Está en la página 1de 472

Forro Las Violaciones al procedimiento legislativo mexicano.

pdf 1 06/11/17 11:52

CM

MY

CY

CMY

K
Sistema Bibliotecario de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
Catalogación
PO
E654.113 Orta Flores, Sara Berenice, autor
O772v Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano : estudio de causas y efectos a través
del control abstracto de constitucionalidad / Sara Berenice Orta Flores ; [esta obra estuvo a
cargo del Centro de Documentación y Análisis, Archivos y Compilación de Leyes de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación en el marco de los trabajos de la Comisión Organizadora del
Poder Judicial de la Federación para los Festejos del Centenario de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos ; presentación y Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, del Consejo de la Judicatura Federal y de la Comisión Organizadora Ministro Presidente
Luis María Aguilar Morales ; introducción y Coordinador General y Vocal de la Comisión
Organizadora Ministro José Ramón Cossío Díaz ; Consejero de la Judicatura Federal y Vocal
de la Comisión Organizadora Alfonso Pérez Daza]. -- Primera edición. -- México : Suprema Corte
de Justicia de la Nación, 2017.
xxxi, 437 páginas : gráficas ; 22 cm. + 1 disco de computadora ; 12 cm.
El disco incluye bases de datos.
“Trabajo ganador del primer lugar en la categoría de Doctorado del Concurso Nacional
de Tesis en torno al Futuro de la Administración de Justicia Constitucional en México”
En la cubierta: El Poder Judicial de la Federación en el devenir constitucional de México.
100 aniversario Constitución 1917
ISBN 978-607-630-458-7
1. Proceso legislativo – Violaciones al proceso – Investigación jurídica – México 2. Principio
democrático – Estado constitucional – Derecho comparado 3. Control constitucional – Control
abstracto de inconstitucionalidad – Normas jurídicas 4. Acciones de inconstitucionalidad I. México.
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Centro de Documentación y Análisis, Archivos y
Compilación de Leyes II. México. Poder Judicial de la Federación. Comisión Organizadora para los
Festejos del Centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos III. Aguilar
Morales, Luis María, 1949-1949, prologuista IV. Cossío Díaz, José Ramón, 1960-194, autor de
introducción V. Pérez Daza, Alfonso, 1974-1949 VI. título
LC KGF3081

Primera edición: octubre de 2017


D. R. © Suprema Corte de Justicia de la Nación
Avenida José María Pino Suárez núm. 2
Colonia Centro, Delegación Cuauhtémoc
C. P. 06065, Ciudad de México, México.
Prohibida su reproducción total o parcial por cualquier medio, sin autorización escrita de los titulares de los derechos.
Impreso en México
Printed in Mexico
El contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de la autora y no representa en forma alguna la
opinión institucional del Poder Judicial de la Federación.
Esta obra forma parte del Programa de Trabajo de la Comisión Organizadora del Poder Judicial de la Fede­
ración para los Festejos del Centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y estuvo
a cargo del Centro de Documentación y Análisis, Archivos y Compilación de Leyes de la Suprema Corte de Jus­
ticia de la Nación.
Su edición estuvo al cuidado de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación.
*

Sara Berenice Orta Flores


* Trabajo ganador del primer lugar en la categoría de Doctorado del Concurso
Nacional de Tesis En torno al Futuro de la Administración de Justicia Consti­
tucional en México, convocado por el Poder Judicial de la Federación en 2016,
a través de su Comisión Organizadora de los Festejos del Centenario de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Tesis de doctorado presentada en la Facultad de Derecho de la Universidad
de Buenos Aires (UBA), en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina, en
julio de 2015. Director del trabajo de investigación y plan de tesis: Dr. Jorge
Omar Bercholc.
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

Ministro Luis María Aguilar Morales


Presidente

Primera Sala
Ministra Norma Lucía Piña Hernández
Presidenta

Ministro José Ramón Cossío Díaz


Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena
Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo
Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea

Segunda Sala
Ministro Eduardo Tomás Medina Mora Icaza
Presidente

Ministro José Fernando Franco González Salas


Ministro Javier Laynez Potisek
Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos
Ministro Alberto Pérez Dayán

CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL

Ministro Luis María Aguilar Morales


Presidente

Consejero Felipe Borrego Estrada


Consejero Jorge Antonio Cruz Ramos
Consejera Rosa Elena González Tirado
Consejera Martha María del Carmen Hernández Álvarez
Consejero Alfonso Pérez Daza
Consejero J. Guadalupe Tafoya Hernández
COMISIÓN ORGANIZADORA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN
PARA LOS FESTEJOS DEL CENTENARIO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Ministro Luis María Aguilar Morales


Presidente de la SCJN, del CJF y de la Comisión
Ministro José Ramón Cossío Díaz
Coordinador General y Vocal de la Comisión
Consejero Alfonso Pérez Daza
Vocal de la Comisión Organizadora

CONSEJO ASESOR DE LA COMISIÓN ORGANIZADORA

Mtra. Gabriela Breña Sánchez Dr. Rafael Diego-Fernández Sotelo

Dr. Javier Garciadiego Dantan Dra. María del Pilar Hernández

Dr. Andrés Lira González Dr. Sergio López Ayllón

Mtro. Ignacio Marván Laborde Dr. Luis Medina Peña

Dr. Pablo Mijangos y González Magdo. Salvador Mondragón Reyes

Dr. José María Murià Rouret Dra. Erika Pani Bano

Dra. Lorenza del Río Cañedo Dra. Elisa Speckman Guerra


Contenido

Presentación ...................................................... XIX


Introducción...................................................... XXIII
Agradecimientos. ................................................. XXIX

Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano.

Estudio de causas y efectos a través del control abstracto

de constitucionalidad
VII
Introducción................................................ 1

Capítulo I.
Contexto y metodología de la investigación

1. Introducción............................................ 7
2. Antecedentes ......................................... 9
a. Poder Legislativo.................................. 27
b. Poder Judicial....................................... 31
3. Planteo del problema................................ 35
4. Hipótesis ................................................ 39
5. Objetivos................................................ 45
6. Delimitación del campo espacial y temporal. 46
7. Recolección de datos................................ 47
8. Relevancia de la investigación.................... 49
9. Limitaciones de la investigación................. 54
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Capítulo II.
El principio democrático en el procedimiento legislativo

1. Introducción............................................ 57
sección primera

2. El Estado constitucional de derecho............ 59


Antecedentes........................................... 62
3. El principio democrático en el Estado
constitucional de derecho.............................. 73
Principio democrático, entre
el Constitucionalismo y la Democracia......... 81
4. El procedimiento legislativo y el principio
democrático................................................ 88
VIII
a. Función legislativa................................ 89
b. Procedimiento...................................... 91
c. Procedimiento legislativo........................ 93
5. Normas del procedimiento legislativo
que concretan el principio democrático........... 98
a. Regla de mayoría.................................. 102
b. Regla de participación........................... 104
c. Regla de publicidad............................... 106
sección segunda

6. El principio democrático en el ordenamiento


constitucional mexicano................................ 112
a. El principio democrático en la Constitución
de Argentina............................................ 114
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

b. El principio democrático en la Constitución


española................................................. 115
c. El principio democrático en la Cons­titución
Política de Colombia.................................. 116
7. Los diversos procedimientos legislativos
en el federalismo mexicano........................... 117
8. El Procedimiento legislativo ordinario
federal....................................................... 124
9. Normas del procedimiento legislativo que
concretan el principio democrático en
la Cámara de Diputados federal..................... 130

Capítulo III.
IX
El procedimiento legislativo sujeto a control

1. Introducción............................................ 153
sección primera

2. El control constitucional............................ 157


Antecedentes........................................... 157
3. El control constitucional y sus alcances....... 173
4. El control jurisdiccional de los actos internos
de los parlamentos....................................... 182
5. El control abstracto de las normas.............. 193
sección segunda

6. El control abstracto de las normas en México 197


a. Del objeto de la acción.......................... 203
b. De las partes demandantes.................... 207
Suprema Corte de Justicia de la Nación

c. Generalidades de la acción de
inconstitucionalidad ................................. 213
d. Del procedimiento ................................ 218
e. De los recursos.................................... 222
7. Sentencias relevantes sobre el control
constitucional al procedimiento legislativo
en México (Novena época)............................ 224

Capítulo IV.
Estudio empírico del control constitucional abstracto

al procedimiento legislativo mexicano

1. Introducción............................................ 245
sección primera
X
2. Método de investigación............................ 248
a. Componentes de las hipótesis................ 249
b. Delimitación del campo de
la investigación........................................ 254
c. Determinación de la extensión espacial
y temporal del estudio.............................. 255
d. Universo de estudio.............................. 263
e. Recopilación de datos............................ 270
sección segunda

3. Resultados de la investigación.................... 285


4. Unidad de análisis.................................... 296
5. La regla de mayoría en el principio
democrático................................................ 303
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

6. La regla de participación en el principio


democrático................................................ 319
7. La regla de publicidad en el principio
democrático................................................ 340
8. Otras consideraciones............................... 355

Conclusiones...................................................... 361

Anexos.............................................................. 383

Fuentes de consulta.............................................. 407

XI
Índice de gráficas, tablas,
figuras y anexos

Gráficas
Gráfica 1.1. Distribución relativa de la Cámara
de Diputados federal de 1964 a 2012............ 23
Gráfica 1.2. Distribución relativa de la Cámara
de Senadores de 1964 a 2012....................... 24
Gráfica 1.3. Elección de gobernadores de 1973
XIII
a 2012....................................................... 25
Gráfica 1.4. Tipos de mayorías en los congresos
locales........................................................ 26
Gráfica 1.5. Porcentaje de las mayorías ocupadas
por partidos políticos en los congresos locales
(1994-2010)............................................... 44
Gráfica 4.1. Porcentaje de las acciones
de inconstitucionalidad resueltas que reclaman
VPL. (1995-2011)........................................ 286
Gráfica 4.2. Actores que reclamaron VPL en las
AI (1995-2011)........................................... 288
Gráfica 4.3. Comparativo de total AI reclamadas
con AI VPL (1995-2011)............................... 288
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Gráfica 4.4. Porcentaje de partidos políticos con


mayoría en las cámaras donde se reclamaron VPL
(1995-2011)............................................... 293
Gráfica 4.5. Frecuencia con que se interpusieron
AI en general y AI con conceptos de invalidez
relativos a VPL (1995-2011).......................... 295
Gráfica 4.6. Número de VPL reclamadas por año... 297
Gráfica 4.7. Fases del procedimiento legislativo
reclamadas (1995-2011).............................. 299
Gráfica 4.8. Porcentaje de VPL de acuerdo
al tipo de infracción (1995-2011)................... 302
Gráfica 4.9. Cantidad de VPL detectadas
XIV
por la Corte y el criterio para estudiarlas
(1995-2011)............................................... 356
Gráfica 4.10. Número de VPL que fueron
estudiadas o no por la Corte (1995-2011)....... 357
Gráfica 4.11. Violaciones invalidantes
contrastadas por fase del procedimiento
legislativo................................................... 360

Tablas
Tabla 3.1. Sujetos legitimados y normas
generales impugnables vía acciones de
inconstitucionalidad (1995-2011)................... 212
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Tabla 4.1. Criterios seguidos por Corte frente


a VPL reclamadas en acciones de
inconstitucionalidad...................................... 283
Tabla 4.2. Interpretación de los criterios
seguidos por la Corte frente a VPL reclamadas
en acciones de inconstitucionalidad................ 283
Tabla 4.3. Violaciones al procedimiento
legislativo que fueron reclamadas (1995-2011).... 300
Tabla 4.4 Número de reclamaciones de VPL
(mayoría) y su análisis por la Corte
(1995-2011)............................................... 305
Tabla 4.5. Violaciones procesales que sí XV

causaron invalidez de la norma


(Regla de mayoría) (1995-2011).................... 305
Tabla 4.6. Número de transgresiones al
requisito de participación en el procedimiento
legislativo (1995-2011)................................ 320
Tabla 4.7. Resultaron invalidantes en el ítem
de Vicios en convocatoria, notificaciones
y trámites preparatorios para la sesión colegiada
(1995-2011)............................................... 323
Tabla 4.8. Descripción de la VPL y filiación
política de la mayoría en la Cámara y criterio
de la Corte para justificar su intrascendencia.... 325
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Tabla 4.9. Violaciones intrascendentes al


procedimiento legislativo según la Corte
mexicana en el ítem “Dispensa injustificada
de trámites legislativos” (1995-2011)............. 333
Tabla 4.10. Indicadores de las transgresiones
al requisito de publicidad en el procedimiento
legislativo (1995-2011)................................ 341
Tabla 4.11. Resumen de las VPL reclamadas
y el criterio de la Corte para determinar su
intrascendencia. Indicador “Vicios en dictamen”
(1995-2011)............................................... 342
Tabla 4.12. Resumen de violaciones
XVI
intrascendentes para el procedimiento legislativo
desde el criterio de la Corte. Indicador “Vicios
en actas” (1995-2011)................................. 345
Tabla 4.13. Número de causas en el indicador
“Otros” (1995-2011).................................... 348
Tabla 4.14. Cantidad de VPL detectadas
por la Corte y el criterio para estudiarlas
(1995-2011)............................................... 356

Figuras
Figura 2.1. Localización de los principios de
Democracia y Constitucionalismo en el Estado
constitucional y democrático de derecho......... 85
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Figura 4.1. Representación de hipótesis


principal..................................................... 252
Figura 4.2. Representación de hipótesis
alternativa.................................................. 254
Figura 4.3. Pasos para localizar el universo
de estudio. Nivel 1 al 4................................. 265
Figura 4.4. Proceso de depuración para llegar
a las unidades de análisis.............................. 269
Figura 4.5. Mapa conceptual para catalogar
las VPL que vulneran el principio democrático...... 273
Figura 4.6. Subsistemas que localizan la unidad
de análisis de acuerdo al abordaje de la Corte
XVII
en las AI..................................................... 284
Figura 4.7. Cuadro sinóptico que representa
el proceso de depuración de los datos
perseguidos................................................ 358

Anexos
Anexo 1. Formato de captura, Acciones de
inconstitucionalidad, violaciones al
procedimiento............................................. 385
Anexo 2. Conformación de la Cámara de
Diputados Federal de 1964 a 2012................. 390
Anexo 3. Conformación de la Cámara de
Senadores de 1964 a 2012........................... 393
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Anexo 4. Partido político del Presidente Nacional


y de los gobernadores (Presentes en el periodo
de estudio 1995-2011)................................. 394
Anexo 5. Filiación Política del partido político
dominante en las cámaras estatales
y partido político que postuló al gobernador
(1994-2012)............................................... 396

XVIII
Presentación

EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN EN EL DEVE-


NIR CONSTITUCIONAL DE MÉXICO. 100 ANIVERSARIO
DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos


es la Ley Suprema de la Unión, el eje rector de las institu-
ciones, de las polí­ticas públicas y de las reglas de convivencia XIX
pacífica entre los miem­bros de la sociedad. Su contenido y
sus principios, edificados sobre la base de las ideologías
que han marcado el devenir de nuestra nación después de
consumada la Independencia y de aquellas que detonaron
la Revolución, está próximo a cumplir cien años. Éste es un
acontecimiento propicio para reflexionar sobre su evolu­
ción a lo largo del siglo XX y los primeros años del siglo
XXI, con el fin de plantear una visión prospectiva del consti-
tucionalismo en nuestro sistema jurídico.

Al ser la Constitución el gran legado cultural de la


Revolución de 1910, conmemorar su promulgación repre­
senta la confirmación de que los anhelos del pueblo de
Suprema Corte de Justicia de la Nación

México se concretan permanentemente en el respeto y la


protección de los derechos humanos, y en la modernización
de las instituciones fundamentales; así también, consti­
tuye una oportunidad para ratificar nuestro compromiso
inalterable con la libertad, la justicia y las exigencias his­
tóricas de la sociedad.

La relevancia de este acontecimiento llevó a que el


5 de febrero de 2013, los representantes de los tres Poderes
de la Unión firmaran el Acuerdo para la Conmemoración del
Centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos;1 por ello, se conformó la Comisión Organiza­
dora del Poder Judicial de la Federación para los Festejos
XX
del Centenario, orientada de manera preponderante a iden-
tificar y relacionar los sucesos, las acciones, los personajes
y los documentos jurídicos y jurisdiccionales que marcaron
el rumbo de la nación mexicana durante el siglo XX, así
como la manera en que éstos perfilan y definen al Poder
Judicial de la Federación como una institución fundamen­
tal en el proceso continuo de construcción del Estado de
derecho en México.

Bajo esos compromisos, los trabajos que el Poder


Judicial de la Federación ha programado para celebrar el

Diario Oficial de la Federación, primera sección, miércoles 6 de febrero de


1

2013.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos


Mexicanos están dedica­dos a explicar desde la perspectiva
de la administración de justicia federal, la manera en que la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y los Tribunales del
Poder Judicial de la Federación contribuyen a la consolidación
del orden constitucional de nuestro país.

En consecuencia, es preciso reconocer que nuestras


instituciones jurídicas y políticas se encuentran actualmente
en una etapa de transición significativa. A lo largo de sus
casi cien años, el texto original de nuestra Constitución se
ha ido modificando para adecuarse a los nuevos tiempos,
a las nuevas circunstancias y a las exigencias históricas de
XXI
la sociedad. Se han ampliado los derechos individuales, se
han reconocido los derechos colectivos, se han establecido
mecanismos para su defensa, se ha adecuado la relación
entre el Estado y una sociedad cada vez más plural, diversa
y compleja, sin que ello hubiera significado la modificación
de sus principios o directrices esenciales. México es una
República representativa, democrática, laica, federal, com-
puesta por Estados libres y soberanos.

Como garante del orden constitucional, al Poder Judi-


cial de la Federación le corresponde aportar elementos que
permitan a la sociedad participar activamente en el pro­
ceso de construcción de la nueva cultura jurídica, en torno
a la propia norma fundamental y los principios que esta­
Suprema Corte de Justicia de la Nación

blece, con lo que sin duda, se refuerza la fi­nalidad última de


la Judicatura Federal: la protección más amplia de la per­
sona y la salvaguarda de sus derechos.

