PREMIO INAP 1994 Susana Thala Pedroza de la Llave El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PBLICA Mxico, 1996 Portada e ilustracin: Gabriel Snchez ISBN 968-6403-45-0 Derechos reservados conforme a la ley Primera edicin mayo de 1996 Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. Km. 14.5 Carretera libre Mxico-Toluca, Col. Palo Alto 05110 Cuajimalpa, D.F. Impreso y Hecho en Mxico INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PBLICA, A.C. Secci6n Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas CONSEJO DIRECTIVO Adolfo Lugo Verduzco Presidente Jos Natividad Gonzlez Pars Guillermo Haro Blchez Vicepresidentes Luis F. Aguilar Villanueva Carlos Almada Lpez Sergio Garca Ramrez Arturo Nez Jimnez Pedro Zorrilla Martnez Carlos Jarque Uribe Fernando Solana Morales Jorge Tamayo Lpez-Portillo Norma Samaniego de Villarreal Consejeros Guillermo Barnes Garca Tesorero Nstor Fernndez Vertti Secretario Ejecutivo COORDINADORES Relaciones Internacionales Lucila Leal de Araujo Centro de Estudios de Administracin Estatal y Municipal Roberto Avalos Aguilar Consultora y Alta Direccin J. Alejandro Jaidar Cerecedo Investigacin y Documentacin Anbal Uribe Vildoso Desarrollo y Formacin Permanente Elena Jeannetti Dvila Administracin, Finanzas y Difusin Vicente Hernndez Verduzco COMITE EDITORIAL Roberto Avalas Aguilar, Carmelina Borja de Perea, Yolanda de los Reyes, Jos Chanes Nieto, Nstor Fernndez Vertti, Anbal Uribe Vildoso INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PBLICA, A.C. MIEMBROS FUNDADORES Antonio Carrillo Flores Gilberto Loyo Rafael Mancera Ortiz Ricardo Torres Gaytn Ral Salinas Lozano Enrique Caamao Daniel Escalante Ral Ortiz Mena Rafael Urrutia Milln Jos Attolini Alfredo Navarrete Francisco Apodaca Alvaro Rodrguez Reyes Mario Cordera Pastor Gabino Fraga Magaa Jorge Gaxiola Jos Iturriaga Antonio Martnez Bez Lorenzo Mayoral Pardo Alfonso Noriega Manuel Palavicini Jess Rodrguez y Rodrguez Andrs Serra Rojas Catalina Sierra Casass Gustavo R. Velasco CONSEJO DE HONOR Gustavo Martnez Cabaas Andrs Caso Lombardo Lus Garca Crdenas Ignacio Pichardo Pagaza Ral Salinas Lozano NDICE ABREVIATURAS MS UTILIZADAS. PRESENTACiN INTRODUCCiN CAPTULO PRIMERO . 8 . 9 11 lA FUNCiN DE CONTROL DE lA INSTITUCiN REPRESENTATIVA SOBRE lOS MIEMBROS DEL GOBIERNO. 15 1. Consideracin introductoria . . . . . . . . . . . . . . . 11. El concepto de control de la institucin representativa A. "Control": Origen y terminologa. . . . . . . . . . B. Antecedentes del trmino "control parlamentario" C. Doctrinas del control parlamentario . . . a. la doctrina clsica . b. la nueva doctrina . . . . . . . . . . . 1. El control en los sistemas de gobierno 1.1. Presidencial . 1.2. Parlamentario . . . . . . . . . . . . 1.3. Directorial . . .. . . . . . . . . . . . 111. Evolucin histrico-jurdica de la funcin de control de la institucin representativa en el Derecho Comparado y en Mxico . 17 24 24-"" 25 27 27 29 32/ 32 34 36 . . . 39 4 ndice A. Inglaterra. . . . . . . . 39 B. Estados Unidos de Norteamrica 42 C. Francia. 44 D. Italia . . . . . . . . 48 E. Espaa. . . . . . . 51 F. Mxico (1808-1994) 61 IV. Los sujetos del control parlamentario: controlador y controlado 80 V. Posibles consecuencias del ejercicio del control por parte de la institucin representativa sobre el gobierno parlamentario y el presidencial . . . . . . . . . . . . . 84 VI. La relacin entre la funcin de control y la de direccin poltica de la institucin representativa. . . . . . . . . 85 CAPTULO SEGUNDO LOS ACTUALES ACTOS DE CONTROL DE LA INSTITUCiN REPRESENTATIVA SOBRE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO EN EL DERECHO COMPARADO 89 1. Consideracin introductoria . 91 11. Enunciacin de los actos de control parlamentario 93 A. Aprobacin de Presupuestos Generales del Estado 93 B. Autorizacin para emitir deuda pblica o contratar crditos. . . . . . . . . . . . . 94 C. Comisiones de Investigacin . 95 D. Comparecencias del gobierno. 96 E. Cuestiones de confianza '" 99 F. Decreto-Ley . . . . . . . . . . 99 G. Defensor del Pueblo o comisario parlamentario 100 H. Interpelaciones . 101 1. Mocin de censura . . . . 102 J. Mociones . . . . . . . . . 103 K. Nombramiento de cargos 103 L. Preguntas . . . . . . . . 104 M. Ratificacin de Tratados Internacionales 106 N. Tribunal de Cuentas. . . 107 111. En algunos pases europeos 108 A. Inglaterra. . . . . . . . . 108 ndice 5 B. Francia . . . . . . . . . 109 C.ltalia . . . . . . . . . . 112 IV. En algunos pases de Amrica del Norte. 114 A. Estados Unidos de Norteamrica . . . 114 B. Canad 116 V. En algunos pases de Amrica Latina (1990-1994) . 118 A. Argentina 118 B. Bolivia . . 121 C. Colombia 124 D. Chile. . . 127 E. Paraguay 129 F.Per ... 131 VI.Un caso en particular: los actos actuales de control del Parlamento espaol sobre los miembros del gobierno 134 A. Consideracin introductoria . . . . . . . . . . . . . 134 B. Concepto 137 C. En la Constitucin espaola de 1978, relacionados con el Reglamento del Congreso de los Diputados y el Reglamento del Senado (vigentes) 139 a. De las Cortes Generales . . . . 140 b. Del Congreso de los Diputados . 154 c. Del Senado . . . . . . . . . . . 171 D. la participacin de la mayora y oposicin parlamentarias en los actos de control 176 E. Consecuencias 179 CAPTULO TERCERO EL CONTROL DEL CONGRESO MEXICANO SOBRE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO 183 1. Consideracin introductoria 185 11. Concepto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 111. los actos de control del Congreso mexicano sobre los miembros del gobierno 193 A. Del Congreso General o Congreso de la Unin 195 B. De la Cmara de Diputados . . . . . . . . . . . 208 C. De la Cmara de Senadores . . . . . . . . . . 217 IV.la participacin de la mayora y oposicin parlamentarias en los actos de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 223 6 ndice V.Las posibles consecuencias del ejercicio de estos actos 229 VI.Un ejemplo de acto de control: La comparecencia de los miembros del gobierno ante el Congreso 230 A. Concepto 230 B. Antecedentes (1792 a 1994) 231 C. Caractersticas. . . . . . . . 235 D. Objeto y finalidad . . . . . . 237 E. Su regulacin especfica y los casos en que se realiza 238 a. La comparecencia del Presidente de la Repblica ante el Congreso General . . . . . . . . . . . . . . . . .. 238 b. La comparecencia del Secretario de Hacienda ante la Cmara de Diputados . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 c. La comparecencia anual de los Secretarios de Despacho y Jefes de Departamentos Administrativos 241 d. La comparecencia de los Secretarios de Estado, Jefes de Departamento Administrativo y otros altos funcionarios de la administracin pblica . . . . . . .. 242 F. La participacin de la mayora y oposicin parlamentarias 248 G. Posibles consecuencias de su ejercicio 249 CONCLUSIONES 253 BIBLIOGRAFA . 267 A mis padres Art. Arts. BOCG BOE CNDH DOF Frac. Fracs. LOAPF LOCG LOE LFRSP PND PRRC RC RICG RS ABREVIATURAS MS UTILIZADAS Artculo Artculos Boletn Oficial de las Cortes Generales Boletn Oficial del Estado Comisin Nacional de Derechos Humanos Diario Oficial de la Federacin Fraccin Fracciones Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos Ley Orgnica del Estado Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos Plan Nacional de Desarrollo Proposicin de Reforma al Reglamento del Congreso de los Diputados Reglamento del Congreso de los Diputados Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos Reglamento del Senado PRESENTACiN El libro que en esta ocasin se presenta, El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo", fue designado por el jurado del certamen Premio INAP como el trabajo ganador correspondiente al ao de 1994. En l su autora, Susana Thala Pedroza de la Llave, bsicamente expone y desarrolla las tesis actuales sobre la funcin de la institucin representativa, tanto en los sistemas de gobierno parlamentarios y presidenciales, como en los directoriales. En esta investigacin se defiende la idea relativa a que es el control sobre los miembros del gobierno la funcin parlamentaria de mayor importancia en el contex- to del mundo contemporneo. Para ello, se abordan aspectos conceptuales, y otros de carcter histrico y jurdico, teniendo en consideracin tambin las condicio- nantes sociopolticas y culturales que arrojan luz sobre la evolucin de la estructura jurdica en torno a las relaciones gobierno-parlamento en los pases que se toman como objeto de estudio: Inglaterra, Estados Unidos de Norteamrica, Francia e Italia, as como Canad, 10 Susana Thala Pedroza de la Llave Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, Paraguay, Per, particularmente Espaa y, con ms detenimiento, Mxico. Por la actualidad y relevancia del tema en cuestin, ellNAP tiene el agrado de poner al alcance del pblico interesado este documento, producto de una extensa investigacin, con la certeza de que ser un material de consulta obligada en la comprensin del desempeo parlamentario y gubernamental. INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PBLICA INTRODUCCiN En el presente trabajo de investigacin, titulado El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo", integrado por tres captulos, partiremos primero de la idea relativa a que los constitucionalistas deben enfren- tarse a la realidad, para lo cual es necesario conocer y manejar no slo consideraciones jurdicas, sino elementos de naturaleza poltica, his- trica, sociolgica, incluso econmica, ya que el objetivo principal de su labor es la transformacin social. Por ello, este trabajo abarcar el anlisis jurdico y--i:Jj\lers-os aspectOs histricos, as como otras consi- deraciones, con excepcin de las econmicas. En segundo lugar, consideraremos al Derecho Parlamentario como una disciplina, rama o sector relativamente nuevo y de especial importancia dentro del Derecho Constitucional, ya que gira en torno a una de las principales instituciones del Estado contemporneo (o, como lo ha denominado la doctrina espaola, Estado social y demo- crtico contemporneo): la institucin representativa o Poder Legis- lativo. Este Derecho se va a caracterizar, sobre todo, por la casi inexistencia de una sancin jurdica y por la existencia de una sancin poltica. Por otro lado, no identificaremos al Derecho Parlamentario con el Derecho Legislativo, como sucede en algunos pases -inclu- yendo a Mxico hasta 1987-, que por el hecho de denominar comnmente a la institucin representativa como "Poder Legislativo" u rgano "Legislativo" llegan a la idea errnea de que su funcin principal es la legislativa, sin considerar que en la actualidad es otra: la de control de la actividad de los miembros de gobierno en nombre de los ciudadanos y realiza, adems, otras funciones de menor importancia, incluida la legislativa. De tal forma que las diferencias entre el Derecho Parlamentario y el Derecho Legislativo nos ayudan a comprender la importancia y las distintas formas que puede asumir el control de la institucin representativa. As, el conocimiento, la evolucin y situacin actual del Derecho Parlamentario estn sujetos a la elaboracin de diversos estudios 12 Susana Thala Pedroza de la Llave motivados por el inters de crear y fortalecer los elementos de control sobre el Ejecutivo, que caractericen el desarrollo futuro de la institu- cin representativa, Asamblea poltica, Congreso o Parlamento, in- dependientemente del sistema de gobierno que se trate: parlamen- tario, presidencial o directoria!. Este tipo de elementos, de acuerdo con la terminologa jurdicamente pertinente y aplicando la nueva doctrina de los mismos, no sern exclusivos del primer sistema, ya que tambin los otros dos regmenes los han establecido. Por lo anterior, uno de los propsitos del presente trabajo es analizar en forma exhaustiva, no la funcin legislativa, sino la funcin principal y actual de la institucin representativa en general: el control sobre los miembros del gobierno, determinando cul es su concepto; doctrinas sobre el mismo; su aplicacin en los distintos regmenes de gobierno; sus antecedentes y evolucin en el Derecho Comparado (Inglaterra, Estados Unidos de Norteamrica, Francia, Italia, Espaa) y particularmente en Mxico (1808-1994); qu sujetos intervienen; las posibles consecuencias de su ejercicio en un sistema parlamen- tario y en uno presidencial; as como cul es su relacin con la funcin de direccin poltica. Lo anterior con el objeto de proporcionar una visin unitaria y global a los destinatarios de esta investigacin sobre lacrisis del control de gobierno, su situacin actual y sus expectativas. Otro punto del trabajo ser determinar en la actualidad, en forma enunciativa ms no limitativa, qu actos de control realiza la institu- cin representativa sobre los miembros del gobierno, as como sea- lar cules se presentan en el Derecho Comparado, considerando la importancia, las razones histricas y polticas de diversos pases. Con lo cual, abordaremos a los mismos en Inglaterra, Francia, Italia, Estados Unidos de Norteamrica y Canad, as como en algunos pases latinoamericanos (Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, Para- guay y Per). Por ltimo, en este captulo segundo, nos referiremos a un caso particular: los actos actuales de control del Parlamento espaol sobre los miembros del gobierno. Con ms profundidad, en el captulo tercero, analizaremos el control del Congreso mexicano sobre los miembros del gobierno, Introduccin 13 especficamente su concepto, actos que lo integran y regulacin del mismo, la participacin de los parlamentarios, las posibles conse- cuencias de su ejercicio y un ejemplo de acto de control: la compa- recencia de los miembros del gobierno ante el Congreso. Su estudio nos parece de suma importancia debido a que en ellas aparece, adems de la participacin de la institucin representativa y de los miembros del gobierno, la participacin de los ciudadanos, los medios de comunicacin, la opinin pblica y el cuerpo electoral. Estos dos ltimos son quienes juzgan tanto la actividad de la institucin repre- sentativa como la del gobierno, sin prescindir de los medios de comunicacin que, sin duda, han incorporado nuevos elementos en las relaciones de poder. Otro propsito de la presente investigacin es comprobar lo valioso de las normas o encontrar informacin para proponer posibles modi- ficaciones constitucionales y legislativas en Espaa, pero sobre todo respecto a Mxico, como incluir algunos actos de control no conside- rados, y dar mayor eficacia a otros para que, primero, nuestra institucin representativa recupere la imagen de institucin de debate y fiscalizacin del gobierno y, segundo, para garantizar el buen funcionamiento de la Administracin Pblica Federal. A lo anterior hay que aadir que en Mxico, a partir de los aos 70 y sobre todo en aos recientes (1988-1994), se han gestado impor- tantes cambios polticos en relacin al Congreso de la Unin o Congreso General, que repre.sentan una tendencia, por una parte, a moderar la fuerza del Ejecutivo y, por otra, a ejercer correctamente el control sobre la actividad de los miembros del gobierno, lo que hace que el sistema poltico mexicano sea calificado actualmente por otros pases, ya no como una democracia "dudosa", sino como un pas que se dirige a alcanzar plenamente la democracia. No quiero dejar de mencionar, como autora del presente trabajo titulado El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo", que ste es el resultado de una lnea de investigacin que comenc en 1992 presentando la tesis intitulada Las sesiones informativas o comparecencias y el control parlamentario. Estudio comparado Es- 14 Susana Thala Pedroza de la Llave paa-Mxico, para obtener el ttulo de Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid el17 de marzo de 1994, la cual se refiere particularmente a uno de los actos de control: las sesiones informativas o comparecencias, as como a las competencias de control del Parlamento Europeo y la evolucin de la Comunidad o Unin Europea. Ms adelante contine en esa lnea de investigacin hasta culminar con este trabajo ms acabado, amplio y concreto, que hace nfasis en un tema central: el control del Congreso sobre el Ejecutivo y la Administracin Pblica Federal mexicana, el cual somet a la consideracin del Honorable Jurado del concurso Premio INAP 1994, distinguindome con dicho Premio que. agradezco. Independientemente del contenido de esta introduccin, para una joven estudiosa del Derecho, no hay mejor recompensa y estmulo que el aportar sus conocimientos y experiencia, pocos o muchos, pero que s llevan stos el noble y desinteresado propsito de servir y mejorar las condiciones e instituciones de nuestro pas. No puedo concluir esta introduccin sin expresar mi deuda con una serie de instituciones y personas que, con su apoyo y amistad, han hecho posible la realizacin y publicacin de este trabajo: el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, la Universidad Complutense de Madrid, el Centro de Estudios Constitucionales de Madrid y el Instituto Nacional de Administracin Pblica de Mxico, que me concedieron diferentes apoyos materiales imprescindibles para lle- var a buen trmino la investigacin objeto de la presente publicacin. Los doctores Pablo Lucas Verd, Jos Luis Soberanes Fernndez, Francisco Berln Valenzuela, Beatriz Bernal Gmez, Pedro Vega Garca y Manuel Aragn Reyes, me animaron y orientaron en el difcil camino de la investigacin jurdica. Y, finalmente, Ma. de los ngeles Fromow Rangel, Vctor Martnez Bull-Goyri, Marcia Muoz de Alba Medrana, Edgar Corzo Sosa, Graciela Sandoval, Hugo Concha Can- t, Sergio Lpez Aylln, Javier Saldaa y Jess Cruz Velzquez me han honrado con su amistad personal y profesional. A todos ellos quiero trasmitirles mi ms profundo agradecimiento. CAPTULO PRIMERO LA FUNCiN DE CONTROL , DE LA INSTITUCION REPRESENTATIVA SOBRE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO l. CONSIDERACiN INTRODUCTORIA En este primer captulo abordaremos algunas consideraciones res- pecto a la funcin de control de la institucin representativa sobre los miembros del gobierno. Posteriormente determinaremos el concepto de control, los antecedentes de este trmino unido a la expresin parlamentario, las doctrinas que se han elaborado al respecto, la manera en la que se manifiesta en los tres tipos actuales de sistemas polticos o regmenes de gobierno, la evolucin histrico-jurdica de la funcin de control, tanto en el Derecho Comparado como en Mxico, utilizando una de las doctrinas y considerando a Inglaterra, Estados Unidos de Norteamrica, Francia, Italia y Espaa, as como a Mxico. Respecto al ltimo, partiremos de 1808 hasta diciembre de 1994. De igual manera, en este captulo analizaremos cules son los sujetos que intervienen en el control, las posibles consecuencias de su ejercicio, tanto en un sistema parlamentario como en uno presi- dencial y, por ltimo, su relacin con la funcin de direccin poltica. Como primera consideracin tenemos que las nociones relativas al Estado han tenido grandes transformaciones; en un principio se le consider Estado liberal, posteriormente Estado de derecho, ms adelante Estado social de derecho -de bienestar o benetactor-> y, en la actualidad, Estado contemporneo o, incluso, la doctrina espa- 1 Denominaciones conlasqueseconocetambin al Estadosocial, cfr. Fix-Zamudio, Hctor. 'La funcin actual del Poder Legislativo', El PoderLegislativo en laactualidad, Mxico, UNAM, 1994,p. 18. 18 Susana Thala Pedroza de la Llave ola ha denominado a este ltimo como Estado social y democrtico contemporneo. Las transformaciones que ha sufrido el Estado se reflejan en los conceptos referentes a las formas de Estado (Federal, Central y Confederado), a las formas de gobierno (Repblica y Monarqua), al principio de divisin o separacin de poderes, a los sistemas polticos o de gobierno, al Poder Legislativo y a sus funcio- nes y, en especial, a la funcin de control, considerada en la actuali- dad como la principal actividad de la lnstttuctrv representativa, llmese Poder u rgano Legislativo, cuerpo colegiado representativo, Asamblea.' Cortes, Dieta, Parlamentos o Conqreso.v Respecto a los 2 Cfr. Lucas Verd, Pablo. Principios de Ciencia Politica, Tomo 11, Madrid, Tecnos, 1979, pp. 127 Y 130. El autor seala que la institucin poltica es una entidad jurdico-social que organiza y asegura, duraderamente, la relacin del proceso de orientacin poltica, teniendo como caractersticas cierto grado de fijeza, determinacin y conservacin. 3 Cfr. Pitkin, Hanna Fenichel. Concepto de representacin, Madrid, Centro de Estudios Constitucio- nales, 1985, p. 252. La autora seala que al emplear el trmino "representacin" no slo nos podremos referir al Legislativo como cuerpo representativo, sino que tambin cuando se trata del Ejecutivo elegido directamente, de un monarca, del jefe de gobierno, jueces o embajadores, ya que son considerados rganos representativos de un Estado. 4 Expresin que se utiliza principalmente en un sistema de gobierno directorial. 5 Cfr. Feijoo de Vega, Jos-Ventura. "En torno a la crisis de los sistemas parlamentarios", en Revista Estudios de Deusto, Espaa, Universidad de Deusto, 1971, p. 24. El autor define al Parlamento como "el rgano de participacin del pueblo en las tareas del Estado, es un control del poder, es la fuente de emanacin de las normas bsicas y el lugar donde se manifiestan las crticas a las directrices de la poltica del Gobierno". Duverger, Maurice. Instituciones potttices y Derecho Constitucional, Barcelona, Ariel, 1984, p. 24, define al Parlamento como "una institucin poltica formada por una o varias asambleas o cmaras, compuesta cada una de un nmero bastante elevado de miembros, cuyo conjunto dispone de poderes de decisin ms o menos importantes". En otra de sus obras: Gobierno presidencial, trad. Rafael R. Quijano, Mxico, 1967, pp. 416 Y417, seala que la gran poca de las Asambleas populares y legislaturas fue el siglo XVIII. Berln Valenzuela, Francisco. "Las funciones parlamentarias en regmenes presidenciales y parlamenta- rios", Derecho Parlamentario Iberoamericano, Mxico, Porra, 1987, p. 68, seala que "el parla- mento es un rgano colegiado; de carcter representativo y en el que recaen las funciones ms elevadas de la direccin del Estado y que realiza como rgano del Estado. adems de la funcin creadora de las leyes, el control de los actos de los gobernantes de acuerdo con las constituciones y con el sistema poltico en el que acta". Fraga Iribarne, Manuel. El Parlamento Britnico, Madrid, Instituto de Estudios Polticos, 1960, pp. 30 Y ss. El autor menciona que los antecedentes del Parlamento los encontramos en Inglaterra en 1154. denominndosele "Magnum Concilium" y que al unirse los vasallos de la Corona se form tambin el "Comune Concilium". En 1265, la Asamblea cambi su nombre formalmente por el de "Parlamento". 6 Con esta palabra se design a la asamblea de delegados de las colonias que discutan sus El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 19 ltimos dos, generalmente son identificados como el Poder Legisla- tivo del sistema de gobierno parlamentario y del sistema de gobierno presidencial respectivamente. Con el propsito de ubicarnos en el objeto de estudio del presente captulo, nosreferiremos brevemente a otras consideraciones actua- les en torno a los conceptos sealados conanterioridad. Para el Doctor Pablo Lucas Verd, profesor espaol, el Estado es aquella "sociedad territorial jurdicamente organizada, con poder soberano, que persigue el bienestar general",7 cuyos elementos son el pueblo, el territorio y el poder soberano. Otros autores, como George Jellinek y Hctor Gonzlez Uribe, tambin consideran estos tres elementos cuando definen al Estado.e El "poder soberano", como tercer elemento del Estado, es unente que no deriva de otro.s El elemento "territorio", unido a la forma en que se ejerce la soberana, determina laforma de Estado, con locual tenemos que puedeser lade Estado federal, Estado central o Estado confederado. Sinembargo, los tipos de Estado, noformas de Estado, seran de acuerdo con Biscaretti di Ruffia 10 el democrtico, el autori- tario, en vas de desarrollo y el socialista. relaciones con Inglaterra en 1774, por lo que este trmino evoca los das en que se concibi la nacin norteamericana. En la actualidad, en el sistema presidencial se llama Congreso "tanto a la institucin permanente (al conjunto orgnico de las dos asambleas legislativas), como a la compo- sicin temporal de ambas cmaras, o sea, a su formacin efectiva en ese perodo de dos aos que dura el mandato de los miembros de la Cmara de Representantes", cfr. Jimnez de Parga y Cabrera, Manuel. Los regmenes polticos contemporneos, Madrid, Tecnos, 1983, p. 466. 7 Lucas Verd, Pablo. Curso de Derecho Poltico, v. 11, Madrid, Tecnos, 1986, p. 49 8 Cfr. Serra Rojas, Andrs, Ciencia poltica, Porra, Mxico, 1983, pp. 329 Yss. 9 Cfr. Vergottini, Giuseppe de. Derecho Constitucional Comparado, Trad. Pablo Lucas Verd, Madrid, Espasa Calpe, 1983, p. 97. 10 Cfr. Biscaretti di Ruffia, Paolo. Introduccin al Derecho Constitucional Comparado, Trad. Hctor Fix-Zamudio, Madrid, Fondo de Cultura Econmica, 1979, p. 51. 20 Susana Thala Pedroza de la Llave La forma de gobierno se establece en razn al carcter electivo o no del Jefe de Estado, y a que su cargo sea vitalicio y hereditario o temporal. Por ello, la forma de gobierno, en la actualidad, puede ser monrquica o republicana. Respecto al principio de la separacin de poderes,v en la actuali- dad ha dejado de tener importancia hablar de divisin de poderes o de funciones, predominando la idea de colaboracin y equilibrio entre los diversos rganos del Estado, los cuales ejercitan ciertas funciones de acuerdo con lo establecido en la Constitucin, la ley suprema o la carta fundamental de un Estado. Coincidiendo con George Jelnnek- y Giuseppe Verqottini, consi- deramos dos puntos de vista, el formal y el material, para comprender el sentido actual de la separacin de poderes, de la divisin de funciones, as como la colaboracin y equilibrio entre los rganos del Estado. El punto de vista formal se refiere al rgano del Estado que realiza la funcin,v es decir, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial 11 Cfr. Lucas Verd, Pablo. Curso de Derecho Poltico. Ob. cit., pp. 219 Y220 Y Biscaretti di Ruffia, Paolo. Ob. cit., p. 76 YVergottini, Giuseppe de. Ob. clt., pp. 108 Yss. 12 La idea de este principio se inici con Aristteles (384-322 a.C.), con su obra "La poltica". Posteriormente Platn y Polibio proponen una forma mixta de gobierno, asociada a la idea de dividir el supremo poder estatal con el objeto de limitarlo. Ms tarde Maquiavelo (1469-1527), John Locke (1632-1755) y Montesquieu (1689-1755) continan aportando sus ideas en torno a este principio. Snchez Agesta, Luis. Principios de Teora Poltica, Madrid, Nacional, 1966, pp. 381 Yss. 13 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones sobre el principio de la divisin de poderes en la Constitucin mexicana", en Memoria del 111 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1987, pp. 597, 621, Y622. 14 Cfr. Jeliinek, George. Teora General del Estado, Trad. Fernando de los Ros, Buenos Aires, Albatros, 1970, pp. 460 a 464. 15 Cfr. Vergottini, Giuseppe de. Ob. cn., pp. 102 Yss. 16 A este respecto, Biscaretti di Ruffia, Paolo, en su obra Derecho Constitucional, Trad. Pablo Lucas Verd, Madrid, Tecnos, 1987, pp. 209 Y211, la identifica como clasificacin orgnica y la relaciona con la clasificacin formal. 17 La nocin funcin se introdujo a las ciencias sociales gracias a las aportaciones del ingls Herbert Spencer, quien estableci la analoga entre los organismos vivos y la sociedad, dando origen a la El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 21 que, para algunos autores, no son los nicos rganos, tambin existen otros, como el rgano constituyente, el originario o constitui- do, en ocasiones puede ser una Junta de gobierno o un Consejo de Estado, las entidades financieras o, incluso, se consideran como poderes, el dinero, la administracin pblica y los medios de comu- nicacin. El punto de vista material atiende a lanaturaleza intrnseca del acto, es decir, cada rgano del Estado; conforme a lo establecido en la Constitucin, realizar ciertas actividades (legislativas, administrati- vas, jurisdiccionales, financieras, representativas, electorales, de control, etctera). En relacin a la situacin actual del principio de la separacin de poderes o de divisin de poderes, encontramos al sistema poltico o de gobierno que se define como "el desarrollo del proceso de orien- tacin poltica mediante el funcionamiento de controles y responsa- bilidades ejercidos por el complejo de rganos constitucionales" .21 Conforme a lo anterior, la relacin que exista entre el rgano Ejecutivo y el Legislativo determinar el tipo de sistema de gobierno, el cual puede ser presidencial, parlamentario o directorial (de Asamblea o Colegial). Actualmente el rgano Ejecutivo est reforzndose tanto en los pases con sistema de gobierno presidencial, como en los que tienen teora funcionalista: 'Ias actividades parciales contribuyen a la actividad total del sistema al que pertenecen', cfr. Berln Valenzuela, Francisco. 'Las funciones parlamentarias en regmenes presi- denciales y parlamentarios', Ob. cit., p. 67. 18 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. 'Algunas reflexiones..., Ob. cit., p. 611. 19 Cfr. Briseo Sierra, Humberto. 'EI valor actual del principio de la divisin de poderes", en Memoria del 111 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, tomo 111, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1987, p. 611. 20 Vega, Pedro de. Curso monogrfico, 'Publicidad y representacin', impartido en la Universidad Complutense de Madrid, febrero de 1993. 21 Lucas Verd, Pablo. Curso de Derecho Poltico. Ob. ct.,p. 223. 22 Susana Thala Pedroza de la Llave un sistema de gobierno partamentario, situacin que para varios autores es considerada como una de las tantas causas de la grave crisis de la institucin representativa, sealadas a pie de pqna, Sin embargo, debemos tener en cuenta que en la actualidad el "Poder Legislativo" ya no es slo, como algunos pensan, un creador de la ley o reglamentador tcnico, incluso el gobierno y la administracin pblica tienen importantes competencias al respecto, es decir, que paulatinamente las funciones legislativas han pasado al Ejecutivo 22 CfL Fix-Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones ...", Ob. cit., pp. 620 Y641. 23 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. "Las preguntas, instrumento parlamentario de control", en Documentacin Administrativa, n. 178, Madrid, Presidencia de Gobierno, 1978, p. 51. Feijoo de Vega, Jos-Ventura. "En torno a la crisis de los sistemas parlamentarios", Ob. cit., p. 36. Este autor menciona, en cuanto a la crisis del parlamentarismo, "que algunos de los principios en los que se inspira, no han sido desarrollados hasta sus ltimos lmites, o en otras ocasiones han quedado enterrados e inservibles al ser rebasados por las circunstancias poltico-sociales del momento". Constantemente, en varias etapas de la historia, se ha mencionado que la institucin representativa ha llegado a un periodo de crisis. Se argumenta que, principalmente, su tarea no abarca las necesidades bsicas del ciudadano, no se preocupa por los problemas relacionados con su bienestar inmediato y no satisface necesidades concretas, pero tambin se menciona que sus instrumentos son precarios, cfr. Oate Laborde, Santiago. "Fuentes e interpretacin del derecho parlamentario", en Derecho Parlamentario Iberoamericano, Mxico, Porra, 1987, p. 54. Asimismo, se argumenta que existe ineficacia en su accionar, que se encuentra rodeada de una pesada burocracia, etctera, cfr. Gentile, Jorge Horaco, "La funcin del Parlamento en la democracia moderna", IV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1992, p. 323. De igual manera, se afirma que la institucin representativa est transfiriendo sus poderes a aquellas instituciones tecncratas y burocrticas, cfr. Valencia Carmona, Salvador. "El Legislativo en la actualidad", El Poder Legislativo en la actualidad, Mxico, Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin y UNAM, 1994, p. 11. Se crtica, adems, su composicin, la capacidad de los parlamentarios, la corrupcin en las elecciones, las excesiva pasin de los partidos, la ausencia de moral de los legisladores, la precipitacin de las sesiones, las agresiones que se dan dentro de la institucin representativa, el aumento de las dietas de los diputados y senadores, as como la afirmacin de que no realiza su funcin legislativa, cfr. Prez Serrano, Nicols. Tratado de Derecho Poltico, Civitas, Madrid, 1976, pp. 750 Y 751. La crisis de esta institucin tiene que ver con la concentracin de atribuciones del Ejecutivo, as como una serie de fenmenos que han afectado tanto la estructura como el funcionamiento del Estado, sin embargo el rgano legislativo sigue siendo el principal mediador de la legitimacin democrtica, cfr. Duarte Rivas, Rodolfo. "Significado del Poder Legislativo mexicano en la reforma del Estado", Transicin a la democracia y reforma del Estado en Mxico, Mxico, Porra y Flacso de la Universidad de Guadalajara, 1991, pp. 104 Y108. Uvalle Serrones, Ricardo. "La hegemona histrica del Ejecutivo en los regmenes polticos moder- nos", Revista de Administracin Pblica, Mxico, nm. 51, INAP, julio-septiembre de 1982, pp. 185 Yss.. seala que el Ejecutivo se ha fortalecido debido a la idea de reproducir el capitalismo, por lo que se ha impuesto sobre el Legislativo. 24 Si elaborramos una lista de los autores que siguen con la idea relativa que la funcin del Poder Legislativo es la de crear slo leyes, sera muy extensa. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 23 debido al crecimiento de ste, as como a la tecnificacin de las disposiciones legislativas, con lo cual la institucin representativa se ha transformado en un rgano de decisin y sobre todo, de control. De tal manera que, para la permanencia y evolucin de dicha institu- cin en cualquier pas, incluso de la evolucin de la democracia, base del Estado contemporneo, se hace necesario potenciar la creacin y perfeccionamiento de los instrumentos de equilibrio, llamados tam- bin medios, elementos o actos de control sobre el Ejecutivo, entre los que se encuentra nuestro objeto de estudio: la funcin de control de la institucin representativa. De ah la afirmacin actual de consi- derar dicha funcin como la ms importante del Poder Legislativo. Sin embargo, existen al respecto tres problemas generales por resol- ver: primero, la bsqueda del aumento de las facultades de control del Senado en los sistemas parlamentarios y su correcto ejercicio en los presidenciales; segundo, precisar en la realidad poltica quin controla al Ejecutivo en el actual Estado contemporneo, la oposicin, como piensan varios autores, o la mayora parlamentaria: y tercero, la necesidad de ejercer el control de la institucin representativa 25 Cfr. Gentile, Jorge Horaco, Ob. clt., p. 325. Quiroga Lavi, Humberto. "La organizacin sistemtica de los poderes pblicos y de la administracin del Estado', en Memoria del 11I Congreso Iberoame- ricano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1987, pp. 788 Yss. y 'La necesidad de funcionalizar al poder legislativo", en Memoria del 111 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1987, pp. 1032 Yss. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual del Poder Legislativo", Ob. cit., pp. 17 Y19. Valencia Carmona, Salvador. "El Legislativo en la actualidad", Ob. cit; p. 12. 26 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones ...", Ob. cit., pp. 651 a 663. El autor, adems, seala otros instrumentos de control sobre el Ejecutivo, dentro de los que destacan: el Ombudsman, la Secretara de la Contralora General de la Federacin, el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo, la Contadura Mayor de Hacienda, la Procuradura de los Derechos Humanos, el Promotor de la Justicia, entre otros. En relacin a los anteriores, en Mxico se cre la Comisin Nacional de Derechos Humanos en 1990. 27 Por ejemplo; Eloy Garca, en su obra Inmunidadparlamentaria y Estado de partidos, Madrid, Tecnos, 1989, pp. 98 Y99. As como Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..", Ob. cit., pp. 30 Y33. 28 Por ejemplo; ngel Garrorena Morales en su obra Representacin politica y Constitucin democr- tica, Madrid, Cuadernos Civitas, 1991, p. 75, Manuel Aragn Reyes en el "Eplogo', de la obra Representacin poltica y Constitucin democrtica, Madrid, Cuadernos Civitas, 1991, p. 113 Y Enrique Serna Elizondo en su artculo "Mitos y realidades de la separacin de poderes en Mxico", Memoria del 11I Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1987, pp. 835 Yss. 24 Susana Thala Pedroza de la Llave sobre los miembros del gobierno, de acuerdo no slo con la Consti- tucin poltica de un Estado, sino tambin con los acuerdos parla- mentarios, ya que una democracia contempornea es, de acuerdo con Rubio L1orente, una democracia de negociacin, de consenso o consociacional, pero siempre unida a la publicidad de los mismos y a la explicacin de por qu fueron tomados estos acuerdos, Despus de sealar algunas consideraciones introductorias vea- mos, en el siguiente punto 11 de este captulo, cul es el origen y terminologa de la palabra "control", posteriormente los antecedentes del trmino "control parlamentario", las doctrinas que existen en torno al mismo, as como su aplicacin en los sistemas de gobierno presidencial, parlamentario y en el directoria!. 11. EL CONCEPTO DE CONTROL DE LA INSTITUCiN REPRESENTATIVA A. "Oontrol": Origen y terminologa Para el desarrollo del presente trabajo es necesario abordar el concep- to de control, pero debemos tener en cuenta, desde un principio, que existen grandes dificultades para definir este trmino y ms an cuando tratemos de definir al control parlamentario o control de la institucin representativa sobre los miembros del gobierno. As, el trmino control carece propiamente de una cualificacin tcnico-jurdica, sin embargo, en el lenguaje comn tiene una diversidad de sentioos. Dependiendo del idioma de que se trate, la palabra control significa distintas cosas: en ingls su significado es "supremaca o dominio"; 29 Cfr. Abelln, ngel Manuel, "El Parlamento como rgano de expresin de la opinin pblica: la publicidad parlamentaria frente al secreto", IV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1992, p. 24. Gentile, Jorge Horacio, Ob. cit., p. 330. 30 Cfr. Montero Giber!, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario. Madrid, Tecnos, 1984,p.22. El control del gobierno: funcin del 11 Poder I,.egislativo" 25 en francs proviene de la palabra "controle"; en italiano, del trmino "control/o"; en los ltimos dos idiomas se refiere a la "confrontacin o cornprobacin". La palabra control procede "etimolgicamente de contrarotulum, de donde contre-rte, es una especie de registro duplicado que se efectuaba para la verificacin del original, a partir del cual se extendi su sentido hacia la comprobacin de la veracidad de una afirmacin o de la exactitud en la realizacin de un trabajo". La Real Academia Espaola recoge los dos orgenes de la palabra controt, con lo cual seala que es un "galicismo por comprobacin, inspeccin o registro, o de un anglicismo por dominio o supremaca". Pero la misma tambin contempla la expresin "controlar", sealando que "se trata de un galicismo por comprobar, revisar, intervenir o exarninar", incluso autorizar, evaluar y analizar. De tal forma que predomina el galicismo, por lo que consideramos que ste es el significado que con ms frecuencia debe utilizarse cuando se emplea el trmino control en el idioma espaol. B. Antecedentes del trmino "control parlamentario" Durante la monarqua constitucional el control parlamentario fue defi- nido "como el procedimiento o conjunto de procedimientos que la representacin popular emplea para verificar si la accin del gobierno se acomoda o no a su criterio y exigir, en caso de que el examen resulte 31 Garca Morillo, Joaqun. "Aproximacin a un concepto del control parlamentario", en Revista de la Facultad de Derecho, Madrid, No. 10. Universidad Complutense de Madrid, 1986, pp. 38 Y39. 32 Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., p. 24. 33 Cfr. Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua Espaola, Madrid, tomo 1, vigsima primera edicin, Espasa Calpe, 1992, pp. 561 Y562. 34 Garca Morillo, Joaqun. "Aproximacin a un concepto del control parlamentario, Ob. cit., p. 39. 26 Susana Thala Pedroza de la Llave negativo, la responsabilidad del gobierno o, lo que es lo mismo, imponer su cese". As, el control parlamentario era entendido enton- ces como expresin de seoro o dominio de una institucin sobre otra. Con la monarqua parlamentaria se intent mejorar el control parlamentario, pero hacerlo al mismo tiempo menos agobiante sobre el gobierno, para que ste pudiese realizar sus objetivos y no preo- cuparse de su propia existencia, por lo que el control parlamentario fue, en palabras de Mirkine-Guetzevitch, "racionalizado". Despus de la Segunda Guerra Mundial, con la participacin efectiva de los cudadanos, el nacimiento de los partidos polticos 35 Rubio L1orente, Francisco. "El control parlamentario", en Revista Parlamentaria de Habla Hispana, Madrid, No. 1, Cortes Generales, 1985, pp. 93 Y94. 36 Las Constituciones de la posguerra muestran una clara tendencia a la racionalizacin del poder, es decir, se reglamentan los hechos polticos por el Derecho. As, tenemos que existe tambin una racionalizacin del parlamentarismo, es decir, se regula un determinado procedimiento en la Constitucin, por ejemplo: el nombramiento del Ministerio o del Primer Ministro por la Cmara, el referndum, el voto de confianza, mocin de censura (exigindose una mayora absoluta para su aprobacin, as como un nmero de parlamentarios para que la propongan). Con ello, el parlamen- tarismo no se altera, sino se perfecciona al racionalizarse l mismo. Por otro lado, se otorgan garantas al gobierno contra el uso irreflexivo de stos. Para la racionalizacin del poder, racionali- zacin del parlamentarismo y, como parte de l, la racionalizacin del control parlamentario se hizo un gran esfuerzo por encuadrar en el Derecho el complejo proceso de la vida poltica. Por lo que, la ltima etapa de la racionalizacin del proceso poltico es "la transformacin de la poltica en Derecho", cfr. Mirkine-Guetzevitch, B. Modernas tendencias del Derecho Constitucional, Trad. Sabino lvarez-Gendin, Madrid, Edil. Reus, 1934, pp. 2, 16 a 22 y Lpez Guerra, Luis y otros. Derecho Constitucional, Valencia, vol. 11, Brant lo blanch, 1992, p. 119. Asimismo, ver Duarte Rivas, Rodolfo. Ob. cit., pp. 104 Y 105. 37 La participacin de los ciudadanos (antes sbditos, ahora titulares de derechos y libertades con las nuevas instituciones) se manifiesta en su intervencin en la poltica a travs de los partidos polticos, en su derecho electoral pasivo y activo, derecho al referndum, derecho de iniciativa legislativa popular, as como en sus dems derechos fundamentales, como la libre manifestacin del pensa- miento, etctera, mismos que facilitan su participacin en la formacin de la voluntad poltica estatal, cfr. Lucas Verd, Pablo. "El ciudadano y las instituciones: Rasgos generales del sistema espaol desde la perspectiva comparada". en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense. Diez aos de desarrollo constitucional. Estudios en homenaje al Profesor Don Luis Snchez Agesta, Madrid, No. 15, Universidad Complutense de Madrid, 1989, pp. 622 a 629 y Spagna-Musso, Enrico. "Ciudadano e instituciones polticas en el Estado de democracia parlamen- taria", en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense. Diez aos de desarrollo constitucional. estudios en homenaje al Profesor Don Luis Snchez Agesta, Madrid, No. 15, Universidad Complutense de Madrid, 1989, pp. 707 Y708. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 27 de masas, los medios de comunicacin y la necesidad de la mayo- ra de alcanzar el poder, el control parlamentario que se ejerce sobre el gobierno se transforma. Como consecuencia de ello, el esquema terico con que algunos autores continan explicndolo -es decir, la aplicacin de la denominada doctrina clsica del control parlamen- tario- deja de corresponder a la realidad, requirindose una nueva explicacin doctrinaria: la "nueva doctrina". A este respecto, veamos en qu consisten estas dos doctrinas del control parlamentario. C. Doctrinas del control parlamentario a. La doctrina clsica La doctrina clsica del control parlamentario, como la han denomina- do algunos autores, plantea que en Europa existe una dependencia del Parlamento por parte del gobierno y ste requiere la confianza de aqul para su mantenimiento. En Amrica, en cambio, el titular del Ejecutivo es elegido mediante eleccin popular y no requiere de la confianza parlamentaria para su mantenimiento. Por lo tanto, el control parlamentario en Europa y Amrica son distintos, ya que en la primera significa que el Parlamento tiene el dominio y se puede llegar hasta el derrocamiento o dimisin del gobierno, cosa que no sucede en Amrica puesto que, en su mayora, est constituida por pases con un sistema de gobierno presidencial. Quienes sostienen esta doctrina clsica o tradicional identifican al control parlamentario con la exigencia de responsabilidad pottca. Adems, sta slo comprende como actos de control parlamentario a la mocin de censura, la cuestin de confianza, el control sobre los decretos-leyes, la aprobacin de tratados internacionales y la amplia- cin de crditos, argumentndose que en stos el resultado negativo 38 Cfr. Rubio L1orente, Francisco. 'El control parlamentario', Ob. clt., pp. 83, 94, 95, 98 Y99. 39 Cfr. Vergottini, Giuseppe de. La funzioni delle asemblee parlamentari, Bolognia, Arna/do Forni, 1975, pp. 194 Yss. 28 Susana Thala Pedroza de la Llave lleva aparejada necesariamente una sancin. Para esta doctrina, quedan excluidos aquellos actos que carecen de la posibilidad de ser sancionados por el sujeto controlador, por ejemplo, los informes de la administracin pblica ante la institucin representativa o la pre- sentacin de documentos oficiales. El principal expositor de dicha doctrina es el profesor espaol Fernando Santaolalla, quien seala que el "control constituye una actividad que un sujeto (el controlante) ejerce sobre otro (controlado) para la tutela de ciertos valores que el primero tiene el deber de proteger, actividad que puede consistir en la verificacin de si se han respetado los valores o principios protegidos y en la adopcin de medidas sancionadoras o correctivas en caso contrarto". As, para este autor, el control parlamentario slo se produce "cuando se presenta un acto de confrontacin o juicio de una determinada conducta, unido a una facultad de sancionarlo, esto es, de corregirlo por medios claramente establecidos por el derecho". Por otro lado, la doctrina clsica o tradicional tambin sostiene "que todo control resulta intil si no es capaz de provocar la cada del gobierno".43 Otros autores que sostienen dicha doctrina clsica o tradicional, adems de Santaolalla, son De Vergottini, Galizia y Fenucci-' y, en algunos puntos, Manzella. 40 Cfr. Garca Morillo, Joaqun. "Aproximacin a un concepto de control parlamentario", Ob. cit., p. 14. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario como control poltico", en Revista de Derecho Poltico, Madrid, No. 23, Universidad Nacional de Educacin a Distancia, 1986, p. 21. Manzella, Andrea. 11 Parlamento, Bolognia, I1 Mulino, 1977, pp. 357 Y358 Y Lpez Guerra, Luis. "La funcin de control de los Parlamentos: Problemas actuales", El Parlamento y sus transformaciones actuales, Madrid, Tecnos, 1990, pp. 233 Y234. 41 Santaolalla, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Madrid, Espasa Calpe, 1990, pp. 240 Y241. 42 Santaolalla Lpez, Fernando. "La funcin de control y la ciencia del Derecho Constitucional", en Revista de las Cortes generales, Madrid, No. 12, Congreso de los Diputados, 1987, p. 222. 43 Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., p. 50. 44 Cfr. Garca Morillo, Joaqun. "Aproximacin a un concepto del control parlamentario", Ob. cit., p. 44. ..Ir .enMnTlCl.. , IllUaIICI 23619 El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 29 Nosotros no estamos de acuerdo con la doctrina expuesta, coinci- diendo en algunos puntos con Garca Morillo, ya que la consecuencia de aplicar la doctrina clsica o tradicional sera dejar fuera a los sistemas de gobierno donde no existe la exigencia de la responsabi- lidad poltica por parte del Legislativo hacia el Ejecutivo, es decir, esto "conduce a negar la existencia de un control del ejecutivo por parte del legislativo en los sistemas presidencialistas o de separacin rgida de poderes ...",45 como Estados Unidos de Amrica, Mxico y otros pases de Latinoamrica (Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, etcte- ra), donde el control no est vinculado a ningn efecto jurdico necesario, como es la remocin del qobierno. A este respecto, Bruno seala "que el control parlamentario, conce- bido esencialmente como mocin de censura, no es adecuado a la realidad de las relaciones jurdicas y se transforma en una mera abs- traccin jurdica" y De igual manera, Manzella considera que la mocin de desconfianza es ahora poco menos que una hiptesis de escuela, casi no tiene aplicacin. Por lo anterior, coincidimos con el profesor espaol Rubio l.lorente al considerar que la doctrina en cuestin "no es adecuada a la realidad presente, ni en la teora ni en la prctica" ,49 por lo que debe existir una nueva doctrina del control parlamentario. b. La nueva doctrina En este apartado, es necesario referirnos al control jurdico del poder y al control poltico del mismo. El primero asegura la sumisin del legislador al propio Derecho y otorga al ciudadano un medio para 45 Ibid., p. 46. 46 Cfr. Lpez Aguilar, Juan Fernando. La oposicin parlamentaria y el orden constitucional, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1988, p. 266. 47 Garca Morillo, Joaqun. "Aproximacin a un concepto del control parlamentario", Ob. cit., p. 46. 48 Cfr. Manzella, Andrea. Ob. cit., p. 365. 49 Rubio lIorente, Francisco. "El control parlamentario", Ob. cit., p. 84. 30 Susana Thala Pedroza de la Llave reaccionar frente a los actos antijurdicos llevados a cabo por el Poder cuando otros medios ordinarios se han intentado. El control jurdico tiene como caractersticas encontrarse encomen- dado ya sea a los tribunales ordinarios o a los constituclonales: la inexistencia de dominio o superioridad; la aplicacin de la norma prees- tablecida al caso concreto; as como operar sobre la actuacin del rgano, por lo que "al quedar el poder sujeto al Derecho, queda asegu- rado por un eficaz control jurfdico". Sin embargo, la accin poltica est exenta de limitacin y control, por lo que es necesario el control poltico. El control poltico se fundamenta sobre la base de que la "soberana popular es incompatible con la existencia de un rgano soberano constituido, y posible slo con una estructura dividida del poder estatal, pues, nicamente si ste est distribuido entre distintos rganos que mutuamente se frenan, queda cerrada la posibilidad de que el poder constituido se haga ilimitado, soberano". Las caractersticas del control poltico son, entre otras, las siguientes: 1. Los sujetos que lo realizan son rganos, autoridades o sujetos de poder que tienen potestad jurdica, es decir, una atribucin normativizada, cuya forma de ejercicio est prevista por el Derecho, por lo que es un control institucionalizado. Como ejemplo de sujetos del control poltico, especficamente sujetos controlado- res o controlantes, tenemos al Parlamento y al cuerpo electoral. 2. El control poltico se realiza sobre el rgano al que le es imputable cierta actividad que efecta y que puede ser un acto poltico determinado, una actuacin poltica generala una norma. 50 Cfr. Alonso de Antonio, ngel Luis. "El control parlamentario de la poltica exterior en la Constitucin espaola de 1978", en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense. Diez aos de desarrollo constitucional. Estudios en homenaje al Profesor Don Luis Snchez Agesta, Madrid, No. 15, Universidad Complutense de Madrid, 1989, p. 36. 51 Rubio L1orente, Francisco. "El control parlamentario", Ob. ctt., pp. 87 Y88. 52 Ibid., p. 89. El control del gobierno: funcin del 11 Poder Legislativo" 31 3. La valoracin de la conducta del rgano controlado se lleva a cabo atendiendo a la libre voluntad poltica del sujeto controlador y a las razones de oportunidad igualmente polticas. As, el control puede ser preventivo, permanente o a postetiorl 4. La crtica y la valoracin de las actividades pblicas son los elementos del control poltico, por lo que no necesariamente, como consecuencia, opera la anulacin del acto o la remocin del titular o titulares del rgano. Slo en casos excepcionales, cuando el ordenamiento as lo establece, pueden producirse consecuencias con efectos jurdicos sancionadores. 5. El control poltico, por lo general, opera de manera indirecta, es decir, su consecuencia ser el desgaste del gobierno o de la mayora que lo sustenta alertando al cuerpo electoral, con lo que de forma mediata puede darse una posibilidad de sancin. Cabe tambin no emitir un juicio por parte del sujeto controlador, as como una abstencin electoral. De tal manera que existe una obligacin poltica, pero no jurdica. Por lo anterior, nosotros coincidimos con las afirmaciones del profesor espaol Manuel Aragn Reyes S4 y las de ngel Garrorena Morales,ss relativas a que el control parlamentario o control de la institucin representativa sobre los miembros del gobierno, tanto en el sistema presidencial como en el parlamentario, no es slo uno de los medios ms especficos y eficaces del control poltico, adems, es un instrumento que al pueblo, indirectamente, le sirve para criticar y vigilar el mantenimiento de la democracia. 53 Cfr. Aragn Reyes, Manuel. 'El control parlamentario como control poltico', Ob. cit., pp. 11 a 17. Santaolalla lpez, Fernando. 'la funcin de control y la ciencia del Derecho Constitucional", Ob. cit., p. 231 YQuiroga lavi, Humberto. "la organizacin sistemtica de los poderes pblicos y de la administracin del Estado', Ob. cit., pp. 790 Yss. 54 Cfr. Aragn Reyes, Manuel. 'El control parlamentario como control poltico', Ob. cit., pp. 17 a 19 y 24. 55 Cfr. Garrorena Morales, ngel. Autoritarismo y control parlamentario en las Cortes de Franco, Murcia, Publicaciones del Departamento de Derecho Poltico, 1977, p. 32. 32 Susana Thala Pedroza de la Llave La nueva doctrina propone tambin abandonar la clasificacin tradicional de los procedimientos de control parlamentario, ya que "el control es, simplemente, una perspectiva desde la que puede anali- zarse toda la actuacin parlamentaria o una funcin que todo autn- tico Parlamento desempea mediante el ejercicio de toda su activi- dad...".56 As, el control parlamentario ha de tomar como objeto la totalidad de la actividad parlamentaria y no slo procedimientos determinados, teniendo en cuenta que el rgano o Poder Legislativo, adems de ser una institucin que realiza distintas actividades, entre stas la legislativa, electoral, jurisdiccional, etctera, es la institucin donde distintas fuerzas polticas debaten en pblico continuamente la actividad de gobiernoy Es decir, realiza actos de control parlamen- tario que "tienden a llevar a la escena poltica y delante de la opinin pblica actos y actuaciones del gobierno que de esta forma perma- neceran ajenos al control popular y al consentimiento del pas". 1. El control en los sistemas de gobierno . 1.1. Presidencial. El control poltico en los sistemas de gobierno presidencial se manifiesta sobre la base de que, en estos pases, 56 Rubio L1orente, Francisco. "El control parlamentario", Ob. cit., p. 100. 57 Cfr. Ibid., p. 101. 58 Garca Morillo, Joaqun. "Aproximacin a un concepto del control parlamentario", Ob. cit., p. 52. 59 Estados Unidos de Amrica, Argentina, Brasil, Colombia, Mxico, Venezuela, entre otros, son pases que tienen un sistema presidencial, considerado como el sistema de gobierno ms comn en el continente americano. Cfr. Berln Valenzuela, Francisco. "Las funciones parlamentarias en regmenes presidenciales y parlamentarios", Ob. cit, p. 71. Patio Camarena, Javier. Derecho Electoral Mexicano, Mxico, UNAM, 1994, pp. 31 Y32. Tambin Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Panam y Per, en algunos de stos existen caractersticas del sistema parlamentario, sobre todo, en Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Paraguay, Per y Venezuela, cfr. Valle Pascal, Luis del. Derecho Constitucional Comparado, Zaragoza, Librera General, 1944, pp. 274 Y275. El Doctor Carpizo, retomando la clasificacin que hace Loewenstein respecto a los sistemas presiden- ciales en Iberoamrica, seala 3 tipos: sistema presidencial puro, atenuado y con caractersticas del parlamentario. Cfr. Carpizo, Jorge. El presidencialismo mexicano, Mxico, Siglo XXI, 1979. Duverger, Maurice. Francia Parlamento o Presidencia, Madrid, Taurus, 1962, p. 34 Yss., seala que en el sistema presidencial generalmente funciona el bipartidismo, pero Iberoamrica es la excepcin, ya que existe un multipartidismo, siendo un ejemplo del mal funcionamiento del sistema de gobierno. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 33 los poderes tienen como caractersticas: proceder de la eleccin- popular, desempear funciones distintas, establecer relaciones entre s de coordinacin e igualdad, y respetar la funcin propia de los dems -aunque existen ciertas funciones que requieren de la cola- boracin entre el Legislativo y el Ejecutivo-. De esta forma se asegura que los centros de poder se limiten. El propsito del control de la institucin representativa en este sistema de gobierno es, sobre todo, criticar los errores del gobierno,-- no derrocarlo. Sin embargo, el Congreso, a pesar de que no toma decisin alguna en este sentido, pone en peligro al Ejecutivo, puesto que los efectos del control poltico recaen sobre el electorado, quien- es el titular de la voluntad soberana. Por tanto, este ltimo tiene la decisin de resolver en favor del Congreso o del Ejecutivo, contras- tando los criterios de ambos expuestos en pblico, para posterior- mente, si es el caso, no apoyar en las prximas elecciones al partido o partidos que integran al gobierno. As el Congreso, a pesar de que no puede derrocar al gobierno, dispone de medios para imponerle su voluntad al denunciar sus errores y hacer una apelacin al pueblo. Para aclarar lo anterior, resulta de suma importancia sealar que los trabajos que se desempean en el Congreso por lo general son J.- pblicos y tienen como objeto criticar la actividad del Ejecutivo. Un ejemplo de ello lo tenemos cuando el gobierno comparece ante el Congreso, ya sea para solicitar la aprobacin del presupuesto, infor- mar sobre el estado de la Nacin, como consecuencia de cierta actividad que est desarrollando determinada Comisin, incluso, para la realizacin de los trabajos legislativos. 50 Al respecto, ms adelante mencionaremos otras caractersticas del sistema presidencial. Veamos ahora, cmo opera el control de la institucin representativa en el sistema de gobierno parlamentario. 60 Cfr. Rubio Llorente, Francisco. "El control parlamentario", Ob. cit., pp. 89 a 91. 34 Susana Thala Pedroza de la Llave /1.2. Parlamentario. En los sistemas de gobierno partamentaro, 'sistema que predomina en Europa, la relacon que existe entre el i: Parlamento y el gobierno es de supra y subordinacin, la supremaca , es del primero sobre el segundo; adems, formalmente, le correspon- de la funcin legislativa y tiene como facultad la investidura del gobierno y su mantenimiento, as como la posibilidad de retirarle su -conanza, pero con la concordancia entre el gobierno y la mayora parlamentaria, es decir, con la existencia de la relacin gobierno-ma- yora, "no existe la menor posibilidad de que el control parlamentario del gobierno pueda conducir al derrocamiento de ste". Sin embar- go, el control de la institucin representativa sobre los miembros del gobierno, en este sistema, sigue existiendo pero de forma ms semejante, con cada vez menos diferencias, al que existe en los sis- temas de gobierno presidencial, ya que una de sus posibles conse- cuencias es que la exigencia de responsabilidad poltica pierda su fuerza y d paso al fortalecimiento de la responsabilidad poltica difusa, existente tambin en los sistemas de gobierno presidencial, aunque exista un partido hegemnico. A este respecto, Jimnez de 61 Gran Bretaa, Alemania, Italia, Canad, Australia, la India, Espaa, Blgica, Dinamarca, Suecia y Noruega son pases que tienen un sistema parlamentario, cfr. Berln Valenzuela, Francisco. 'las funciones parlamentarias en regmenes presidenciales y parlamentarios', Ob. cit., p. 72. YSartori, Giovanni. Ingeniera constitucional comparada. Una investigacin de estructuras, incentivos y resultados, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994, p. 98, seala que de hecho, ms no formalmente, lo tienen establecido Austria, Islandia e Irlanda. Al respecto, Duverger, Maurice. Instituciones polticas y derecho constitucional, Ob. cit., pp. 147. seala que este sistema puede ser de dos tipos: britnico o continental, adems de que existen 3 tipos de sistemas parlamentarios con 3 distintos sistemas de partidos: 1. sistema parlamentario con bipartidismo, 2. con multipartidismo y 3. con partido dominante. Asimismo, se consideran a otros pases con sistema parlamentario como, por ejemplo, Portugal y Grecia, mientras que Finlandia, la India y Francia son como semiparlamentarios o semipresidenciales, cfr. Lyra Tavares de, Ana Luca. 'Sistemas Parlamenta- res Contemporneos', Revista de Ciencia Poltica. Raz6es do parlamentarismo, Ro de Janeiro, Senado Federal, maio 1988, pp. 17 Yss. Al sistema de gobierno parlamentario tambin se le denomina como gobierno de gabinete, gobierno responsable, gobierno de partidos, parlamentarismo, etctera, cfr. Prez Serrano, Nicols. Ob. cit., p. 820. Ruiz Massieu, Jos Francisco. Cuestiones de Derecho Poltico (Mxico y Espaa), Mxico, UNAM, 1993. 62 Cfr. Rubio Uorente, Francisco. "El control parlamentario", Ob. cit., p. 92. 63 Ibid., p. 98. 64 Cfr. Ibid., pp. 98 Y99. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 35 Parga identifica a estas dos responsabilidades polticas como "parla- mentaria", que posteriormente dio origen a la "electoral", ya que es el pueblo quien la exige en el momento de las elecclones. La finalidad real del control parlamentario, tambin en el sistema de gobierno del mismo nombre, es "la apelacin a la voluntad soberana del electorado, que en su da habr de sacar las consecuencias que estime oportunas del resultado de este control ad reternauttr Aragn Reyes, Montero Gibert y Garca Morillo, retomando las ideas de Manzella, han denominado a lo anterior "responsabilidad poltica difusa", entendida como la "posibilidad de debilitamiento poltico del gobierno producido por las reacciones polticas y sociales que se derivan de los actos de control de las Cmaras" y De esta manera, el control parlamentario va a descansar, ms que en la sancin directa, en la sancin indirecta; ms que tener como prop- sito el derrocamiento del gobierno, busca contribuir a la remocin de ste por el cuerpo electoral. Es decir, se puede conseguir como resultado la remocin por va indirecta, a travs de la creacin de situaciones de malestar en el gobierno, en la opinin pblica y en los partidos polticos, tal y como ocurre tambin en el sistema presiden- cial. Lo anterior es un nuevo conocimiento realista del sistema de gobierno, a travs del enlace entre responsabilidad y poder. Al respecto, ms adelante mencionaremos otras caractersticas del sistema parlamentario. Pero veamos ahora, otro de los actuales sistemas de gobierno, es decir, el directorial. 65 Cfr. Jimnez de Parga y Cabrera, Manuel. Ob. cit., p. 332. 66 Rubio L1orente, Francisco. "El control parlamentario", Ob. cit., p. 99. 67 Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario como control poltico", Ob. cit., p. 24 Ycfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., p. 56. 68 Cfr. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario como control poltico", Ob. cit.,p. 25 YJimnez de Parga y Cabrera, Manuel. Ob. clt., p. 330. 69 Cfr. Manzella, Andrea. Ob. cit., pp. 365 Y366. 36 Susana Thala Pedroza de la Llave 1.3. Directoria/. En este rgimen, llamado tambin de Asamblea o Colegial, la "confusin" de poderes que existe beneficia al Legislativo: el Ejecutivo es simplemente un delegado cuyo nombramiento es facultad de la Asamblea. Su antecedente se encuentra con el Parlamento largo de Inglaterra durante 1640 a 1649. Posteriormente Francia adopt este rgimen durante la Revolucin de 1789, configurndolo en la Constitucin del Directorio de 1795, llamado tambin "Gobierno de Asamblea". Los pases que tienen un rgimen directorial son: Suiza, la ex URSS y, formalmente, Cuba; sin embargo, en este ltimo de hecho existe una dictadura. En cuanto a Suiza, el gobierno lo que hace es obrar en nombre de las Cmaras y bajo sus rdenes. Dicho sistema lo estable- ci en la Constitucin del 12 de septiembre de 1848 vigente, que fue reformada totalmente en 1874 para realizar una redistribucin de competencias; ms adelante sta ha sido reformada en diversas ocasiones, aproximadamente 100 veces. Esta Constitucin regula a la Asamblea Federal -bicameral: Consejo Nacional y Consejo de Esta- dos- en los artculos 71 al 94. Su principal funcin es elegir en pleno a los miembros del Consejo Federal, es decir, al Ejecutivo integrado por siete personas -de reconocido prestigio y honradez- que no sean parlamentarios, as como controlarlo. Sin embargo, no puede revocar- lo, ya que ste se elige para un periodo fijo de cuatro aos, con lo cual no existe mocin de censura ni disolucin anticipada de la Asamblea. La ltima slo se podr dar para el caso de revisin total de la Cons- titucin. Asimismo, la Asamblea elige al Canciller Federal, a los miem- bros del Tribunal Federal, del Tribunal Federal Militar Extraordinario y al Comandante de las Fuerzas Armadas. De igual manera, como activi- dades de control sobre el Ejecutivo, lecorresponde aprobar los tratados y convenios internacionales; vigilar la administracin federal, dirigir su poltica, fijar el presupuesto anual, aprobar las cuentas, autorizar emprstitos, formular preguntas e interpelaciones, as como conocer determinados recursos contra las decisiones del Consejo Federal. Se denomina directorial a este sistema, porque se refiere a que el Consejo Federal est integrado por varios miembros, es decir, se El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 37 trata de un Directorio o Colegio, y no existe la figura del Primer Ministro, entre otras caractersticas ya sealadas con anterioridad. Al respecto, en la actualidad no se puede hablar de un sistema directo- rial puro, ya que el Consejo se ha fortalecido, y no se encuentra subordinado a la Asamblea Federal.> Sobre este sistema de gobierno no profundizaremos, ya que son pocos los pases que lo han establecido, con lo cual slo nos centraremos en el sistema parlamentario y en el presidencial, sobre todo al aplicar la nueva doctrina del control de la institucin repre- sentativa sobre el gobierno. Los autores que sostienen la nueva doctrina son, entre otros, Taylor, Mortati, Duguit, Ameller, Schneider, Manzella, Snchez Ages- ta, Garrorena, Rubio L1orente, Aragn Reyes y Lpez Aguilar. En la actualidad, con la nueva doctrina del control parlamentario, los actos de control de la institucin representativa no sern exclusivos del sistema de gobierno parlamentario, ya que los sistemas presidenciales tambin los tienen establecidos; por lo que, las diferencias entre estos dos sistemas de gobierno disminuyen o se acortan. Adems, existen frmulas intermedias entre estos dos sistemas, es decir, uno presiden- cial que se acerca al parlamentario o viceversa. Por lo anterior, nuestro trabajo se orientar a la aplicacin de la nueva doctrina del control parlamentario, ya que, por un lado, abarcamos ampliamente a Mxico y, de manera menos profunda, a Espaa, pases con un sistema de gobierno presidencial y parlamentario, respectivamente. Por otro lado, consideramos necesario tomar en cuenta no slo la realidad jurdica, sino la realidad poltica y social para lograr un mejor 70 Cfr. Serna Elizondo, Enrique. "Mitos y realidades de la separacin de poderes en Mxico", Ob. cit., pp. 845 Y846. Fix-Zarnudio. Hctor. "La funcin actual del Poder Legislativo". Ob. cit., p. 16. Valle Pascal, Luis del. Ob cit., pp. 276 Y277. Mirkine-Guetzevitch. B. Ob. cit., p. 15. Prez Serrano. Nicols. Ob. cit., pp. 829 Y830. verqottln, Giuseppe de. Derecho Constitucional Comparado, Ob. cit., pp. 485. 