En el México actual, el texto constitucional se reafirma


como la guía para seguir edificando el país que anhelamos
para las gene­raciones presentes y futuras. La Constitución
es la hoja de ruta de la nación, el pacto duradero de nuestra
vida institucional y el soporte de nuestra convivencia social,
y como norma suprema a ella debe ajustarse y someterse
toda norma que se genere dentro de su ámbito general de
aplicación. De igual forma, es necesario ratificar día con día
nuestra convicción para que, al amparo de la supremacía cons­
XXII titucional, consolidemos el país de justicia y libertad que el
pueblo merece.

Con estas bases, para propiciar el conocimiento, difu-


sión y reflexión de nuestra Carta Magna, así como su historia
y aplicación por el Poder Judicial de la Federación, tengo el
agrado de poner a disposición del público en general un
conjunto de publicaciones: obras conmemorativas, compi­
laciones, estudios monográficos y facsimilares, que sin duda
resultarán de gran interés y provecho.

Ministro Luis María Aguilar Morales


Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
y del Consejo de la Judicatura Federal
Introducción

La conmemoración del centenario de la Constitución Política


de 1917 representa, para los tres Poderes de la Unión, un
acontecimiento trascendental para traer a la memoria de la
sociedad mexicana los caminos andados por los hombres
y las institucio­nes que han forjado nuestro país. En esencia,
para celebrar nuestra historia jurí­dica y política.

XXIII
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, como una
de las instituciones que ha participado activamente en este
tránsito histórico desde hace más de 190 años, ha sido
factor sustantivo en la definición de los principios que for-
man a un Estado constitucional y democrático de derecho
al ser intérprete y garante de la Constitución. El centenario
representa una oportunidad más para que, de manera in-
cluyente y plural, la sociedad pueda recordar los aconte­
cimientos que dieron origen a la Constitución que nos rige
actualmente, así como conocer, reflexionar y propiciar un
diálogo fecundo en torno a su contenido y proyección.

En razón de ello, para el Poder Judicial de la Federa-


ción representa un alto compromiso el ser partícipe de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación

tarea de divulgación, a fin de contribuir a formar a las per-


sonas en el contenido de la Carta Magna y sus significados,
así como a construir un debate abierto y franco en torno a
nuestro pasado y los retos que plantean los tiempos actua-
les; por lo que se ha propuesto llevar a cabo diversas acti­
vidades encaminadas a socializar la Constitución.

En este marco, promoveremos obras y eventos que


ayuden a comprender la importancia de conocer nuestra
Constitución, su aplicación y los criterios que se desprenden
de su interpretación como parte de la labor sustantiva de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y de los Tribunales
y Juzgados Federales. Lo anterior, con la firme intención de
XXIV
mejorar de manera progresiva el conocimiento de los temas
que atañen a la norma suprema y a la función de la judi-
catura, así como para incentivar a la sociedad en general a
participar en las actividades que implican el diseño y cons-
trucción del diario quehacer público y, en particular, respecto
de la protec­ción y defensa de los derechos humanos.

Para conseguirlo, el Poder Judicial de la Federación ha


trazado un programa de trabajo a desarrollarse en el perio-
do 2014-2017, dentro del cual, como herramienta sustan­
tiva para la difusión y discusión de contenidos e ideas, se ha
contemplado generar un conjunto de obras particularmente
dedicadas a la sociedad en general, a las que se aúnan obras
especializadas para la comunidad jurídica así como exposi-
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

ciones, conferencias, seminarios, coloquios, mesas redondas,


transmisiones especiales por radio y televisión y concursos
de ensayo y tesis, entre otros.

De esta manera, las publicaciones que forman parte de


este proyecto, y que incluyen facsimilares, reediciones, com­
pilaciones, estudios monográficos, obras colectivas, folletos
e historietas, guardan un enfoque multidisciplinario, con una
visión de lo nacional e internacional, que procura a su vez
ser cercano y accesible a todos los sectores de la sociedad.

La organización de tales obras obedece a los tres ejes


en los que se divide el Programa de Trabajo del Poder Judi-
XXV
cial de la Federación y que en una línea de tiempo parten de
1898, últimos años del Porfiriato e inicio de la Cuarta Época
del Semanario Judicial de la Federación hasta el 2011 y la
prospectiva que el presente nos permite explorar, proponer
o concebir.

El primer eje corresponde a "El Poder Judicial de la


Federación, eje transversal en el devenir histórico consti­
tucional", que abarca el periodo de 1898 a 1988. El segundo
se denomina "El papel de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación como Tribunal Constitucional y garante de nuestra
Constitución en la consolidación del Estado Mexicano", que
comprende de 1988 a la conclusión de la Novena Época del
Semanario Judicial de la Federación. El tercero se refiere a
Suprema Corte de Justicia de la Nación

"La labor del Poder Judicial de la Federación en la cons­


trucción del nuevo paradigma constitucional", el cual inicia
con la Décima Época e integra el análisis en torno al futuro
del constitucionalismo y de la administración de justicia en
México.

Bajo esta metodología y teniendo como centro a la


Constitución y, por tanto, a la construcción y consolidación
del Estado de Derecho en México y la protección de los de-
rechos humanos como temas transversales de todos estos
estudios, tenemos confianza en que los trabajos proyec­
tados para conmemorar la promulga­ción de la Constitución
de 1917, aportarán valiosos elementos en materia de pedago­
XXVI
gía constitucional.

La instrumentación de acciones bajo dicha perspec­


tiva pretende asegurar que la sociedad tenga acceso al
conocimiento de los derechos que protege la Constitución
y, con ello, garantizar –a través de las instituciones–, la pro-
tección de las personas y sus derechos; así como incentivar
una amplia participación ciudadana.

La cercanía y accesibilidad que se busca a través de


los materiales que se generen, redunda en los distintos for-
matos en los que se requieren este tipo de herramientas
para que puedan ser consultadas por niñas, niños, adoles-
centes, personas adultas, con discapacidad, o miembros de
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

nuestros pueblos indígenas, entre otros. Por esta razón se ha


considerado que las distintas obras se generen en forma­
tos impresos y electrónicos, así como a través de medios
masivos como el radio y la televisión, con lo que se con­
forma una amplia gama de opciones para participar de es-
tos festejos a fin de llegar al mayor número de personas
posible; desde luego con la premisa de que la claridad de
las ideas no significa sacrificar la seriedad y la profundidad
de la información. Por ello, tanto especialistas como público
en general podrán ser receptores del mensaje que se pre-
tende transmitir.

Ahora bien, dentro de los temas que abordan estas


actividades se encuentran, entre otros: el proceso de ges- XXVII
tación, consolidación y aplicación de la Constitución de 1917
y de las 31 Constituciones de las Entidades Federativas; la
evolución constitucional y la función jurisdiccional; los dere-
chos de la niñez desde el nacimiento hasta la mayoría de
edad; los derechos de las mujeres; el constitucionalismo
mexicano de los siglos XIX y XX; la justicia federal en las
entidades federativas durante la Revolución y después de
la Constitución de 1917; las imágenes de la justicia en
México a través de los siglos; la Suprema Corte y la política;
la creación y evolución del Consejo de la Judicatura Fede­
ral; la herencia del constitucionalismo social mexicano y sus
desafíos; la difusión de valores, derechos y deberes con­
tenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en lenguas indígenas y los derechos de los pue-
Suprema Corte de Justicia de la Nación

blos indígenas; los tribunales constitucionales en Iberoa­


mérica; el Juez constitucional y los derechos humanos; y
los retos del constitucionalismo contemporáneo; así como la
idea de justicia en México –un repaso histórico–, el impacto
de la Constitución en la sociedad –periodismo de investiga-
ción–, concursos de tesis y un programa de concurso diri­
gido a jóvenes universitarios relativo a la Constitución, sus
reformas e interpretación.

En definitiva, la formación en la Constitución implica


el pensamiento, la cultura, el lenguaje, el arte, los valores, los
textos y los métodos. Porque se aprende aquello que es
significativo para nosotros; y el ejercicio de la ciudadanía y

XXVIII la democracia conforma uno de los temas más represen­


tativos para el desarrollo de la vida en las sociedades
contemporáneas.

Sin duda, las metas que nos hemos planteado, abo-


narán a la construcción de una cultura de la Constitución y
a un conocimiento más amplio de los principios y valores
que consagra en beneficio de la sociedad, para alcanzar un
orden jurídico más pleno encaminado a ensanchar la demo­
cracia y los derechos humanos de todos.

Ministro José Ramón Cossío Díaz


Coordinador General de los Trabajos de la Comisión
Organizadora del Poder Judicial de la Federación
para los Festejos del Centenario de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos
Agradecimientos

A la Secretaría de Educación Pública del Estado Mexicano, que


por medio del Programa de Mejoramiento del Profesorado
(PROMEP) otorgó a la que escribe, la Beca para estudios de
posgrado de alta calidad en la Universidad de Buenos Aires
(UBA) por el periodo de 2009 a 2011; a la Universidad Autó­
noma de San Luis Potosí (UASLP), a la Unidad Académica
Multidisciplinaria Zona Huasteca de la UASLP y a la Carrera
XXIX
de Licenciado en Derecho de la misma Institución por el res­
paldo material y la confianza que he recibido como profesora
investigadora de tiempo completo; al Departamento de Pos­
grado de la Facultad de Derecho de la UBA por ofrecer un
Doctorado de calidad; al Instituto de Investigaciones Jurí­
dicas y Sociales Ambrosio L. Gioja, de la UBA por permitirme
utilizar sus instalaciones para el desarrollo de mi investi­
gación; a las Bibliotecas del Congreso de la Nación Argen­
tina, del Congreso de la Unión de México y del Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM por el invaluable acervo
bibliográfico facilitado.

Esta investigación estuvo orientada desde un inicio por


el doctor Jorge Omar Bercholc, primero como Consejero de
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Estudios y después como Director de Trabajo de Investiga-


ción y Plan de Tesis; a él, mi infinito agradecimiento por su
generosidad académica, por su vocación universitaria, por el
soporte e impulso en momentos complicados, y por la bonho­
mía y empatía que siempre recibí en mi calidad de alumna
extranjera.

A los profesores que impartieron las asignaturas de


alcance general y de Derecho Constitucional, los doctores
Carlos María Cárcova, Nora Wolfzun, Ricardo Alberto Gui-
bourg, Ana Kunz, Nancy Cardinaux, Andrés Fabio Gil Domín­
guez, Jan Sieckmann, Calógero Pizzolo, Diana Regina Cañal

XXX y Jorge Omar Bercholc, por lo aprendido de ellos dentro y


fuera del aula.

Se extiende este agradecimiento a los doctores Jorge


Carpizo (qepd) y Manfred Koessel por su atinada recomen-
dación para inclinarme por el posgrado en doctorado de la
Universidad de Buenos Aires; al doctor Fernando Santaolalla
López, por su gentileza al facilitarme información de derecho
comparado; a la doctora María Jacqueline Martínez Uriarte
y al abogado José Ángel Durón Miranda, entonces direc­
tora y subdirector de la Unidad de Relaciones Institucionales
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en México,
porque sin su apoyo no habría obtenido todos los insumos
del trabajo empírico. Asimismo, mi fraterno agradecimiento
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

a los doctorantes Alma Rafaela Bojórquez Vargas y Boni­


facio Rosalino Hernández Sampayo por enriquecer con su
experiencia la etapa de interpretación de datos y la sistema­
tización de información de carácter político, respectivamente.
Resta agradecer la ayuda personal que he recibido desde
distintos frentes para alcanzar este objetivo; a la familia y a
los cercanos por entender mis ausencias; y por estar, a Dios.

XXXI
Las violaciones al procedimiento legislativo
mexicano. Estudio de causas y efectos
a través del control abstracto
de constitucionalidad

Introducción

México tiene una historia constitucional y política particular.


De 1929 hasta el año 2000, fue gobernado por un partido
hegemónico: el Revolucionario Institucional. Esta circuns-
tancia marcó la articulación de las instituciones públicas, y
por su carga representativa, el Poder Legislativo fue el crisol
1
donde se observó de forma más nítida e inmediata el pro­
ceso democratizador mexicano, que vio sus primeros frutos
en los años noventa.

Desde la academia, existe acuerdo en la debilidad


institucional del Legislativo antes de esos cambios políti­
cos democratizadores. Hasta ese entonces, la doctrina del
Derecho Parlamentario en México no había emergido con­
siderablemente, comenzó a hacerlo en la medida que la
pluralidad política diversificó el tono monocromático de los
tradicionales grupos parlamentarios y en la medida también,
en que las minorías parlamentarias hidrataron las facul­
tades constitucionales del Legislativo cuando reclamaron su
ejercicio.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

No obstante, a pesar de que este Poder representativo


experimentó una etapa de mayor autonomía política, son
escasos los registros empíricos que evidencian su trans­
formación. El periodo de investigación abarca 16 años (de
1995 a 2011) porque es la etapa en que se registró la mayor
pluralidad partidista de la época posrrevolucionaria, y, princi­
palmente, porque los insumos de estudio fueron asequibles.
La investigación se enfoca en las violaciones al procedimiento
legislativo, porque éstas muestran parte de la problemática
que aún le resta enfrentar al Poder Legislativo para estar
acorde con el paradigma de Estado por el que ha apostado
México: el constitucional y democrático de derecho.
2

En efecto, un Estado constitucional, no debe su exis-


tencia exclusivamente a la norma escrita, su denominación
implica una amalgama de principios, reglas y actos que debe
perseguir una similitud entre lo que se plasma en la Cons­
titución formal y lo que sucede en los hechos, esto es, lo
que sucede con la Constitución material o vigente1 de ese
Estado. Cuando los actos que realiza un ente público distan
de conducirse conforme al pacto fundante de democracia y
Constitución, ese paradigma de Estado carece de elementos
para materializarse.

En el sentido de Bidart Campos, Germán, en Manual de la Constitución Refor­


1

mada, Buenos Aires, Ediar, 2006, t. I.


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

El procedimiento legislativo que se sigue en las cáma-


ras de representantes, es, en un gobierno democrático, el
mecanismo mediante el cual el poder soberano –el pueblo–
traduce su voluntad en normas de carácter general a las
que habrá de someterse. La pureza con que deben manu-
facturarse esas normas, adquiere una relevancia tal, que
ha sido preciso elevar a rango constitucional los paráme­
tros mínimos para que cada norma que emane del Poder
Legislativo sea el producto de una deliberación incluyente y
equitativa.

La democracia, cuando se adopta como forma de go-


3
bierno, implica para el órgano colegiado que crea leyes, que
todos sus actos y normas internas deben respetar la igualdad
y participación de sus integrantes; que se tomen decisiones
deliberadas y se respete el voto de cada representante; que
no exista opacidad en el trabajo parlamentario; que operen
canales de comunicación adecuados en su interior y hacia
la sociedad, entre otros requisitos. Cuando acontecen viola-
ciones al procedimiento legislativo, además de denotar la dis­
praxis de un pilar fundamental del Estado, como lo es el
Poder Legislativo, también se transgreden las reglas básicas
de la relación contractual entre representante y represen­
tado. Bajo estas premisas, si la función normativa que
desarrollan los diputados o senadores no es congruente con
Suprema Corte de Justicia de la Nación

el principio democrático, se transgrede la esencia del Estado


constitucional.

Esta tesis se diseñó para conocer el grado de afecta-


ción al principio democrático que se ha cometido en México
durante el ejercicio de la función normativa. El Capítulo I
se denomina Contexto y metodología de la investigación,
ahí se describe el escenario político e institucional de este
trabajo; se expone la hipótesis principal y secundaria, se
explican los objetivos, la problemática abordada, los límites
de este trabajo, y también se adelantan algunos hallazgos.
Los surcos teóricos de la argumentación se cimentan en el
Capítulo II que se titula El principio democrático en el proce­
4
dimiento legislativo; en este apartado, desde la Democracia
Constitucional se localizan las variables teóricas que habrán
de singularizar la investigación empírica.

El Capítulo III se denomina El procedimiento legisla­


tivo sujeto a control, desde ahí se articulan las tensiones
doctrinales que emergen cuando la jurisdicción constitu­
cional anula resoluciones emanadas del voto mayoritario de
un parlamento. A partir de enero de 1995 las acciones abs-
tractas de inconstitucionalidad incursionaron en el sistema
jurídico mexicano. Esta nueva facultad de la Corte Mexicana
como tribunal constitucional, posibilitó evaluar los actos
legislativos sistemáticamente; la vertiente jurisdiccional que
ofrece la defensa abstracta de la Constitución no tiene límite
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

alguno cuando se refiere a vicios materiales. Su control

había operado con parsimonia durante la mayor parte del

siglo XX, por ejemplo, la teoría de los interna corporis acta2

se interpretaba de forma restrictiva, tanto que en la Ley de

Amparo de 1919 el Poder Legislativo no era autoridad respon­

sable.3 Fue hasta la Ley de Amparo de 1935,4 que los actos

internos de las cámaras estuvieron sujetos al control judi-

cial, de esta forma la única vía para reclamarlos era bajo el

esquema limitado del referido juicio de garantías.5 Así, a par­

tir de 1995, la interpretación constitucional sobre los interna

corporis permite que todo acto del Legislativo esté sujeto al

escrutinio de la Corte. Su conveniencia o no debe discutirse 5

2
Teoría que trata sobre el ámbito de autonomía de los actos internos de las cá­
maras legislativas. Un documento introductorio sobre el tema en Figueruelo
Burrieza, Ángela, "El control de la constitucionalidad de los actos parlamen­
tarios", Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia, México, núm. 1, enero-
junio, 2003, pp. 193-236.
3
Sólo lo era, aquella que ejecutara o tratara de ejecutar el acto reclamado, esto
es, quedaban fuera las autoridades que dictaran y aprobaran una ley violatoria
de garantías constitucionales, por lo que ningún legislador era susceptible de
control externo.
4
Este antecedente puede encontrarse en la jurisprudencia denominada "LEYES,
AUTORIDAD RESPONSABLE EN EL AMPARO CONTRA". (Sexta Época, Instancia:
Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Volumen LIX, Primera Par­
te, página: 9, registro digital: 804122, Tesis Aislada).
5
Operaba sólo ante la vulneración de derechos fundamentales, el quejoso debía
demostrar la afectación personal y directa por la emisión de la norma, y en
caso de resolverse favorablemente, la sentencia tenía efectos relativos. Las ac­
ciones de inconstitucionalidad por su parte, permiten en el análisis de la cons­
titucionalidad de una norma sin que existan agravios personales, y la sentencia
puede tener efectos erga omnes.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

bajo evidencia empírica, y este trabajo pretende aportar


elementos para hacerlo.

Al Capítulo IV le corresponde el Estudio empírico del


control constitucional abstracto al procedimiento legislativo
mexicano. Se describe el sistema utilizado para transformar
los hechos extraídos de las sentencias de la Corte, en in­
formación técnica que se procesó mediante diversos pro-
gramas de cómputo. Se ofrece el análisis y explicación de
los resultados. También se adiciona un apartado para anexos,
ahí se pretende mostrar en diversos esquemas, la sistema-
tización de más de cien mil datos capturados.

6
Capítulo I.
Contexto y metodología de la investigación

Lo importante es hacer las cosas con gusto.


Y si habéis escogido un tema que os interesa,
si habéis decidido dedicar verdaderamente a la
tesis el periodo que os hayáis prefijado […] os
darás cuenta de que la tesis puede vivirse como
un juego, como una apuesta, como una bús-
queda del tesoro.
Umberto Eco
Cómo se hace una tesis, 1977
7
1. Introducción

El objeto de estudio de este trabajo se sitúa en México,


un Estado con una extensión territorial que lo ubica en el
quinto lugar más extenso del continente americano, después
de Canadá, Estados Unidos de América, Brasil y Argentina;
existen 112,336,538 millones de habitantes,6 entre éstos 51%
lo constituyen las mujeres; 77% del total de habitantes es-
tán instalados en zonas urbanas y la edad promedio oscila

Según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Censo de Pobla­


6

ción y Vivienda 2010, corresponde a 57,336,538 mujeres (51%) y 54,855,231


hombres. Y tiene un 6% de hablantes de lengua indígena. Además, ocupa el
onceavo lugar en el mundo entre los países más poblados del orbe (INEGI).
Suprema Corte de Justicia de la Nación

entre los 26 años. Se conforma por 31 estados y la Ciudad


de México;7 existen en total 2,456 municipios,8 y la Ciudad de
México se integra por 16 demarcaciones territoriales.

Los datos duros que enmarcan la existencia de un


Estado rara vez causan controversia, lejos se encuentran de
la complejidad que conlleva el estudio de las instituciones
públicas, como su axiología o su praxis. La investigación
doctrinal y empírica que comienza en este segmento, pre-
tende estudiar la función legislativa desde la democracia
constitucional y para lograr este propósito, es imprescindible
fijar desde un inicio los puntos por los que ha de deshilva-
narse la investigación propuesta.
8
La estructura del capítulo está diseñada de lo general
a lo particular, por ello se comienza con los antecedentes,

7
De acuerdo con el artículo 43. Las partes integrantes de la Federación son
los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche,
Coahuila de Zaragoza, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Gue­
rrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca,
Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco,
Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas; así como la Ciudad de
México. Por su parte el artículo 44 establece que la Ciudad de México es la
entidad federativa sede de los Poderes de la Unión y Capital de los Estados
Unidos Mexicanos. Lo anterior de acuerdo con el Decreto publicado en el Dia­
rio Oficial de la Federación el día 31 de enero de 2016, en materia de Reforma
Política de la Ciudad de México. Cabe señalar que durante el transcurso de este
trabajo se hará referencia al Distrito Federal, toda vez que el contexto bajo el
cual se desarrolló esta investigación abarca hasta el año 2011.
8
Las entidades federativas más pobladas son el Estado de México (15,175,862
hab.) y el Distrito Federal (8,851,080 hab.), el estado menos poblado es Baja
California Sur con 637,026 habitantes.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

pues conforman una breve semblanza del desarrollo institu-


cional y político del Estado mexicano en su historia posrre-
volucionaria; a partir de ahí en las líneas subsecuentes se
pretende justificar la importancia, limitaciones y proyeccio-
nes de esta tesis.9

El apartado de antecedentes también tiene la finalidad


de demostrar dos de las premisas de la hipótesis de este
trabajo, a saber: a) la desarticulación de un partido político
hegemónico en el Estado mexicano, y b) existencia de plu-
ralidad política en las cámaras legislativas federales y es­
tatales en el periodo de estudio. La utilidad de estas dos
afirmaciones se explicará líneas abajo.
9

2. Antecedentes

México no ha estado apartado de la ola democratizadora


que bañó a la mayoría de los países de Latinoamérica en los
noventa,10 ni de los procesos de control constitucional here-
dados principalmente de los tribunales constitucionales euro­
peos. Paulatinamente estos dos fenómenos en particular, han

9
Para el esquema de un primer capítulo en investigaciones empíricas se sigue a
Brambila Ibáñez, Berenice, Manual para la elaboración de tesis, 2a. ed., México,
Trillas, 2006, pp. 147-162.
10
Entendiendo en este punto una acepción mínima de democracia, que es la
que se refiere al acceso universal del voto, a elecciones periódicas y resultados
honestos, conforme a Huntington, Samuel P., La tercera ola. La democratiza­
ción a finales del siglo xx, México, Paidós, 1994.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

impulsado la existencia de minorías políticas activas y de


poderes públicos autónomos –federales, estatales y muni­
cipales– que ahora cuentan con instrumentos de control
constitucional que les permiten reclamar la inconstitucio­
nalidad de leyes y actos de autoridad, incluso con efectos
generales.

El estudio de las violaciones al procedimiento legisla-


tivo (en adelante VPL) es pertinente porque México experi-
menta sus primeras décadas en democracia electoral, y con
ello convergen elementos que permiten –a diferencia de hace
unos lustros– estudiar el comportamiento de las institucio-
10 nes públicas.

Hay que comentar que desde el mandato de Plutarco


Elías Calles11 (1924-1928) hasta el de Felipe Calderón Hino-
josa12 (2006-2012)13 no se ha interrumpido ningún periodo
presidencial por procedimientos fuera de los previstos en
la Constitución, incluso, desde 1934 que asumió Lázaro
Cárdenas del Río,14 todos los presidentes han cumplido su

11
En 1929 funda el Partido Nacional Revolucionario (PNR). Llamado "Jefe Máximo
de la Revolución".
12
Abogado por la Escuela Libre de Derecho, oriundo del estado de Michoacán
y postulado por el Partido Acción Nacional (PAN, de derecha).
13
Como tampoco en lo que va del mandato de Enrique Peña Nieto (2012-2018).
14
Consolidó definitivamente las bases del Partido Nacional Revolucionario por
medio de la incorporación de poderosas centrales obreras. Protagonista de la
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

mandato; de la misma forma, desde la etapa posrrevolucio-

naria no se han clausurado las actividades de las cámaras

legislativas y tampoco el Poder Judicial ha interrumpido sus

tareas. Visto así puede decirse que las instituciones políti­

cas mexicanas han gozado de estabilidad jurídica, esto es, no

se "ha roto el orden constitucional".15

Giovanni Sartori en su conocido estudio comparado de

ingeniería constitucional, ubicó el caso de México como único

en el mundo, pues sus presidentes tenían poderes casi dic-

tatoriales, ese casi se debía al principio de no reelección,

pues cada titular del Ejecutivo terminaba su mandato cuando 11

la Constitución lo establecía, dando paso al siguiente. En 1994

cuando el autor publicó su libro, identificó que México ya se

encontraba claramente en una transición de un esquema de

presidencialismo autoritario sostenido por un sistema de par­

tido hegemónico, a un experimento también único de demo­

cracia presidencial basado en el poder no dividido, pero aclara

"Expropiación petrolera", además brindó asilo político a los exiliados españo­


les durante la guerra civil.
15
Sartori utiliza esta frase cuando se refiere a Costa Rica, cuyo régimen de gobier­
no ha sido establecido desde 1949, esto frente a la inestabilidad política de los
países latinoamericanos. En este caso no se refiere a México, pues lo considera
un caso singular y le dedica dos capítulos aparte. Véase Sartori, Giovanni, Inge­
niería constitucional comparada, trad. Roberto Reyes Mazzoni, México, Fondo
de Cultura Económica, 1994, p. 108.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

que esa transformación –hasta ese entonces–, se vislum-

braba solamente en el campo electoral.16

En el estudio de cualquier institución pública mexi­

cana, no es posible soslayar al Partido Revolucionario Insti-

tucional (PRI), que desde su fundación en 192917 permaneció

ininterrumpidamente en el Ejecutivo, y por tanto, en el poder

hasta el año 2000. Este hecho que se antoja sólo de natu-

raleza política, se infiltró profundamente a lo largo de tres

generaciones en las facultades de control y de poder de la

Constitución mexicana, dando dentro de sus resultados

12 un presidencialismo con garantías constitucionales poco

efectivas.

El PRI fue creado en 1929 por el entonces presidente

Plutarco Elías Calles bajo el nombre de Partido Nacional

Revolucionario (PNR),18 era conocido como el partido del

gobierno, y en este contexto se formaron las instituciones

mexicanas en la mayor parte del siglo XX. Es conocido que

el esquema de partido político que vivió México por más de

16
Ibidem, pp. 169 y 191.
17
Se fundó con el nombre de Partido Nacional Revolucionario (PNR) en la asam­
blea constituyente del partido, en marzo de 1929.
18
Se llamó PNR de 1929 a 1938; Partido de la Revolución Mexicana (PRM) de
1938 a 1946, y Partido Revolucionario Institucional (PRI) de 1946 a la fecha.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

70 años fue hegemónico,19 su punto concéntrico iniciaba en


la figura del presidente de la República y se conducía verti­
calmente a todos los niveles de gobierno.

Desde que se promulgó la vigente Constitución polí­


tica de 1917 hasta 1928, ningún gobierno tuvo mayoría
en el Congreso federal, situación que cambió con el estable-
cimiento del PNR en 1929, pues a partir de entonces se
inauguró un fenómeno distinto, el de "gobiernos unitarios"20
dentro del régimen presidencialista mexicano.21 Se con­
forma así un partido dominante que formalmente admitía
la existencia de otros partidos, pero que de 1929 a 1977
ocupó en términos generales 90% de las bancas en la Cá- 13

mara de Diputados y en la de Senadores.22

19
"La noción de ‘partido hegemónico’ no tiene aquí una acepción peyorativa; era
hegemónico porque poseía un control centralizado de las instituciones del
Estado, pero sobre todo porque gobernaba también el mundo de las ideas y las
costumbres, porque su gobierno contaba con amplias bases de consenso, de
aceptación consiente en el cuerpo de la sociedad mexicana", en Becerra, Ricardo
et al., La mecánica del cambio político en México. Elecciones, partidos y reformas,
México, Cal y Arena, 2000, p. 16.
20
Donde la mayoría de las cámaras pertenecía al mismo partido político que pos­
tuló al Ejecutivo.
21
Nacif Hernández, Benito, "El impacto del PNR en la lucha por la presidencia y la
supervivencia política de los legisladores", en Casar, María Amparo y Marván,
Ignacio (coords.), Gobernar sin mayoría, México 1867-1997, México, Taurus-
CIDE, 2002, p. 261.
22
Pellet Lastra, Arturo, "Evolución del poder parlamentario en Latinoamérica
hasta 1990", en El poder parlamentario. Su origen, apogeo y conflictos, Buenos
Aires, Abeledo-Perrot, 1995, p. 223. En esta obra se puede encontrar un desa­
rrollo más preciso de la etapa mencionada.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

En 1963 se observa la primera reforma constitucio­


nal prodemocrática al crearse los "diputados de partido",23
puesto que se modificó el sistema representativo regido por
el principio de mayoría relativa que se implantó desde la
expedición de la Constitución federal. Más tarde en 1972 se
redujo el alto porcentaje del total de votos que se exigía
como requisito para alcanzar el beneficio de representación
minoritaria. Sin embargo, hasta esa fecha aún no se lograba
una representación popular auténticamente pluripartidista.24
Aunque con la última reforma la oposición logró obtener
hasta la sexta parte del total de la Cámara de Diputados
federal.25
14

Bajo la hegemonía del PRI, el Legislativo mexicano en


sus dos niveles de gobierno (federal y estatal) se convirtió
en un poder pasivo, minimizado por un Ejecutivo omnipre-
sente, cuyo poder desmedido estaba respaldado por normas

23
Lo que se pretendió al modificar el artículo 54 constitucional fue promover una
mayor presencia de los partidos políticos minoritarios en la Cámara de Dipu­
tados del Congreso de la Unión. Fue en sí una concesión del partido dominante,
si tomamos en cuenta que el PRI arrasaba en las contiendas electorales en ese
tiempo.
24
Barquín Álvarez, Manuel y Serna de la Garza, José Ma., "Artículo 54" Consti­
tución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y Concordada,
15a. ed., México, Porrúa-UNAM, 2000, t. III, pp. 32-33.
25
Barquín Álvarez, Manuel, "La renovación política de 1986-1987 y la creación
del Tribunal de lo Contencioso", en Evolución histórica de las instituciones de
justicia electoral en México, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, 2002, p. 159.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

constitucionales. Entre 1926 y 1977 las reformas consti­


tucionales estuvieron encaminadas a robustecer un diseño
institucional "presidencialista", llamado así porque existía
un excesivo predominio del Ejecutivo en lugar de un sistema
presidencial equilibrado.26 Esta tendencia continuó hasta que
se avizoró a finales de los años setenta, una reforma en
materia política que abrió paso a que otros partidos políticos
tuvieran más representación en las cámaras legislativas.

En 1977 en medio de movimientos campesinos y es-


tudiantiles en contra del sistema, el Ejecutivo se ve presio-
nado a presentar una iniciativa constitucional y legal llamada
15
"Reforma Política".27 Así, bajo la necesidad de legitimar el
poder del gobierno, se inició el proceso de democratización
del sistema mexicano: se introdujeron elementos democrá-
ticos en el esquema electoral, como la creación de un Cole-
gio Electoral y la posibilidad de registro de nuevos partidos
políticos; se modificó el sistema representativo de la elec-
ción de diputados, para configurar uno mixto de elección

26
Para profundizar en la evolución posrrevolucionaria del Poder Legislativo mexi­
cano véase Pedroza de la Llave, Susana Thalía, "Poderes legislativo y ejecutivo",
en González, María Refugio y López Ayllón, Sergio (ed.), Transiciones y diseños
institucionales, México, UNAM, 2000, pp. 53,135-166.
27
Para ver más sobre esta reforma constitucional, Carpizo, Jorge, "Reforma Polí­
tica", en Diccionario jurídico mexicano, México, UNAM, Instituto de Investiga­
ciones Jurídicas-Porrúa, 1995, pp. 2727-2730.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

por mayoría relativa y representación proporcional,28 aunque


seguía siendo muy difícil alcanzar curules a diputados de
oposición.29

Al llegar Miguel de la Madrid Hurtado30 a la Presiden-


cia de la República (1982-1988), la siguiente reforma elec-
toral se llevó a cabo en 198631 tras una amplia consulta
popular, se reformó la Constitución y se aprobó un nuevo
Código Electoral. Sin embargo, estas reformas aunque mos-
traban un avance democrático, mantenían el statu quo del
sistema político.32 Por ejemplo, el Secretario de Gobernación

16 28
Antes de la reforma contemplaba el doble voto para elegir diputados federales,
reforma que había sido inspirada en el modelo alemán para integrar el Bun­
destag. Cfr. Barquín Álvarez, Manuel, "La renovación política de 1986-1987 y la
creación del Tribunal de lo Contencioso", en Evolución histórica de las ins­
tituciones de justicia electoral en México, México, Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, 2002, pp. 159-165.
29
Los antecedentes de definición de las fórmulas para la designación de espacios
por circunscripciones plurinominales han tenido su propia historia. A partir de
1977 se modificó la Constitución en lo que toca al artículo 54, en los años
de 1986, 1990, 1993 y 1996. Una descripción detallada del desarrollo de las
fórmulas de asignación de diputados por el principio de representación propor­
cional en la Cámara de Diputados federal puede consultarse en Barquín Álvarez,
Manuel y Serna de la Garza, José Ma., "Artículo 54", op. cit., pp. 34-43.
30
Abogado por la Universidad Nacional Autónoma de México, posgrado en Har­
vard en administración pública. Director de Pemex, fue Secretario de Progra­
mación y Presupuesto durante el gobierno de José López Portillo.
31
Teniendo como trasfondo el descontento de la sociedad con el presidente De
la Madrid por su tardía respuesta en el terremoto de 1985 –el más intenso y
devastador que ha tenido México–, desastre natural que despertó a una sociedad
solidaria y demandante.
32
Se implementó un tribunal electoral pero el colegio electoral podía modificar sus
resoluciones. Se puso como tope 70% de curules para el partido mayoritario,
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

presidía la Comisión Federal Electoral y nombraba a las pre-


sidencias de los organismos locales electorales, este es­
quema de organización en particular evidenció más tarde el
fracaso de la reforma.

Como consecuencia de estas transformaciones cons-


titucionales y legales, se posibilitó el ingreso de los partidos
minoritarios al Poder Legislativo federal. En 1988, tras la
cuestionada victoria del candidato del PRI Carlos Salinas
de Gortari (1988-1994), que obtuvo el porcentaje de vota-
ción más bajo en la historia del partido (50%), por primera
vez se perdió la mayoría calificada33 al interior de la Cámara
de Diputados del Congreso de la Unión, pues el PRI obtuvo 17

el 50.36% del total de escaños.34 Además lograron ingre­


sar cuatro legisladores de oposición provenientes del Frente
Democrático Nacional (de izquierda) al Senado. Con esta
modificación el partido mayoritario perdió la posibilidad de
reformar por sí mismo la Constitución Federal, lo que con-
llevó a la necesidad de buscar acuerdos políticos y escuchar
obligadamente las diversas corrientes ideológicas.

por ambos principios, se amplió la integración del colegio electoral, se modificó


la integración del senado para renovarse por mitad cada tres años, aumentó de
100 a 200 los espacios para la representación proporcional, subió de 400 a 500
los integrantes de la cámara, se reguló el caso de las vacantes de diputados de
representación proporcional.
33
Dos terceras partes o más del total de los integrantes de la Cámara.
34
El Frente Democrático Nacional (FDN) antecesor del PRD obtuvo 30% y el PAN 17%.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

En el año de 1989 el PRI tuvo su primer revés a nivel


estatal, dejó de gobernar todas las entidades federativas
cuando ganó el candidato del Partido Acción Nacional (PAN)35
en Baja California, aunque en lo federal en 1991 y 1994 se
recuperó el PRI en ambas cámaras al obtener nuevamente
la mayoría calificada.