487 a 489. Snchez Gonzlez, Santiago y Pilar Mellado Prado. Sistemas polticos actuales, Madrid. Centro de Estudios Ramn Areces, 1992, pp. 186, 198 a 202. 38 Susana Thala Pedroza de la Llave conocimiento de nuestro objeto de estudio. As, el control parlamen- tario, como ya lo hemos sealado en pginas anteriores, por el hecho de ser un control poltico, no requiere necesariamente de una potes- tad sancionadora, pero s que la valoracin de la conducta del rgano controlado se lleve a cabo atendiendo a la libre voluntad poltica del sujeto controlador o controlante y a las razones de oportunidad igualmente polticas. Por ello, el control parlamentario puede o debe ser preventivo, permanente y a postenonr cuyo objetivo, tomando en consideracin el concepto del trmino control que consideramos jurdicamente pertinente, es conocer la actividad del gobierno, valo- rarla, verificarla, fiscalizarla, comprobarla, autorizarla, evaluarla, re- visarla o examinarla, as como expresar una opinin al respecto y, en conjunto, trasladarla a la opinin pblica. Es decir, existe una estrecha relacin entre la institucin representativa y la opinin pblica. Esta relacin ha tenido mayor importancia a partir de la doctrina clsica arnericana. Una vez que hemos intentado dejar claro cul es el concepto ms apropiado de control de la institucin representativa sobre el gobier- no, tomando en cuenta que el Derecho debe contemplarse siempre a la luz de su contexto histrico, nos referiremos a la evolucin histrico-jurdica del mismo en el Derecho Comparado (especfica- mente se considerar lo ms relevante respecto de Inglaterra, Esta- dos Unidos de Norteamrica, Francia, Italia y Espaa), as como a nuestro pas, aplicando, por supuesto, la nueva doctrina anteriormen- te abordada. 71 Cfr. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario como control poltico", Ob. cit. pp. 11 a 17. Santaolalla Lpez, Fernando. "La funcin de control y la ciencia del Derecho Constitucional", Ob. cit., p. 231. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales', en Introduccin al sistema poltico espaol, Barcelona, Teide, 1983, p. 169 YQuiroga Lavi, Humberto. "La organiza- cin sistemtica de los poderes pblicos y de la administracin del Estado", Ob. ctt.. pp. 790 Yss. 72 Cfr. Lpez Guerra, Luis y otros. Ob. cit., pp. 120 Y121. 73 Cfr. Abelln, ngel Manuel, "El Parlamento como rgano de expresin de la opinin pblica: la publicidad parlamentaria frente al secreto", Ob. clt., p. 16. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 39 111. EVOLUCiN HISTRICO-JURDICA DE LA FUNCiN DE CONTROL DE LA INSTITUCiN REPRESENTATIVA EN EL DERECHO COMPARADO Y EN MXICO A. Inglaterra La institucin represe, .rativa o cuerpo colegiado representativo (lla- mado Poder Legislativo, independientemente de que el sistema de gobierno sea el parlamentario, el directorial o el presidencial) tiene sus orgenes durante el siglo XIII en Inglaterra, pas que conside- ramos de suma importancia para la elaboracin de este apartado 111, ya que el poder se concentr en el Parlamento, mientras que en otros pases recay en manos del monarca y las Cortes se subordinaron a l. La Carta Magna de Juan "Sin Tierra" de 1215 fue un documento que comprendi indirectamente a la funcin parlamentaria presu- puestaria, en virtud de que el rey se someti al derecho de los barones a cambio de auxilios financieros. Ms adelante, Simn de Monfort convoc al Parlamento en 1264, llevndose a cabo en 1265 la reunin del rey, los lores (magnates eclesisticos y laicos, caballeros) y sus comunes (representantes de las ciudades y de los burgos); estos ltimos participaban por primera vez. En dicha convocatoria no se utiliz la palabra "Parlamento", sino la expresin "colloquia". 74 En la poca de Eduardo 1. en 1295, se emple formalmente el trmino "Parlement" con la expresin de "el rey reunido en Parlamen- to", considerndosele ya como un cuerpo representativo. 74 Cfr. Garca-Pelayo, Manuel. Derecho constitucional comparado, Madrid. Alianza, 1987, pp. 250 Y 255. Snchez Agesta, Luis. Curso de Derecho Constitucional Comparado, Madrid, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid. 1980, pp. 112 Y 113. Lauvaux, Philippe, Le parlementarisme, Pars, Presses Universitaires de France, 1987, p. 6. 40 Susana Thala Pedroza de la Llave En 1297 surgi formalmente la primera funcin de la institucin representativa, la presupuestaria, que consisti en la facultad de aprobar los tributos o asignaciones econmicas del rey. En 1332 el Parlamento se dividi en dos Cmaras: la Cmara de los Lores y la Cmara de los Comunes. Durante el siglo XIV aparecieron la funcin parlamentaria legislati- va, la jurisdiccional y la de control. La primera consista en la elabo- racin de estatutos o normas generales; la segunda, en acusar y juzgar a los funcionarios de la Corte; y la tercera, la funcin de control, adquiri mayor importancia debido a que el Parlamento no slo oblig al rey a cumplir las disposiciones emanadas, adems control su administracin y al Consejo, integrado ste por miembros nombrados por el monarca. En 1603 la funcin parlamentaria ms importante fue la legislativa, caracterizndose el Parlamento por su gran actividad como legisla- dor, mientras que la funcin parlamentaria jurisdiccional fue conside- rada como trascendental en 1641, ao en que se dio la sumisin de los ministros del rey al juicio del Parlamento, el cual condenaba y ejecutaba. Esto es lo que conocemos como el "Impeachment", que posteriormente pas a otros pases, actividad que est estrechamen- te vinculada a la funcin de control de la institucin representativa sobre los miembros del gobierno. Durante el siglo XVII, ao 1642, la funcin de control parlamentario se refera a que los asuntos importantes del reino se debatan en el Parlamento y, de vez en cuando, los que se le dejaban al rey y al Consejo tenan que ser sometidos a la aprobacin parlamentaria. El BiII of Rights de 1689, adems de haber sido la base del constitucionalismo britnico hasta finales del siglo XIX, es un docu- mento que defini las funciones del Parlamento, reconoci las con- quistas de ste y comprendi a la funcin de control, ya que estable- ca la prohibicin para el rey de organizar ejrcitos sin la autorizacin expresa del Parlamento. A partir de este momento surgi el sistema El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 41 de gobierno parlamentario, crendose un Gabinete vinculado al Parlamento que, para varios autores, es como una especie de Sub- comit o Comisin del Parlamento." As, en 1739, el Gabinete fue responsable ante la Cmara del ejercicio de sus poderes y con personalidad propia frente al rey, quien necesit contar con la con- fianza del Parlamento. De esta forma fue como oper la responsabi- lidad ministerial colectiva, consolidndose en el siglo XIX. Por lo anterior, afirmamos que primero surgi el control parlamentario y despus la exigencia de responsabilidad poltica, cuyos ltimos dos casos se dieron en 1895 76 y, recientemente, en 1979 cuando se derrib al gobierno laborista de Lord Callaghan. Con el Parliament Act de 1949, la Cmara de los Comunes adquiri ms poderes. En teora, la funcin legislativa parlamentaria fue considerada la ms importante, pero la prctica dio origen a la funcin de control parlamentario de la actividad del Gabinete, considerndola as como la de mayor importancia. Al respecto, el profesor espaol Snchez Agesta menciona que estas dos funciones parlamentarias dieron origen a la llamada "discusin pblica de los asuntos pblicos'?' que, para nosotros en la actualidad, se relaciona con la nueva doctrina del control parlamentario. Particularmente, en el captulo segundo, abordaremos la integra- cin actual del Parlamento britnico, as como sus actos de control del gobierno ms significativos. 75 Cfr. Woodward, E. L. Historia de Inglaterra, Madrid, Alianza, 1984, pp. 55, 56 Y58. Lauvaux, Philippe. Ob. cit.. p. 6. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..", Ob. cit., p. 16. Snchez Agesta, Luis. Ob. clt., pp. 114, 116 Y132. Garca-Pelayo, Manuel. ob. cit., pp. 256, 259, 260, 265 Y269. Huriou, Andr. Derecho constitucional e instituciones polticas, Barcelona, Ariel, 1980, p. 433. 76 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. clt., p. 138 YJimnez de Parga y Cabrera, Manuel. ob. cit., pp. 331 Y332. 77 Snchez Agesta, Luis. ob. cit., pp. 118, 120 Y135. 42 Susana Thala Pedroza de la Llave B. Estados Unidos de Norteamrica La historia de Estados Unidos de Amrica o Norteamrica comenz durante el siglo XVII, con la elaboracin de la Carta Real de 1606, la cual orqanlz a los poderes de la colonia. Posteriormente, disidentes religiosos de la Iglesia anglicana funda- ron una nueva colonia en 1620 que, a travs del pacto Flor de Mayo, dio base a su gobierno. Ms adelante surgieron nuevas colonias inglesas, 'lasta llegar a ser 13. En 177f exista un gobernador, cuya funcin era representar a la Corona inglesa. Adems, existi una Asamblea elegida por colonos considerados como sbditos ingleses, pero la titularidad de la funcin legislativa central la tena el Parlamento ingls. En cuanto a la funcin de control de la institucin representativa, las relaciones entre el gobernador y la Asamblea tenan como carac- terstica la limitacin recproca de sus funciones, dentro de las que se encontraba la facultad de la Asamblea de dictar rdenes a los funcionarios. En 1774 se reuni en Filadelfia el primer Congreso con repre- sentacin de las colonias, excepto Georgia. Como antecedente histrico constitucional tenemos que el Congre- so de Nueva York de 1775 se reuni slo para protestar por la imposicin del impuesto de papel sellado y no para ponerse en contra del rey. En este Congreso se argument que los tributos deban ser aprobados por las Asambleas coloniales. Dicho Congreso se reuni nuevamente en 1776, dando como resultado que las 13 colonias -constituidas no slo por una pobla- cin inglesa, sino tambin francesa, escocesa, alemana y juda- se declarasen libres e independientes el 4 de julio de ese ao, convir- tindose as en 13 Estados. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 43 En 1777 el Congreso tena como facultad otorgar o no la autoriza- cin a los Estados de la Confederacin para el envo y recepcin de sus embajadores, pero nada ms. Por su parte, el rgano Ejecutivo no estaba previsto. Los Estados fueron soberanos con el establecimiento de la Confe- deracin y se haba ya firmado la paz, pero la situacin segua siendo muy difcil, por lo que se dieron varias propuestas de reforma con el objeto de reorganizar Norteamrica. Como consecuencia de ello, se elabor un proyecto de Constitucin de los Estados Unidos de Amrica en 1787, que dej atrs a la Confederacin para establecer la Federacin, la Cmara de Representantes, el Senado, un poder Ejecutivo representado por un Presidente y un Tribunal Supremo.v La Constitucin norteamericana de 1787 (vigente), ratificada en 1788, con la caracterstica de ser la ms antigua de la poca moderna -modelo tanto para las Constituciones de los Estados de Iberoam- rica, la Constitucin francesa de 1791, como para la alemana de 1919-, estableci que los poderes legislativos estn confiados a un Congreso, el Poder Ejecutivo al Presidente y el Poder Judicial al Tribunal Suprerno, es decir, configur un sistema de gobierno presidencial basado en la teora de los "checks and betences: Uno de los actos de control de la institucin representativa fue la facultad para llamar funcionarios a declarar, utilizada por primera vez en 1792, cuando la Cmara de Representantes se propuso aclarar 78 Cfr. Snchez Agesta, Luis. Ot. cit., pp. 171 a 173, Huriou, Andr. Ob. cit., pp. 477, 478 Y 484. Garca-Pelayo, Manuel. Ob. cit., pp. 325 a 331. Cruz Ferrer, Juan de la. 'El control parlamentario de la administracin en el sistema constitucional norteamericano', I Jornadas de Derecho Parlamentario, Madrid, vol. 11, Congreso de los Diputados, 1985, p. 974. Duverger, Maurice. Ot cit., p. 307. 79 Cfr. Snchez Agesta, Luis. Ob. cit., pp. 174 Y175. Garca-Pelayo, Manuel. Ob. cit., pp. 335 a 337 y Lpez Guerra, Luis. 'La funcin de control de los Parlamentos: Problemas actuales', ab. ctt., p. 237. 80 Cfr. Huriou, Andr. Ob. cit., pp. 475, 476 Y486. Garca-Pelayo, Manuel. Ob. cit., p. 350. 81 Huriou, Andr. Ob. clt., p. 505. YFix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual...", Ob. clt., p. 16. 44 Susana Thala Pedroza de la Llave la derrota del General Sto Clair contra las tribus indias. As se dio origen a la realizacin de nvestqactones y comparecencias. Al respecto, Garca Pelayo considera que en "las relaciones entre el Congreso y el Presidente, ha existido ciertamente un equilibrio en algunos momentos de la historia constitucional americana, pero ms general ha sido el desequilibrio a favor de uno de los dos poderes, motivado tanto por situaciones objetivas como por las cualidades de habilidad y energa personal de los Presidentes... siempre est latente la oposicin del Congreso, que puede hacerse eficaz frente a Presidentes poco enrqicos". Tal situacin se dio, por ejemplo, durante el siglo XIX hasta la Primera Guerra Mundial de 1914-1918, a la que Wilson denomin "gobierno del Congreso". Asimismo, en relacin al consentimiento del Congreso para el nombramiento de cargos y a la destitucin de funcionarios, debido a que nada dice la Constitucin americana de 1787 vigente respecto a la segunda situacin, se decidi resolverla en 1926 conforme al siguiente criterio: "que toda ley que haga intervenir al Senado en la destitucin de funcionarios dependientes directamente del ejecutivo es inconstitu- cional. ..".84 Al igual que en el punto A, precedente, en el captulo segundo desarrollaremos la integracin actual del Congreso nortea- mericano y sus actos de control ms significativos. c. Francia La importancia para desarrollar los antecedentes de la funcin de control de la institucin representativa en Francia radica en la idea de que este pas ha servido de modelo para la elaboracin de las Constituciones tanto de los dems pases europeos, como las de aquellos que pertenecen al constitucionalismo continental. Todas 82 Clr. Cruz Ferrer, Juan de la. Db. cit., p. 984. 83 Garca-Pelayo, Manuel. Ob. clt., p. 351. 84 Ibid., p. 377. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 45 ellas comprenden a la funcin de control de la institucin repre- sentativa sobre los miembros del gobierno. En Francia, por mucho tiempo, el monarca tuvo la soberana recurriendo al derecho divino para legitimar as su poder, situacin que en un momento ya no fue aceptada, producindose la Revolucin francesa de 1789, con lo cual la soberana recay entonces en el pueblo. En ese ao se pens que primero se encontraba el cuerpo electoral, luego el Parlamento y, en tercer lugar, el Poder Ejecutivo, pero controlado por la Asamblea. Para Francia el siglo XVIII fue muy importante, ya que de ser una monarqua absoluta pas a ser una monarqua constitucional, cuya base fue la doctrina alemana, as como el modelo de la Gran Bretaa; sin embargo no existi la subordinacin del gabinete hacia las Asam- bleas, ni un predominio de ste sobre las mismas. La Constitucin francesa de 1791 fue la primera Constitucin revolucionaria que se inspir en la de Estados Unidos de Amrica de 1787, pero con la diferencia de basarse en principios iusnaturalistas que nacen con el hombre. Durante esta poca la actividad principal de la Asamblea fue la legislativa relacionada con la de control, ya que el rey se encontraba sometido a sta, incluso suspendi a Luis XVI en sus funciones en 1792. Adems, la Asamblea vigilaba la adminis- tracin, nombraba funcionarios, ratificaba tratados y poda declarar la guerra. Al tener sta el control del Ejecutivo, se coloc en una situacin de preeminencia, concentrndose en dicha institucin todos los poderes, cambiando su nombre por el de "Convencin Nacional". Por las razones anteriores, se produjo el establecimiento de una dictadura de la Asamblea. En 1793 surgi otra Constitucin que jams tuvo vigencia. Con ella, el Legislativo se dividi en dos Cmaras: el Consejo de los Quinientos y el Consejo de los Ancianos. La Asamblea gobernara a travs de comisarios que, entre otras facultades, podran elegir a los miembros del Consejo, as como dirigir y vigilar a la administracin en general. 46 Susana Thala Pedroza de la Llave Posteriormente, en 1795, con la elaboracin de la Constitucin del Directorio, el Ejecutivo, integrado por tres cnsules, pas a tener preeminencia hasta llegar a establecerse una dictadura del mismo, la cual termin con la Constitucin de 1799 vigente hasta 1814, poca de la Dictadura de Napolen Bonaparte. Con la Constitucin de 1802 aumentaron los poderes de Napolen, mientras que con la de 1804 el Legislativo adquiri la facultad de deliberar en vista de los argumentos que le presentasen el Consejo de Estado y el Tribunado. Sin embargo, el poder de Napolen continu en aumento hasta llegar a laCarta de 1814, periodo llamado de la "Res- tauracin". En dicha Carta se legitim el poder del rey a travs de la "divina providencia". En esta poca existan dos poderes fundamenta- les, por un lado, el rey y sus ministros y, por otro, las Cmaras. Estas lti- mas tuvieron el derecho de intervenir y vigilar la poltica del Ejecutivo. En la poca de Napolen la institucin representativa francesa o Poder Legislativo fue considerado como uno ms de los rganos y titular de la funcin legislativa, cuya misin se redujo slo a escuchar el debate de los oradores del gobierno y del Tribunado, as como a la emisin de un voto de aprobacin o desaprobacin. Napolen Bonaparte cay en 1814, pero es hasta 1830 cuando se estableci una Constitucin que mantuvo un sistema de gobierno parlamentario, basado en el modelo britnico, en el que funcion con base en la confianza tanto del rey como del Parlamento. Adems, esta Constitucin fij la responsabilidad ministerial y ampli la posi- bilidad jurdica de exigirla. Asimismo, surgi y se practic un medio de controlo de fiscalizacin de la poltica gubernamental denominado "interpelacin". En 1848 se produjo una revolucin impulsada por la clase obrera y la pequea burguesa, que tuvo como resultado la separacin rgida de poderes, en la que tanto el Legislativo como el Ejecutivo eran responsables ante el pueblo. Los actos del Presidente necesitaban ser refrendados por los ministros sin responsabilidad ante el Parla- mento, ya que eran escogidos y destituidos por l. De darse algn El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 47 conflicto entre la Asamblea y el Jefe de Estado no haba regulacin que lo solucionara, por lo que se dio un golpe de Estado en 1851. En 1852 se elabor una Constitucin segn la cual el Jefe de Estado sera responsable ante el pueblo francs, quien tena derecho a apelar; pero la responsabilidad ministerial slo oper frente al Jefe de Estado, por lo que en estos aos no cabe hablar de un sistema de gobierno parlamentario. De 1860 a 1867 la Asamblea tena la facultad de contestar el discurso del Trono y examinar as la poltica. Los ministros estaban obligados a comparecer frente a ella, por lo que las medidas guber- namentales fueron objeto de la crtica directa, a pesar de que la responsabilidad ministerial se daba frente al Emperador. De esta forma qued restablecida la interpelacin parlamentaria. En 1875, con el establecimiento de un rgimen parlamentario moderado, tanto el Senado como la Cmara de Diputados podan exigir responsabilidad ministerial. El gobierno slo poda permanecer en el poder si contaba con la mayora parlamentaria. Las Cmaras podan preguntar, interpelar y provocar la dimisin del gobierno. Quien no tena responsabilidad poltica frente al Parlamento era el Presidente de la Repblica. Lo anterior fue regulado por las siguientes leyes de 1875: 1. Ley relativa al Senado, de fecha 24 de febrero. 2. Ley relativa a la organizacin de los poderes pblicos del 25 de febrero. 3. Ley sobre las relaciones entre los poderes pblicos del 16 de julio. A partir de 1930 las Cmaras ya no tenan el control de la actividad gubernamental, sino los partidos polticos y grupos de presin, con lo cual la institucin representativa o cuerpo colegiado representativo entr en una grave crisis. 48 Susana Thala Pedroza de la Llave Con la Constitucin de 1946 predomin la Asamblea, quien tena en sus manos, entre otras facultades, la designacin del Presidente de la Repblica y la del Jefe de gobierno. Adems, se contempl el poder de veto y de disolucin de la Asamblea a cargo de los rganos del Ejecutivo. Durante los aos 1875 a 1958 el Parlamento tuvo preeminencia jurdica, en virtud de que las Comisiones Permanentes podan con- trolar laactividad de cada ministerio, existiendo as una subordinacin del gobierno respecto del Parlamento. Sin embargo, el gobierno goz de una preeminencia efectiva, ya que en la 111 y IV Repblica el Parlamento control difcilmente la actividad gubernamental, tanto en poltica econmica, financiera y militar, como en poltica exterior. Por esta razn, podemos afirmar que la actividad gubernamental en poltica interior y exterior fue realizada sin control parlamentario. La Constitucin francesa de 1958, vigente, contempl a la mocin de censura y a la mocin de desconfianza. Ms adelante se modific el rgimen establecido a travs de las reformas de 1962, aprobadas por referndum, por las cuales el Presidente de la Repblica adquiri ms poderes, con lo que se pas de un sistema de gobierno parla- mentario a uno semipresidencial o semiparlamentario, pero sin desa- parecer la figura del Primer Ministro y su gabinete, todos ellos responsables ante el Parlamento como sucede en los regmenes parlamentarios europeos.85 o. Italia La justificacin para referirnos a los antecedentes histrico-jurdicos de la funcin de control de la institucin representativa en Italia la encontramos, en primer lugar, en el hecho relativo a que este pas ha 85 Glr. Snchez Agesta, Luis. ob. cit., pp. 257, 261 Y275 a 284. Huriou, Andr. Ob. cit., pp. 578 a 580, 590 Y 599. Garca-Pelayo, Manuel. oo. cit., pp. 458, 470, 473 a 488. Duverger, Maurce. Otictt., pp. 273, 274 Y276. YFix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual.. .. , ab. cit., pp. 18 Y19. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 49 ejercido gran influencia sobre el Derecho Pblico espaol, sobre todo en lo referente a las Cortes Generales espaolas, cuya funcin de control la desarrollaremos ampliamente en el captulo tercero de este trabajo, y en segundo lugar, en virtud de que la doctrina italiana elabora constantemente estudios relativos al Derecho Parlamentario. En Italia, a pesar de que el origen del Parlamento data de la Edad Media, el trmino" Parlamentos" se adopt en Npoles y Sicilia. ste ha sido el nico rgano constitucional que permanece substancial- mente inmvil, mientras que el Presidente, el gobierno y el Tribunal Constitucional han procurado adecuarse a los carnbos. Los antecedentes del Parlamento italiano se desarrollan principal- mente durante los siglos XVI a XVIII, poca en que, debido al absolutismo ilustrado, los "Parlamentos" dejaron de convocarse, terminando por desaparecer en los diversos Estados italianos: en Cerdea en 1560 y en Sicilia en 1812. 67 De 1814 a 1830 funcion un gobierno constitucional, donde el Ejecutivo nombraba y revocaba a sus ministros. En 1847 surgi formalmente la funcin de control parlamentario, ya que Carlos Alberto promulg una Constitucin que consider al Parlamento como un foro de discusin, en el que la Cmara de Diputados tena la facultad de acusar al ministro del rey, as como dar su consentimiento para la imposicin de tributos. Sin embargo, la funcin legislativa fue ejercida conjuntamente por la Cmara de Diputados y el rey. La formacin del Estado italiano, con la mayor parte de los pueblos, se dio durante los aos 1859 a 1861. Vctor Manuel 11 legitim su poder a travs de la expresin "por la gracia de Dios y por voluntad 86 Cfr. Lucas Verd, Pablo. "Problemas actuales de la institucin parlamentaria", en Revista de Poltica Comparada, Espaa, No. IX, Universidad Internacional Menndez Pelayo, 1982, p. 19. 87 Cfr. Biscaretti di Ruffia, Pacto. Derecho Constitucional, Ob. clt., pp. 291 Y292. 50 Susana Thala Pedroza de la Llave de la Nacin", surgiendo as la monarqua constitucional, influenciada por las ideas dominantes en Francia y por la Constitucin de Cdiz de 1812. El monarca tena grandes facultades, entre las que se encontraban el poder interferir en la actividad de las Cmaras, el nombramiento de Senadores, la sancin libre de las leyes y la iniciativa para nombrar ministros. La funcin principal de una de las Cmaras del Parlamento, la de Diputados, fue la discusin y delibe- racin de la ley de finanzas. As, el Parlamento fue visto por vez primera como supremo representante de la Nacn. De 1861 a 1867 se transfirieron las funciones ejecutivas a un gobierno integrado por un Presidente, ministros y un Consejo, ade- ms, se reconoci la necesidad de que ste contase con la confianza del rey y con la de las Cmaras, por lo que qued establecida la responsabilidad ministerial. Posteriormente el gobierno constitucional se transform en un rgimen parlamentario, pero dbil. La Cmara de Diputados mono- poliz la funcin de control financiero y poltico sobre el gobierno, argumentndose que el Senado no poda dar lugar a crisis. Con el movimiento fascista de 1922 se atent contra las libertades reconocidas por el Estatuto Albertino, perfilndose -a pesar de que los fascistas slo tenan 35 escaos de una Cmara integrada por 535 diputados en total- hacia una actitud antiparlamentaria. En 1925 se dict una de las leyes fascistas ms importantes sealando que: "el Jefe del Gobierno, Primer Ministro, Secretario de Estado, es nombrado y revocado por el rey y responsable slo ante l de la orientacin poltica general del gobierno'... as como que los Ministros Secretarios de Estado 'nombrados por el rey a propuesta del Jefe del Gobierno, Primer Ministro, son responsables ante el rey y ante el Jefe de Gobierno de todos los actos y medidas de su 88 Cfr. Caracciolo, Alberto. 11 Parlamento nella formazione del Regno d'/talia, Milano, Giuffr, 1972, pp, 3, 5, 7, 13, 14, 46, 47, 64 Y68 YPizzorusso, Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional, Trad. Javier Jimnez Campo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, pp. 47 Y58. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 51 Ministerio' ...".89 De tal forma, no haba responsabilidad ministerial ante el Parlamento. Con la constante utilizacin de la fuerza el gobierno fascista obtuvo la confianza de la Cmara de Diputados, con 306 votos a favor y 106 en contra, y del Senado, con 196 a favory 19 en contra, instaurndose en 1929 el rgimen fascista, que se mantuvo hasta 1943, ao en que evolucion la resistencia antifascista internacional, recurrindo- se nuevamente al Estatuto del Reino. En esta poca, Vctor Manuel 111 destituy a Mussolini del cargo de Jefe de Gobierno, Primer Ministro, Secretario de Estado, y nombr en su lugar a Pietro Bado- glio, establecindose con la cada de la dictadura un rgimen monr- quico. Sin embargo, se dio la ausencia del Parlamento. En 1946, a travs del decreto nmero 98, se llevaron a cabo modificaciones al decreto nmero 151 expedido en 1944, las cuales se conocieron como la segunda Constitucin provisional. En sta se regul la responsabilidad del gobierno ante la Asamblea, lo que implic volver al 'sistema de gobierno parlamentario. Con las elecciones de 1946 se estableci la Repblica. Durante 1947-48, adems de la funcin constituyente, la Asamblea design al Jefe Provisional del Estado, tuvo el control poltico sobre el gobier- no y llev a cabo la expedicin de legislacin ordinaria. As, fue promulgado un proyecto constituyente el 27 de diciembre de 1947, que entr en vigor el 1 de enero de 1948 y ahora conocemos como la Constitucin italiana vigente. E.Espaa Del siglo XV hasta mediados del XIX prevaleci el absolutismo en Espaa. En esta poca, se advierte claramente una falta relativa de inters por el estudio de las instituciones polticas. 89 Pizzorusso, Alessandro. Ob. cit., p. 71. 52 Susana Thala Pedroza de la Llave En el siglo XIX surgi la necesidad de establecer una Constitucin, sin embargo, antes de su establecimiento, la funcin de control parlamentario se manifest a pesar de que la soberana residi en el monarca, ya que la Nacin poda limitarlo a travs de los derechos de la Nacin utilizados por las Cortes con el propsito de limitar la mala distribucin de los empleos, la disipacin y el desorden dentro del palacio. Otra actividad de las Cortes fue su participacin en el ejercicio de la funcin legislativa junto con el monarca, quien era el titular de la misma. Por lo anterior, podemos afirmar que, a pesar de no existir un Constitucin, existi cierto equilibrio entre el rey y las Cortes, pero stas fueron consideradas principalmente como un cuerpo protocolario, ya que su principal funcin era intervenir en la sucesin hereditaria de la Corona.w El Estatutode Sayona de 1808, Constitucininaplicable, regula las Cortes en su Ttulo IX, integradas por el clero, la nobleza y el pueblo, quienes estaban sometidas al rey, pero tenan ciertas facultades como la que establecaque el Ministrode Haciendales presentaralas cuentas cada ao (art. 84 del Estatuto de Sayona). Asimismo, podan dar queja al rey sobre la conducta de un determinado ministro (art. 85).92 Posteriormente, el24 de septiembre de 1810, con la influencia de las ideas de la Revolucin Francesa, la invasin de Napolen y la guerra de Independencia de la Nueva Espaa (Mxico), las Cortes se reunieron proclamndose la soberana nacional desplazando a la del rey, con lo cual stas ya no representaron al rey, sino a la Na- 90 Cfr. Snchez Agesta, Luis. Ob. ctt., pp. 425 a 428. Soberanes, Jos Luis. Una aproximacin a la historia del sistemajuridico mexicano, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1992, pp. 61 Y62. 91 El Estatuto de Bayona de 1808, es considerado como la "Constitucin de Bayona" por Sevilla Andrs. Diego. Constituciones y otras Leyes y Proyectos Politicos de Espaa, Madrid. tomo I y 11, Editora Nacional, 1969. p. 49, cfr. Esteban. Jorge de y Gonzlez-Trevijano, Pedro J. Curso de Derecho Constitucional Espaol l. Madrid, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid. 1992. p. 49. 92 Cfr. Sevilla Andrs, Diego. Ob. cit., pp. 57 Y60 YTierno Galvn, Enrique. Leyes politices espaolas fundamentales (1808-1978), Madrid, Tecnos, 1979, pp. 21 Y22. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 53 cin. 93 Se estableci as la Monarqua Constitucional (Monarqua "nacionalizada"), el 19 de marzo de 1812, a travs de la promulga- cin de la "primera" Constitucin espaola, Constitucin de Cdiz, misma que atribuy la potestad de hacer las leyes a las Cortes (unicameral) junto con el rey.95 As, la funcin legislativa fue la principal facultad de las Cortes, pero tambin se le asignaron otras facultades (presupuestarias, de control) como aprobar antes de rati- ficar los tratados, fijar los gastos de la administracin pblica, esta- blecer anualmente los impuestos y contribuciones, examinar y apro- bar las cuentas pblicas, asignar sueldos de los Secretarios de Despacho (ministros), proponer al monarca los nombres para el Consejo del Estado y hacer efectiva la responsabilidad de los mismos y dems empleados pblicos, sujetos siempre a la crtica de la representacin nacional, a pesar de que el rey tena la facultad de nombrar y separar libremente a los Secretarios del Despacho. Las Cortes intervenan frecuentemente en materias propias del Ejecutivo, con el propsito de limitar sus poderes, con lo cual, esta Constitucin estableci lo que haba de ser la regulacin de los actos de control de la institucin representativa espaola. Asimismo, fueron asignadas facultades propias tanto al Legislativo como a los rganos Ejecutivo y Judicial, es decir, se consagr el principio de la 93 Cfr. Soberanes, Jos Luis. Una aproximacin a la historia del sistema jurdico mexicano, Ob. ct., p. 76 YEsteban, Jorge de y Gonzlez-Trevijano, Pedro J. Curso de Derecho Constitucional Espaol 1, Ob. ct., p. 46. 94 Cfr. kiem., los autores sealan que se trat de una Monarqua "nacionalizada", ya que se le consider como una institucin al servicio de la Nacin. Se justific su mantenimiento si junto a ella se depositaba la soberana en la Nacin. 95 Cfr. Tierno Galvn, Enrique. Ob. cit., pp. 38, 39 Y47. Villarroya, Joaqun Toms. Breve historia del constitucionalismo espaol, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales. 1985, pp. 11 a 15 y 19, seala que la Constitucin de 1812 es la ms larga o extensa de la historia de Espaa, ya que contiene 384 artculos. Adems, es una Constitucin rgida y de origen popular. 96 Cfr. Tierno Galvn, Enrique. Ob. ctt., pp, 38, 39 Y47 YVillarroya, Joaqun Toms. Ob. cit., pp. '21 a 25. 97 Cfr. Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. El control parlamentario de la poltica exterior en el derecho espaol, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977, p. 204. 54 Susana Thala Pedroza de la Llave divisin de poderes. Dicha Constitucin fue derogada por Fernando VII en 1814, como consecuencia de su repudio por considerarla contraria a las Leyes del Reino y porque "era depresiva para la dignidad y autoridad del mismo" y obligado a aceptarla en 1820 hasta 1823, ao en que comenz la dcada del absolutismo. Posteriormen- te, con la muerte del rey, fue restablecida y reformada esta Constitu- cin, nombrndose en 1836 a Mara Cristina de Borbn Reina Go- bernadora durante la minora de edad de su hija Isabel 11. Sin embargo, a pesar de que la vigencia de esta Constitucin fue limitada, la misma ejerci influencia sobre los textos constitucionales de varios pases, tanto europeos como latlnoamericanos. Ms adelante Mara Cristina de Borbn aprob el Estatuto Real de 1834, que sent los precedentes de un rgimen parlamentario bajo el principio de colaboracin de poderes, integrando una segunda Cmara -la de los Prceres-, admitindose el voto de censura y configurando los actos de control de la institucin representativa a travs de las llamadas "cuestiones de gabinete", base de las votacio- nes de confianza, que consistan en que antes de que las Cortes votaran las contribuciones a imponerse, los secretarios de despacho deban presentar una exposicin en la que manifestaran el estado de los diversos ramos de la administracin pblica, es decir, se efectua- ban comparecencias o sesiones informativas. A este respecto, el Ministro de Hacienda tena que presentar a las Cortes el presupuesto de gastos y los ingresos a obtener. Asimismo, este Estatuto mencion que el rey poda convocar, suspender o disolver las Cortes. Principalmente este Estatuto se limit a regular la organizacin de las Cortes, su divisin en dos Cmaras (Estamento de Prceres y Estamento de Procuradores), sus funciones principales, sus relacio- nes con el monarca, admitindose la compatibilidad del cargo de ministro y la condicin de parlamentario y constitucionalizando la existencia del Consejo de Ministros, por lo que es considerado, por 98 Cfr. Snchez Agesta, Luis. Db. ctt., pp. 429, 430, 447, 448, 451 Y452. Villarroya, Joaqun Toms. Db. cit., pp. 13 a 31. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 55 varios autores, como una "Ley Orgnica para la reunin y celebracin de las Cortes Generales del Reino".99 Pero lo ms importante de dicho Estatuto fue que con ste se dio paso a "la idea de que la responsa- bilidad propia del ministerio no era la penal, que raramente puede exigirse, sino la poltica que supone una remocin por la prdida de confianza parlamentaria... Martnez de la Rosa reconoca que la verdadera responsabilidad ministerial naca de la vigilancia que los Cuerpos deliberantes ejercen sobre el gobierno, y Alcal Galiano sealaba que la responsabilidad autntica no era la que se poda actuar a travs del problemtico procedimiento judicial, sino la que se haca efectiva por el voto de la mayora parlamentariav.w As, en los dos aos en que estuvo vigente el Estatuto, existieron los siguien- tes ministros de Estado: 6 de Gracia y Justicia, 9 de Gobernacin, 6 de Hacienda, 7 de Marina y 16 de Guerra. Por lo anterior, el Estatuto Real permiti el desarrollo de instituciones y mecanismos de control poltico que se contemplaron en las sucesivas constituciones. Con los movimientos revolucionarios de 1836 se oblig a la Reina Gobernadora a aceptar la Constitucin de 1812 pidindose, adems, su reforma inmediata y su sustitucin por otra ley fundamental. 101 En 1837 se promulg una segunda Constitucin espaola que regul a la Monarqua (nacionalizada) y consider al Parlamento como un rgano de discusin pblica. Asimismo, se estableci la necesidad del gobierno de contar con la confianza de la Cmara y de la Corona, configurndose de esta forma un sistema de gobierno totalmente parlamentario. Tambin esta Constitucin se dirigi a apuntar la futura responsabilidad de los ministros del rey, a travs de la facultad de acusarlos (art. 40), pero su texto en conjunto la invalid, por lo que slo lleg a tener en la prctica una breve eficacia, as 99 Clr. Tierno Galvn, Enrique. Ob. cit., p. 63 YFernndez-Miranda Alonso, Faustino. Ob. cit., p. 204. Villarroya, Joaqun Toms. Ob. cit., pp. 33, 35, 39 Y45. 100 lbid., p. 40. 101 Cfr. Ibid., pp. 41 Y ss. Esteban, Jorge de y Gonzlez-Trevijano, Pedro J. Curso de Derecho Constitucional Espaol 1, Ob. cit., p. 51. 56 Susana Thala Pedroza de la Llave como una reducida vigencia de las Cortes. Esta Constitucin dividi a las Cortes en Senado y Congreso de los Diputados (art. 13). La tercera Constitucin, promulgada en 1845, tuvo como caracte- rstica ser moderada, prevaleciendo la supremaca del rey sobre el Parlamento (monarqua tradicional). Pero el Senado poda juzgar a los ministros si stos hubiesen sido acusados por el Congreso de los Diputados. Las sesiones de las Cortes fueron pblicas, pero poda darse el caso de sesin secreta. En 1868, bajo la inspiracin de Prim, se produjo una revolucin, cuya consecuencia fue la expatriacin de Isabel 11, con lo cual surge la Constitucin de 1869. En ella se estableci la Monarqua (nacio- nalizada) como forma de gobierno, residiendo la soberana en la Nacin. Amadeo Saboya fue elegido como rey pero, a consecuencia de su renuncia al trono en 1873, se estableci la Repblica Federal. En cuanto al Parlamento (Senado y Congreso), la Constitucin de 1869 le asign la facultad de hacer efectiva la responsabilidad de los ministros, siendo stos responsables ante el mismo, as como la facultad de nombrar y separar a los ministros del Tribunal de Cuentas. Adems, tanto el Senado como el Congreso tenan el derecho de censura y, en forma individual, los parlamentarios tuvieron el derecho de interpelacin (art. 53). La Constitucin de 1876 es considerada de vital importancia, ya que con ella se implant una Monarqua parlamentaria, as como la confianza de la Corona y la del Parlamento (Senado y Congreso) y un rgimen parlamentario que se mantuvo hasta 1917, pero conti- nuamente las Cortes fueron disueltas -23 veces desde 1876 hasta 1923-, por lo que su duracin media fue de 2 aos. Con lo anterior, se puede afirmar que el control parlamentario fue ineficaz durante un largo periodo. Dicha Constitucin estuvo vigente hasta 1923, ao en que se suspendi a consecuencia de un golpe de Estado. A partir de este momento, comenz la Dictadura del General Primo de Rivera, quien redact un proyecto de Constitucin en 1929, pero su dictadura termin en 1930. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 57 En 1931 se aprob otra Constitucin que proclam a la Repblica regulndose, adems, al rgimen parlamentario, puesto que el Par- lamento (unicameral), a travs del Congreso de los Diputados, poda acordar un voto de censura contra el gobierno o de alguno de sus ministros. Si el voto era aprobado, el gobierno o el ministro tenan que dimitir. De esta forma, los miembros del Consejo de Ministros respon- dan solidaria o individualmente de la poltica del gobierno. En cuanto al Presidente de la Repblica, si se diera el caso de quedar vacante el cargo lo deba ocupar el Presidente de las Cortes. El Presidente de la Repblica poda disolver las Cortes y stas, a su vez, slo podan destituir al Presidente acusndolo por delitos criminales. Adems, el Congreso de los Diputados poda autorizar al gobierno para que legislara mediante decretos. Tambin el Presidente del Consejo y los ministros, cuando eran requeridos por la Cmara, no podan excusar su asistencia a la misma (art. 63). Asimismo, se regul al referndum y se estableci que a las Cortes les correspon- da aprobar el Proyecto de Presupuestos.w Durante 1936 comenz la Guerra Civil que termin en 1939 con la victoria del sector nacionalista encabezado por el General Francisco Franco, quien con las Leyes de 1938 y 1939 consideradas como una verdadera Constitucin, se convirti en el Jefe de Estado, del Gobier- no, del Partido nico y de las Fuerzas Armadas. Francisco Franco promulg el 17 de julio de 1942 la Ley Constitutiva de las Cortes (unicameral), asignndoles la funcin legislativa, as como la facultad de moderar la autoridad del Jefe de Estado, pero slo respecto al establecimiento de normas legislativas, puesto que no se regul la exigencia de responsabilidad del Ejecutivo. La funcin de control no tuvo importancia, ya que existi cierta omisin en cuanto a sta en virtud de que el Parlamento tena un ejercicio de control muy limitado, situacin que cambi en 1946 con el intento de introducir tcnicas de control, como la facultad de los procuradores para dirigir ruegos y 102 Cfr. Tierno Galvn, Enrique. Ob. cit., pp. 432 Yss, 449, 455 Yss. 465 y ss. Huriou, Andr. Ob. cit., pp, 968 Y ss. Y 983. Sevilla Andrs, Diego. "Orgenes del control parlamentario en Espaa (1810-1874)", en El control parlamentario del Gobierno en las democracias pluralistas (El proceso constitucional espaol), Manuel Ramrez (edit.), Madrid, Labor, 1978, pp. 139 Yss. 58 Susana Thala Pedroza de la Llave prequntas por escrito a los ministros en relacin a las materias de su respectiva competencia. En 1947 las Cortes, a propuesta del General Franco, tenan que acordar la reforma de las leyes fundamentales, as como la designa- cin de su sucesor y su posible revocacin. Durante la poca del franquismo, la existencia de la funcin de control fue posible en el rgimen autoritario, pero ese control reflej las limitaciones de un grupo de fuerzas sobre el que se asent, porque stas no tenan acceso a la crtica del gobierno. Sin embargo, este rgimen abri un espacio a ciertas tcnicas de control, a travs del Reglamento de las Cortes Espaolas de 1957, introduciendo, por ejemplo, las interpelaciones, los ruegos, las preguntas escritas, entre otros, pero excluyendo la exigencia de responsabilidad poltica como posible consecuencia sancionadora. En 1967 se modific el Reglamento de las Cortes de 1957, am- plindose las posibilidades de las tcnicas de control, hasta culminar en la aprobacin del Reglamento de las Cortes de 1971 que incluy las mociones al gobierno, as como las preguntas en sesiones infor- mativas. Durante el franquismo oper un orden jurdico integrado por siete leyes fundamentales que regulaban a la monarqua constitucional. En este rgimen recay en Franco el poder supremo poltico y militar. Con la muerte de Franco, el 22 de noviembre de 1975, se pusieron en marcha los mecanismos sucesorios legales elaborados con anti- cipacin. Con ello se inici la denominada "transicin espaola" o "transicin espaola a la democracia" (transicin de la dictadura a la dernocracia).w "que se produjo como un proceso cuyo marco fue el 103 La "democracia es una forma de vida basada en un supuesto racional de convivencia, dentro d. un orden jurdico, caracterizado por la igualdad, la libertad y la solidaridad, surgido como el resultado del consentimiento y participacin del pueblo, Quiena travs de procedimientos adecuados expresa la identidad de fines entre gobernantes y gobernados", cfr. Berln Valenzuela, Francisco. Derecho Parlamentario, Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1993, p. 60. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 59 propio Estado franquista, dentro de su legalidad, sin rupturas de continuidad y, por tanto, sin colapso del Estado y, claro est, sin revolucin" .104 De esta forma, el Conde de Barcelona, Don Juan de Barbn, renunci a sus derechos dinsticos, por lo que fue proclama- do como rey el Prncipe Juan Carlos en noviembre de 1975. Poste- riormente Arias Navarro, Presidente de gobierno en la poca de Franco, es confirmado en su puesto por Juan Carlos 1, pero el 1 de julio de 1976 present su dimisin, con lo cual el rey nombr en su lugar a Adolfo Surez Gonzlez. Ms adelante, en noviembre de 1976, el rey someti a las Cortes franquistas (unicameral) el proyecto de reforma poltica para su aprobacin definitiva. De tal forma, la Ley para la Reforma Poltica u Octava Ley Fundamental del Rgimen, compuesta de 5 artculos (el arto 2 se refiere a las Cortes), fue aprobada mediante referndum el 15 de diciembre del mismo ao. Asimismo, las Cortes fueron convo- cadas, celebrndose las primeras elecciones democrticas despus de cuarenta aos, el 15 de junio de 1977, producto del deseo de establecer instituciones autnticamente democrticas. lOS Despus de las elecciones las relaciones entre el Legislativo (bicameral) y el Ejecutivo fueron reguladas provisionalmente, mien- tras se elaboraba y entraba en vigor una nueva Constitucin, por la Ley de Relaciones gobierno-Cortes de 17 de noviembre de 1977 y por los Reglamentos Provisionales del Congreso y del Senado, del 13 y 14 de octubre del mismo ao respectivamente, es decir, se trat de una regulacin transitoria que, a grandes rasgos, contempl como actos de control parlamentario a la mocin de censura, la cuestin de confianza, las preguntas y las interpelaciones.w 104 Juli, Santos. "Transiciones a la democracia en la Espaa del siglo XX", en Sistema. Revista de Ciencias Sociales, No. 84, Madrid, Fundacin Sistema, 1988, p. 36. 105 Cfr. Tierno Galvn, Enrique. Ob. cit., pp. 432 Yss. 449, 455 Yss, 465 y ss. Huriou, Andr. Ob. cit., pp. 968 Yss. Y983. 106 Cfr. Ripolles, Mara Rosa. "La regulacin vigente de las relaciones legislativo-ejecutivo (la Ley de 17 de noviembre de 1977 y los Reglamentos Provisionales del Congreso y el Senado de 13 y 14 60 Susana Thala Pedroza de la Llave En el mes de octubre de ese mismo ao, a peticin del Presidente de gobierno, se reunieron lasdistintas fuerzas con el fin de discutir la situacin econmica y poltica de Espaa, de tal forma, se llegan a firmar los denominados "Pactos de laMoncloa". Atravs de latcnica del consenso entrelasdistintas fuerzas, entre staslaexistencia legal de la oposicin democrtica, se superaron los obstculos para llegar a elaborar una Constitucin poltica. Es a finales de 1977 cuando se redacta unaponencia, porsiete personas, relativa al anteproyecto de Constitucin, que pas a su discusin en la Comisin de las Cortes en 1978 yfue promulgado ese mismo ao. Atravs de laConstitucin de 1978 vigente se adopt, no como forma jurdica del Estado, sino como forma poltica, a la Monarqua parlamentaria, recayendo la soberana ya no en el Estado, sino en el pueblo. Con esta forma poltica, el rey va a carecer de poder legislativo y tampoco puede intervenir en las tareas polticas del gobierno. De tal manera, se restablecieron las libertades democrticas y se fortaleci al Estado del bienestar, dando pasoal periodo de consolidacin.w de octubre de 1977)", en El control parlamentario del Gobierno en las democracias pluralistas (El proceso constitucional espaol), Manuel Ramirez (edit.), Madrid, Labor. 1978, pp. 194 Y ss. Arcenegui, Jess J. de. "La Ley de Relaciones Gobierno-Cortes de noviembre de 1977", en El control parlamentario del Gobierno en las democracias pluralistas (El proceso constitucional espaol). Manuel Ramrez (edit.), Madrid. Labor, 1978, pp. 183 Yss. 107 Cfr. Vega Garca, Pedro de. "La transicin poltica espaola a la luz de los principios democrticos de legalidad, publicidad y racionalidad", en Las experiencias del proceso poltico constitucional en Mxico y Espaa, UNAM. Mxico, 1979. pp. 247, 249 a 253. 258, 259. 263 Y 264. Tierno Galvn, Enrique. Ob. ctt., pp. 432 Yss, 449. 455 Yss, 465 y ss. Huriou, Andr. Ot. cit.. pp. 968 Yss. Y983. Garrorena Morales. ngel. Autoritarismo y control parlamentario en las Cortes de Franco, Ob. cit., pp. 37 Y ss. Y247. Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. ob. cit., p. 160 Y 161. Morodo, Ral. La transicin poltica, Madrid, Tecnos, 1985, pp. 56 Yss. Villarroya, Joaqun Toms. Ob. cit, pp. 35. 53 a 55,83 Yss. guila. Rafael del. "La dinmica de la legitimidad en el discurso poltico de la transicin", en Transicin poltica y consolidacin democrtica. Espaa (1975-1986), Ramn Cotarelo (comp.), Madrid. Centro de Investigaciones Sociolgicas. 1992, p. 72. Huneeus, Carlos. "La transicin a la democracia en Espaa. Dimensiones de una portica consoclaconat", en Transicin a la democracia en el sur de Europa y Amrica Latina. Julin Santamara (comp.), Madrid. Centro de Investigaciones Sociolgicas, 1981, pp. 266, 270 Y274 a 276. Preston, Paul. El triunfo de la democracia en Espaa: 1969-1982, Barcelona. Plaza & Janes, 1986, p. 149. Mainwaring, Scott. "Transiciones va transac- cin: la democratizacin en Brasil y en Espaa", en Revista de Estudios Polticos, Madrid, No. 49, Centro de Estudios Constitucionales, 1986. pp. 119 Y 123. Sevilla Andrs. Diego. Ob. ctt., pp. 233 a 235,245.325.329.371. 375, 527 Yss. Esteban. Jorge de y Gonzlez-Trevijano. Pedro J. Curso de Derecho Constitucional Espaol 1, Ob. clt., pp. 53 a 191. Lucas Verd, Pablo. "Transicin poltica. Cambio poltico. Transformacin poltico-social, cambio establecido. Consideraciones en torno a un El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 61 Por lo anterior, el papel del Parlamento espaol en esta etapa fue, aunque es difcil percibirlo, en un primer momento, participar y apoyar la transicin (Cortes franquistas unicamerales) a travs de la aproba- cin del proyecto de reforma poltica y, en un segundo momento, despus de las elecciones, asumir la representacin poltica de la voluntad popular -Parlamento bicameral-, as como "elaborar" una nueva Constitucin. El papel de las Cortes Generales (bicameral), en la actualidad, ya no recae principalmente en su actividad legislativa, por lo que se afirma que stas no pueden ser denominadas "Poder Legislativo", sino que deben ser consideradas como "Poder Parlamentario", en virtud de que lo ejerce un Parlamento que cumple, adems, otras tuncionesw y cuya funcin principal es la de control poltico. De esta ltima funcin depende no slo el futuro de la institucin repre- sentativa espaola, sino tambin la importancia de sus parlamenta- rios ante los ciudadanos espaoles. F. Mxico (1808-1994) En la Nueva Espaa, el 19 de julio de 1808 llegaron noticias relativas a los hechos que ocurran en relacin a la Corona de Espaa, por lo que se realizaron dos Juntas Generales, el 31 de agosto y 7 de septiembre de 1808 respectivamente, en las que se plante la idea de que el virrey convocara a una Junta General similar a las Cortes espaolas; sin embargo, la idea no prosper. Una semana despus los espaoles reciente libro del profesor Morodo", en Revista de Estudios Polticos, Madrid, No. 43, Centro de Estudios Constitucionales, enero-febrero de 1985, pp. 150 Y ss. Garca Cotarelo, Ramn. "Los principios fundamentales de la Constitucin de 1978", en Introduccin al sistema poltico espaol, Barcelona, Teide, 1983, pp. 77 Y78 YCotarelo, Ramn. "La transicin democrtica espaola", en Transicin poltica y consolidacin democrtica. Espaa (1975-1986), Ramn Cotarelo (comp.), Madrid, Centro de Investigaciones Sociolgicas, 1992, pp. 16, 17 Y24. 108 Cfr. Paniagua Soto, Juan Luis. "El modelo parlamentario en la Constitucin espaola de 1978", en Transicin poltica y consolidacin democrtica. Espaa (1975-1986), Ramn Cotarelo (comp.), Madrid. Centro de Investigaciones Sociolgicas. 1992, p. 214 YEsteban, Jorge de y Gonzlez-Tre- vijano, Pedro J. Curso de Derecho Constitucional Espaol 1, Ob. ct., pp. 53 Yss. 62 Susana Thala Pedroza de la Llave peninsulares, encabezados por Gabriel de Yermo, se levantaron en armas contra el gobierno virreinal. Respecto a la funcin de control, durante esta poca funcionaba un Tribunal de Cuentas.w Continuando con los acontecimientos histricos, por un lado, el 16 de septiembre de 1810 se inici el movimiento de independencia nacional, encabezado por el cura Miguel Hidalgo y Costilla, quien fue juzgado y ejecutado el30 de julio de 1811. Sin embargo, Lpez Rayn, Liceaga, Verduzco y el cura Morelos continuaron dicho movimiento. Por otro lado, el10 de mayo de 1810 se public en la Gaceta de Mxico la convocatoria para la primera eleccin de 14 diputados a las Cortes Constituyentes de Espaa, pero en la elaboracin de la Constitucin de Cdiz de 1812, por motivos econmicos, participa- ron slo dos diputados de la Nueva Espaa, Alcal y Cortzar, en igualdad de condiciones que los peninsulares. Por lo anterior, el primer antecedente del control de la institucin representativa en la Nueva Espaa lo encontramos en la Constitucin de Cdiz de 1812, jurada en Espaa el 19 de marzo y en la Nueva Espaa el 30 de septiembre del mismo ao, integrada por 348 artculos, Constitucin que estuvo vigente. Sin embargo, antes de ser jurada en la Nueva Espaa, Lpez Rayn el 30 de abril de 1812, por parte del movi- miento de independencia, elabor un proyecto de Constitucin para Mxico denominado "Elementos Constitucionales" o "Elementos de Rayn", que no lleg a discutirse. Este documento reconoca que la soberana popular se depositaba en Fernando VII, pero sera ejercida por el Supremo Congreso Nacional Americano, integrado por 5 vocales. La Constitucin de Cdiz fue suspendida en alguna de sus partes por Flix Mara Calleja en 1813, sobre todo porque los peninsulares de la Nueva Espaa no la queran y estaban intere- 109 Cfr. Soberanes, Jos Luis. "El primer constitucionalismo mexicano", El primer constitucionalismo iberoamericano, J. L Soberanes Fernndez (ed.), Madrid, Marcial Pons, 1992, pp. 18 a 21, Una aproximacin a la historia... Ob. cit., pp. 78 Y79 e "Historia del sistema jurdico mexicano", El derecho en Mxico. Una visin de conjunto, Mxico, tomo I,.UNAM, 1991, p. 49. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 63 sados en volver al estado que se tena anteriormente. En ese ao se elaboraron "Los sentimientos de la Nacin", en plena guerra de independencia. El 5 de agosto de 1814, en la Nueva Espaa, se recibi el decreto de Fernando VII mediante el cual se mencionaba que se abrogaba la Constitucin de 1812. Sin embargo, la influencia de la misma se extendi hasta Europa y Latinoamrica, desde el momento de la emancipacin de las colonias espaolas. En Iberoamrica su influen- cia se debi, sobre todo, a los distintos nexos entre stos, por las corrientes migratorias, el grado de mestizaje, las afinidades cultura- les, los intereses econmicos, etctera. Por lo anterior, el modelo de constitucionalismo mexicano no corresponde nicamente al modelo norteamericano de 1787, sino que tambin influy el espaol en la elaboracin de "Los sentimientos de la Nacin" de 1813, as como en la primera Constitucin mexicana del 22 de octubre de 1814, deno- minado Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexi- cana o Constitucin de Apatzingn, que rechaz cualquier tipo de dependencia hacia Espaa. Esta Constitucin, integrada por 242 artculos, careci de vigencia efectiva, pues no lleg a regir ni un solo da, ya que la fuerza de los independientes se haba reducido nota- blemente. Sin embargo, consideramos importante sealar, en rela- cin al control parlamentario en Mxico, que la Constitucin de 1814 mencion que la soberana resida en el pueblo y su ejercicio en la representacin nacional, compuesta de diputados elegidos por los ciudadanos, denominndosele "Supremo Congreso Mexicano", el cual representara la soberana del pueblo, cuyas facultades seran, entre otras, elegir a los miembros del Supremo gobierno (3 individuos, artculo 151), nombrar a los secretarios del Supremo gobierno y a los del Supremo Tribunal de Justicia, nombrar a los embajadores, decre- tar la guerra, aprobar antes de ratificar los tratados, arreglar los gastos del gobierno, examinar y aprobar las cuentas de la hacienda pblica, autorizar a los miembros del gobierno para ausentarse del lugar de su residencia, hacer efectiva la responsabidad de los funcionarios, esta ltima facultad regulada en el artculo 120. Con lo anterior, se advierte claramente la subordinacin del Ejecutivo respecto del Su- premo Congreso Mexicano. 64 Susana Thala Pedroza de la Llave Consideramos, al igual que otros autores, que la influencia espa- ola se debi, principalmente, a que la Constitucin norteamericana de 1787 contena slo una atribucin del Ejecutivo, mientras que la Constitucin de Cdiz de 1812 desarroll ampliamente las facultades de ste, consagrando el principio de la divisin de poderes.v- Asimis- mo, el modelo espaol se manifest en el constitucionalismo mexi- cano al establecer, entre otros, los siguientes actos que se relacionan con el Ejecutivo y el Congreso: 1. A los secretarios de despacho con un posible refrendo de los actos del Presidente, relacionado con la responsabilidad de los mismos. 2. Un control de ratificacin en la firma de tratados internacio- nales.: 110 Cfr. Tena Ramrez, Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808-1978, Mxico, Porra, 1978, pp. XVII Y59. Soberanes, Jos Luis. Una aproximacin a la historia del sistema jurdico mexicano, Ob. clt., pp. 81 a 93, "El primer constitucionalismo mexicano", Ob. cit., pp. 17,21 a 25 y 27 a 30 e "Historia del sistema jurdico mexicano", Ob. cit., p. 50. Rabasa, Emilio O. "Historia de las Constituciones mexicanas", El derecho en Mxico. Una visin de conjunto, Mxico, tomo 1, UNAM, 1991, pp. 86 a 90 y 96. Esteban, Jorge de y Gonzlez-Trevijano, Pedro J. Curso de Derecho Constitucional Espaol 1, Ob. cit., p. 49. Valencia Carmona, Salvador. Manual de derecho constitucional...Ob. ct., pp. 153 Y 154. Snchez Agesta, Luis. "Poder ejecutivo y divisin de poderes", en Revista Espaola de Derecho Constitucional, Madrid, No. 3, Centro de Estudios Constitucionales, 1981, pp. 28, 29 Y32. Serra Rojas, Andrs. Ob. clt., pp. 560 Yss. Orozco Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Memoria del 1/1 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1987, pp. 1012 Yss. En Mxico, con respecto a la divisin de poderes en este pas, varios autores, entre ellos Carpizo, Jorge. La Constitucin Mexicana de 1917, Mxico, UNAM, 1980, p. 200. Quintero, Csar. "El principio de la separacin de poderes y su valor actual en Iberoamrica", Memoria del 1/1 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, tomo 11, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1987, p. 752, quienes coinciden en afirmar que existe slo un poder, el llamado "Supremo Poder de la Federacin" y que se divide, para su ejercicio, en las funciones legislativa, ejecutiva y judicial. En la Constitucin se sealan los casos en los que habr colaboracin entre las mismas y se tiene cuidado en el caso de la independencia de los jueces. Por esta razn, en Mxico, salvo la Constitucin de Apatzingn, no se acepta el principio de la separacin de "poderes", sino que tomando en cuenta que existe slo un poder y lo que se divide es su ejercicio, se tratar entonces de una "separacin de funciones". Brewer-Carias, Allan R. Instituciones Polticas Constitucionales, Venezuela, Jurdica Venezolana, 1985, p. 137, seala que este principio se dio por primera vez, en Iberoamrica, en la Constitucin Venezolana de 1811 y Madrazo, Jorge. "La planeacin legislativa y las relaciones entre los poderes legislativo y ejecutivo y entre ambas Cmaras. Comentario", en Poltica y procesos legislativos, Mxico, Porra, 1985, pp. 104 Y105. 111 Cfr. Snchez Agesta, Luis. "Poder ejecutivo y divisin de poderes", Ob. cit., pp. 28, 29 Y32. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 65 3. Fijar los gastos de la administracin pblica, establecer anual- mente los impuestos y contribuciones, as como el examen y aprobacin de las cuentas pblicas (art. 131, fracciones XII, XIII YXVI).112 4. Hacer efectiva la responsabilidad de los secretarios de despa- cho y dems empleados pblicos, sujetos siempre a la crtica de la representacin nacional, a pesar de que el rey tena la facultad de nombrar y separar libremente a los secretarios de despacho.: As, esta Constitucin estableci lo que habra de ser la regulacin de los actos de control de la institucin representativa.r En 1816 fue capturado Morelos por Mier y Tern, quien disolvi a los tres poderes. En la Nueva Espaa, en 1820, se restableci el rgimen constitu- cional de Espaa, pero el Partido Espaol de la capital (Mxico) excluy a la Constitucin de 1812, repudindola tambin el alto clero. Asimismo, el Tribunal de la Inquisicin conden la Constitucin de Apatzingn de 1814 por considerarla atea e irreligiosa. Ms adelante, el 24 de febrero de 1821, Agustn de Iturbide elabor un plan de independencia denominado "Plan de Iguala", tratando de establecer la monarqua constitucional moderada, representada por Fernando VII y su dinasta, pero el ltimo no acept. EI24 de agosto de 1821 se dieron los "Tratados de Crdoba", que establecieron un gobierno monrquico y la residencia del Poder Legislativo en las Cortes. En este ao, el 27 de septiembre, se 112 Cfr. Faya Viesca, Jacinto. "Evolucin constitucional y significado poltico de la Cuenta Pblica en Mxico", Revista de Administracin Pblica, Mxico, No. 44, INAP, octubre-diciembre de 1980, p. 62. 113 Cfr. Tierno Galvn, Enrique. Ob. cit., pp. 38, 39 Y47 YVillarroya, Joaqun Toms. Ob. cit., pp. 21 a 25. 114 Cfr. Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. Ob. cit., p. 204. 66 Susana Thala Pedroza de la Llave consum la independencia y al da siguiente, se expidi el "Acta de Independencia", sin embargo la Constitucin de Cdiz de 1812 se sigui aplicando, as como las leyes vigentes,115 mientras se expedan leyes propias. Con las "Bases Constitucionales" del 24 de febrero de 1822, el Congreso (bicameral, pero de hecho unicameral) se declar soberano, ejercitando el Poder Legislativo en toda su extensin. Por esta razn surgieron desavenencias entre el Congreso e Iturbide, quien tuvo apoyo para autoproclamarse emperador con el ttulo de Agustn 1, el 19 de mayo, y fue coronado el29 de julio. El mismo disolvi al Congreso el31 de octubre de 1822, yen su lugar se estableci una Junta Nacional Instituyente, integrada por algunos de los diputados del antiguo Con- greso, que aprob el "Reglamento Poltico Provisional del Imperio" el 18 de diciembre de 1822, Reglamento que regul la facultad del Emperador para nombrar y separar libremente a los ministros, pero el Congreso tena la facultad de establecer el nmero de miembros que deban integrar al Consejo de Estado. Posteriormente, el 6 de diciem- bre de 1823, Antonio Lpez de Santa Anna expidi un plan en el que desconoci a Iturbide, proclamando la Repblica y reinstalando el Congreso. As, con la abdicacin de lturbide se desconoci la forma de gobierno contemplada en el "Plan de Iguala", el "Tratado de Crdo- ba" y el Decreto del 24 de febrero de 1822, y se deposit el Ejecutivo en una Junta constituida por tres miembros. Un Congreso constituyente reunido en noviembre de 1823, un ao ms tarde, el 3 y 4 de octubre de 1824, aprob y promulg la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos, de 171 artculos, considerada como la primera del Mxico independiente. En 115"1 Decretos dados por los Congresos Mexicanos. 2Decretos dados por las Cortes de Espaa, publicados antes de declararse la Independencia. 3 Reales disposiciones novsimas an no inscritas en la Recopilacin. 4Leyes de la Recopilacin. Primero las ms modernas. 5Leyes de la Nueva Recopilacin. 6Leyes del Fuero Real y Juzgo. 7Estatutos y fueros municipales de cada ciudad, en lo que no se oponan a Dios, a la razn y a las leyes escritas.", Soberanes, Jos Luis. Una aproximacin a la historia del sistema jurdico mexicano, Ob. cit., p. 95. "8Las partidas en lo que no estuvieran derogadas.", cfr. Soberanes Fernndez, Jos Luis. "Historia del sistema juridico mexicano", Ob. cit.. pp. 51 Y52. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 67 ella se instaur la Repblica, el sistema de gobierno presidencial (no por tradicin, sino como experimento poltico) y el Congreso General (bicameral), dividido en Cmara de Diputados y Cmara de Senado- res, que sesionara durante tres meses y medio. Las fuentes de la Constitucin de 1824 fueron, en un principio, la Constitucin norteamericana de 1787 y la Constitucin de Cdiz de 1812. Pero Esteban Austin entreg a Ramos Arizpe un proyecto de Constitucin basado slo en la de 1787. Sin embargo, coincidimos con varios autores al afirmar que tiene elementos de ambas cons- tituciones. En cuanto al Poder Legislativo, esta Constitucin esta- bleci que sus facultades seran, entre otras, tomar las cuentas anualmente al gobierno (art. 49, fraccin VIII), aprobar los tratados que celebrase el Presidente (art. 49, fraccin XIII), dar su autoriza- cin sobre el nombramiento de funcionarios y dar su consentimiento para que el Presidente pudiese mandar las fuerzas de mar y tierra; tambin estableca el nmero de secretarios para el despacho de los negocios del gobierno (art. 117), as como que stos dieran cuenta del estado de su respectivo ramo anualmente (art. 120), y que a la instalacin del Congreso asistira el Presidente de la Federacin y "pronunciara" un discurso, mismo que sera contes- tado, en trminos generales, por quien presidiese el Congreso (art. 68). En relacin a lo anterior, las legislaturas de cada Estado elegan, por mayora absoluta, a dos individuos, uno de los cuales no deba ser vecino del Estado que eligiese. Quien obtuviese la mayora absoluta de los votos de las legislaturas sera Presidente.v- quedando el otro como vicepresidente. Esta Constitucin estableci amplias causales de responsabilidad del Presidente de la Repblica, ya que se incluan como delitos la traicin contra la Independencia o la forma de gobierno, el cohecho o 116 El primer presidente de Mxico fue Guadalupe Victoria (1824-1829). Posteriormente, Vicente Guerrero (1829), Anastasio Bustamente (1830), Manuel Gmez Pedroza (1832-1833), Antonio L6pez de Santa Anna ((1833), Valentn Gmez Farias (1833-1834), Antonio Lpez de Santa Anna (1834-1835), Barragn (1835), Soberanes, Jos Luis. Una aproximacin a la historia del sistema jurdico mexicano, Ob. cit., pp. 126, 127, 129 Y"El primer constitucionalismo mexicano", Ob. cit., pp. 40 Y41. 68 Susana Thala Pedroza de la Llave soborno durante su encargo, as como la responsabilidad por actos dirigidos a impedir las elecciones de Presidente, senadores, diputados o impedir a las Cmaras el uso de cualquiera de sus facultades (art. 38, fracs. I y 11). Asimismo, en 1825 se crea la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados del Congreso mexicano.tv Dicha Constitucin, de precaria vigencia, influy sobre otros actos de control de la institucin representativa mexicana que se dieron posteriormente. Antonio Lpez de Santa Anna clausur el Congreso en 1834, con lo cual a finales de este ao se llevaron a cabo elecciones, as en 1835 entr en funciones un nuevo Congreso (bicameral) que el 9 de septiembre acord reunirse en una sola Cmara.t De tal manera, la Constitucin de 1824 fue reemplazada por otra en 1836, jurada el primero de enero de 1837, Constitucin centralista, que se integr con "Siete Leyes Constitucionales" y que estableci un Supremo 117 Respecto a la Contadura Mayor de Hacienda y Tribunal de Cuentas, cfr. Prez Saavedra, Javier. "La auditora gubernamental en el contexto de la administracin pblica en Mxico", Revista de Administracin Pblica, Mxico, No.. 57 Y58, enero-junio de 1984, p. 91. 118 Cfr. Tena Ramrez, Felipe. Ob. cit. pp. 29 a 48, 88 a 122, 132 a 135 y 174 a 179. Soberanes, Jos Luis. Una aproximacin a la historia del sistema jurdico mexicano, Ob. ct., pp. 113 a 119, 122, 123, 126, 128 Y129, "El primer constitucionalismo mexicano", on. cit., pp. 23, 27, 30 a 38 y 42. Orozco Hemquez, Jess J. "El sistema presidencial en el constituyente de Quertaro y su evolucin posterior", El sistema presidencial mexicano (algunas reflexiones), Mxico, UNAM, 1988, p. 22. Rabasa, Emilio O. Ob. cit., p. 91. Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva comparativa", en Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios, Mxico, No. 1, vol. l. Instituto de Investigaciones Legislativas, 1991, pp. 17 Y18, "La supervisin del legislativo y la responsabilidad del ejecutivo", Memoria del 111 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1987, p. 568 Y569. Valads, Diego. Constitucin y poltica, Mxico, UNAM, 1987, p. 151 Y "El control interorgnico entre los poderes legislativo y ejecutivo de Mxico", El sistema presidencial mexicano (algunas reflexiones), Mxico, UNAM, 1988, pp. 245 Y 248. Rabasa, Emilio O. oo. cit., pp. 100 Y 101. Alcntara Saz, Manuel. Sistemas polticos de Amrica Latina, Madrid, vol. 11, Tecnos, 1989, pp. 24 Y25. Carpizo, Jorge. "Notas sobre el presidencialismo mexicano", en Revista de Estudios Polticos, Madrid, No. 3, Universidad Nacional de Educacin a Distancia, 1978, pp. 19 Y 20, Estudios constitucionales, Porra, Mxico, 1991, p. 288. Madrazo, Jorge. "Algunas consideraciones sobre el Senado en el sistema constitucional mexicano", Memoria del 111 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitu- cional, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1987, p. 999. Gonzlez Oropeza, Manuel. "Qu hacer con el Congreso de la Unin en Mxico?", Memoria del 111 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1987, p. 955 y Orozco, Henrquez, J. Jess. "Estudio comparativo sobre el rgano legislativo en Amrica Latina", en Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios, No. 1, Mxico, vol. 1, Instituto de Investigaciones Legislativas, 1991, pp. 96 Y97. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 69 Poder Conservador (5 miembros), estando por arriba del Judicial, del Ejecutivo y del Legislativo, con el argumento de que era imposible establecer un equilibrio entre estos dos ltimos rqanos.iv El Poder Conservador slo era responsable ante Dios y la opinin pblica (art. 17 de la Segunda Ley Constitucional). El Congreso General tena entre sus facultades el ejercicio de la funcin legislativa, consagrado en la Tercera Ley Constitucional. Mxico entr en guerra con Estados Unidos de Amrica en 1836, en la que Antonio Lpez de Santa Anna reconoci la independencia de Texas. Ms adelante, en 1843, se expidieron las "Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana", tambin centralistas, integradas por 202 artculos, cuya vigencia fue de tan slo tres aos, mediante las cuales se suprimi al Supremo Poder Conservador, se establecieron cuatro ministros para el despacho de los negocios y al Congreso se le dio facultades para que al inicio de su primer periodo distribuyera la renta pblica. En 1847 se expidi el "Acta Constitutiva y de Reformas" que estableci nuevamente, como forma de Estado, el sistema federal, fij nuevas reglas por delitos de altos funcionarios, es decir, a la Cmara de Diputados le correspondera acusar y el Senado fungira como jurado de sentencia. As, nuevamente entr en vigor la Cons- titucin de 1824, que junto con el "Acta Constitutiva" conformaron la ley fundamental de la Nacin. Posteriormente stas perdieron su vigencia, ya que de 1853 a 1855 existi el gobierno dictatorial de Lpez de Santa Anna, quien expidi una "Ley para el establecimiento del Tribunal de Cuentas" el 26 de noviembre de 1853, de tradicin colonial. Ms adelante, en 1855 se inici un movimiento reformista, que se identifica como la Revolucin de Ayutla, encabezado por Sebastin Lerdo de Tejada y por Benito Jurez, que derriba la dictadura, llegando a la promulgacin de la Constitucin Poltica de 119 Cfr. Rabasa, Emilio a. ot: cit., pp. 0j 08 a 136 yValadz, Diego. "El control interorgnico entre los poderes legislativo y ejecutivo de Mxico", Ob. cit., p. 245. 70 Susana Thala Pedroza de la Llave 5 de febrero de 1857 (federalista), 120 de 128 artculos, que comprendi un sistema que puede calificarse como "parlamentarismo aproxima- do" o de "presidencialismo con matices parlamentarios". Es decir, contempl un sistema intermedio entre la Constitucin norteamerica- na y el parlamentarismo europeo.v' ya que el Ejecutivo se deposit en el Presidente de la Repblica, quien deba subordinarse ante el Congreso Federal unicameral (art. 51), en virtud de que al Senado, en teora, se le consider como un cuerpo aristocrtico. Asimismo, se ampliaron los dos periodos de sesiones, el primero de tres meses y el segundo periodo de dos, haciendo cinco meses en total. Por otro lado, la responsabilidad del Ejecutivo ante el Legislativo se ampli y tipific (traicin a la patria, violacin expresa de la Constitucin, ataques a la libertad electoral y delitos graves del orden comn), la sentencia se limitaba a absolver o destituir al acusado, pudiendo tambin inhabilitarlo (art. 103 al 108). Adems, los artculos 86 a 89 de esta Constitucin regulaban a la interpelacin parlamentaria, pero los secretarios de Estado no dependan de la confianza del Congreso, sin embargo, stos estaban obligados a informar al Congreso. La Constitucin de 1857 no estuvo vigente durante un prolongado periodo debido a la Guerra de Tres Aos y al Segundo Imperio en 1865, cuyo Emperador, Maximiliano de Habsburgo, fue fusilado en 1867. Posteriormente Benito Jurez restableci de facto el rgimen presidencial. Tras la muerte de Jurez, en 1873, es elegido como presidente Sebastin Lerdo de Tejada establecindose un presiden- cialismo de iure, a travs de la reforma de 1874. Con sta se introdujo nuevamente el bicameralismo con el propsito de debilitar al Congre- so y contener as sus impulsos regresando, en gran parte, a la Constitucin de 1824, otorgndole a la Cmara de Diputados facul- tades exclusivas de orden econmico, as como participacin en el 120 Cfr. Rabasa, Emilio O. Ob. clt., pp. 108 a 136 ySoberanes, Jos Luis. Una aproximacin a la historia del sistema jurdico mexicano, Ob. cit., pp. 122, 124, 132, 141 Y143, 'EI primer constitucionalismo mexicano", Ob. cit., pp. 37, 43 Y44 e "Historia del sistema jurdico mexicano", Ob. ctt., pp. 67 a 69. 121 Cfr. Valads, Diego. Constitucin y poltica, Ob. cit., p. 151. Fix Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones...", Ob. cn., pp. 627 Y629, Orozco Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Ob. ch., p. 1014. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 71 procedimiento de responsabilidad de funcionarios; al Senado le otor- g las facultades de aprobar los tratados internacionales, ratificar nombramientos del Ejecutivo y autorizarlo para ordenar la salida de tropas nacionales.w El General Porfirio Daz es elegido en 1876, pero su reqimen comprendi de 1876 a 1911, es decir, ms de 30 aos, con un parntesis de cuatro aos.: Durante esta poca, el Ejecutivo concen- tr todas las atribuciones de los diversos rganos, entre ellos el propio Congreso que qued a su disposicin.v- incluso, l seleccionaba a los parlamentarios y legislaba abusando de las facultades extraordinarias para nacerlo.> De tal forma, Daz tuvo el poder absoluto, situacin que condujo a la Revolucin Mexicana de 1910 y, ms adelante, al surgi- miento del Estado social de derecho, as como a una nueva clasifica- cin sistemtica del Derecho: Privado, Pblico y Social. Integrado este ltimo por el Derecho Agrario, del Trabajo, de la Seguridad y Asistencia Social, as como por el Derecho Econmico. Regresando al Porfiriato, el presidente Daz present su renuncia el 25 de mayo de 1911 y abandon, por voluntad propia, el territorio 122 Cfr. Valads, Diego. Constitucin y poltica, Ob. ct., pp. 151 Y152 Y"El control interorgnico entre los poderes legislativo y ejecutivo de Mxico", Ob. cit., pp. 245, 246 Y249. Fix Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones ...", Ob. cit., pp. 627 a 629. Rabasa, Emilio O. Ob. cit., pp. 142 a 150. Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva comparativa", Ob. cit., pp. 18 Y19, "La supervisin del legislativo y la responsabilidad del ejecutivo", Ob. cit., pp. 569 Y 570. Carpizo, Jorge. "Notas sobre el presidencialismo mexicano", Ob. cit., p. 20. Alcntara Saz, Manuel. Ob. cit, p. 26. Madrazo, Jorge. "Algunas consideraciones sobre el Senado en el sistema constitucional mexicano", Ob. cit., pp. 1002 Y 1003. Gonzlez Oropeza, Manuel. "Qu hacer con el Congreso de la Unin en Mxico?", Ob. cit., p. 957 YOrozco Henrquez, J. Jess. "Las legislaturas y sus funciones de control sobre la actividad gubernamental", Poltica y proceso legislativos, Mxico, Porra, 1985, p. 33, "Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Ob. cit., p. 1014. 123 Cfr. Carpizo, Jorge. "Notas sobre el presidencialismo mexicano", Ob. cit., p. 21 YRabasa, Emilio O. Ob. cit., p. 156. 124 Cfr. Fix Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones .... , Ob. cit., p. 631. 125 Cfr. Lpez Portillo y Rojas, Jos. "El Congreso en el Porfiriato", Estudios Parlamentarios. Revista de Poltica y Derecho Parlamentario, Mxico, No. 1, Centro de Estudios Parlamentarios, 1992, pp. 153,154 Y158. 72 Susana Thala Pedroza de la Llave nacional, es decir, que no se le exili, ya que este caso slo se permite en relacin a los extranjeros cuya permanencia sea considerada por el Ejecutivo como inconveniente. Con ello, Francisco 1. Madero se convirti en el primer presidente despus de la Revolucin Mexicana, pero fue traicionado por Victoriano Huerta, quien usurp el poder, situacin que condujo a que Venustiano Carranza iniciase la Revo- lucin constitucionalista, a travs de la cual se desconoci el gobierno de Huerta. Carranza, "Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista", convoc a un Congreso Constituyente para reformar la Constitucin de 1857 que, una vez realizadas las elecciones el 22 de octubre de 1916, se reuni en Quertaro el primero de diciembre del mismo ao.w Al respecto, el17 de enero de 1917, 25 diputados de la XXVI Legislatura presentaron un proyecto, cuyo fin era transformar el sistema presi- dencial en uno parlamentario, buscando principalmente establecer la responsabilidad poltica de los secretarios de Estado ante el Congre- so. Pero el Presidente Venustiano Carranza consider que no era conveniente sealando, entre otros argumentos, que el sistema de gobierno parlamentario en Mxico no tena antecedentes, con lo cual sera imprudente lanzarse a la experiencia de un gobierno dbil, por lo que sera mejor fortalecer el sistema presidencial que haban dejado los constituyentes de 1857. Ms adelante, el 31 de enero el Congreso Constituyente concluy sus labores y promulg el 5 de febrero la Constitucin mexicana de 1917. El 30 de diciembre del mismo ao, se present otro proyecto con la intencin de establecer un sistema de gobierno parlamentario, sin embargo, el argumento para desecharlo fue la idea relativa a que el parlamentarismo era incompatible con la forma de Estado federal, ya que las legislaturas de los Estados seran las ms afectadas. Nuevamente, el 30 de noviembre de 1921 se formul otro proyecto para establecer el sistema de gobierno parlamentario, pero Isidro Fabela mencion que Mxico no estaba preparado, ya que faltaban 126 Clr. Rabasa, Emilio O. Ob. cit., pp. 155, 157, 159 a 161 y 164. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 73 partidos polticos; sin embargo, admiti que podra aceptarse como ensayo. De haberse aprobado el proyecto, en la historia de Mxico se habran dado el imperio, la repblica central, la federal, la dictadura y por ltimo, el parlarnentarismo.w En los aos sucesivos este intento no se volvi a presentar aunque, en la actualidad, diversas personas han manifestado la conveniencia de establecerlo. Para los doctores Jorge Carpizow y Francisco Berln Valenzuela, la Constitucin mexicana deiS de febrero de 1917,129 de 136 artculos y 17 transitorios, vigente desde hace casi 78 aos y reformada ms de 525 veces contando las fracciones de la misma, contiene un sistema presidencial puro, sin ningn matiz parlamentario. Sin em- bargo, Felipe Tena Ramrez y Jos Francisco Ruiz Massieu.w entre otros,: basndose en las influencias derivadas del pensamiento europeo y de la propia tradicin poltica de Mxico, coinciden en que tiene elementos del sistema parlamentario, como los artculos 29, 66, 71,84,85, pero principalmente, los artculos 92 y 93 constitucionales. Ms adelante nos referiremos a este ltimo artculo constitucional con 127 Cfr. Alcntara Saz, Manuel. Ob. cit., pp. 27 a 29. Rabasa, Emilio O. Ob. cit., p. 170. Orozco Henrquez, Jess J. "El sistema presidencial en el constituyente de Quertaro y su evolucin posterior", Ob. cit., p. 21. Gonzlez Oropeza, Manuel y Zaldvar Lelo de Larrea, Arturo F. "Proyectos de parlamentarismo", El constitucionalismo en las postrimeras del siglo XX, Mxico, tomo IV, UNAM, 1988, pp. 411 a 413 y Ruiz Massieu, Jos Francisco. "Las relaciones entre el poder ejecutivo y el Congreso de la Unin: el trabajo legislativo, el control poltico y la planeacin legislativa", Poltica y proceso legislativos, Mxico, Porra, 1985, pp. 77 Y78. 128 Cfr. Carpizo, Jorge. El presidencialismo mexicano, Ob. cit., p. 35 Yss. 129 Cfr. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 1994. La Constitucin vigente tiene como caractersticas ser extensa (136 artculos, con 17 transitorios), detallada, avanzada en el momento de su promulgacin, es decir, moderna, criticada por su intento de resolver problemas econmicos y sociales, pero utilizada como modelo por otros pases, as como de lenguaje exaltado por la proximidad de la revo- lucin, Villabona, Mara Pilar. "La Constitucin mexicana de 1917 y la espaola de 1931", en Revista de Estudios Polticos, No. 31-32, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1983, p. 199 Yss. 130 Cfr. Ruiz Massieu, Jos Francisco. Cuestiones de Derecho Poltico (Mxico y Espaa), Ob. cit., p.124. 131 Cfr. Valencia Carmona, Salvador. Ob. cit. p. 157 YSerna Elizondo, Enrique. "Mitos y realidades de la separacin de poderes en Mxico", Ob. cit., pp. 848 Y857, consideran que existen algunos matices parlamentarios. 74 Susana Thala Pedroza de la Llave el propsito de establecer si es o no un matiz parlamentario del sistema de gobierno presidencial mexicano. La Constitucin de 1917 fortaleci an ms la posicin del Ejecutivo Federal, es decir, que consolid al presidencialismo, situacin extra- a para nosotros, ya que lo que se quera evitar es que una persona llevase a cabo una multitud de funciones con pocas posibilidades para su limitacin y control, hecho que ya haba sucedido en aos anteriores llegando, incluso, a la revolucin. Dicha Constitucin re- dujo los dos periodos de sesiones del Congreso, que hacan un total de 6 meses y medio, a un solo periodo de 4 meses (primero de septiembre al 31 de diciembre). Asimismo, redujo las causales de responsabilidad del Presidente a dos: traicin a la patria y delitos del orden comn, por lo que se derogaron las causales de violacin expresa de la Constitucin y ataques a la libertad electoral. As, esta Constitucin se dirigi a centralizar las facultades del Ejecutivo e implantar un presidencialismo cerrado durante los primeros veinte aos de su vigencia encaminndose, a partir de 1935 con el rgimen del presidente Lzaro Crdenas, a un presidencialismo en algunos aspectos dominante.w De tal forma, no slo en esta poca, sino en aos subsecuentes, se ha considerado que la situacin del Congreso General mexicano o Congreso de la Unin es dbil frente al Ejecutivo, ya que sus facultades de control -principal actividad parlamentaria de carcter contemporneo- sobre el mismo estn limitadas, incluso se afirma que son meramente tericas.w "-----i) Es hasta la dcada de los setenta cuando se trata de regresar al (proyecto de 1917, extendiendo las facultades de la institucin parla- 132 Cfr. Valads. Diego. "Las relaciones de control entre el legislativo y el ejecutivo en Mxico". en Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios. Mxico. No. 1. vol. 1, Instituto de Investigaciones Legislativas. 1991. pp. 202 Y ss. Orozco Henrquez. J. Jess. "Organizacin y funciones del Congreso de la Unin". Ob. cit.. pp. 1015 Y 1016, "El sistema presidencial en el constituyente de Quertaro y su evolucin posterior". Ob. cit.. pp. 27. 100 Y 101. Barqun Alvarez, Manuel. "La supervisin del legislativo y la responsabilidad del ejecutivo". Ob. cit., pp. 570 Y571. Fix Zarnudio, Hclor. "Algunas reflexiones..... Ob. cit.. pp. 672 Y706. 133 Cfr. Alcntara Saz, Manuel. Ob. cit.. p. 35. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 75 mentaria mexicana, principalmente las relativas a las discusiones de orden pblico y al control poltico. As lo demuestran las siguientes retormas.v- principalmente las de 1977, que representaron un cambio en las relaciones entre el Congreso y el Ejecutivo, as como las realizadas durante el periodo presidencial 1988-1994: 1. La reforma al artculo 93 constitucional del 24 de enero de 1974, que ampli las facultades de supervisin e investigacin del Poder Legislativo, permitiendo a sus Cmaras hacer compare- cer no slo a los Secretarios de Estado y Jefes de Departamen- tos, sino a los directores y administradores de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayorita- na.: con el propsito de que stos rindan los informes que se 134 A menudo se critica que se lleven a cabo un sinnmero de reformas en Mxico, pero estas reformas responden a dos hechos: a la transformacin de las leyes y a la confianza del pueblo en ellas. Algunos mexicanos creemos en nuestras leyes, porque si un programa, un plan, una medida, etctera no se consagra en un cuerpo legal, stos carecern de fijeza. Por esta razn, para responder a las demandas populares stas se constitucionalizan. As, la Constitucin es un programa a cumplir, es un instrumento que genera una realidad bajo la gua de las aspiraciones populares, cfr. Ruiz Massieu, Jos Francisco. "Las relaciones entre el poder ejecutivo y el Congreso de la Unin: el trabajo legislativo, el control poltico y la planeacin legislativa", Ob. cit., pp. 75 Y76. Coincidimos con Gonzlez Oropeza, Manuel. 'Presidencialismo y federalismo', Boletin Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, No. 66, UNAM, septiembre-diciembre de 1989, pp. 900 Y 901, cuando seala que el problema no es la cantidad, sino el fondo y la conveniencia de las reformas. Para Vzquez Cano; Luis. El control gubernamental y la contralora social mexicana, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994, pp. 27 Y28, un sinnimo de reformar es administrar, lo cual significa 'moldear el presente, imprimir a la realidad administrada un rostro humano acorde a las escalas valoratlvas de aquellos para quienes -yen nombre de los cuales- se reforma... obra perenne- mente inacabada'. Al respecto, en 34 ocasiones se ha reformado el artculo 73, relativo a las facultades del Congreso, en 10 ocasiones el 89, relativo a las facultades y obligaciones del Presidente, y respecto del Poder Judicial las ocasiones en que se han reformado sus facultades, especficamente el artculo 105 y 106, no exceden de seis veces. 135 El Ejecutivo Federal en Mxico se divide en tres sectores y no en dos como lo seala el artculo 90 constitucional, as tenemos a los siguientes: 1. instituciones centralizadas: la Presidencia de la Repblica, los Secretarios de Estado (17 Secretaras), los Departamentos Administrativos (es uno solo, el del Distrito Federal), las Procuraduras General de la Repblica y de Justicia del Distrito Federal. 2. Organismos pblicos descentralizados, los cuales prestan numerosos servicios pblicos, como son: los institutos Mexicano del Seguro Social, de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado, del Fondo Nacional de Vivienda de los Trabajadores, Petrleos Mexicanos, entre otros. 3. Empresas de participacin estatal mayoritaria y Fideicomisos pblicos, cfr. Fix Zamudio, Hctor. 'Algunas reflexiones.... , Ob. cit., pp. 643 a 650, Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, de 29 de diciembre de 1976, con sus reformas de 1978, 1982, 1983, 1984, 1985, 1986. 1991 Y1992. Recientemente, 76 Susana Thala Pedroza de la Llave les requieran, cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a sus respectivas actividades o ramos. 2. La reforma poltica de 1977, publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 6 de diciembre, que reforz el pluralismo, incor- por a los partidos polticos en la Constitucin y estableci un sistema mixto con dominante mayoritario para la eleccin de diputados: votacin mayoritaria o mayora relativa (300 diputa- dos) y representacin proporcional (100 diputados). Antes de dicha reforma, los partidos de oposicin slo tenan aproxima- damente 25 diputados, con lo cual, se pas de un sistema de partido predominante o hegemnico a uno pluripartidista o sim- plemente rnayoritario.: 3. La reforma de 1977 al artculo 74 constitucional, que incluy la fraccin IV, mediante la cual la Cmara de Diputados tiene como facultad revisar la Cuenta Pblica del ao anterior. 4. La reforma de 1977 al artculo 76, fraccin 1, que otorg a la Cmara de Senadores la facultad para analizar la poltica desa- rrollada por el Ejecutivo. 5. La reforma al artculo 93 de la Constitucin de diciembre de 1977, adicionando un tercer prrafo, a travs del cual las Cma- ras estn facultadas para integrar Comisiones, cuyo propsito sea investigar el funcionamiento de los organismos descentra- lizados y empresas de participacin estatal mayoritaria. el 18 de diciembre de 1994, la Cmara de Diputados aprob la iniciativa presidencial que reforma dicha Ley, a travs de sta, cambian de nombre cuatro Secretaras de Estado, con lo cual, se crean la Secretara del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; la de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural; la de la Contralora y Desarrollo Administrativo, y la Secretara de Energa, cfr. peridico La Jornada, de 19 de diciembre de 1994. 136 Cfr. Carpizo, Jorge. "Algunas reflexiones sobre los cambios en el presidencialismo mexicano (1978 - 1990)", Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, No. 70, UNAM, enero - abril 1991, p. 89 Y Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..". Ob. cit., p. 31. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 77 6. La Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos del 25 de mayo de 1979,137 que garantiza un mnimo de derechos a las minoras y da mayor autonoma funcional al Congreso mexicano. 7. La reforma a la Constitucin del 28 de diciembre de 1982, a travs de la cual se incluy la renovacin del Ttulo Cuarto denominado "De las responsabilidades de los servidores pbli- cos", ampliando y precisando la responsabilidad de los funcio- narios pblicos de la Administracin Pblica Federal, as como los de las entidades federativas. 8. La reforma constitucional de 1986, que restableci la renovacin parcial de la Cmara de Senadores cada tres aos, ampli el nmero de diputados electos por el sistema de representacin proporcional (de 100 a 200 diputados), estableci un doble periodo de sesiones en lugar de uno y ampli el tiempo en que puede estar reunido el Congreso (de 4 a 5 meses). 9. La reforma de 1988 al artculo 89, fraccin X, estableci que a la Cmara de Senadores le corresponde aprobar los tratados ,. internacionales celebrados por el Ejecutivo.w la reforma consis- ti en cambiar el trmino de Congreso General por el de Senado. 137 Ley Orqnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, Talleres Grficos de la Cmara de Diputados, 1990. 138 CIL Valads, Diego. "Las relaciones de control entre el legislativo y el ejecutivo en Mxico", Ob. cit., pp. 201 Y ss. Y La Constitucin reformada, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1987, p. 147. Fix Zamudio, Hctor, "Algunas reflexiones sobre el principio de la divisin de poderes en la Constitucin mexicana", Ob. cit., p. 707. Gonzlez Oropeza, Manuel. "Ou hacer con el Congreso de la Unin en Mxico?", Ob. cit., p. 953. Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamen- tario sobre el ejecutivo desde una perspectiva comparativa", Ob. cit., pp, 19 a 21, "La supervisin del legislativo y la responsabilidad del ejecutivo", Ob. cn., pp, 571 Y572. Orozco, Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Ob. cn., p. 1017 Y "Las legislaturas y sus funciones de control sobre la actividad gubernamental', Ot. cit., p. 35, "Estudio comparativo sobre el rgano legislativo en Amrica Latina", Ob. cit., pp. 110 Y 111, "El sistema presidencial en el constituyente de Quertaro y su evolucin posterior", oo. cit., p. 100. 78 Susana Thala Pedroza de la Llave 10. La reforma constitucional de 1992 al artculo 102, que introduce un apartado B, el cual menciona que el Congreso de la Unin estable- cer un organismo de proteccin de los derechos hurnanos.w 11. La Reforma del 3 de septiembre de 1993 al artculo 56,140 mediante la cual se aument el nmero de senadores para cada Estado y el Distrito Federal: tres electos por el sistema de mayora relativa y se asigna un senador a la primera minora; adems, dicha Cmara se renovar en su totalidad, cada seis aos. Con esta reforma, se aument substancialmente el nme- ro de parlamentarios, de 564 se pas a 628: 500 diputados y 128 senadores. 12. La reforma del 3 de septiembre de 1993 a los artculos 65 y 66 constitucionales, que establece nuevos periodos de sesiones del Congreso General y las fechas en que se celebrarn stas, ampliando el primer periodo, disminuyendo el segundo y, como excepcin, ampli el tiempo que puede estar reunido el Congre- so mexicano de 5 a 5 meses y diecisis das. 13. La reforma del septiembre de 1993 al artculo 54 constitucional, que elimina la llamada "clusula de gobernabilidad", con el propsito de evitar la sobrerrepresentacin de la mayora, la cual establece que ningn partido poltico podr ocupar ms de 315 escaos, ni ms de 300 si obtiene el 60% o menos de la votacin, en otras palabras, ningn partido poltico podr tener ms del 63% de los escaos, con lo cual no podr darse la mayora absoluta de un slo partido que representa, aproxima- damente, 334 diputados. As, se podr pasar no slo a la negociacin y debate, sino al ejercicio de atribuciones constitu- cionales. 139 Cfr. Fix Zamudio, Hctor. "Comentario al artculo 102", Constitucin Poltica de los Estados Unidos. Comentada, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 1994 y Orozco Henrquez, J. Jess. 'Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Ob. cit., p. 1023. 140 Cfr. Diario Oficial de la Federacin de 3 de septiembre de 1993. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 79 14. La reforma del 25 de octubre de 1993 a los artculos 76 y 122 constitucionales, relativos al nombramiento del Jefe del Distrito Federal, por medio de los cuales el Presidente de la Repblica, a partir de 1997, lo designar de entre cualquiera de los Repre- sentantes de la Asamblea del Distrito Federal, de los diputados federales o de los senadores electos en el Distrito Federal que pertenezcan al partido poltico que obtenga el mayor nmero de asientos en la Asamblea de Representantes. Esta ltima ratifi- car el nombramiento, pero si no es ratificado, el Presidente de la Repblica har un segundo nombramiento para su ratifica- cin. Si no se ratifica el segundo nombramiento, entonces el Senado har directamente el nombramiento. Por otro lado, el Jefe del Distrito Federal ser responsable ante el Congreso de la Unin, de acuerdo al Ttulo Cuarto de la Constitucin, por violaciones a las leyes del Distrito Federal, as como por el manejo indebido de fondos y recursos pblicos locales. El Jefe del Distrito Federal podr ser removido de su cargo por el Senado por causas graves. 15. La reforma del 25 de octubre de 1993 al artculo 73 constitucio- nal, fraccin VIII, a travs de la cual el Congreso tiene facultad para aprobar anualmente los montos de endeudamiento. Asi- mismo, el Ejecutivo informar anualmente al Congreso de la Unin sobre el ejercicio de dicha deuda.: 16. El 20 de julio de 1994 fue publicado el Decreto que modifica y adiciona la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos de 1979, considerado como la "Nueva Ley Orgnica" del mismo. Aunque posteriormente nos referiremos a la misma, consideramos que este hecho es simplemente una modificacin y adicin, que se refiere a la transcripcin de las recientes reformas constitucionales, entre las que sobresalen como modificaciones la creacin de Comisiones, la creacin de la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica de la 141 Cfr. Berln Valenzuela, Francisco. Derecho Parlamentario, Ob. cit, pp. 319 a 406. 80 Susana Thala Pedroza de la Llave Cmara de Diputados. As mismo se establece, a pesar de que ya se daba en la prctica, que en el informe presidencial antes hablar un legislador, con un lmite mximo de 15 minutos, por cada uno de los partidos polticos que integran al Congreso, de tal forma la oposicin y el partido mayoritario cuentan con una nueva facultad. 17. Las reformas constitucionales del 31 de diciembre de 1994, denominadas reforma al Poder Judicial, elaboradas no slo con la participacin del ejecutivo, sino tambin de los legisladores, permiten a las Cmaras hacer comparecer al Procurador Gene- ) ral de la Repblica y asignan a la Cmara de Senadores la facultad de otorgar o negar su ratificacin a la designacin del mismo que le someta el Ejecutivo Federal. Tambin a esta ltima, le corresponder designar a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, de la terna que le someta el Presidente de la Repblica. Despus de sealar los antecedentes de la funcin de control de la institucin representativa en diversos pases (Inglaterra; Estados Unidos de Norteamrica, Francia, Italia, Espaa y Mxico), veamos cules son los sujetos que intervienen en el control de la institucin representativa sobre los miembros del gobierno. IV. LOS SUJETOS DEL CONTROL PARLAMENTARIO: CONTROLADOR y CONTROLADO El control-parlamentario siempre tiene que darse entre la institucin representativa (Parlamento, Congreso o Asamblea) y el Ejecutivo, considerados como tos sujetos del mismo, es decir, el controlador y el controlado. Veamos al primero. El control puede tener una pluralidad de sujetos controladores o activos, por ejemplo: El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 81 1. El Parlamento, la Asamblea o el Congreso en su totalidad. 2. Los miembros de una de las Cmaras en forma individual. 3. Un conjunto de los miembros de una de las Cmaras.wes decir, un Grupo Parlamentario o fraccin parlamentaria. En la actualidad tanto el Parlamento, la Asamblea como el Congre- so han perdido importancia poltica, ahora el sujeto controlador es la mayora y la oposicin parlamentaria.w Al respecto, Rubio Uorente considera que "la gran protagonista del control parlamentario es la minora, cuya apreciacin crtica de la accin gubernamental debe ser inexcusablemente ofrecida a la sociedad para que sta contine siendo polticamente abierta y, por tanto, libre". ' 44 La actividad parlamentaria de la minora u oposicin tiene como uno de sus objetivos fundamentales .la modificacin de la voluntad del electorado en la prxima consulta electoral, ya que sta trata de conse- guir la mayorfa para gobernar, parlo que tenemos un tercer sujeto: el destinatarlo del control parlamentario, es decir, el electoraco.w Rubio Llorente aade que la prctica ha demostrado, que las Comisiones de Investigacin resultan intiles cuando slo son utili- zadas por la mayora, sin embargo, es generalmente sta quien las crea.v- En-este sentido, se habla de la crisis del control parlamentario a conscuencia de la vinculacin que existe entre el gobierno y la 142 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Ob. cit., p. 32. 143 CfrGarca Morillo, Joaqun. 'Aproximacin a un concepto del control parlamentario", Ot). cit., p. 32. 144 Rubio L1orente, Francisco. "El control parlamentario como control poltico", Ob. cit., p. 102. 145 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Ob. cit., p. 52 YSchmitt, Car!. Sobre el parlamentarismo, Madrid. Tecnos, 1990, p. 10. 146 Cfr. Rubio L1orente, Francisco. "El control parlamentario', Oo. cit., p. 102. 82 Susana Thala Pedroza de la Llave mayora parlamentaria que lo apoya.w evitando no slo una posible sancin para el gobierno, sino incluso la aplicacin de cualquier tipo de control.w Asimismo, algunos autores proclaman la prdida de eficacia' o la inexistencia del control parlamentario, debido a la relativa identidad poltica que se da entre el gobierno y el partido o partidos que ostentan la mayora partamentaria.w Por lo anterior, Giuseppe de Vergottini afirma que el control parlamentario corres- ponde a las mnortas.v pero Andrea Manzella no est de acuerdo con la doctrina italiana del continuum gobierno-mayora parlamenta- ria, que asigna la tarea del control parlamentario a la oposicin, ya que no puede estar limitado exclusivamente a sta.w Nosotros coincidimos con Manzella, considerando que tambin a la mayora le corresponde el ejercicio del control parlamentario, en virtud de que el papel que desempea es de vital importancia, ya que como objetivos tiene: primero, verificar, examinar, analizar, comprobar, informar, inspeccionar y registrar, conforme a lo dispuesto por la Constitucin, que las actuaciones del Ejecutivo concuerden con el programa de gobierno; segundo, que el control parlamentario le sirve para que el electorado conozca los errores de la poltica gubernamental, as como sus aciertos; y tercero, para representar de manera efectiva y honesta los intereses distritales o estatales, es decir, vigilar el man- tenimiento de la democracia. Con lo anterior, el control de la mayora va a tener como finalidad el correcto funcionamiento del sistema. Por tanto, para nosotros tambin es importante el control realizado por la 147 Cfr. Balzamo, Vicenzo. '11 Parlamento italiano nell' attuale assetto costltuzlonale", Parlamento tstituzioni democrazia, Giuffr, Milano, 1980, p. 78 YCrisafulli, Vezio. Stato popolo governo, Giuffr, Milano, 1985, p. 159. 148 Cfr. Garca Morillo, Joaqun.Aproximacin a un concepto del control parlamentario', Ob. cit., pp. 31 Y32. 149 Cfr. Garrorena Morales, ngel. Autoritarismo y control parlamentario en las Cortes de Franco, Ob. cit., p. 28. 150 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Ob. cn., p. 43. 151 Cfr. Vergottini, Giuseppe de. Derecho Constitucional Comparado, Ob. cit., pp. 257 Y395. 152 Cfr. Manzella, Andrea. Ob. cit., p. 359. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 83 mayora, sobre todo, porque es precisamente quien representa a la mayora del cuerpo electoral. Adems del sujeto controlador, existe otro sujeto: el controlado, el cual puede ser el gobierno, ya sea uno de sus miembros o un fun- cionario que dependa del ministro, secretario o consejero federal, pero que afecte su actividad. En algunos casos, tambin los funcionarios que integran la administracin pblica pueden ser sujetos controlados. Una de las caractersticas del sujeto controlado es estar consciente de que su actividad puede ser juzgada y, si es el caso, sancionada por el sujeto controlador pero, sobre todo, su actividad ser expuesta ante la opinin pblica en confrontacin con las opiniones contrarias a sta. Entonces, el sujeto controlado tiende a realizar su actividad con un grado de eficacia mucho rnayor.: Sin embargo, en muchas ocasiones la actitud del sujeto controlado ha sido negarse a some- terse a algn acto de control que realice el sujeto controlador, es decir, manifiesta su irresponsabilidad, en este caso no slo se genera inseguridad jurdica, sino adems perjudican la eficiencia e imagen de la democracia, el mejoramiento de las condiciones sociales, econmicas, polticas y culturales de una determinada sociedad.v- as como el desarrollo de las instituciones: Poder Legislativo y admi- nistracin pblica. Por otro lado, el sujeto controlado, basndonos en la identidad entre gobierno-mayora, no es exclusivamente el gobierno, tambin puede ser ste y la mayora parlamentaria que lo apoya considerados como un todO. 155 153 Cfr. Garca Morillo, Joaqun. "Aproximacin a un concepto del control parlamentario", Ob. cit., pp. 48, 55 Y 363. Aragn, Manuel. "Estudio preliminar", Sobre el parlamentarismo, Madrid, Tecnos, 1990, p. XXX. Cfr. Garca Morillo, Joaqun. "Algunos aspectos del control parlamentario", El Parlamento y sus transformaciones actuales, Madrid, Tecnos, 1990, p. 249. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Ob, cit.. pp. 31, 32, 52 Y57. 154 Cfr. Gentile, Jorge Horacio, Ob. cit., p. 328. Vzquez Cano, Luis. Ob. cit., pp. 22 Y23. 155 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Ob. cit., pp. 31,32,52y57. 84 Susana Thala Pedroza de la Llave V. POSIBLES CONSECUENCIAS DEL EJERCICIO DEL CONTROL POR PARTE DE LA INSTITUCiN REPRESENTATIVA SOBRE EL GOBIERNO PARLAMENTARIO Y EL PRESIDENCIAL El ejercicio del control de la institucin representativa en un sistema parlamentario puede producir jurdica y polticamente una pluralidad de efectos, entre los que se encuentra precisamente la remocin del gobierno. 156 Sin embargo, tanto en el sistema parlamentario como en el presidencial, a corto plazo, dicho control puede tener tambin como consecuencia el debilitamiento de los apoyos a la mayora, lo cual puede dificultar o impedir la tarea de su gobierno al aumentar las resistencias sociales y polticas. A largo plazo, puede hacer que la mayora deje de serlo y pierda el ejercicio del cargo, como resultado del control parlamentario ejercido por la oposicin a travs de la publicidad, una de las caractersticas de este control.w Por ello, el control parlamentario no siempre tiene como efecto producir "una decisin conminatoria de la Cmara, sino tambin (y cada vez ms) influir en la opinin pblica, de tal manera que en tales supuestos, el Parlamento es el/ocus de donde parte el control, pero la sociedad es el/ocus al cual se dirige, puesto que es all donde pueden operar sus efectos". 158 La eficacia del control de la institucin representativa, en unslste- ma parlamentario, no descansa en un resultado o consecuencia producto de la votacin, es decir, en el control por el Parlamento, sino en la discusin en el Parlamento, o sea en el control en el Parlamento. El primero es el control del gobierno por la mayora parlamentaria; 156 Cfr. Garcla Morillo. Joaqun."Aproximacin a un concepto del control parlamentario'. Ob. cit., p. 49. 157 Clr. Ibid., p. 64 YLpez Aguilar, Juan Fernando. La oposicin parlamentaria y el orden constitucional, Ob. cit., p. 274. 158 Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario como control poltico', Ob. cit., p. 27. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 85 mientras que el segundo, es la capacidad de crtica, fiscalizacin y debate sobre el gobierno, que despliegan la oposicin y su propia mavorra.w En la actualidad, en el rgimen parlamentario, el control por el Parlamento muestradebilidad, pero tanto en este sistema como en el presidencial, se compensa con la eficacia del control en el Parlamento, constituido especialmente por el dilogo entre la institu- cin representativa (Parlamento, Asamblea o Congreso) y el gobier- no, ya que est orientado a la opinin pblica, para ejercitar controles sociales.w As, es muy acertada la afirmacin: "el Parlamento no 'mira' ni a la tribuna ni al banco gubernamental: 'mira' a la opinin pbuca". VI. LA RELACiN ENTRE LA FUNCiN DE CONTROL Y LA DE DIRECCiN pOLTICA DE LA INSTITUCiN REPRESENTATIVA Veamos, en primer lugar, en qu consiste la direccin poltica. Para el profesor espaol Pablo Lucas Verd, sta "consiste en la determi- nacin ideolgica de las finalidades poltico sociales que ataen al Estado-Comunidad, a cuya realizacin tiende la accin de los rga- nos estatales.w De tal manera, la funcin de direccin poltica tendr como caracterstica el trabajo conjunto entre el rgano Legislativo y el Ejecutivo,163 es decir, al igual que el control parlamentario, los sujetos de la direccin poltica son la institucin representativa (Par- 159 Cfr. Aragn Reyes, Manuel. "Eplogo", Ob. cit, p. 117. 160 Cfr. Ibid., pp. 117 Y118. 161 Lpez Aguilar, Juan Fernando. Minora y oposicin en el parlamentarismo. Una aproximacin comparativa, Madrid, Publicaciones del Congreso de los Diputados, 1991, p. 225. 162 Lucas Verd, Pablo. Principios de Ciencia Poltica, Ob. cn ; p. 187. 163 Cfr. Garca Morillo, Joaqun.Aproximacin a un concepto del control parlamentario', Ob. cit., pp. 65 a 67. 86 Susana Thala Pedroza de la Llave lamento, Congreso o Asamblea) y el gobierno, pero tambin el cuerpo electoral.v- Principalmente, es la doctrina italiana la que se ha dedicado al estudio de la funcin de direccin poltica, sealando que la misma se refiere a la delimitacin de objetivos globales a alcanzar o de actuaciones puntuales a desarrollar, es decir, se preocupa por lo que ha de realizarse, condicionando la accin del gobierno para determi- nados fines y estableciendo obligaciones que ste debe cumplir. La funcin de direccin poltica de la institucin parlamentaria suele ser confundida con la de control parlamentario, incluso por los sujetos que intervienen. Pero, generalmente, son consideradas como funcio- nes distintas, aunque en ocasiones la de control auxilia a la de direccin poltica, ya que los actos de control pueden aparecer en la misma, como ya lo mencionamos en pginas anteriores, y se pueden manifestar en cualquier actividad de la institucin pararnentarta.w Cules son los casos en los que la funcin de direccin poltica se relaciona con algunos actos de control de la institucin repre- sentativa sobre el gobierno?, veamos los siguientes: 1. En el nombramiento, eleccin o ratificacin parlamentaria de cargos. De esta forma, se asegura que la composicin de los rganos estatales es la mejor para el cumplimiento de los objetivos polticos, tanto en el sistema parlamentario como en el presidencial. 2. En la investidura del gobierno, relacionada con la aprobacin de un programa poltico de actuacin y con ella, los objetivos que deben perseguirse durante un periodo determinado. 3. En la mocin de censura y cuestin de confianza: La mocin de censura constituye un acto de control que, al ser aprobada, 164 Cfr. Lucas Verd, Pablo. Principios de Ciencia Poltica, Ob. cit., p. 194. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 87 adems de la remocin del gobierno, produce la eleccin de un nuevo Presidente y un nuevo programa poltico. La cuestin de confianza puede producir la cada del gobierno, pero tambin la rectificacin del programa poltico para fijar determinados obje- tivOS.'66 Estos ltimos puntos son, como ya lo sealamos, caractersticas del sistema parlamentario, aunque el primer punto se presenta tam- bin en uno presidencial y, adems, son simplemente enunciativos y no limitativos. La relacin que se da entre la funcin de control parlamentario y la de direccin poltica se refiere, por lo general, a que el "control sirve precisamente, para comprobar si se sigue la direccin poltica adop- tada por la Cmara y el grado de idoneidad de la misma, permitiendo adoptar las decisiones pertinentes respecto del mantenimiento de la direccin o de los hombres encargados de materalizarla.w Por lo que la diferencia principal entre estas dos funciones es, en este caso. que la de control se refiere generalmente a lo ya reazado.: 165 Cfr. Manzella, Andrea. Ob. cit., p. 356. 166 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., pp. 246 Y247. 167 Garca Morillo, Joaqun. "Aproximacin a un concepto del control parlamentario", Ob. cit., p. 68. 168 Cfr. Ibid. p. 66. CAPTULO SEGUNDO LOS ACTUALES ACTOS DE CONTROL DE LA INSTITUCiN REPRESENTATIVA SOBRE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO EN EL DERECHO COMPARADO 1. CONSIDERACiN INTRODUCTORIA Para el desarrollo de este captulo segundo aplicaremos la nueva doctrina del control parlamentario abordada en el captulo anterior, para proporcionar simplemente una enunciacin, ms no una clasificacin limitativa, de cules son los actos actuales de control de la institucin - representativa sobre los miembros del gobierno en general, as como, particularmente, aquellos que se presentan en los siguientes pases: Inglaterra, Francia, Italia, Estados Unidos de Norteamrica, Canad, Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, Paraguay, Per y, sobre todo, Espaa, partiendo de la idea relativa a que actualmente el rgano Ejecutivo est reforzndose tanto en los pases con sistema de gobier- no presidencial, como en los que tienen un sistema de gobierno parlamentario, y el "Poder Legislativo" se ha transformado hasta con- vertirse en un rgano que controla la actividad del Ejecutivo. Con la nueva doctrina nos proponemos abandonar la clasificacin usual de los procedimientos de control parlamentario. As, la institu- cin representativa en general, a travs de la multiplicidad de actos inspecciona, analiza, comprueba, examina, revisa, registra, intervie- ne y verifica el funcionamiento de la administracin pblica, es decir, la actividad del Ejecutivo, e informa sobre ello al pueblo.w 169 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Madrid, Tecnos, 1984, p. 52 Y57. Plzzorusso. Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional, trad. Javier Jimnez Campo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1984, p. 296. 92 Susana Thala Pedroza de la Llave Con base en las aportaciones de Rubio Llorente respecto a que no hay en rigor procedimientos de control, sino que el control puede darse o presentarse en el ejercicio de toda la actividad parlamentaria, ste se va a realizar no slo a travs de las mociones de censura, las cuestiones de confianza, las preguntas, las interpelaciones, las mo- ciones y las Comisiones de Investigacin, sino que tambin se presenta en la actividad legislativa (defensa de enmiendas, etctera), en la aprobacin o autorizacin de nombramientos o eleccin de personas, en la ratificacin de tratados internacionales, en la aproba- cin de presupuestos generales del Estado, emisin de deuda pblica o contratacin de crditos, en las decisiones de la Cmara o Cma- ras, intervenciones en debates, comparecencias o sesiones informa- tivas, as como en la actividad del Defensor del Pueblo o del Tribunal de Cuentas, entre otros.w Incluso Snchez Agesta menciona que tambin se puede presentar en actos polticos como el reterndum.v: Al respecto, con el ejercicio de los anteriores, la institucin repre- sentativa -Parlamento, Congreso o Asamblea- puede inspeccio- nar, comprobar, analizar, examinar, revisar, registrar, intervenir o verificarla actividad del gobierno, cuyas consecuencias pueden ser provocar el debilitamiento de ste, una incidencia en el control social o en el control poltico electoral, una abstencin electoral o que la oposicin deje de serlo y se convierta en mayora parlamentaria o viceversa, considerndose as, indudablemente, como un modo am- plio de control parlamentario, que se acompaa de la publicidad y debate, sin los cuales no existiran, primero, una sociedad democr- tica, capaz de exigir eficiencia en el manejo de los asuntos pblicos y, segundo, la institucin representativa. Nosotros, al igual que otros autores' a los que haremos alusin ms adelante, sobre todo en el captulo tercero, incluimos las com- 170 Cfr. Lpez Aguilar, Juan Fernando. La oposicin parlamentaria y el orden constitucional, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1988, pp. 266 Yss. 171 Cfr. Snchez Agesta, Luis, "Divisin de poderes y poder de autoridad del Derecho", IV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1992, pp. 637 Y638. 172 Cfr. Lpez Aguilar, Juan Fernando, Ob. cit; p. 272. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 93 parecencias de los miembros del gobierno, ya que tanto los mencio- nados anteriormente como stas, son instrumentos a travs de los cuales opera o se presenta el control parlamentario. Adems, toma- remos en cuenta que ste no slo puede ser un control por el Parlamento, sino tambin un control en el Partarnento.v- Ahora sealaremos de forma breve, general y en orden alfabtico, una enunciacin de los actos en los que aparece el control parlamen- tario, la cual no pretende ser una clasificacin limitativa. stos pueden aparecer en los sistemas de gobierno presidencial o en los parlamen- tarios, incluso, algunos actos de control se dan en ambos sistemas, pero excluiremos el sistema directorial, ya que son pocos los pases que lo tienen o lo tuvieron establecido. 11. ENUNCIACiN DE LOS ACTOS DE CONTROL PARLAMENTARIO A. Aprobacin de Presupuestos Generales del Estado El Presupuesto General del Estado -en Mxico denominado Presu- puesto de Egresos de la Federacin- incluye la totalidad de los gastos de los ingresos del sector pblico estatal, por esta razn es un instrumento indispensable para llevar a cabo cualquier gasto pblico para el funcionamiento del Estado.v- El control de la institucin representativa se manifiesta, por un lado, en el examen del presupuesto. Al respecto, de no autorizarse el mismo, se tendr como consecuencia la afectacin del funciona- 173 Clr. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario como control poltico", Revista de Derecho Politice. Madrid, No. 23, Universidad Nacional de Educacin a Distancia, 1986, pp. 27 a 29 y 33. 174 Clr. Molas, Isidre y Pitaren Ismael E. Las Cortes Generales en el sistema parlamentario de gobierno, Madrid, Tecnos, 1987, p. 169. 94 Susana Thala Pedroza de la Llave miento del gobierno y de la administracin pblica. Por otro lado, tambin existe la posibilidad de establecer un control a posteriori; por ejemplo, la revisin de la Cuenta Pblica. A lo anterior, el maestro Hctor Fix-Zamudio le ha denominado "poder de bolsa" del rgano leqislativo.v- El examen del Presupuesto General del Estado aparece en los pases con un sistema de gobierno presidencial y en aquellos con sistema de gobierno parlamentario. Asimismo, es generalmente la Cmara baja quien tiene facultades en esta materia. Al respecto, en varios pases existe el problema relativo a que no se ha podido establecer un buen sistema de control de las llamadas "partidas secretas" o "fondos reservados". B. Autorizacin para emitir deuda pblica o contratar crditos Este acto se refiere a que la institucin representativa tiene como facultad autorizar al Ejecutivo para emitir deuda pblica o contratar crditos, siendo la autorizacin un control parlamentario que afecta, de modo inmediato, el funcionamiento del gobierno y de la adminis- tracin pblica, ya que estos ltimos quedaran casi totalmente paralizados en virtud de no haberse autorizado la emisin de deuda pblica o la contratacin de crdltos.v- Este acto de control se da en los sistemas de gobierno presidencial y en el parlamentario. 175 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual del Poder Legislativo", El Poder Legislativo en la actualidad, Mxico, UNAM, 1994, p. 22. 176 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Madrid, Espasa Calpe, 1990, pp. 242 Y243. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 95 C. Comisiones de Investigacin Las Comisiones de Investigacin son de tradicin brltnca.v- consi- deradas como "instituciones a travs de las que una voluntad impar- cial va a pronunciar un veredicto sobre los hechos de los que conoce. No son instituciones judiciales, sino escenarios para la acusacin y la defensa en juicio que slo el pueblo puede emitir" .17 8 Este instru- mento consiste, a grandes rasgos, en la indagacin de un determi- nado asunto o de ste en relacin con el examen de la gestin administrativa, financiera y tcnica de los servicios pblicos.vv Por lo general, las Comisiones de Investigacin son temporales, pero puede darse la existencia de Comisiones permanentes de investigacin, como sucedi en la 111 y IV Repblica francesa. Asimismo, las Comi- siones ordinarias pueden tener facultades en esta materia. La designacin de los integrantes de las Comisiones de Investiga- cin se efecta de acuerdo a las caractersticas personales o espe- cializacin de los partarnentarios.w stas son conocidas como un nuevo instrumento de inspeccin poltica, mediante el que se obtie- nen datos e tntorrnacinv y se controla la actividad del gobierno. 182 Cabe sealar que, en varios pases, el trmino que se utiliza para referirse a estas Comisiones es distinto; as, son tambin denomina- das como Comisiones de Encuesta. Al respecto, jurldicamente "in- 177 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..", Ob. cit., p. 23. 178 Rubio L1orente, Francisco. "El control parlamentario", Revista Parlamentaria de Habla Hispana, Madrid, Cortes Generales, 1985, p. 103. 179 Cfr. Virga, Pietro. Oiritto Costituzionale, Milano, Giuffr, 1976, p. 186 Y Laporte, Jean et Tulard, MarieJos. Le Oroit Parlementaire. Pars, Presses Universitaires de Franc, 1986, p. 108. 180 Cfr. Alzaga Villaamil, Osear. Comentarios a las leyes polticas. Constitucin espaola de 1978, Madrid, tomo VI, Revista de Derecho Pblico, 1978, p. 581. 181 Cfr. Balzarno, Vicenzo. "11 Parlamento italiano nell' attuale assetto costltuzionale", en Parlamento istituzioni democrazia, Milano, Giuffr, 1980, p. 77. 182 Cfr. Labriola, Silvano. "Parlamento, Istituzioni, Democrazia", Parlamento istituzioni democrazia, Milano, Giuffre, 1980, p. 57. 96 Susana Thala Pedroza de la Llave vestigacin" y "encuesta" se han considerado como sinnimos, sin embargo creemos que existen diferencias gramaticales entre estos dos trminos. La mxima eficacia de las Comisiones de Investigacin, a pesar de tener origen britnico, se da en los sistemas de gobierno presidencial y, en menor grado, en los sistemas de gobierno parlamentario; sus mayores resultados se han producido, sobre todo, en Estados Unidos de Arnrca.w D. Comparecencias del gobierno Los antecedentes de las comparecencias -llamadas tambin sesio- nes informativas del gobierno-, independientemente del pas que se trate, como ya lo hemos sealado en pginas anteriores, se encuen- tran en Estados Unidos de Amrica, ya que el Congreso norteameri- cano en 1792 utiliz por primera vez su facultad para llamar a funcionarios a declarar, cuando la Cmara de Representantes se haba propuesto aclarar la derrota de un General contra las tribus indias, dando origen tambin a la realizacin de investiqaciones.v- Posteriormente los antecedentes de la comparecencia del gobier- no se encuentran en el Estatuto de Sayona de 1808 (a pesar de ser una Constitucin que no se aplic en Espaa),185 ya que regul a las 183 Cfr. Laporte, Jean et Tulard, Marie-Jos. Ob. cit., pp. 107 Y 108. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Ob. cit., p. 45. Alzaga Villaamil, Osear. Ob. cit., p. 583 Y Cruz Ferrer, Juan de la. "El control parlamentario de la administracin en el sistema constitucional norteamericano', I Jornadas de Derecho Parlamentario, Madrid, vol. 11, Congreso de los Diputados, 1985, pp. 984 Y985. 184 Cfr. Cruz Ferrer, Juan de la. Ob. cit., p. 984. 185 El Estatuto de Sayona de 1808, es considerado como la "Constitucin de Sayona" por Sevilla Andrs, Diego. Constituciones y otras Leyes y Proyectos Polticos de Espaa, Madrid, tomo I y 11, Editora Nacional, 1969, p. 49, cfr. Esteban, Jorge de y Gonzlez-Trevijano, Pedro J. Curso de Derecho Constitucional Espaol 1, Madrid, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, 1992, p. 49. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 97 Cortes en su Ttulo IX mencionando, entre sus facultades, que el Ministro de Hacienda les tena que presentar las cuentas cada ao (art. 84 del Estatuto de Bayonaj.w para lo cual dicho funcionario tena que asistir ante las Cortes. Asimismo, la Constitucin de Cdiz de 1812, en su artculo 125, seal que "en los casos en que los Secretarios del Despacho hiciesen alguna propuesta en nombre del Rey asistiran a las discusiones cuando y del modo que las Cortes determinasen y hablaran en ellas sin que pudieran estar presentes en las votaciones" .187 Ms adelante en Francia, de 1860 a 1867, la Asamblea tena la facultad de contestar el discurso del Trono y examinar as la poltica. Frente a sta, los ministros estaban obligados a comparecer, a pesar de que la responsabilidad ministerial se daba frente al Empe- rador.w El concepto de comparecencias o sesiones informativas no es muy claro, ya que ste depende de la regulacin concreta que se haga en cada pas. As, algunos la regulan o la regularon como "interpelacin", otros como "declaracin", como es el caso de Francia donde se considera que la declaracin es una especie de comparecencia. Sin embargo, s podemos afirmar, a grandes rasgos, que las compare- cencias o sesiones informativas consisten, sobre todo, en el requeri- miento que hace la institucin representativa -Parlamento, Asam- blea o Congreso-, para que se presenten los miembros del gobierno ante ella, con el objeto de facilitar informacin, a travs de una exposicin, as como el control (revisin, verificacin, anlisis, etc- 186 Cfr. Sevilla Andrs, Diego. Ob. cit., pp. 57 Y60 YTierno Galvn, Enrique. Leyes politicas espaolas fundamentales (1808-1978), Madrid, Tecnos, 1979, pp. 21 Y22. 187 Villarroya, Joaqun Toms. Breve historia del constitucionalismo espaol, Madrid, Centro de Estu- dios Constitucionales, 1985, pp. 22 Y23. 188 Cfr. Garca-Pelayo, Manuel. Derecho Constitucional Comparado, Madrid, Alianza, 1987, pp. 458, 470,473 a 475, 478 a 488 y Snchez Agesta, Luis. Curso de Derecho Constitucional Comparado, Madrid, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, 1980, pp. 276 a 278. 98 Susana Thala Pedroza de la Llave tera) de sus actuaciones por parte de los parlamentarios (diputados y senadoresj.w Si se realiza una comparecencia pblica, la misma obliga a los parlamentarios, autores de preguntas o interpelaciones, a tener una profunda preparacin de la materia, y lo mismo sucede con los miembros del gobierno que comparecen. Este acto de control parla- mentario ha incrementado el inters de los medios de comunicacin: las intervenciones son transmitidas por televisin' y radio, y se publica su desarrollo en la prensa. La justificacin para considerar a la comparecencia como acto de control parlamentario, la encontramos en que la institucin repre- sentativa sirve de "foro de publicidad a la actuacin de los poderes pblicos, de forma que el pueblo, titular de la soberana, pueda conocer, a travs de ellas precisamente, las actividades del ejecutivo y las opiniones que le merecen a los representantes populares'v Asimismo, con su utilizacin se inspecciona, comprueba, analiza, examina, revisa y verifica la actuacin o actuaciones del gobierno, cuyas consecuencias pueden provocar el debilitamiento de ste o eje la mayora parlamentaria, una incidencia en el control social o en el cuerpo electoral, as como el fortalecimiento de la oposicin, de la mayora o del gobierno. Isidre Molas e Ismael Pitarch mencionan que la comparecencia es caracterstica del sistema de gobierno pararnentaro.w afirmacin con la que no estamos de acuerdo, ya que tambin se da en los sistemas de gobierno presidencial, como veremos ms adelante en 189 Cfr. Barqun lvarez, Manuel. "La supervisin del legislativo y la responsabilidad del ejecutivo", Memoria del 11I Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1987, pp. 572 Y573. Molas, Isidre y Pitarch, Ismael E. Ob. cit., pp. 209 Y210. 190 Cfr. Garca Morillo, Joaqun. "Algunos aspectos del control parlamentario", El Parlamento y sus transformaciones actuales, Madrid, Tecnos, 1990, p. 252. 191 Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Ob, cit., p. 34. 192 Cfr. Molas, Isidre y Pitarch, Ismael E. Ob. cit., p. 209. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 99 el Captulo tercero al referirnos a Mxico; adems el antecedente de la misma se encuentra en Estados Unidos de Amrica, en 1792, pas con sistema presidencial. E. Cuestiones de confianza La cuestin de confianza consiste en que el Ejecutivo, voluntariamen- te, somete a la consideracin del Parlamento cierta actividad del mismo; posteriormente, si no se aprueba dicha actividad, puede dar origen a la dimisin del gobierno. Las cuestiones de confianza resultan ser ms eficaces que las mociones, a las que nos referiremos ms adelante, debido a que la discusin o debate ejerce una presin indirecta sobre el gobierno a travs de la opinin pblica.w Este acto de control slo se da en los sistemas de gobierno parlamentario. F. Decreto-Ley En el procedimiento para la elaboracin del Decreto-Ley aparece el control parlamentario, ya que se da una valoracin de la actuacin del gobierno y, posteriormente, se convalida o se deroga esa dispo- sicin, para objetivos determinados y por tiempo iimitado.s- El esta- blecimiento del Decreto-Ley se produjo con el nacimiento del Estado social de derecho, cuando se hizo necesario traspasar atribuciones 193 Cfr. Virga, Pietro. Ob. cit., pp. 185 Y 186. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario como control polltico". Ob. cit., pp. 31 Y32. 194 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. "La funcin de control y la ciencia del Derecho Constitucional, Revista de las Cortes Generales, Madrid, No. 12, Congreso de los Diputados, 1987, p. 222. Y Derecho parlamentario espaol, Ob. clt., p. 243 YMirkineGuetzevitch, B. Modernas tendencias del Derecho Constitucional, trad. Sabino Alvarz-Gendin, Madrid, Edil. Reus, 1934, p. 30. 100 Susana Thala Pedroza de la Llave normativas al Ejecutivo y, de esta forma, elaborar disposiciones de eminente carcter tcnico.: Este acto de control aparece tanto en los sistemas de gobierno presidencial, con excepcin de Estados Unidos de Amrica, como en los sistemas de gobierno parlamentario en donde ha aumentado considerablemente su importancia.w G. Defensor del Pueblo o Comisario Parlamentario La institucin del Ombudsman es de origen escandinavo, en Suecia se estableci durante el siglo XIX. En Inglaterra surgi, porque el gobierno se encontraba incapacitado para controlar a la burocracia, es decir, que no poda autocontrolarse. En varios pases, esta insti- tucin se encuentra consagrada a nivel constitucional como un siste- ma de control, cuyo propsito es colaborar en la lucha contra el abuso del poder y la iniusticia.w La eleccin del Defensor del Pueblo, Comisario Parlamentario, Comisionado Parlamentario u Ombudsman, la realiza el Parlamento. Dicha figura goza de inmunidad, pero no es una instancia inde- pendiente aunque tiene autonoma funcional y orgnica, ya que su cese depende del Partarnento.w adems supervisa la actividad de la 195 Cfr. Berln Valenzuela, Francisco. "Las funciones parlamentarias en regmenes presidenciales y parlamentarios", Derecho parlamentario iberoamericano, Mxico, Porra, 1987, p. 74. 196 Cfr. Hauriou, Andr. Derecho constitucional e instituciones polticas, Barcelona, Ariel, 1980, p. 476. Duverger, Maurice. Instituciones polticas y Derecho Constitucional, Barcelona, Ariel, 1984, p. 297. Y Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..", Ob. cit., p. 20. 197 Cfr. Gil Robles Y Gil Delgado, Alvaro. El control parlamentario de la administracin (el Ombudsman), Madrid, Instituto Nacional de la Administracin Pblica, 1981, pp. 223 a 227. Quiroga Lami, Hctor. "La modernizacin del Estado presidencialista: el trnsito a un parlamentarismo posible", en Revista Parlamentaria Iberoamericana, Madrid, n. 5, Publicaciones de las Cortes Generales, 1989, p. 158. 198 Cfr. Santaolalla, Fernando. El Parlamento en la encrucijada, Madrid, Eudema, 1989, p. 120. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual det..", Ob. cit., p. 22. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 101 administracin pblica en su nombre y le da cuenta de ello. Los informes de este rgano constituyen un medio indirecto de control parlamentario sobre las acciones del gobierno en la medida en que los parlamentarios, a travs de la publicidad, conocen cmo el Ejecutivo acata o no las quejas y reclamaciones del Defensor del Pueblo, Comisario Parlamentario, Comisionado Parlamentario u Om- budsman, ejercitando as acciones polticas e, incluso, reformas constitucionales o legislativas. Por lo anterior, el Defensor del Pueblo, o sus otras denominacio- nes, es considerado como un poderoso instrumento de control par- lamentario frente al abuso de poder de la administracin pblica.t Esta figura actualmente puede aparecer en un sistema parlamentario o en uno presidencial. H. Interpelaciones Las interpelaciones son de origen trancs.w ya que la Constitucin francesa de 1830 las regul por primera vez. Se refieren a cuestiones generales y polticas relativas a los motivos o propsitos de la conducta del gobierno o de un determinado ministro. Son planteadas por escrito y realizadas a travs de un procedimiento de debate, pudiendo dar origen a la presentacin de una mocin, a la que nos referiremos en el punto J de este apartado 11. 201 Este acto de control, en Derecho Constitucional Comparado, es considerado como un instrumento muy poderoso y eficaz y, sobre todo, cuando va seguido 199Cfr. Gil Robles Y Gil Delgado, Alvaro. Ob. cit., pp. 232 a 315. Vitorino, Antonio. "El control parlamentario del Gobierno", en Revista de Estudios Politicos, Madrid, No. 60 y 61, Centro de Estudios Constitucionales, 1978, p. 370 Y Fix Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones sobre el principio de la divisin de poderes en la Constitucin mexicana", Memoria del 1/1 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1987, pp. 657 Y658. 200 Cfr. Biscarelti di Ruffia, Paolo. Derecho Constitucional, trad. Pablo Lucas Verd, Madrid, Tecnos, 1987, p. 405. 201 Cfr. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario como control poltico", Ob. cit., pp. 30 Y31. Pizzorusso, Alessandro. Ob. cit., p. 298 y Virga, Pietro. Ob. cit., p. 185. 102 Susana Thala Pedroza de la Llave de una mocin, es considerado como un acto de control parlamenta- rio de mayor relieve. 202 1. Mocin de censura En un rgimen parlamentario el Parlamento, a travs de la votacin de una mocin de censura, puede exigir la responsabilidad poltica del gobierno, obligndolo a dimitir, de esta forma se expresa la ruptura de la relacin de confianza que los vinculaba. Este acto de control tuvo particular importancia durante el siglo XIX, pero durante el XX la ha perdido debido a que se han presentado escasas mociones de censura tanto en Inglaterra, Francia, Alemania, Portugal y Espaa, por lo que, de acuerdo con el maestro Fix-Zamu- dio,203 hasta el siglo XIX predomin el rgano legislativo en los sistemas parlamentarios. En el mbito no slo nacional, sino tambin en el contexto interna- cional, particularmente en la Unin Europea, la mocin de censura es uno de los actos de control parlamentario y es, al mismo tiempo, la caracterstica ms importante del sistema de gobierno parlamen- tario, pero en la actualidad no opera, entre otras razones, principal- mente por la exigencia de un determinado nmero de votos para su aprobacin.e- Al respecto, Mirkine-Guetzevitch denomina a lo ante- rior "sistema de proteccin del Poder ejecutivo con relacin a la Cmara.e Sin embargo, creemos que la eficacia de la mocin de 202 Cfr. Spagna Musso, Enrico. Diritto Costituzionale, Italia, Padova, 1981, pp. 300 Y 301 Y Vitorino, Antonio. Ob. cit., pp. 365 Y366. 203 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual., ... Ob. cit., pp. 16 Y 17. 204 Cfr. Hauriou, Andr. Ob. cit., p. 1027. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., pp. 135 Y 136 Y 140. Fraile Clivills, Manuel. Introduccin al Derecho Constitucional espaol, Madrid. Rivadeneyra, 1975, p. 534. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol. Ob. ctt., p. 350. Vitorino, Antonio. "El control parlamentario del Gobierno", Ob. cit., p. 362 YLpez Guerra, Luis. "La funcin de control de los Parlamentos: Problemas actuales", Ob. cit., p. 244. 205 Mirkine-Guetzevitch. B. Ob. clt., p. 19. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 103 censura, coincidiendo con Lpez Guerra, no se mide por la obtencin de la cada del gobierno, es decir, en su dimisin o exigencia de responsabilidad poltica, "sino por el desgaste que la discusin le pueda producir",206 el impacto que tiene en los ciudadanos y en la opinin pblica, as como las consecuencias mediatas (abstencin electoral, debilitamiento de la mayora, fortalecimiento de la oposi- cin, etctera) que se puedan presentar. J. Mociones Las mociones son resoluciones o acuerdos de la Cmara o las Cmaras mediante los que se expresa, a travs de la discusin y votacin, una postura sobre un determinado asunto. La aprobacin de una mocin puede darse con la presentacin y discusin con motivo de una introduccin de enmiendas, as como a consecuencia de la realizacin de una interpelacin. Este acto de control se da en los sistemas de gobierno parlamen- tario, pero tambin puede darse en los presidenciales. K. Nombramiento de cargos Con el nombramiento, ratificacin, aprobacin o eleccin parlamen- taria de cargos pblicos se asegura que una mejor composicin de los rganos estatales es la mejor para el cumplimiento de los objetivos polticos. Este tipo de acto tuvo su origen en Inglaterra, posteriormen- te pas al sistema presidencial norteamericano, Generalmente, quie- nes intervienen en la designacin de cargos pblicos son el Ejecutivo y la Cmara alta, es decir; el primero propone y el Senado aprueba o no, pero tambin puede intervenir la institucin representativa en su conjunto. Al respecto, los cargos que se designan son los relativos 206 Lpez Guerra, Luis. "La funcin de control de los Parlamentos: Problemas actuales", Ob. cit., p. 32. 