En este último año (1994), después de padecer las


consecuencias sociales y políticas de la devaluación eco­
nómica conocida internacionalmente como "Efecto Tequila",
en 1996 se llevó a cabo la reforma electoral36 que finalmente
posibilitó un civilizado cambio de poderes en el año 2000.
18 Entre otros avances resalta el que se consideró por primera
vez a los derechos políticos como justiciables,37 después de
más de 100 años en que la Suprema Corte de Justicia de la
Nación había afirmado que los tribunales judiciales no debían
ocuparse de temas relacionados con la política.

35
Partido político de derecha.
36
Se desplazó definitivamente al Ejecutivo de la integración del órgano de gobier­
no del IFE y se consolidó su autonomía constitucional, además se democratizó
el proceso de selección de los integrantes del Consejo General. A partir de esa
reforma a los partidos políticos se les denomina constitucionalmente como
entidades de interés público y se le da preponderancia al financiamiento pú­
blico sobre el privado en las campañas políticas. Por lo que el Tribunal Electoral
se consolida como la instancia última de resoluciones electorales y se fortalece
el sistema de medios de impugnación tendiente a garantizar la constituciona­
lidad y legalidad de actos y resoluciones electorales.
37
Para un estudio a fondo véase en Fix-Fierro, Héctor, Los derechos políticos de
los mexicanos, 2a. ed., México, UNAM, 2006, p. 18.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Fue en las elecciones intermedias del sexenio de Er-


nesto Zedillo Ponce de León en 1997, cuando el PRI perdió
la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y la mayo­
ría calificada en la de Senadores, con lo que se produjo por
pri­
mera vez el fenómeno de "gobierno dividido", esto es,
"un escenario en el que el partido del presidente de la Repú­
blica no cuenta con el control mayoritario en ambas cáma-
ras del Congreso".38 El porcentaje del partido mayoritario
fue de 47.8 en la Cámara de Diputados y 59.4 en la Cámara
de Senadores.

Es importante señalar que este fenómeno se reprodujo


19
de forma parecida en los estados de la República. Aunque
habrá que decir que en un estudio realizado en 1997 se de­
muestra que 25% de los estados de la República39 ya habían
tenido algún "gobierno dividido" antes del acontecimiento
federal, sin embargo, estos "gobiernos divididos" se genera­
ron todavía bajo un esquema de transición política regional,
es decir, en realidad sus rasgos definitorios obedecieron a
un esquema de presidencialismo aún autoritario y concen-

38
Lujambio, Alonso, "Mesa directiva y comisión de gobierno. Una anomalía en
perspectiva comparada", documento de trabajo, México, CIDE-División de Estudios
Políticos, núm. 86, 2001. p. 1.
39
Baja California, Baja California Sur, Guanajuato, Chihuahua, Coahuila, Aguas­
calientes, Estado de México y Morelos.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

trador de decisiones y de recursos económicos.40 Las pri­


meras experiencias de gobiernos divididos en los estados
de la República comenzaron a partir de 1997, cuando ocurre
este hecho por primera vez en el Estado mexicano, además
en el Distrito Federal hubo elecciones directas y ganó un par­
tido distinto al PRI,41 el Partido de la Revolución Democrática
(PRD) de izquierda.

En el año 2000 el candidato del Partido Acción Nacio-


nal (PAN), Vicente Fox Quesada, al ocupar la silla presidencial,
terminó pacíficamente con la hegemonía del PRI que hasta
entonces había permanecido invicto en esa posición. Éste

20 partido sólo alcanza 36.88% de la votación, contra 43.43%


obtenido por el PAN. En la Cámara de Diputados de nueva
cuenta, ningún partido obtuvo la mayoría absoluta, el PRI
mantuvo una mayoría relativa del 41.4%. Incluso cuando el
PAN (40.4%) y el PVEM (3.6%) llegaron coaligados, juntos
tampoco alcanzaban la mitad más uno, lo que habría per­
mitido tener el quórum de la Cámara, asegurar y aprobar
por sí mismos leyes ordinarias.42 En la Cámara de Senadores
se dio el mismo fenómeno.

40
Aziz Nassif, Alberto, "Gobiernos divididos: entre la reforma y la polarización", en
Casar, María Amparo y Marván, Ignacio (coords.), Gobernar sin mayoría, México
1867-1997, México, Taurus-CIDE, 2002, p. 296.
41
Ibidem, p. 300.
42
La tercera fuerza política (Partido de la Revolución Democrática [PRD]), el 11.2%
y los demás partidos aliados a él juntos obtuvieron en total 3.4%.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

En las elecciones intermedias del sexenio foxista en el


2003, fue evidente el castigo impuesto al partido gober­
nante, explicable "por la propia naturaleza de la frustración
ante el nivel de expectativas generadas",43 y aunado a que
el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) en esta ocasión
se coaligó en algunas entidades federativas con el PRI, el PAN
redujo su fuerza en las Cámaras legislativas. Así, el Revo­
lucionario Institucional logró en la Cámara baja 44.8% y el
PAN 30.49%.

En los estados se comenzó a dar visos de diversidad


política, en términos generales, de 1,128 diputados locales
518 pertenecían al PRI (45.9%), 310 del PAN (27.4%), 183 21

del PRD (16.2%), 39 del PT (3.4%), 23 del PVEM (2%), y 25


diputados pertenecientes a diversos partidos (2.2%). En di-
ciembre de 2003 existían ya 16 gobiernos divididos.44

En el año 2006 la elección presidencial se convirtió en


la más competida de la historia del México posrrevolucio­
nario. Con una diferencia de apenas .56%, resultó triunfador

43
Concha Cantú, Hugo, "Significados políticos de las elecciones intermedias de
México en 2003", en Concha Cantú, Hugo y Melgar Aladid, Mario (coords.), México
2003: elecciones intermedias, México, UNAM-Tribunal Electoral del Poder Judi­
cial de la Federación, 2004, p. 10.
44
Balkin, Robert, "Compendio estadístico", en Balkin, Robert (coord.), El Poder
Legislativo estatal en México. Análisis y diagnóstico, México, Estate University
of New York, 2004, pp. 193 y 195.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Felipe de Jesús Calderón Hinojosa por el PAN con un por­


centaje de 35.89, seguido por Andrés Manuel López Obra-
dor por la coalición Por el Bien de Todos (PRD, Partido del
Trabajo y Convergencia) con el 35.33%. Es decir, el 64% de
los mexicanos que votaron, lo hicieron por alguna opción
distinta a la del candidato ganador.45 En el mismo año de
2006 el PRI se colocó en la tercera fuerza política al inte­
rior de la Cámara de Diputados federal46 y en la segunda del
Senado.47 Aunque en las elecciones intermedias del 2009
el PRI recuperó la primera fuerza al interior de la Cámara de
Diputados con 243 diputados (48.4%), el PAN y el PRD le
siguieron consecutivamente.
22
La descripción que se ha venido haciendo sobre la
democratización del sistema electoral puede esquematizarse
en las siguientes gráficas.

45
El PRI quedó en tercera posición. Para consultar integralmente las estadísticas
de las elecciones federales del 2006, véase http://www.ife.org.mx/documentos/
Estadisticas2006/index.htm (Consultado el 11 de mayo de 2009).
46
La distribución en la Cámara de Diputados fue la siguiente: PAN 206, PRD 127,
PRI 11, Convergencia 18, PVEM 17, Nueva Alianza 9, Partido Social Demócrata
5 y un diputado independiente.
47
La conformación de las filiaciones políticas al interior del Senado de la Repú­
blica fue: PAN 52, PRI 33, PRD 26, PVEM 6, Partido del Trabajo 5, Convergencia
5 y Nueva Alianza 1.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Gráfica 1.1. Distribución relativa


de la Cámara de Diputados federal de 1964 a 2012.

90%

80%
Periodo de estudio
70%
PAN
60% PRI
PRD-PCM-PSUM-PMS
Porcentaje

50%
PVEM
PT
40%
PARM
30% PPS
PST-PFCRN
20% OTROS

10%

0%
23
1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

2003

2006

2009

2012
Año

Fuente: elaboración propia, se homogeneizaron y sistematizaron datos del


Sistema de Investigación Legislativa, de la Secretaría de Gobernación.

Se puede observar cómo el periodo de estudio elegido


para esta investigación empírica abarca los lustros en que
el partido dominante en el Congreso de Diputados federal
fue teniendo menos representatividad, y se advirtió una
mayor diversidad política. Lo mismo puede encontrarse en
la gráfica que ilustra las fluctuaciones políticas en el Senado
de la República.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Gráfica 1.2. Distribución relativa de la Cámara


de Senadores de 1964 a 2012.

0.9

0.8
PAN Periodo de estudio
0.7 PRI
0.6 PRD
Porcentaje

PVEM
0.5
PT
0.4 CONV
0.3 NA
Indep
0.2

0.1

0
1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

2003

2006

2009

2012
24 Año

Fuente: elaboración propia, se homogeneizaron y sistematizaron


datos del Sistema de Investigación Legislativa, de la Secretaría de
Gobernación.

A nivel local, por lo que hace a la diversidad electo­


ral de los gobernadores, se observa cómo fueron apare­
ciendo paulatinamente otras fuerzas políticas en las entidades
federativas.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Gráfica 1.3. Elección de gobernadores


de 1973 a 2012.

32

Periodo
de estudio
PAN

PAN-PANAL-PES
24
PPAN-PVEM
Número de entidades

PRD
PRD-CONV-PT
16 PRD-PT

PRI
PRI-PVEM

PRI-PVEM-PANAL
8
PVEM

0
25
1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013
Año

Fuente: elaboración propia, se homogeneizaron y sistematizaron datos


anuales del Sistema de Investigación Legislativa, de la Secretaría de
Gobernación y del Centro de Investigación para el Desarrollo A.C.
(CIDAC).

La siguiente gráfica es ejemplificativa, puede apreciar­


se cómo los tipos de mayorías políticas dominantes en los
congresos locales fueron cambiando de densidad. En 1994
se observa un predominio de mayorías calificadas en los con­
gresos, es decir, estaban conformadas con una cantidad de
legisladores igual o mayor a las dos terceras partes (que per­
tenecían al PRI). En el año 2002 se puede observar el punto
Suprema Corte de Justicia de la Nación

más alto de las mayorías absolutas (la mitad más uno) en


contraste con el punto más bajo de las mayorías calificadas.
En el año 2006 incluso se observa que el tipo de mayoría pre­
dominante fue relativa (la mitad o menos), esto es resultado
a partir de la existencia de más partidos políticos represen-
tados en las asambleas legislativas.

Gráfica 1.4. Tipos de mayorías en los congresos


locales.

25

26 20
Número de congresos

15
Mayoría absoluta
Mayoría calificada
10
Mayoría relativa

0
1994 1998 2002 2006 2010

Fuente: elaboración propia. Se homogeneizaron y sistematizaron datos


aportados por CIDAC. Este dato termina en el año 2010 porque se hizo
un corte transversal de cada cuatro años.

La importancia de que las mayorías calificadas deja-


ran de observarse, incide en que las constituciones locales
dejaron de ser reformadas por un solo partido político. Y por
otra parte, el que dejen de prevalecer las mayorías absolu-
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

tas implica que un solo partido político ya no pueda aprobar


por sí mismo normas ordinarias, bajo estas circunstancias
el debate y el consenso se vuelven necesarios.

a. Poder Legislativo

El gobierno dividido que se reflejó en 1997 trascendió como


un hecho que forma ya parte de las fuentes históricas del
derecho parlamentario mexicano.48 Fue precisamente en la
LVII Legislatura del Congreso de la Unión (1997-2000) cuando
la oposición presionó para concretar una reforma sustancial
a la Ley Orgánica del Congreso General, sin la usual inter-
27
vención del Poder Ejecutivo.

Anteriormente la organización interna de las cámaras


estaba estructurada para una administración unilateral del
poder. El órgano de gobierno se llamaba Gran Comisión y
ahí se concentraba el poder político del Congreso General,
que por supuesto, siempre estaba supeditada a las directrices
del presidente de la República. A su vez, esta fórmula se
reproducía también en los congresos estatales.

Para el estudio de los antecedentes históricos del Poder Legislativo mexi­


48

cano, puede consultarse Fernández Ruiz, Jorge, Poder Legislativo, 2a. ed.,
México, Porrúa, 2004, pp. 125 y ss. El estudio inicia con el análisis del Acta
Constitutiva de la Federación de 1824.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

La Gran Comisión se integraba con un número redu-


cido de legisladores, pues no era necesario incluir a los
otros partidos que tenían tan pocos representantes. La Mesa
Directiva era una figura decorativa que rotaba por lo gene-
ral cada mes, sin posibilidad de adquirir una experiencia
seria en la representación del Pleno. La escasa represen­
tación de partidos políticos de oposición hacía innecesaria la
consideración de diseñar una fórmula de toma de decisiones
equitativa.

La nueva Ley Orgánica del Congreso General de los


Estados Unidos Mexicanos se publicó el 3 de septiembre de
28 1999 y abrogó a su antecesora del 25 de mayo de 1979 (que
a su vez fue la primera Ley Orgánica desde que México
fue independiente en 1824).49 Se distingue de la anterior
porque modificó sustancialmente la estructura y los órganos
del Poder Legislativo con miras a hacerlos más equitativos.50

49
Desde el inicio de la vigencia de la Constitución Federal de 1917 no existió nor­
mativa interna en el Congreso de la Unión, hasta que se publicó el Reglamento
Interno el 20 de marzo de 1934, mismo que a la fecha sigue vigente. Es decir,
de 1934 a 1979 rigió solamente el Reglamento aludido, al que se consideraba
rango de ley ordinaria. Esto ha suscitado un sin número de conflictos en la
interpretación de las normas de los trabajos parlamentarios. Un estudio a
fondo en Gil Zuarth, Roberto, "El Reglamento de debates: reflexiones en torno
a un galimatías constitucional", Quórum Legislativo, Ponencias Foro de Re­
glamento de Debates de las Cámaras del Congreso de la Unión, s.a., p. 181.
50
En el mismo sentido Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho
constitucional mexicano y comparado, 2a. ed., México, Porrúa, 2000, p. 661.
Estos autores opinan que estos cambios internos del Congreso se hicieron no
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Para nuestros fines, basta comentar que se modificaron


los órganos de gobierno para que fueran más incluyentes, la
Gran Comisión pasó a ser la Junta de Coordinación Política
(inspirada en Junta de Portavoces española)51 conformada
por los coordinadores de todos los grupos parlamentarios,
y no sólo de los de mayor número de integrantes como era
antes. Se otorgaron nuevas facultades a la Mesa Directiva y
se crearon órganos técnicos que modernizaron al Poder
Legislativo federal.52 También se creó la Conferencia para la
Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos (al pa­
recer inspirada en la Conferencia de los presidentes de los
Grupos Parlamentarios italiana).53 Este fenómeno de cam-
bios internos en los órganos de gobierno y forma de operar, 29

a su vez, se reprodujo gradualmente en los estados de la


República.54 Sobre las nuevas reglas parlamentarias apro-
badas en 1999, Béjar Algazi aporta:

sólo porque era una prioridad nacional, sino porque también la intervención
del Poder Legislativo comenzaba a considerarse clave para el funcionamiento del
régimen político.

51
Aseveración que se hace en Fernández Ruiz, Jorge, Poder Legislativo, op. cit.,
p. 402.

52
Para un estudio más detallado de la Reforma de 1997 al Poder Legislativo mexi­
cano, véase Pedroza de la Llave, Susana Thalía, El Congreso de la Unión. Inte­
gración y regulación, México, UNAM, 1997, pp. 45-83.

53
Según lo dicho en Fernández Ruiz, Jorge, Poder Legislativo, op. cit., p. 403.

54
Para un estudio sobre los órganos de gobierno internos, véase Molina Zepe­
da, María Trinidad, "Órganos rectores de la actividad parlamentaria en los
congresos estatales", en Balkin, Robert (coord.), El Poder Legislativo estatal
en México. Análisis y diagnóstico, México, Universidad Estatal de Nueva York,
2003, pp. 123-151.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Ahora bien, aunque los mecanismos básicos para


facilitar el manejo del conflicto y alentar a la
colaboración de distintas fuerzas políticas han
encontrado buena acogida en el marco nor­
mativo interno del Congreso, sus disposiciones
apenas comienzan a arraigarse en el compor­
tamiento de los legisladores. Esto significa que
su conducta bien puede intentar otros caminos,
o dicho en otras palabras, que su desempeño
carece de certidumbre institucional. En este con­
texto, en el horizonte surgen varias incógnitas
que sólo podrán ser despejadas en el futuro.
Habrá que comprobar, por ejemplo, si el marco
30
normativo apenas aprobado logra superar viejas
inercias, o su lugar es nuevamente ocupado por
acuerdos parlamentarios temporales en decisio­
nes básicas para el trabajo legislativo. De igual
manera, no está claro si este podrá asumir los
retos de la alternancia del partido en el Eje­
cutivo decidida en los comicios del pasado 2
de julio [del año 2000]. Así las cosas, antes de
evaluar positivamente su efecto en la consoli-
dación de la democracia mexicana todavía hay
que esperar.55

Bejar Algazi, Luisa, "La reforma institucional del poder legislativo en México",
55

en Democracia y Gobernabilidad. Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

b. Poder Judicial

La pluralidad política en México vino a transformar paula-


tinamente las instituciones jurídicas, y de entre ellas, no
estuvo exento el Poder Judicial, que en la década de los
noventa adquirió facultades de un tribunal constitucional,
debe decirse que si el control de la Constitución en México
es reciente, se debe a que es reciente también el ejercicio de
la democracia, "mientras no hubo pluralismo político tam-
poco hubo justicia constitucional".56

Para la doctrina, en la década de los ochenta el Poder


Judicial en México "más que un tercer poder, era considerado 31

un poder de tercera, es decir, que no actuaba en relación de


paridad con el Ejecutivo y el Legislativo, sino que ocupaba
un tercer sitio en términos de autoridad institucional, pres-
tigio social y recursos económicos".57 En 1987 se inicia la

Constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2001,


pp. 185-186.
Disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=93 (Consul­
tado el 8 de noviembre de 2013).
56
Astudillo Reyes, César I., Ensayos de justicia constitucional en cuatro orde­
namientos de México: Veracruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas, México, UNAM,
2004, p. 68.
57
Fix-Fierro, Héctor, "La reforma judicial en México: ¿De dónde viene? ¿Hacia
dónde va?, Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia, México, núm. 2,
julio-diciembre de 2003, p. 252.
Disponible en http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/refjud/cont/2/
rjf/rjf15.pdf (Consultado el 3 de agosto de 2010).
Suprema Corte de Justicia de la Nación

evolución del Poder Judicial en México, que se reflejó en tres


cambios sustanciales: se delegó a los Tribunales Colegiados
de Circuito las resoluciones de amparos en materia de lega-
lidad, reservándose a la Corte espacio para resolver cuestio-
nes de constitucionalidad; se dictaron pautas mínimas para
integrar los tribunales judiciales locales y nombramientos de
Magistrados y Jueces. Se creó el primer tribunal electoral,
aunque sin mucho alcance jurídico en sus resoluciones.58

Con la reforma aprobada el 31 de diciembre de 1994,


que entró en vigor el 1 de enero de 1995, se trasformó el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia para asemejarse a
32 un tribunal constitucional, se redujo la cantidad de 26 Mi­
nistros a su antiguo número de 11 y a la par se anexaron
nuevas facultades de control constitucional. En esta misma
reforma se creó el Consejo de la Judicatura Federal e inició
formalmente la carrera judicial.