104 Susana Thala Pedroza de la Llave al Poder Judicial, a los miembros de los rganos jurisdiccionales, as como los altos cargos de la administracin pblica. La prctica de este acto de control parlamentario ha aumentado considerablernentev' y se presenta en los sistemas de gobierno parlamentario y presidencial. L. Las preguntas La pregunta parlamentaria, en general, es un acto mediante el cual un parlamentario inquiere algo concreto del gobierno y ste se limita a contestar.w Existen dos tipos de preguntas: las orales y las escritas. a. Orales Las preguntas orales tienen sus antecedentes en Inglaterra durante el siglo XVII, y se consolida en el siglo XIX. Taylor menciona "que las preguntas constituyen uno de los medios ms efectivos del control del ejecutivojams nventacosv.w por lo que no pueden simplemente calificarse como un instrumento de informacin, sino como un acto o instrumento de control parlarnentario.sv sobre todo si atendemos a que su finalidad no es slo la de fiscalizar, sino que su efectividad descansa tambin en la trascendencia que ello puede tener para la opinin pblica, poniendo en marcha posteriores controles 207 Cfr. Ibid., pp. 26 Y 27 Y Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob, cit., p. 247. 208 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. "La funcin de control y la ciencia del Derecho Constitucional", Ob. cit., p. 235 Y "Las preguntas. instrumento parlamentario de control", Documentacin Adminis- trativa, Madrid, No. 178, Presidencia de Gobierno. 1978, p. 54. Barqun lvarez, Manuel. "La supervisin del legislativo y la responsabilidad del ejecutivo", Ob. cit., p. 573. 209 Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario como control poltico", Ob. cit., p. 30. 210 Cfr. Ibid., p. 29 YLaporte, Jean etTulard, Marie-Jos. Ob. cit., p. 106. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 105 sociales o acentuando el control poltico electoral, denominado por Aragn Reyes como "esperanza de sancin".211 Cuando se formulan preguntas orales, de antemano se conoce la respuesta, pero lo importante es lograr la publicidad para el hecho, con el propsito de que el cuerpo electoral y la opinin pblica elaboren sus juicios.sv b. Escritas Las preguntas escritas surgen, de hecho, a finales del siglo XIX, es decir, despus de las preguntas orales. Es Francia el primer pas que las introduce formalmente, en 1909, con el propsito de establecer un instrumento menos peligroso que las preguntas orales. Su incon- veniente es que stas no pueden acaparar la atencin de los medios de comunicacin por lo que, por un lado, es casi imposible que el electorado tenga noticia del ejercicio de dicho acto de control. Por otro lado, el prestigio de la institucin representativa no se fortalece cuando estas cuestiones concretas despiertan poco inters para los medios de comunicacin. Con lo cual, su eficacia como control parlamentario no depender del volumen cuantitativo, sino cualitati- vo, para que dichos medios intervenqan.sv Para nosotros las preguntas escritas comnmente no son actos de control de la institucin representativa, sino slo en casos excepcio- nales; por ejemplo, cuando la respuesta es oral.- 211 Idem. 212 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Ob. ct., p. 59. 213 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. "Las preguntas, instrumento parlamentario de control", Ob. cit., 54. Chauchat, Mathias. Le controle politique du Parlement Europen sur les excutlts communau- taires, Pars. Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1989, p. 34. Garca Morillo, Joaqun. 'Algunos aspectos del control parlamentario", Ob. cit., pp. 249 a 251. 214 Cfr. Virga, Pietro. Ob. cit., p. 185. El autor menciona que las preguntas al gabinete italiano se hacen por escrito y la respuesta puede ser escrita u oral. 106 Susana Thala Pedroza de la Llave Las preguntas, tanto orales como escritas, gozan de mayor popu- laridad en los sistemas de gobierno parlamentarios que en los presi- denciates.s M. Ratificacin de Tratados Internacionales La institucin representativa -Parlamento, Asamblea o Congreso- tiene como facultado- ratificar o no un tratado internacional celebrado por el Ejecutivo, llegando as a la conclusin del rnisrno.ev Es una facultad que tambin ha ido en aumento, debido a la importancia que est cobrando el Derecho Internacional en la actualidad.e El control parlamentario aparece en el procedimiento para la ratifi- cacin de tratados internacionales: algunas Constituciones sealan que todos los tratados internacionales debern ser ratificados por el Parlamento, Asamblea o Congreso; otras dicen que la mayor parte de stos; otras, que ciertos tratados; y algunas que slo cuando correspondan a la competencia de la institucin representativa deter- minada por la Constitucin poltica. Asimismo, algunas disposiciones sealan que intervendrn las dos Cmaras o slo una de ellas, es decir, slo el Senado. 219 Este acto de control parlamentario existe tanto en los sistemas de gobierno parlamentario como en el presidencial, con excepcin de los 215 Cfr. Barqun lvarez, Manuel. "La supervisin del legislativo y la responsabilidad del ejecutivo', Ob. cit., p. 574. 216 La facultad parlamentaria para la ratificacin de los tratados internacionales fue establecida en las Constituciones europeas a partir de la Revolucin Francesa, cfr. Ibid., p. 68. 217 Cfr. Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. El control parlamentario de la poltica exterior en el derecho espaol, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1977, p. 93. A este respecto, Virga, Pietro. Ob. cit., pp. 178 Y 179 seala que en Italia el Parlamento tiene que autorizar al Presidente de la Repblica para que celebre tratados internacionales. 218 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..". Ob. cit., p. 29. 219 Cfr. Mirkine-Guetzevitch, B. Ob. cit., p. 69. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 107 siguientes: Bangladesh, Fidji, Israel, Malawi, Malta, Nueva Zelandia, Pakistn, Tailandia, Zambia y Australia. Asimismo, particularmente en Estados Unidos de Norteamrica, el Presidente puede evadir este acto de control a travs de la firma de "Acuerdos del Ejecutivo", los cuales no necesitan de la intervencin del Senado.w N. Tribunal de Cuentas La institucin representativa, a travs del Tribunal de Cuentas, fisca- liza las cuentas y la gestin econmica del Estado. ste, a pesar de ser un rgano autnomo, depende directamente del Parlamento o est vinculado a l, y tiene la obligacin de presentarle un informe anual donde se sealen las posibles infracciones o irregularidades en que se hubiese lncurrido.e- asimismo, puede determinar respon- sabilidades. Este rgano existe en varios pases, incluso en el con- texto de la Unin Europea es considerado como su quinta institucin, a partir de 1992, en el Tratado de Maastricht. El Tribunal de Cuentas predomina en Europa, es decir, en pases europeos con sistemas de gobierno parlamentario, mientras que en Amrica, pases con sistema presidencial, existen otros rganos que dependen del Ejecutivo.w Los puntos A hasta el N, de este apartado 11, son simplemente una enunciacin, ms no una clasificacin limi- tativa, ya que, como veremos ms adelante en el caso particular espaol y en el Captulo tercero respecto a Mxico, pueden existir un sin fin de actos en los que se manifiesta el control de la institucin representativa sobre los miembros del gobierno. Veamos ahora, cul es la integracin actual de algunas de las instituciones repre- 220 Cfr. Mendoza Berrueto, Eliseo. "Poltica exterior y la accin de los parlamentos: el caso de Mxico", Mxico, Revista de Administracin Pblica, No. 33, INAP, enero-marzo de 1978, pp. 125 Y126. 221 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., p. 433 Y Fix-Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones sobre el principio de la divisin de poderes ...", Ob. cit., p. 654. 222 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..", Ob. cit., p. 23. 108 Susana Thala Pedroza de la Llave sentativas de Europa, Amrica del Norte y Latinoamrica, y cules son sus respectivos actos de control parlamentario. 111. EN ALGUNOS PASES EUROPEOS A. Inglaterra El Parlamento ingls (integrado por la Cmara de los Lores y la de los Comunes, pero tambin por tradicin constitucional, est com- puesto por la Corona) tiene, en la actualidad, como actividad esen- cial el ejercicio de diversos actos de control sobre los miembros del gobierno, como son: las Comisiones de encuesta, el Comisionado Parlamentario, el control de la legislacin delegada, la question time, las preguntas orales y las escritas, entre otros. Pero de forma especfica, la Cmara de los Comunes o Cmara baja, integrada por alrededor de 651 miembros elegidos mediante sufragio univer- sal, directo y secreto, a travs del sistema de mayora relativa a una vuelta, y para un tiempo de 5 aos salvo disolucin anticipada, desempea la mayor parte de los actos de control, como son la mocin de censura -cuyo ltimo caso se dio en 1979-; la cuestin de confianza; los debates, discusiones y examen del presupuesto y de los gastos; los debates sobre el contenido del discurso al Trono con el que se inaugura cada Parlamento; las Comisiones de Inves- tigacin, una Comisin especial que examina las cuentas de los departamentos ministeriales y de los organismos pblicos, una Comisin especial del Comisionado Parlamentario donde se cum- plimentan las recomendaciones del mismo, as como la hora de ruegos y preguntas a los ministros durante cuatro das por semana. Por otra parte, la Cmara de los Lores -integrada por alrededor de 1000 a 1200 miembros, nmero que puede variar debido a su naturaleza no electiva, sino que sus miembros acceden a ella mediante distintos sistemas de designacin- con el paso del tiempo ha perdido importancia. sta, a travs de escasos actos de control, discute y supervisa la poltica del Gabinete, pero en menor medida que la Cmara baja, puesto que en Inglaterra exis- El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 109 te rgimen parlamentario, cuya caracterstica es la preeminencia de la Cmara baja sobre la alta. 223 B. Francia El texto original de la Constitucin francesa de 1958 vigente, adopta- da mediante referndum el 28 de septiembre y promulgada el 4 de octubre, regula actualmente a la mocin de censura y la mocin (cuestin) de desconfianza; de aprobarse stas, el Primer Ministro debe presentar su dimisin al Presidente de la Repblica. Sin embar- go, con las reformas del 28 de octubre de 1962 se modific el rgimen establecido, aprobadas tambin mediante referndum, por medio de las cuales se le otorgaron ms poderes al Presidente de la Repblica, sin caer totalmente en un rgimen presidencial, por lo que se consi- dera como un sistema de gobierno con tendencia presidencialista. Estos poderes son, por ejemplo, en materia de nombramientos no slo de altos funcionarios administrativos, sino de otros cargos como rectores de Universidades (art. 8 y 13 de la Constitucin francesa), en materia de poltica exterior, de tratados (art. 52), de referndum (art. 11), as como en materia de disolucin de la Asamblea Nacional y para convocar a elecciones anticipadas (art. 12 y 16). Al respecto, el Presidente de la Repblica se comunica con el Parlamento slo a travs de mensajes que manda a leer sin dar origen a un debate (art. 18). Slo es responsable en el caso de alta traicin. Asimismo, los miembros del gobierno no pueden ser, al mismo tiempo, parlamen- 223 Clr. Vergottini, Giuseppe de. Derecho Constitucional Comparado, Trad. Pablo Lucas Verd, Madrid, Espasa Calpe, 1983, p. 434. Berln Valenzuela, Francisco. Derecho parlamentario, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993, pp. 203 a 208. Duverger, Maurice. Instituciones polticas y Derecho Constitucional, Ob. cit., pp. 257 Y258. Snchez Gonzlez, Santiago y Mellado Prado, Pilar. Sistemas polticos actuales, Madrid, Centro de Estudios Ramn Areces, 1992, pp. 42 a 46. HMSO, Parliament, London, second ecrnon, 1994, pp. 87 Yss. Roberts, Geoffrey K. "Sistema de partidos y Parlamento en Gran Bretaa: 1992", Revista de Estudios Polticos, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, octubre-diciembre 1993, p. 271. Ruiz Mssieu, Jos Francisco. Cuestiones de Derecho Poltico (Mxico-Espaa), Mxico, UNAM, 1993, pp. 125 a 131. Jimnez de Parga y Cabrera, Manuel. Los regmenes polticos contemporneos, Madrid, Tecnos, 1960, pp. 301 Y ss, 347 y ss. Valencia Carmona, Salvador. Manual de derecho constitucional general y comparado, Mxico, Universidad Veracruzana, 1991, pp. 135 Y136. 110 Susana Thala Pedroza de la Llave tarios (art. 23 en relacin con el 25). De tal forma, se pas de un sistema de gobierno parlamentario a uno semiparlamentario, neopre- sidencialista o semipresidencial (denominado as desde 1970 por la doctrina), pero sin desaparecer la figura del Primer Ministro y su gabinete, quienes s tienen responsabilidad frente al Parlamento (art. 20, prrafo tercero, 49 y 50) tal y como sucede en los regmenes parlamentarios europeos. Sin embargo, el papel de esta institucin representativa es muy reducido, por lo que cae en una extrema racionalizacin de sus elementos parlamentarios.e- El Parlamento francs en la actualidad se divide en dos Cmaras (art. 24): la Asamblea Nacional, integrada por 491 diputados elegidos mediante el sistema de mayora, 17 a una sola vuelta y 474 a dos vueltas (primero mayora absoluta y despus relativa), que dura- rn en su encargo 5 aos salvo disolucin anticipada, y el Senado, cuya integracin vara dependiendo del nmero de entidades (Depar- tamentos o Territorios de Ultramar), pero tambin del aumento de la poblacin francesa, ya que esta ltima determina la cantidad de representantes que le corresponden a cada entidad, con lo cual el nmero de senadores oscila entre 315 o ms. Su mandato es de 9 aos, renovndose por tercios cada 3 aos. A pesar de que la funcin principal y ms tradicional del Parlamento francs es la legislativa, sus Cmaras realizan la funcin de control sobre el gobierno, aunque en menor grado el Senado, debido a que este pas tiene como forma de Estado la unitaria. Sin embargo ste puede pronunciarse sobre una declaracin poltica (art. 49), as como conocer, en segundo trmino despus de la Asamblea Nacional, de 224 Cfr. Embajada de Francia en Mxico, La Constitucin de Francia, Mxico, 1992, pp. 1, 6 Y ss. Snchez Agesta, Luis. On, cit., pp. 257, 261 Y275 a 284. Hauriou, Andr. Oi: cit., pp. 578 a 580, 590 Y599. Vergottini, Giuseppe de. Ob. cit., pp. 476 Yss. Garcia-Pelayo, Manuel. Ob. clt., pp. 458, 470, 473 a 488. Duverger, Maurice. Ob. cit., pp. 273, 274 Y276. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..", Ob. cit., pp. 18 Y19. Snchez Gonzlez, Santiago y Mellado Prado, Pilar. Ob. cit., pp. 104 Y110. Berln Valenzuela, Francisco. Derecho Parlamentario, Mxico, Ob. ct., 1993, p. 211. Lons, Monique, "La V Repblica Francesa y el fenmeno de la cohabitacin poltica", Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, UNAM, No. 62, mayo-agosto, 1988, pp. 657 a 659 y 663. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 111 la Ley de Finanzas. Al respecto, existe la tendencia de elaborar reformas que le permitan a esta Cmara ejercer ms facultades. Ser la Asamblea Nacional a la nica que le corresponda exigir la responsabilidad poltica a travs de la utilizacin de la mocin de censura (art. 49) o de la cuestin de confianza; si stas se aprueban el Primer Ministro deber presentar la dimisin del gobierno al Presi- dente de la Repblica (art. 50). Tambin esta Cmara baja conocer primero el proyecto de Ley de Finanzas que le someta el Consejo de Ministros (art. 39 y 47). Al Parlamento, en su conjunto, le corresponde autorizar la prrroga del estado de sitio que hubiese decretado el Consejo de Ministros (art. 36). En cuanto a la ejecucin de la Ley de Finanzas, el Parlamento ser asistido por el Tribunal de Cuentas (art. 47), correspondindole tambin destinar una sesin por semana para la formulacin de preguntas a los miembros del gobierno, quienes estarn obligados a responderlas (art. 48, prrafo segundo). As mismo le corresponde dar su autorizacin para que el gobierno pueda, en relacin a la ejecucin de su programa poltico, adoptar medidas pertenecientes al dominio de la ley (art. 38) y autorizarlo para que legisle, es decir, en materia de legislacin delegada. A partir del 25 de junio de 1992, de acuerdo con el artculo 88-4 de la Constitucin francesa vigente, el Gobierno someter a la Asamblea Nacional y al Senado las proposiciones comunitarias, que se traduzcan en dispo- siciones de naturaleza leqislativa.> 225 Cfr. Embajada de Francia en Mxico, "Las instituciones polticas de Francia (El Presidente de la Repblica-El Primer Ministro y el Gobierno-El Parlamento)", Francia. Hechos y cifras, Mxico, No. 7, mayo de 1991, pp. 9 Y 11. As como, La Constitucin de Francia, Ob, cit., pp. 13 a 23. Lauvaux, Philippe. Le parlementarisme, Pars, Pressex Universitaires de France, 1986, pp. 92 Y93. Lucas Verd, Pablo. "El control por el Senado de la poltica gubernamental (responsabilidad poltica del Gobierno ante el Senado?)", en El control parlamentario del Gobierno en las democracias pluralistas (el proceso constitucional espaol), Manuel Ramrez (edit.), Madrid, Labor, 1978, p. 365. Sags, Nstor Pedro, "El Senado: su fisonoma en el Estado federal y en el Estado regional", IV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1992, pp 624 Y625. Snchez Gonzlez, Santiago y Mellado Prado, Pilar. Ob. cit., pp. 111 a 113, 116 Y 117. Berlin Valenzuela, Francisco, Derecho parlamentario, Ob. cit., pp. 213 Y214. 112 c. Italia Susana Thala Pedroza de la Llave La Constitucin italiana de diciembre de 1947, en vigor desde el1 de enero de 1948, regula al Parlamento italiano (del arto 55 al 82),226 integrado por la Cmara de Diputados (630 miembros, 475 elegidos mediante el sistema de mayora simple y 155 por el proporcional, a partir de 1993) y por el Senado de la Repblica (315 miembros elegidos mediante el sistema de mayora -232- y el proporcional -83-, ms 5 vitalicios que puede designar el Presidente de la Hepblicaj.w' ambos casi totalmente con las mismas facultades, por ejemplo, en cuanto a la funcin legislativa (art. 70), en cuanto al control sobre el gobierno (art. 80 al 82), asimismo el Primer Ministro puede provenir de cualquiera de las Cmaras, etctera, por lo que es considerado como un bicameralismo perfecto o igual. La Constitucin italiana regula la funcin de control parlamentario, considerndola como aquella comprobacin del cumplimiento de normas y principios constitucionales, de irregularidades en el funcio- namiento de! gobierno y de la administracin pblica por parte de los sujetos que integran el Poder Ejecutivo. En el ordenamiento italiano encontramos como actos de control parlamentario a la mocin de censura no constructiva.e la mocin de confianza (cuyo ltimo caso favorable se dio el 23 de enero de 1993),229 el examen del presupuesto, la conversin de los decretos- leyes (art. 77), las preguntas e interpelaciones, las resoluciones, las Comisiones de Encuesta o de Investigacin, las de vigilancia e 226 Cfr. Agr, Antonio S. y otros. La costituzione italiana. Annotta con la giurisprudenza della Corte costituzionele. Torino, Unione Tipografico-Editrice Torinese, 1979. 227 Cfr. Presno Linera, Miguel ngel. "La Reforma institucional Italiana" , Revista del Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, n. 18, mayo-agosto de 1994, pp. 135 Y147. 228 Aquella en la que no se pueden proponer, durante los dos siguientes das a la presentacin de la mocin de censura, nuevos candidatos a la Presidencia del Gobierno. 229 Cfr. Presno Linera, Miguel ngel. Ob. cit., p. 124. El control del gobierno: funcin del" Poder Legislativo" 113 instructorias (art. 82), los informes del Tribunal de Cuentas propor- cionados al Parlamento.w as como en la legislacin delegada (art. 76). A este respecto, Spagna Musso incluye como actos de control a la autorizacin para la ratificacin de tratados internaciona- les (art. 80), la autorizacin al gobierno para declarar la guerra (art. 78), la aprobacin del presupuesto anual (art. 81) Y la "indaga- cin coqnosctlva", que nosotros identificamos como comparecen- cia, ya que consiste en solicitar la presencia de un miembro del gobierno para que responda oralmente ante la Comisin Permanente. Respecto al actual concepto del control parlamentario en Italia, Paolo Biscaretti lo denomina "funcin de control continuado de toda la actividad del gobierno (percibiendo en la misma la tarea ya cons- titucionalmente ms relevante de las mismas Cmaras)".232 Asimis- mo, se considera que la oposicin ha desempeado correctamente esta funcin, partiendo del respeto a la misma que se manifiesta no slo en la Constitucin, sino tambin en los reglamentos parlamen- tarios.s 230 Cfr. Ibid.. pp. 65 a 77, 80, 87, 88, 91,92,290,296 a 300. Snchez Gonzlez, Santiago y Pilar Mellado Prado. Ob. cit., pp. 168 a 172. Lucas Verd, Pablo. "El control por el Senado de la poltica gubernamental (responsabilidad poltica del Gobierno ante el Senado?)", Ob. cit., pp. 361 Y 362. Vergottini, Giuseppe de. Ob. cit., pp. 468 a 470. Berln Valenzuela, Francisco. Derecho parlamen- tario, Ob. ctt., pp. 222 a 225. Biscaretti di Ruffia, Paolo. Ob. cit., pp. 404 Y 405. Spagna Musso, Enrico. Dirito Costituzionale, Ob. ctt., p. 300. Agr, Antonio S. y otros. Ob. cit. 231 Cfr. Spagna Musso, Enrico. Ob. cit., pp. 305, 307 Y308. 232 Ibid., pp. 403 Y404. 233 Cfr. Sturlese, Laura. "Sistema de partidos polticos y reforma electoral en Italia", Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, No. 68, UNAM, mayo-agosto de 1990, pp. 556 Y 559. 114 Susana Thala Pedroza de la Llave IV. EN ALGUNOS PASES DE AMRICA DEL NORTE A. Estados Unidos de Norteamrica De acuerdo con el Artculo 1, Seccin 1 de la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, aprobada el17 de septiembre de 1787, el Congreso de los Estados Unidos se compone de un Senado, integrado por 100 miembros, y de una Cmara de Representantes, integrada por 475 miembros. Respecto a su actividad de control sobre los miembros del gobierno, los norteamericanos mencionan que han sabido conciliar eficazmente sta con la estabilidad gubernamental, ya que el Ejecutivo es independiente del Congreso, no existen las preguntas, las interpelaciones, el voto de censura, ni la intervencin en la elaboracin de los Decretos-Ieyes.e- sin embargo, sufre correc- tivos originados por la Constitucin, por la interpretacin judicial y por la prctica constitucional. En la actualidad, el Presidente informa peridicamente al Congreso sobre el estado de la Unin (Artculo 11, Seccin 3 de la Constitucin), haciendo ste las recomendaciones que considere convenientes o necesarias. Asimismo, el Presidente dirige mensajes escritos u orales relativos a problemas concretes-e y consultar antes al Congreso cuando trate de enviar tropas. Por otro lado, cuando falte el Presiden- te y el Vicepresidente, el Congreso determinar qu funcionario ocupar el primer cargo (Artculo 11, Seccin 1), Ycuando falte slo el Vicepresidente, el Presidente lo nombrar, pero este ltimo tendr que ser confirmado por el voto mayoritario de ambas Cmaras del Congreso (Artculo vigesimoquinto, Seccin 2). 234 Cfr. Servicios de Informacin de los Estados Unidos, Constitucin de los Estados Unidos. 17 de septiembre de 1787, EUA, sin ao de publicacin. Hauriou, Andr. Ob. cit., p. 476. Duverger, Maurice. Ob. cit., p. 297. 235 Cfr. Garca-Pelayo, Manuel. Ob. cit., pp. 350 Y351. Snchez Agesta, Luis. Ob. cit., pp. 196 Y 199. Duverger, Maurice. Ob. cit., p. 311. Valencia Carmona, Salvador. Manual de derecho constitucional general y comparado, Ob. cit., p. 220 YJimnez de Parga y Cabrera, Manuel. Ob. cn.. p. 503. El control del gobierno: funcin del" Poder Legislativo" 115 La participacin del Senado en la funcin de control sobre el gobierno ha sido ms importante que la de la Cmara de Repre- sentantes, ya que en el ejercicio de sus facultades llama constante- mente la atencin obstaculizando y criticando la actividad del Presi- dente a travs de diversos medios, entre los que se encuentran las Comisiones de tnvestiqacin.se institucionalizadas en 1926, utiliza- das para ejercer el control contlnuow y la crtica sobre el Ejecutivo. Asimismo, le corresponde juzgar a los funcionarios por responsabili- dades oficiales (Artculo 1, Seccin 3, en relacin con elll, Seccin 4, es el conocido como proceso de impeachment) pero, cuando se trate de la responsabilidad del Presidente, ste conocer exclusivamente y no intervendr la Cmara de Representantes. Tambin le corres- ponde dar su consentimiento, para que se celebren tratados interna- cionales (Artculo 11, Seccin 2). En cuanto al consentimiento del Congreso para el nombramiento de cargos, facultad de gran impor- tancia, el Senado ha asentido siempre cuando se trata del nombra- miento de jefes de departamentos y, con frecuencia, ha negado su consentimiento para jueces, funcionarios y puestos de menor impor- tancia. Como parte del ejercicio de esta facultad, generalmente, el Senado hace comparecer a los candidatos y realiza investigaciones en torno a cada uno de ellos. 238 Sin embargo, en relacin a la destitucin de funcionarios dependientes directamente del ejecutivo, el Senado no podr lntervenr.> Por su parte, la Cmara de Representantes conocer primero del proyecto de Ley de Ingresos, teniendo exclusivamente la facultad de iniciativa en esta materia (Artculo 1, Seccin 7), as mismo le corres- ponde conocer de las acusaciones respecto a los casos de respon- sabilidades oficiales (Artculo 1, Seccin 2). 236 Cfr. tbid., p. 401. Snchez Gonzlez, Santiago y Mellado Prado, Pilar. Ob. cit., pp. 79, 80 Y86. 237 Cfr. Cruz Ferrer, Juan de la. Ob. cit., pp. 984 Y985. 238 Cfr. Hauriou, Andr. Ob. cit., pp. 554 Y 555. Garca-Pelayo, Manuel. Ob. cit., p. 377. Vergottini, Giuseppe de. Ob. cit., pp. 446, 447, 451 Y452. Duverger, Maurice. Ob. cit., p. 311. 239 Cfr. Garca-Pelayo, Manuel. Ob. cit., p. 377. 116 Susana Thala Pedroza de la Llave La Cmara de Representantes junto con el Senado, es decir, el Congreso norteamericano, ha ganado cierto poder debido a su facul- tad para negar crditos comprometidos a travs de tratados, as como a la creacin de una Comisin encargada de obstaculizar o facilitar la negativa o concesin de crdtos.w Snchez Agesta menciona que lo anterior es el arma predilecta del Congreso para interferir. 241 Un ejemplo de sus consecuencias lo encontramos a partir del 15 de agosto de 1973, cuando terminaron los bombardeos sobre Camboya porque los crditos que exiga el entonces Presidente Nixon haban sido denegados por la' Cmara de Representantes y el Senado,242 situacin que, entre otras, en 1974 llev al Presidente a dimitir, como resultado del control que ejerci el Congreso no slo por la denega- cin de crditos, sino por la actividad de las Comisiones de Investi- gacin y el ejercicio de poderes [udiciales.w As, en palabras de Snchez Agesta: "la historia ha destacado un Presidente que gobier- na y un Congreso y Tribunal Supremo que controlan">- S.Canad El documento constitucional que regula la organizacin, la integra- cin, el funcionamiento y las facultades de los rganos del Estado en Canad es el Acta de Norteamrica Britnica de 1867 o Constitucin de Canad, reformada en 1949 e integrada tambin por el Acta Constitucional de 1982. Al respecto, quien tiene la facultad para reformarla, en teora, es el Parlamento britnico, pero a solicitud del Parlamento federal canadiense en determinados casos, en otros no se necesita de la intervencin de la institucin representativa britni- ca, adems la canadiense puede elaborar legislacin nacional. 240 Cfr. Garca-Pelayo, Manuel. Ob. cit., pp. 401 Y402 YSnchez Agesla, Luis. Ob. cit., p. 211. 241 Cfr. Idem. 242 Cfr. Haurou, Andr. Oo. clt., p. 541. Snchez Gonzlez, Santiago y Mellado Prado, Pilar. ab. cit., p. 86. 243 Cfr. Duverger, Maurice. Ob. cit., p. 317. 244 Snchez Agesta, Luis. Ob. cit., p. 217. El control del gobierno: funcin del" Poder Legislativo" 117 El Parlamento de Canad est comprendido en el Captulo IV de la Constitucin, el cual sigue las mismas reglas parlamentarias relativas al sistema de gobierno parlamentario de Inglaterra, de tal forma est compuesto por la Corona (Isabel 11 de la Casa de Windsor como su titular), pero representada por el Gobernador General, as como por la Cmara de los Comunes y por el Senado. La primera integrada por 265 miembros elegidos por el pueblo, los cuales duran en el cargo 5 aos salvo disolucin anticipada. Mientras que el segundo lo confor- man 102 miembros, pero pueden ser hasta 110 senadores, como mximo, si as lo considera el Primer Ministro. Estos parlamentarios son designados vitaliciamente -hasta los 75 aos, a partir de 1965- por el Gobernador General con previa opinin del Primer Ministro, con lo cual no existe un sistema de eleccin olrecta.s- aunque existe la tendencia por cambiar esta situacin; por ejemplo, el Partido Liberal de Canad, partido que ha ganado el mayor nmero de elecciones, considera que los miembros de esta Cmara debieran ser electos.w En cuanto a la actividad de control sobre los miembros del gobier- no, el Parlamento puede aprobar una mocin de censura y el gobierno tendr que dimitir, es decir, que existe la posibilidad de una exigencia de responsabilidad colectiva y tambin la individual, pero es nica- mente la Cmara de los Comunes quien tiene esta facultad. El primer supuesto se ha realizado en septiembre de 1976 y en julio de 1974, convocndose a nuevas elecciones. Asimismo, a dicha Cmara le corresponde emitir un voto de confianza; iniciar proyectos de ley en materia de contribuciones y del gasto de fondos pblicos; as como formular preguntas a los miembros del gobierno. El Senado tiene facultades ms limitadas, sin embargo, por costumbre, puede hacer modificaciones a las leyes financieras. Asimismo, el Parlamento, en su conjunto, se encuentra facultado para dar los recursos necesarios 245 Cfr. Gamas Torruco, Jos. Regmenes parlamentarios de gobierno. (Gran Bretaa, Canad, Australia y Nueva Zelandia), Mxico, UNAM, 1976, pp. 161 a 163, 167, 170 Y179. Lyra Taveres, Ana Lucia de. "Sistemas Parlamentares Contemporneos", Revista de Ciencia Poltica. Bezoes do parlamentarismo, Rio de Janeiro, Senado Federal, maio 1988, pp. 17 Yss. 246 Cfr. Ouellet, Andr. "El actual proceso de la reforma constitucional", Canad en transicin, Mxico, UNAM, 1994, p. 118. 118 Susana Thala Pedroza de la Llave al Gobernador General para la realizacin de las tareas del gobierno; existe el procedimiento de delegacin legislativa, pero sin un correcto control de la misma; tambin las Cmaras cuentan con Comits especiales para investigar a la administracin pblica-s y, por ltimo, los parlamentarios canadienses podrn tener acceso a los documen- tos del gobierno, lo que se considera como otra forma de control oarlarnentarto.w v. EN ALGUNOS PASES DE AMRICA LATINA (1990-1994) A. Argentina La Constitucin de la Nacin Argentina del 22 de agosto de 1994, cuyos artculos ms innovadores entrarn en vigor en julio de 1995,249 en su Segunda Parte relativa a las autoridades de la Nacin, Ttulo Primero, Gobierno Federal, Seccin Primera, regula al Poder Legis- lativo en sus artculos 44 al 86, denominndole Congreso, el cual sesionar del primero de marzo al30 de noviembre (9 meses en total), compuesto por dos Cmaras: la de los Diputados de la Nacin y la de los Senadores de las Provincias y de la Ciudad de Buenos Aires. La primera se compone de 50 diputados, que durarn en su encargo 4 aos, con la posibilidad de reelegirse. La segunda se integra por 3 senadores por cada una de las 13 provincias y 3 por la Ciudad de Buenos Aires: 2 senadores electos bajo el principio de mayora relativa y uno se asignar a la primera minora (art. 54), de tal forma 247 Cfr. Berln Valenzuela, Francisco. Derecho parlamentario, Ob. ctt., pp. 214 a 217 y Gamas Torruco, Jos. Ob. clt., pp. 87,169,180,186 a 193, 196 Y 197. 248 Para abundar en este tema, consultar Rhaume, Jean. L'accs aux documents du Cabinet en vue du controle parlementaire des hances publiques: deuxime pisode de l'affaire Vrificateur gnral du Canada", Revue Gnrale de Droit, Montral, Wilson & Lafleur Ite, june 1988, pp. 445 a 477. 249 Cfr. Constitucin de la Nacin Argentina. Argentina, Edil. Betina, agosto de 1994. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 119 sern 42 senadores en total. Los mismos durarn en su encargo 6 aos, con la posibilidad de reeleccin (art. 56). En cuanto al control parlamentario del gobierno, a la Cmara de Diputados le corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes de ingresos (art. 52) y tiene la facultad de acusar ante el Senado al Presidente, al Vicepresidente, al Jefe del Gabinete de Ministros, entre otros, ya sea por el mal desempeo o por la comisin de un delito en el ejercicio de sus funciones (art. 53), mientras que el Senado conocer como juzgador en los casos de juicio poltico (art. 59), cuya posible sancin es la destitucin y la inhabilitacin, y el sujeto quedar a disposicin de los tribunales ordinarios (art, 60). Asimismo, le corresponde dar su autorizacin al Presidente para que ste declare el estado de sitio (art. 61, en relacin con el 99, punto 16); intervenir en el nombramiento de magistrados de la Cortes Suprema, de los dems jueces de los tribunales federales inferiores, embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios que haga el Ejecutivo (art. 99, punto 4 y 7); as como intervenir en la provisin de empleos y grados militares que haga el Presidente (art. 99, punto 13). Por un lado, ambas Cmaras podrn solicitar la presencia del Jefe de Gabinete y de los ministros del Poder Ejecutivo, para recibir las explicaciones e informes que consideren convenientes (art. 71), es decir, se realizan comparecencias, as como preguntas orales ante las Salas (Plenos) de las Cmaras, en relacin con el artculo 100, punto 11. Por otro lado, conforme al artculo 75 "Facultades del Congreso", existir un organismo fiscal federal que tendr como tarea el control y fiscalizacin. Tambin al Congreso, en su conjunto, le corresponde contraer emprstitos sobre el Crdito de la Nacin (art. 75, punto 4); arreglar el pago de la deuda interior y exterior (punto 7); establecer el Presupuesto General de Gastos y calcular los recursos de la administracin (punto 8); crear y suprimir empleos (punto 20); admitir o desechar los motivos de admisin del Presidente o Vicepresidente, as como declarar el caso de proceder a una nueva eleccin (pun- to 21); aprobar o desechar los tratados internacionales y los de 120 Susana Thala Pedroza de la Llave integracin (puntos 22 y 24); autorizar al Poder Ejecutivo para decla- rar la guerra o hacer la paz (punto 25, en relacin con el arto 99, punto 15); facultarlo para ordenar represalias (punto 26); aprobar o suspen- der el estado de sitio declarado, durante su receso, por el Poder Ejecutivo (punto 29); aprobar o revocar la intervencin decretada, durante su receso, por el Poder Ejecutivo (punto 31); establecer las bases sobre las cuales se puede autorizar la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo (art. 76, en relacin con la disposicin transitoria octava); determinar, en caso de falta del Presidente y Vicepresidente, qu funcionario pblico desempear la Presidencia (art. 88); recibir la protesta del Presidente y Vicepresidente (art. 93); intervenir cuando el Ejecutivo dicte decretos por razones de necesidad y urgencia (art. 99, punto 3, en relacin con el 100, punto 13); recibir del Presidente anualmente el informe del estado de la Nacin (art. 99, punto 8); autorizar al Presidente para que se ausente del territorio de la Nacin (art. 99, punto 18); a partir del 8 de julio de 1995 el Congreso estar facultado para exigir la responsabilidad poltica del Jefe de Gabinete de Ministros, a travs de la aprobacin de una mocin de censura (art. 100, 101 Y102, en relacin con la disposicin transitoria duod- cima). En relacin a este punto, este funcionario pblico y los minis- tros tienen la obligacin de concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates, pero sin derecho a voto (art. 100, punto 9 y arto 106); presentar en la fecha de inicio de sesiones ordinarias del Congreso un informe del estado de la Nacin (art. 100, punto 10 Y arto 104); as como concurrir, el Jefe de Gabinete, al Congreso cuando menos una vez al mes, pudiendo ser interpelado. En relacin a lo anterior, la Constitucin de la Nacin Argentina de 1994 establece dos figuras de control del legislativo sobre los miem- bros del gobierno: la Auditora General de la Nacin y el Defensor del Pueblo. La primera est regulada en la Seccin Primera "Del Poder Legislativo", Captulo sexto, artculo 85. Al respecto, el Poder Legis- lativo est facultado para realizar el control externo del sector pblico nacional en varios aspectos, cuyo examen sobre el desempeo y situacin de la administracin pblica se sustentar en los dictme- nes de dicha Auditora, considerada como un organismo de asisten- cia tcnica del Congreso, cuyo presidente ser designado por ste a El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 121 propuesta del partido poltico de la oposicin que tenga el mayor nmero de parlamentarios. Respecto al Defensor del Pueblo, considerado en el Captulo sptimo, artculo 86 de la Constitucin, como un rgano inde- pendiente, con autonoma funcional, pero vinculado al Congreso, ya que es designado y removido por ste, cuya tarea es la defensa y proteccin de los derechos humanos y dems derechos, garantas e intereses que tutela la Constitucin y las leyes, frente a hechos, actos u omisiones de la administracin, as como el control del ejercicio de las funciones administrativas. B. Bolivia El 5 agosto de 1994, a travs de la Ley No.1585,250 se reform a la Constitucin Poltica del Estado de Bolivia promulgada el 2 de febrero de 1967,251 reforma que establece, entre otras cosas, al Tribunal Constitucional y el Consejo de la Judicatura. Y respecto al Poder Legislativo, denominado como Congreso Nacional, se modifica la integracin de su Cmara de Diputados, compuesta ahora por 130 miembros elegidos de acuerdo al sistema de mayora relativa y el de representacin proporcional. El nmero de diputados debe reflejar el hecho de que se han asignado escaos por la mitad de ambos sistemas, si la asignacin es impar se dar preferencia al sistema de mayora (art. 60). Estos parlamentarios durarn en el cargo 5 aos, en lugar de 4 (art. 60). La Cmara de Senadores no sufri modificacin alguna; sta se compondr de 3 senadores por cada Departamento: 2 de mayora relativa y uno asignado a la primera minora (art. 63). En relacin al control del gobierno por el Congreso, a partir de esta reforma, a iniciativa de cualquier parlamentario, las Cmaras podrn 250 Cfr. Gaceta Oficial de Bolivia. Ley de Reforma a la Constitucin Potitice del Estado, Bolivia, No. 1842, de 12 de agosto de 1994. 251 Cfr. UNAM y Fondo de Cultura Econmica. Bolivia. Constitucin Politica del Estado, Mxico, 1994. 122 Susana Thala Pedroza de la Llave solicitar a los Ministros de Estado los informes verbales o escritos, cuyos fines pueden ser legislativos, de inspeccin o fiscalizacin. De igual manera, pueden proponer que se realicen investigaciones sobre todo asunto de inters nacional. Tambin, a iniciativa de cualquier parlamentario, cada Cmara podr interpelar a los Ministros de Estado, ya sea individual o colectivamente y, de ser necesario, censurar sus actos a travs de la votacin de la mayora de los parlamentarios de la Cmara (conocido este ltimo acto como mocin en el Derecho Parlamentario). Lo anterior, con la finalidad de que se modifiquen las polticas implicando, adems, la renuncia del o de los Ministros censurados, pero se dispone que sta podr ser aceptada o rechazada por el Presidente de la Repblica (art. 70). Esta reforma tambin faculta al Congreso, para el caso relativo a que en la eleccin de Presidente y Vicepresidente de la Repblica stos no obtengan la mayora absoluta de los sufragios vlidos, a elegir por mayora absoluta -oral y nominal- entre las dos frmulas que hubiesen obtenido el mayor nmero de votos (art. 90). El Congreso Nacional dar su autorizacin para que la Corte Suprema falle en los Juicios de Responsabilidad contra el Presiden- te, Vicepresidente, Ministros de Estado, entre otros, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, pero esta disposicin no entrar en vigor, sino hasta que se promulgue una nueva Ley de Responsabilidades (artculo 4 transitorio de la Ley de 5 de agosto de 1994). Otra modificacin consiste en que el Ministerio Pblico se ejercer por las comisiones que designen las Cmaras Legislativas, por el Fiscal General de la Repblica y dems funcionarios designados conforme a la ley. Asimismo, dicho Fiscal ser designado por el Congreso Nacional, mediante la aprobacin de dos tercios de votos de sus miembros presentes, cuyo encargo durar 10 aos, con la posibilidad de reeleccin mediata, ms no inmediata, pudiendo ser destituido mediante acusacin de la Cmara de Diputados y juzgado por la Cmara de Senadores. El fiscal tiene la obligacin, por lo menos una vez al ao, de dar cuenta de sus actos al Poder Legisla- El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 123 tivo. Asimismo, puede ser solicitado en cualquier momento por las Comisiones de las Cmaras. Con esta reforma tambin se crea lafigura del Defensor del Pueblo, rgano que velar por la vigencia y cumplimiento de los derechos y garantas de las personas frente a la actividad administrativa. Los ingresos, para su funcionamiento, estarn determinados en el Presu- puesto del Poder Legislativo. A pesar de ser un rgano inde- pendiente, su designacin la realiza el Congreso Nacional, para un periodo de 5 aos, con la posibilidad de una sola reeleccin. Al respecto, los funcionarios pblicos tienen la obligacin de proporcio- nar toda la informacin que esta figura requiera, de no hacerlo el Defensor del Pueblo se lo comunicar a las Cmaras. Por ltimo, este rgano tiene la obligacin, por lo menos una vez al ao, de dar cuenta de sus actos al Congreso Nacional, as como comparecer cuando las Comisiones de las Cmaras se lo soliciten. Otros actos de control sobre los miembros del gobierno que siguen contemplados en la Constitucin de 1967, a pesar de la reforma de 1994, son, por ejemplo, del Poder Legislativo: requerir del Ejecutivo la presentacin de proyectos relativos a contribuciones y gastos fiscales (art. 59, punto 2); fijar los gastos de la administracin pblica (punto 3); conocer de los planes de desarrollo que le presente el Ejecutivo (punto 4); autorizar y aprobar la contratacin de emprstitos (punto 5); autorizar al Ejecutivo la adquisicin de bienes inmuebles (punto 8); aprobar la cuenta de gastos e inversiones (punto 11); aprobar tratados internacionales (punto 12); los ministros le presen- tarn sus respectivos informes acerca del estado de la administracin (art. 104); el ministro de Hacienda le presentar la cuenta de inversin de las rentas (art. 105); conocer de los motivos que dieron lugar a la declaracin del estado de sitio (art. 113); y examinar la cuenta, pronunciando su aprobacin o declarando la responsabilidad del Ejecutivo (art. 114). La Cmara de Diputados tendr la facultad de aprobar o abrir responsabilidades respecto de la cuenta del estado de sitio que deba presentar el Ejecutivo (art. 62, punto 3); acusar, entre otros, al Fiscal General de la Repblica ante el Senado (art. 66, punto 1); Y proponer ternas respecto al nombramiento de los presi- 124 Susana Thala Pedroza de la Llave dentes de las entidades de funcin econmica y social en las cuales intervenga el Estado (art. 96, punto 14). Mientras que a la Cmara de Senadores le corresponder juzgar (art. 66, punto 1); aceptar o negar los ascensos de altos militares que le proponga el Ejecutivo (art. 66, punto 9); aprobar o negar el nombramiento de embajadores y minis- tros plenipotenciarios que le proponga el Presidente de la Repblica (punto 10); Yproponer ternas respecto del nombramiento del Fiscal General y Contralor General de la Repblica (art. 96, punto 14). Por ltimo, ambas Cmaras y la Comisin Permanente pueden realizar investigaciones sobre la administracin pblica (art. 67, punto 6 y 83, punto 2). Las primeras tambin podrn solicitar informes a los minis- tros, tanto verbales como escritos (art. 70 y arto 96, punto 11). C. Colombia La Constitucin Poltica de Colombia de 1991,252 en su Ttulo V "De la organizacin del Estado", Captulo 1, regula al rgano legislativo denominado Congreso de la Repblica, el cual se integra por el Senado y la Cmara de Representantes (art. 113 y 114). El primero se compone de 100 miembros ms 2 que representarn a las comu- nidades indgenas, elegidos en circunscripcin nacional (art. 171). Mientras que la Cmara de Representantes se integrar por 2 repre- sentantes por cada circunscripcin territorial y uno ms por cada 250,000 habitantes (art. 176). Respecto a la funcin de control parlamentario, la Constitucin seala que al Congreso le corresponde, entre otras atribuciones: ejercer el control poltico sobre el gobierno y la administracin (art. 114), funcin que tambin le corresponde a la Contralora Gene- ral de la Repblica (art. 117, 119 Y268); nombrar a este ltimo rgano y al Vicepresidente cuando se d el caso de reemplazar al electo por el pueblo (art. 141, en relacin con el 204 y 267); elegir al Vicepresi- 252 Cfr. UNAM. "La Constitucin Poltica de Colombia", El Constltucionetismo en las postrimeras del siglo XX. Las constituciones latinoamericanas, Mxico, tomo 1, 1994. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 125 dente como Presidente de la Repblica cuando este ltimo cargo hubiese quedado vacante (art. 203); decidir sobre la mocin de censura (art. 141); conceder autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, emprstitos o enajene bienes (art. 150, punto 9, en relacin con el punto 14); recibir informes del gobierno respecto de las autorizaciones anteriores (art. 150, punto 9); facultar al Presidente de la Repblica para expedir normas con fuerza de ley (art. 150, punto 10); aprobar o no los tratados internacionales celebrados por el Presidente de la Repblica (art. 150, punto 16, en relacin con el 189, punto 2 y 6 Y con el 224); dictar normas generales -respecto del crdito pblico- a las cuales deba sujetarse el gobierno (art. 150, punto 19); aprobar los nombramientos de agentes diplomticos y consulares que someta a su consideracin el Presidente de la Rep- blica (art. 189, punto 2); recibir el informe del Presidente de la Repblica respecto a los actos de la administracin (art. 189, punto 12); recibir el informe del gobierno en relacin a la facultad de indultar por delitos polticos (art. 201, punto 2); recibir los informes de los ministros y los directores de departamentos administrativos en rela- cin al estado de los negocios adscritos a stos (art. 208); recibir del gobierno los informes respecto a los decretos, as como reformarlos o derogarlos (art. 212); recibir del Presidente de la Repblica el informe sobre las razones por las que se determin el Estado de Conmocin (art. 213), el cual lo examinar (art. 215); recibir el balance de la Hacienda que elabore el Contralor General de la Repblica, as como sus informes relativos a las finanzas del Estado (art. 268, punto 11 y 13); recibir anualmente el informe del Procurador General de la Nacin respecto a su gestin (art. 277, punto 8) y del Defensor del Pueblo (art. 282, punto 7); y aprobar o no el Plan Nacional de Desarrollo, modificar el Plan de Inversiones Pblicas, modificar el Presupuesto de Rentas y el balance de la Hacienda que le presente el gobierno (art. 341, 345, 346, 349, 351 Y354). A ambas Cmaras les corresponder solicitar informes al gobierno, con excepcin de la materia diplomtica o sobre negociaciones de carcter reservado (art. 135, punto 3, en relacin con el 136, punto 2 y con el 208); formular preguntas orales a los ministros (art. 135, punto 4); solicitar la comparecencia de ministros, si stos no se 126 Susana Thala Pedroza de la Llave presentan, la Cmara podr proponer una mocin de censura (art. 135, punto 8, en relacin con el 208); y proponer la mocin de censura respecto de los ministros, de ser aprobada ste quedar separado de su cargo (art. 135, punto 9). Asimismo, cualquiera de las Comisio- nes permanentes de las Cmaras podr requerir a las personas para que rindan declaraciones escritas u orales (art. 137, en relacin con el 208). Al Senado le corresponde dar su aprobacin al Presidente de la Repblica para que pueda consultar al pueblo decisiones de trascen- dencia nacional (art. 104); admitir o no las renuncias que hagan de sus cargos el Presidente de la Repblica y el Vicepresidente (art. 173, punto 1); aprobar o no los ascensos militares que haga el gobierno (art. 173, punto 2); conceder licencia al Presidente de la Repblica para que se separe temporalmente de su cargo (art. 173, punto 3, en relacin con el 193); autorizar al gobierno para declarar la guerra (art. 173, punto 5, en relacin con el 189, punto 6 y con el 212); elegir al Procurador General de la Nacin (art. 173, punto 7, en relacin con el 276); conocer de la acusacin que se formule contra el Presidente de la Repblica (art. 174), cuya resolucin puede ser la destitucin definitiva o temporal del empleo o la prdida de los derechos polticos (art. 175, en relacin con el 194 y 199); autorizar o no la salida del ex Presidente de la Repblica, dentro del ao siguiente a la fecha en que se separ de su encargo (art. 196); autorizar o no la declaracin de Estado de Conmocin Interior (art. 213); y elegir a los Magistrados de la Corte Constitucional de acuerdo con las ternas que le presente el Presidente de la Repblica (art. 239). Mientras que la Cmara de Representantes est facultada para elegir al Defensor del Pueblo (art. 178, punto 1, en relacin con el 281); examinar la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le presente el Contralor General de la Repblica (punto 2, en relacin con el 268, punto 13); acusar ante el Senado al Presidente de la Repblica (art. 178, punto 3 y 4, en relacin con el 199); y realizar investigaciones (art. 178, punto 5). La doctrina colombiana se inclina porque el Congreso cumpla cabalmente con la funcin de control poltico, por medio de una nueva definicin del estado de sitio y en disminucin de facultades extraor- El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 127 dinarias al Ejecutivo, as como de la reestructuracin de la Contralora y de la Procuradura pero, sobre todo, propone que se establezcan legislaturas permanentes, es decir, sesiones ordinarias durante todo el ao, para posibilitar el ejercicio de un control contnuo.e- o. Chile Durante el Golpe de Estado de 1973 se clausura el Congreso Nacio- nal, muere el Presidente de la Repblica, se establece un Estado de excepcin y se destruye, de hecho, la Constitucin de 1925, sin embargo surge la idea de una nueva ley fundamental a partir del 25 de octubre de ese ao, mes en que la Junta Militar constituye una Comisin de Estudio para su elaboracin. Esta idea no prosper rpidamente, sino aos ms tarde, cuando dicha Comisin termina sus trabajos y a travs de un plebiscito, el11 de septiembre de 1980, se aprueba la Constitucin de 1980 vigente. Esta Constitucin esta- blece un sistema presidencial pero, de acuerdo con los artculos transitorios, la misma entrara en vigor hasta 1990, ao en que el Congreso Nacional ejercera tambin sus funciones, dejando as un lapso para la denominada etapa de transicin. En 1988 se realiza otro plebiscito, en donde Augusto Pinochet pierde las elecciones. Al siguiente ao, en 1989 se realizan 54 reformas a la Carta de 1980 y se convoca a elecciones generales, tanto de Presidente de la Repblica como de diputados y senadores. Asimismo, recientemente el 4 de marzo de 1994 se realiz una reforma al artculo 25 constitucional, para cambiar de ocho a seis aos la duracin en el cargo presidencial.e- 253 Cfr. Sann, Javier. "El control poltico del Congreso", Revista Javeriana, Bogot, t. 115, No. 573, abril de 1991, pp. 170 a 178. 254 Cfr. Nogueira Alcal, Humberto. "El sistema constitucional chileno", Los sistemas constitucionales iberoamericanos, Madrid, Dykinson, 1992, pp. 275 a 281. Brahm Garca, Enrique, "La discusin en torno al rgimen de gobierno en Chile (1830-1840), Revista de Estudios Histrico-Juridicos, Chile, tomo XVI, Universidad Catlica de Valparaso, 1994, pp. 37, 43, 45 Y 47. Ros lvarez, Lautaro, "Razn y fuerza de la Constitucin de 1980", Revista Chilena de Derecho, Chile, vol. 16, No. 2, 128 Susana Thala Pedroza de la Llave En la actualidad la institucin representativa chilena es denomina- da por la Constitucin de 1980, con sus reformas de 1989 y 1994, as como por su Ley Orgnica de 5 de febrero de 1990,255 como Congreso Nacional, formado por aproximadamente 167 parlamentarios en total e integrado por dos Cmaras: la de Diputados y el Senado. En cuanto al segundo, para integrarlo existen varios sistemas; por ejemplo, el voto popular, la designacin y, por ltimo, en razn del cargo, con lo cual el Senado est integrado por 47 senadores fijos en total, sin embargo, por la redaccin del artculo 45 inciso a) reformado en 1989 en donde se menciona que podrn pertenecer :i ella los ex Presiden- tes de la Repblica, desconocemos la integracin actual y total del mismo. Respecto a la Cmara baja, la Cmara de Diputados se integra por 120 diputados, electos mediante votacin directa. 256 La funcin principal de las Cmaras es la convalidacin de los actos del Presidente de la Hepblica.w as como las acusaciones contra el Presidente de la Hepblica.es Ministros de Estado, Generales, Inten- Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, junio-agosto de 1989, pp. 325 a 336. Cristi Becker, Renato, "La nocin de poder constituyente en Carl Schmitl y la gnesis de la Constitucin chilenas de 1980", Revista Chilena de Derecho, Chile, vol. 20, No. 2 y 3, tomo 1, Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, mayo-diciembre de 1993, pp. 229 a 232, 238 Y 249. Cea Egaa, Jos Luis, "Implicancias constitucionales de la reduccin del periodo presidencial", Revista Chilena de Derecho, Chile, vol. 20, No. 2 Y3, tomo 1, Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, mayo-diciembre de 1993, pp. 221 Y225. 255 Dicha Ley Orgnica regula el procedimiento de las acusaciones constitucionales respecto de los altos funcionarios. Cfr. Nogueira Alcal, Humberto. Ob. cit., p. 305. 256 Cfr. Tagle Martnez, Hugo, "Se justifica un Congreso bicameral?", Revista Chilena de Derecho, Chile, vol. 20, No. 2 y 3, tomo 1, Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, mayo-diciembre de 1993, p. 354. Nogueira Alcal, Humberto. Ob. cit., pp. 309 Y310. 257 Muestra de ello, se comprueba con slo ver el artculo 62 constitucional, relativo a la formacin de leyes, especficamente en el prrafo cuarto, que seala las materias sobre las cules tiene iniciativa exclusiva el Presidente de la Repblica o el propio artculo 61, que lo faculta para "dictar disposi- ciones con fuerza de ley", con autorizacin del Congreso Nacional. 258 Las causales son: "actos de su administracin que hayan comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nacin, o infringido abiertamente la Constitucin o las leyes" (art. 48). El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 129 dentes, Gobernadores y dems altos funcionarios. La acusacin la formula la Cmara baja ante la Cmara alta (artculo 48). En general, la actividad de control del Congreso Nacional sobre los miembros del gobierno est muy limitada, sin embargo, en sesin conjunta, ste aprobar o rechazar los tratados internacionales; se pronunciar respecto al establecimiento del estado de sitio; as mismo, cuando el cargo de Presidente de la Repblica quede vacante a dos aos antes de las siguientes elecciones, el Congreso elegir al Presidente. Asimismo, las Cmaras tienen la facultad de hacer efec- tiva la responsabilidad penal y administrativa del Presidente de la Repblica durante el inicio de su mandato hasta seis meses despus de haberlo concluido, as como de los Ministros de Estado durante su mandato hasta tres meses despus de haberse separado del encargo, entre otros. Lo anterior a travs de una acusacin constitu- cional elaborada por la Cmara de Diputados que presentar al Senado, fungiendo este ltimo como jurado. Asimismo, el inculpado se pondr a disposicin del Tribunal competente para hacer efectiva, ya sea la responsabilidad penal o civil. Particularmente la actividad de control, en gran medida, es materia exclusiva de la Cmara de Diputados, de tal forma que el Senado no puede fiscalizar los actos del Goberno.e- E. Paraguay La Constitucin Nacional de Paraguay, sancionada el 20 de junio de 1992,260 establece en su Parte " "Del ordenamiento poltico de la Repblica", Ttulo 1I "De la estructura y organizacin del Estado", Captulo 1, que el Poder Legislativo ser ejercido por el Congreso, integrado por una Cmara de Senadores y otra de Diputados 259 Cfr. Nogueira Alcal, Humberto. Ob. cit., pp. 296, 301, 302, 304 Y305. Cea Egaa, Jos Luis, Ob. cit., pp. 223 Yss. 260 Cfr. UNAM y Fondo de Cultura econmica. Constitucin Nacional de Paraguay, Mxico, 1994. 130 Susana Thala Pedroza de la Llave (art. 182). La primera se compondr de 45 miembros, as como de senadores vitalicios: los ex Presidentes de la Repblica (art. 224, en relacin con el 189), y la segunda por 80 Diputados (art. 221). Ambas cantidades son los mnimos de cada una de las Cmaras, y los parlamentarios durarn en el cargo 5 aos con la posibilidad de reeleccin (art. 187). Sus sesiones ordinarias sern del primero de julio hasta el 20 de diciembre y del 2 de marzo al 30 de junio del siguiente ao, es decir, el Congreso paraguayo sesionar durante 9 meses y veinte das (art. 184). Respecto al control parlamentario, al Congreso le corresponde recibir el juramento del Presidente y Vicepresidente cuando stos asuman el cargo (art. 183, punto 1, en relacin con el 232); conceder o negar determinados permisos al Presidente de la Repblica (art. 183, punto 2); aprobar o rechazar los tratados internacionales cele- brados por el Ejecutivo (art. 202, punto 9); aprobar o rechazar la contratacin de emprstitos (punto 10); recibir del Presidente de la Repblica un informe sobre la situacin general del pas, su adminis- tracin y planes de gobierno (punto 15, en relacin con el 238, punto 8); aceptar o rechazar la renuncia del Presidente y Vicepresi- dente de la Repblica (punto 16); aprobar o rechazar el informe de la Contralora General de la Repblica (punto 22); aprobar o rechazar la solicitud que haga el Ejecutivo respecto a la necesidad de que un proyecto de ley se trate de manera urgente (art. 210, en relacin con el 238, punto 12); aprobar o rechazar el proyecto de Presupuesto General de la Nacin que le presente el Ejecutivo (art. 216, en relacin con el 238, punto 14); autorizar al Presidente de la Repblica para que se ausente temporalmente cuando la ausencia no exceda de 5 das (art. 233); y autorizar para que el Presidente de la Repblica declare el Estado de Defensa Nacional o concertar la paz (art. 238, punto 7). Asimismo, cada una de las Cmaras podr solicitar informes a las entidades pblicas (art. 186), a los funcionarios pblicos, entre otros, los cuales tendrn la obligacin de responder en un plazo que no ser menor de 15 das (art. 192); podrn solicitar la comparecencia y realizar interpelaciones a los ministros y altos funcionarios de la administracin pblica, exceptuando al Presidente y Vicepresidente. Los primeros estn obligados a asistir y a contestar (art. 193), de no El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 131 hacerlo se podr emitir un voto de censura y recomendar su remocin del cargo al Presidente de la Repblica o a su superior jerrquico (art. 194). Las Cmaras tambin podrn crear Comisiones conjuntas de Investigacin, las cuales pueden solicitar la comparecencia de los funcionarios pblicos y de los particulares, pero sus conclusiones no sern vinculantes para los tribunales (art. 195) y recibir los informes del Defensor del Pueblo (art. 279, punto 4), as como los de la Contralora General de la Repblica (art. 282). Mientras que la Comi- sin Permanente est facultada para autorizar o no al Presidente para que se ausente temporalmente (art. 219, punto 5). Por ltimo, las facultades de control exclusivas de cada una de las Cmaras son, primero la de Diputados: la desiqnacin o propuesta de funcionarios (art. 222); acusar ante el Senado a los funcionarios en los casos de juicio poltico (art. 225); nombrar al Defensor del Pueblo, considerado ste como un comisionado parlamentario (art. 276 y 277); Y nombrar al contralor y subcontrolador de la Con- tralora General de la Repblica (art. 281). Mientras que a la de Senadores le corresponde: prestar acuerdo respecto de los ascensos militares o en relacin a la designacin de los embajadores y minis- tros plenipotenciarios; designar o proponer magistrados y funciona- rios (art. 224, en relacin con el 238, punto 7 y punto 9); juzgar a los funcionarios en los casos de juicio poltico (art. 225); autorizar la ausencia temporal del Presidente de la Repblica cuando sta exce- da de 5 das (art. 233); y proponer ternas para ocupar el cargo de Defensor del Pueblo (art. 277), de contralor y subcontrolador de la Contralora General de la Repblica (art.281). F. Per La Constitucin Poltica del Per de 1993 261 vigente, aprobada por el Congreso Constituyente Democrtico, ratificada mediante el refern- 261 Cfr. Landa Arroyo, Csar y Ana Velazco Lazada. Constitucin Poltica del Per 1993. Sumllas. Indice analtico, Per, Pontificia Universidad Catlica del Per, agosto de 1994. 132 Susana Thala Pedroza de la Llave dum del 31 de octubre de ese ao y que sustituye a la de 1979, tiene por finalidad subsanar el Golpe de Estado del 5 de abril de 1992; realizar nuevas elecciones y fortalecer al Presidente de la Repblica en relacin a sus facultades. Como innovaciones de la misma desta- can la disminucin del nmero de artculos (de 307 se pasa a 206), pero los actuales son excesivamente detallados; permite la reelec- cin presidencial; modifica la integracin del Congreso, convirtindo- lo en una sola Cmara; incluye la Defensora del Pueblo (art. 161 y 162), regula la cuestin de confianza colectiva adems de la indivi- dual que ya exista (art. 128); modifica el plazo de la aceptacin del Presidente de la Repblica respecto de la dimisin colectiva o indivi- dual de los ministros, producto de la aprobacin de una mocin de censura (art. 132),62 entre otras modificaciones que se realizan. Nos referiremos ahora al Poder Legislativo peruano. El Congreso a partir de 1993 es unicameral, en lugar de bicameral, conforme al artculo 90 constitucional. ste est integrado por 120 diputados en total, cuyo encargo dura 5 aos y stos representan a la Nacin. El Congreso est facultado para designar y remover al titular de la Defensora del Pueblo, el cual tiene como funcin, entre otras, la supervisin del cumplimiento de los deberes de la administracin estatal y la prestacin de los servicios pblicos de la ciudadana. Adems, tiene como obligacin presentar un informe anual ante el Congreso o en otros casos en que se lo solicite el ltimo. En cuanto a las facultades de control sobre los miembros del gobierno, la Constitucin vigente establece que el Congreso podr suspender o no al funcionario acusado, inhabilitarlo hasta por 10 aos o destituirlo (art. 100); acordar el ingreso de tropas extranjeras; 262 Si se desea particularizar en el tema relativo a la cuestin de confianza y mocin de censura en Per, consltese Valega Garca, Csar. "La responsabilidad poltica del gobierno en la Constitucin de 1993", La Constitucin de 1993. Anlisis y comentarios, Per, Comisin Andina de Juristas, 1994, pp. 193 a 201. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 133 autorizar al Presidente de la Repblica para salir del pas?63 interpelar a los ministros (131); delegar en el Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, pero determinndose cules son las materias indelegables; y la posibilidad de modificar o derogar decre- tos de urgencia que hubiese dictado el Presidente de la Hepblica.e- Asimismo, la Comisin Permanente.v- integrada con un nmero no mayor de 30 parlamentarios (art. 101), tendr la atribucin de acusar ante el Congreso al Presidente de la Repblica, a los Ministros de Estado, entre otros, por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones hasta 5 aos despus de que stos hayan cesado en su encargo (art. 99), as como designar, a propuesta del Presidente de la Repblica, al Contralor General.w Por otro lado, dicha Constitucin contina regulando actividades de control sobre el gobierno que ya estaban establecidas en la de 1979; por ejemplo, cualquier diputado puede pedir a los Ministros de Estado, entre otros, los informes que considere necesarios, si stos no los proporcionan incurrirn en una irresponsabilidad (art. 96). Tambin el Congreso puede crear Comisiones de Investigacin y solicitar la comparecencia ante las mismas, pero sus conclusiones no obligan a los rganos jurisdiccionales (art. 96); est facultado para aprobar los tratados (art. 102, punto 3); para aprobar el Presupuesto y la Cuenta General (punto 4); autorizar emprstitos (punto 5); aprobar la demarcacin territorial que proponga el Ejecutivo (pun- to 7); declarar la permanente o temporal incapacidad del Presidente de la Repblica (art. 113, punto 2, y arto 114, punto 1); aceptar la 263 Cfr. Fernndez Segado, Francisco. "El nuevo ordenamiento constitucional del Per. Aproximacin a la Constitucin de 1993", La Constitucin de 1993. Anlisis y comentarios, Per, Comisin Andina de Juristas, 1994, pp. 11 a 17, 23, 24, 28 Yss. 264 Cfr. Eguiguren Praeli, Francisco Jos. "La legislacin delegada y los decretos de urgencia en la Constitucin peruana de 1993", La Constitucin de 1993. Anlisis y comentarios, Per, Comisin Andina de Juristas, 1994, pp. 181,182 Y188. 265 Para abundar en el tema de las nuevas facultades de la Comisin Permanente cfr. Bernales Ballesteros, Enrique. "La Comisin Permanente en la Constitucin de 1993", La Constitucin de 1993. Anlisis y comentarios, Per, Comisin Andina de Juristas, 1994, pp. 153 a 164. 266 Cfr. Fernndez Segado, Francisco. Ob. cit., pp. 31 Y32. 134 Susana Thala Pedroza de la Llave renuncia de ste (punto 3); y autorizar al Presidente a declarar la guerra y firmar la paz (art. 118, punto 16). Asimismo, el Presidente de la Repblica tiene la obligacin de dar cuenta al Congreso o a la Comisin Permanente respecto de cada decreto legislativo (art. 104); prestar su juramento ante el Congreso (art. 116); dirigirle mensajes en cualquier momento (art. 118, punto 7); y dar cuenta al Congreso de los nombramientos que haga respecto a los embajadores y ministros plenipotenciarios (art. 118, punto 12). VI. UN CASO EN PARTICULAR: LOS ACTOS ACTUALES DE CONTROL DEL PARLAMENTO ESPAOL SOBRE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO A. Consideracin introductoria En este apartado abordaremos algunas consideraciones introducto- rias que nos parecen relevantes respecto al control parlamentario en Espaa, su concepto, la regulacin de sus actuales actos y la participacin de la mayora y oposicin parlamentarias, as como las consecuencias de su ejercicio. El sistema de gobierno que existe en Espaa es el parlamentario, de origen ingls, producto de la historia y no de la teora, cuyo antecedente en Espaa lo encontramos en el Estatuto Real de 1834, considerado como una Constitucin breve e incompleta, de tan slo 50 artculos. La caracterstica principal de este sistema de gobier- no es que la legitimidad democrtica se centra en un nico rgano, mientras que el sistema presidencial se caracteriza por el dualismo de sus rganos superiores democrticamente determinados. Ambos sistemas son especies de la democracia parlamentaria.w 267 Cfr. Muz F., Jorge. "EL parlamentarismo", Revista del Colegio de Abogados, Costa Rica, No. 76, 1952, p. 135. Fraile Clivills, Manuel. Introduccin al Derecho Constitucional espaol, Ob. cit., pp. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 135 Como otras caractersticas del sistema parlamentario tenemos que, en la realidad, el Parlamento comparte la supremaca con otros rga- nos de distinta legitimidad, como es el caso del rey en una Monarqua. En este sistema el gobierno debe contar con la confianza de la Cmara, estando tambin sujeto a la posibilidad de la aprobacin de una mocin de censura, ste, a su vez puede proponer al Jefe de Estado la disolucin del Parlamento?Gll en otros pases puede tratarse de la disolucin de una de sus Cmaras. Asimismo, los miembros del qobiernow pueden ser tambin miembros del Parlamento, pero no necesariamente deben ser parlamentarios. El Poder Ejecutivo es doble: existe un Jefe de Estado y un Jefe de Gobierno. En determina- dos pases, el Ejecutivo puede contar con una slida mayora en el Parlamento. La caracterstica central del sistema parlamentario mayo- ritario de Espaa, variante del sistema de gobierno parlamentario, es la colaboracin y equilibrio de poderes, pero de los poderes reales que en todo caso son la mayora y la oposicin parlarnentarias.w De tal forma, se afirma que "el binomio gobierno con su mayora-oposicin' 163 Y 247. Raigosa Sotelo, Luis. "El control parlamentario en Espaa", Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios, Mxico, No. 1, vol. 1, Instituto de Investigaciones Legislativas, 1991, p. 154. Snchez Agesta, Luis. "Poder ejecutivo y divisin de poderes", en Revista Espaola de Derecho Constitucional, Madrid, No. 3, Centro de Estudios Constitucionales, 1981, p. 25. Villarroya, Joaqun Toms. Ob. cit., pp. 31 Y ss. Aragn, Manuel. "Estudio preliminar", en Schmitt, Carl. Sobre el parlamentarismo, Madrid, Tecnos, 1990, p. XVII. 268 Cfr. AIIu Buiza, Alfredo. El Parlamento Europeo: poder y democracia en las Comunidades Europeas, Valladolid, Universidad de Valladolid, 1990, p. 11. Fraile Clivills, Manuel. Ob. cit., p. 164. Snchez Agesta, Luis. "Divisin de poderes y poder de autoridad del derecho", en Revista Espaola de Derecho Constitucional, Madrid, No. 25, Centro de Estudios Constitucionales, 1989, p. 10. Serna Elizondo, Enrique. "Mitos y realidades de la separacin de poderes en Mxico", en Memoria del 1/1 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico. 1987, pp. 842 a 844. 269 La Constitucin espaola de 1978, en su artculo 98.1, menciona que el Gobierno se compone por los siguientes miembros: Presidente, Vicepresidentes en su caso, Ministros y de los dems miembros que establezca la ley, ley que an no se ha aprobado, cfr. Lpez Guerra, Luis y otros. Derecho Constitucional, vol. 11, Brant lo blanch, Valencia, 1992, pp. 142 Y143. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales", Introduccin al sistema poltico espaol, Teide, Barcelona, 1983, pp. 174 Y 176. 270 Cfr. Berln Valenzuela, Francisco. "Las funciones parlamentarias...", ab. cit., pp. 71 Y72. Fix-Zamu- dio, Hctor. "La funcin actual del Poder Legislativo", Ob. cit., p. 18. Molas, lsidre. "La oposicin en el parlamentarismo mayoritario", Revista del Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, No. 2, 1989, pp. 47, 48, 51 Y57. 136 Susana Thala Pedroza de la Llave constituye hoy la autntica divisin de poderes...".271 Asimismo, el sistema parlamentario predomina en los pases de Europa occidental. Es a partir de 1977, pero sobre todo en 1982, cuando en Espaa empezaron a realizarse numerosos estudios en torno a la funcin de control parlametario, ya que, por un lado, la mayora absoluta socia- lista fue capaz de conseguir resoluciones favorables respecto de todas aquellas cuestiones sometidas a votacin. Con esto, la oposi- cin critic la eficacia del control parlamentario. Y, por otro lado, existe la idea de que el papel de las Cortes Generales, en la actualidad, ya no recae principalmente en su actividad legislativa, como lo fue hasta el siglo XVIII,272 sino en la eficacia e intensidad con la que realiza el control poltico parlamentario que ha ido en aumento y de su vigori- zacin depende, entre otros, no slo el futuro del parlamentarismo, sino tambin la importancia de los parlamentarios ante los ciudada- nos,273 siendo sta la razn de ms peso para nosotros. Por tanto, las Cortes Generales (bicameral) ya no pueden ser consideradas como "Poder Legislativo", sino como "Poder Parlamen- tario", en virtud de que lo ejerce un Parlamento que cumple, adems, otras tuncones.e- pero cuya funcin principal es la de control poltico. 271 Arrorena Morales, ngel. Representacin poltica y constitucin democrtica, Madrid, Civitas, 1991, p.103. 272 Cfr. Patio Camarena, Javier. Derecho Electoral Mexicano, Mxico, UNAM. 1994, p. 30. Garca Morillo, Joaqun. "Algunos aspectos del control ...", Ob. cit., p. 247. Schmilt, Carl. Sobre el parlamen- tarismo, Madrid, Tecnos, 1990, p. 53. 273 Cfr. Garca Morillo, Joaqun. "Algunos aspectos del control ...", Ob. cit., p. 251. Aragn, Manuel. "Estudio preliminar", Ob. cit., p. XXXI. Los autores Cazorla Prez, Jos y Ruiz Robledo, Agustn. "El funcionamiento de las instituciones", en Transicin poltica y consolidacin democrtica. Espaa (1975-1986), Ramn Cotarelo (comp.), Madrid, Centro de Investigaciones Sociolgicas, 1992, p. 349, consideran que los ciudadanos, a travs de sondeos, estiman que el Parlamento es necesario, tienen una opinin positiva respecto de esta institucin. Sin embargo, son las personas quienes se dedican a la poltica quienes tienen una opinin negativa, lo que repercute en las propias Cortes. 274 Cfr. Paniagua Soto, Juan Luis. "El modelo parlamentario en la Constitucin espaola de 1978", en Transicin poltica y consolidacin democrtica. Espaa (1975-1986), Ramn Cotarelo (comp.), Madrid, Centro de Investigaciones Sociolgicas, 1992, p. 214 YEsteban, Jorge de y Gonzlez-Tre- vijano, Pedro J. Curso de Derecho Constitucional Espaol 1, Ob. cit., pp. 53 Yss. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 137 B. Concepto Como ya lo hemos mencionado en las pginas del captulo primero, el Diccionario de la Real Academia Espaola recoge los dos orgenes de la palabra control, sealando que es un galicismo y un anglicismo, con lo cual se pueden utilizar ambas acepciones, posibilitndose as la existencia del control por el Parlamento y control en el Parlamen- tO. 275 Sin embargo, predomina el galicismo por lo que el trmino control parlamentario en el idioma espaol significa principalmente la comprobacin, inspeccin, anlisis, registro, revisin, interven- cin o examen que realiza el Parlamento espaol sobre la actividad, ya sea positiva o negativa, del gobierno, cuyas caractersticas son, sobre todo, la discusin, pubcidad- e influencia en la opinin pblica.s" teniendo as una dimensin poltica para considerarlo como control poltico parlamentario. 275 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. "La funcin de control ...", Ob. cit.. p. 224. 276 Cfr. Schmitt, Carl. Ob. cit., pp. 4, 8, 49, 50 Y63. El autor considera a la discusin y a la publicidad como los principios esenciales del Parlamento. Define a la discusin como el intercambio de opiniones, cuyo objetivo es el convencer al otro. Adems seala que la publicidad es un medio prctico contra la poltica secreta. Habermas, Jrqen. Historia y crtica de la opinin pblica, Trad. Antoni Domnech, Barcelona, Edil. Gustavo Gili, 1981, pp. 94 Y ss. El autor menciona que la publicidad que hace las veces de publicidad poltica surgi en Inglaterra a finales del siglo XVII, principios del XVIII, con el objeto de que las fuerzas influyeran en las decisiones estatales, a travs de su apelacin al pblico. De esta forma, surge el Parlamento moderno, convirtiendo las discusio- nes parlamentarias en un asunto pblico. Vega Garca, Pedro de. "El principio de la publicidad parlamentaria y su proyeccin constitucional", Revista de Estudios Polticos, Madrid, No. 43, Centro de Estudios Constitucionales, 1985, p. 50 Y ss. El autor seala que la Constitucin Francesa de 1791 consagra la publicidad de las sesiones del Parlamento, cuyas finalidades son: la educativa, se previene la posible corruptela y se dan a conocer los trabajos de los representantes. Por otro lado, el mismo autor en su artculo "La transicin polltica espaola a la luz de los principios democrticos de legalidad, publicidad y racionalidad", Las experiencias del proceso poltico consti tucional en Mxico y Espaa, Mxico, UNAM, p. 263 seala que "la democracia necesita claridad. Perpetuar en un contexto de libertad los hbitos y comportamientos secretos, propios de las dictaduras, no es por ello el mejor camino para el asentamiento de las instituciones democrticas". La actividad parlamentaria se debe de acoplar "al principio de publicidad que es, justamente, el supuesto en el que el Parlamento encuentra su ms noble razn de ser". 277 Cfr. Habermas, Jrqen. Historia y critica de la opinin pblica, trad. Antoni Domnech, Barcelona, edil. Gustavo Gili, pp. 119 Y261. El autor considera que el "que se hicieran notorias las discusiones parlamentarias aseguraba a la opinin pblica su influencia, aseguraba la conexin entre diputados y electores como partes del mismo pblico". La opinin pblica es el comn destinatario de la publicidad. Vega Garca, Pedro de. "El principio de la publicidad...", Otcit.. pp. 52 Y53, seala que 138 Susana Thala Pedroza de la Llave Nosotros coincidimos con Manzella y Aragn Reyes al considerar al control parlamentario como un control poltico, con lo cual, la definicin ms apropiada del mismo es la siguiente: el control parla- mentario es toda actividad parlamentaria orientada a comprobar, inspeccionar, registrar, analizar, revisar, intervenir y examinar la actividad del Ejecutivo: a travs de la utilizacin de instrumentos cuyo procedimiento se encuentra regulado jurdicamente sin traer apare- jada, en el caso de que el resultado del control sea negativo, forzo- samente una sancin. Quien realiza este control es un rgano polti- co, con libertad de criterio y atendiendo a las razones de oportunidad igualmente polticas. La Constitucin espaola de 1978 vqente- utiliza, en ciertos artculos, el trmino "control" sin referirse especficamente al "control parlamentario", los cuales son los siguientes: 150.1,82.6,55.2,20.3, 70.2,106.1,153,150.2,149.1.20 Y27.7. Pero, sobre todo, la misma utiliza, al definir al Estado espaol como Estado social y democrtico de derecho, dos tipos de control: el jurdico y el poltico, a los que ya nos hemos referido de forma general en el captulo primero de este trabajo. Sin embargo, es conveniente nuevamente sealar que el control parlamentario es, para nosotros, un control que realiza un rgano constitucional y poltico; poltico en cuanto a que en l se encuentran las fuerzas polticas organizadas que es, en este caso, el Parlarnento.w para Habermas "la opinin pblica no es otra cosa que la opinin de la sociedad, forjada en el seno de la sociedad, y que se contrapone abiertamente al Estado". Pero el Parlamento tiene como finalidad "dar traduccin poltica a la discusin y a la opinin pblica forjada por los particulares". Lo que la masa entiende en sus relaciones privadas, es lo que da origen a la opinin pblica. El mismo autor en "La transicin poltica...", Ob. cit., p. 267 seala que existe una nueva interpretacin de la opinin pblica, en virtud de que "la manipulacin estatal juega un papel mucho ms importante que la espontaneidad social". "En la actualidad, ya no existe opinin pblica, sino opiniones pblicas constituidas por grupos, distintos grupos con intereses", curso monogrfico "Publicidad y repre- sentacin", impartido en la Universidad Complutense de Madrid, 10 de febrero de 1993. 278 Cfr. Linde Paniagua, Enrique (Edit.). Constitucin y Tribunal Constitucional, Madrid, Civitas, 1991. 279 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Ob. ct., pp. 22 a 24. Rubio L1orente, Francisco. "El control parlamentario", Ob. cit., p. 86. Vitorino, Antonio. Ob. cit., p. 356 YRaigosa Sotelo, Luis. "El control parlamentario en Espaa", Ob. en, p. 167. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 139 C. En la Constitucin espaola de 1978, relacionados con el Reglamento del Congreso de los Diputados y el Reglamento del Senado (vigentes) Nosotros coincidimos con el profesor espaol Rubio L1orente, al afirmar que no "hay en rigor procedimientos parlamentarios de control porque el control es, simplemente, una perspectiva desde la que puede analizarse toda la actuacin parlamentaria o una funcin que todo autntico Parlamento desempea mediante el ejercicio de toda su actividad. Los procedimientos parlamentarios son siempre multi- funcionales y el anlisis de la funcin de control no puede reducirse, en consecuencia, a procedimientos determinados, sino que ha de tomar como objeto la totalidad de la actuacin parlamentariav.w Tomando en cuenta lo anterior y las consideraciones de Aragn Reyes, especficamente en cuanto a la nueva doctrina del control parlamentario, as como lo sealado por la Real Academia Espaola respecto al concepto de control, existe un gran nmero de actos de control que pueden estar presentes entoda la actividad parlamentaria o en los procedimientos multifuncionales y que tienen por objeto controlar (comprobar, inspeccionar, analizar, registrar, revisar, inter- venir, examinar) ya sea un acto poltico determinado, una actuacin poltica general o una norma: que en un momento lleve a cabo un determinado gobierno, atendindose a la valoracin que realiza la institucin representativa con libertad de criterio, atendiendo a razo- nes de oportunidad igualmente polticas y a la posibilidad de que dichos actos se traduzcan en tcnicas informativas, que por su intencin -llegar a la opinin pblica- sern considerados, por nosotros, actos de control de la institucin representativa sobre los miembros del gobierno. 280 Rugico Llorente, Francisco. "El control parlamentario", Ob. cit., p. 100. 281 Clr. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario...", Ob. cit., p. 14, 25 Y 26, "Eplogo", Representacin poltica y constitucin democrtica, Madrid, Civitas, 1991, p. 118. 140 Susana Thala Pedroza de la Llave La Constitucin espaola de 1978, el Reglamento del Congreso de los Diputadosw de 1982 y el Reglamento del Senad0 283 de 1982 vigentes, articularn los actos a travs de los cuales se realizan las funciones parlamentarias, entre ellas la funcin de control, conside- rados stos como los estatutos jurdicos que regulan la creacin y funcionamiento de la institucin representativa del sistema poltico espaol. Cabe sealar, en relacin a lo anterior, que an no se ha elaborado el Reglamento de las Cortes Generales a pesar de que el artculo 72.2 constitucional prev su elaboracin. Para nosotros, los actos de control parlamentario en Espaa son: las preguntas escritas, los ruegos, las preguntas orales, el voto de confianza, la mocin de censura, las Comisiones de tnvestiqacin.> el Tribunal de Cuentas, el examen, aprobacin o rechazo del presu- puesto, el Defensor del Pueblo, la declaracin de emergencia, trata- dos o convenios internacionales, las sesiones informativas o compa- recencias y las mociones, entre otros. Asimismo, el control tambin se manifiesta en el Decreto-ley, en la legislacin delegada, etctera. Siguiendo el orden de enumeracin de los artculos constitucionales, nos referiremos a stos brevemente en virtud de que existe abundan- te bibliografa en torno a los mismos. a. De las Cortes Generales Las Cortes Generales se componen porel Congreso de los Diputados y por el Senado (art. 66.1 de la Constitucin). Sus sesiones son ordinarias o extraordinarias. Las primeras se dividen en dos periodos: el primero, a partir del mes de febrero hasta junio (5 meses) y, el 282 Clr. Reglamento cel Congreso de los Diputados, Madrid, Publicaciones de las Cortes Generales, 1982. 283 Clr. Reglamento del Senado, Madrid, Publicaciones del Senado, 1982. 284 Clr. Lucas Verd, Pablo. Principios de Ciencia Poltica, Madrid, Tomo 11, Tecnos, 1979, p. 130. Curso de Derecho Poltico, Madrid, vol. 111, Tecnos, 1976, p. 368. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales", Ob. cit., pp. 142, 143, 146, 170 Y 172. Vitorino. Antonio. "El control parlamentario del Gobierno", Ob. cit., p. 354. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 141 segundo, de septiembre a diciembre (4 meses), es decir, que el periodo de sesiones ordinarias hace un total de 9 meses. Cuando las Cortes no estn reunidas funcionar una Diputacin Permanente para cada camara.e- La Constitucin espaola de 1978 otorga a las Cortes Generales una gran cantidad de actos de control y con eficacia suficiente para lograr controlar al Ejecutivo de forma intensa. El fundamento consti- tucional de la funcin de control parlamentario es, principalmente, el artculo 66.2 de la Constitucin, artculo que faculta a las Cortes Generales (Congreso de los Diputados y Senado), para controlar la accin del qoberno.w es decir, que ejercern la funcin de control gubernamental a travs de los siguientes actos, en el orden de numeracin de los artculos de la Constitucin: 1. Las Cortes Generales, a travs del Defensor del Pueblo, supervisarn la actividad de la Administracin (art. 54 de la Constitu- cin), en relacin con la Ley Orgnica 3/1981, del 6 de abril. La institucin del Ombudsman es de origen escandinavo. Actual- mente, tiene como objeto colaborar en la lucha contra el abuso del poder y la iniusticia.w La Constitucin de 1978 dio carta de naturaleza al Defensor del Pueblo, es decir, lo constitucionaliz. Asimismo, la Ley Orgnica 3/1981 lo regula expresa y detalladamente. 285 Cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales", Ob. cit., pp. 151 Y152. 286 Cfr. Garca Morillo, Joaqun. "Algunos aspectos del control parlamentario", Ob. cit., p. 69. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. ctt., p. 37. Hauriou, Andr. Ob. cit., p. 988 YLinde Paniagua, Enrique (Edit.). Ob cit., p. 49. Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el orderemiento espaol, Madrid, Congreso de los Diputados, 1985, p. 276. 287 Cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales", Ob. cit., p. 172. Hauriou, Andr. Db. cit., pp. 1006, 1007, 1015 Y 1016. Linde Paniagua, Enrique (Edit.). ob. cit., pp. 43, 53, 58, 59, 64 Y75. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., p. 433. Gil Robles Y Gil Delgado, Alvaro. Ob. cit., pp. 223 a 227. 142 Susana Thala Pedroza de la Llave La Constitucin espaola considera al Defensor del Pueblo como un "comisionado de las Cortes, no como una instancia independiente",288 cuya tarea es supervisar o fiscalizar la actividad de la administracin en nombre del Parlamento y dando cuenta al mismo. De igual manera, la Ley Orgnica 3/1981 lo considera como un poderoso instrumento de control frente al abuso del poder de la administracin pblica. Su eleccin se realiza por ambas Cmaras, goza de inmunidad, pero de ellas depende su cese. Los informes de este rgano constituyen un medio indirecto del control parlamentario de las acciones del gobierno, en la medida en que los parlamentarios, a travs de la publicidad, conocen cmo el Ejecutivo acata o no las quejas y reclamaciones del Defensor del Pueblo, ejercitando as acciones polticas e incluso podrn llevar a cabo una reforma norrnativa.w 2. Las Cortes, en sesin conjunta, autorizan al rey a manifestar el consentimiento del Estado para que, a travs de tratados, se obligue internacionalmente (art. 63.2 relacionado con el arto 94. 1). 3. Las Cortes, en sesin conjunta, tienen como facultad autorizar al rey para que ste pueda declarar la guerra o la paz (art. 63.2 en relacin con el arto 74.1).290 Todas las Constituciones recientes sealan que, para declarar la guerra, es necesaria la intervencin del Parlamento, del Congreso o de la Asamblea, as existen los tres siguientes casos: a) el Poder Ejecutivo ser competente para declarar la guerra, pero es necesario el previo consentimiento del Parlamento; 288 Santaolafla, Fernando. El Parlamento en la encrucijada, Ob. clt., p. 120. 289 Cfr. Gil Robles Y Gil Delgado, Alvaro. Ob. cit., pp. 232 a 315 y Vitorino, Antonio. "El control parlamentario del Gobierno", Ob. cit., p. 370. 290 Cfr. Alonso de Antono, ngel Luis. "El control parlamentario de la poltica exterior en la Constitucin espaola de 1978", en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense. Diez aos de desarrollo constitucional. Estudios en homenaje al Profesor Don Luis Snchez Agesta, Madrid, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, No. 15, 1989, pp. 52 Y53. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 143 b) la declaracin de guerra exige un acto legislativo; y e) para la declaracin de guerra es necesario cumplir un procedi- miento legislativo especial.w' 4. Las Cmaras pueden constituir Comisiones de Investigacin. Asimismo, el Congreso y el Senado pueden constituir conjuntamente Comisiones Mixtas de Investigacin, que versarn sobre cualquier asunto de inters pblico (art. 76.1). Los antecedentes de las Comisiones de Investigacin en Espaa los encontramos en los Reglamentos del Congreso de los Diputados de 1838 y 1847, as como en el artculo 15. 11 de la Ley Constitutiva de las Cortes del17 de julio de 1942, una de las Leyes Fundamentales del fran- quismo. Dicha Ley facultaba a las Cortes para crear Comisiones dis- tintas de las Comisiones Legislativas. Sin embargo, la Constitucin espa- ola de 1978 vigente es su antecedente constitucional, ya que las anteriores Constituciones no decan nada al respecto, pero s existieron normas de diversa ndole que sirvieron de fundamento para las en- cuestas parlamentarias, cuya finalidad era obtener informacin sobre alguna actuacin o situacin. Durante el rgimen de Franco se constituy una Comisin Especial que tuvo como objeto laencuesta o lainvestigacin. Las Comisiones de Investigacin son en la actualidad rganos parlamentarios no permanentes que realizan una investigacin deter- minada con el fin de obtener informacin, comprobar la actuacin del gobierno o de algn servicio pblico o para conocer alguna materia relacionada con la actividad legislativa, debiendo versar sobre algn asunto de inters pblico, pero el control no slo se va a manifestar en la informacin que se obtiene, sino en la comprobacin de la actuacin del gobierno, en la discusin y debate de la misma que la Comisin de Investigacin realiza, as como su influencia en la opinin pbuca.w 291 Cfr. Mirkine-Guetzeviteh, B. Ob. cn.. pp, 70 Y71. 292 Cfr. Fraile Clivills, Manuel. Ob. cit., p. 534. Alzaga Villaamil. Osear. Ob. cit., pp. 561 Y562. Alzaga Villaamil, Osear. Ob. cit. p. 563. Remiro Brotons. Antonio. Las Cortes y la politica exterior espaola 144 Susana Thala Pedroza de la Llave Debido a los requisitos, que seala la regulacin espaola para la creacin de estas comisiones, la mayora parlamentaria puede pro- ponerlas y crearlas, mientras que la minora slo puede proponer su creacin. Con lo cual, se afirma que este acto de control est en manos de la mayora, complicando as la actuacin de las minoras. Adems, generalmente, las Comisiones de Investigacin son utiliza- das como un recurso para enfriar temas conflictivos en que los mismos parlamentarios de la mayora no tienen inters en llegar hasta el fondo de un determinado asunto.s por lo que se pueden considerar como vlvulas de escape del sistema poltico espaol. Las Comisiones de Investigacin pueden ser unicamerales o bica- merales, no estando regulado por el Re, pero s por el del Senado. A este respecto, tenemos como dato estadstico que a partir de 1978 hasta 1986, slo se ha constituido una Comisin de Investigacin bicameral: "La Comisin especial de Investigacin conjunta Congre- so de los Diputados-Senado sobre los hechos derivados del proceso txico debido al consumo de aceite adulterado y objeto de comercia- lizacin clandestina...".294 El artculo 76.2 seala, adems, que por acuerdo de las Comisio- nes de Investigacin stas pueden requerir y obligar a compare- cer a los miembros de gobierno, pudiendo ser sancionado el incumplimiento de dicha obligacin (art. 76.2 relacionado con el arto 110. 1 Y 110.2). La Ley Orgnica 5/84 de Comparecencia ante las Comisiones de Investigacin del Congreso y del Senado o de ambas (1942-1976), Valladolid, Universidad de Valladolid, 1977, p. 141. Santaolalla Lpez, Fernando. El Parlamento y sus instrumentos de informacin (preguntas, interpelaciones y comisiones de inves- tigacin), Madrid, Revista de Derecho Privado, 1982, pp. 241 a 244 y 247 YDerecho parlamentario espaol, Ob. cit., pp. 415 a 420. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Las Comisiones de Investigacin de las Cortes", Revista de la Facultad de Derecho, Madrid, No. 10, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, 1386, p. 156. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamenta- rio...", Ob. cit., pp. 33 Y34. :J "-'''. ; > ~ 9 3 Cfr. Alzaga Villaamil, Osear. Ob. cit, p. 591. Lucas Murillo de la Cueva. Pablo. "Los rganos constitucionales", Ob. cit., pp. 191 Y192, "Las Comisiones de Investigacin de las Cortes", Ob. cit., pp. 155, 170 Y171. 294 bid., pp. 154 Y156. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 145 Cmaras'> regula que pueden ser solicitados "a comparecer ante las Comisiones de Investigacin todos los ciudadanos espaoles y los extranjeros que residan en Espaa...".296 5. El gobierno est obligado a explicarse sobre el contenido de las peticiones individuales o colectivas que reciban las Cmaras por escrito, siempre que ellas lo exijan (art. 77.1 y 77.2). ste es un acto de control, ya que la difusin de estas quejas, a travs de los medios de comunicacin, puede influenciar y presionar al gobierno; adems, ciudadanos y parlamentarios se ponen as en contacto. Las Cmaras podrn remitir estas peticiones al Defensor del Pueblo o a otras autoridades segn lo estimen convenente.w 6. Las Cortes Generales estn facultadas para dar su previa autorizacin a fin de que el Estado se obligue por medio de trata- dos 298 o conventos-e- a) De carcter poltico; b) De carcter militar; 295 Cfr. Boletn Oficial del Estado de fecha 26 de mayo de 1984. 296 Garca Morillo. Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol. Ob. ct., p.180. 297 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol. Ob. ctt., pp. 427 a 430. 298 Cfr. Remiro Brotons, Antonio. Las Cortes y la poltica exterior espaola (1942-1976). Ob. clt., p. 15. El autor considera que es irrelevante la denominacin de Tratado. Convencin. Convenio, Acuerdo. Protocolo, etc. A este respecto. las Constituciones espaolas del siglo XIX emplearon el trmino "tratados", pero la Constitucin de 1931 fue la que introdujo los trminos "Tratados" y "Convenios" Internacionales. Conforme a la Convencin de Viena sobre Derecho de Tratados de 1969, el "Tratado" es .....un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho internacional, ya conste en un instrumento nico o en dos o ms instrumentos conexos, cualquiera que sea su denominacin particular..', cfr. Alonso de Antono, ngel Luis. "El control parlamentario de la poltica exterior en la Constitucin espaola de 1978", Ob. cit., p. 53 299 Cfr. Snchez Agesta. Luis. "Divisin de poderes y poder de autoridad del derecho", Ob. cit., p. 11. El autor considera que la autorizacin. en ciertos actos como en los Tratados internacionales. presupone un control poltico. 146 Susana Thala Pedroza de la Llave e) Que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales (ttulo 1); d) Que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pbli- ca, o e) Que supongan la modificacin o derogacin de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecucin (art. 94.1 relacio- nado con el 94.2). Por lo anterior, el criterio que determina la intervencin de las Cortes Generales, en cuanto a la celebracin de tratados internacio- nales, es material, es decir, que si el contenido del tratado afecta a las materias consagradas en el artculo 94.1 constitucional interven- drn las Cortes. Cosa muy distinta es la ratificacin de los tratados, considerada como una de las formas de expresin del consentimiento del Estado para obligarse por un tratado, pero no la nica, sino tambin la firma, el canje, la aprobacin, la adhesin, etctera. El procedimiento donde se presenta el acto de control es el siguien- te: el gobierno presentar el texto del tratado o convenio, justificando la solicitud de la autorizacin de las Cortes Generales, junto con las reservas y declaraciones que se pretendan formular. Tanto el acuer- do del Congreso de los Diputados como del Senado deben coincidir, si no coinciden se reunir una Comisin mixta de ambas Cmaras, la cual elaborar y votar el acuerdo (art. 74.2 constitucional). La posible consecuencia de este acto de control puede ser, en algunos pases, la negacin de la ratificacin del Tratado, en Espaa equivale a la conclusin o no del tratado, incluso se pueden prever actos de control a posteriori como lo son las comisiones de segui- mento.w 300 Cfr. Remiro Brotons, Antonio. Las Cortes y la politice exterior espaola (1942-1976), Ob. cit., p. 17 YPolitica exterior de defensa y control parlamentario, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1988, p. 60. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., pp. 311 Y312. Manzella, Andrea. "Parlamento, Bolognia, 11 Mulino, 1977, p. 358. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 147 7. Las Cmaras y sus Comisiones pueden recabar informacin del gobierno y de sus Departamentos, as como de cualquier autoridad del Estado y de las Comunidades Autnomas (art. 109). Esta disposicin constitucional se encuentra en relacin con la Ley de Secretos Oficiales de 1978, que regula la facultad de las Cmaras para conocer siempre de las informaciones sobre materias reserva- das o secretas. Este precepto constitucional no tiene equivalente en Derecho Comparado, aunque s por va interpretativa. Sin embargo, las Constituciones que se acercan ms son la Constitucin mexicana de 1917 y la Constitucin italiana de 1948 vigentes, esta ltima la regula como obligacin del gobierno pero, en general, diversas constituciones no contemplan esta facultad expresa de las Cmaras y sus Comisiones. El ejercicio de este acto de control, no tan incisivo como otros instrumentos, tiene lmites que la Constitucin, los Reglamentos del Congreso y del Senado, as como las leyes del Parlamento estable- cen. Pero existen vas para recurrir frente a disposiciones o decisio- nes de las Cmaras que limiten este derecho de los parlamentarios o frente a decisiones denegatorias de informacin procedentes del gobierno o de la administracin como son: el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, la va de exigencia de responsabilidad poltica o la exigencia de responsabilidad penal por delito de desobe- diencia, dependiendo del caso.> 8. Las Cmaras y sus Comisiones, por acuerdo de stas, pueden reclamar la presencia de los miembros de gobierno y podrn solicitar que informen ante las mismas funcionarios de sus Departa- mentos (arts. 110. 1 Y110.2 en relacin con el 76.2). 301 Cfr. Prez-Serrano Jauregui, Nicols. "Materias secretas y reservadas: un lmite al derecho a la informacin en el Parlamento?, El Parlamento y sus transformaciones actuales, Tecnos, Madrid, 1990, pp. 288 Y299. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales", Ob. cit., pp. 189 Y190. Sainz Moreno, Fernando. "Secreto e informacin en el derecho pblico", Estudios sobre la Constitucin espaola, Madrid, tomo 111, Civitas, 1991, pp. 2951 Y2976. 148 Susana Thala Pedroza de la Llave Las sesiones informativas o cornparecenctasw son llamadas preguntas orales (questions time) en otros pases, considerndolas como "el perodo de tiempo en el cual se formulan preguntas a los miembros del gobierno acerca de la gestin de su Departarnento't.s Nosotros no slo consideramos el elemento tiempo, sino la obliga- cin de los miembros del gobierno de presentarse e informar, de manera global o particular, acerca de su gestin ante la institucin representativa, as como el hecho de comprobar, analizar, verificar o examinar la actividad poltica gubernamental. Las comparecen- cias tienen como caracterstica ser de reciente existencia en Espa- a, ya que el Reglamento de las Cortes de 1971 las incluy como un nuevo acto de control. Su propsito fue dar cumplimiento al artculo 53 de la Ley Orgnica del Estado (LOE),304 que seala la obligacin del Presidente de gobierno y de los ministros "de informar a la Cmara acerca de la gestin del gobierno y de los distintos Departamentos't.s- El procedimiento en el que se desarrollan las sesiones informativas ante el Pleno es el siguiente: La convocatoria de la sesin se realiza por el presidente de las Cortes con 20 das de anticipacin, sealando el ministro que va a comparecer y cul va a ser el tema de la sesin, que puede referirse a la actividad general del departamento corres- pondiente a un aspecto concreto del mismo. El miembro del gobierno 302 Cfr. Molas, Isidre e Ismael E. Pitarch. Ob. cit., p. 146. Remiro Brotons, Antonio. Las Cortes y la poltica exterior espaola (1942-1976), Ob. ctt., p. 145. Los autores, al referirse a las comparecencias gubernativas ante las Cmaras, las consideran como "sesiones informativas". Spagna Musso, Enrico. "Ciudadano e instituciones polticas en el Estado de democracia parlamentaria", Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense. Diez aos de desarrollo constitucional. Estudios en homenaje al Profesor Don Luis Snchez Agesta, Madrid, No. 15, 1989, p. 305, las denomina "indagacin cognoscitiva". Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucio- nales", Ob. cit., p. 190. Este ltimo autor las identifica como el "reclamo para la presencia de los miembros del Gobierno" o "comparecencia a instancias parlamentarias". 303 Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. Ob. cit., p. 167. 304 La Ley Orgnica del Estado fue promulgada en 1967, cfr. Remiro Brotons, Antonio. Las Cortes y la poltica exterior espaola (1942-1976), Ob. cit., p. 131. 305 Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. Ob. cit., p. 167. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 149 realiza su exposicin. Los parlamentarios podrn formular, antes, preguntas por escrito para que el miembro del gobierno consulte todo lo necesario sobre el tema. La sesin la preside el Presidente de las Cortes Generales. Despus de la exposicin del miembro del gobier- no, los parlamentarios tienen 5 minutos para exponer su pregunta y el ministro contesta. Cabe la rplica por otros 5 minutos, pudiendo el ministro nuevamente responder, por lo que las sesiones informativas son autnticos debates. El problema que existe en relacin a este acto de control, a pesar de que el artculo 53 de la LOE reconoci el deber del gobierno de informar a las Cortes, es el relativo a que los ministros generalmente comparecen cuando quieren y no cuando las Cortes se lo solicitan. Por tal razn, se hace necesario, dice Fraile Clivills, la formacin de una costumbre en este sentdo.> 9. Las Cmaras pueden interpelar al gobierno en su conjunto o a cada uno de sus miembros, y pueden dar lugar a una mocin (art. 111.1 y 111.2). La interpelacin es una "pregunta importante caracterizada por su contenido, contenido que se refiere a la poltica del gobierno o del departamento de que se trate",307 es decir, que tiene por objeto determinadas cuestiones de carcter generala de particular relieve poltico. Sus caractersticas ms importantes se refieren a que en Espaa hay posibilidad de debate en el que pueden intervenir el interpelante y los parlamentarios, la interpelacin se tiene que desa- rrollar ante el pleno y, por ltimo, puede dar lugar a la votacin de una mocin. Con ello, la interpelacin, en el Derecho Constitucional Comparado, es considerada como un instrumento de control poltico poderoso y eficaz. 306 Cfr. Garrorena Morales, ngel. Ob. cit., p. 65. Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. Ob. cit., p. 161. Lpez Guerra, Luis y otros. Ob. cit., p. 122. Fraile Clivills, Manuel. Ob. cit., p. 599. 307 Cfr. Remiro Brotons, Antonio. Poltica exterior de defensa y control parlamentario, Ob. clt., pp. 157-158. 150 Susana Thalfa Pedroza de la Llave Las interpelaciones tienen como antecedente jurdico espaol el Reglamento de las Cortes de 1838, la Constitucin de 1869, pero es el Reglamento de las Cortes de 1957 quien las contempla con mayor claridad; sus posibilidades se amplan en 1967 como consecuencia de la primera reforma al Reglamento de las Cortes. Posteriormente fueron reguladas por el de 1971, pero el rgimen autoritario prevale- ciente en esta poca llam interpelaciones a lo que no eran, ya que en realidad eran una forma simple de pregunta oral, sin debate y sin votacin, regulndose simplemente como aquella "peticin formulada al gobierno por un Procurador para que se explique ante la Cmara los motivos y criterios de la actividad poltica del gobierno o de la gestin de sus Departamentos rninisterialesv.w Asimismo, en el Reglamento de las Cortes de 1971, se estableci la excepcin de no contestar cuando as lo exigiesen las razones de inters nacional. Hasta 1977 slo se present una interpelacin, efectuada en 1971 y en sesin plenaria. En relacin a este acto de control, el artculo 53 de la LOE menciona que es obligacin del gobierno responder a las mterpelaciones.w El procedimiento de la interpelacin consiste en presentar una solicitud por escrito 20 das antes de la sesin, conteniendo los puntos bsicos de la misma y estar incluida en el orden del da. Posteriormente el parlamentario interpelante interviene 30 minutos, dependiendo del caso, responde el ministro o el gobierno en conjunto. Cabe la rplica de 10 minutos del parlamentario y despus una nueva respuesta del ministro, pudiendo dar origen a la votacin de una mocin. No se prev sancin alguna para el caso de que no se responda a la interpelacin, sin embargo, de suceder, se produciran consecuen- 308 Glr. Ibid., p. 159. Garrorena Morales, ngel. Ob. cit., p. 55, 65, 248, 251,259 Y262. Fernndez-Mi- randa Alonso, Faustino. Ob. cit., pp. 162 a 164. Santaolalla Lpez, Fernando. El Parlamento y sus instrumentos de informacin (preguntas, interpelaciones y comisiones de investigacin), Ob. ct., p. 137. Fraile Glivills, Manuel. Ob. cit., p. 533. Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. Ob. cit., p. 160. 309 Fraile Glivills, Manuel. Ob. cit., p. 600 El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 151 cias desfavorables para el interpelado ante la opinin pblica y ante los miembros de las Cmaras. Respecto a las mociones, el Reglamento de las Cortes de 1971 las incluy, sealando que existan dos tipos de mociones: inde- pendientes e incidentales. Las primeras se formulaban por escrito al Presidente de las Cortes Generales, con un mnimo de 10 firmas de procuradores, se inclua en el orden del da de determinada Comisin y sta deliberaba en Pleno. Las segundas se daban sobre un proyecto o proposicin de Ley y el gobierno tena la obligacin de responder en un plazo de dos meses. En la actualidad, las mociones se dan despus del debate de cualquier tema, consistiendo en la adopcin de una resolucin, mediante la que se critica cualquier aspecto de la poltica guberna- mental o se sugiere al gobierno medidas concretas.v- Por todo lo anterior, Spagna Musso, entre otros, consideran a la interpelacin, junto con la mocin, como el acto de control de la institucin representativa de mayor relieve, ya que permite que se origine el debate, considerndola como una forma de control parla- mentario de la accin del qoberno.v' 10. Las Cmaras pueden formular preguntas al gobierno en su conjunto o a cada uno de sus miembros (art. 111.1, 111.2). Las preguntas se utilizaron desde el Estatuto Real de 1834, pero no exista regulacin sobre las mismas. En 1934 se introdujeron las 310 Cfr. Virga, Pietro. Ob. cit., pp. 185 Y 186. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., p. 82. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario...". Ob. cit., pp. 30 Y31. Garrorena Morales, ngel. Ob cit., p. 271. Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. Ob. cit., pp. 161 169 Y170. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales", Ob. cit., pp. 190 Y191: Santaolalla Lpez, Fernando. "Las preguntas, instrumento parlamentario de control", Ob. cit., pp. 63 Y 64. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario ...", Ob. cit., pp. 31 a 33. 311 Cfr. Spagna Musso, Enrico. Oiritto Costituzionale, Ob, cit, pp. 300 Y301. Vitorino, Antonio. "El control parlamentario del Gobierno", Ob. cit., pp. 365 Y366. 152 Susana Thala Pedroza de la Llave preguntas por escrito a los ministros sobre las materias de su respectiva competencia, contemplndose en 1946 con la reforma al Reglamento de las Cortes (1942), pero su primera utilizacin prctica se dio en 1950, amplindose sus posibilidades en 1967. El Reglamento de las Cortes de 1971 facult a todo procurador para formular por escrito ruegos y preguntas al gobierno o a los ministros. As, desde 1968 hasta 1976 el nmero de preguntas por escrito aurnent.w En 1971 se introdujeron las preguntas orales en sesiones infor- mativas, pero no exista trmite alguno para su formulacin, por lo que los procuradores slo asistan a las Cortes a aplaudir el discurso de un determinado ministro. Las preguntas escritas u orales actualmente consisten en la solicitud escrita que hace un parlamentario, diputado o senador, con el propsito de que un miembro del gobierno responda a una cuestin concreta respecto de las materias de las que directa o indirectamente sea responsable y, de esta forma, obtener informacin. No podrn admitir- se preguntas de inters exclusivo del parlamentario o de alguna persona, ni aquellas preguntas que supongan una consulta jurdica. El control se manifiesta en la publicidad del tema de la pregunta y la respuesta dada por el gobierno, as como en la presin que se ejerce sobre el ltimo. Con lo cual, las preguntas tienen por objeto la supervisin o fiscalizacin de la actividad de la administracin pblica pero, sobre todo, permiten sealar a la opinin pblica los errores o aciertos de la administracin a travs de su publicacin y difusin. Las preguntas desde 1957 se publican en el Boletn Oficial de las Cortes Generales (BOCG) y se envan al gobierno. El miembro del gobierno responder, si es una pregunta escrita, en un plazo de un mes, publicndose la respuesta y nuevamente la pregunta en el BOCG. Si es una pregunta con respuesta oral, deber ser contestada en la sesin del Pleno o de la Comisin. 312 Cfr. Remiro Brotons, Antonio. Poltica exterior de defensa y control parlamentario, Ob. cit., pp. 151 Y152. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 153 En cuanto a esta facultad, en concreto, la Comisin tiene la posibili- dad de considerar como reservada la respuesta dada por el gobierno. Un problema de este acto de control es que aunque la Constitucin y los Reglamentos, tanto del Congreso como del Senado, establecen la obligacin de contestar la pregunta, ninguna sancin se establece para el caso en que el gobierno omita su contestacln.o- 11. Las Cortes Generales examinan, enmiendan y aprueban los Presupuestos Generales del Estado (art. 134.1 relacionadocon el 134.3). 12. Las Cortes Generales, a travs del Tribunal de Cuentas, fiscalizarn las cuentas y la gestin econmica del Estado. Este Tribunal depende directamente de las mismas, y tiene la obligacin de presentarle un informe anual donde se sealen las posibles infracciones o irregularidades en que se hubiese incurrido (art. 136.1 y 136.2, en relacin con la Ley Orgnica 2/1982, del 12 de mayo). Es importante mencionar que, en la actualidad, en las Cortes existe una Comisin de Reglamentos que tiene como una de sus finalidades la realizacin de estudios para mejorar los procedimientos parlamen- tarios, tambin objetivo de numerosos trabajos elaborados por diver- sos autores franceses, espaoles, entre otros, pero han sido los italianos los que ms se han dedicado a estos temas de Derecho Partamentario.e- 313 Cfr. Garrorena Morales, ngel. Ob. cit., pp. 52, 61 Y 65. Chauchat, Mathias. Ob. cit., p. 34. Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. Ob. cit., pp. 166, 167 Y 171. Santaolalla Lpez, Fernando. "Las preguntas, instrumento parlamentario de control", Ob. cit., p. 82, El Parlamento y sus instru- mentos de informacin (preguntas, interpelaciones y comisiones de investigacin), Ob. cit., pp. 85 Y87, El Parlamento en la encrucijada, Ob. cit., p. 129 YDerecho parlamentario espaol, Ob. ct., p. 399. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario...", Ob. ctt., p. 30. Virga, Pietro. Ob. cit., p. 185. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales", Ob. cit., p. 190. Fraile Clivills, Manuel. Ob. cit., pp. 569, 597 Y598. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., p. 81. Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol, Ob. cit., pp. 159, 162, 165 Y167. 314Cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo, "Los rganos constitucionales", Ob. cit., pp. 170 Y 171. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., p. 433. Fraile Clivills, 154 Susana Thala Pedroza de la Llave b. Del Congreso de los Diputados El Congreso de los Diputados es una Cmara de representacin popular, integrado por 350 dputados.o- cuya duracin en el cargo es de cuatro aos o hasta el da en que se disuelva la Ornara.r- El fundamento constitucional para afirmar que esta Cmara tiene como facultades, entre otras, controlar la accin del gobierno, lo encontra- mos en los siguientes actos de control y sus respectivos artculos constitucionales: 1. El Congreso de los Diputados autorizar, mediante votacin, al rey para que manifieste el consentimiento del Estado para que a travs de tratados se obligue internacionalmente (art. 74.2 relacio- nado con los arts. 63.2 y 94. 1). 2. Los diputados podrn constituir Comisiones de Investigacin que versarn sobre cualquier asunto de inters pblico (art. 76). El Re contempla su regulacin en los artculos 40, 43.3, 51, 52, 52.1 a 52.6 y 64.3. Para proponer la creacin de una Comisin de Investigacin en el Congreso de los Diputados, es necesario que la propuesta provenga ya sea del gobierno, de la Mesa de la Cmara o de dos grupos parlamentarios, o de 1/5 parte de los diputados, es decir, 70 diputados. Una vez aprobada la propuesta, las Comisiones de Investigacin estarn integradas por 40 diputados. Sus reuniones son secretas, por lo que los diputados estn obligados a no divulgar las actuaciones. Dichas Comisiones estn facultadas para requerir tanto la compare- cencia de los miembros del gobierno como la de cualquier persona. Manuel. Ob. clt., pp. 539, 540, 570 Y571. Lucas Verd, Pablo. "Problemas actuales de la institucin parlamentaria", Revista de Poltica Comparada, Espaa, n.IX, Universidad Internacional Menndez Pelayo, 1982, p. 19. 315 Cfr. Publicaciones del Congreso de los Diputados. El Congreso de los Diputados, Madrid, Direccin de Estudios y Documentacin de la Secretara General, 1991, pp. 8 Y9. 316 Cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales", Ob. cit., p. 139. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 155 Las conclusiones de las Comisiones de Investigacin se plasmarn en un dictamen que ser discutido y aprobado por el Pleno de la Cmara. Posteriormente, si se aprueban, las conclusiones se publi- carn en el BOCG y son comunicadas al gobierno, con la posibilidad de ser trasladadas al Ministerio Fiscal. De 1978 a 1986 se han constituido ocho Comisiones de Investiga- cin por el Congreso de los Diputados.ev 3. El gobierno est obligado a explicarse sobre el contenido de las peticiones individuales o colectivas que reciba el Congreso de Diputados por escrito, siempre que ste lo exija (art, 77.1 y 77.2 en relacin con el arto 49 del RC). 4. El Congreso est facultado para dar la previa delegacin al Poder Ejecutivo para que ste elabore legislacin delegada (arts. 82.1 a 82.6). La legislacin delegada es aquella que elabora el Ejecutivo tras una delegacin del Parlamento, cuyo objeto es hacer frente a situa- ciones imprevistas y necesidades que se den en la actividad pblica y que requieren no precisamente una urgente solucin, pero si complicada. El control parlamentario se manifiesta en la verificacin de que el texto resultante de la delegacin conferida al gobierno, corresponda con la voluntad de la institucin representativa, as como establecer frmulas adicionales de control. El procedimiento consiste en que el gobierno est obligado a depositar en la Cmara el texto de la norma delegante, publicndose en el BOCG. Inmediatamente comienza el plazo de un mes para que los diputados formulen objeciones a la 317Cfr. Lpez Guerra, Luis y otros. Ob. cit., pp. 68,124 Y 125. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., pp. 86 Y87. Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol, Ob. cit., pp. 176, 177, 179 Y 180. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Las Comisiones de Investigacin de las Cortes", Ob. cit., p. 157, 160, 172 Y173. Remiro Brotons, Antonio. Ob. cit., p. 97. 156 Susana Thala Pedroza de la Llave utilizacin de la delegacin. Si hay objeciones, se remitirn a la Mesa del Congreso y sta, a su vez, a la Comisin competente para que emita un dictamen, mismo que ser debatido en el Pleno de la Cmara. Este acto de control est regulado por los artculos 152 y 153 del Re. Si el resultado del debate es positivo, el texto elaborado por el gobierno entrar en vigor, integrndose la norma al orden jurdico. Asimismo, podr darse el supuesto de modificacin del texto elabo- rado por el gobierno, devolvindose a ste para que efecte las modificaciones conforme a la voluntad de la Cmara. Si el resultado del debate es negativo, el texto no entrar en vigor y se devolver al Ejecutivo.s 5. El Congreso est facultado para comprobar obligatoriamente la extraordinaria y urgente necesidad para que el gobierno dicte Decre- tos-leyes, los cuales son disposiciones con fuerza de ley (Art. 86). Su procedimiento consiste en que los Decretos-leyes se publicarn en el Boletn Oficial del Estado (BOE). A partir de este momento, se dan 30 das hbiles para el control, es decir, para la comprobacin, a travs de un debate, de la extraordinaria y urgente necesidad de que el gobierno los dicte. En el debate se establece un turno a favor y otro en contra, adems intervendrn los Portavoces de los Grupos Parlamentarios. Posteriormente se necesitar la votacin de la ma- yora absoluta de los miembros, para la convalidacin total o deroga- cin. 319 La resolucin se publicar en el BOE. Este es un control sobre los actos del gobierno. Su regulacin la encontramos en el Re, en sus artculos 74.2,90.1,151,151.2 Y 151.6. 318 Cfr. Garca Morillo. Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol. Ob, cit., pp. 213 a 250 y 256 a 276. Raigosa Sotelo, Luis. "El control parlamentario en Espaa", Ob. cit, p. 176 YMontero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo. Joaqun. Ob. cit., pp. 93 a 121. 319 Cfr. Manzella, Andrea. Ob. ci.; pp. 357 Y 358. Lucas Murillo de la Cueva. Pablo. "Los rganos constitucionales", Ob. cit., pp. 186 Y187. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 157 Las posibles consecuencias de este acto de control es la convalida- cin (definitividad al acto del gobierno) o deroqacinw del Decreto-ley de que se trate, pero tambin puede darse el silencio del Congreso de los Diputados, entendindose que se ha denegado la convalidacin. 6. El Congreso de los Diputados tiene como facultad autorizar al Presidente del gobierno para que proponga al rey la convocatoria de un referndum consultlvo,: por medio del cual se consulte a los ciudadanos alguna decisin poltica importante (art. 92.2 relacionado con el 87.3). Su procedimiento es el siguiente: El Presidente del gobierno debe presentar la propuesta de autori- zacin del referndum ante el Congreso de los Diputados. sta se someter a debate en sesin plenaria. La autorizacin deber otor- garse por la mayora absoluta de los diputados. Si no se autoriza, la consecuencia ser la paralizacin de la iniciativa del Presidente del gobierno. Este acto de control se encuentra regulado por la Ley Orgnica 2/1980, del 18 de enero, sobre regulacin de las distintas modalida- des del referndum y por el artculo 161 del RC. En materia internacional, la nica vez que se ha utilizado el refe- rndum consultivo fue con ocasin de la permanencia de Espaa en el Tratado de la Organizacin del Atlntico Norte (OTAN).322 320 Cfr. lbid., p. 358. El autor denomina a la derogacin del Decreto-ley como "no conversin" del Decreto-ley. 321 Cfr. Snchez Agesta, Luis. "Divisin de poderes y poder de autoridad del derecho", Ob. cit., p. 11.- El autor considera que la autorizacin, en ciertos actos polticos como el referndum, presupone un control poltico. Lucas Verd, Pablo. Principios de Ciencia Poltica, Ob. cit., p. 280. El autor seala que el referndum se refiere a alternativas claras y con idnticas garantas que las elecciones libres. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., p. 366. El autor afirma que la voluntad expresada por el pueblo a travs del referndum debe ser ley para todos los poderes pblicos, por lo que es un error el establecer la expresin de "consultivo". 322 Cfr. tbid., pp. 365 a 368. Prez Tremps, Pablo. "El control parlamentario de la poltica exterior", El Parlamento y sus transformaciones actuales, Madrid, Tecnos, 1990, p. 275. 158 Susana Thala Pedroza de la Llave 7. En relacin al artculo 94.1 constitucional, el gobierno presentar la solicitud de la autorizacin de las Cortes respecto del tratado o convenio ante el Congreso (art. 154, 156.1, 156.2, 159 del RC).323 8. El rey, tras or a los representantes de las distintas fuerzas parlamentarias, propone al Congreso un candidato para la Presiden- cia del gobierno, quien a su vez expondr su programa poltico y solicitar la confianza de la Cmara. Posteriormente el Congreso de los Diputados votar la investidura o no como Presidente. Este acto de control parlamentario est estrechamente vinculado con la funcin de direccin poltica, como ya lo mencionamos en pginas anteriores del captulo primero (art. 99, relacionado con los arts. 56.1, 64.1,68.4, 100, 101, 115, 168 constitucionales). Este acto de control se produce despus de las elecciones y al inicio de cada legislatura del Congreso de los Diputados (cada 4 aos o en virtud de una disolucin anticipada) o despus de una aproba- cin de una mocin de censura, dimisin o fallecimiento del Presi- dente del gobierno. Su procedimiento es el siguiente: El rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos polticos con representacin parlamentaria, propone un can- didato a la Presidencia del gobierno, quien expondr su programa poltico sin lmite de tiempo. Posteriormente se suspende la sesin por el tiempo que seale el Presidente de la Cmara. Reanudada la sesin, intervendr un representante de cada grupo parlamentario durante 30 minutos, el candidato contestar las intervenciones sin lmite de tiempo, se da la rplica de los representantes de los grupos parlamentarios durante 10 minutos y se vota dos veces la candidatu- ra, la primera votacin (mayora absoluta) se lleva a cabo en la hora que fije el Presidente de la Cmara y la segunda, 48 horas despus (mayora simple). Si no se obtiene la mayora absoluta en la primera votacin y mayora relativa en la segunda, se tramitarn nuevas propuestas. 323 Cfr. Santaolalla L6pez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. ct., pp. 287 a 291. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 159 El Re regula este acto de control parlamentario en los artculos 171 y 171.5. 324 9. El Congreso y sus Comisiones pueden recabar informacin del gobierno y de sus Departamentos, as como de cualquier autoridad del Estado y de las Comunidades Autnomas (art. 109 constitucional, en relacin con los artculos 7 y 44 del Re, con la Ley de Secretos Oficiales de 1978 y con la Resolucin de la Presidencia del Congreso de los Diputados, del 18 de diciembre de 1986 sobre acceso por el Congreso de los Diputados a materias clasificadas). Esta resolucin seala, en cuanto al Pleno, que la informacin podr ser solicitada por uno o ms grupos parlamentarios de la Cmara, pero el gobierno podr solicitar a la Mesa -la cual resolver esa solicitud- que la informacin relativa a determinada materia secreta sea facilitada slo al Presidente del Congreso, la Mesa es quien resolver dicha solici- tud. En cuanto a las Comisiones, esta resolucin seala que el gobierno podr solicitar informar a la Comisin competente, en sesin secreta y con asistencia slo de los miembros de esta Comisin. Si la informacin que solicitare la Comisin perteneciera a la categora de secreto, el gobierno la facilitar a tres diputados elegidos por el Pleno y, si perteneciera a la categora de reservado, la informacin la obtendrn los diputados que acten en la Comisin como portavo- ces de los grupos parlamentarios. Esta resolucin, al igual que el Re, seala la obligacin de los diputados de no divulgar las actuaciones que tengan el carcter de secretas. Por lo anterior, dicha resolucin limita el alcance tanto del artculo 109 constitucional, lo regulado por la Ley de Secretos Oficiales, como lo que dispone el propio Re respecto de este acto de control partarnentarto.w 10. El Congreso y sus Comisiones podrn reclamar la presencia de los miembros de gobierno y solicitar que informen ante el 324 Cfr. Crisafulli, Vezio, Stato popolo governo, Milano, Giuffr, 1985, p. 222. Publicaciones del Congreso de los Diputados, Ob. cit., pp. 10 Y11. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamen- tario espaol, Ob. cit., pp. 336 a 346. 325 Cfr. Prez-Serrano Jauregui, Nicols. "Materias secretas y reservadas: un lmite al derecho a la informacin en el Parlamento", Ob. cit., pp. 287 a 299. 160 Susana Thala Pedroza de la Llave mismo funcionarios de sus Departamentos (art. 110 constitucional). A esto se le denomina sesiones informativas -en Mxico, compare- cencias-, y consiste en que "un miembro del gobierno, por propia iniciativa o a peticin de la Comisin, expone las lneas de su gestin y se somete a las preguntas y observaciones de los diputadosr.w El Re en sus artculos 44.2, 44.3, 189, 202 Y203 regula a las compare- cencias gubernamentales ante la Comisin, con el objeto de informar sobre un determinado asunto o en razn a la materia objeto del debate.w 11. Los diputados pueden interpelar al gobierno en su conjunto o a cada uno de sus miembros, pudiendo dar lugar a una mocin (art. 111.1 y 111.2 de la Constitucin). El procedimiento de la interpelacin, en esta Cmara, es el siguien- te: la interpelacin podr ser presentada por Diputados o Grupos Parlamentarios por escrito, ante la Mesa del Congreso, sealando los motivos o propsitos de la conducta del gobierno o de algn Departamento ministerial en cuestiones de poltica general. La Mesa del Congreso calificar el escrito y admitir la interpelacin pero, tambin, podr comunicar al autor de la supuesta interpelacin que sta slo procede como pregunta con respuesta oral o por escrito. La interpelacin ser publicada y transcurridos 15 das se incluir en el orden del da del Pleno, no pudiendo incluirse solo una interpelacin de un mismo grupo parlamentario. Tienen prioridad las interpelacio- nes formuladas por los diputados o grupos parlamentarios que en el periodo de sesiones no hubiesen consumido la oportunidad de pre- sentar una interpelacin por cada 10 diputados. Existe un mnimo de dos horas por semana para la exposicin de preguntas e interpela- ciones. El autor de la interpelacin la expondr en el Pleno y el gobierno contestar con un lmite de tiempo de 10 minutos para sus turnos y de 5 minutos para la rplica. Posteriormente podr hacer uso 326 Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Las Comisiones de Investigacin de las Cortes", Ob. cit., p. 148. 327 Cfr. idem. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., p. 69 Y70. Lpez Guerra, Luis y otros. Ob. clt., p. 122. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 161 de la palabra un representante de cada grupo parlamentario, con un lmite de tiempo de 5 minutos. En cuanto a la mocin, sta podr presentarse ante la Mesa del Congreso el da siguiente de la interpelacin en el Pleno, incluyn- dose en el orden del da de la siguiente sesin plenaria. Su debate y votacin sigue la misma regulacin que el de las proposiciones que no se refieran a leyes. Si las interpelaciones no hubiesen sido tramitadas en un periodo de sesiones, quedarn convertidas automticamente en preguntas con respuesta por escrito, a menos que el sujeto interpelante quiera mantener la interpelacin. Su regulacin se encuentra en los art- culos 67.4,180,181.1,181.2,182,182.1,181.2,182.3,183,184 Y 191 del Re. Se presentaron 381, 68, 115 Y 18 interpelaciones en la ", 111 Y IV Legislaturas (nov 89-jun 90), respectivamente.s 12. Los diputados pueden formular preguntas al gobierno en su conjunto o a cada uno de sus miembros (art. 111.1). El procedimiento para la formulacin de preguntas por escrito, a grandes rasgos, es el siguiente: las preguntas se publicarn, a partir de este momento comienza un plazo de 20 das para su contestacin. Dicho plazo puede prorrogarse, a solicitud del gobierno y mediante autorizacin de la Mesa del Congreso, por otros 20 das. Si no se contesta la pregunta escrita, sta se incluir en el orden del da de la siguiente sesin de la Comisin competente, la cual tendr que contestarse de forma oral. 328 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., pp. 411 a 414. Publica- ciones del Congreso de los Diputados. Ob. cit., p. 13. Garca Morillo, Joaqun. El control parlamen- tario del gobierno en el ordenamiento espaol, Ob. cit., pp. 168 a 171. Lpez Guerra, Luis y otros. Ob. cit., pp. 122 Y123. Marcet 1Morera, Joan. "La posicin de la mayora en las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno", Revista de las Cortes Generales, Madrid, No. 22, Congreso de los Diputados, 1991, p. 17. 162 Susana Thala Pedroza de la Llave El Re establece un tiempo mnimo semanal para la formulacin de preguntas al gobierno, cuyo origen es el artculo 48 de la Constitucin francesa de 1958. Se presentaron 3,225, 8,346, 18,086 Y3,007 preguntas escritas en la 1, 11, 111, IV (nov 89-jun 90) Legislaturas, respectivamente.w En cuanto a las preguntas orales, su procedimiento es el siguien- te: un parlamentario presentar, ante la Mesa del Congreso, un escrito que contenga la formulacin de una sola cuestin sobre un hecho, una situacin o una informacin sobre si el gobierno ha tomado o va a tomar alguna medida en relacin a un asunto determi- nado. La Mesa del Congreso calificar el escrito. El procedimiento para las preguntas orales, en sesin plenaria, es el siguiente: en las semanas en que exista sesin ordinaria del Pleno se dedicarn dos horas como tiempo mnimo para la formulacin de preguntas e interpelaciones. Los escritos sobre las preguntas a formular se presentarn ante la Mesa del Congreso, quien las califi- car e incluir en el orden del da, dando prioridad a las presentadas por los diputados que no hubiesen formulado preguntas en Pleno en el mismo periodo de sesiones. El Presidente del Congreso estable- cer el nmero de preguntas a incluir en el orden del da. En la sesin plenaria, el diputado formular la pregunta con un lmite de tiempo de 5 minutos y el gobierno contestar, el primero podr replicar o repreguntar y nuevamente podr intervenir el gobierno. Terminado el debate de esta cuestin, el Presidente del Congreso dar la palabra a otro diputado para que formule otra cuestin. Se presentaron 275, 969, 1,080 Y 167 preguntas orales ante el Pleno, en la 1,11,111 YIV (nov 89-jun 90) Legislaturas, respectivamente. 329 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., pp. 400 a 406 y en El Parlamento y sus instrumentos de informacin (preguntas, interpelaciones y comisiones de inves- tigacin). Ob. cit., pp. 87,137 Y247. Marcet I Morera. Joan. Ob. cit, p. 17. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 163 El procedimiento de las preguntas orales en Comisin es el siguien- te: las preguntas se publicarn. Transcurridos 7 das, a partir del momento de su publicacin, podrn incluirse en el orden del da. La formulacin de preguntas y su contestacin no exceder de 10 minutos, mientras que las rplicas no excedern de 5 minutos. Las preguntas pendientes se tramitarn como preguntas con respuesta por escrito. La regulacin de las preguntas se encuentra en el Re en sus artculos 103, 118.1, 163.3, 181.1, 181.2, 185, 186.1, 186.2, 186. 3, 187,188,189,190.1,190.2,191 Y 192. Se presentaron 764, 94, 1,396 Y 331 preguntas orales ante Comisiones, en la 1, 11, 111 YIV (nov 89-jun 90) Legislaturas, respec- tivarnente.w 13. El Presidente del gobierno puede plantear la cuestin de confianza sobre su programa o sobre una declaracin de poltica general precedida de una deliberacin en Consejo de Ministros ante el Congreso de los Diputados, quien la otorgar o no a travs de votacin (art. 112). El procedimiento, para la cuestin de confianza, es el siguiente: la presentacin se har por escrito motivado, ante la Mesa del Congreso, acompaada por la certificacin del Consejo de Ministros, con el objeto de que se apruebe una rectificacin del programa inicial o se aprueben declaraciones que tengan relieve poltico o trascendencia para el Estado, que exijan una toma de postura del gobierno. Posteriormente, el Presidente de la Cmara convocar al Pleno y abrir un debate. El Presidente del gobierno presentar el programa o la declaracin poltica general sin lmite de tiempo. Los portavoces de los grupos parlamentarios intervendrn durante 30 minutos cada uno. El Presi- 330 Clr. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., pp. 400 a 406 y El Parlamento y sus instrumentos de informacin (preguntas, interpelaciones y comisiones de inves- tigacin), Ob. cit., pp. 87,137 Y247. Lpez Guerra, Luis y otros. Ob. cit., pp. 122 Y123. Maree! J Morera, Joan. Ob. cit, p. 17. 164 Susana Thala Pedroza de la Llave dente del gobierno podr replicar en cualquier momento y los portavo- ces duplicar por un tiempo de 10 minutos. Al finalizar el debate, 24 horas despus, la cuestin de confianza deber someterse a votacin. Se aprobar con el voto favorable de la mayora simple de los diputa- dos, si no se logra la mayora simple o si se rechaza la cuestin de confianza por dicha mayora, el gobierno tendr que dimitir. La finalidad de la cuestin de confianza es comprobar, en momen- tos polticos importantes, que el gobierno cuenta con el apoyo de la mayora parlamentaria. Se han planteado dos cuestiones de confian- za, en la I y IV Leqislaturas.: 14. El Congreso de los Diputados tiene como facultad exigir la responsabilidad poltica del gobierno a travs de la votacin de la mocin de censura, dando origen a la dimisin del mismo (arts. 108, 113 Y 114 relacionados con el 99.3, 78.2, 73.1, 73.2, 101, 115.2 constitucionalesl.w En Espaa, el antecedente de la mocin se censura se encuentra en el Estatuto Real de 1834. El Reglamento de la Cmara de 1847 tambin la regul, pero se consign constitucionalmente slo hasta 1869, por lo que es un acto de control de la institucin representativa espaola de particular importancia durante el siglo XIX aunque, posteriormente, durante el siglo XX, la Constitucin de 1931 tambin la regul y la vigente tambin lo hace. En Inglaterra, desde 1894 hasta la fecha, la Cmara de los Comu- nes ha aprobado slo dos mociones de censura, en 1895 y en 1979. En Francia y en Alemania, desde 1958, slo se ha aprobado una mocin de censura en 1962 y 1982, respectivamente. En Portugal, 331 Cfr. Publicaciones del Congreso de los Diputados. Ob. cit., p. 12. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., pp. 346 a 350. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales", Ob. cit., p. 196. Marcet I Morera, Joan. Ob. cit. p. 16. 332 Cfr. Hauriou, Andr. Ob. cit., p. 1027. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. clt., p. 135 Y136. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 165 desde 1976, nose ha dadoalguna mocin de censura. Mientras que en Espaa, dosmociones de censura se hanpresentado desde 1978 hasta la fecha, en mayode 1980 contra el presidente Adolfo Surez Gonzlezw yen marzode 1987 contra FelipeGonzlez, presentando a Hernndez Mancha como candidato, cuya consecuencia fue el desgaste del gobierno. A travs de este acto de control el Congreso de los Diputados expresa la ruptura de la relacin de confianza quevinculaba al gobier- no, obligndolo a dimitir. Su procedimiento es el siguiente: La mocin de censura deber proponerse por una dcima parte al menos de los diputados a la Mesa del Congreso, y debe mencionar el nombre de un candidato a la Presidencia del qobierno.