Las acciones de inconstitucionalidad se instauraron


en la reforma de 199459 (artículo 105, fracción II), derivado de

58
Un estudio a fondo sobre la evolución de la administración de la justicia en
México véase Fix-Fierro, Héctor, "Poder Judicial", en González, María del Refu­
gio y López-Ayllón, Sergio (eds.), Transiciones y diseños institucionales, México,
UNAM, 1999, pp. 167-221.
59
Fueron adicionadas en 1996 dentro de un marco de reformas constitucionales
en materia electoral, con el propósito de que sean las acciones de inconstitu­
cionalidad la única vía para impugnar leyes en esta materia.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

la misma iniciativa se introdujeron también el juicio de pro-


tección de los derechos político-electorales del ciudadano60
(artículo 99, fracción V), y el juicio de revisión constitucio-
nal61 (artículo 99, fracción IV).

Las acciones de inconstitucionalidad tienen como obje-


to el planteamiento de una posible contradicción entre una
norma de carácter general y la Constitución federal. La posi­
bilidad de defender los preceptos constitucionales de forma
abstracta ha marcado un antes y un después en el constitu-
cionalismo mexicano, puesto que ya existen los elementos
básicos para ello: independencia política en los sujetos le­
gitimados62 y Jueces constitucionales que han adoptado un 33

60
Es un instrumento procesal paralelo al juicio de amparo, lo interponen aquellos
con la calidad de ciudadanos, contra cualquier acto de autoridad que violente
sus derechos político-electorales de votar, ser votado y de afiliación libre y
pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país. También puede
accionarse cuando el ciudadano considere que el partido político al que se en­
cuentra afiliado violenta los referidos derechos. Aunque previamente debe
agotar las instancias de solución de conflictos previstas en las normas internas
de ese partido político.
61
Es procedente para impugnar actos o resoluciones de las autoridades compe­
tentes de los estados de la República para organizar y calificar las elecciones
estatales y municipales o resolver las controversias surgidas entre ellos.
62
Los sujetos legitimados para interponerla son: el equivalente a 33 por ciento
de las cámaras legislativas existentes en México, éstas son: de la de senadores,
la de diputados federales y las de diputados locales. El Ejecutivo Federal, por
conducto del Consejero Jurídico del Gobierno; los partidos políticos; la Comi­
sión Nacional de los Derechos Humanos y sus homólogas en los estados de
la República; el organismo garante que establece el artículo 6o. de la Consti­
tución y los organismos equivalentes en las entidades federativas, además del
Fiscal General de la República. Lo anterior de acuerdo con la reforma constitu­
Suprema Corte de Justicia de la Nación

papel cada vez más protagónico en las decisiones de diseño


institucional del Estado mexicano.

Es pertinente mostrar una parte de la exposición de


motivos de la iniciativa presentada por el entonces presi-
dente Ernesto Zedillo Ponce de León a la Cámara de Sena-
dores el 5 de diciembre de 1994, en donde se expresa uno de
los principales argumentos de la reforma:

Consolidar a la Suprema Corte como Tribunal


de Constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza
a sus decisiones; exige cumplir su competencia
para emitir declaraciones sobre la constitucio-
34
nalidad de leyes que produzcan efectos gene­
rales para dirimir controversias entre los tres
niveles de gobierno y para fungir como garante
del federalismo. Al otorgar nuevas atribuciones
a la Suprema Corte, se hace necesario revisar las
reglas de su integración con el fin de facilitar
la deliberación colectiva ante sus miembros,
asegurar una interpretación coherente de la

cional del 29 de enero de 2016. Cabe señalar que esta investigación abarcó
hasta el año 2011, por lo que en ese contexto los sujetos legitimados eran el
equivalente a 33% de las cámaras legislativas existentes en México la de sena­
dores, de diputados federales, de asambleístas (del Distrito Federal) y de dipu­
tados estatales. El Procurador General de la República (que pertenecía al
Ejecutivo Federal), los partidos políticos, la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos y sus homólogas en los estados de la República.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Constitución, permitir la renovación periódica de


criterios y actitudes ante las necesidades cam-
biantes del país, y favorecer el pleno cumplimien­
to en el desempeño de las funciones sustantivas
y administrativas de la Suprema Corte para faci­
litar la eficiencia de ambas.63

3. Planteo del problema

A partir de 1997, bajo el nuevo escenario de pluralidad


política en México, se deslucía la variable de un PRI opresor
y controlador del Poder Legislativo federal y estatal. Ya se ha
citado a Béjar Algazi, estudiosa del Poder Legislativo mexi-
cano, quien se cuestionaba en el año 2000, si los legisladores 35

serían capaces de asumir los retos que implicaba la alter-


nancia del poder político, y además señalaba que habría
que esperar para que estas incógnitas pudieran despejarse
en el futuro.64

Los estudios sobre el Legislativo en México son esca-


sos, Jorge Carpizo aseguraba que el exiguo interés acadé-

63
Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de
1994. El 5 de diciembre de 1994 el Presidente de la República desde la resi­
dencia oficial de Los Pinos envió un mensaje al pueblo de México con motivo
de la reforma constitucional en materia de justicia, puede consultarse en:
http://zedillo.presidencia.gob.mx/pages/disc/dic94/05dic94.html (Consultado
el 20 de marzo de 2014).
64
"La reforma institucional del poder legislativo en México", en Democracia y
Gobernabilidad, op. cit., pp. 185 y 186.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

mico sobre el tema, se debió a que "ha sido el más débil


de los tres poderes federales", pues estuvo en su mayor parte
subordinado al Ejecutivo que tenía abrumadoras mayorías
en el Congreso, por lo que este poder del Estado en particu-
lar, en el sistema de gobierno fue poco relevante.65 Más tarde
Pedroza de la Llave apunta en el año 2003 cómo a partir del
proceso democratizador mexicano, el interés sobre el dere­
cho parlamentario fue aumentando paulatinamente, aunque
en la bibliografía que cita, no figura ninguna obra de carácter
empírico.66

La incógnita sobre el papel de los legisladores frente


a un nuevo panorama político, sigue sin ser despejada en
36 su integridad con métodos científicos. Por ello, uno de los
motivos que animaron a desarrollar esta investigación fue
su escaso abordaje doctrinal y empírico en Latinoamérica y
especialmente en México.

A partir de septiembre de 2000 cuando ya no hubo la


tradicional subordinación al presidente, los legisladores esta­
tales y federales se vieron en la necesidad de reforzar el
debate, ya que ningún partido pudo seguir imponiendo su
voluntad, por lo que el diálogo y la negociación política resul­
taron una sine qua non. Además se hizo cotidiana la presencia

65
Carpizo, Jorge, "Prólogo", en Fernández Ruiz, Jorge, El Poder Legislativo, 2a. ed.,
México, Porrúa, 2004, p. XXXVII.
66
Cfr. Pedroza de la Llave, Susana Thalía, El Congreso General mexicano. Análisis
sobre su evolución y funcionamiento actual, México, Porrúa, pp. 56-59.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

en los medios de comunicación de los temas legislativos,67 en


esos años la academia expresaba "no existe duda alguna, el
Congreso de la Unión se ha fortalecido y comienza a ejercer
muchas de sus facultades constitucionales, mismas que se
encontraban en desuso o sólo las ejercía formalmente".68

No obstante que las minorías legislativas paulati­


namente han tenido un peso específico suficiente para ser
también protagonistas en las deliberaciones parlamentarias,
aún son objeto de arbitrariedades por parte de las mayo­
rías políticas. La alternancia en el poder y los gobiernos
divididos no han sido suficientes para que en las cámaras
se erradique la añeja costumbre de vulnerar la soberanía 37

popular acallando las voces opositoras al partido mayori­


tario a la hora de debatir.

Por si esto no fuera suficiente, se ha observado que


también las minorías políticas de la mano con las mayorías,
han aprobado conjuntamente normas en cuyo procedimiento
se vulneró el principio democrático:69 la dispraxis o mala prác­

67
Carpizo, Jorge, "Prólogo", en Fernández Ruiz, Jorge, El Poder Legislativo, op. cit.,
p. XXXVII.
68
Idem.
69
Este trabajo de investigación nació a partir de la observación de que los legis­
ladores mexicanos no han respetado normas de procedimiento legislativo
importantes; esto es, que tanto mayorías como minorías (éstas en menor
grado) emiten leyes sin la correcta y suficiente deliberación parlamentaria o sin
el cumplimiento de protocolos sustanciales en pleno o en comisiones, además
Suprema Corte de Justicia de la Nación

tica en los procedimientos legislativos dificultan la materia-


lización de un Estado constitucional y democrático de derecho
en México, y un diagnóstico basado en datos empíricos pue-
de colaborar a aminorar futuras trasgresiones.

Hay otra vertiente de la problemática que generan las


violaciones al procedimiento legislativo y que no fue parte de
los planteamientos iniciales, es lo tocante a la efectividad
del control constitucional sobre las VPL. Ese tema pertenece
a otro nivel de análisis, sin embargo, en esta investigación
fue necesario abordarlo para poder abastecer la informa­
ción primaria. De lo encontrado, se adelanta aquí que la
interpretación de los Jueces constitucionales en las acciones
38 de inconstitucionalidad no ha alcanzado a proteger del todo
la legitimidad de las normas, esto es, que queda un ám­
bito de sombra por el que no pasa la vigilancia o el resar­
cimiento de las violaciones al procedimiento legislativo desde
lo jurisdiccional.

Pueden resumirse en tres los problemas que abordó


este trabajo:

a) Escasez de estudios sobre el comportamiento de los


congresistas mexicanos bajo las nuevas reglas de
desarrollo democrático en México.

de otras infracciones, que muchas de ellas trastocan, al final del día, un bien
jurídico protegido del Estado constitucional: la soberanía popular.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

b) Existencia de violaciones al procedimiento legisla­


tivo que vulneran el principio democrático y que no
están catalogadas científicamente.

c) Existencia de casos que no alcanzan la protección


jurisdiccional de la Corte cuando se trata de tras-
gresiones al principio democrático en la función
legislativa.

4. Hipótesis

En el Capítulo IV se hizo una descripción detallada de los


componentes de la hipótesis principal y de la alternativa,
39
para así engarzar sus elementos con la estrategia metodo-
lógica que se utilizó al buscar su corroboración. Toca aquí
plantear las hipótesis que encaminaron esta investigación,
pero antes, se numeran y localizan los enunciados que se
consideraron plausibles para sostener la argumentación de
este trabajo.70

La técnica de esta argumentación que se ciñe a Guibourg, Ricardo A., Sobre la


70

argumentación, p. 3. Documento en formato electrónico proporcionado por


el autor durante el curso de Estructuras argumentales, del año lectivo 2010.
Sobre la argumentación expresa: "es un conjunto de al menos dos enuncia­
dos o grupos de enunciados, donde el primer enunciado o cada miembro
del primer grupo recibe el nombre de argumento, el segundo enunciado o
cada miembro del segundo grupo es denominado conclusión y el conjunto en­
tero (la argumentación) afirma que, al menos en alguna medida, la conclusión
(o la pluralidad de ellas) resulta apoyada por el argumento o por el conjunto de
argumentos".
Suprema Corte de Justicia de la Nación

La pluralidad política de las cámaras comienza a Capítulo I


observarse desde 1997.
El Partido Revolucionario Institucional se desar­ Capítulo I
ticuló como partido hegemónico, propiamente
desde el año 2000.
La academia sostiene que la debilidad del Poder Capítulo I
Legislativo radicó en que existía un partido
hegemónico.
Es factible localizar el principio democrático en Capítulo II
un procedimiento legislativo, y desdoblarlo en nor­
mas de procedimiento identificables.
Existen violaciones al procedimiento legislativo Capítulo II
que vulneran el principio democrático.
Desde 1995, al Juez constitucional mexicano le Capítulo III
40 ha correspondido proteger el principio demo­crá­
tico en el procedimiento legislativo mediante las
acciones de inconstitucionalidad.
Las sentencias de las acciones de inconsti­
tu­ Capítulo III
cionalidad son un instrumento adecuado para es-
tudiar las VPL que se cometen en México.
En estudios preliminares se observan transgre- Capítulos
siones procedimentales en la función legislativa. I y III

Bajo estas premisas se formuló la siguiente hipótesis


principal:

En México, se cometen violaciones al procedimiento legislativo


que vulneran el principio democrático, aun cuando el partido hege­
mónico se desarticuló como tal y existe pluralidad política en las
cámaras.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Esta hipótesis se diseñó para proveer un primer nivel


de conocimiento sobre las transgresiones procedimenta­
les en el Legislativo. Como se ha mencionado, no existía en
México información previa sobre el tema. Ante esta pro­
blemática se pretendió llenar un vacío de conocimiento
que permitiera posteriormente, hacer inferencias o establecer
prospectivas sobre una base científica.

El marco teórico utilizado parte de la democracia cons­


titucional, que fue el que permitió identificar qué normas
concretan el principio democrático en cada una de las fases
del procedimiento legislativo. Como se explicará en su mo-
mento, se utilizaron como indicadores los requisitos de 41

mayoría, participación y publicidad (Capítulo II).

La evidencia demostró que fue pertinente elegir ese


marco teórico y esos indicadores para estudiar la dispraxis
en la función legislativa, pues de todas las infracciones re-
clamadas en el tema, el 85%,71 fue por afectaciones que
redundaban en la vulneración al principio democrático en la
función legislativa; y el 15% restante, respondió a actos
pro­pios del Ejecutivo (que no son objeto de este estudio) o
errores tipográficos sin trascendencia, entre otros.

Este 85% se conformó por 12.3 para el requisito de mayoría; 59.8 el requisito
71

de participación y 12.9 de publicidad.


Suprema Corte de Justicia de la Nación

La corroboración de esta hipótesis implicó la gene­


ración de información original, como un catálogo de trans-
gresiones procedimentales, que surgió a partir de la
identificación normativa de concepto teórico del principio
democrático en la función legislativa.72

Se encontró que de los cuatro indicadores ya descri-


tos, el de participación fue el más reclamado por los accio-
nantes y a su vez el más vulnerado; los partidos políticos
federales fueron los que más interpusieron demandas de
AI y se centraron en las leyes emitidas por los congresos
locales.

42
Aún sin conocer los hallazgos que fueren a encon­
trarse, se adelantó desde el protocolo de investigación una
hipótesis alternativa73 o accesoria:

72
El requisito de Mayoría tiene los siguientes ítems: vicios en votación e insufi­
ciente quórum de asistencia. En el de Participación se elaboraron 11 ítems:
vicios en convocatoria, notificaciones o trámites preparatorios para la sesión
colegiada; dispensa injustificada de trámites legislativos; se inhibió participación
democrática; deliberación insuficiente; se inhibió participación externa; ausen­
cia de debate; defecto en iniciativa; vicios en turno; trámites legislativos sin
fundamento; inconsistencias en el orden del día y procedimiento ordinario y
no el constitucional. En el indicador de Publicidad: vicios en dictamen; vicios en
actas y ausencia de dictamen.
En el indicador de Otros: falta de oportunidad en la expedición de la norma
impugnada; defectos en publicación del Ejecutivo; actos propios del quehacer
legislativo y vicios en acceso a la información.
73
Se entiende por hipótesis alternativa aquella que se plantea cuando es posi­
ble realizar otra aseveración distinta a la hipótesis principal, porque existe la
probabilidad de que el fenómeno en estudio esté siendo influido por otras
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano que vulneran el


principio democrático, son cometidas por los legis­ladores sin que la per­
tenencia a un partido político sea determinante.

Debe decirse que la información disponible no arrojó

información contundente como para persistir en esta ase­

veración, puesto que, aún y con la mayor pluralidad en las

cámaras legislativas, el PRI ha seguido teniendo un amplio

porcentaje de las mayorías en los congresos mexicanos

durante los 16 años que se estudiaron. Por tanto, los parti-

dos políticos distintos no han estado –la mayor de las ve-

ces–, en la posición de ser proclives a cometer violaciones 43

procesales contra las minorías legislativas, lo que disminuye

considerablemente la posibilidad de constatar si todos los

partidos tienen una tendencia hacia las transgresiones pro-

cesales. Se puede observar en la siguiente gráfica, como el

PRI ha tenido preponderancia en detentar las mayorías

(calificadas, absolutas o relativas) al frente de los congresos

locales durante el periodo de estudio.

situaciones. Cfr. Cid, Alma del et. al., Investigación. Fundamentos y metodolo­
gía, 2a. ed., México, Pearson, 2010, p. 66.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Gráfica 1.5. Porcentaje de las mayorías ocupadas por


partidos políticos en los congresos locales
(1994-2010).74

UXC ALIANZA CAC


UPC
1% 0% 1%
1%
COAL.
6%

PAN
20%

PRD
PRI 7%
64%

44

Fuente: elaboración propia, a partir de datos otorgados por CIDAC. Este


dato termina en el año 2010 porque se hizo un corte transversal de cada
cuatro años.

Por otra parte, la información que se generó en este


trabajo, abrió paso a un segundo nivel de análisis –aunque en
fase inicial–, y es el que se coloca justo en la tensión clásica
entre la democracia representativa y la jurisdicción consti-
tucional en temas que atañen a la voluntad soberana, como
el emitir normas generales.