> Posteriormente se inicia undebateparlamentario en donde intervendrn los Diputados firman- tes y el candidato propuesto exponiendo su programa sin lmite de tiempo. Durante este debate, podrn presentarse candidatos alterna- tivos a la Presidencia del gobierno con su respectivo programa de gobierno. Finalizada esta intervencin, el Presidente del Congreso deber interrumpir la sesin para que intervenga un representante de cada Grupo parlamentario durante 30 minutos, teniendo el derecho de rectificacin de 10 minutos. Despus decinco dasde haberse presen- tadola mocin de censura, deber efectuarse lavotacin pblica de la misma. Su aprobacin requerir lavotacin de lamayora absoluta del Congreso que representa, en la actualidad, 176 votos a favor. Si esto sucede, el Presidente del gobierno deber inmediatamente presentar 333 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., p. 140. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., p. 350. Vitorino, Antonio. "El control parlamen- tario del Gobierno", Ob. cit., p. 362. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales", ce. cit., pp. 192, 194 Y195. 334 Como consecuencia de considerar como requisito la presentacin de un candidato a la Presidencia del Gobierno, para llevar a cabo la mocin de censura en Espaa, sta es calificada como "mocin de censura constructiva". Es el artculo 67 de la Ley Fundamental de Bonn quien introduce el voto de censura constructivo, con el propsito de evitar una crisis gubernamental, cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. ctt., p. 157 Yss . Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales", Ob. cit., p. 192. Es "un Cfreno a las veleidades del Parlamento", citando a Jimnez de Asa, as lo considera Sevilla Andrs, Diego. "Orgenes del control parlamentario en Espaa (1810-1874)", oe. cit., p. 134. 166 Susana Thala Pedroza de la Llave su dimisin al rey, quedando investido de la confianza del Congreso de los Diputados el candidato previsto, quien ser nombrado, por el Jefe de Estado, Presidente de gobierno. 335 Si la mocin de censura no se aprueba, el Presidente del gobierno tiene la facultad de solicitar la disolucin de las Cmaras. Pero tambin puede darse el caso de que los firmantes de la mocin de censura o de las mociones "alternatlvas'v sean sancionados. Sancin que consiste en que no puedan presentar otra mocin de censura durante el mismo periodo de sesiones. Su regulacin en el Re la encontramos en los artculos 23.1, 175.2, 176, 57.1, 61.2, 177, 177.1, 70.5, 176.2, 177.3, 177.4, 85.2, 86, 177.5 Y179. 337 En cuanto a este acto, coincidimos con Lpez Guerra al afirmar que la mocin de censura es un acto de control parlamentario y es, al mismo tiempo, la caracterstica ms importante del sistema de gobierno parlamentario, pero en la actualidad no opera debido a la democracia de partidos.s Sin embargo, a pesar de que la mocin de censura no se apruebe consideramos que podra provocar cambios en la actuacin del gobierno y en su programa por lo que, en este caso, se producirn consecuencias. 335 Cfr. Publicaciones del Congreso de los Diputados. Ob. cit., p. 12. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. ct., pp. 350 a 355. 336 Se pueden proponer, durante los dos siguientes das a la presentacin de la mocin de censura, nuevos candidatos a la Presidencia del Gobierno, denominndose a lo anterior 'mociones de censura alternativas', cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., p. 176. Para abundar ms en este tema consultar Vrgala Foruria, Eduardo, La mocin de censura en la Constitucin de 1978 (yen la historia del parlamentarismo espaol), Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1988, pp. 242 Yss. 337 Cfr. Ibid., pp. 151 a 153 y 160 a 183. 338 Cfr. Lpez Guerra, Luis. 'La funcin de control de los Parlamentos: Problemas actuales', El Parlamento y sus transformaciones actuales, Madrid, Tecnos, 1990, p. 244. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 167 Creemos que el problema principal de la mocin de censura en Espaa, es el relativo a que no puede operar contra los ministros del gobierno en forma individual, como en otros pases, sino colectiva- mente.w ya que slo se regula la responsabilidad solidaria del gobierno ante el Congreso, posibilidad que en la actualidad debiera tambin regularse. 15. El Congreso de los Diputados tiene como facultad autorizar la prrroga del estado de alarma declarado por el gobierno (art. 116.2). El Congreso determinar su duracin y condiciones a travs del debate y votacin. 16. El Congreso de los Diputados est facultado para autorizar al gobierno a declarar el estado de excepcin, as como su prrroga (art. 116.3); se debe determinar sus efectos, el mbito territorial a que se extiende y su duracin a travs de un debate precedido por una votacin. 17. A propuesta del gobierno, el Congreso de los Diputados tiene como facultad declarar o no el estado de sitio (art. 116.4). Se lleva a cabo un debate. y, posteriormente, se efecta una votacin, requi- rindose la aprobacin de la mayora absoluta del Congreso, es decir, 176 diputados. Debe sealarse su mbito territorial, as como su duracin y condiciones del estado de sitio. 340 18. El gobierno deber presentar, ante el Congreso de los Diputa- dos, los Presupuestos Generales del Estado tres meses antes de la expiracin de los del ao anterior (art. 134.3 relacionado con el 75 constitucionales, en relacin con los arts. 133.2, 133.3 del Re). El procedimiento, a grandes rasgos, es el siguiente: presentados los presupuestos, por parte del gobierno, se da una primera lectura 339 Cfr. Crisafulli, Vezio. Ob. cit., p. 151. 340 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob, ct., pp. 371 a 374. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. 'Los rganos constitucionales', Ob. cit., p. 172. 168 Susana Thala Pedroza de la Llave ante el Pleno del Congreso con el objeto de establecer un debate sobre la totalidad de la cuanta global y que consiste en una discusin muy general del proyecto, sin adoptarse resoluciones sobre sus partidas. La intervencin parlamentaria se traduce en el examen y en la aceptacin o rechazo de la cifra global. Concluido el debate, el proyecto se remitir a la Comisin de Presupuestos para su estudio y dictamen. Posteriormente, en sesin plenaria, deber ser discutido y votado en una segunda lectura>- Por ltimo, en cuanto a los actos de control del Congreso de los Diputados sobre los miembros del gobierno, tenemos que como consecuencia de la realizacin de estudios en torno al control parla- mentario, en 1982 se dictaron resoluciones de la Presidencia del Congreso y Acuerdos de la Junta de Portavoces con el objeto de ampliar las posibilidades del ejercicio del control parlamentario. Con lo cual, las preguntas orales y escritas, las interpelaciones, as como las Comisiones especiales se incrementaron a partir de la I Legisla- tura hasta la 111 l.eqislatura.w El 28 de mayo de 1992, el Congreso de los Diputados public en el BOCG la "Proposicin de Reforma al Reglamento del Congreso de los Diputados" vigente. Posteriormente se publicaron las enmiendas a dicha reforma;343 el 9 de febrero de 1993, el Informe de la ponencia sobre la misma, y el 7 de abril del mismo ao, el Dictamen de la Co- rntsin.v- Dicha reforma tiene como propsito llevar a cabo una reordenacin sistemtica de la rbrica y contenido de los ttulos del 341 Cfr. Ibid., pp. 280 a 284. 342 Cfr. Lpez Guerra, Luis. Ob. cit., p. 244. 343 Cfr. Boletn Ofiical de las Cortes Generales, Enmiendas. Reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados, Madrid, n. 140-5, Congreso de los Diputados, 7 de octubre de 1992. 344 Cfr. Boletn O/iical de las Cortes Generales, Informe de la ponencia. Reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados, Madrid, n. 140-7, Congreso de los Diputados, 9 de febrero de 1993, en relacin con el dictamen de la Comisin, publicado en el Boletn Ofiical de las Cortes Generales, de 7 de abril de 1993. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 169 RC vigente, introduciendo profundas modificaciones. Algunas de stas, a grandes rasgos, son las siguientes: 1. Las Comisiones, por conducto de la Presidencia del Congreso podrn solicitar del gobierno la informacin o documentacin que precisen, la comparecencia de los miembros del gobierno y la pre- sencia de autoridades y funcionarios pblicos, as como adoptar acuerdos respecto de la solicitud de informacin o comparecencia (art. 49 PRRC).3 4 5 2. Las Comisiones de Investigacin son consideradas como Comi- siones no Permanentes (art. 57 PRRC). Asimismo, podrn solicitar, por conducto de la Presidencia del Congreso, la comparecencia ante las mismas de acuerdo a la Ley Orgnica de Comparecencia de 1984. Las materias clasificadas, de acuerdo con la legislacin sobre secretos oficiales, no sern objeto de investigacin (art. 58 PRRC). 3. Las sesiones de las Comisiones no sern pblicas, pero cuando se trate de preguntas con respuesta oral, comparecencias o propo- siciones no de ley, asistirn los medios de comunicacin debidamen- te acreditados (art. 72 PRRC). 4. Los turnos de intervencin de los grupos parlamentarios sern iniciados por el Grupo de la oposicin con mayor nmero de diputados, exceptocuando laJunta de Portavoces acuerdeotracosa (art. 82 PRRC). 5. De las sesiones secretas se levantar Acta, ejemplar que ser custodiado por la Presidencia del Congreso (art. 105 PRRC). 6. En cuanto al Proyecto de Ley de Presupuestos, se introducen grandes modificaciones a su procedimiento contenidas en los artcu- los 144 a 147 de la PRRC. 345 Clr. Boletn Ofiical de las Cortes Generales, Proposicin de Reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados, No. 140-1, Madrid, Congreso de los Diputados, 28 de mayo de 1992. 170 Susana Thala Pedroza de la Llave 7. El ttulo VII Del otorgamiento de autorizaciones y otros actos del Congreso con eficacia jurdica, contenido en la PRRC, contempla los tratados internacionales, introduciendo modificaciones al procedi- miento de solicitud de autorizacin (arts. 167 a 174 PRRC). Respecto del referndum consultivo, estados de alarma, de excepcin y de sitio, no se introducen modificaciones (arts. 175 al 179 PRRC). 8. En el ttulo VIII Del otorgamiento y retirada de confianza, no se introducen modificaciones a los procedimientos de investidura y cuestin de confianza. Pero en cuanto a la mocin de censura se establece, a partir de su presentacin, un plazo no inferior a cinco das ni mayor a diez para la votacin de la misma (art. 192 PRRC). 9. El ttulo IX De las interpelaciones y preguntas, introduce modifi- caciones al procedimiento de las mismas (arts. 195 a 207 PRRC). 10. El ttulo X De las Comparecencias, introduce modificaciones a su procedimiento, y las contempla en un ttulo especfico (arts. 211 a 214). 11. El ttulo XII De examen y debate de las comunicaciones, programas y planes del gobierno, introduce modificaciones (arts. 215 a 218 PRRC). 12. El ttulo XIII Del ejercicio de las competencias del Congreso en relacin con otras instituciones es por dems novedoso, ya que introduce modificaciones respecto a la propuesta de nombramiento y designacin de personas, examen de informes que deben remitirse al Congreso, tanto los del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, como del Consejo General del Poder Judicial. Adems, sigue contemplando un captulo "Del control por el Congreso del Ente Pblico RTVE", es decir, de "Radio y Televisin Espaola" (arts. 219 a 230 PRRC). El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 171 c.DelSenado El Senado es una Cmara de representacin territorial (art. 69.1 de la Constitucin), es decir, se integra sobre la base de las provincias, cuatro senadores para cada una, en segundo trmino, a las Comu- nidades Autnomas les corresponder un senador para cada una y un senador por cada milln de habitantes de su territorio correspon- diente. As el Senado se integrar, aproximadamente, con 248 senadores. Su duracin en el cargo es de cuatro aos o el da en que se disuelvan las Cortes Generales, pero existe una excepcin cuando se trate de un senador que tenga la condicin de parlamen- tario autonmico y la pierda, se extinguir tambin su mandato senatoral.w Los actos de control que puede llevar a cabo el Senado, conforme al orden de numeracin de los artculos de la Constitucin espaola de 1978 vigente, son los siguientes: 1. El Senado autorizar, mediante votacin, al rey para que manifieste el consentimiento del Estado para obligarse internacio- nalmente a travs de tratados (art. 74.2 relacionado con los arts. 63.2 y 94.1). 2. Los senadores podrn constituir Comisiones de investigacin, que versarn sobre cualquier asunto de inters pblico (arts. 76.1 y 76.2 en relacin con los arts. 51, 54.1, 59, 60 Y75 del Reglamento del Senado, RS). Para que el Senado constituya una Comisin de Investigacin es necesario que sea a propuesta del gobierno o de 25 senadores que no pertenezcan al mismo grupo parlamentario. Cuando la propuesta sea aprobada, dichas Comisiones se integrarn con 25 senadores. La decisin para que las reuniones de las Comisiones de Investiga- cin sean pblicas o secretas es potestativa. Sin embargo, se adrni- 346 Cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. 'Los rganos constitucionales', Ob. c., pp. 129, 134 Y135. 172 Susana Thata Pedroza de la Llave tir la presencia de los medios de comunicacin, excepto cuando lo prohba la mayora de los miembros de la Comisin.w Con ello, se "consagra la publicidad como excepcin y el secreto como norma, cuando debiera ser al revs".346 El artculo 76.2 constitucional y el 70.2 del RS mencionan que las "Comisiones de Investigacin podrn requerir la presencia de cual- quier persona para declarar ante las mismas, introduciendo as especficamente la obligacin de declaracin como elemento consti- tutivo de la obligacin de comparecerv.s Las conclusiones de las Comisiones de Investigacin, cuando sean aprobadas por el pleno de la Cmara, se publicarn en el BOCG, salvo que se acuerde lo contrario por la totalidad o parte de las mismas. De 1977 a 1986 se han constituido 14 Comisiones de Investigacin por el Senado.w 3. El gobierno est obligado a explicarse sobre el contenido de las peticiones individuales o colectivas que reciba el Senado por escrito, siempre que ste lo exija (art. 77.1 y 77.2 constitucionales, en relacin con los arts. 193, 194 Y 195 del RS). 4. En relacin al artculo 94.1 constitucional, una Comisin del Senado elaborar una propuesta razonada sobre si debe accederse o no a la autorizacin solicitada respecto de un tratado o convenio. Si su acuerdo no coincide con el del Congreso de los Diputados, se 347 Clr. Garca Morillo. Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol, Ob. clt., p. 177 Y 179. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., p. 87 Y Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Las Comisiones de Investigacin de las Cortes", Ob. cit.,pp. 157 Y158. 348 Ibid., p. 160. 349 Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol, Ob. clt., p. 180. 350 Clr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Las Comisiones de Investigacin de las Cortes", ab. cit., pp. 160, 172 Y173. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 173 reunir una Comisin Mixta de ambas Cmaras, con el propsito de elaborar un nuevo texto del acuerdo, mismo que ser votado. Si esta Comisin mixta no llega a un acuerdo, ser el Congreso de los Diputados, a travs del voto de la mayora absoluta, quien decida (arts. 144.1, 144.3,145 Y 147 del RS).351 5. El Senado y sus Comisiones pueden recabar informacin del gobierno y de sus Departamentos, as como de cualquier autoridad del Estado y de las Comunidades Autnomas (art. 109). Los artculos 66 y 67 del RS regulan la transmisin de informacin escrita, en relacin con la Ley de Secretos Oficiales de 1978. 6. El Senado y sus Comisiones pueden reclamar la presencia de los miembros de gobierno y podrn solicitar que informen ante los mismos funcionarios de sus Departamentos (art. 110). Los artculos 66, 67 Y 117 del RS regulan a las sesiones informati- vas, y tienen por objeto que, a travs de la informacin oral, el gobierno formule una declaracin sobre algn terna.w 7. Los senadores pueden interpelar al gobierno en su conjunto o a cada uno de sus miembros, pudiendo dar lugar a una mocin (art. 111.1 y 111.2). Las interpelaciones deben versar sobre la poltica del Ejecutivo, en relacin a cuestiones de inters general, cuyo procedi- miento es el siguiente: Los senadores presentarn ante la Mesa del Senado el escrito de la interpelacin, quien la calificar y admitir, pero tambin podr comunicar al autor de la interpelacin que sta slo procede como pregunta con respuesta oral o por escrito. El gobierno podr solicitar, 351 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. ct., pp. 311 Y312. 352 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit.,pp. 69 Y70. Lucas Verd, Pablo. "El control por el Senado de la poltica gubernamental (responsabilidad poltica del Gobierno ante el Senado?)", en El control parlamentario del Gobierno en las democracias pluralistas (el proceso constitucional espaol), Manuel RalJlrez (edit.), Madrid, Labor, 1978, p. 367. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Las Comisiones de Investigacin de las Cortes", Ob. cit., p. 148. 174 Susana Thala Pedroza de la Llave mediante un escrito motivado, el aplazamiento de una interpelacin por un tiempo que no debe exceder de un mes. El tiempo para la exposicin de la interpelacin es de 15 minutos y para la contestacin del ministro 15 minutos. Los portavoces podrn intervenir 5 minutos, pudindose originar nuevos turnos para las rectificaciones. En cuanto a la mocin, sta slo se admitir cuando el senador interpelante no quede satisfecho con la respuesta o explicacin dada por el gobierno. Los artculos 170, 170.1, 170.2, 170.3, 171, 171.1, 171.2, 172 Y173 del RS regulan a la interpelacin. 8. Los senadores pueden formular preguntas al gobierno en su conjunto o a cada uno de sus miembros (art. 111.1). El procedimiento para las preguntas con contestacin escrita es el siguiente: se publica el anuncio de la pregunta, ms no su texto. A partir de este momento, el gobierno tiene un plazo de 20 das para que remita la contestacin. La contestacin y la pregunta se publica- rn conjuntamente. Si el gobierno no contesta en dicho plazo, el senador podr reclamar la publicacin inmediata del texto ntegro de la pregunta. Con lo cual, ser una forma de manifestar y hacer pblico el incumplimiento de esta obligacin por parte del gobierno. La pregunta oral es aquella interrogacin sobre un hecho, una situacin o informacin relativa a si el gobierno ha tomado o va a tomar alguna medida en relacin a un asunto determinado. Su procedimiento, en sesin plenaria, es el siguiente: se presentar un escrito que contenga una sola cuestin. sta se incluir en el orden del da, dando prioridad a las preguntas presentadas por los sena- dores que no hubiesen formulado preguntas en el correspondiente periodo de sesiones. El Senado se reserva, en cada sesin, 60 minutos para la exposicin de las preguntas. Las preguntas se formularn desde el escao y sern contestadas por un ministro, establecindose la posibilidad de rplica y duplica. Las intervencio- nes. tanto del senador como la del ministro, no podrn exceder de El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 175 3 minutos en total. Las preguntas no desarrolladas se remitirn a la siguiente sesin. El procedimiento de las preguntas, en Comisin, es el siguiente: se presenta la pregunta y despus de una semana se incluir en el orden del da. Las preguntas pueden ser contestadas por los minis- tros y por los secretarios de Estado. El lmite de tiempo de los turnos de palabra, para la exposicin de la pregunta y para la contestacin, es de 1Ominutos y de 5 minutos para los de rplica y duplica. Los artculos 160, 161, 162, 163, 164, 165, 166, 167, 168 Y169 del RS regulan el procedimiento de este acto de control de la institucin representativa espaola sobre los miembros del qobierno.e- El papel del Senado espaol, como el de otras Cmaras altas de diversos pases, es marginal y desigual, ya que no dispone de faculta- des principales como las del Congreso de los Diputados (Cmara baja) quien monopoliza, sobre todo, el ejercicio de la funcin de controt.e- Se considera que es difcil que los poderes del Senado aumenten y los que ya posee son sumamente dbiles,355 de esta forma, no interviene en la investidura del gobierno, ni en la mocin de censura, cuestin de confianza, legislacin delegada, Decretos-leyes, referndum consulti- vo, estado de alarma, estado de excepcin, estado de sitio, etctera. Nos parece conveniente que tambin el RS se reforme, al igual que el Re cuya reforma ya se ha puesto en marcha en 1992,356 con el 353 Cfr. Santaolalla t.pez, Fernando. Derecho parlamentario espaol. Ob. cit.. pp. 414 Y415 en cuanto a las interpelaciones y respecto de las preguntas pp. 406 a 409. 354 El Doctor Pablo Lucas Verd en su obra Curso de Derecho Politico, Ob. cit., pp. 368 Yss. lo denomina 'bicameralismo imperfecto". Esteban. Jorge de y Gonzlez-Trevijano. Pedro J. Curso de Derecho Constitucional l. Ob. ct., p. 191. Lucas Murillo de la Cueva. Pablo. "Los rganos constitucionales". Ob. cit.. pp. 129. 130. 170 Y192. Mirkine-Guetzevitch. B. Ob. cit., p. 74. 355 Cfr. Santaolalla, Femando. El Parlamento en la encrucijada. Ob, cit., pp. 68. 69 Y78. Raigosa Sotelo. Luis. 'EI control parlamentario en Espaa'. ot: CIt. p. 173. 356 Cfr. Boletn Oiical de las Cortes Generales. Proposicin de reforma del Reglamento del Congreso. Reforma dei Heg/Jmento del Congreso de los Diputados. Madrid. No. 140-1.28 de mayo de 1992. 176 Susana Thala Pedroza de la Llave objeto de llevar a cabo una reordenacin sistemtica de la rbrica y contenido de los ttulos del RS vigente, poniendo especial atencin a los tratados o convenios internacionales, ya que por su contenido y naturalezarequieren unaregulacin especfica. Respecto a los actos de control, debenser agrupados porttulos consurespectiva rbrica, teniendo especial cuidado en que las materias contenidas en estos actos guarden identidad. O. La participacin de la mayora y oposicin parlamentarias en los actos de control Garca Morillo y SpagnaMuss0 357 sealan quea lamayora parlamen- tarialoqueleinteresa es queel gobierno seacerque a sus posiciones polticas, le preocupa que el gobierno cumpla su programa, sobre el que se concedi el apoyo parlamentario. Con lo cual, se puede afirmar que la mayora parlamentaria colabora con el gobierno justi- ficando, incluso, sus actuaciones, pero tambin locontrola corrigien- do determinadas irregularidades o incorporado elementos que lo fortalezcan. De esta forma, el gobierno se autocontrola a travs de la mayoraparlamentaria. Un ejemplo de esto loencontramos en 1981, cuando se dio la dimisin del Presidente Adolfo Surez, ya que su origen fue la consideracin de quela actuacin del gobierno se haba alejadodel programa de qobiemo.v- Enmiendas. Reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados, Madrid, No. 140-5, 7 de octubre de 1992. Informe de la ponencia. Reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados, Madrid, No. 140-7, 9 de febrero de 1993. 357 Cfr. Spagna Musso, Enrico. Ob. cit., p. 299. 358 Cfr. Pitarch, Ismael E. "La funcin de impulso poltico en los Parlamentos de las Comunidades Autnomas", El Parlamento y sus transformaciones actuales, Madrid, Tecnos, 1990, p. 331 YGarca Morillo, Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol, Ob. cit., pp. 187, 188,190,197,198 Y303. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 177 Garca Morillo, Santaolalla Lpez 359 y Remiro Brotons.w coinciden en que el control que realiza la mayora en la actualidad tiene mayor proyeccin pblica que el realizado por la oposicin, slo que los parlamentarios pertenecientes a sta suelen utilizar a los actos de control para hacerse notar y adornarse en las Cmaras, tratando de conseguir popularidad y demostrar inters ante sus electores y ante la opinin pblica. As tenemos que los instrumentos que ms utiliza la mayora son los de impulso y orientacin poltica, as como, en algunos casos, las Comisiones de lnvestiqacin.w' porque para la creacin de stas es necesario el respaldo de la mayora.w En cuanto a la oposcln.w la eficacia de los actos de control, a corto plazo, se encuentra en su capacidad de criticar e influir en la opinin pblica, trasmitindole informacin sobre la actuacin del gobierno y de la mayora que lo sustenta, auxilindose de los medios de cornunicacin.w A largo plazo, tomando en cuenta que la funcin de control en el parlamentarismo democrtico contemporneo es una actividad principalmente de informacin, sta permitir al cuerpo 359 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. "La funcin de control y la ciencia del Derecho Constitucional", ob. cit., p. 240. 360 Cfr. Remiro Brotons, Antonio. Ob. cit., p. 74. 361 Cfr. Marcet I Morera, Joan. Ob. cit, p. 17. 362 Cfr. Lpez Aguilar, Juan Fernando. La oposicin parlamentaria y el orden constitucional, Ob. cit., pp. 284 Y286. 363 Reconocida jurdicamente en Gran Bretaa en 1937, mediante la legalizacin y constitucionalizacin de los partidos polticos, considerada como "oposicin discrepante", es decir, aquella que "acepta la base legitimadora del poder (se acepta el sistema), rechazando, sin embargo, las actuaciones concretas del mismo", por Vega Garca, Pedro de. Estudios poltico constitucionales, Mxico, UNAM, 1987, pp. 12 Y38 u "Oposicin legtima": "plenamente receptible dentro del sistema de garantas constitucionales propias del Estado de Derecho democrtico y social, as como de ia forma de gobierno monrquico-parlamentario...", como la denomina Lpez Aguilar, Juan Fernando. Ob. cit., p. 357. Molas, Isidre. Ob. cit., p. 58. Esteban, Jorge de y Gonzlez-Trevijano, Pedro. J. Curso de Derecho Constitucional Espaol 1, Ob. cit., p. 191. Estos autores sealan que la oposicin est integrada por las minoras. 364 El Doctor Pablo Lucas Verd seala que los medios de informacin y comunicacin social son la prensa, radio y televisin, lo que favorecen la participacin y oposicin, cfr. Lucas Verd, Pablo. Principios de Ciencia Politica, Ob. cit., p. 281. 178 Susana Thala Pedroza de la Llave electoral, en su momento, sancionar tanto a la mayora parlamentaria como al gobierno, configurndose la oposicin como una potencial alternativa de gobierno. Tambin, a corto plazo, la minora u oposicin parlamentaria puede denunciar las carencias y defectos del gobierno pero, sobre todo, forzar, con la utilizacin de los actos de control, a que la mayora proceda a un cambio en la conformacin de los miembros del gobierno. 365 Por lo anterior, el papel que realiza la minora en relacin a la funcin de control parlamentario se puede resumir en los siguientes puntos: a) Controla, critica, limita y fiscaliza al gobierno. b) Informa y mantiene la atencin de la opinin pblica. e) Informa y mantiene la atencin de las minoras. d) Busca la modificacin de las polticas gubernamentales. e) Trata de influir en el gobierno, para que ste corrija sus errores. f) Presiona al gobierno. g) Colabora con el gobierno. h) Ofrece una alternativa de gobierno. i) Proporciona educacin poltica al pueblo. 366 365 Cfr. Ibid., p. 282. Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol, Ob. cit., pp. 187, 188. 190, 197, 198 Y303. Remiro Brotons, Antonio. oo. cit., p. 74 YMolas, Isidre y Pitarch, Ismael E. Ob. en, pp. 36 Y37. 366 Cfr. Lucas Verd, Pablo. Principios de Ciencia Poltica, Ob. cit., pp. 282 Y283. Molas. Isidre. Ob. cit., pp. 58 a 61. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 179 E. Consecuencias La Constitucin espaola de 1978 vigente recoge, ntidamente, la distincin entre el control parlamentario de la accin gubernamental y las eventuales consecuencias que pueden ser de diversa ndole, entre ellas las sancionadoras inmediatas con efectos jurdicos direc- tos, pudiendo ser la exigencia de responsabilidad ponttca.w que consiste en que el control puede llevar aparejada, como consecuen- cia, la dimisin del gobierno, pero el hecho de que tal posibilidad quede excluida no significa la carencia de control, ya que ste tambin se manifiesta cuando el ministro se encuentra limitado en su actuacin, porque sabe de antemano que puede ser llamado a explicar su poltica general ante el Parlamento y, al mismo tiempo, ante la opinin pblica.w El control parlamentario puede tener como posibles consecuencias sancionadoras la exigencia de responsabilidad poltica, pero tambin a la responsabilidad poltica dusa.w entendida como una sancin mediata de efectos indirectos, considerada por nosotros como la de mayor importancia en la actualidad, ya que, por un lado, sta aparece tambin en el sistema presidencial y, por otro lado, porque se mani- fiesta en los ciudadanos, responsabilizando a los miembros del gobierno a travs de la crtica, e incluso influenciando y modificando sus posiciones politicas.w Con lo cual, el control se hace evidente sobre los propios miembros del gobierno, los que se sienten respon- 367 Montero Gibert y Garca Morillo denominan a la exigencia de responsabilidad poltica "responsabi- lidad poltica institucional", Ob. cit., p. 129. 368 Esto es lo que denomina el Profesor y Doctor Pedro de Vega como la "triple consideracin". Curso monogrfico "Publicidad y representacin", impartido en la Universidad Complutense de Madrid, 10 de febrero de 1993. 369 Cfr. Manzella, Andrea. Ob. cit., p. 365. El autor menciona que existe una responsabilidad no institucionalizada a la que denomina "responsabilidad poltica difusa". 370 En 1981 oper la exigencia difusa de responsabilidad, a pesar de que la mocin de censura contra Adolfo Surez no prosper, pero lo condujo a su dimisin, cfr. Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol, Ob. ct., p. 200. 180 Susana Thala Pedroza de la Llave sables frente a los ciudadanos, en cuanto a que se les puede imputar acciones' y de una forma indirecta cesarlos de sus cargos, as tenemos que no hay accin poltica sin responsabilidad.v' Adems, cuando se pone en marcha el control poltico parlamentario ya implica la consecuencia de demostrar que se est realizando la fiscalizacin del Ejecutivo, es decir, que sus actividades estn siendo sometidas a la crtica y valoracin del Parlamento. Incluso, el no emitir un juicio por parte de los parlamentarios, aunque el control se realice, es una consecuencia. As podemos llegar hasta la abstencin electoralv- o al voto de castigo como posibles consecuencias del ejercicio del control poltico parlamentario. Por lo anterior, al igual que Garca Morillo,373 consideramos que los actos de control parlamentario en Espaa siguen conservando en la actualidad un importante grado de eficacia, ya que son medios tiles para que el rgano controlador compruebe, revise, inspeccione, verifique y examine la actividad del gobierno y la haga llegar a la opinin pblica. Eficacia que no slo depende de la publicidad a travs del Boletn Oficial de las Cortes Generales y del Diario de Sesiones de cada una de las Cmaras, o de la habilidad de los parlamentarios, sino tambin de los medios de comunicacin (uno de los factores principales para la creacin de la opinin pblica)374 que juegan un importante papel de intermediarios, permitiendo al Parla- mento multiplicar su voz y hacerla llegar a un nmero considerable de ciudadanos electores.v- Adems, los medios de comunicacin son 371 Cfr. Garca Morillo, Joaqun. "Algunos aspectos del control parlamentario", Ob. cit., p. 69 Y 70. Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. Ob. cit., 161. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., pp. 126 Y 129. Rebollo, Luis Martn. "Nuevos planteamientos en materia de responsabilidad de las administraciones pblicas", Estudios sobre la Constitucin Espaola, Madrid, Tomo 111, Civitas, 1991, pp. 2787 Y2790. 372 Cfr. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario...", Ob. cit., pp. 18, 19 Y27. 373 Cfr. Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol, Ob. cit., pp. 183 a 186 y 305. 374 Cfr. Mirkine-Guetzevitch, B. Ob. cit., p.151. 375 Cfr. Santaolalla, Fernando. El Parlamento en la encrucijada, Ob. cit., p. 145. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 181 vitales, ya que el "temor al escndalo y a la publicidad es un freno importantsimo a la corrupcin social, tanto a nivel individual como de las instancias pblicas y de poder".376 En la actualidad existe "cierto" desinters por parte de los medios en cuanto a las diversas activida- des que realizan las Cortes Generales, entre stas ciertos actos de control. Decimos "cierto" desinters, porque tanto la prensa, los noticieros de la radio, los noticieros y programas de televisin ltima- mente abarcan los debates, las sesiones, los trabajos y dems actividades parlamentarias, pero no siempre se alcanza el nivel deseable que sera, principalmente, que los ciudadanos conociesen la actividad de su institucin representativa y su nuevo papel en la actualidad, que es el de ser el rgano que permite ya no el dilogo entre el Parlamento y el gobierno, sino el dilogo (entendido como la posibilidad de concertar, de conciliar intereses y, sobre todo, resolver los asuntos en beneficio de la ciudadanap" entre la mayora y la oposicin, situacin que, para algunos, se desconoce en lo que va del siglo XX.378 Nosotros diramos que sta no se conoce totalmente, ya que existe un avance en cuanto a las comparecencias o sesiones informativas; por ejemplo, la comparecencia del 30 de diciembre de 1993, televisada en su totalidad -relativa a la intervencin que realiz el Banco de Espaa sobre Banesto, el 28 de diciembre del mismo ao- en la que comparecieron el Ministro de Economa y Hacienda y el Gobernador del Banco de Espaa. 376 Gil Robles y Gil Delgado, Alvaro. Ob. en, p. 232. 377 Cfr. Oate Laborde, Santiago. "Fuentes e interpretacin del derecho parlamentario", en Derecho Parlamentario Iberoamericano, Mxico, Porra, 1987, p. 55. 378 Cfr. Montero, Jos Ramn. "Parlamento y opinin pblica: las percepciones y los niveles de apoyo de las Cortes Generales", Revista del Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, No. 2, 1989, p.93. CAPTULO TERCERO EL CONTROL DEL CONGRESO MEXICANO SOBRE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO 1. CONSIDERACiN INTRODUCTORIA En este captulo tercero y ltimo del presente trabajo abordaremos algunas consideraciones introductorias respecto al control del Con- greso mexicano -denominado Congreso General o, comnmente, Congreso de la Unin- sobre los miembros del gobierno, su concepto, la regulacin de sus actos actuales, la participacin de la mayora y la oposicin parlamentarias, las posibles consecuencias del ejercicio del mismo y, particularmente, un ejemplo de acto de control: la comparecencia de los miembros del gobierno ante el Congreso. La tradicin constitucional que surgi en Inglaterra en 1689, donde la denominacin gobierno comprendi a la Corona, a los jueces y al Parlamento, pero sin existir superioridad o subordinacin entre ellos, sirvi de modelo a Estados Unidos de Norteamrica para elaborar la Constitucin de 1787, pero con rganos denominados Presidente, Tribunal Supremo y Conqrsso.w Durante esta poca, los constitu- yentes norteamericanos se basaron en el sistema monrquico ingls, pero con la diferencia de que el Jefe de Estado sera de eleccin popular y con funciones claramente limitadas en el tiempo, dando origen al sistema presidencial, denominado por Carl Schmitt "rgimen 379 Cfr. Lpez Guerra, Lus. "La funcin de control de los parlamentos: problemas actuales", El Parlamento y sus trenstormeciones actuales, Madrid, Tecnos, 1990, pp. 236 Y237. 186 Susana Thala Pedroza de la llave gubernativo". 380 Este sistema se propag a casi todas las Constitucio- nes de Latinoamrica, incluyendo la mayor parte de las mexicanas. En los sistemas de gobierno presidencial.v' entre otras caracters- ticas,382 predomina y se beneficia el gobierno, sin embargo, esto no tiene por qu conducirnos a la inoperancia del Congreso y mucho menos a que se niegue -o resulte temeraria- 383 la existencia del control parlamentario sobre la actividad del rgano Ejecutivo.e- ya que por la propia naturaleza de un sistema basado en la estricta divisin de poderes, el rgano Legislativo no puede exigir la respon- sabilidad poltica colectiva de los miembros del gobierno. El control, como ya vimos, se manifiesta de diversas formas, entre stas, cuando el Presidente y el Congreso se relacionan mediante controles secun- 380 Cfr. Manuel Aragn denomina la funcin de control parlamentario como "funcin parlamentaria de control", en "Estudio preliminar", Sobre el parlamentarismo, Madrid, Tecnos, 1990, p. XVI. 381 Se utilizan tambin otros trminos para sealar una mayor preponderancia del Ejecutivo como son: presidencialista, presidentismo, presidencialismo o rgimen presidencial. 382 a) El Poder Ejecutivo se deposita en un Presidente b) El Presidente es electo por el pueblo c) El Presidente nombra y remueve libremente a los Secretarios de Estado d) Ni el Presidente ni los Secretarios de Estado son miembros del Congreso e) El Presidente no puede disolver el Congreso f) No existe la mocin de censura, cfr. Berln Valenzuela, Francisco. "Las funciones parlamentarias en regmenes presidenciales y parlamentarios", Derecho Parlamentario Iberoamericano, Mxico, Porra, 1987, p. 71. g) El presidente puede pertenecer a un partido poltico distinto al que tiene la mayora ya sea en una o ambas Cmaras del Congreso, cfr. Carpizo, Jorge. Estudios constitucio- nales, Mxico, Porra, 1991, p. 273. h) No existe la cuestin de confianza i) Predomina en los pases que pertenecen al continente americano, cfr. Patio Camarena. Javier. Derecho Electoral Mexicano. Mxico, UNAM, 1994, pp. 31 Y 32. j) El Presidente es. al mismo tiempo. Jefe de Estado y Jefe de Gobierno k) Los Secretarios de Estado no forman propiamente un Gabinete, cfr. Prez Serrano, Nicols, Tratado de Derecho Poltico, Civitas, Madrid, 1976, pp. 827 Y 828. Ruiz Massieu, Jos Francisco. Cuestiones de Derecho Poltico (Mxico-Espaa), Mxico, UNAM. 1993, p. 122. Para Sartori, Giovanni. Ingeniera constitucional comparada. una investigacin de estructuras, incentivos y resultados, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994, pp. 97 Yss., el sistema presidencial tiene las siguientes caractersticas: 1. El Jefe de Estado es electo popularmente; 2. El Presidente no puede ser destituido, a travs de una votacin, por las Cmaras y; 3. El Presidente dirige al gobierno que designa. Asimismo, el autor considera, que en donde mejor ha funcionado este sistema es en Estados Unidos, mientras que en otros pases, aproximadamente 19, ha sido frgil. 383 Cfr. Nava Negrete. Alfonso. Derecho Administrativo. Mxico. UNAM, 1991, p. 57. 384 Cfr. Aragn, Manuel. "Estudio preliminar", Ob. cit.. p. XVI YMontero Gibert, Jos Ramn y Garcia Morillo, Joaquin. El control parlamentario, Madrid. Tecnos, 1984, p. 30. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 187 darios -actos y mensajes presidenciales-c-.w en particular en Esta- dos Unidos de Norteamrica, por lo que afirmamos no slo que existe el control parlamentario en el sistema presidencial, sino, adems, ste es actualmente la actividad ms importante del Congreso. Para el desarrollo de este captulo es conveniente referirnos al Derecho Parlamentario, sin confundirlo con el Derecho Legislativo, considerando que el Poder Legislativo en la actualidad ya no puede ser denominado de tal forma, dado que ha perdido el monopolio de la legislacin y cumple ahora nuevas funciones, por lo que debe ser considerado como "Poder Parlamentario",386 en virtud de que lo ejerce la institucin representativa o parlamentaria, independientemente de que se llame Parlamento, Congreso o Asamblea (unicameral o bica- meral). Asimismo, las funciones que realiza la institucin repre- sentativa deben ser denominadas parlamentarias y no legislativas, tanto en el sistema de gobierno parlamentario como en el presiden- cial, ya que no slo legisla, sino que realiza, segn criterio enunciativo y no limitativo, diversas funciones: la legislativa, la jurisdiccional y la "funcin parlamentaria de control" ,387 entre otras.w 385 Cfr. Lucas Verd, Pablo. Principios de Ciencia Politice, Madrid, tomo 11. Tecnos, 1979, pp. 96 Y97. 386 Cfr. Esteban, Jorge de y Gonzlez-Trevijano. Pedro J. Curso de Derecho Espaol 1, Madrid, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, 1992, p. 191. 387 Manuel Aragn denomina a la funcin de control de la institucin representativa sobre el Gobierno o control parlamentario como "funcin parlamentaria de control", en "Estudio preliminar", Ob. cit., p. XXXI. 388 Entre ellas, la "funcin poltica" o de "direccin poltica", cfr. Lucas Murillo de la Cueva. Pablo. "Los rganos constitucionales", en Introduccin al sistema politico espaol, Barcelona, Teide, 1983. p. 155. Otra de sus funciones es la deliberativa que asegura la libre expresin de las corrientes ideolgicas, cfr. Oate Laborde, Santiago. "Fuentes e interpretacin del derecho administrativo", en Derecho Parlamentario Iberoamericano. Mxico, Porra, 1987, p. 60. Bagehot distingua la funcin electoral. la representativa, la educativa, la informativa, la legislativa y la financiera. Prez Serrano seala. adems de las clsicas funciones, la fiscalizadora. la poltica, la administrativa y la de alta representacin. Ruiz Castillo menciona la funcin electoral y representativa. Karl von Beyme es un autor que tipifica a la funcin de representacin y de expresin como la primera funcin del parlamentarismo moderno, cfr. Berln Valenzuela, Francisco. "Las funciones parlamentarias en los regmenes presidenciales y parlamentarios", Ob. cit., p. 83 Yen Derecho Parlamentario. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1993. pp. 130 a 197 cons.dera a las siguientes funciones Jaf:n,,;- tarias: representativa, deliberativa. f'" s:'otrol, de orientacin 188 Susana Thala Pedroza de la Llave Teniendo en cuenta lo anterior, nosotros definimos al Derecho Parlamentario como aquella parte, rama o sector del Derecho Cons- titucional -disciplina relativamente nueva- 389 que se refiere a la requlacinw de la organizacin, composicin, privilegios y funciones de la institucin representativa, as como a sus interrelaciones con otras instituciones y rganos estatales. Este Derecho se carateriza, sobre todo, por la acentuada inexistencia de una sancin jurdica y por la existencia de una sancin poltica. El Derecho Parlamentario, en breve, ser una disciplina autnoma, slo tiene que esperar el desarrollo de su cuerpo normativo y jurispru- dencial.v' En relacin a lo anterior, la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, en el rea de Estudios de Posgrado, cre en diciembre de 1991 la Ctedra de "Derecho Parla- mentario" y en 1996 se impartir como asignatura optativa en el quinto ao de dicha carrera, as como en otras universidades privadas. Asimismo, el 15 de junio de 1992 se cre el Centro de Estudios "Parlamentarios" de Cambio XXI (Fundacin Mexicana, A.C.).392 En ral, administrativa, de indagacin, de comunicacin y la educativa. Valads, Diego. Constitucin y poltica, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1987, p. 152. 389 Vicenzo Michelli en el ao acadmico 1896-97 imparti un curso denominado "Derecho parlamen- tario" en la Universidad de Perusa. En 1898 pidi una ctedra para explicar esta asignatura. Con lo cual, en estos aos ya exista una clara definicin del derecho parlamentario, cfr. Martnez Bez, Antonio. "Derecho legislativo o derecho parlamentario", en Derecho Parlamentario Iberoamericano, Mxico, Porra, 1987, pp. 20 Y21. 390 Se trata de normas contenidas en la Constitucin, leyes orgnicas, reglamentos, resoluciones y acuerdos que se refieren al Poder Legislativo. Como fuentes del derecho parlamentario encontra- mos tambin a la costumbre o prctica parlamentaria, cfr. Oate Laborde, Santiago. "Fuentes e interpretacin del derecho parlamentario", Derecho Parlamentario Iberoamericano, Mxico, Porra, 1987, pp. 57, 60 Y61. 391 Cfr. Lucas Verd, Pablo. "El derecho parlamentario en el marco del derecho poltico", en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, Madrid, v. 72, Universidad Complutense de Madrid, 1987, pp. 370-372, 376, 381 Y401. Fraile Clivilles, Manuel. "El Parlamento y el Derecho", en Revista de las Cortes Generales, Madrid, No. 20, Congreso de los Diputados, 1990, pp. 53 a 57 y Quiroga Lavi, Humberto. "El derecho parlamentario en la ciencia jurdica", en Derecho Parlamentario Iberoamericano, Mxico, Porra, 1987, pp. 1 Yss. 392 Cfr. "Acuerdo por el que se crea el Centro de Estudios parlamentarios de Cambio XXI. Fundacin Mexicana, A.C.", en Estudios Parlamentarios. Revista de Poltica y Derecho arlamentario, Mxico, No. 1, Centro de Estudios Parlamentarios, 1992, pp. 242 a 245. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 189 Mxico, durante muchos aos se ha desatendido esta disciplina.w ahora se tiene gran inters en realizar ensayos relativos a temas parlamentarios, tanto de Estados Unidos de Amrica, de Espaa y de Italia, como de Latinoamrica. ltimamente, se elaboran obras y se llevan a cabo traducciones de los principales autores en esta materia con el propsito de ampliar la cultura poltica nacional y abundar en el conocimiento del quehacer parlamentario mexicano. El presente estu- dio tiene, entre otras, esta misma finalidad, pero partimos de la idea relativa a que el sistema poltico mexicano evoluciona en el sentido de que la situacin del Ejecutivo sea menos predominante, sin tratar de establecer un rgano dbil,394 para lo cual deben corregirse sus lmites efectivos, previstosen laConstitucinde 1917vigente. Ellohace necesaria la utilizacin, creacin, modernizacin y perfeccionamiento de los instru- mentos o actos de control, entre stos, el control del Congreso de la Unin sobre el gobierno, as como una modificacin en cuanto al principio de no reeleccin respecto a la Cmara de Diputados, un cambio en el sistema electoral para la integracin del Senado y la ampliacin de los periodos ordinarios de sesiones, entre otras medidas. De tal forma, el Congreso mexicano ofrece, a partir de escasamente hace algunos aos, 1977 a la fecha, grandes y nuevas expectativas. En Mxico existe un sistema presidencial que anteriormente se calificaba como "sistema presidencial puro", ya que el Presidente de la Repblica es el jefe del partido dominante, influye demasiado en la economa, los jefes del ejrcito dependen de l, tiene el control de los medios de comunicacin, tiene amplias facultades constitu- cion les y extraconstitucionales, y es el representante del pas en todos los asuntos internacionales, entre otras atribuciones. Sin em- 393 Cfr. Duarte Rivas, Rodolfo. "Significado del Poder Legislativo mexicano en la reforma del Estado", Transicin a la democracia y reforma del Estado en Mxico, Mxico, Porra y Flacso de la Universidad de Guadalajara, 1991, p. 107. 394 Al respecto, el Doctor Jorge Carpizo, en "Algunas reflexiones sobre los cambios en el presidencia- lismo mexicano (1978-1990)", Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, No. 70, UNAM, enero - abril de 1991, 96, seala que "Mxico necesita un Ejecutivo fuerte pero controlado por los poderes Legislativo y Judicial de acuerdo con las facultades que la Constitucin les seala...ello es posible". 190 Susana Thala Pedroza de la Llave bargo, por un lado, con la reforma poltica del 25 de octubre de 1993, en lo que se refiere a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, creada en 1987, el Presidente de la Repblica, a partir de 1997, ya no gobernar al Distrito Federal, que es la regin ms importante del pas. Por otro lado, se observan tendencias, producto de los cambios polticos en Mxico, que representan una inclinacin por parte de la ciudadana, as como de los actores polticos, a restarle fuerza a la figura del Presidente de la Repblica y fortalecer al Congreso de la Unin. Ejemplos de ello son: el contenido de las peticiones del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional, el Grupo San ngel, los programas polticos de gobierno de los candidatos, inclu- yendo el del licenciado Luis Donaldo Coloso.s- asesinado el 23 de marzo de 1994, los denominados "20 compromisos", la Comisin Nacional de Ideologa del Partido Revolucionario Institucional (PRI), la intensa participacin de los medios de comunicacin, la participa- cin de la ciudadana en las elecciones federales del 21 de agosto, el ltimo informe presidencial de Carlos Salinas de Gortari y la voluntad poltica del Presidente de la Repblica del actual sexenio (1994-2000), Doctor Ernesto Zedillo Ponce de Len, manifestada en su discurso de toma de posesin el primero de diciembre de 1994, respecto a la denominada reforma poltica del Estado, manifestada en diversas ocasiones y escenarios. sta, sin duda, incluir una revisin del marco jurdico y poltico del Poder Legislativo mexicano en cuanto a su estructura, organizacin, funcionamiento, prerrogati- vas, atribuciones, as como de sus actos de control sobre el gobierno. Los anteriores cambios polticos representan una tendencia a dar ms fuerza al Congreso mexicano, a travs del consenso, adquirien- do el podero poltico real que siempre debi de haber ostentado. El sistema de gobierno se ha encaminado hacia un nivel menos presi- dencialista que el consagrado por la Constitucin de 1917, que en su momento fue necesario, pero ahora ya no lo es debido a que ha surgido un considerable grado de inestabilidad poltica; de no seguir 395 Clr. Comisin Nacional de Ideologa del Partido Revolucionario Institucional. Ideario de Luis Dona/do Colosio, Mxico, cuaderno 3, marzo de 1994, pp. 33 Yss. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 191 por este camino, continuar en peligro la estabilidad y la paz social que se haban logrado a lo largo de muchos aos. Sin embargo, en principio, creemos que actualmente existe voluntad poltica, primero, para alentar a la oposicin y no limitarla, unido a los grandes nimos de participacin de sta; segundo, para capacitar y estimular a la mayora parlamentaria en este sentido y, tercero, para ejercitar y establecer instrumentos de control que fortalezcan al Congreso me- xicano. En relacin a este punto, la tendencia debe ser que los ciudadanos puedan conocer cmo se tratan los asuntos que les ataen, as como el papel de su institucin representativa como rgano que permite el dilogo, pero que, adems, controle la actividad del gobierno. Los ciudadanos deben ser quienes juzguen tanto la actividad del Congre- so (mayora y oposicin parlamentarias), como la del gobierno. 11. CONCEPTO Para el desarrollo de este captulo tercero, a pesar de que ya lo hemos mencionado en las pginas anteriores del captulo primero, tomando en cuenta lo sealado por la Real Academia Espaola y la nueva doctrina del control parlamentario, afirmamos que en Mxico tambin es posible la existencia del control por el Congreso y el control en el Congreso. As, el trmino control unido a la palabra parlamentario significa, principalmente, la comprobacin, inspeccin, registro, revi- sin, intervencin, verificacin o examen que realiza el Congreso mexicano sobre la actividad, ya sea positiva o negativa, del gobierno, cuyas caractersticas son, sobre todo, la discusin, publicidades e 396 Cfr. Schrnitt, Carl. Sobre el parlamentarismo, Madrid, Tecnos, 1990, pp. 4, 8, 49, 50 Y63. El autor considera a la discusin y a la publicidad como los principios esenciales del Parlamento. Define a la discusin como el intercambio de opiniones, cuyo objetivo es el convencer al otro. Adems seala que la publicidad es un medio prctico contra la poltica secreta. Habermas, JrgeNo. Historia y crtica de la opinin pblica, Trad. Antoni Domnech, Barcelona, Edil. Gustavo Gili, 1981, pp. 94 Y ss. El autor menciona que la publicidad que hace las veces de publicidad poltica surgi en Inglaterra a finales del siglo XVII, principios del XVIII, con el objeto de que las fuerzas influyeran en las 192 Susana Thala Pedroza de la Llave influencia en la opinin pblica.w lo que le da una dimensin poltica para considerarlo como un control poutico.w Su definicin ms apro- piada es la siguiente: el control parlamentario es toda actividad parlamentaria orientada a influir, comprobar, inspeccionar, verificar, analizar, registrar, revisar o examinar la actividad del Ejecutivo, a travs de la utilizacin de instrumentos regulados jurdicamente sin traer aparejada, en caso de que el resultado del control sea negativo, forzosamente una sancin. Quien realiza este control es un rgano poltico, en este caso, el Congreso mexicano o Congreso de la Unin. Este control puede "ejercitarse en dos modalidades, ya sea como resultado de la necesaria participacin de dos rganos para la reali- zacin de un acto estatal complejo, o bien, como el control discrecio- nal y unilateral de un rgano estatal sobre otro. En la primera modalidad el control es recproco y obligatorio, mientras que en la segunda es unilateral y tacultatvov.w obedece a la valoracin que se decisiones estatales. a travs de su apelacin al pblico. De esta forma, surge el Parlamento moderno. convirtiendo las discusiones parlamentarias en un asunto pblico. Vega Garca, Pedro de. "El principio de la publicidad parlamentaria y su proyeccin constitucional", Revista de Estudios Polticos, Madrid, No. 43, Centro de Estudios Constitucionales, 1985, p. 50 Yss. El autor seala que la Constitucin de 1791 consagra la publicidad de las sesiones del Parlamento, cuyas finalidades son: la educativa, se previene la posible corrupcin y se dan a conocer los trabajos de los representantes. 397 Cfr. Habermas, Jrqen. Ob. cit., pp. 119 Y261. El autor considerara que el "que se hicieran notorias las discusiones parlamentarias aseguraba a la opinin pblica su influencia, aseguraba la conexin entre diputados y electores como partes del mismo pblico". La opinin pblica es el comn destinatario de la publicidad. Vega Garca, Pedro de. "El principio de la publicidad parlamentaria y su proyeccin constitucional". Ob cit., pp. 52 Y53. seala que para Habermas "la opinin pblica no es otra cosa que la opinin de la sociedad, forjada en el seno de la sociedad, y que se contrapone abiertamente al Estado". Pero el Parlamento tiene como finalidad "dar traduccin poltica a la discusin y a la opinin pblica forjada por los particulares". Lo que la masa entiende en sus relaciones privadas, es lo que da origen a la opinin pblica. En la actualidad, ya no existe opinin pblica, sino opiniones pblicas constituidas por grupos. distintos grupos con intereses. 398 En Mxico el control jurdico le corresponde a la Suprema Corte de Justicia y a los dems tribunales, Serna Elizondo, Enrique. "Mitos y realidades de la separacin de poderes en Mxico, Memoria del IJJ Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1987, p. 848. 399 Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva comparativa", Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios, Mxico, No. 1, vol. 1, Instituto de Investigaciones Legislativas, 1991, p. 15. El control del gobierno: funcin del "Poder legislativo" 193 hace con libertad de criterio y a las razones de oportunidad, igual- mente polticas. 111. LOS ACTOS DE CONTROL DEL CONGRESO MEXICANO SOBRE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO Los actos de control de la institucin representativa sobre los miem- bros del gobierno no son exclusivos del sistema parlamentario, ya que los sistemas de gobierno presidencial tambin los tienen esta- blecidos. Incluso, supuestamente, en un sistema presidencial, en la mayora de los casos, las Cmaras ejercitan un mayor poder de control, unido a la capacidad para exigir informacin, debido a que el Presidente no ha salido de la cohesin y disciplina de una fraccin de las Crnaras.w situacin que no se ha presentado hasta la fecha en Mxico, pero que tender a presentarse en los siguientes aos, como en 1997,2000, etctera. La Constitucin mexicana de 1917 (vigente), la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos de 1979 (LOCG), con sus modificaciones y adiciones del 20 de julio de 1994, y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos de 1934 (RICG)401 contemplan la regula- cin a travs de la cual se realizan las funciones del Congreso General, entre stas, la funcin de control, y son considerados los estatutos jurdicos que regulan la organizacin, creacin y funciona- miento de la institucin representativa o parlamentaria del sistema poltico mexicano, as como sus interrelaciones con otros rganos del Estado. 400 Cfr. Molas, Isidre e Ismael Pitarch. Las Cortes Generales en el sistema parlamentario de gobierno, Madrid,Tecnos, 1987, p.228. 401 Diario Oficial de la Federacin de 20 de marzo de 1934. 194 Susana Thala Pedroza de la Llave Es importante mencionar, al igual que Orozco Henrquez, que no consideramos conveniente la regulacin conjunta de las funciones parlamentarias, entre stas los actos de control, tanto de la Cmara de Diputados como de la Cmara de Senadores, ya que son distintas, tienen diversos propsitos, facultades exclusivas, distintas estructu- ras internas, funcionamiento, integracin y requisitos de elegibilidad. Por ello, es necesaria la existencia de un Reglamento para la Cmara de Diputados y un Reglamento para la Cmara de Senadores, en los que se precisen sus atribuciones propias y exclusivas, se establezcan y refuercen los actos de control, los derechos de la mayora y la minora, as como el orden y disciplina, y la programacin de las tareas, entre otros aspectos, como sucede en varios pases. As, la regulacin vigente es obsoleta y, adems, impide el desarrollo del Congreso mexicano. Considerando lo anterior, y a pesar de las dificultades que se presentan, en Mxico los actos de control de la institucin repre- sentativa son, entre otros, la Comisin de Vigilancia, la solicitud de informacin y documentos, las Comisiones de Investigacin y las comparecencias de miembros del gobierno. Los tres ltimos actos de control no tuvieron su origen en el sistema de gobierno parlamentario, como afirma Orozco Henrquez.vs sino en Estados Unidos de Am- rica en 1792,403 sin embargo, aceptamos que en la actualidad tienen ciertas similitudes con el sistema de gobierno parlamentario espaol. Tambin son actos de control de la institucin representativa el juicio poltico, la declaracin de procedencia, el nombramiento de cargos, la ratificacin de los tratados internacionales, la autorizacin para la suspensin de garantas y las facultades delegadas, entre otros. 402 Cfr. Duarte Rivas, Rodolfo. Ob. cit., p. 107. Orozco Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Memoria de/JI/ Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1987, p. 1020. 403 Cfr. Cruz Ferrer, Juan de la. "El control parlamentario de la administracin en el sistema constitu- cional norteamericano", I Jornadas de Derecho Parlamentario, Madrid, v. 11, Congreso de los Diputados, 1985, p. 984. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 195 A. Del Congreso General o Congreso de la Unin En Mxico, la institucin representativa o parlamentaria es general- mente denominada por la Constitucin, por su Ley Orgnica y por su Reglamento como "Congreso General" (art. 50 constitucional y arto 10. de la LOCG), pero comnmente se le ha denominado "Congreso de la Unin", el cual se divide en dos Cmaras: de Diputados y de Senadores. Nuestra Constitucin hace referencia a l principalmente del artculo 50 a179, pero tambin otros artculos comprenden, directa o indirectamente, al Congreso mexicano como son e130, 26 a 29,37, 41, 44, 46, 49, 84 a 90, 93, 95 a 99, 100, 102, 105, 108 a 114, 117, 118,119,121,122,123,125,127,128,130 a 133 y 135, as como diversos artculos transtorios.v- De 1988 a finales de 1994, el Congreso de la Unin se integraba con 564 parlamentarios: 500 diputados y 64 senadores. Pero con la reforma constitucional de 1993, aument substancialmente la inte- gracin del Congreso mexicano a 628 parlamentarios en total: 500 diputados y 128 senadores. Hasta 1994, el Congreso de la Unin sesionaba en dos periodos ordinarios, del primero de noviembre al 31 de diciembre (2 meses) y del 15 de abril al 15 de julio (3 meses). El 3 de septiembre de 1993 se reformaron los artculos 65 y 66 constitucionales, con lo cual, a partir de 1995, el Congreso sesionar del primero de septiembre sin prolongarse ms all del 15 de diciembre (primer periodo de 3 meses y medio), excepto cuando el Presidente de la Repblica inicie su encargo, cuando las sesiones podrn extenderse hasta el 31 de diciembre (primer periodo de 4 meses); y del 15 de marzo a ms 404 Cfr. Camposeco, Miguel ngel. Manual de temas leqtsletivos, Mxico, Miguel ngel Camposeco, 1984, pp. 339 a 373. Constitucin Politica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM y Procuradura General de la Repblica, 1994. Diario Oficial de la Federacin, de fecha 31 de diciembre de 1994, pp. 2 a 10. 196 Susana Thala Pedroza de la Llave tardar el 30 de abril (segundo periodo de un mes y medio);405 en total sesionar, igualmente, durante 5 meses, excepto cuando el Presi- dente inicie su encargo, que sesionar durante 5 meses y diecisis das. No hubo modificacin alguna en el sentido de ampliar, para todos los aos, el tiempo de sus sesiones, considerada por nosotros necesaria para el desarrollo y evolucin de la institucin parlamenta- ria mexicana, ya que en numerosas ocasiones la Comisin Perma- nente -integrada por tan slo 37 miembros, 19 diputados y 18 senadores-, que acta con excesivas facultades durante el receso del Congreso, ha tenido que convocar a sesiones extraordinarias. Esta situacin, en Mxico, ha perdurado por muchos aos, mientras que en otros pases el Legislativo sesiona de forma permanente; por ejemplo, en Espaa, las Cortes Generales sesionan durante 9 meses y adems, existe una Diputacin Permanente para cada una de las Cmaras. Consideramos que la regulacin actual de los periodos de sesiones ordinarias del Congreso es una deficiencia, un rezago y una preca- riedad, ya que, entre otras razones, es escaso el tiempo para que se ejerza el control del Congreso de la Unin sobre el gobierno, control que debe caracterizarse por ser preventivo o a posteriori pero, sobre todo, permanente y continuo, situacin que no se da en Mxico. De tal forma, es necesario aumentar dichos periodos, incluso podra pensarse en que el Congreso sesionara de forma permanente o cuando menos, durante ocho meses. Las facultades del Congreso de la Unin, en relacin a los actos de control parlamentario, conforme al orden de numeracin en la Constitucin vigente de 1917, son las siguientes: 1/ 1. Dar su aprobacin al Ejecutivo para suspender, en un tiempo limitado, las garantas que dificulten hacer frente a las situaciones de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualquier otro caso 405 Cfr. Diario Oficial de la Federacin. de fecha 3 de septiembre de 1993 y Berln Valenzuela, Francisco. Derecho Parlamentario, Ob. cit., pp. 319 Yss. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 197 que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto (art. 29, en relacin con el49 constitucional. El primero reformado una vez, el21 de abril de 1981 y, el segundo, reformado dos veces: el12 de agosto de 1938 y el 28 de marzo de 1951). 2. Dar su autorizacin al presidente para legislar, con el propsito de superar una emergencia, si con anterioridad se hubiesen suspen- dido las garantas individuales (arts. 29 y 49 constitucionales). 3. Facultar al Ejecutivo para crear, aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin, as como restringir o prohibir las exportaciones, importaciones y el trnsito de productos, con el propsito de regular el comercio exterior, la econo- ma nacional o cualquier otro propsito que beneficie al pas (artculo 131 en relacin con el29 y 49 de la Constitucin). Si al Congreso de la Unin no le pareciese correcto el uso que de esta facultad haya hecho el Ejecutivo se lo mencionar, pero cabe la posibilidad de no renovarle las facultades delegadas, situacin que no se ha presen- tado hasta la techa.w El artculo 131 constitucional se ha reformado dos veces: el 28 de marzo de 1951 y el 8 de octubre de 1974. 4. El Presidente de la Repblica asistir ante el Congreso el da de la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo, es decir, el primero de noviembre de 1994 y, a partir de 1995, el primero de sep- tiembre 407 en sesin pblica y conjunta. Asimismo, presentar un informe escrito en el que manifieste el estado general de la admi- nistracin pblica del pas, que ser analizado por las Cmaras en sesiones subsecuentes, clasificndose por materias: poltica interior, 406 Cfr. Valads, Diego. Constitucin y politica, Ob. cil., p. 118, La constitucin reformada, Mxico, UNAM, 1994, p. 197 Y "El control interorgnico entre los poderes legislativo y ejecutivo de Mxico", El sistema presidencial mexicano (algunas reflexiones), Mxico, UNAM, 1988, pp. 262 a 264. Carpizo, Jorge y Jorge Madrazo. Derecho constitucional, Mxico, UNAM, 1991, pp. 27 Y28. Y Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual del Poder Legislativo", El Poder Legislativo en la actualidad, Mxico, UNAM, 1994, pp. 20 Y21. 407 Esto a partir de 1995, en 1994 el primer periodo de sesiones ordinarias iniciar el uno de noviembre, cfr. Diario Oficial de la Federacin, de fecha 3 de septiembre de 1993 que contiene el decreto por medio del cual se reforman los artculos 65 y 66 constitucionales. 198 Susana Thala Pedroza de la Llave econmica, social y poltica exterior (art. 69 en relacin con los arts. 65 y 66 constitucionales, arts. 50. al 80. de la LOCG y arts. 188 a 197 del RICG). No se establece la obligacin del Presidente de la Repblica para dar lectura al informe, sin embargo, es costumbre que lo haga, costumbre iniciada desde el primer presidente de Mxico, Guadalupe Victoria, ya que la Constitucin de 1824 as lo estableca. Nosotros consideramos que es necesario establecer dicha obligacin, en virtud de que se asegura que el Presidente, a travs de este acto de control, ponga no slo en conocimiento al Congreso, sino a los ciudadanos respecto de la actividad anual del Ejecutivo, sirviendo el Congreso como escenario e intermediario para que posteriormente, con el anlisis del mismo, se pongan en marcha otros actos de control parlamentario e, incluso, se determinen responsabilidades. El artculo 69 constitucional ha sido reformado en dos ocasiones: el 24 de noviembre de 1923 y el 7 de abril de 1986. Este artculo constitucional se relaciona con el artculo 80. de la LOCG. A este respecto, para cambiar la fecha de presentacin del informe, no hace falta una reforma a dicho artculo, sino al 65 constitucio- nal, ya que este ltimo seala la fecha de apertura de sesiones ordinarias. 5. Mediante la Ley de Ingresos -antes Ley de Ingresos del Erario Federal-,408 autorizar los recursos econmicos con los que puede contar el Presidente de la Repblica para que la administracin pblica preste los servicios pblicos (art. 73, frac. VII). 6. Fijar las bases para que el Ejecutivo celebre emprstitos sobre I el crdito de la Nacin, as como la aprobacin de los mismos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional (art. 73, frac. VIII). Sin embargo, no se realiza lo que seala este artculo constitucional, 408 Cfr. Nava Negrete, Alfonso. Ob. cit., p. 60. El control del gobierno: funcin del "Poder legislativo" 199 es decir, que el Congreso no tiene una intervencin etectiva.w Asimismo, por un lado, con la reforma del 25 de octubre de 1993, al Congreso corresponde tambin aprobar anualmente los montos de endeudamiento y, por otro lado, el Ejecutivo Federal le informar anualmente sobre el ejercicio de dicha deuda,410 situacin que tam- poco se da. Lo anterior, en relacin con la Ley General de Deuda Pblica, del 31 de diciembre de 1976, reformada en 1983 y 1988. 7. Crear o supervisar empleos pblicos de la Federacin y aumentar o disminuir sus dotaciones (art. 73, frac. XI). 8. Declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Ejecutivo (art. 73 frac. XII). 9. Conceder licencia al Presidente, designar al ciudadano que deba sustituir al Presidente de la Repblica, ya sea con el carcter de sustituto, interino o provisional, as como aceptar la renuncia del cargo de Presidente de la Repblica (art. 73, fracs. XXVI y XXVII respectivamente) . Este artculo 73 constitucional se ha reformado en 39 ocasiones, durante los siguientes aos: 1921, 1928, 1929, 1933, 1934, 1935, 1940,1942,1944,1946,1947,1949,1951,1966,1967, 1971, 1974, 1975, 1976, 1977, 1982, 1983, 1987, 1990, 1993 Y1994. 10. Conforme al artculo 74, fraccin IV, la Cuenta Pblica se presentar dentro de los 10 primeros das de junio, es decir, fuera 409 En cuanto a este acto caracterstico, el Doctor Jorge Carpizo en "Notas sobre el presidencialismo mexicano", Revista de Estudios Polticos, Madrid, No. 3, Universidad Nacional de Educacin a Distancia, 1978, pp. 29 Y30 seala que en 1976 el Congreso de la Unin autoriz al Presidente a contratar emprstitos y crditos por determinada cantidad, pero que el Ejecutivo lo hizo por una cantidad superior, situacin que nos llev a una grave crisis econmica. Adems, la Cmara de Diputados aprob dicha cuenta anual sin ejercitarse algn control poltico ms. Tambin, cfr. Nava Negrete, Alfonso. Ob. cit., p. 58 Y Crdenas Gracia, Jaime F. Transicin poltica y reforma constitucional en Mxico, Mxico, UNAM, 1994, p. 81. 410 Cfr. Berln Valenzuela, Francisco. Derecho Parlamentario, Ob, cit., pp. 399 Y400. 200 Susana Thala Pedroza de la Llave de los periodos ordinarios de sesiones (1 septiembre a 15 de diciem- bre y 15 de marzo a 30 de abril), con lo cual su presentacin, aunque es facultad exclusiva de la Cmara de Diputados revisarla, ser ante la Comisin Permanente, cuyo plazo slo podr ampliarse cuando medie solicitud justificada del Ejecutivo. En tal supuesto, deber comparecer el secretario de Estado correspondiente para informar las razones por las cuales se da esta segunda situacin. Esta facultad no la contempla el artculo 79 constitucional, el cual hace referencia a las facultades de la Comisin Permanente. 11. Conforme a los artculos 76, fraccin IV y 79, fraccin 1, en relacin con el 89, cuando la Cmara de Senadores est en receso, corresponde a la Comisin Permanente-o dar su autorizacin para que el Presidente de la Repblica disponga de la Guardia Nacional. El artculo 76 constitucional se ha reformado 7 veces: 1928, 1944, 1974, 1977, 1982, 1993 Yen 1994, mientras que el artculo 79 de la Constitucin se reform 10 veces: 1923, 1928, 1933, 1966, 1971, 1974, 1985, 1987, 1993 Yen 1994. 12. Conforme al artculo 79, fracciones 11, V, VI Y VII, en relacin con el artculo 89 constitucional, fracciones 111, IV, V, IX, XVI, XVIII, as como con el artculo 96, reformados recientemente en 1994, cuando la Cmara de Senadores est en receso, la Comisin Per- manente podr: a) recibir, en su caso, la protesta del Presidente de la Repblica, b) otorgar o negar su ratificacin a la designacin del Procurador General de la Repblica, que le someta el Ejecutivo Federal, c) conceder licencia hasta por 30 das al Presidente de la Repblica y nombrar el interino que lo supla y d) ratificar o no los nombramientos que haga el Presidente de la Repblica respecto de los ministros, agentes diplomticos, empleados superiores de Ha- cienda y jefes del Ejrcito. Esta ltima facultad, hasta antes de 1965, 411 La Comisin Permanente acta durante el receso del Congreso de la Unin, integrada por 37 miembros: 19 diputados y 18 senadores nombrados por sus respectivas Cmaras antes de la clausura de las sesiones ordinarias (art. 78 constitucional, arts. 100 al113 de la LOCGy arts. 85, 171 a 183 del RICG). El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 201 estaba reservada exclusivamente a la Cmara de Senadores. Pos- teriormente, en 1994, se incluye tambin la aprobacin o no del Procurador General de la Repblica por parte de la Comisin Permanente. El Presidente de la Repblica no podr nombrar y remover libremente al Procurador General de la Repblica. La facul- tad, de origen norteamericano, para ratificar o no los nombramientos de los empleados superiores de Hacienda -que son aproximada- mente 53, excluyendo al Secretario de Hacienda y Crdito Pblico-,412 nunca ha sido utilizada por el Senado ni por la Comisin Permanente, a pesar de que est consagrada a nivel constitucional. Asimismo, la Comisin Permanente, cuando se encuentre en receso el Senado, podr designar a los magistrados del Tribunal Agrario que le proponga el Ejecutivo (art. 27, frac. XIX). Por ltimo, de acuerdo con el prrafo sptimo del artculo 28 constitucional, la Comisin Perma- nente, cuando est en receso la Cmara de Senadores, aprobar la designacin que haga el Presidente de la Repblica respecto de las personas que se harn cargo del banco central. El artculo 27 constitucional se ha reformado en 1933, 1937, 1939, 1945, 1946, 1948, 1960, 1974, 1975, 1976, 1983, 1987 Y 1992, mientras que el 28 constitucional en 1982, 1983, 1990 Y 1993. 13. El Congreso de la Unin calificar, en caso de que el Presi- dente de la Repblica renuncie al cargo, la causa grave por la que ste renuncia. La sesin ser conjunta (art. 86 constitucional, en relacin con el arto 50. de la LOCG y 36 del RICG. Este artculo 86 de la Constitucin no se ha reformado). 14. Autorizar al Presidente de la Repblica, para que pueda ausentarse del territorio nacional (art. 88 constitucional, el cual slo ha sufrido una reforma, el 21 de octubre de 1966). 412 Al respecto, Cortiaz Pelaez, Len. "De la Administracin Hacendara en Mxico (La ratificacin Je sus 'empleados superiores_ por el Senado)", Praxis, Mxico, No. 77, INAP, 1986, pp. 63 a 67 proporciona un listado sobre quines son considerados como empleados superiores de Hacienda 202 Susana Thala Pedroza de la Llave 15. El prrafo primero del artculo 93 prev la obligacin anual de los secretarios de despacho y jefes de los departamentos admi- nistrativos de dar cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos, en relacin con los artculos 53 y 54 del RICG. 16. El prrafo segundo del artculo 93 permite a las Cmaras hacer comparecer a los Secretarios de Estado, al Procurador General de la Repblica, Jefes de Departamentos, as como a los direc- tores y administradores de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria, con el propsito de que rindan los informes que se les requieran, as como cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a sus respectivas actividades o ramos. Recientemente, en virtud de la reforma judicial de 1994-1995,413 los senadores y diputados estarn facultados para hacer comparecer al Procurador General de la Repblica. Esta prctica no se realiz durante los periodos presidenciales de Miguel Alemn Valds, Adolfo Ruiz Cortines, Adolfo Lpez Mateos y Gusta- vo Daz Ordaz, sin embargo, a partir del sexenio de Luis Echeverra Alvarez, especficamente del ao 1972, se empez a realizar nueva- mente y, en la actualidad, cada da cobra mayor importancia.v- La comparecencia puede ser pblica o secreta, dependiendo del tipo de sesin de que se trate (arts. 31 a 33, 53, 54 Y 126 a 131 del RICG). 17. Las Comisiones de Investigacin se constitucionalizaron con la Reforma Poltica del 6 de diciembre de 1977, por la que se adicion un tercer prrafo al artculo 93. Tienen por objeto investigar a los organismos pblicos descentralizados y a las empresas de participa- cin estatal mayoritaria, ya sea a peticin de los Diputados o de los Senadores. Los resultados de tales investigaciones se darn a conocer slo al Ejecutivo. Este acto de control se realiza fuera del Congreso. 413 Diario Oficial de la Federacin de 31 de diciembre de 1994, pp. 2 a 11. 414 Cfr. Crdenas Gracia, Jaime F. Ob. cit., p. 80. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 203 Nosotros consideramos, al igual que otros analistas, que este acto de control est restringido, porque no existe la posibilidad de que las Comisiones de Investigacin versen sobre cualquier asunto de inte- rs pblico o sobre la actividad de las Secretaras de Estado, Procu- radura General de la Repblica, etctera, es decir, sobre la adminis- tracin pblica. centralizada, sino que exclusivamente comprenden la actividad que realizan los organismos pblicos descentralizados y las empresas de participacin estatal mayoritaria. Respecto a las lti- mas, actualmente estn desapareciendo y jams se ha usado dicha facultad sobre las mismas. Por lo anterior, es necesario que se amplen los casos en que pueden crearse Comisiones de Investiga- cin, se disminuya el nmero de Diputados y Senadores que puedan crearlas, se regule la posibilidad de la comparecencia de personas ante las mismas y, sobre todo, que se d publicidad a sus resultados. Adems, este acto de control no suele ser utilizado por los parlamen- tarios tal como est regulado en la Constitucin, por lo que es considerado simplemente una posible vlvula de escape del sistema poltico mexicano. Sin embargo, recientemente, aunque no est contemplado en la Constitucin, se han constituido, de hecho, dos Comisiones de Investigacin para los asesinatos de los licenciados Luis Donaldo Colosio y Jos Francisco Ruiz Massieu. Por otro lado, consideramos conveniente que a las Comisiones ordinarias se les confiera la facultad permanente de investigacin, situacin que se ha dado en Estados Unidos de Amrica, ya que a stas se les asignan ciertos campos, como son: agricultura, comercio y derechos humanos, entre otros; es decir, son comisiones especia- lizadas en determinadas materias. El artculo 93 constitucional se ha reformado en tres ocasiones: el 31/01/74, el 6/12/77 y el 31/12/94. 18. Conforme al artculo 102 constitucional, apartado B, el Congre- so de la Unin establecer un organismo de proteccin de los derechos humanos que conocer de las quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor pblico (excepto del Poder Judicial, as como en 204 Susana Thala Pedroza de la Llave relacin a la materia electoral) que violen estos derechos. Dicho organismo slo formular recomendaciones pblicas. Asimismo, el Congreso de la Unin est facultado para conocer de las inconfor- midades que se presenten en relacin con las recomendaciones. Su regulacin tambin se encuentra en la Ley de la Comisin Nacio- nal de Derechos Humanos del 25 de junio de 1992, considerndola como un organismo pblico descentralizado. En otros pases, se le conoce con el nombre genrico de Ombudsman (institucin escandi- nava), pero tambin como Comisario Parlamentario, Defensor del Pueblo y Procurador de los Derechos Humanos, entre otros. Su antecedente en Mxico es el Procurador de Vecinos de la ciudad de Colima, creado el 21 de noviembre de 1983, as como la Defensora de los Derechos Universitarios creada el 3 de enero de 1985. Posteriormente se cre la Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH), establecida mediante acuerdo presidencial del 5 de junio de 1990; sta dependa de la Secretara de Gobernacin como rgano desconcentrado, de forma tal que se situaba dentro del Poder Ejecutivo. Pero posteriormente, con la reforma constitucional al artculo 102 que introduce al apartado B, el Congreso de la Unin ser quien establezca a este organismo descentrazado.o- con lo cual, ya existe una clara intencin por consolidarla como un rgano auxiliar del Congreso mexicano. Consideramos necesaria la adop- cin de la figura de Defensor del Pueblo, cuya tarea sera recibir e investigar las reclamaciones de los ciudadanos por la afectacin de sus derechos fundamentales realizada por la administracin pblica, pero el nombramiento de su titular dependera del Congreso de la Unin. Sin embargo creemos, sin lugar a dudas, que la CNDH es un gran avance en este sentido. El artculo 102 constitucional se ha reformado en 4 ocasiones: el 11/09/40,25/10/67, el 28/01/92 y el 31/12/94. 415 Cfr. Fix Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..", Ob. cit., pp. 24 Y25 Y"Comentario al artculo 102", Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada, Mxico, Procuradura General de la Repblica e Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 1994, pp. 421 a 431 y Orozco Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Ob. cit., p. 1023. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 205 19. Los artculos constitucionales 109, primera fraccin, y 110 regulan el juicio poltico, producto de las modificaciones al Ttulo Cuarto constitucional de 1982, propuestas por el entonces presidente Miguel De la Madrid, con el propsito de prevenir y castigar la corrupcin pero, sobre todo, su finalidad principal fue y es garantizar el buen funcionamiento de la administracin pblica. El juicio poltico tiene como posible consecuencia la responsabili- dad poltica individual de los Secretarios de Despacho, Procurador General de la Repblica, Directores Generales y Jefe del Departa- mento del Distrito Federal, entre otros.w por actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho, cuyo plazo para llevarlo a cabo comienza a partir de que se ejerce el cargo y hasta un ao despus de que se separe de ste. Al respecto, cualquier ciudadano, mediante la presentacin de pruebas, podr formular la denuncia. Dicho juicio se puede situar entre el impeachment norteamericano y la mocin de censura parlamentaria, en cuanto a los motivos para que proceda y a la posible consecuencia. La aplicacin del juicio poltico depende de los criterios imperantes de los parlamentarios de la Cmara de Diputados y de la Cmara de Senadores, ya que las causales sealadas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos-v (LFRSP) del31 de diciembre de 1982, compren- didas en su artculo 70., son difciles de tipificar para que proceda el 416 Directores Generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de partici- pacin estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones similares, fideicomisos pblicos, Procurador General de Justicia del Distrito Federal y los representantes de la Asamblea del Distrito Federal. Tambin se incluyen diputados, senadores, ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, magistrados de circuito, jueces de distrito, magistrados y jueces del fuero comn del Distrito Federal (art. 110). A partir de la reforma judicial de 1994-1995, se incluyen a los Consejeros de la Judicatura Federal, a los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal y a los miembros de los Consejos de las Judicaturas locales, cfr. Diario Oficial de la Federacin de 31 de diciembre de 1994, que contiene el Decreto mediante el que se reforman los artculo 110 Y111 constitucionales. 417 Diario Oficial de la Federacin de 31 de diciembre de 1982. Los antecedentes de esta ley los encontramos en las siguientes leyes: 1. Ley sobre Delitos Oficiales de los Altos Funcionarios Federales, de 3 de noviembre de 1870. 206 Susana Thala Pedroza de la Llave juicio poltico pero son, al mismo tiempo, amplias. Las siguientes causales del juicio poltico son: a) Ataque a las instituciones democrticas. b) Ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal. e) Violaciones graves y sistemticas a las garantas individuales y sociales. d) Ataque a la libertad de sufragio. e) Usurpacin de atribuciones. f) Infringir la Constitucin o leyes federales, causando perjuicios graves a la Federacin, a uno o varios Estados o que motive algn trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones. g) Omisiones graves que causen perjuicios a la Federacin, a uno o varios Estados o motiven algn trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones. h) Violaciones sistemticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la administracin pblica o del Distrito Federal ya las leyes que determinan los recursos econmicos federales y del Distrito Federal. 2. Ley General sobre Presupuesto, Rendicin de Cuentas y Responsabilidad de Empleados que manejan Fondos, de 30 de mayo de 1881. 3. Ley Reglamentaria de los Artculos 104 Y105 de la Constitucin Federal (1857) expedida el6 de junio de 1896, relativa a la responsabilidad de los altos funcionarios de la Federacin, cfr. Soberanes, Jos Luis. Una aproximacin a la historia del sistema jurdico mexicano, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1992, p. 150 e "Historia del sistema jurdico mexicano", El Derecho en Mxico. Una visin de conjunto, Mxico, tomo 1, UNAM, 1991, p. 73. 4. Ley de Responsabilidad de los Funcionarios y Empleados de la Federacin de 1940, cfr. Vzquez Cano; Luis. El control gubernamental y la contralora social mexicana, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994, p. 36. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 207 Conforme a este artculo 70. de la LFRSP y a la Constitucin, el Congreso de la Unin valora, es decir, verifica, comprueba, inspeccio- na, revisa y examina la existencia y gravedad de los actos u omisiones. Pero cuando stos tengan carcter delictuoso se formular la declara- cin de procedencia (regulada en la LFRSP y en la Constitucin por los artculos 61, 111 Y112) Yse someter a lo dispuesto por la legislacin penal. Con lo cual, claramente se hace la diferencia entre una posible responsabilidad poltica y una responsabilidad penal, la primera trae aparejada la destitucin o inhabilitacin de uno hasta veinte aos, para desempear cargos pblicos y, la segunda, pone al funcionario a disposicin de los jueces para que los juzgue. En esta materia, las resoluciones de las Cmaras tienen el carcter de cosa juzgada, por lo tanto son inatacables.o- Otra ley que tambin se encuentra en relacin, es la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas del 30 de diciembre de 1993, reformada el 5 de agosto de 1994. Por lo anterior, este acto de control se acerca ms al sisferna de gobierno parlamentario que al presidencial, aunque se excluye al Presidente de la Repblica y la sancin la aplica la Cmara de Senadores y no la Cmara de Diputados. Sin embargo, creemos que el juicio poltico es ms eficaz que la mocin de censura parlamentaria, ya que, por un lado, las causales estn tipificadas en la LFRSP y, por otro lado, puede tener como consecuencia la responsabilidad poltica individual, ms no colectiva, como es el caso de algunos de los sistemas de gobierno parlamentario, slo que esta situacin, hasta la 418 Cfr. Valads, Diego. Constitucin y poltica, Ob. cit., pp. 92 a 94 y La Constitucin reformada, Ob. cit., p. 132. Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva comparativa", Ob. cit., pp. 25, 37 Y ss, 56 a 61, "La supervisin del legislativo y la responsabilidad del ejecutivo", Ob. cit., pp. 577 Y ss, 581 y ss. Fix Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones sobre el principio de la divisin de poderes en la Constitucin mexicana", Memoria del 11I Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1987, pp. 677 Y678. Orozco Henrquez, J. Jess. "Las legislaturas y sus funciones de control sobre la actividad gubernamental", Poltica y proceso legislativos, Mxico, Porra, 1985, po, 38 a 44, "Estudio comparativo sobre el rgano legislativo en Amrica Latina", Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios, Mxico, No. 1, vol. 1, Instituto de Investigaciones Legislativas, 1991, pp. 114 a 117, "Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Ob. cit., pp. 1020 a 1022 Y1025 a 1027. Ruiz Massieu, Jos Francisco. "Las relaciones entre el poder ejecutivo y el Congreso de la Unin: el trabajo legislativo, el control poltico y la planeacin legislativa", Poltica y proceso legislativos, Mxico, Porra, 1985, pp. 82 a 84 y Carpizo, Jorge y Jorge Madrazo. Derecho constitucional, Ob. cit., pp. 45 Y46. 208 Susana Thala Pedroza de la Llave fecha, en Mxico no se ha dado, por lo que el juicio poltico es tambin considerado como una posible vlvula de escape del sistema poltico mexicano. Al respecto, el maestro Hctor Fix-Zamudio considera que en un futuro, en virtud de las reformas de 1993 relativas a la integracin de las Cmaras, podr funcionar el juicio poltico. 419 El artculo 109 de la Constitucin se ha reformado una vez, el 28 de diciembre de 1982, mientras que el artculo 110 constitucional se ha reformado en 3 ocasiones: el 28/12/82, el 10/08/87 Yel 31/12/94. 20. La Ley de Planeacin de 1983 420 seala que el Presidente de la Repblica enviar el Plan Nacional de Desarrollo (PND) al Con- greso de la Unin para que lo examine, d su opinin y formule las observaciones que estime convenientes. Lo anterior, en relacin con el artculo 26 constitucional.: reformado una vez el 3 de febrero de 1983. Asimismo, el artculo 70. de dicha ley, prescribe la obligacin de los secretarios de Estado y Jefe del Departamento del Distrito Federal de entregar anualmente un estado de cuenta de sus respec- tivos ramos, as como los avances que han tenido en relacin al PND. 21. Conforme al artculo 80. de la LOCG, un legislador o parlamen- tario, representando a su partido poltico, tendr la facultad de inter- venir, con un tiempo mximo de 15 minutos, en la sesin destinada al informe presidencial antes de que se presente ste. B. De la Cmara de Diputados La Cmara de Diputados a partir de 1986 se integra con 500 diputa- dos, 300 electos por el sistema de mayora relativa y 200 por repre- 419 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..". Ob. cit., p. 26. 420 Publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 5 de enero de 1983. 421 Cfr. Ruiz Massieu, Jos Francisco. "Las relaciones entre el poder ejecutivo y el Congreso de la Unin: el trabajo legislativo, el control poltico y la planeacin legislativa", Ob. cit., pp. 82 a 84. Orozco Henrquez, J. Jess. "El sistema presidencial en el constituyente de Quertaro y su evolucin posterior", El sistema presidencial mexicano (algunas reflexiones), Mxico, UNAM, 1988, p. 80. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 209 sentacin proporcionalw (art. 52 constitucional, reformado en 1928, 1942,1951,1960,1972,1974,1977 Y1986). Las sesiones de la Cmara de Diputados sern ordinarias.w ex- traordinarias.v- pblicas.v- secretas-e o permanentes-e (art. 27 del RICG). SU rgano oficial es el "Diario de Debates" de la Cmara de Diputados, en el que se publicarn, entre otros, la fecha y lugar de la sesin, acta de la sesin anterior, discusiones y documentos; los ltimos dos no se publicarn cuando se relacionen con las sesiones secretas (art. 184 del RICG). Las facultades de dicha Cmara, en relacin a los actos de control parlamentario, conforme al orden de numeracin en la Constitucin, son las siguientes: 1. La Cmara de Diputados se erigir en Colegio Electoral para calificar la eleccin del Presidente de la Repblica, cuya resolu- cin ser definitiva e inatacable. (art. 74, frac. 1). 2. La Cmara de Diputados, a travs de su Comisin de Vigilancia (nica a la cual la Constitucin hace alusin, y que tiene carcter definitivo porque dura toda una legislatura), vigilar el buen funciona- 422 Con la reforma de 1963 se introducen los diputados de partido. En 1977 se introduce un sistema mixto con dominante mayoritario: 300 diputados electos mediante el sistema de mayora relativa y 100 por representacin proporcional, cfr. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada, Ob. cit., pp. 223 Y224. 423 Son sesiones ordinarias las que se realicen durante los das hbiles de los periodos constitucionales (art. 28 RICG). 424 Las que se realicen fuera de los periodos constitucionales (arts. 28, 35, 38 Y39 del RICG). 425 Son pblicas todas las sesiones ordinarias, salvo los lunes de cada semana, ya que habr sesin secreta (arts. 28, 31 Y39 del RICG). 426 Se realizarn los lunes de cada semana para asuntos que exijan esta reserva. Tambin podr darse el caso de sesin secreta extraordinaria por disposicin del Presidente de la Cmara, a peticin de un miembro de la misma o por indicacin del Ejecutivo (arts. 31 a 34 y 39 del RICG). 427 Las que se realicen con este carcter por acuerdo de la Cmara (arts. 28, 41 a 44 del RICG). 210 Susana Thala Pedroza de la Llave miento de la Contadura Mayor de Hacienda, oficina dependiente de dicha Cmara que le sirve de apoyo, cuya funcin es examinar , las cantidades gastadas, las partidas respectivas del presupues- to, as como la justificacin en los gastos hechos, es decir, realiza un control a posteriori y externo fiscalizando el gasto pblico federal. De tal forma, sta lleva a cabo actividades complementarias con las de la Secretara General de la Contralora y Desarrollo Administrativo (antes denominada de la Contralora General de la Federacin), que efecta, principalmente, un control preventivo, pero tambin perma- nente e interno, a travs de la realizacin de auditoras a depen- dencias y entidades federales. Si en el examen que realice la Contadura Mayor apareciesen irregularidades, se determinarn responsabilidades (art. 74 fracs. 11 y IV, en relacin con el arto 111, as como con el arto 93). El Contador Mayor es nombrado por la Cmara de Diputados, a partir de una terna pro- puesta por la Comisin de Vigilancia, con un periodo de ocho aos. La Comisin de Vigilancia est integrada por 17 diputados, procurando que en sta se encuentren representados los diferentes grupos parlamenta- rios, que durarn en su encargo tres aos. La LOCG en sus artculos 42, 43,44 Y51 Yel RICG en su artculo 69 contemplan a dicha Comisin. Como antecedente de la Contadura Mayor de Hacienda encontra- mos al Tribunal de Cuentas, de tradicin colonial, que funcion en la Nueva Espaa desde principios del siglo XVII hasta la independencia. Durante el siglo XIX funcion de manera irregular, ya que los liberales se inclinaron por el sistema de la Contadura Mayor de Hacienda, surgida en 1825. Ms adelante, en la dictadura de Antonio Lpez de Santa Anna (1853-1855), se expidi una Ley para el Establecimiento del Tribunal de Cuentas, del 26 de noviembre de 1853. Pero la Constitucin de 1857 y la de 1917 establecieron nuevamente a la Contaduna.w 428 Cfr. Soberanes, Jos Luis. Una aproximacin a la historia del sistema juridico mexicano, Ob. cit., pp. 141 Y 143 e "Historia del sistema jurdico mexicano", Ob. cit., pp. 67 a 69. Prez Saavedra, Javier. "La auditora gubernamental en el contexto de la administracin pblica en Mxico", Revista de Administracin Pblica, Mxico, No. 57 y 58, enero-junio de 1994, p. 91. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 211 En cuanto a este acto de control la tendencia, en la actualidad, es lograr la fusin de la Contadura Mayor de Hacienda y la Secretara General de la Contralora y Desarrollo Administrativo, con el propsito de establecer un rgano auxiliar del Congreso de la Unin, es decir, un rgano colegiado -Tribunal de Cuentas o de Auditora General o Contadura General-, con la caracterstica de imparciali- dad, cuyo titular y dems miembros seran nombrados por el Congre- so y no slo por la Cmara de Diputados, de entre personas de reconocido prestigio y buena reputacin, ciudadanos mexicanos por nacimiento, con conocimientos para el adecuado desempeo de sus funciones, tal y como sucede en otros pases, entre ellos Espaa. Dicho rgano tendra atribuciones para examinar la correcta aplica- cin presupuestal, la justificacin de los gastos, la fiscalizacin de los bienes nacionales y los administrados por el gobierno, el examen y autorizacin de los crditos en contra del gobierno federal, la fiscali- zacin de la deuda pblica, la presentacin oportuna de las declara- ciones patrimoniales de los integrantes de los rganos o poderes del Estado, entre otras funciones, pero preferentemente con facultades jurisdiccionales, ya que en Derecho Comparado se ha visto que cuando no las tiene adolece de ineficacia prctica. De tal forma, se lograra un mejor control de nuestras instituciones y se facilitara la determinacin de responsabilidades por las irregularidades que fue- ran detectadas, como arbitrariedades, autoritarismo, malos manejos, etctera.429 429 Al respecto, vase Orozco Henrquez, J. Jess. "El sistema presidencial en el constituyente de Quertaro y su evolucin posterior", Ob. cit., pp. 111 Y112. As como, Vzquez Cano; Luis. Ob. cit., pp. 31 a 40, respecto a la evolucin del Departamento de Contralorla. posteriormente la Secretara de Hacienda -realiza ms funciones en ese mbito-, luego la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, la Secretara de la Presidencia, la Secretara del Patrimonio Nacional, la Secretara de Programacin y Presupuesto y, por ltimo, la Secretara de la Contralora General de la Federacin, como antecedentes de la propuesta en cuestin, slo que stos funcionaron como rganos de control interno, ms no externo como se pretende en la actualidad. Asimismo, ver pgina 59 y 61 de la misma obra. Tambin cfr. Prez Saavedra, Javier. Ob. cit., pp. 89 Y ss. Garca Crdenas, Luis y Lpez Fernndez, Armando. "El control democrtico de la accin gubernamental y la retroalimentacin administrativa", Revista de Administracin Pbiica, Mxico, No. 38, INAP, abril-junio de 1979, pp. 40, 42 a 44. Crdenas Gracia, Jaime F. Ob. cit., p. 82, sugiere que los miembros del nuevo rgano sean inamovibles. Y respecto a las caractersticas de la Contadura Mayor de Hacienda y las del Tribunal de Cuentas, as como la conveniencia que este rgano auxiliar sea jurisdiccional vase tambin Mijangos Borja, Mara de la Luz. "El control del presupuesto en / 212 Susana Thala Pedroza de la Llave 3. La Cmara de Diputados examina, discute y aprueba anual- mente el presupuesto de egresos de la Federacin. Asimismo, tiene facultad para recibir del Ejecutivo las iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presupuestos. Con lo cual, la Cmara de Diputados controla anualmente los gastos de la administracin pbli- ca (art. 74 frac. IV, relacionado con los arts. 72, inciso h, 73 Y 75 constitucionales). El procedimiento de este acto es el siguiente: el Ejecutivo federal presentar el presupuesto de egresos en el primer periodo ordinario de sesiones, elaborado previamente por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, ante la Cmara de Diputados a ms tardar el 15 de noviembre pero, como excepcin, cuando el Presidente de la Rep- blica inicie su encargo, lo deber entregar a ms tardar el 15 de diciembre o, incluso, podr presentarse en otras fechas distintas cuando medie solicitud justificada del Ejecutivo, para lo cual deber comparecer el secretario de Estado correspondiente e informar las razones por las cuales se da esta situacin. Primero, dicha Cmara atender o analizar lo relativo a la Ley de Ingresos y despus lo que concierne al presupuesto de egresos. Una vez aprobado ste y contenido en un Decreto, iniciar su vigencia el primero de enero del ao siguiente. Podr ser modificado posteriormente, pero slo a travs de una reforma que sea sometida a discusin y aprobacin de la Cmara respectiva. Como simple dato, en 1984 el Congreso aprob el Presupuesto, pero en febrero de 1985 fue reducido por el entonces presidente, Miguel de la Madrid Hurtado, sin la intervencin del Congreso. sta es una facultad que ha preocupado a los estudio- sos del Derecho Parlamentario Cornparado.w principalmente en cuanto a las llamadas partidas secretas o fondos reservados, ya que no hay forma de controlarlos. una democracia", El Poder Legislativo en la actualidad, Mxico, UNAM, 1994, pp. 102 Y ss. Por ejemplo, en Francia si existe un rgano de esta naturaleza con verdaderas facultades jurisdiccio- nales, cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "El control del Legislativo sobre el presupuesto y la Cuenta Pblica", El Poder Legislativo en la actualidad, Mxico, UNAM, 1994, pp. 127 Y ss., quien desarrolla este tema en el mbito del Derecho Comparado. 430 Cfr. Crdenas Gracia, Jaime F. Ob. cit., p. 81. Y Valencia Carmona, Salvador. "El Legislativo en la actualidad", El Poder Legislativo en la actualidad, Mxico, UNAM, 1994, p. 12. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 213 Un control de la institucin representativa mexicana, a posteriori, del presupuesto de egresos se dar cuando la Cmara de Diputados revise la Cuenta Pbllca- del ao anterior. sta tendr que presen- tarse dentro de los 10 primeros das de junio, es decir, fuera del periodo ordinario de sesiones y ante la Comisin Permanente, cuyo plazo slo podr ampliarse cuando medie solicitud justificada del Ejecutivo, para lo cual deber comparecer el secretario de Estado correspondiente para informar las razones por las cuales se da esta segunda situacin. Al respecto, la fraccin IV del artculo 74 consti- tucional debi ser reformada en cuanto a la presentacin de la Cuenta Pblica, ya que conforme al actual texto deber presentarse dentro de los 10 primeros das del mes de junio, o sea fuera del periodo ordinario de sesiones, situacin que era adecuada cuando las fechas de los periodos eran del primero de noviembre al 31 de diciembre y del 15 de abril al 15 de julio, sin embargo, a partir de la reforma de 1993, stos sern del primero de septiembre al 15 de diciembre y del 15 de marzo al 30 de abril. Lo anterior, en relacin con los siguientes tres puntos (4, 5 Y6). 4. En relacin a los ingresos y egresos de la Federacin, el Secretario del Despacho correspondiente deber comparecer ante la Cmara de Diputados para dar cuenta de los mismos (art. 74, frac. IV, en relacin con los arts. 53 y 54 del RICG). En este caso, as como en el siguiente, el artculo 74 constitucional se refiere, indirectamente, al Secretario de Hacienda y Crdito Pblico; anteriormente, poda tratarse del Secretario de Programacin y Presupuesto pero, en virtud de la reforma de 1992 a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal del 29 de diciembre de 1976, qued suprimida tal Secretara. 5. El Secretario del Despacho correspondiente est obligado a comparecer ante la Cmara de Diputados para informar las razones 431 Si se quiere analizar con mayor profundidad los antecedentes de la presentacin de la Cuenta Pblica, se recomienda el articulo de Faya Viesca, Jacinto. "Evolucin constitucional y significado poltico de la Cuenta Pblica en Mxico", Revista de Administracin Pblica, Mxico, No. 44, INAP, octubre-diciembre de 1980, pp. 62 a 72. 214 Susana Thalla Pedroza de la Llave que motiven al Ejecutivo a solicitar la ampliacin del plazo para la presentacin de las iniciativas de leyes de ingresos y de los proyectos de presupuesto de egresos, as como de la Cuenta Pblica (art. 74 frac. IV, en relacin con los arts. 53, 54, 126 al 131 del RICG). 6. Es facultad de la Cmara de Diputados revisar la Cuenta Pblica del ao anterior, con el propsito de conocer y comprobar la gestin financiera, verificando si sta se ha ajustado o no a lo sealado en el presupuesto de egresos correspondiente (art. 74, frac. IV). Esta fraccin es producto de las reformas de 1977. 7. La Cmara de Diputados conocer de las imputaciones que se hagan a los servidores pblicos sealados en el artculo 110 consti- tucional, la que fungir como rgano de acusacin en los juicios polticos de los mismos (art. 74, frac. V, en relacin con los artculos 110 Y 109 constitucionales). El artculo 74 constitucional ha sido reformado 10 veces, en los siguientes aos: 1928, 1971, 1974, 1977, 1982, 1987 Y1993. 8. La Cmara de Diputados, a travs de sus Comisiones, podr comunicarse con el Ejecutivo (art. 77 constitucional, frac. 11,432 en relacin con los arts. 89 y 90 del RICG). Los diputados podrn solicitar, por conducto de su Presidente, la informacin o fotoco- pias de documentos que obren en las dependencias pblicas (Secretaras de Estado), archivos y dems oficinas de la Nacin, as como entrevistar a los funcionarios pblicos que requieran, aunque la LOCG no le confiere esta facuitad. Si los funcionarios pblicos obstaculizan este acto de control, se podr llevar a cabo la queja oficial ante el Presidente de la Repblica. Este precepto constitucio- nal no tiene equivalente, las Constituciones vigentes que ms se acercan son la espaola de 1978 y, en menor grado, la italiana de 432 Clr. Valads, Diego, "Las relaciones de control entre el legislativo y el ejecutivo en Mxico", Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios, Mxico, No. 1, vol. 1, Instituto de Investigaciones Legislativas, 1991, pp. 201 Yss. Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva comparativa", Ob. cit., pp. 25, 37 Yss. El control del gobierno: funcin del" Poder Legislativo" 215 1948. El artculo 77 constitucional se ha reformado una vez, el 15 de diciembre de 1986. 9. El prrafo segundo del artculo 93 constitucional permite a la Cmara de Diputados hacer comparecer a los Secretarios de Estado, al Procurador General de la Repblica, Jefes de Depar- tamentos, as como a los directores y administradores de los organismos descentralizados y empresas de participacin esta- tal mayoritaria, con el propsito de que rindan los informes que se les requieran, ya sea cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a sus respectivas actividades o ramos (arts. 53, 54, 126 a 131 del RICG). 10. A partir de la Reforma Poltica de 1977, por la que se adicion un tercer prrafo al artculo 93 constitucional, a peticin de 1/4 parte de los Diputados (125 parlamentarios), se podrn crear Comisiones para investigar a los organismos pblicos descentralizados y a las empresas de participacin estatal mayoritaria. Los resultados de tales investigaciones se harn del conocimiento del Ejecutivo (arts. 42, 46, 52 Y55 de la LOCG). De aqu se desprende que los diputados de la oposicin s podrn crear Comisiones de Investigacin, ya que en la actualidad son 200, necesitndose un mnimo de 125 diputados. 11. Conforme al artculo 110 constitucional, relacionado con los artculos 109 Y74 frac. V, corresponde a la Cmara de Diputados, en el caso de juicio poltico, previa declaracin de la mayora absoluta de los diputados presentes, acusar a los presuntos responsables ante el Senado, los cuales pueden ser secretarios de Estado, jefes de departamento administrativo, el titular del rgano de gobierno del Distrito Federal, Procuradores de Justicia de la Repblica y del Distrito Federal, incluyendo a los funcionarios que desempeen cargos de directores generales dentro del sector paraestatal, entre otros.w En 433 Directores Generales o sus equivalentes de las sociedades y asociaciones similares, fideicomisos pblicos. Tambin se incluyen diputados, senadores, ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (art. 109), magistrados de circuito, jueces de distrito, magistrados y jueces del fuero comn del Distrito Federal (art. 110). As como, a los representantes a la Asamblea del Distrito Federal y, 216 Susana Thala Pedroza de la Llave dicha etapa, los ciudadanos podrn aportar pruebas ante la Cmara. La sesin ser secreta cuando se trate de las acusaciones contra los secretarios de despacho, gobernadores de los Estados o ministros de la Suprema Corte de Justicia, conforme al artculo 33 del RICGo 120 La Cmara de Diputados est facultada para declarar la procedencia de la acusacin por responsabilidad penal de los servidores pblicos, entre ellos, los secretarios de Estado, jefes de departamento administrativo, el titular del rgano de gobierno del Distrito Federal, as como los Procuradores de Justicia de la Rep- blica y del Distrito Federal- (art. 111 relacionado con el 74 constitu- cional), con excepcin de los altos funcionarios que desempeen funciones de directores generales dentro del sector paraestatal, ya que no hace falta tal declaracin para que la accin se ejercite ante los rganos de jurisdiccin penal. La declaracin de procedencia puede ser afirmativa o negativa, y se requerir para su declaracin de una votacin por la mayora absoluta de los diputados, ya sea para su aprobacin o negacin. Si se aprueba la declaracin de procedencia se separar al acusado de su cargo, quedando a disposicin de los rganos correspondientes de jurisdiccin penal. Si la declaracin no se aprueba, existe la posibilidad de juzgar al acusado cuando termine el desempeo de sus tunciones.w La acusacin se presentar en sesin secreta, conforme al artculo 33 del RICG. recientemente en virtud de la reforma judicial de 1994-1995, se incluyen a los Consejeros de la Judicatura Federal y a los Consejeros de las Judicaturas locales de los Estados y del Distrito Federal. 434 Directores Generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de partici- pacin estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones similares, fideicomisos pblicos, Procurador General de Justicia del Distrito Federal y los representantes de a la Asamblea del Distrito Federal. Tambin se incluyen diputados, senadores, ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, magistrados de circuito, jueces de distrito, magistrados y jueces del fuero comn del Distrito Federal (art. 110). A partir de la reforma judicial de 1994-1995, se incluyen a los Consejeros de la Judicatura Federal, a los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal y los miembros de los Consejos de las Judicaturas locales, cfr. Diario Oficial de la Federacin de 31 de diciembre de 1994. 435 Cfr. Valads, Diego. Constitucin y poltica, Ob. cit., pp. 117 Y119, La Constitucin reformada, Ob. cit., pp. 173 Y174, "El control interorgnico entre los poderes legislativo y ejecutivo de Mxico", Ob. cit., pp. 265 Y266. Orozco Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 217 Este artculo 111 constitucional fue reformado en 1928,1944,1974, 1982, 1987 Y 1994. C. De la Cmara de Senadores La Cmara de Senadores se encontraba integrada por dos repre- sentantes por cada estado de la Federacin y Distrito Federal, es decir, por 64 senadores en total, electos mediante el sistema mayoritarto.se pero con la reforma del 3 de septiembre de 1993 al artculo 56 constitucional, se establece que la integracin de esta Cmara ser por cuatro senadores por cada estado yDistrito Federal (128 en total), de los cuales tres sern electos por el principio de mayora relativa y uno se asignar a la primera minora, cuya duracin en el cargo ser de 6 aos. Pero, conforme a los artculos transitorios de esta reforma, en 1994 se eligieron para cada estado y el Distrito Federal dos Ob. cit., pp. 1021,1024 Y1025, "Estudio comparativo sobre el rgano legislativo en Amrica Latina", Db. cit., pp. 115, 118 Y120 a 123. Serna Elizondo, Enrique. "Mitos y realidades de la separacin de poderes en Mxico", Db. cit., p. 847. 436 Exista una reciente polmica desde la reforma poltica de 1977, en torno a la integracin de la Cmara de Senadores, en el sentido de introducir el sistema de representacin proporcional, ya que, salvo casos excepcionales se integraba por representantes del partido dominante. Debido a esta tendencia, en 1983 se llev a cabo el 111 Congreso Nacional de Derecho Constitucional, en ste se propuso, entre otras reformas, que la Cmara de Senadores se integrase con tres senadores por cada Estado, dos de mayora relativa y uno electo por el sistema de representacin proporcional, con el objeto de obtener una pluralidad ideolgica. Esta tendencia era mayoritaria, cfr. Fix Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones en sobre el principio de la divisin de poderes en la Constitucin mexicana", Ob. cit., pp. 678 a 680 y 707. Gonzlez Oropeza, Manuel. Qu hacer con el Congreso de la Unin en Mxico?, Memoria det Itt Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1987, pp. 964 a 965 y 967. Sin embargo, Rodrguez Lozano, Amador. "La 'reforma poltica_ en el Senado: una propuesta", Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, No. 50, UNAM, mayo - agosto de 1984, pp. 550 Y ss, propone que sean 4 senadores por cada Estado y Distrito Federal, 3 elegidos bajo el sistema de mayora relativa y el cuarto en base a la representacin proporcional, con la idea de seguir manteniendo una clara mayora del partido predominante. Posteriormente, el Senador por Yucatn Vctor Manzanilla Schaller present una iniciativa de reforma constitucional el 19 de septiembre de 1984, en el primer sentido: 2 de mayora relativa y uno de representacin proporcional. Asimismo, se consider que tambin los senadores son representantes de la Nacin, por lo que deba existir, tambin en esta Cmara, el sistema de representacin proporcional, cfr. Madrazo, Jorge. "Algunas consideraciones sobre el Senado en el sistema constitucional mexicano", Ml::moria del lll Congreso Iberoamericano de Derecho Constitu- cional, Mxico, UNAM, 1987, pp. 1004 Yss. Duarte Rivas, Rodolfo. Ob. ctt.. pp. 107 Y108, 218 Susana Thala Pedroza de la Llave senadores electos por mayora relativa (64) y se asign uno a la primera minora (32 senadores), cuyo encargo durar hasta que termine la legislatura LVII, electa en 1997, es decir, se eligieron 96, quedando 32 senadores de la legislatura anterior, haciendo un total de 128 miembros. En 1997, se elegir a un senador para cada estado y el Distrito Federal (32 senadores) por el principio de mayora relativa, que durar en sus funciones del primero de noviembre de 1997 hasta que concluya la misma (artculo tercero transitorio del Decreto del 3 de septiembre de 1993, que reforma los artculos 65 y 66 constitucionalesj.w De tal forma, se tendrn 3 senadores por mayora relativa y uno de primera mayora, es decir, cuatro por cada Estado y Distrito Federal. Sin embargo, seguir predominando el partido mayoritario. Para el ao 2000, el cuerpo electoral elegir, en su conjunto, a cuatro senadores por cada Estado y Distrito Federal, conforme a lo dispuesto por el texto actual de la Constitucin, es decir, se elegirn 128 senadores en su totalidad. Las sesiones de la Cmara de Senadores sern ordinarias, extraor- dinarias, pblicas, secretas o permanentes (art. 27 del RICG). SU rgano oficial es el Diario de Debates de la Cmara de Senadores, en el cual se publicar, entre otros, la fecha y lugar de la sesin, acta de la sesin anterior, discusiones y documentos, los ltimos dos no se publicarn cuando se relacionen con las sesiones secretas (art. 184 del RICG). Las facultades de dicha Cmara, en relacin a los actos de control parlamentario, conforme al orden de numeracin en la Constitucin mexicana de 1917 vigente son las siguientes: 1. La Cmara de Senadores, podr designar a los magistrados del Tribunal Agrario que le proponga el Ejecutivo (art. 27, frac. XIX, constitucional). 437 Cfr. Diario Oficial de la Federacin de 3 de septiembre de 1993. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 219 2. De acuerdo con el artculo 28 constitucional, prrafo sptimo, la Cmara de Senadores aprobar la designacin que haga el Presi- dente de la Repblica respecto de las personas que se harn cargo del banco central. 3. A la Cmara de Senadores le corresponde analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo, tomando como base los informes anuales que rindan tanto el Presidente como el Secretario del Despacho correspondiente (art. 76, frac. 1, en relacin con el 89, frac. X). Esta facultad es producto de la reforma al artculo 76 constitucional realizada en 1977, reciente no slo en nuestro pas, sino tambin a nivel mundial, ya que se consider que los asuntos exteriores correspondan al Jefe de Estado o de Gobierno. Sin embargo, a diferencia de otros pases, en Mxico el Senado ha realizado actividades importantes en este sentido y de acuerdo al esquema de un Estado tederal.- 4. Corresponde a la Cmara de Senadores aprobar los tratados y convenciones internacionales que celebre el Ejecutivo (art. 76, frac. 1, en relacin con el 89, frac. X, 133, as como con la Ley sobre la celebracin de Tratados del 2 de enero de 1992). Anteriormente exista una incongruencia, ya que el artculo 89, fraccin X, haca referencia al Congreso General.w pero en virtud de una reforma de 1988 se estableci que al Senado le correspondera dicha facultad, subsanndose as el error. 5. La Cmara de Senadores tiene facultad para ratificar los nombramientos de Procurador General de la Repblica, minis- tros, agentes diplomticos, empleados superiores de Hacienda, cnsules y jefes superiores del Ejrcito que realice el Ejecutivo (art. 76, frac. 11, en relacin con el 89, fracs. 111, IV, XVII Ycon el artculo 79, frac. VII). Respecto a los empleados superiores de Hacienda, 438 Cfr. Mendoza Berrueto, Eliseo. "Poltica exterior y la accin de los parlamentos: el caso de Mxico". Mxico. Revista de Administracin Pblica. No. 33. INAP. enero-marzo de 1978. pp. 125. 127 Y128. 439 Cfr. Mendoza Berrueto. Eliseo Ob. cit.. p. 129. 220 Susana Thala Pedroza de la Llave como ya lo mencionamos en pginas anteriores, la facultad de ratificar o no sus nombramientos no ha sido utilizada. La intervencin del Senado en la designacin del Procurador General de la Repblica es una tendencia, ya constitucionalizada, y que diversos tratadistas-v haban considerado como pertinente, ya que de esta forma se le otorga mayor independencia al Ministerio Pblico, siendo el Procura- dor cabeza del mismo. 6. La Cmara de Senadores dar su autorizacin al Ejecutivo para permitir la salida de tropas nacionales y el paso de tropas extran- jeras por el territorio nacional (art. 76, frac. 111). 7. Corresponde a la Cmara de Senadores dar su consentimiento para que el Presidente de la Repblica pueda disponer de Guardia Nacional (art. 76, frac. IV y 79, frac. 1). 8. De darse el caso de desaparicin de los poderes constitucionales en un determinado Estado, el Presidente elaborar una terna para el cargo de Gobernador Provisional, pero ser la Cmara de Sena- dores quien tendr la facultad para nombrarlo (art. 76 frac. V). 9. La Cmara de Senadores se erigir en Gran Jurado en el caso de juicio poltico, cuya tramitacin no es en forma de juicio. El Senado dar su resolucin (inatacable) por mayora calificada de los presentes, es decir, 2/3 partes de sus miembros presentes en la sesin, resolucin cuyas consecuencias pueden ser la destitucin e inhabilitacin hasta por 8 aos para desempear funciones en la administracin pblica (arts. 76, frac. VII, 109, frac. I y 110). 10. La Cmara de Senadores designar a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, de entre la terna que someta a su consideracin el Presidente de la Repblica (art. 76 frac. VIII, en relacin con el arto 96 constitucional). Dicha fraccin es producto de la reforma judicial de 1994-1995. Asimismo, el Ejecutivo 440 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..", Ob. cn., p. 28. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 221 elaborar las solicitudes de licencia o renuncia de los mismos, pero ser la Cmara de Senadores quien aprobar o no tales situaciones. 11. Corresponde a la Cmara de Senadores nombrar y remover al Jefe del Distrito Federal en los supuestos previstos en la Cons- titucin (art, 76, frac. IX, en relacin con el arto 122 constitucional). Esta fraccin es producto de la reforma del 25 de octubre de 1993. 441 El artculo 76 constitucional se ha reformado 7 veces: en 1926, 1944, 1974, 1977, 1982, 1993 Y1994. 12. La Cmara de Senadores, a travs de sus Comisiones, podr comunicarse con el Ejecutivo (art. 77, frac. 11, en relacin con el arto 90 del RICG). Conforme a los artculos 85, 89 Y90 de la LOCG, 89 y 90 del RICG, los senadores podrn solicitar, por conducto de su Presidente, la informacin o fotocopias de documentos que obren en las dependencias pblicas (Secretaras de Estado), archivos y oficinas de la Nacin. Si se diera el caso de que se obstaculizara el desarrollo de este acto de control, se podr dar la queja oficialmente al titular de la Dependencia o al Presidente de la Repblica. Asimismo, la Cmara de Senadores podr entrevistarse con los funcionarios pblicos. 13. Corresponde a la Cmara de Senadores dar su aprobacin al Presidente de la Repblica, para el nombramiento de ministros, agentes diplomticos, cnsules generales, coroneles, oficiales su- periores del Ejrcito, Armada y Fuerza Area Nacionales, emplea- dos superiores de Hacienda y ministros de la Suprema Corte de Justicia (art. 89 fracs. 111, IV YXVIII, en relacin con los artculos 96, 98 Y99).442 441 Cfr. Berln Valenzuela, Francisco. Derecho Parlamentario, Ob. cit., pp. 405 Y406. 442 Cfr. Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva comparativa", Ob. cit., pp. 27, 37 Yss, 58 y 59. Valads, Diego. "Las relaciones de control entre el legislativo y el ejecutivo en Mxico", Ob. cn., pp. 201 Yss, "El control interorgnico entre los poderes legislativo y ejecutivo de Mxico", Ob. cit., pp. 264, 266 Y 267. Orozco Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Ob. cit., pp. 1019 a 1022 Y "Estudio comparativo sobre el rgano legislativo en Amrica Latina", Ob. cit., p. 115. 222 Susana Thala Pedroza de la Llave 14. Conforme al artculo 89, fraccin X a la Cmara de Senadores le corresponde analizar la direccin de la poltica exterior a cargo del Ejecutivo, facultad producto de la reforma de 1988 a este artcu- 10. 443 El anlisis se llevar a cabo en sesin secreta (art. 33 del RICG). 15. El prrafo segundo del artculo 93 permite a la Cmara de Senadores hacer comparecer a los Secretarios de Estado, al Procu- rador General de la Repblica y Jefes de Departamentos, as como a los directores y administradores de los organismos descentraliza- dos y empresas de participacin estatal mayoritaria, con el propsito de que rindan los informes que se les requieran, ya sea cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a sus respectivas actividades o ramos (arts. 53, 54, 126 a 131 del RICG). 16. A partir de la Reforma Poltica de 1977, por la que se incluy o se adicion un tercer prrafo al artculo 93, a peticin de la mitad de los Senadores se podrn crear Comisiones para investigar a los organismos pblicos descentralizados y a las empresas de participa- cin estatal mayoritaria, los resultados de las investigaciones se harn del conocimiento del Ejecutivo (El arto 76 de la LOCG las denomina "Comisiones con carcter transitorio"). En relacin a este instrumento de control, consideramos conve- niente que se establezca, al igual que con la Cmara de Diputados, que 1/4 de los Senadores pueda solicitar la creacin de Comisiones para investigar, esto con el propsito de favorecer a los partidos de la oposicin, ya que a partir de las elecciones de 1994, slo cuentan con 33 escaos y para ello, constitucionalmente se requiere a la mitad de los senadores, que representa 64 parlamentarios. De darse la reforma propuesta, 32 senadores podran crear Comisiones de In- vestigacin. 443 Cfr. Gonzlez Oropeza, Manuel. "Qu hacer con el Congreso de la Unin en Mxico?", Ob. cit., p. 953. Orozco Henrquez, J. Jess. "El sistema presidencial en el constituyente de Quertaro y su evolucin posterior", Ob. cit., pp. 86 Yss. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 223 17. De acuerdo con el artculo 110 constitucional dicha Cmara, para el caso de juicio poltico, se erigir en jurado de sentencia y aplicar la sancin, con la aprobacin de 2/3 partes de los senadores presentes en la sesin, que ser secreta. 18. Conforme al artculo 131 constitucional, la Cmara de Senado- res debe examinar o verificar el contenido del tratado propuesto para su ratificacin, con el propsito de determinar si no se opone a la Constitucin, y posteriormente lo aprueba. IV. LA PARTICIPACiN DE LA MAYORA Y OPOSICiN PARLAMENTARIAS EN LOS ACTOS DE CONTROL Es necesario partir de la idea que, en general, los Diputados como los Senadores, es decir, los parlamentariostanto de la mayora como de la oposicin, no son especialistas ni tcnicos. Por ejemplo, en 1987 aproximadamente el 63.2%tena educacin universitariay 14% un pos- qrado.: Esta situacin se agrava, porque rara vez cuentan con personal especializado y aparatos de informacin y documentacin indispensables para su actividad. Frecuentemente son auxiliados por es- pecialistas que les facilita el propio Ejecutivo o, simplemente, por asesores eventuales y personales de los propios parlamentarios. Por lo anterior, se ha considerado necesario establecer los deno- minados "Consejos legislativos"445 o "Asesores Legislativos",446 denomi- nacin con la que no estamos de acuerdo, ya que la actividad del Congreso, como ya lo mencionamos en pginas anteriores tanto en 444 Cfr. Gonzlez Oropeza, Manuel. "Qu hacer con el Congreso de la Unin en Mxico?", Ob. cit., p. 955. 445 Un avance lo constituye el Instituto de Investigaciones Legislativas, cfr. Orozco Henrquez, J. ~ "Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Ob. cit., pp. 1018 Y1019. 446 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..", Ob. cit., pp. 31 Y32. 224 Susana Thala Pedroza de la Llave el captulo primero como en el presente, no es slo la legislativa, sino que ste desarrolla otras funciones. Por ello, consideramos conve- niente que se establezca la figura del "Letrado o Asesor Permanente del Congreso", sin que sea necesaria su afiliacin a un determinado partido poltico, cuya funcin sea impartir cursos de Derecho Parla- mentario, prestar asistencia tcnica, asesoramiento legal, redaccin de proyectos de iniciativa de ley o decreto, dictmenes, realizacin de encuestas, investigaciones e informes en beneficio de todos los parlamentarios, independientemente de que stos pertenezcan a la mayora o a la oposicin. Otro de los problemas es el relativo a que los parlamentarios de la mayora y de la oposicin, tanto los de la Cmara de Diputados como la de Senadores no tienen una carrera parlamentaria, cuyo principal obstculo es el principio de no-reeleccin inmediata, consagrado desde 1933 en el artculo 59 constitucional.w As, los parlamentarios carecen de una motivacin, que es su reeleccin y los parlamenta- rios de la oposicin desempean bien su gestin, entre ellas la funcin de control, se ven impedidos para reelegirse. Sin embargo, esta ltima posibilidad s se da, en gran medida, en los sistemas de gobierno parlamentario y en el sistema de gobierno presidencial de Estados Unidos de Amrica y en pases de Latinoamrica. Otro de los problemas del principio de no-reeleccin inmediata es, principalmente, que se produce el debilitamiento de la oposicin que no cuenta con la posibilidad de proponer candidatos en cada legisla- tura- As, la no reeleccin no favorece ni fortalece la actividad 447 Disposicin que ha surgido como consecuencia de la Convencin del Partido Nacional Revolucio- nario en octubre de 1932 que posteriormente se incluy en la Reforma del 29 de abril de 1933. Varios diputados en esta poca consideraron que la medida debilitaba al Congreso de la Unin. Sin embargo, la iniciativa se aprob por unanimidad. El argumento para que no se permita la reeleccin de los parlamentarios es que se abren las puertas para que el Presidente de la Repblica tambin se reelija. A partir de 1965 se decidi archivar el asunto por razones polticas, situacin que perjudica principalmente a la oposicin, cfr. Orozco Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones ...", Ob. cit., pp. 958 a 963 y "El sistema presidencial en el constituyente de Quertaro y su evolucin posterior", Ob. cit., p. 50. 448 Cfr. Orozco Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones...", Ob. cn.. pp. 958 a 963. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 225 parlamentaria, sobre todo, a la de control, as como a la institucin parlamentaria mexicana, mientras que los parlamentarios de la ma- yora tienen la oportunidad de acceder, posteriormente, a cargos dentro de la administracin pblica. Por lo que de esta forma, en Mxico, a pesar de tener un sistema de gobierno presidencial, se da tambin la relacin gobierno-mayora. Es de resaltar que en algunos pases en vas de desarrollo, donde existe un presidencialismo reforzado, apoyados por los partidos dominantes, no dan cauce a las posibles crticas que podran ame- nazar el autoritarismo. En Mxico, anteriormente, con el predominio del partido rnayontario-w se haca remota la posibilidad de control del Ejecutivo. 450 Sin embargo, actualmente esta situacin tiende a dismi- nuir, ya que la Reforma Poltica de 1977, la reforma al artculo 93 constitucional, la promulgacin de Ley Orgnica del Congreso Gene- ral de los Estados Unidos Mexicanos del 25 de mayo de 1979 y su reforma del 20 de julio de 1994, la reforma de 1982, la reciente refor- ma del 25 de octubre y la del 3 de septiembre de 1993, las elecciones de agosto de 1994, la reforma judicial de 1994-1995 y la situacin poltica actual, demuestran que nos encaminamos hacia una fuerte participacin de los partidos de oposicin y un esfuerzo por crear un nuevo ambiente poltico, que se traduzca en un aumento de la 449 El partido mayoritario es el Partido Revolucionario Institucional (PRI), cuyo antecedente es el Partido Nacional Revolucionario (PNR) fundado por Plutarco Elas Calles el 4 de marzo de 1929. Era un partido de masas que posteriormente el General Lzaro Crdenas trasform en partido de corpo- raciones (aglutinado en sectores: milicia, obreros, campesinos y el sector popular). As, el PNR se trasform en el Partido de la Revolucin Mexicana (PRM) el 30 de marzo de 1938. En 1940 desaparece, dentro del Partido, el sector militar. Con Manuel vila Camacho, el 21 de enero de 1946 se reforma el PRM, as se crea el Partido Revolucionario Institucional (PRI), adquiriendo especial importancia el sector popular. En 1988 en las elecciones presidenciales obtuvo el 50.74% de la votacin total, cfr. Serna Elizondo, Enrique. "Mitos y realidades de la separacin de poderes en Mxico", Ob. clt., pp. 851 Y852. Carpizo, Jorge y Jorge Madraza. Derecho constitucional, Ob. cit., pp. 52 Y56. Madrazo, Jorge. "Algunas consideraciones sobre el Senado en el sistema constitucional mexicano", Ob. cit., pp. 1006 Y1007. Alcntara Saz, Manuel. Sistemas potiticos de Amrica Latina, Madrid, vol. 11, Tecnos, 1989, pp. 30 a 32. Ruiz Massieu, Jos Francisco. Cuestiones de Derecho Politice (Mxico-Espaa), Ob. cit., pp. 209 Yss. 450 Cfr. Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva comparativa", Ob. cit., pp. 24, 25 Y31 YFix Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones sobre el principio de la divisin de poderes en la Constitucin mexicana", Ob. cit., pp. 673 Y674. 226 ',. Susana Thala Pedroza de la Llave actividad de control de la Cmara de Diputados y de la Cmara de Sinadores, partiendo principalmente de las elecciones federales de 1988, en donde el papel de la oposicin, en cuanto a la votacin total, se ampli del 35% a148% y en 1994 aI49%, y lo mismo suceder en las futuras elecciones (1997, 2000, etctera). Los particr6s de oposicin- frecuentemente han estado en confron- tacin con l sistema poltico mexicano, sin mantener una posicin 451 Los sifuientes, en orden de importancia, son los actuales partidos de oposicin: 1. El 16 de septiembre de 1939, Luis Caldern fund el Partido de Accin Nacional (PAN), cuyo antecedente fue la organizacin de la derecha mexicana denominada Unin Nacional Sinarquista constituida en 1937. El PAN naci como respuesta a la poltica de Lzaro Crdenas, lo integraron principalmente personas catlicas, pero tambin intelectuales, comerciantes e industriales conser- vadores. Este partido de oposicin se ha beneficiado como consecuencia de las diversas reformas. Su mejor momento poltico no fue 1988, ya que obtuvo en las elecciones presidenciales el 16.81% de la votacin total, sino despus de 1988. 2. El Partido de la Revolucin Democrtica (PRO), constituido a principios de 1989, integrado por algunos sectores que apoyaron la candidatura presidencial de Cuauhtmoc Crdenas en 1988, que en ese entonces se denominaron Frente Democrtico Nacional (FON) integrado por el Partido Mexicano Socialista (PMS), la Corriente Democrtica, Frente Cardenista de Reconstruccin Nacional (FCRN) quienes obtuvieron el 31.06% de la votacin total en dicho ao. 3. El Partido del Trabajo (PT). Anteriormente existan ciertos partidos de oposicin como, por ejemplo: 1. El Partido Popular Socialista (PPS) que se fund el 20 de junio de 1948 por iniciativa de Vicente Lombardo Toledano. Este partido apoy tambin la candidatura de Cuauhtmoc Crdenas, en las dems elecciones siempre ha apoyado las candidaturas presidenciales del PRI pero colabora tambin con el PRO. 2. El Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM) creado el 28 de febrero de 1954 con el propsito de abarcar al sector militar. Este partido apoy tambin la candidatura de Cuauhtmoc Crdenas, en las dems elecciones siempre ha apoyado las candidaturas presidenciales del PRI, pero colabora tambin con el PRO, cfr. Alcntara Saz, Manuel. Ob cit., pp. 32 Y41 a 44. 3. El Partido Frente Cardenista de Reconstruccin Nacional (PFCRN), siendo su antecedente el Partido Socialista de los Trabajadores (PST). El FCRN apoy la candidatura presidencial de Cuauhtmoc Crdenas en 1988. As como el Partido Demcrata Mexicano (POM), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), entre otros, cfr. Carpizo. Jorge y Jorge Madrazo. Derecho constitucional, Ob. cit., pp. 52 a 57. Ruiz Massieu, Jos Francisco. Cuestiones de Derecho Poltico (Mxico-Espaa), Ob. cit., pp. 209 Yss. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 227 crtica frente al gobierno, no ejercan sus atribuciones, es decir, no utilizaban los mecanismos normativos existentes, considerados por el Doctor Pedro de Vega necesarios para hacer efectiva su participa- cin como una verdadera oposicin dscrepante-- u oposicin garan- tizada.v- Por ello, en palabras de Diego Valads, intentaban una "revolucin poltica" ,454 una oposicin "ideolqica'v- o, como la llama Jorge Horacio Gentile, "destructiva o salvaje'v Sin embargo, en la actualidad, en la Cmara de Diputados la oposicin ha ganado espacios, principalmente respecto de la acti- vidad de consenso, en las Comisiones ordinarias y respecto a la Contadura Mayor de Hacienda. Creemos tambin que la situacin ac- tual, as como la reforma del 3 de septiembre de 1993, nos han llevado necesariamente a una mayor participacin de la oposicin y a la instauracin y perfeccionamiento de los actos de control parla- mentario, con el propsito de que los tenga a su alcance y los utilice, para que de esta forma acte, totalmente, como una oposicin discrepante. Para ello, creemos que no hace falta, aunque sera muy recomendable y saludable, como seala el Profesor Nava Negrete,457 que la oposicin llegue a ser mayora para que ejercite los actos de control y mantenga una posicin crtica. Por ejemplo: en la Cmara de Diputados puede crear Comisiones de lnvestiga- 452 Oposicin discrepante es aquella que "acepta la base legitimadora del poder (se acepta el sistema). rechazando, sin embargo, las actuaciones concretas del mismo", cfr. Vega Garcia, Pedro de. Estudios poltico constitucionales, UNAM. Mxico, 1987. pp. 33 a 40. 453 Cfr. Fix-Zamudio. Hctor. "Las recientes transformaciones del rgimen presidencial mexicano", IV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1992, p. 233. 454 Cfr. Valads, Diego. La Constitucin reformada, Ob. cit., p. 212. 455 Por oposicin ideolgica se entiende aquella que no est "de acuerdo con los sistemas de legitimidad en que se apoyan los poderes constituidos, ponindose, por tanto en tela de juicio la fundamentacin del sistema y del poder". cfr. Vega Garca. Pedro de. Estudios poltico constitucio- nales. Ob. ctt., pp. 11 Y 12. 456 Gentile, Jorge Horacio, "La funcin del Parlamento en la democracia moderna", fV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM. 1992. p. 328. 457 Cfr. Nava Negrete. Alfonso. Ob. cit., p. 62. 228 Susana Thala Pedroza de la Llave cin, ya que se requiere de una cuarta parte de los diputados, que representa 125 parlamentarios y la oposicin tiene 200 diputados en total. Sin embargo, la oposicin en la Cmara de Senadores no puede crear tales Comisiones, ya que se requiere de la mitad de los senadores, que representa 64 parlamentarios, y la oposicin slo tiene 33 escaos. Tambin los diputados y senadores de la oposicron pueden solicitar, a travs del Presidente de su respectiva Cmara, la infor- macin o fotocopias de documentos que obren en las dependencias pblicas, archivos y dems oficinas de la Nacin, as como entre- vistar a los funcionarios pblicos. Por otro lado, los parlamentarios de la oposicin puedan solicitar la comparecencia de los funciona- rios pblicos contemplados en el artculo 93 constitucional. Por ltimo, uno de los legisladores de la oposicin, representando a su partido poltico, tienen la facultad de intervenir antes del informe presidencial. En cuanto a la mayora parlamentaria, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), tanto de la Cmara de Diputados como de la Cmara de Senadores, tiene a su alcance un gran nmero de actos de control sobre los miembros del gobierno. En ocasiones los ha utilizado, sin embargo, es necesario fomentar la participacin de la mayora parlamentaria, a travs de su capacitacin, ya que una de sus funciones, tanto en los pases con sistema de gobierno parlamen- tario como presidencial, es el eiercic.o del control sobre el gobierno. Sus objetivos son, primero, verificar, examinar, comprobar, revisar, etctera, conforme a lo establecido por la Constitucin, la LOCG y el RICG, las actuaciones del Ejecutivo y que las mismas se trasladen a la opinin pblica; segundo, que el cuerpo electoral conozca los errores de la poltica gubernamental, as como sus aciertos; y tercero, que la mayora parlamentaria represente de manera efectiva y ho- nesta los intereses distritales o estatales. En este sentido, el control de la mayora, es decir, del Partido Revolucionario Institucional (PRI), va a tener como finalidad el correcto funcionamiento del sic!qma poltico mexicano. Por lo tanto, para nosotros, es sumamente impor- tante el control que pueda realizar el partido mayoritario, sobre todo, El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 229 porque es precisamente ste quien representa a la mayora del cuerpo etectorat.