Este dato aglutina todo tipo de mayorías, sean relativas, absolutas o califica­
74

das. Como anexo a este trabajo se presentan a detalle la información, en este


punto bastan los porcentajes para corroborar lo dicho.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Se constató que el instrumento jurídico de la acción


de inconstitucionalidad, tal como está diseñada, no ofrece
siempre la posibilidad de proteger el principio democrático
efectivamente; el Juez constitucional ha dejado vicios sin es­
tudiar y por lo tanto, zonas sin proteger.

5. Objetivos

La finalidad de este trabajo se desprende de su denomi­


nación, y puede resumirse en tres acciones básicas: a) Iden­
tificar las violaciones al procedimiento legislativo; b) hacer
un estudio de sus causas y efectos, y c) realizar este estudio
a través del control constitucional abstracto en México. Visto
45
así, los objetivos generales son los siguientes:

Objetivos generales Localización

Identificación de las violaciones al procedimiento Capítulo II y IV


legislativo mexicano a partir de la recopilación
y sistematización de las ejecutorias de las accio­
nes de inconstitucionalidad.

Delimitación de las violaciones al proce­dimiento Capítulo III y IV


legislativo mexicano que alcanzan la protección
constitucional abstracta de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.

Determinación de los efectos de las VPL que Capítulo I, II, IV y


afectan el principio democrático, esto dentro del conclusiones.
marco de un Estado constitu­cional y democrá­
tico de derecho, y en especial, en el contexto del
desarrollo constitucional y democrático mexicano.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Como se observa, el cumplimiento de los objetivos


planteados (desde el mismo Plan de tesis) convergen en el
Capítulo IV, pues es ahí, donde con datos empíricos se con-
trasta el soporte teórico de los capítulos precedentes.

6. Delimitación del campo espacial y temporal

El periodo de estudio abarca más de 16 años, los mismos


que comprende la Novena Época del Semanario Judicial de
la Federación,75 esto es, del 1 de enero de 1995 al 3 de oc-
tubre de 2011. El inicio en 1995 responde al comienzo de la
vigencia de las acciones de inconstitucionalidad (antes no
existían en el ordenamiento jurídico mexicano) y en junio
46
de 2011 hubo una reforma constitucional en materia de dere­
chos humanos y justicia constitucional,76 que propició el tér-
mino de la Novena Época y el inicio de la Décima en octubre
del mismo año.

El periodo de estudio también responde a que a partir


de 1997 se vivió por vez primera un gobierno dividido en

75
En el Capítulo IV se desagregará este apartado, basta por ahora adelantar que
las épocas "son las etapas cronológicas en que la Suprema Corte de Justicia
de la Nación agrupa los criterios publicados en el Semanario Judicial de la Fede­
ración y por Acuerdo 5/1995 del Tribunal Pleno de la SCJN, del 13 de marzo
de 1995, se estableció como fecha de inicio de la Novena Época del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, el 4 de febrero de 1995." Cfr. http://www.
scjn.gob.mx/conocelacorte/Paginas/Que_hace_SCJN.aspx#trece (Consultado
el 18 de agosto de 2012).
76
Cuya descripción será abordada en detalle en el Capítulo IV.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

México y a que este fenómeno comenzó a reflejarse en las


entidades federativas; como se ha venido repitiendo, a
partir de finales de los noventa la desarticulación del PRI
como partido hegemónico comenzó a perfilarse y se con­
solidó en el año 2000.

Territorialmente la tesis abarca las 32 entidades fe­


derativas –toda la República mexicana–; y a los niveles de
gobierno federal, estatal y del Distrito Federal. Esto respon-
de a dos razones: a) el objeto de estudio son los vicios en la
elaboración de normas de todo el Poder Legislativo mexi­
cano, que equivale al Congreso de la Unión, la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal y los congresos estatales, y
47
b) se eligió como herramienta de estudio a las acciones de
inconstitucionalidad porque al ser un instrumento de control
constitucional concentrado, la Corte puede conocer de las
normas generales emitidas en todo el territorio mexicano.

7. Recolección de datos

En el Capítulo IV se hizo un desglose pormenorizado de la


metodología para obtener y sistematizar los datos, aquí se
resumen las acciones principales de este apartado:

1. Se conoció la cantidad total de acciones de inconstitu-


cionalidad que ingresaron a la Suprema Corte de Jus­
ticia de la Nación (SCJN) durante el periodo de estudio.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Entendiéndose aquellas demandas resueltas y pendientes


de resolver, esto a partir de los datos presentados en los
informes anuales del Ministro Presidente de la Suprema
Corte de Justicia.

2. Se recabaron las sentencias disponibles en formato elec-


trónico, dictadas sobre las acciones de inconstitucionalidad
durante el periodo de estudio.

3. Se elaboró un instrumento de recolección de datos –pre­


liminar– que permitió albergar información destacada de
todas las resoluciones disponibles.

48
4. Se delimitó el universo de estudio a partir de la clasi­
ficación de las ejecutorias recabadas, se seleccionaron
aquellas en que existían pronunciamientos sobre viola-
ciones al procedimiento legislativo.

5. Se diseñó un formulario específico que permitió extraer


las características observables del universo de estudio,
que incluyó las variables empíricas y teóricas tendientes
a poseer valor probatorio con respecto a la hipótesis plan­
teada. (Formato que se agrega como Anexo).

6. Se elaboró una base de datos extensa en Excel para


albergar y catalogar la información; mismo que se uti­
lizó para la presentación de resultados.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

7. Se desarrolló el análisis cuantitativo y cualitativo de las


resoluciones de la Corte.

8. Se clasificó a partir de las ejecutorias de la Corte mexi-


cana, las violaciones al procedimiento legislativo que vul­
neren el principio democrático y las que no lo hacen, y
se incorporaron a la base de datos.

9. Para la sistematización de los datos de carácter electoral


se utilizó el programa SPSS (Statistical Package for the
Social Sciences) para el tratamiento de la base de datos
y para la elaboración de cuadros estadísticos se utilizó
Excel.
49

8. Relevancia de la investigación

La atención de la doctrina constitucional mexicana se ha


centrado tanto en el sistema presidencial como en el Poder
Judicial, y por lo que hace a éste último, las monografías
más elaboradas se centran en el control constitucional; sin
embargo, el tema de la validez de las normas por cuestiones
de forma no ha sido abordado con tanto interés. Si bien la
Corte en el año 2007 lo detectó como un tema que merecía
estudio,77 en las investigaciones empíricas más destacados

En el libro editado por la Corte denominado ¿Qué son las acciones de inconsti­
77

tucionalidad?, se anexa un apéndice donde se describen las diez sentencias


más relevantes en materia de Acciones de inconstitucionalidad, de nuestro
Suprema Corte de Justicia de la Nación

sobre el control constitucional abstracto en México no se


distingue la misma atención.

En la obra más reciente de análisis cuantitativo sobre


justicia constitucional78 este fenómeno no fue estudiado. Tam­
poco figuran las violaciones al procedimiento legislativo como
variable en la base de datos @lex que está disponible en
la página de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.79
De las escasas investigaciones empíricas de México, como
las de Laura Valencia Escamilla80 (disciplina parlamentaria),
Robert Balkin81 (Poderes legislativos estatales), Luis Carlos

50
interés son los siguientes títulos: En las acciones de inconstitucionalidad, Las
violaciones formales trascienden de manera fundamental a la norma general
impugnada (AI 36/2001), Procede la acción de inconstitucionalidad para impug­
nar constituciones locales (AI 9/2001), La acción del Concurso Nacional de Tesis
En torno al Futuro de la Administración de Justicia Constitucional en México de
inconstitucionalidad es improcedente para impugnar actos negativos de los con­
gresos locales (Reclamación 619/2001), en Suprema Corte de Justicia de la Nación,
México, SCJN, 2007, pp. 67-69, 75-77 y 91-94.

78
Cfr. Bustillos, Julio, La justicia constitucional en México. Análisis cuantitativo de
las resoluciones judiciales en materia constitucional, México, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 2009, pp. 53-62.

79
Las variables estudiadas son generales, como tipos accionantes, tipos de nor­
mas impugnadas, temas sobre los que versan las demandas, etc. Disponible
en: http://www.internet2.scjn.gob.mx/alex/ (Consultado el 27 de julio de 2011).

80
La disciplina parlamentaria en México, LVII Legislatura de la Cámara de Dipu­
tados en México, México, UNAM, 2005. Esta obra está dedicada al estudio de
la primera Legislatura en que el PRI perdió la mayoría absoluta (1997-2000), lo
que corrobora el señalamiento que se hizo líneas arriba, sobre la importancia
del año de 1997, que figura como referencia histórica en el Derecho parlamen­
tario mexicano.

81
Cfr. Balkin, Robert (coord.), El Poder Legislativo estatal en México. Análisis y
diagnóstico, México, Universidad Estatal de Nueva York, 2003.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Ugalde82 (temas varios sobre el Legislativo), incluso de la


autora,83 no se abordó el referido tema.

En el derecho comparado los vicios procedimentales


en la elaboración de normas sí se han tratado aunque no de
forma abundante. Destacan la aportación doctrinal y casuís­
tica de Biglino Campos, o la monografía exhaustiva de Pala-
cios Torres, y por lo que hace al estudio empírico y cualitativo
de sentencias constitucionales de la Corte Suprema de Ar-
gentina, el trabajo de Jorge Bercholc.84

82
Diversos Reportes Legislativos que se editan desde la Asociación Civil denomi­
nada Integralia. Pueden consultarse en: www.integralia.com.mx (Consultado
el 3 de diciembre de 2013).
51
83
Orta Flores, Sara Berenice, “El poder legislativo estatal en México, elementos
para registrar su evolución”, en Balkin, Robert (coord.), El Poder Legislativo
estatal en México. Análisis y diagnóstico, México, Universidad Estatal de Nueva
York, 2003, pp. 13-40.
84
Cfr. Biglino Campos, Paloma, Los vicios en el procedimiento legislativo, Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales, 1991; Palacios Torres, Alfonso, Concepto
y control del procedimiento legislativo, Bogotá, Universidad Externado de
Colombia, 2005; Bercholc, Jorge O., La independencia de la Corte Suprema a
través del control de constitucionalidad, respecto a los poderes políticos del
Estado (1935-1998), Buenos Aires, Ediar, 2004. Además también se encuentra
bibliografía específica como: Aguiar de Luque, Luis, "El tribunal constitucional
y la función legislativa: el control del procedimiento legislativo y de la inconsti­
tucionalidad por omisión", Revista de Derecho Político, núm. 24, 1987, pp. 11-30;
Agor, Weston H. (ed.), Latin American Legislatures; their Role an influence,
Praeger, New York, 1971; Galeotti, Serio, Contributo alla teoria del procedimento
legislativo, Milano, Dott A. Guiffré Editore-Universitá Degli Studi di Urbino,
1957; Aranda Álvarez, Elviro, Los actos parlamentarios no normativos y su
control jurisdiccional, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales,
1998; Béjar Algazi, Luisa (coord.), Qué hacen los legisladores en México. El tra­
bajo en comisiones, México, Porrúa-H. Congreso del Estado Libre y Soberano
de México-UNAM-Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, 2009; Carbonell y
Sánchez, Miguel, Algunas consideraciones sobre el procedimiento legislativo en
México, México, Escuela Libre de Derecho-Sociedad de Alumnos-Comité Ejecu­
Suprema Corte de Justicia de la Nación

La investigación que más se acerca a la cuestión que


nos ocupa fue abordado por López Ayllón en una investigación
empírica realizada a doce años de vigencia de las acciones
de inconstitucionalidad (1995-2007),85 en esta obra se hace
un balance de las acciones de inconstitucionalidad en temas
generales, y ahí el autor alcanza a destacar el elevado nú-
mero de demandas interpuestas para controvertir cuestiones
de forma y menos para asuntos relacionados con la mate­

tivo, núm. 6, 1993, pp. 45-52; García-Escudero Márquez, Piedad, El proce­


dimiento Legislativo ordinario en las Cortes Generales, Madrid, Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales, 2006; Gentile, Horacio Jorge (comp.), El Poder
Legislativo. Aportes para el conocimiento del Congreso de la Nación Argentina,
Uruguay, Asociación Argentina de Derecho Constitucional-Konrad Adenauer, 2008;
52 Hernández Valle, Rubén, "El control de constitucionalidad del procedimiento
de reforma constitucional", Estudios Constitucionales, Santiago (Chile), Centro de
Estudios Constitucionales, año 4, núm. 2, 2006; Jiménez Aparicio, Emilio, "Las
infracciones del procedimiento legislativo: algunos ejemplos", Revista del Centro
de Estudios Constitucionales, Madrid, núm. 3, mayo-agosto, 1989, pp. 143-197;
Martín-Retortillo Baquer, Lorenzo, "El control del Tribunal Constitucional de la
actividad no legislativa del parlamento", Revista de Administración Pública, Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales, núm. 107, mayo-agosto, 1985; Martín-
Retortillo Baquer, Lorenzo, "El control parlamentario por el Tribunal Constitu­
cional", Anuario Jurídico de la Rioja, núm. 2, 1996; Ortega Santiago, Carlos, "La
inviolabilidad parlamentaria, las funciones propias de los parlamentarios y
la doctrina de los Interna Corporis Acta en la jurisprudencia reciente de la Corte
Constituzionale italiana", Teoría y realidad constitucional, Madrid, Universidad
Nacional de Educación a distancia, núm. 3, 1er. semestre, 1999; Ortiz Arana,
Fernando y Trejo Cerda, Onosandro, El procedimiento legislativo mexicano, México,
Editorial Sista, 2005, y Sepúlveda Muñetón, Jaime, Concepto y práctica del pro­
cedimiento legislativo colombiano, Tesis de grado, s.e., s.a., núm. 27, entre otros.
85
Cfr. López Ayllón, Sergio y Valladares, Florencio, "Las acciones de inconstitu­
cionalidad en la Constitución mexicana: Balance empírico de doce años de
ejercicio", Cuestiones constitucionales. Revista mexicana de Derecho Constitu­
cional, México, núm. 21, julio-diciembre de 2009, pp. 191-192. Disponible en:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/cconst/cont/21/ard/ard6.htm
(Consultado el 24 de julio de 2011).
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

ria de la ley impugnada, sobre todo por los partidos políticos.


El autor detectó que fue común que se recurriera a invocar la
inconstitucionalidad de la ley por violaciones al principio de
legalidad y debido proceso (artículos 14 y 16); a esta ten-
dencia la catalogó incluso de muletilla, pues respondía a la
costumbre del litigante por reclamar cuestiones de legalidad
en el juicio de amparo. En su estudio afirma que la Corte
determinó que en algunas ocasiones efectivamente existie-
ron transgresiones a los artículos 14 y 16 constitucionales.86

Debe decirse que, ni en la obra referida, ni en ningún


otro hasta el momento, se ahonda sobre cuales violaciones
al procedimiento se cometieron con más regularidad, ni los
53
criterios de la Corte para valorarlos. Incluso, al terminar esta
investigación se corroboró que efectivamente existió un alto
número de reclamos por el principio de legalidad y debido
proceso, y que sí se utilizó este reclamo como muletilla (el
artículo 16 se invocó siete veces de cada diez). Por lo que,
dado lo poco significativo que resultaba incluir un indicador
tan socorrido por los accionantes, de su pobre motivación jurí­
dica y de la escasa atención que recibía de la Corte, se eli-
minó como ítem en esta investigación.

Por lo anterior, se dejó de lado la causal detectada por


López Ayllón que era la que más se acercaba al tema, y se

Idem, p. 192.
86
Suprema Corte de Justicia de la Nación

generaron indicadores originales que permitieran estudiar


con mayor nitidez la problemática detectada. La relevancia
del estudio puede inferirse al observar que las VPL tal y
como en este trabajo se catalogaron, significaron más de la
cuarta parte de los reclamos en las demandas de las accio-
nes de inconstitucionalidad: 26.7 por ciento.

La aportación que pretende este trabajo dentro de la


disciplina del derecho constitucional y en especial del dere-
cho parlamentario, es mostrar al especialista interesado, un
catálogo de las violaciones procedimentales que se cometen
en México cuando se elaboran normas, estas violaciones siem-
54 pre analizadas bajo la perspectiva del principio democrático.

Además con la información encontrada, se puede avan-


zar a otro nivel de análisis más adelante, que consistiría en
plantear propuestas teóricas y jurídicas, en lo que hace a
la tensión existente entre el papel del Juez constitucional
frente a la democracia representativa, esto con base en da-
tos fácticos.

9. Limitaciones de la investigación

Como se describió líneas arriba, la hipótesis accesoria po­


see componentes a corroborar de carácter electoral, esto
requirió para su contrastación el conocer las filiaciones políti­
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

cas de los parlamentarios que transgredieran el procedimiento


legislativo.

Pues bien, la limitante que la autora enfrentó consistió


en no encontrar dentro de la sentencia información sistemá-
tica y homogénea sobre el partido político al que pertenecían
los legisladores transgresores. Esta información no se encon­
tró en las sentencias porque desde las demandas de accio-
nes de inconstitucionalidad frecuentemente,87 no se aclaraba
a qué partido pertenecían los diputados que cometieron la
infracción; incluso las más de las veces, los diputados cuando
presentaban una demanda lo hicieron como minoría legisla-
tiva, sin especificar partido político, por lo que tampoco se
55
logró registrar su pertenencia.

El no poder registrar las filiaciones políticas de las mi­


norías accionantes ni la de los legisladores acusados, llevó
a la que escribe a obtener esa información de una fuente
distinta a la sentencia. La opción que se eligió fue localizar
la fecha en que la ley impugnada se publicó, para después
contrastar esa fecha con una base de datos88 donde se in­

87
Afirmación que la autora corroboró cuando tuvo acceso a 20 expedientes
originales de acciones de inconstitucionalidad, que se consultaron in situ en la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
88
Datos obtenidos en las oficinas del Instituto Nacional para el Federalismo y
el Desarrollo Municipal (Inafed), de CIDAC, del Sistema de Información legis­
lativa, y datos de acceso público en páginas oficiales. La información estaba
desagregada en forma anual por lo que se procedió a integrar la base de datos
Suprema Corte de Justicia de la Nación

dica la duración de las legislaturas en el periodo de estudio,


y así se logró hacer el registro de los partidos políticos que
ostentaban las minorías y mayorías en los congresos al
momento de aprobar la ley reclamada. Se tomó en cuenta
que son más proclives a cometer infracciones aquellos que
están en condiciones de imponer una decisión (ley), por lo
que verificar las mayorías existentes al momento de la san-
ción nos pareció consistente.