- v. LAS POSIBLES CONSECUENCIAS DEL EJERCICIO DE ESTOS ACTOS En cuanto a la responsabilidad poltica, como posible consecuencia del ejercicio del control por la institucin representativa sobre los miembros del gobierno, el "rgimen presidencial es ms deficiente en este aspecto, y se ve obligado a sustituir ese juicio de responsa- bilidad poltica que ejerce el parlamento por el juicio que emite el pueblo en una reeleccln"> Con lo cual, el sufragio constituye, en este caso, una confianza que se establece con el pueblo.w Pero, en el caso de Mxico, esta situacin no se da, porque existe el principio de no-reeleccin consagrado en el artculo 59 constitucional. Sin embargo, el partido mayoritario, es decir, el Partido Revoluciona- rio Institucional (PRI) desde hace ms de 65 aos permanece en el poder, pero esto no significa que no exista mayor participacin de la oposicin y un gran debilitamiento o desgaste del partido mayoritario, es decir, prdida de escaos. Actualmente existe lo anterior como consecuencia, en gran medida, del ejercicio del control por parte del Congreso de la Unin sobre los miembros del gobierno. Como otra consecuencia del ejercicio del control tenemos que los medios de comunicacin, principalmente la prensa, a travs de la 458 Clr. Aragn Reyes, Manuel, "El control parlamentario como control poltico", Revista de Derecho Poltico, Madrid, No. 23, Universidad Nacional de Educacin a Distancia, 1986, pp. 17 a 19. Garca Morillo, Joaqun, "Aproximacin a un concepto del control parlamentario", Revista de la Facultad de Derecho, Madrid, Universidad Complutense de Madrid, 1986, p. 55. Aragn, Manuel. "Estudio preliminar", Ob. cit., p. XXX. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun, El control parlamentario, Ob. cit., p. 52. 459 Snchez Agesta, Luis. "Poder ejecutivo y divisin de poderes", Revista Espaola de Derecho Constitucional, Madrid, No. 3, Centro de Estudios Constitucionales, 1981, p. 24. 460 Clr. Snchaz Agesta, Luis. "Poder ejecutivo y divisin de poderes", Ob. cit., p. 25. 230 Susana Thala Pedroza de la Llave crtica, que aunque slo causan pequeas molestias al Ejecutivo, influyen en la opinin pblica, sobre todo, a partir de 1988. 461 Sin embargo, por un lado, existe la afirmacin de que stos se encuentran a favor del gobierno y, por otro, la situacin se agrava, ya que la Constitucin y la LOCG no contemplan la presencia de los medios de comunicacin en el Congreso y, escasamente, algunos de los artcu- los del RICG se pueden aplicar al respecto (arts. 205 a 212). En relacin a este punto, la tendencia debe ser que los ciudadanos puedan conocer cmo se tratan los asuntos pblicos que les ataen y el papel de su institucin representativa como rgano que permite el dilogo, empezando por establecer la necesaria presencia de los medios de comunicacin en las sesiones, as como que stos hagan constante referencia a la actividad del Congreso de la Unin. Los ciudadanos deben ser quienes juzguen tanto la actividad del Congre- so (mayora y oposicin), como la del gobierno. VI. UN EJEMPLO DE ACTO DE CONTROL: LA COMPARECENCIA DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO ANTE EL CONGRESO Para finalizar el presente trabajo, nos referiremos a un ejemplo de acto de control del Congreso sobre los miembros del gobierno: la compa- recencia. Para ello, abordaremos su concepto, sus antecedentes (1792 a 1994), su objeto y finalidad, su regulacin especfica y los casos en que se realiza, la participacin de la mayora y oposicin parlamenta- rias, as como las posibles consecuencias del ejercicio de la misma: A. Concepto Como ya lo hemos mencionado en el Captulo segundo, apartado 11, es difcil establecer el concepto de las comparecencias del gobierno, 461 Cfr. Carpizo, Jorge. "Notas sobre el presidencialismo mexicano", Ob. cit.. p. 36. As como, "Algunas reflexiones sobre los cambios en el presidencialismo mexicano (1978-1990)", Ob. cit., p. 91. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 231 ya que depende de la regulacin concreta o especfica que se haga en cada pas.w En Mxico, la expresin "comparecencia" se refiere al periodo de tiempo en el cual se formulan preguntas a los miembros del gobierno acerca de su gestin, citndose a los altos funcionarios a rendir los informes verbales que las Cmaras les soliciten o que estn obligados a dar anualmente. Asimismo, puede darse la presencia de los miem- bros del gobierno ante el Congreso a peticin propia o por iniciativa del Presidente de la Repblica, con el propsito de realizar una exposicin. Es necesaria la presencia de un alto funcionario ante el Congreso, con su correspondiente exposicin, para ser consideradas por noso- tros como una comparecencia del gobierno. As, un miembro del gobierno expone las lneas de su gestin ante los parlamentarios, quienes examinarn, analizarn, revisarn, comprobarn, inspeccio- narn y verificarn su actividad. El contenido de las comparecencias es informativo, sin embargo, como ya lo hemos sealado, el hecho de que se den ciertos aspectos como la facultad de citar a los miembros del gobierno; la obligacin anual de que stos se presenten; su asistencia por iniciativa del Presidente de la Repblica o a peticin propia; la exposicin; la publicidad; la intervencin de los parlamentarios (diputados y sena- dores); as como la presencia de los medios de comunicacin, hace que sean consideradas por nosotros como un acto de control de la institucin representativa mexicana sobre los miembros del gobierno, entendido ste como un control poltico. B. Antecedentes (1792 a 1994) Los antecedentes de las comparecencias, a los que ya nos hemos referido brevemente en el Captulo segundo de este trabajo, los 462 Cfr. Barqun lvarez, Manuel. "La supervisindel legislativoyla responsabilidaddel ejecutivo", Memoria del 111 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, tomo 111, UNAM, 1987, p. 572. 232 Susana Thala Pedroza de la Llave encontramos primero en Estados Unidos de Norteamrica, ya que el Congreso en 1792 utiliz por primera vez su facultad para llamar a funcionarios a declarar, cuando la Cmara de Representantes se haba propuesto aclarar la derrota del General S1. Clair contra las tribus tndias.w Posteriormente, sus antecedentes tambin los encon- tramos en Espaa, en el Estatuto de Sayona de 1808,464 as como en la Constitucin de Cdiz de 1812, y no en Francia, a pesar de que en este ltimo pas, durante los aos 1860 a 1867, los ministros estaban obligados a comparecer ante el Parlamento, denominando a este acto question time (pregunta oral).465 La Constitucin de Cdiz de 1812, que estuvo vigente en la Nueva Espaa, en su artculo 125 seal que "en los casos en que los Secretarios del Despacho hiciesen alguna propuesta en nombre del Rey asistiran a las discusiones cuando y del modo que las Cortes determi- nasen y hablaran en ellas sin que pudieran estar presentes en las votaciones ... Los Ministros, abogados naturales de la propuesta, slo podan asistir a las sesiones en que se examinase si eran autorizados a ello y en las condiciones en que la autorizacin se concediese.ve La Constitucin mexicana del 4 de octubre de 1824, primera Cons- titucin del Mxico independiente, en sus artculos 67 y 68, seal que el Congreso General deba reunirse el primero de enero, a esta reunin 463 Cfr. Cruz Ferrer, Juan de. "El control parlamentario de la administracin en el sistema constitucional norteamericano", Ob. cit., p. 984. 464 El Estatuto de Bayona de 1808, es considerado como la "Constitucin de Bayona" por Sevilla Andrs, Diego. Constituciones y otras Leyes y Proyectos Politicos de Espaa, Madrid, tomo I y 11, Editora Nacional, 1969, pp. 49, 57 Y60, cfr. Esteban, Jorge de y Gonzlez-Trevijano, Pedro J. Ob. cit., p. 49, Tierno Galvn, Enrique. Leyes polticas espaolas fundamentales (1808-1978), Madrid, Tecnos, 1979, pp. 21 Y22. Villarroya, Joaqun Toms. Breve historia del constitucionalismo espaol, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1985, pp. 22 Y23 465 Cfr. Garca-Pelayo, Manuel. Derecho constitucional comparado, Madrid, Alianza, 1987, pp. 278 a 288,458,470,473 a 475 y 478 a 488 y Snchez Agesta, Luis. Curso de Derecho Constitucional Comparado, Madrid, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, 1980, pp. 276 a 278. 466 Villarroya, Joaqun Toms. Ob. cit., pp. 22 Y23. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 233 asistira el Presidente de la Federacin, quien "pronunciara" un discur- so que contestara, en trminos generales, quien presidiese el Congre- so. Asimismo, el artculo 120 seal que los secretarios de Despacho daran a cada Cmara, luego que estuviesen abiertas sus sesiones ordinarias anuales, cuenta del estado de su respectivo ramo.v' La Constitucin de 1857, en su artculo 89, regul la obligacin de los secretarios de Estado de informar al Congreso el estado que guardasen sus respectivos ramos.v- pero esta Constitucin no con- templ la facultad del Congreso para citarlos cuando se discutiese un asunto de su competencia, sino el Reglamento del Congreso. Bajo la vigencia de esta Constitucin, Sebastin Lerdo de Tejada, en una circular con fecha 14 de agosto de 1867, sugiri que los informes, tanto del presidente como de los secretarios, fueran por escrito y no verbales, sugerencia que no se acept.v- Sin embargo, cuando Benito Jurez proclam la necesidad de instaurar el Senado en 1867, es el mismo presidente Lerdo de Tejada quien utiliz este instrumento en diciembre de ese mismo ao, con el objeto de insistir en la reforma constitucional para establecer nuevamente al Senado.vv Durante ms de 30 aos (1876-1911), con un parntesis de cuatro aos, el General Porfirio Daz concentr todas las atribuciones de los diversos rganos, entre ellos el propio Congreso, que qued a su 467 Cfr. Tena Ramrez, Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808-1978, Mxico, Porra, 1978, pp. 178 Y 186 Y Rabasa, Emilio O. "Historia de las Constituciones mexicanas", El derecho en Mxico. Una visin de conjunto, Mxico, tomo 1, UNAM, 1991, pp. 68 Y 101. 468 Cfr. Orozco Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones...", Ob. cit., p. 1014. 469 Cfr. Carpizo, Jorge. Estudios constitucionales, Ob. cit., p. 333. Barqun lvarez, Manuel. "Comen- tario al artculo 93", en Constitucin Politica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 1994, pp. 416 Yss. 470 Clr. Madrazo, Jorge. "Algunas consideraciones sobre el Senado en el sistema constitucional mexicano", Ob. cit., pp. 1002 Y 1003. 234 Susana Thala Pedroza de la Llave disposicin.v' con lo cual el ejercicio de las comparecencias no fue posible. Venustiano Carranza expidi, el 14 de septiembre de 1916, el Decreto de reforma a los artculos 4, 5 Y 6 del Decreto del 12 de diciembre de 1914, que anunciaba la convocatoria del Congreso Constituyente. El artculo 6, segundo prrafo, seal que "verifica- das las elecciones de los poderes federales e instalado el Congreso General, el Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista, Encargado del Poder Ejecutivo de la Unin, le presentar un informe sobre el estado de la Administracin Pblica, y hecha la declaracin de la persona electa para Presidente, le entregar el Poder Ejecutivo de la Nacin".472 La Constitucin mexicana de 1917 vigente reiter la obligacin de los secretarios de Estado de informar al Congreso el estado que guardasen sus respectivos ramos, pero aadi que las Cmaras podrn citarlos para que les informasen en relacin a una ley o negocio que fuera objeto de discusin por parte del Congreso General. 473 En 1924 se incluy la comparecencia de los Jefes de los Departa- mentos Adrninistrativos.v- Posteriormente la reforma al artculo 93 constitucional, del 24 de enero de 1974, ampli las facultades de supervisin e investigacin del Legislativo, permitiendo a las Cmaras hacer comparecer no slo a los secretarios de Estado y Jefes de Departamentos, sino a los 471 Cfr. Carpizo, Jorge. "Notas sobre el presidencialismo mexicano", Ob. cit., p. 21. Rabasa, Emilio O. Ob. cit., p. 156 Y Fix-Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones sobre el principio de la divisin de poderes en la Constitucin mexicana", Ob. cit., p. 631. 472 Rabasa, Emilio O. Ob. cit., p. 163. 473 Cfr. Barqun lvarez, Manuel. "Comentario al artculo 93", Ob. cit., pp. 416 Yss. 474 Cfr. Valads, Diego. Constitucin y po/frica, Mxico, Ob. cit., pp. 174 Y 175 Y Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva comparativa", Ob cit., pp. 20, 21 Y37 a 39. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 235 directores y administradores de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal rnayortara.v- con el propsito de rendir los informes que se les requieran, cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a sus respectivas actividades o ramos. Por ltimo, la modificacin ms reciente respecto a las compare- cencias se dio a travs de la denominada Reforma judicial del 31 de diciembre de 1994, permitiendo a las Cmaras hacer comparecer tambin al Procurador General de la Repblica, aunque esta situa- cin ya se daba en la prctica. C. Caractersticas 1. Cuando se trata de la comparecencia anual del Presidente de la Repblica ante el Congreso General, en sesin conjunta, sta no comporta debate ni votacin alquna.w sin embargo, s comporta el examen de su actividad, as lo seala expresamente la Constitucin mexicana de 1917 vigente, en su artculo 69. Adems, un parlamen- tario representando a su partido poltico, antes de rendirse tal informe, puede intervenir en la sesin, manifestando o sealando el resultado del anlisis de la actividad gubernamental, intervencin que es tras- mitida por los medios de comunicacin a los ciudadanos, a la opinin pblica y al cuerpo electoral. 475 El Ejecutivo Federal en Mxico se divide en tres sectores y no en dos como lo seala el artculo 90 constitucional, as tenemos a los siguientes: 1. Instituciones centralizadas: la Presidencia de la Repblica, los Secretarios de Estado (17 Secretaras), los Departamentos administrativos (es, uno solo, el del Distrito Federal), la Procuradura General de la Repblica. 2. Organismos pblicos descentralizados, 105 cuales prestan numerosos servicios pblicos, como son: 105 institutos Mexi- cano del Seguro Social, de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado, del Fondo Nacional de Vivienda de los Trabajadores, Petrleos Mexicanos, entre otros. 3. Empresas de participacin estatal rnayoritana y Fideicomisos pblicos, cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones sobre el principio de la divisin de poderes en la Constitucin mexicana", Ob. cit., pp. 643 a 650, cfr. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, de 29 de diciembre de 1976, con sus respectivas reformas de 1978 a 1994. 476 Cfr. Alcntara Saz, Manuel. Sistemas polticos de Amrica Latina, Madrid, vol. 11, Tecnos, 1989, p.36. 236 Susana Thala Pedroza de la Llave 2. Pueden comparecer ante las Cmaras, a solicitud de las mismas, tanto los secretarios de Estado, el Procurador General de la Repbli- ca y Jefes de Departamento administrativo, as como los directores y administradores de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria, excepto el Presidente de la Repblica. 3. No est prevista la comparecencia de otras personas. 4. Las comparecencias pueden ser, segn su foro, en el Congreso General, en la Cmara de Diputados o en la Cmara de Senadores, es decir, slo podrn efectuarse ante sus Plenos. 5. Las comparecencias ante las Comisiones y ante las Comisiones de Investigacin, como sucede en otros pases, no estn previstas en la regulacin mexicana. 6. Pueden tener lugar a requerimiento de los rganos parlamenta- rios, por iniciativa del Presidente de la Repblica, a solicitud de los miembros del gobierno o como una obligacin anual. 7. De acuerdo con el objeto de la comparecencia, pueden versar sobre la generalidad de los asuntos que conciernen al compareciente. 8. Las comparecencias, en algunos casos, se realizan en el mo- mento oportuno, tomando como objeto aquellos temas trascenden- tales y de inters general; en otros casos, se realizan anualmente. 9. Generalmente se da la publicidad de las mismas (Diario de Debates de cada una de las Cmaras, prensa, radio y televisin). 10. No est prevista la adopcin de resoluciones. 11. Especialmente, este acto de control ha sido utilizado con gran frecuencia, tendiendo a aumentar en nmero y calidad. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 237 D. Objeto y finalidad El objeto de la comparecencia es que la institucin representativa -Congreso- obtenga, por mediacin de la persona citada, los datos que de ella se pretendiesen extraer en relacin a un asunto o en razn a la materia objeto de debate o examen y, de esta forma, analizar, revisar, comprobar, inspeccionar y verificar la actividad del gobierno. La comparecencia comprende la obligacin de declarar y proporcio- nar intorrnacin.v' En diversos pases, en general, la institucin representativa cons- tantemente es criticada en cuanto al distanciamiento de la clase poltica y el pueblo representado.ve sin embargo consideramos que cuando se utilizan las comparecencias como acto de control, el Congreso, el Parlamento o la Asamblea, sirven de foro a la actuacin de los poderes pblicos. As, el principio de publicidad es considerado como uno de los supuestos en que descansa el "espritu del parla- mentartsrnov.w ya que el carcter secreto de la poltica pertenece a las concepciones dictatoriales y absolutistas.w Por un lado, la comparecencia, en todos los pases, tendr como finalidad que el pueblo, titular de la soberana, conozca a travs de ella las actividades del gobierno y las opiniones que le merecen a los representantes populares.v' con lo cual la institucin repre- sentativa (Parlamento, Congreso o Asamblea), la clase poltica y el 477 Cfr. Garca Morillo, Joaqun, El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol, Madrid, Congreso de los Diputados, 1985, p. 180 Y Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Las Comisiones de Investigacin de las Cortes", Revista de la Facultad de Derecho, Madrid, No. 10, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, 1986, pp. 148 Y168. 478 Cfr. Santaolalla, Fernando. El Parlamento en la encrucijada, Madrid, Eudema, 1989, p. 13. 479 Vega Garca, Pedro. "El principio de publicidad parlamentaria y su proyeccin constitucional", Ob. cit., 1985, p. 45. 480 Cfr. Ibid., p. 47. 481 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun, Ob. cit., p. 34. 238 Susana Thala Pedroza de la Llave pueblo representado se acercan, se ponen en contacto. Por otro lado, la institucin representativa, a travs de la comparecencia de los miembros del gobierno, ya sea para solicitar la aprobacin del presupuesto o proporcionar los diversos informes de sus miembros respecto de su actividad, critica.w comprueba, analiza, inspeccio- na, revisa, verifica, examina y valora la actividad de los mismos con libertad de criterio, atendiendo a las razones de oportunidad, igual- mente polticas. E. Su regulacin especfica y los casos en que se realiza a. La comparecencia del Presidente de la Repblica ante el Congreso General El Presidente de la Repblica, conforme al artculo 69 constitucional, la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexi- canos (LOCG) y al Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (RICG), asistir ante el Congreso el da de la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo, es decir, el primero de noviembre de 1994 y, a partir de 1995, el primero de septiernbre.w en sesin pblica y conjunta. Asimismo, "presentar un informe escrito" en el que manifieste el estado general de la administracin pblica del pas, que ser contestado por el Presidente del Congreso y, posteriormente, ser analizado o exami- nado por las Cmaras en sesiones subsecuentes, clasificndolo por materias: poltica interior, poltica econmica, poltica social y poltica exterior. Antes de rendirse tal informe, un parlamentario, repre- sentando a su partido poltico, podr intervenir con un lmite mximo 462Clr. Rubio Uorente, Francisco. "El control parlamentario", en Revista Parlamentaria de Habla Hispana, Madrid, No. 1, Cortes Generales, 1965, pp. 90 Y91. 463 Esto a partir de 1995, ya en 1994 el primer periodo de sesiones ordinarias iniciar el primero de noviembre, cfr. Diario Oficial de la Federacin, de fecha 3 de septiembre de 1993 que contiene el Decreto por medio del cual se reforman los artculos 65 y 66 constitucionales. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 239 de 15 minutos. Adems, quedan expresamente prohibidas las inter- venciones durante la presentacin del informe presidencial, es decir, a partir del momento en que el Presidente de la Repblica empiece a presentar su informe, que por costumbre lo hace oralmente, hasta el momento en que concluye el mismo (art. 69 en relacin con los arts. 65 y 66 constttuconates.v- con los arts. 50. al 80. de la LOCG,485 reformada el 20 de julio de 1994 y con los artculos 188 a 197 del RICG). La obligacin del Presidente para dar lectura al informe no se establece en la Constitucin vigente,486 sin embargo es una costum- bre que se inici desde el primer Presidente de Mxico, Guadalupe Victoria, ya que la Constitucin de 1824 as lo estableca. Actualmen- te, la obligacin relativa a que ste sea oral se expresa en el artculo 189 del RICG, al sealar que: "Al discurso que el Presidente de la Repblica pronuncie en este acto, el Presidente del Congreso con- testar en trminos generales". Nosotros consideramos necesario establecer dicha obligacin constitucionalmente, a fin de asegurar que el Presidente de la Repblica, a travs de este control, ponga no slo en conocimiento al Congreso de la Unin, sino a los ciudadanos, respecto de la actividad anual del gobierno, sirviendo el Congreso como escenario e intermediario. Posteriormente, podran ponerse en marcha otros actos de control de nuestro Congreso de la Unin. El informe anual que rinde el Presidente de la Repblica ante el Congreso de la Unin es considerado por nosotros tambin como una 484 Cfr. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada. Ob. cil. Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva comparativa", Ob. cit., pp. 25, 37 Y ss, 56 a 61 y Orozco Henrquez, J. Jess. "Estudio comparativo sobre el rgano legislativo en Amrica Latina", Ob. cit., pp. 114 a 117. 485 Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, Talleres Grficos de la Cmara de Diputados, 1990. Dicha Ley sufri reformas, que para algunos son consideradas como la "Nueva Ley Orgnica del Congreso" pero, para nosotros, es simplemente una modificacin y adicin a la Ley de 1979, ya que slo se trata de la transcripcin de las recientes reformas constitucionales. Estas modificaciones y adiciones fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federacin el 20 de julio de 1994. 486 Cfr. Valads, Diego. Constitucin y poltica, Ob. clt., p. 174. 240 Susana Thala Pedroza de la Llave comparecencia, es decir, un acto de control, ya que, primero, al sistema poltico mexicano no slo lo conforman las normas y reformas constitucionales, sino tambin la costumbre; segundo, a travs de este acto se ponen en contacto el gobierno, la institucin repre- sentativa y la ciudadana; y tercero, porque la regulacin seala que el informe ser analizado por las Cmaras del Congreso en sesiones subsecuentes. b. La comparecencia del Secretario de Hacienda ante la Cmara de Diputados Conforme al artculo 74, fraccin IV, de la Constitucin vigente, el Secretario de Despacho, en relacin a los ingresos y egresos de la Federacin, deber comparecer ante la Cmara de Diputados a dar cuenta de los mismos. De igual manera, est obligado a comparecer ante dicha Cmara para informar las razones que motiven al Ejecutivo a solicitar la ampliacin del plazo para la presentacin de las iruciati- vas de leyes de ingresos y de los proyectos de presupuesto de egresos, as como de la Cuenta Pblica. Por las materias a las que se hace mencin, se entiende que se trata del Secretario de Hacienda y Crdito Pblico. Anteriormente, tambin estaba obligado a compa- recer el Secretario de Programacin y Presupuesto pero, en virtud de la reforma de 1992 a la LOAPF, tal Secretara qued suprimida. La comparecencia puede ser pblica o secreta, dependiendo del tipo de sesin que se trate.w 487 El RICG en su artculo 33 menciona. entre otros. que se presentarn en sesin secreta los asuntos relativos a las relaciones exteriores y. en general. todos los dems que el Presidente considere que deban tratarse con reserva. Este Reglamento seala en su artculo 184 que no se publicarn en los "Diarios de Debates" las discusiones y documentos relacionados con las sesiones secretas. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 241 c. La comparecencia anual de los Secretarios de Despacho y Jefes de Departamentos Administrativos El artculo 93 constitucional, en su primer prrafo, prev la obligacin anual de los secretarios de Despacho y jefes de los departamentos administrativos de dar cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos, en relacin con los artculos 53 y 54 del RICG, Reglamento que aade, adems, la facultad del Presidente de la Repblica para enviar a dichos funcionarios a comparecer y la libertad que tienen de asistir cuando lo deseen a las sesiones y, si se discute un asunto de su Dependencia, tomar parte en el debate. El artculo 93, para algunos autores-e y para nosotros, es la caracterstica ms significativa de las relaciones entre el Congreso y el Ejecutivo mexicano desde el punto de vista de control poltico. Las comparecencias de los secretarios de Estado han sido las ms fre- cuentes, adems, se han ido incrementando durante estos tres ltimos sexenios, hasta ser una prctica regular donde, incluso, se censura la poltica adoptada por un alto funcionario que compare- ce ante alguna de las Cmaras (Cmara de Diputados y Cmara de Senadcresl.w A este respecto, el primer prrafo del artculo 93 constitucional no sufri modificacin alguna con la reforma judicial de 1994-1995, en el sentido de incluir la comparecencia del Procurador General de la Repblica, sin embargo, el prrafo segundo de este artculo s se modific. 488 Clr. Valads, Diego. Constitucin y politica, Ob. cil., pp. 153 Y154. Orozco Henrquez, J. Jess. "El sistema presidencial en el constituyente de Quertaro y su evolucin posterior", Ob. cit., p. 105. 489 Clr. Barqun lvarez, Manuel. "Comentario al artculo 93', Ob. cit., pp. 416 Yss. 242 Susana Thala Pedroza de la Llave d. La comparecencia de los Secretarios de Estado, Jefes de Departamento Administrativo y otros altos funcionarios de la administracin pblica El prrafo segundo del artculo 93 constitucional permite a las Cmaras hacer comparecer a los Secretarios de Estado, Jefes de Departamen- tos y procurador General de la Repblica, as como a los directores y administradores de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria, con el propsito de rendir los informes que se les requieran, y cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a sus respectivas actividades o ramos, en relacin con los artculos 53, 54, 126 a 131 del meo, Este reglamento aade, por un lado, la facultad del Presidente de la Repblica para enviar a dichos funcionarios a comparecer y, por otro lado, el procedimiento. Este artculo 93 ha sido modificado en tres ocasiones. En 1924 sufri un cambio con el propsito de incluir a los Jefes de los Departamentos Administrativos. En 1974 se permiti a las Cmaras no slo hacer comparecer a los Secretarios de Estado y Jefes de Departamentos, sino tambin a los directores y administradores de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria, con el propsito de rendir los informes que se les requie- ran, ya sea cuando se discuta una ley o cuando se estudie un asunto concerniente a sus respectivas actividades o ramos, consolidando as una prctica que ya exista. Sin embargo, el Diario de Debates demuestra que se dieron diversas invitaciones a comparecer, que no fueron atendidas por sus destinatarios, entre ellos el Director General de la Comisin Federal de Electricidad (18 de diciembre de 1973), el Director del Consejo Nacional d e Ciencia y Tecnologa (30 de diciem- bre de 1973) y el Director del Banco de Mxico (19 de septiembre de 1976), comparecencia ya regulada por el prrafo segundo del artculo 93 Constitucional. Esta situaci n cambi en el sexenio del Presidente Jos Lpez Portillo, dndose rn.ayor aplicacin al segundo prrafo del artculo 93 que contiene este acto de control y que por mucho tiempo no se le consider importante. As, el 26 de octubre de 1977 y el 20 de septiembre de 1979 se llev.aron a cabo las comparecencias del El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 243 Ingeniero Jorge Daz Serrano, ex director de Petrleos Mexicanos (PEMEX), cuyo objeto fue, primero, solicitarle informes respecto a la construccin de un gasoducto que permitira la exportacin de gran- des cantidades de gas y, segundo, explicar las razones por las que ardi durante varios meses el pozo Ixtoc, no determinndose el origen del siniestro.w Por ltimo, recientemente este segundo prrafo del artculo 93 sufri su tercera modificacin, el 31 de diciembre de 1994, con el propsito de incluir, constitucionalmente, la comparecencia del Procurador General de la Repblica. De tal manera, el Congreso de la Unin o Congreso General podr conocer de los asuntos que manejan las dependencias, organismos pblicos descentralizados y empresas de participacin estatal que corresponden al Ejecutivo, extendiendo as las facultades de la institucin representativa rnexcana.e- Por otro lado, a pesar de que el Congreso General no puede hacer dimitir a un Secretario de Estado, la desaprobacin de su informe puede traer como consecuencia la renuncia del mismo a travs de la presin moral que se ejerza para que, posteriormente, el Presidente de la Repblica se la sollcite.w Gonzlez Oropeza sugiere que el artculo 93 debe ser complementado con alguna modalidad de san- cin, ya que se ha considerado slo que un poder informa, sin consecuencias para otro poder.w Nosotros consideramos que esa modalidad de sancin puede ser la aplicacin del artculo 109, fraccin 1, en relacin con el 110 constitucional, que regula al juicio poltico, teniendo como posible consecuencia la exigencia de respon- 490 Cfr. Valads, Diego. Constitucin y poltica, Oo. cit., pp. 174 Y 175 Y Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva comparativa". en Ob. cit., pp. 20, 21 Y37 a 39. 491 Cfr. Valads, Diego. La Constitucin reformada, Ob. cit., p. 147. 492 Cfr. Serna Elizondo, Enrique. "Mitos y realidades de la separacin de poderes en Mxico", Ob. cit., pp. 847 Y857. 493 Cfr. Gonzlez Oropeza, Manuel. "Qu hacer con el Congreso de la Unin en Mxico?", Ob. cit., p.958. 244 Susana Thala Pedroza de la Llave sabilidad poltica individual de los Secretarios de Despacho, Procu- rador General de la Repblica, Jefe del Departamento del Distrito Federal, Directores Generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria, so- ciedades y asociaciones similares y fideicomisos pblicos, entre otros.v- por actos u omisiones de los servidores pblicos que redun- den en perjuicio de los intereses pblicos o de su buen despacho, cuyo plazo para llevarlo a cabo comienza a partir del da en que se ejerce el cargo y hasta un ao a partir de la separacin de ste. La aplicacin de este juicio poltico depender de los criterios imperantes de los parlamentarios de la Cmara de Diputados y de la Cmara de Senadores, ya que las causales sealadas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos de 1982 (LFR8P), artculo 70., como ya lo mencionamos en el captulo segun- do, son difciles de tipificar para que proceda el juicio poltico, pero son al mismo tiempo amplias. As, se podran encuadrar, por ejemplo: ataque a las instituciones democrticas; infringir la Constitucin o leyes federales, causando perjuicios graves a la Federacin, a uno o varios Estados y omisiones graves que motiven algn trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones. Conforme a este artculo 70. y a la Constitucin, el Congreso de la Unin valora, es decir, revisa, verifica, comprueba y examina la existencia y gravedad de los actos u omisiones de los funcionarios comprendidos en el artculo 110 constitucional, con lo cual, podr operar la exigencia de respon- sabilidad poltica que trae aparejada la destitucin o inhabilitacin de uno hasta veinte aos, para desempear cargos pblicos.e- 494 Procurador General de Justicia dei Distrito Federal (art. 110 constitucional). Tambin se incluyen diputados, senadores, ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (art. 109), magistrados de circuito, jueces de distrito, magistrados y jueces del fuero comn del Distrito Federal, as como los Consejeros de la Judicatura Federal, los Consejeros de las Judicaturas de los Estados y los del Distrito Federal (art. 110). 495 Ctr, Valads, Diego. La Constitucin reformada, Ob. cn., p. 132. Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva comparativa", Ob. cn., pp. 25, 37 Yss, 56 a 61. Fix-Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones sobre el principio de la divisin de poderes en la Constitucin mexicana", Ob. clt., pp. 677 Y678. Orozco Henrquez, J. Jess. "Las legislaturas y sus funciones de control sobre la actividad gubernamental", Ob. cit., pp. 38 a 44, "Estudio comparativo El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 245 1. Ante el Pleno de la Cmara de Diputados El prrafo segundo del artculo 93 permite a la Cmara de Diputados hacer comparecer a los Secretarios de Estado, Jefes de Departamen- tos, Procurador General de la Repblica, as como a los directores y administradores de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria, con el propsito de rendir los infor- mes que se les requieran, ya sea cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a sus respectivas actividades o ramos. Mientras que el RICG, por un lado, seala en sus artculos 53 y 54 la misma obligacin, pero adems, faculta al Presidente de la Repblica para enviar a estos funcionarios a comparecer ante dicha Cmara, por otro lado, el RICG en sus artculos 126 a 131 seala el siguiente procedimiento: Los Secretarios de Despacho, Jefes de Departamentos, Procura- dor General de la Repblica, as como los directores y administrado- res de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria, podrn pedir el expediente ante la Secretara de la Cmara de Diputados para instruirse. Posteriormente, antes de comenzar la discusin, podrn informar a la Cmara lo que estimen conveniente. Si la Cmara solicit la comparecencia, se conceder la palabra a quien hizo la peticin, posteriormente se dar la palabra al funcionario compareciente para que conteste o informe sobre el asunto a debate. Despus, intervendrn los diputados inscritos en la Presidencia en el orden establecido. Si durante la discusin el fun- cionario compareciente fuere interrogado, podr contestar entre los debates las interrogaciones. A este respecto, el RICG an no ha sido modificado en el sentido de incluir la comparecencia del Procurador General de la Repblica, pero se modificar ms adelante. Consideramos conveniente, como sucede de forma muy parecida en Espaa, que se establezca en el artculo 93 constitucional, sobre el rgano legislativo en Amrica Latina", Ob. cit., pp. 114 a 117, "Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Ob. cit., pp. 1020 a 1022, Y1025 a 1027. Ley Federal de Responsabili- dades de los Servidores Pblicos, Ob. cit., artculo 80. 246 Susana Thalfa Pedroza de la Llave prrafo segundo, la facultad para que la Cmara de Diputados solicite tambin la comparecencia de los particulares, respetando sus derechos garantizados constitucionalmente; y ms adelante, en el tercer prrafo del 93, establecer que las Comisiones de Investi- gacin y dems Comisiones ordinarias tambin estn facultadas para solicitar la comparecencia de funcionarios y particulares. Esta ltima situacin s est contemplada en el artculo 54 de la LOCG, ya que comprende la comparecencia de particulares en las sesio- nes de informacin y audiencia, pero con previa invitacin de las Cmaras. 2. Ante el Pleno de la Cmara de Senadores El prrafo segundo del artculo 93 permite a la Cmara de Senadores hacer comparecer a los Secretarios de Estado, Jefes de Departamen- tos, Procurador General de la Repblica, as como a los directores y administradores de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria, con el propsito de rendir los infor- mes que se les requieran, ya sea cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a sus respectivas actividades o ramos. El RICG en sus artculos 53 y 54 seala, adems de lo anterior, que el Presidente de la Repblica puede enviar a los mismos funcio- narios a que comparezcan ante dicha Cmara y en sus artculos 126 a 131 seala el siguiente procedimiento: Los Secretarios de Despacho, Jefes de Departamentos, as como los directores y administradores de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria podrn pedir el expe- diente ante la Secretara de la Cmara de Senadores para instruirse. Posteriormente, antes de comenzar la discusin, podrn informar a la Cmara lo que estimen conveniente. Si la Cmara solicit la comparecencia, se conceder la palabra a quien hizo la peticin, posteriormente se dar la palabra al funcionario compareciente para que conteste o informe sobre el asunto a debate. Despus, interven- drn los senadores inscritos en la Presidencia en el orden estableci- do. Si durante la discusin el funcionario compareciente fuere inte- El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 247 rrogado, podr contestar entre los debates las interrogaciones. El procedimiento es igual que en la Cmara de Diputados. En la Cmara de Senadores se ha dado un aumento en el nmero de comparecencias, sobre todo, a partir de los aos 80, tanto de los secretarios de Estado y Jefe del Departamento del Distrito Federal, como, por costumbre, del Procurador General de la Repblica,496 ya constitucionalizado este ltimo caso. Consideramos conveniente, como ya lo sealamos en el presente captulo, en relacin a las comparecencias ante la Cmara de Dipu- tados, que se establezca en el artculo 93 constitucional, prrafo segundo, la facultad para que la Cmara de Senadores solicite la comparecencia de particulares, respetando sus derechos garantiza- dos constitucionalmente y, con posterioridad, que las Comisiones de Investigacin estn facultadas para solicitar la comparecencia de funcionarios y particulares, as como las dems Comisiones ordina- rias de la Cmara de Senadores. Debe mencionarse que la LOCG s contempla la posibilidad de la comparecencia de particulares en las sesiones de informacin y audiencia. A este respecto, consideramos necesaria una regulacin detallada de la comparecencia de funcio- narios y de particulares, cuya situacin en otros pases, por ejemplo en Espaa, s sucede. Por ltimo, el artculo 21, fraccin XI del RICG, seala que los Presidentes de las Cmaras estn obligados a ordenar se d aviso a los Secretarios de Estado, siempre y cuando se vaya a tratar algn asunto que sea de su competencia. Adems, este Reglamento seala que los Secretarios de Estado, Jefes de Departamento y Directores de entidades paraestatales podrn asistir cuando lo deseen a las sesiones y tomar parte en el debate cuando se discuta un asunto de su dependencia. 496 Cfr. Orozco Henrquez, J. Jess. "El sistema presidencial en el constituyente de Quertaro y su evolucin posterior", Ob. cn., p. 105. 248 Susana Thala Pedroza de la Llave F. La participacin de la mayora y oposicin parlamentarias La mayora parlamentaria, generalmente, no secunda las peticiones de la oposicin cuando sta solicita la comparecencia de altos funcio- narios de la administracin pblica.e' sin embargo la segunda cuenta, a travs de la obligacin anual que tienen los mismos de comparecer, con un instrumento ms de control sobre la actividad del gobierno. Para la oposicin la comparecencia ha probado ser un medio til de ejercer presin, crtica y control sobre los miembros del gobierno, auxiliada, claro est, de los medios de comunicacin (a los que no hace mencin la Constitucin y la LOCG), provocando expectacin en la opinin pblica y en el cuerpo electoral. Sin embargo, el problema para la oposicin ha sido el relativo a que cuando los diputados de la misma han llamado a comparecer a altos funcionarios, estas peticio- nes no han sido apoyadas por la mayora parlamentaria, es decir, por el Partido Revolucionario Institucional (PRI).498 Adems, otro problema es el relativo a que no se regula constitucionalmente la comparecen- cia ante las Comisiones ordinarias de las Cmaras y ante sus Comisiones de Investigacin. Aunque en este sentido, en la prctica existe un avance; por citar un ejemplo, la comparecencia del Emba- jador exterior plenipotenciario de Mxico ante el Estado Vaticano, Enrique Olivares Santana, ante la Comisin de Relaciones Exteriores del Senado, el 17 de noviembre de 1992. Actualmente consideramos, a pesar de que el rv-nero de compa- recencias ha ido en aumento, que la regulacin de las mismas evolucionar, partiendo de las ltimas reformas constitucionales de 1993, a las que ya nos hemos referido en este captulo, en el sentido de mejorar su procedimiento, disminuir el nmero de parlamentarios 497 Cfr. Barqun lvarez, Manuel. "La supervisin del legislativo y la responsabilidad del ejecutivo", Ob. cit., p. 576. 498 Cfr. dem. El control uel gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 249 que las pueden solicitar, incluir las comparecencias ante las Comi- siones ordinarias y Comisiones de Investigacin, darles mayor publi- cidad, a travs de la regulacin de la presencia de los medios de comunicacin, transmitindolas por televisin de forma completa cuando se trate de los funcionarios sealados en el primero y segun- do prrafo del artculo 93 constitucional. Lo anterior en beneficio de la oposicin, a la cual se est alentando, del fomento a la participacin de la mayora, del fortalecimiento del Poder Legislativo mexicano, del cuerpo electoral, as como de la ciudadana. G. Posibles consecuencias de su ejercicio Es preciso partir de la idea relativa a que, en Mxico es difcil establecer cules son los efectos o consecuencias de las compare- cencias del gobierno ante la institucin representativa. Estos efectos se nos presentan como indeterminados, ya que las comparecencias, hasta hace poco, eran consideradas totalmente como una vlvula de escape del sistema poltico mexicano, es decir, un recurso excepcio- nal, un acto de control del que no se haca un uso constante, aunado a su escasa regulacin. Sin embargo, nosotros trataremos de acer- carnos a sus consecuencias o posibles efectos actuales en las siguientes lneas de este ltimo captulo, pero tomaremos en cuenta, en primer lugar, la consideracin que hace el profesor espaol Rubio Llorente respecto a que la "crtica pblica en el seno del Congreso es un emplazamiento ante el electorado, una apelacin al pueblo, cuya voluntad soberana ha de resolver, en favor de uno u otro, el contraste entre los dos criterios".499 De tal forma, se puede afirmar que es lcito hablar de un control del Ejecutivo por el Congreso en los sistemas de gobierno presidencial, ya que los distintos partidos polticos pueden denunciar los errores que comete el Ejecutivo ante el electorado, con el propsito de apartar la voluntad popular del partido que lo ocupa.w 499 Rubio L1orente, Francisco. "El control parlamentario", Ob. cit., p. 91. 500 Cfr. dem. 250 Susana Thala Pedroza de la Llave En Mxico, a partir de los aos 70 hasta los 90, han comparecido ante la Cmara de Diputados y en el Senado numerosos funcionarios, obligndoles a manifestar pblicamente sus puntos de vista que anteriormente podan mantener a reserva. Como resultado, la opinin pblica se est familiarizando con los asuntos de inters pblico y con los funcionarios ms tmportantes.v Sin embargo, debido a la situacin econmica, poltica, social e histrica que vive actualmente nuestro pas, se hace necesaria la evolucin y la correcta utilizacin de las comparecencias del gobierno ante el Congreso de la Unin, as como crear Comisiones de Investigacin que pudiesen servir, si se diera el caso, como fundamento para llevar a cabo un juicio poltico conforme a las causales ya mencionadas en el presente trabajo, que como consecuencia puede traer aparejada la destitucin o inhabilita- cin de algn servidor pblico de los mencionados en el artculo 110 constitucional, con lo cual, stas pueden ser utilizadas para ejercer otros actos' de control. El artculo 93 constitucional, en la actualidad, ha ido elevando su eficacia poltica, contribuyendo a una mejor colaboracin entre el Congreso de la Unin y el Ejecutivo. Sobre todo desde 1983, los altos funcionarios cumplen su responsabilidad de comparecer ante el Conqreso-v y, recientemente, el nmero de comparecencias ha aumentado y sigue con esa tendencia. Sin embargo, al igual que otros actos de control, es necesario esperar la evolucin de la vida poltica en Mxico, para que tambin este acto de control evolucione y deje de ser del todo una posible vlvula de escape de nuestro sistema poltico, para convertirse en una prctica habitual. Creemos tambin conveniente, al igual que como sucede en Esta- dos Unidos de Amrica, que nuestro Presidente de la Repblica pronuncie discursos o realice conferencias de prensa, mensuales o 501 Cfr. Valads, Diego. La Constitucin reformada, Ob. cit., p. 148. 502 Cfr. Ruiz Massieu, Jos Francisco. "Las relaciones entre el poder ejecutivo y el Congreso de la Unin: el trabajo legislativo, el control poltico y la planeacin legislativa", Ob. cit., p. 81. Orozco Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Ob. cit., p. 1023. El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 251 semanales, y dirija mensajes ante el Congreso de la Unin trasmitidos por televisin en su totalidad, dando cuenta de su gestin al mismo pueblo que lo eligi,503 As, coincidimos con el profesor Berln Valen- zuela cuando afirma que: "el instrumento parlamentario de control ms comn es el de hacer pblicas las divergencias a travs de la prensa, manifestaciones o debates parlamentarios, naturalmente la eficacia del control derivar en la capacidad de la sociedad de influir sobre el proceso poltico",504 S03 Cfr. Jimnez de Parga y Cabrera. Manuel. Los regmenes polticos contemporneos, Madrid, Tecnos, 1983, p.S04. S04 Berln Valenzuela, Francisco. "Las funciones parlamentarias en regmenes presidenciales y parla- mentarics", Ob. cit., p. 78. CONCLUSIONES Primera: El Derecho Parlamentario y el Derecho Legislativo deben diferenciarse. El primero, a nuestro entender, es un sector, rama o disciplina relativamente nueva y de especial importancia del Derecho Constitucional, que se refiere a la regulacin de la organizacin, composicin, privilegios, interrelaciones con otras instituciones y rganos estatales, as como de las funciones de una de las principa- les instituciones del Estado contemporneo: la institucin repre- sentativa, llmese Parlamento, Congreso o Asamblea, inde- pendientemente del sistema de gobierno que se trate: el parlamentario, el presidencial o el directoria!. Este Derecho se carac- teriza, sobre todo, por la acentuada inexistencia de una sancin jurdica y por la existencia de una sancin poltica; mientras que el Derecho Legislativo se refiere a la regulacin para la elaboracin de leyes, reglamentos, bandos de polica y buen gobierno, entre otros, independientemente del rgano que los crea. Por otra parte, por el hecho de denominar a la institucin repre- sentativa como Poder Legislativo u rgano legislativo, se llega a la idea errnea de que su funcin principal es la legislativa, sin consi- derar que en la actualidad es la de control, adems de realizar otras funciones que debieran denominarse parlamentarias. Segunda: El trmino control parlamentario, con base en lo sea- lado por la Real Academia Espaola y la nueva doctrina que ha 256 Susana Thala Pedroza de la Llave superado a la clsica doctrina del mismo, es un control poltico que, principalmente har referencia a aquella facultad del Parlamento, del Congreso, de la Asamblea o del cuerpo representativo, consistente segn los casos, en la comprobacin, anlisis, inspeccin, registro, revisin, verificacin, intervencin o examen de la actividad del gobierno, que es su funcin ms importante en la actualidad. Por otro lado, el control parlamentario no implica necesariamente como consecuencia, slo en casos excepcionales, la aplicacin de una sancin directa, por ejemplo, la exigencia de responsabilidad poltica o la anulacin del acto, sino que tambin puede darse la responsabilidad poltica difusa, el desgaste del gobierno o de la ma- yora, el fortalecimiento de la oposicin, el no emitir un juicio por parte del sujeto controlador, el demostrar simplemente que se est contro- lando, la abstencin electoral, el hacer que la mayora deje de serlo, incluso, el voto de castigo, por lo que es un control orientado a la opinin pblica y al cuerpo electoral. As, las diferencias entre el sistema de gobierno parlamentario y el sistema de gobierno presi- dencial disminuyen, confirmndose que los actos de control parla- mentario no son exclusivos del primer sistema, sino que tambin el presidencial tiene establecidos ciertos actos de control. Tercera: La funcin parlamentaria de control surgi en Inglaterra durante el siglo XIV, pero es hasta el siglo XVIII cuando el Gabinete fue responsable ante la Cmara del ejercicio de sus poderes. Primero surgi el control parlamentario y despus la exigencia de responsa- bilidad poltica. Cuarta: El primer antecedente constitucional del control parlamen- tario en Espaa, que tuvo vigencia, fue la Constitucin de Cdiz de 1812 pero, sobre todo, el documento que permiti el desarrollo de la institucin parlamentaria espaola y de sus actos de control parla- mentario fue el Estatuto Real de 1834. Durante los primeros aos de la dictadura del General Francisco Franco, que abarc desde 1939 a finales de 1975, la funcin de El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 257 control parlamentario no tuvo importancia, sin embargo, la situacin cambi ligeramente en los aos 1942, 1946, 1947, 1967 Y1971. Con la "transicin espaola" o "transicin espaola a la democra- cia", el papel del Parlamento espaol fue, en un primer momento (a pesar de que las Cortes fueran franquistas) participar y apoyar la transicin y, en un segundo momento, despus de las elecciones, el asumir la representacin poltica de la voluntad popular, elaborando la Constitucin espaola de 1978, el Reglamento del Congreso de los Diputados y el Reglamento del Senado, ambos de 1982, pero se olvid la elaboracin del Reglamento de las Cortes Generales pre- visto constitucionalmente. Es a partir de 1977 y, sobre todo, en 1982, cuando empezaron a realizarse numerosos estudios en torno a la institucin representativa espaola, cuyo papel, en la actualidad, ya no recae principalmente en su actividad legislativa, sino en la de control. Quinta: El primer antecedente constitucional del control de la institucin representativa sobre la actividad de los miembros del gobierno en Mxico, lo encontramos en la Constitucin de Cdiz de 1812 pero, antes de ser jurada, el proyecto que la contempl, aunque no lleg a discutirse, fue el denominado "Elementos Constitucionales" o "Elementos de Rayn" del 30 de abril del mismo ao. Como Mxico independiente, el primer antecedente constitucional del control par- lamentario es la Constitucin de 1824; la de 1857 lo fortaleci, ya que contempl un "parlamentarismo aproximado"; sin embargo, la refor- ma de 1874 lo debilit. El control parlamentario no tuvo importancia durante el Porfiriato. Con la Constitucin mexicana del 5 de febrero de 1917, vigente desde hace casi 78 aos, se fortaleci al sistema de gobierno presidencial, pero se debilit al Congreso General mexicano. Esta situacin es difcil de comprender, pues lo que se quera era evitar que una persona llevase a cabo una multitud de funciones, con pocas posibilidades para su limitacin y control, lo que ya se haba dado en aos anteriores, hasta llegar a la revolucin. 258 Susana Thala Pedroza de la Llave Sexta: A partir de los aos setenta se ampliaron las facultades de control de la institucin parlamentaria mexicana, dndole ms fuerza, a travs de las reformas de los aos 1974,1977,1979,1982,1986, 1988, 1992 y, recientemente, del 3 de septiembre, 25 de octubre de 1993 y 31 de diciembre de 1994. As, el sistema de gobierno presi- dencial mexicano se encamina hacia un nivel menos presidencialista que el consagrado en la Constitucin de 1917 debido, en un principio, a que estn en peligro la estabilidad poltica y la paz social alcanzadas en el transcurso de ms de 50 aos. Sptima: Existen diversos actos de control que pueden presentar- se en cualquier momento de la actividad parlamentaria. Adems, para el ejercicio de estos actos, la institucin representativa debe atender a su libre voluntad poltica y a las razones de oportunidad, igualmente polticas. Los actos de control de la institucin representativa sobre el go- bierno se van a manifestar, haciendo un sealamiento enunciativo ms no limitativo, en los presupuestos generales del Estado, en la emisin de deuda pblica o contratacin de crditos, las Comisiones de Investigacin, las comparecencias del gobierno, las cuestiones de confianza, en el Decreto-Ley, en la actividad del Defensor del Pueblo o Comisario Parlamentario, las interpelaciones, en las mociones de censura, las mociones, en los nombramientos o eleccin de cargos, las preguntas, en los tratados internacionales, en la actividad del Tribunal de Cuentas, entre otros, puesto que en los anteriores, la institucin representativa puede inspeccionar, analizar, comprobar, examinar, revisar, registrar. intervenir o verificar la actividad del gobierno. Octava: Particularmente en Espaa, tomando en cuenta la termi- nologa jurdicamente pertinente, aplicando la nueva doctrina del control parlamentario y la consideracin de que el control parlamen- tario es un control poltico, los actos de control parlamentario en este pas son: las preguntas por escrito, las interpelaciones, las preguntas orales en sesiones informativas, las sesiones informativas, las mo- ciones, la mocin de censura, los ruegos, el examen de los Presu- El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 259 puestos Generales del Estado, la autorizacin para declarar la guerra o la paz, la intervencin en la celebracin de tratados o convenios internacionales, la actividad del Tribunal de Cuentas, la autorizacin de la prrroga del estado de alarma, la autorizacin para declarar el estado de excepcin y su prrroga, la declaracin del estado de sitio y, adems, los actos de control que la Constitucin espaola de 1978 vigente constitucionaliz por primera vez; por ejemplo, el Defensor del Pueblo, las Comisiones de Investigacin, las Comisiones mixtas de Investigacin, la comparecencia de personas ante las Comisiones de Investigacin y la autorizacin al Presidente del gobierno para que, proponga al rey la convocatoria de un referndum consultivo. En Espaa, independientemente de la re/acin gobierno-mayora, tanto la mayora como la oposicin parlamentarias son, en la actua- lidad, los sujetos controladores de la actividad del gobierno, ya que a ambas les interesa controlarlo. Recientemente, de 1992 a 1994, el aumento de las facultades de control tiende a convertirse en respon- sabilidad del propio Parlamento, para tal efecto se realizan numero- sos Acuerdos de la Junta de Portavoces de los Grupos Parlamenta- rios y se han iniciado los procedimientos para crear dos nuevos Reglamentos, uno para el Congreso de los Diputados y otro para el Senado. Las consecuencias del control parlamentario en Espaa pueden ser las sancionadoras inmediatas con efectos jurdicos directos, la limitacin de la actuacin de los miembros del gobierno, las sancio- nadoras mediatas con efectos indirectos, la abstencin electoral, el voto de castigo o el demostrar simplemente que se est realizando un control (comprobacin, inspeccin, anlisis, revisin, verificacin, examen, etctera) de la actividad del gobierno. La eficacia de los actos de control parlamentario no depende slo de la habilidad de los parlamentarios, de la publicidad a travs del Boletn Oficial de las Cortes Generales y de los Diarios de Sesiones, sino tambin de los medios de comunicacin. El nivel deseable es que los ciudadanos conozcan la actividad de su institucin repre- sentativa y su nuevo papel como rgano que permite el dilogo y, 260 Susana Thala Pedroza de la Llave sobre todo, resolver los asuntos en beneficio de los ciudadanos, situacin que an no se ha alcanzado plenamente. Sin embargo, ya existe un avance como lo es la transmisin televisada de manera completa de las sesiones informativas de los miembros del gobierno. Novena: Hasta hace algunos aos el Derecho Parlamentario me- xicano era identificado, errneamente, como Derecho Legislativo mexicano pero, a partir de 1987, lo definimos tambin como aquel sector, rama o disciplina relativamente nueva del Derecho Constitu- cional, que se refiere a la regulacin de la organizacin, composicin, privilegios, interrelaciones con otras instituciones y rganos estatales (entre stos la administracin pblica), y de las funciones del Con- greso de la Unin o Congreso General. Dcima: Los actos de control parlamentario no son exclusivos del sistema de gobierno parlamentario, ya que los sistemas presidencia- les tambin los tienen establecidos. Tomando en cuenta la termino- loga jurdicamente pertinente, aplicando la nueva doctrina del control parlamentario y considerando que ste es un control poltico, tambin en Mxico es posible la existencia de actos de control parlamentario. La Constitucin mexicana de 1917, la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos de 1979, con sus reformas de 1994 o nueva Ley Orgnica, y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos de 1934, son los estatutos jurdicos que regulan a la institucin repre- sentativa del "Congreso General" o "Congreso de la Unin" del sistema poltico mexicano. Los dos ltimos estatutos jurdicos no son convenientes, ya que es necesaria la creacin de un Reglamento para la Cmara de Diputados y un Reglamento para la Cmara de Senadores, como sucede en varios pases. Por otra parte, la regula- cin vigente es obsoleta y, adems, impide el desarrollo del Congreso mexicano, as como del sistema poltico mexicano en su conjunto. Decimoprimera: Los pases que tienen un sistema de gobierno presidencial se caracterizan por el gran poder poltico que se concen- tra en la figura del titular del Ejecutivo. Actualmente, en Mxico se El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 261 han gestado cambios polticos en la institucin representativa, as como importantes reformas constitucionales, de las ms de 525 que se han realizado en su totalidad, incluyendo fracciones. Ciertas reformas representan una tendencia a restarle fuerza a la figura presidencial y fortalecer al Congreso mexicano. Adems, diversos acontecimientos, grupos y actores polticos han influido en este sentido, por ejemplo, el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional, el Grupo San ngel, los programas polticos de gobierno de los candi- datos, los denominados "20 compromisos", la creacin de la Comi- sin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica de la Cmara de Diputados, la de la Comisin Nacional de Ideologa del Partido Revolucionario Institucional (PRI), la intensa participacin de los medios de comunicacin, la participacin de la ciudadana en la eleccin del 21 de agosto de 1994, el ltimo informe presidencial, el discurso de toma de posesin del Presidente de la Repblica para el sexenio 1994-2000, la Ley para el Dilogo, la Conciliacin y la Paz Digna en Chiapas del 11 de marzo de 1995, que crea a la Comisin de Concordia y Pacificacin para el Estado de Chiapas del Congreso de la Unin, as como la futura Reforma Poltica del Estado, por citar algunos hechos. En relacin a lo anterior, sera conveniente, entre otras cosas, lograr la fusin de la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados y la Secretara General de la Contralora y Desarrollo Administrativo, con el propsito de establecer un rgano inde- pendiente. Sus integrantes, nombrados por el Congreso de la Unin, seran personas de reconocido prestigio, con atribuciones para exa- minar la correcta aplicacin presupuestal, la justificacin de los gastos, la presentacin oportuna de las declaraciones patrimoniales de los integrantes de los poderes, entre otras funciones, con lo cual se lograra un mejor control de nuestras instituciones y se facilitara determinar responsabilidades por las irregularidades que fueran de- tectadas. Asimismo, sera conveniente el establecimiento de la figura del "Letrado o Asesor Permanente del Congreso", sin que sea nece- saria su afiliacin a un determinado partido, independientemente de que stos pertenezcan a la mayora o a la oposicin. 262 Susana Thala Pedroza de la Llave Decimosegunda: Las comparecencias de los miembros del eje- cutivo, en general, tuvieron su origen en Estados Unidos de Nortea- mrica durante el siglo XVIII, especficamente en 1792, por lo que no son una caracterstica exclusiva del sistema de gobierno parlamen- tario, sino tambin del presidencial. Las comparecencias son actos de control parlamentario en el Congreso, ya que ste es el escenario poltico en donde se obliga a los miembros del gobierno, o a peticin de los mismos, a exponer su actuacin frente a los parlamentarios y, generalmente, ante la opinin pblica. En Mxico no existe la posibilidad de comparecencia ante las Comisiones permanentes como ante las de Investigacin, sin embar- go tenemos la clara tendencia por regular esta posibilidad; por ejemplo, en la prctica se ha dado la comparecencia del Embajador exterior plenipotenciario de Mxico ante el Vaticano, Enrique Olivares Santana, ante la Comisin de Relaciones Exteriores del Senado, el 17 de noviembre de 1992. Asimismo, slo existe la facultad para reclamar la presencia de determinados miembros, por lo que esta facultad se encuentra limitada, sin embargo se asegura la compare- cencia anual de los secretarios de Estado. En relacin a las mismas, los medios de comunicacin, principal- mente la prensa, aunque slo causan pequeas molestias al Ejecu- tivo, s influyen en la opinin pblica. Por un lado, se afirma que stos se encuentran a favor del gobierno y, por otro lado, la situacin se agrava, ya que la Constitucin y la LOCG no contemplan la presencia de los medios de comunicacin en el Congreso y, escasamente, algunos de los artculos del RICG se pueden aplicar al respecto. En relacin a este punto, como ya lo mencionamos, la tendencia debe ser que los ciudadanos puedan conocer cmo se tratan los asuntos pblicos que les ataen, y el papel de su institucin representativa como rgano que permite el dilogo, empezando por establecer la necesaria presencia de dichos medios en las sesiones, a fin de que stos hagan constante referencia a la actividad del Congreso de la Unin, a travs de la transmisin televisada de manera completa de El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 263 algunas de sus sesiones. Asimismo, consideramos necesario esta- blecer constitucionalmente la obligacin del Presidente de la Rep- blica de rendir su informe anual de manera oral, y no slo por escrito, ya que as se asegurara que el Presidente, a travs de este control, ponga no slo en conocimiento al Congreso de la Unin, sino a los ciudadanos respecto de la actividad anual del gobierno, sirviendo el Congreso como escenario e intermediario, para que posteriormente se pongan en marcha otros actos de control de nuestro Congreso; por ejemplo, el juicio poltico. De igual forma, es conveniente que nuestro Presidente lleve a cabo discursos o conferencias de prensa mensuales o semanales transmitidos en su totalidad por televisin y radio, para informar a la opinin pblica. Decimotercera: En cuanto a Mxico y Espaa tenemos lo siguien- te: la Constitucin de Cdiz de 1812 fue el primer antecedente constitucional, tanto de Espaa como de la Nueva Espaa (Mxico), que contempl el control parlamentario. Las diferencias entre el sistema de gobierno presidencial mexicano y el sistema de gobierno parlamentario espaol son menores nica- mente por sus propias limitaciones democrticas. Si la mayora parlamentaria mexicana fuera de partido poltico distinto al del Presi- dente (como ocurre en Estados Unidos de Norteamrica o con la cohabitacin francesa), la mayora controlara ms al gobierno pero, entonces se producira una radical inversin de las relaciones polti- cas respecto a las que definen al sistema de gobierno parlamentario, como lo es la relacin gobierno-mayora. El tiempo en el que las Cortes Generales espaolas -as como el de otras instituciones representativas de diversos pases- pueden estar reunidas, es muy distinto al del Congreso mexicano. Las prime- ras sesionan ordinariamente durante nueve meses, el segundo slo cinco meses, excepto cuando el Presidente de la Repblica inicie su encargo, ya que ste ser de cinco meses y diecisis das. Esta situacin ha perdurado por muchos aos, traducindose en el escaso tiempo que tiene el Congreso de la Unin para ejercer correctamente el control sobre la actividad del gobierno, que se debe caracterizar 264 Susana Thala Pedroza de la Llave por ser preventivo, a posteriori y, sobre todo, permanente. Adems, dicha situacin perjudica a otras actividades de la institucin repre- sentativa mexicana, incluso, se recurre a la constante convocatoria de sesiones extraordinarias, cuando esto no debiera ser el caso si estuviese sesionando ms tiempo el Congreso, unido a las excesivas facultades de la Comisin Permanente, integrada por tan slo 37 parlamentarios de un total de 628 miembros del Congreso de la Unin. Por ello, proponemos una reforma constitucional con el objeto de ampliar los periodos ordinarios de sesiones del Congreso; por ejemplo, no menos de ocho meses en total. Al Congreso de los Diputados espaol le corresponde el ejercicio de 18 facultades de control, mientras que al Senado 8. En Mxico, la Cmara de Diputados tiene 12 facultades de control y la Cmara de Senadores 18 pero, a pesar de la reforma de 1993, esta ltima se encuentra integrada casi en su totalidad por el partido mayoritario, representando el 74.3% y la oposicin slo el 25.7%. Existe, en ambos pases, una clara tendencia a modificar los requisitos para crear Comisiones de Investigacin, aumentar sus facultades y dar publicidad a sus resultados. En Espaa se considera que las Comisiones de Investigacin son la nica vlvula de escape del sistema poltico espaol. En Mxico se consideran como vlvulas de escape del sistema poltico mexicano las Comisiones de Investi- gacin, el juicio poltico y las comparecencias de los miembros del gobierno. Respecto a las primeras es necesario, en nuestro pas, ampliar los casos en que se pueden crear; disminuir el nmero de parlamentarios (diputados y senadores) que se requieren para ello; regular la posibilidad de la comparecencia de personas o particulares; y sobre todo, dar publicidad a sus resultados. Un avance en este sentido ha sido la creacin de Comisiones de Investigacin para los casos relativos a los asesinatos de los licenciados Luis Donaldo Colosio y Jos Francisco Ruiz Massieu. En Espaa, las Cortes Generales (Congreso de los Diputados y Senado) pueden intervenir en la celebracin de tratados o convenios internacionales, siempre y cuando su contenido se relacione con las El control del gobierno: funcin del" Poder Legisiativo" 265 materias consagradas en el artculo 94.1 constitucional. Mientras tanto, en Mxico es necesaria la intervencin de la institucin repre- sentativa, pero slo de la Cmara de Senadores, para la ratificacin de todos los tratados internacionales. Tanto en Espaa como en Mxico, sus respectivas instituciones representativas pueden recabar informacin o fotocopias que se encuentren en las dependencias pblicas, archivos y dems oficinas de la Nacin, as como entrevistar a los funcionarios pblicos que requieran, mientras que el gobierno est obligado a facilitar lo ante- rior. Si se limita este derecho de los parlamentarios, existen vas para recurrir: informarle al ejecutivo sobre este hecho, por ejemplo. Este precepto consagrado por la Constitucin mexicana de 1917 y por la Constitucin espaola de 1978, en donde se puede recurir a la va del amparo, no tiene equivalente en Derecho Comparado, las Cons- tituciones que ms se les acercan, pero en menor grado, son la italiana de 1947, la de Canad (Acta de Norteamrica Britnica de 1867, reformada en 1949 e integrada tambin por el Acta Constitu- cional de 1982) y algunas Constituciones de Latinoamrica. 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