En los dos capítulos siguientes, corresponde hacer el


desglose teórico de este trabajo.

56

con las siguientes variables: año, clave del estado, nombre del estado, Legisla­
tura (con número romano), fecha de inicio del primer periodo legislativo, fecha
del segundo periodo legislativo, base Constitucional del estado (número de
artículo constitucional), nombre del coordinador del Congreso Estatal, Distrito
del coor­dinador, partido del coordinador, nombre del Diputado de mayoría
relativa, nombre del partido del Diputado de mayoría relativa, Distrito electoral
(I a XL), nombre del Diputado de representación proporcional, nombre del Par­
tido del Diputado de representación proporcional.
Capítulo II.
El principio democrático
en el procedimiento legislativo

El principio democrático debe jugar […] en el


derecho público de nuestros días, un papel
equivalente a aquel que desempeñó el prin­
cipio monárquico en el derecho público del
siglo XIX. Para ello es preciso […] extraer las
consecuencias jurídicas pertinentes de la atri­
bución al pueblo de la soberanía.
Manuel Aragón
Constitución y Democracia, 1989

1. Introducción 57

El propósito de este capítulo es profundizar sobre las pre­


misas teóricas que sostienen este trabajo de investigación.
La guía argumental tiene como fin práctico justificar y dotar
de contenido a cada una de las variables que se utilizarán en
la parte empírica del Capítulo IV. Este trabajo, que pretende
retratar la realidad jurídica de una mala praxis institucional
(función legislativa en México), partirá de los conceptos de
teoría constitucional que se derivan del constitucionalismo
contemporáneo occidental de la segunda mitad del siglo XX.

La base doctrinal sobre la que se estudiará al Poder


Legislativo surge de la conceptualización del Estado consti-
Suprema Corte de Justicia de la Nación

tucional y democrático de derecho, toda vez que es factible


abordar el análisis de una institución pública partiendo de la
democracia como concepto articulador de los poderes públi-
cos; de la supremacía y el control constitucional y, en es­
pecial para el desarrollo de este trabajo, desde el carácter
principialista y vinculante de la Constitución.

Precisamente en los principios generales de derecho se


asienta lo que será esta aportación. Que partirá de lo abs-
tracto a lo concreto, de traducir un concepto jurídico-político
que por esencia está afectado de vaguedad (democracia) y
decodificarlo en normas de procedimiento definidas. Tal y como
58
se observa en el título de este capítulo, será el principio de-
mocrático el eje de la argumentación en torno a la función
legislativa.

Este capítulo procurará demostrar la factibilidad de


extraer del procedimiento legislativo mexicano aquellas
fases empapadas del principio democrático y distinguir así
otras fases que, si bien son imprescindibles, muchas veces
están ahí para procurar la eficacia o la inmediatez de los
trámites legislativos y no para proteger –en palabras de
Manuel Aragón– "la atribución al pueblo de la soberanía".
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

sección primera

2. El Estado constitucional de derecho

La adjetivación del Estado como constitucional de derecho,


dota a este estudio del sustento teórico que permite abordar
la problemática que se genera a partir de los vicios cometi-
dos durante un procedimiento de elaboración normativa.

Se requiere partir de un paradigma de Estado que


con­
tenga elementos mínimos como: a) un poder consti­
tuyente emanado de un proceso democrático; b) coopera-
ción y diálogo institucional para el equilibrio de las relaciones
interpoderes;89 c) jurisdicción constitucional, y d) un Poder 59

Legislativo susceptible de control por esta vía.

Luigi Ferrajoli ha aportado a la ciencia del derecho


–además de su teoría garantista– una clasificación esque-

En los términos de la propuesta que ha venido trabajando Jorge O. Bercholc,


89

y que puede leerse en un ejercicio de abstracción publicado en "Diez ‘tips’


(consejos) sugeridos para una aproximación a la cuestión del control del poder
desde la sociología política y la ingeniería institucional", Derecho Público,
Suplemento de Derecho Público, edición mensual del 21 de octubre de 2013.
Sobre el tema de cooperación y diálogo institucional para el equilibrio de las
relaciones interpoderes el autor enfatiza que "El poder del Estado es sólo uno,
en todo caso, dividido funcionalmente en tantas partes como sea menester
para la eficacia de la administración del Estado. Ello implica novedades en los
esquemas tradicionales de checks and balances (frenos y contrapesos), y el con­
trol de la gestión política".
Disponible en: http://www.eldial.com.ar/nuevo/suple-publico-solapa.asp?
camara=Doctrina (Consultado el 5 de noviembre de 2013).
Suprema Corte de Justicia de la Nación

mática de los paradigmas de Estado que se configuraron a


través de la historia universal de Occidente. Esta clasifica-
ción, si bien no es la única, goza de una amplia aceptación
en la doctrina constitucional, en virtud de que resulta útil
cuando se trata de ubicar a alguna institución pública en la
línea del tiempo. Ferrajoli parte de la observación del Estado
desde dos sentidos: el lato, débil o formal entendiéndolo como
aquel en que los poderes públicos son otorgados por la ley
y ejercidos de acuerdo a las formas y mediante los proce­
dimientos establecidos legalmente; en este sentido, estados
no liberales y antidemocráticos pueden incluso, ser Estados de
derecho.90
60

La segunda perspectiva de Estado que desarrolla


Ferrajoli es el fuerte o sustancial, que se refiere solamente
a los ordenamientos en los que los poderes públicos están
también sujetos a la ley, pero no sólo en lo que toca a las
formas, sino también a los contenidos. Este significado es
restringido, pues únicamente se refiere a aquellos Estados de
derecho en los que todos y cada uno de los poderes están
vinculados al respeto de los principios sustanciales ema­
nados de normas constitucionales, como son los derechos

Ferrajoli, Luigi, "Pasado y futuro del Estado de Derecho", en Carbonell, Miguel


90

(ed.), Neoconstitucionalismo(s), 4a. ed., Madrid, UNAM-Trotta, 2009, pp. 13-14.


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

fundamentales, la división de poderes91 y por supuesto, el


principio democrático.

El concepto de Estado de derecho a utilizar se enfoca


hacia el restringido (fuerte o sustancial) que se localiza en
el modelo normativo neo-iuspositivista del Estado constitu-
cional de Derecho (o Estado constitucional) que se generó a
partir de las constituciones rígidas y del control de consti­
tucionalidad de las leyes difundido desde Europa a los países
de occidente después de la Segunda Guerra Mundial; desde el
paradigma que dejó atrás al Estado débil o formal correspon­
diente al modelo normativo paleo-iuspositivista del Estado
legislativo de derecho (o Estado legal).92 En suma, son tres 61

los paradigmas de Estado que se requieren distinguir: a) el


del Derecho premoderno; b) el del Estado legislativo de dere­
cho, y c) el del Estado constitucional de derecho.93

Entre las características que ha desarrollado la doc­


trina sobre el Estado constitucional, resulta oportuno elegir
la de Manuel Aragón. Este autor lo concibe como una forma
específica de Estado que responde a los principios de legi­

91
Idem.
92
Aquél que surgió al nacer el Estado moderno y que monopolizó por primera
vez la producción jurídica. Ibidem, p. 14.
93
Tras las implicaciones de la globalización del derecho, el autor abre la posibi­
lidad conceptual de un cuarto modelo de Estado, el internacional de derecho.
Cfr. Idem.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

timación democrática del poder (soberanía nacional); de


legitimación democrática de las decisiones generales del
poder (el respeto a la ley como expresión de la voluntad
general) y de distintos tipos de limitaciones: a) la material
(reconocimiento de derechos fundamentales), b) la fun­
cional (división de poderes) y c) la temporal (elecciones
periódicas).94

El principio democrático en la función legislativa se


situaría, siguiendo a Manuel Aragón, en la legitimación demo­
crática del poder y de sus decisiones, y por supuesto en la
separación de poderes. Esto implica que el principio demo-
62
crático dentro de un Estado constitucional se posa en una
base teórica movediza, donde los conceptos democracia y
Constitución se encuentran en colisión continuamente, como
se explicará más adelante.

Antecedentes

En el medioevo, el derecho se conformaba a partir de una mul­


tiplicidad de fuentes. La producción jurídica era una tarea

Aragón Reyes, Manuel, Constitución y control del poder. Introducción a una teoría
94

constitucional del control, Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 1994,


pp. 24-25. Sobre las características del Estado constitucional, véase Gil Domín­
guez, Andrés, Escritos sobre neoconstitucionalismo, Buenos Aires, Ediar, 2009.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

depositada en diversas instituciones estatales, como: el impe-


rio, la iglesia, los príncipes, los municipios y las corporaciones.

Por tanto, el derecho premoderno no tenía una forma­


ción legislativa, era jurisprudencial y doctrinal. El derecho
común estaba asentado en la antigua tradición romanística
por las elaboraciones doctrinales y jurisprudenciales, y su
validez no dependía de su forma de producción sino de la
intrínseca racionalidad o justicia de sus contenidos.95

El derecho natural fue la base de la producción jurí­


dica. Así nació el iusnaturalismo, en la era del medioevo
europeo y de los señores feudales fuertes, en la de reyes 63

que sólo ocupaban una posición de primus inter pares (pri-


mero entre sus iguales) con la nobleza, quienes tenían el
verdadero poder económico.96 Por ejemplo en Inglaterra,
cuna del parlamento, en un principio la representación de sus
integrantes obedecía "más a una convocatoria de caballeros
y burgueses para reunirse en el Consejo del Rey, como
necesidad y convivencia real que como un privilegio o
derecho".97

95
Ferrajoli, Luigi, "Pasado y futuro del Estado de Derecho", en Carbonell, Miguel
(ed.), Neoconstitucionalismo(s), op. cit., p. 15.
96
Lassalle, Ferdinand, ¿Qué es una Constitución?, México, Diálogo, 1999, p. 62.
97
Valencia Escamilla, Laura, La representación parlamentaria. Un recorrido histó­
rico por la teoría política, México, Miguel Ángel Porrúa, 2007, pp. 17 y ss.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

En el Estado premoderno, al no existir fuentes del


derecho que monopolizaran la producción jurídica, no cabía
la hipótesis de vicio procesal alguno. Porque como se men-
cionó, la validez de la norma dependía de la legitimidad de
–parafraseando a Lassalle– los factores reales de poder de esa
época, y de que los contenidos fueran justos. La fórmula de
producción jurídica se identifica como Veritas, non auctori­
tas facit legem (la verdad y no la autoridad hace la ley).

El poder parlamentario de medioevo no tuvo una con-


sistencia permanente que lo hiciera posicionarse frente al
Rey.98 Éste, en la medida que fue incrementando su fortuna
64
y su ejército, generó el Estado absolutista, que fue el cenit
del Estado premoderno.

El advenimiento del Estado moderno o liberal emer­


gió de varias coordenadas. Es factible determinar tres de
ellas: en 1688 en Inglaterra con el derrocamiento de Jacobo
II, cuando nace propiamente la democracia parlamentaria
moderna;99 en 1778 con la independencia de las 13 colonias
de Norteamérica y en 1789 con el inicio de la primera Revo-

98
Muchos parlamentos europeos fueron impotentes o disueltos como los esta­
dos generales franceses que de 1614 a 1789 no fueron convocados (175 años).
En Inglaterra el parlamento tuvo una existencia continua pero continuó sin
fuerza. Ibidem, pp. 17-18.
99
Idem.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

lución Francesa, cuando el Tercer Estado se autoproclama


como Asamblea Nacional.

Tras las célebres revoluciones liberales, el Estado


comienza a hidratarse hasta la última de sus extremida­
des con un nuevo concepto: el de soberanía. El paradigma de
Estado cambia, porque la producción jurídica se concentra y
sistematiza dentro de un órgano, que ahora, en principio,
representa al pueblo: el parlamento.

Nace así el Estado legislativo (o legal), que se germina


con la innovación de las constituciones: la norteamericana en
1787 y la francesa en 1789. Ésta última fue la más difundida, 65

porque los derechos del hombre por primera vez se plasma-


ron por escrito en Occidente. El Estado liberal o legislativo
ofreció sustancialmente, además del otorgamiento de liber-
tades, el monopolio estatal de la producción jurídica y por tanto
el principio de legalidad como norma de reconocimiento
válido.100

De esta forma, la legalidad como norma de recono­


cimiento válido implicó lo que puede catalogarse como una
nueva categoría de legitimidad: la racional. Precisamente este

Ferrajoli, Luigi, "Pasado y futuro del Estado de Derecho", en Carbonell, Miguel


100

(ed.), Neoconstitucionalismo(s), op. cit. p. 15.


Suprema Corte de Justicia de la Nación

ítem de la taxonomía weberiana explica cómo la domina-


ción101 de la autoridad parte del derecho escrito (orde­
naciones estatuidas) y la obediencia social se genera de la
creencia en los derechos de mando de los llamados por esas
ordenaciones a ejercer una la autoridad (autoridad legal).

La legitimidad de la legalidad o del orden jurídico tiene


su base en las teorías contractualistas del Estado moderno.
Hobbes, Locke y Rousseau principalmente sentaron las bases
para que el poder político dejara de depositarse en un rey y
se depositara en el Estado Llano.

Tras el fulgor que despertó la aparición de las cons­


66
tituciones liberales, sobrevino un problema: el de hacer que
lo previsto en el texto se cumpliera. La realidad evidenció
que el principio de legalidad en el que se sustentó todo el
sistema jurídico no fue suficiente para exigir de las autori-
dades –en especial del Poder Legislativo– un sometimiento
obligatorio a un texto normativo.

El fracaso del Estado legislativo frente a la realidad


social se debió a varios factores. El primero fue que la
Constitución era entendida como un documento político, o

Por dominación entiende Weber, "La probabilidad de encontrar obediencia


101

a un mandato de determinado contenido entre personas dadas". Cfr. Weber,


Max, Economía y sociedad, México, FCE, 1944, p. 43.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

lo que es lo mismo, como un conjunto de buenas intenciones.


La legislación ordinaria era vista como fuente de aplicación
directa, y por tanto la interpretación de los Jueces102 permi-
tía la disponibilidad tanto de los derechos de las personas,
como de las obligaciones de los poderes del Estado.

En este modelo, la ciencia jurídica "se convierte en


un método explicativo de un objeto (el derecho positivo) y
autónomo separado de ella. La legitimación del derecho pro­
viene de la fuente de producción normativa: la legalidad".103
La fórmula normativa auctoritas, non veritas facit legem104
sienta las bases del positivismo jurídico.
67

El Poder Legislativo, dentro de este paradigma de Es-


tado, pudo incluso matizar los derechos del hombre para
permitir el ejercicio libre de las autoridades. Tomando en
cuenta que la fuente de legitimidad era la ley, por poseer
esa legitimidad racional, el juzgador nada podía hacer para
frenar tal hecho. Las interpretaciones teleológica, armónica,
literal y hermenéutica de los Jueces de la época se queda-

102
La interpretación de la ley que fue fundamentalmente teleológica, herme­
néutica, armónica o literal. Sobre la tipología de la interpretación jurídica
véase Carpizo, Enrique, Derechos fundamentales, interpretación constitu­
cional, la Corte y los derechos, México, Porrúa-Instituto Mexicano de Derecho
Procesal Constitucional, 2011, pp. 55 y ss.
103
Gil Domínguez, Escritos sobre neoconstitucionalismo, op. cit., p. 12.
104
La autoridad, no la verdad, hace la ley.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

ron cortas frente a las arbitrariedades de las autoridades


pú­blicas: dos guerras mundiales bastan para ejemplificar
lo dicho.

A partir de las debilidades estructurales de este para-


digma emergió el Estado constitucional de derecho. Después
de la Segunda Guerra Mundial se generalizan en Occidente
los sistemas de control constitucional, la mundialización de los
derechos fundamentales y una distribución del poder con
énfasis democrático. Además, el reconocimiento de validez
del sistema se basó en una subordinación de la legalidad a
las nuevas constituciones (rígidas, abiertas, normativas), que
68
quedan jerárquicamente supraordenadas a las leyes.105

Concuerda con lo que se afirma la ya conocida apor-


tación de Riccardo Guastini sobre la constitucionalización de
los ordenamientos jurídicos. Como presupuesto, trae apa­
rejada una Constitución "extremadamente invasora, entro-
metida (persuasiva, invadente), capaz de condicionar tanto la
legislación como la jurisprudencia y el estilo doctrinal, la acción
de los actores políticos, así como las relaciones sociales".106

105
Ferrajoli, Luigi, "Pasado y futuro del Estado de Derecho", en Carbonell, Miguel
(ed.), Neoconstitucionalismo(s) op. cit., p. 18.
106
Guastini, Riccardo, "La ‘constitucionalización’ del ordenamiento jurídico: el caso
italiano", en Carbonell, Miguel (coord.), Neoconstitucionalismo(s), op. cit., p. 49.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Para precisar esta definición, que el mismo autor


cataloga de sugestiva, presenta una lista de condiciones de
constitucionalización, que satisfechas que fueren todas,
darían como resultado un ordenamiento totalmente consti-
tucionalizado.107 Dichas condiciones de constitucionalización
se resumen así: a) una Constitución rígida; b) la garantía
jurisdiccional de la Constitución; c) la fuerza vinculante de
la Constitución; d) la sobreinterpretación de la Constitución;
e) la aplicación directa de las normas constitucionales; f) la
interpretación conforme de las leyes, y g) la influencia de
la Constitución sobre las relaciones políticas.

69
Cambian entonces las condiciones de validez de las
leyes. Ya no lo son únicamente por su forma de su produc-
ción sino también por la coherencia de sus contenidos con
los principios constitucionales. Además de manera paralela
se altera el papel de la jurisdicción, que consiste en aplicar
la ley sólo si es constitucionalmente válida.108

107
Sobrepasa el objetivo de este trabajo el desglose de cada uno de estos puntos,
por ello hacemos la remisión a la misma obra. Ibidem, pp. 50 y ss.
108
Ferrajoli, Luigi, "Pasado y futuro del Estado de Derecho", en Carbonell, Miguel
(ed.), Neoconstitucionalismo(s), op. cit., p. 18. Aunado al anterior se deriva
(tanto para la cultura jurídica como para la jurisdicción) una dimensión prag­
mática y una responsabilidad cívica, que eran desconocidas para la razón jurí­
dica propia del viejo iuspositivismo formalista: el señalamiento de las antinomias
y las lagunas, y la promoción de su superación por medio de las garantías exis­
tentes, o la proyección de las garantías que falten. Ibidem, pp. 18-19.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

En el actual paradigma la Constitución se convierte en


un documento jurídico vinculante, y en consecuencia requiere
de instrumentos normativos para reclamar cada artículo ahí
vertido.109 El Juez, que antes era un robotizado aplicador de
la ley, puede ser proactivo, la finalidad de su interpretación
debe ser al final del día la dignidad humana. La interpre­
tación contemporánea del derecho deja atrás falacias tales
como cuando la ley es clara no admite interpretación,110 ya
que las interpretaciones jurisdiccionales no se agotan en la
literalidad del texto.

Interesa sobremanera resaltar que los principios cons­


70 titucionales adquieren categoría jurídica, no por el simple
hecho de estar en la Constitución (siendo así, se volvería al
principio de legalidad como parámetro de control) sino porque
éstos, al estar en una Constitución, legitiman y cohesionan
los fundamentos del Estado.

109
Sobre el tema véase a Favoreou, Louis, Los tribunales constitucionales, trad.
Vicente Villacampa, Barcelona, Ariel, 1994; Peña Freire, Antonio Manuel, La
garantía del Estado constitucional de derecho, Madrid, Trotta, 1997; en México a
Fix-Zamudio, Héctor, Introducción al derecho procesal constitucional, México,
Fundación Universitaria de Derecho, Administración y Política, S.C. (FUNDAP)-El
Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.C., 2002,
entre otros.
110
Puntos desarrollados en la clase de Carpizo, Enrique, "Los fundamentos del Es­
tado constitucional de derecho", Curso Internacional de Derecho Parlamentario,
UNAM, julio de 2012. El autor hace un análisis profundo de las características
mencionadas en su obra Del estado legal al constitucional de derecho, rasgos
esenciales, México, Porrúa, 2014.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

La legitimación de los principios constitucionales con-


lleva la aceptación de obediencia de la sociedad y de las
instituciones del Estado, lo que implica consenso, aproba-
ción. La idea del contrato social sigue estando presente, pero
a diferencia del Estado legislativo estos principios consti­
tucionales no se quedan estancados en las instituciones re-
presentativas como el parlamento.

En el actual paradigma –el constitucional– la legiti­


midad racional de que gozan las autoridades se sustenta en
un orden legal más complejo. Principios y reglas se entre-
mezclan para hacer efectivos tanto la aplicación de los de-
rechos fundamentales como el actuar de un gobierno en 71

democracia. Así, la soberanía popular sigue siendo la fuente


de legitimidad con que se obedece a la autoridad, y el ori-
gen de la legalidad –que le es consustancial– se plasma en
una Constitución.

La connotación del concepto de Constitución es la que


se entiende dentro del constitucionalismo consolidado en la
primera mitad el siglo XX.111 La Constitución para este estudio

No pasa desapercibido que Paolo Comanducci ubica el periodo receptor del "cons­
111

titucionalismo", del final del siglo XVIII y a los inicios del siglo XX, y "neoconsti­
tucionalismo", de lo que va de la promulgación de las constituciones posbélicas
a la fecha. Cfr. Comanducci, Paolo, "Formas de (neo)constitucionalismo: un aná­
lisis metateorético", en Carbonell, Miguel (comp.), Neoconstitucionalismo(s),
op. cit., pp. 75 y ss.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

es un ordenamiento con superioridad jerárquica en el Estado,

que en esencia reconoce derechos fundamentales, organiza

el ejercicio del poder político y contiene mecanismos jurídicos

de control constitucional.112 Aun cuando parezca un juego de

palabras, se entiende por Constitución aquella que se in­

serta dentro del constitucionalismo contemporáneo, y éste

es aquel que existe en un Estado constitucional y democrá-

tico de derecho.

Hasta aquí, ya se ha transitado por los tres diferentes

paradigmas de Estado. Y el último –el constitucional de dere­


72
cho– se ha distinguido de los demás porque al poseer una

Constitución normativa es posible traducir los principios cons­

titucionales en derecho positivo, por estar dentro del orden

jurídico, pero sobre todo, porque gozan de legitimidad demo­

crática, y por tanto de aceptación social.

Claro está que el modelo constitucionalista a su vez también tiene sus raíces en
112

la Grecia antigua, aunque en este sentido Salazar Ugarte afirma que este con­
cepto es la compleja reelaboración de un ideal antiguo: el del "gobierno de las
leyes". Cfr. Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional. Una radiogra­
fía teórica, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas-Fondo de Cul­
tura Económica, 2011, p. 73. Se une a lo anterior el que desde la Grecia y Roma
antiguas era aceptado que en toda comunidad política existiera un conjunto de
normas de rango superior al derecho ordinario, con el objeto de preservar la
continuidad de la forma de organización de cada comunidad. Cfr. Aragón,
Manuel, "Constitución como paradigma", en Carbonell, Miguel (comp.), Teoría
de la constitución, ensayos escogidos, México, Porrúa-UNAM, 2000, p. 109.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

3. El principio democrático en el Estado


constitucional de derecho

La Democracia ha sido receptora de múltiples interpretaciones.

Bovero afirma que "es una de las palabras más infladas del

lenguaje político: al punto que corre el riesgo de perder su

significado".113 Incluso desde el punto de vista lingüístico

"ha tenido una relación semiótica tortuosa",114 ha generado

no pocos equívocos por las diferentes formas de concep­

tualizarla y teorizarla, surgidos desde el ámbito académico

y desde la plaza política.115


73

En la historia política de Occidente, la aparición de la

democracia se puede identificar en dos coordenadas histó-

113
Bovero, Michelangelo, "Prefacio. Nuevas reflexiones sobre democracia y
constitución", en Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional, una radio­
grafía teórica, op. cit., p. 25.
114
"Dicha relación semiótica tortuosa creó expectativas desmedidas, ingenuas, erró­
neas o equivocadas que complicaron su desarrollo, expansión y consolidación.
Los límites, alcances, posibilidades y condiciones de la democracia generaron
no sólo debate teórico y académico, también alimentaron praxis políticas y
sociales conflictivas, contradictorias y excluyentes". Bercholc, Jorge O., "Niveles
de legitimación y expansión de la democracia en Argentina", en Estudios Par­
lamentarios y del Estado autonómico, Madrid, Fundación Manuel Giménez
Abad, 2006, p. 1.
Disponible en: http://www.derecho.uba.ar/investigacion/investigadores/
publicaciones/bercholc-los_ niveles_de_legitimacion.pdf (Consultado el 16 de
mayo de 2013).
115
Idem.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

ricas: los siglos IV y V a.C. y los siglos XIX y XX.116 En este


trabajo se toma el término de democracia como ha sido acep­
tada desde mediados del siglo pasado, y siempre tomándola
desde su faz de forma de gobierno.

La democracia, como se entendió en la primera coor-


denada histórica, fue definida por los clásicos griegos como
democratia (donde demos es pueblo y cratos poder). En su
acepción básica se refiere al predominio del pueblo en el
gobierno político de un Estado.117 Y el "pueblo" no recibió siem­
pre de los filósofos y jurisconsultos una opinión favorable. Por
lo tanto, un gobierno sujeto a la voluntad cambiante de la
74
plebe podía ser un gobierno irresponsable e inestable. Aun-
que en algunas ocasiones, para los pensadores griegos,
resultaba más confiable que el gobierno de un tirano.118 Para

116
Una disertación más detallada se localiza en Salazar Ugarte, Pedro, La demo­
cracia constitucional. Una radiografía teórica, op. cit., pp. 57 y ss.
117
Real Academia Española, "Democracia", en Diccionario de la Lengua Española,
22a. ed., Madrid, 2001, t. I, p. 744.
118
Heródoto escribe en la discusión entre Otanes, Megabizo y Darío (siglo V a. C.)
a la democracia por sus dos caras. El lado agradable como Isonomía con igualdad
de derechos políticos, toda decisión sometida al voto popular, y rendir cuen­
tas de los Magistrados. Y el lado desagradable como un gobierno sometido a la
voluntad obtusa y prepotente de una multitud inepta. Tomado del diálogo ima­
ginario elaborado por Heródoto que se plasmó íntegramente en Bobbio,
Norberto, La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento
político. Año académico 1975-1976, México, FCE, pp. 16-17. En el siglo IV a. C.
Platón en la República, dentro de su concepción ideal de gobierno, menciona
a la democracia después de la timocracia y la oligarquía, y sólo un paso antes
de la tiranía.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Aristóteles en el siglo IV a.C., la democracia era una dege-


neración de la politeia porque apuntaba a atender al interés
de los pobres y no al interés general.119

Es particularmente en el siglo XVIII con Jean-Jacques


Rousseau cuando reaparece el concepto de democracia (que
se había quedado encriptado en la teoría de los clásicos
griegos). Para el ginebrino, la sociedad que es buena en su
estado natural, opta por la democracia como un acto de
voluntad de cada individuo, por medio del cual renuncia a
sus derechos de autonomía, por un bien mayor, el de la
convivencia social basada en leyes. El pacto social tiene por
finalidad la conservación de sus contratantes, pues "quien
75
quiere el fin quiere también los medios".120 Sin embargo,
aun cuando Rousseau es el padre de la teoría democrática
moderna, este concepto de democracia no es la que heredó
el modelo constitucionalista contemporáneo, básicamente
porque la soberanía del pueblo que se refleja en el legislador
no está sujeta a control alguno.

La idea propiamente del principio democrático puede


localizarse desde el célebre viaje del Mayflower en 1620. Ahí

119
Aristóteles, La Política, trad. Nicolás Estévanez, Paris, Casa Editorial Garnier
Hermanos, 1932, pp. 291 y ss.
Disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?|=766 (Con­
sultado el 18 de septiembre de 2013).
120
Rousseau, Jean-Jacques, El contrato social, México, Editorial Valle de México,
1997, pp. 56-57.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

fue donde el razonamiento de que el pueblo es el titular de


la soberanía alcanzó su primera manifestación práctica. Esta
idea animó a los padres peregrinos a pensar que así como los
individuos eran totalmente libres para organizar su comu­
nidad religiosa, también lo eran para organizar la comuni-
dad política. Por ello, las primeras manifestaciones históricas
del principio de soberanía popular suponen los más claros
precedentes de las constituciones modernas.121

Más tarde, este principio también se localizó en todas


las constituciones escritas emanadas de las revoluciones
liberales. El concepto de soberanía popular construido por los
76
contractualistas y en especial Rousseau, dotó la base teórica
para sacralizar la voluntad soberana.

Cfr. Ruipérez, Javier, "Principio democrático y federalismo. El poder constitu­


121

yente como único soberano posible en el estado políticamente descentralizado",


Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña, La Coruña, Uni­
versidad de Coruña-Xunta de Galicia, núm. 3, 1999, pp. 523-524. El mismo
autor, hace una relación sucinta muy interesante de los instrumentos jurídico-
políticos que albergaron los primeros conceptos de soberanía popular en el
continente americano: 1o.) el pacto suscrito por los propios Padres Peregrinos
a bordo del Mayflower, el 21 de noviembre de 1620; 2o.) los distintos conve­
nants elaborados y probados por los colonos americanos, entre los que des­
tacan las Fundamental Order’s de Connecticut, de 1639, y el aprobado de 1641
en Rhode Island; 3o.) el Agreement of the People, presentado al Long Parlia­
ment en 1647, se trataba de un documento que debía ser sometido a la apro­
bación popular, en el que se contenía, en sus líneas generales, una estructura
de gobierno para Inglaterra, y que nunca llegó a ser efectivo, y 4o.) el Instrument
of Government de 1653, obra de Cromwell y sus funcionarios, que tuvo una
vida muy limitada. Idem.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

La noción de democracia, como se conoce actualmente,


adquiere su connotación con Tocqueville en su obra Demo­
cracia en América. Relata Giovanni Sartori que aquél, al visitar
Estados Unidos en 1831, quedó impresionado por el estado
de la sociedad que Europa aún no conocía. Fue entonces
cuando Tocqueville, con criterio sociológico, percibió la de-
mocracia estadounidense como una sociedad caracterizada
por la igualdad de condiciones y guiada, de manera prepon-
derante, por un espíritu igualitario. Si bien es cierto que
en cuanto a su sistema político Estados Unidos declaraba
ser una república, todavía no acuñaba para su sistema polí-
tico el término de democracia.122 En este sentido Tocqueville 77

expresa al inicio de su obra: "El estado social de los ameri-


canos es eminentemente democrático. Tuvo ese carácter
desde el nacimiento de las colonias; lo tiene, todavía más,
en nuestros días".123

La dinámica de interpretación de la democracia, y por


tanto del principio democrático, ha girado bastantes grados
desde el siglo XVII hasta nuestros días. En el Estado liberal,
como se comentó, el parámetro para defender la voluntad

122
Sartori, Giovanni, ¿Qué es la democracia?, 2a. ed., México, Editorial Nueva
Imagen-Tribunal Federal Electoral, 2000, p. 5.
123
Tocqueville, Alexis, La democracia en América, México, Gernika, 1997, p. 34.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

popular era la norma escrita basándose en el principio de

legalidad. En el Estado constitucional se sigue protegiendo

la voluntad soberana, pero ahora ésta se materializa en un

documento supremo. Por tanto, el primer parámetro de con­

trol del principio democrático es la Constitución. Pero también

el que la Constitución tenga calidad de normativa permite

que los rangos de interpretación alcancen la efectividad de los

principios generales de derecho, aun cuando no se encuen­

tren textualmente en la Carta Máxima.124

Hay que decir que las constituciones emanadas de

78 poderes constituyentes legítimos125 son documentos carga-

dos de un sentido axiológico congruente con el proceso de-

mocrático del que emanaron. Vanossi afirma que la doctrina

trata al poder constituyente de manera multívoca y existe

una Babel de conceptualizaciones.126 Es posible afirmar en

124
Existen por ejemplo, una variedad de criterios de interpretación de los dere­
chos fundamentales (Pro homine, favor libertatis, favor debilis, in dubio pro
operario, in dubio pro reo, in dubio pro actione) que si bien no es objeto
desarrollar aquí, puede acudirse a la obra ya citada, Carpizo, Enrique, Derechos
fundamentales, interpretación constitucional, la Corte y los derechos, op. cit.,
pp. 96 y ss.
125
Emmanuel Sieyes desde el concepto de nación hace su gran aportación a la
teoría del poder constituyente, para él, el Tercer Estado posee todo lo pertene­
ciente a la nación. Cfr. ¿Qué es el Tercer Estado?: Ensayo sobre los privilegios,
Madrid, Alianza Editorial, 2008.
126
Vanossi, Jorge R., Teoría constitucional, 2a. ed., Buenos Aires, Depalma, 2000,
pp. XXV-XXVI.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

este punto que los principios generales que lo acompañan


(al constituyente) son prescripciones superiores que se vier­
ten en todo el cuerpo de la Constitución.

Los principios constitucionales empapan de legitimi-


dad democrática el funcionamiento del Estado. La legitimidad
es esa probabilidad de encontrar obediencia dentro de un
grupo determinado para mandatos específicos o para toda
clase de mandatos. Es esencial un mínimo de voluntad de
obediencia, un interés de obedecer, es esencial una rela­
ción auténtica de autoridad.127

Los principios constitucionales son distintos a las reglas. 79

Aquellos desempeñan un papel propiamente constitucional,


esto es, un papel constitutivo del orden jurídico, a diferencia
de las reglas que aunque estén escritas en la Constitución no
son más que normas que se agotan en sí mismas, no tienen
fuerza constitutiva fuera de lo que ellas mismas significan.128

En el Estado constitucional se considera a los princi-


pios constitucionales como principios jurídicos, como normas

Weber, Max, Economía y sociedad, op. cit., p. 170.


127

Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, trad. Marina


128

Gascón Abellán, Madrid, Editorial Trotta, 1995, p. 110. Disponible en http://


www.equidad.scjn.gob.mx/IMG/pdf/ZAGREBELSKY_GUSTAVO_El_derecho_
por_principios_1_.pdf (Consultado el 20 de abril de 2013).
Suprema Corte de Justicia de la Nación

abstractas susceptibles de traducirse en derecho subjetivo


o en normas de procedimiento. "Los principios generales
constitucionales tienen la cualidad, pues, de ser los principios
generales fundamentales del ordenamiento jurídico".129

Se hace referencia a lo anterior porque estas condi-


ciones colaboran para justificar la juridificación del principio
democrático. Y en efecto, la fuerza vinculante de la Consti­
tución apunta a que toda idea de norma constitucional es una
norma jurídica genuina y susceptible de producir efectos
jurídicos. Por tanto, los principios generales que están inser­
tos en el texto constitucional son susceptibles de aplicación
80 inmediata. Pero también, desde la sobreinterpretación de
la Constitución, establece que, en caso de que un principio
no se encuentre en el texto constitucional también puede
exigirse. Esta interpretación extensiva no admite ninguna
discrecionalidad del legislador, puesto que permite extraer
innumerables normas implícitas en la Constitución, que son
idóneas para regular cualquier aspecto de la vida social y
política.130

Se parte de que el principio democrático no es sólo un


postulado político o ideológico, sino que es capaz de desple-

Ibidem, p. 41.
129

Ibidem, pp. 53 y 54.


130
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

gar efectos jurídicos cuando trasciende de un sujeto cons­


tituido, por ejemplo el Parlamento, para crear una relación
jurídica específica.131

Para ello se necesita fijar un mínimo de anclas con-


ceptuales: a) partir de una Constitución democrática; b) deter­
minar la finalidad del principio democrático, y c) argumentar
la factibilidad de su aplicación en normas de procedimiento,
en especial, de procedimiento legislativo.

Principio democrático, entre el Consti­


tucionalismo y la Democracia
81
Manuel Aragón, en su obra Constitución y Democracia,132
a través de la Teoría Constitucional y en especial desde la
Teoría Constitucional de la Democracia, ubica al principio de­
mocrático como sustento de legitimación y validez del texto
constitucional, y a su vez este principio adquiere su condición
normativa.

La democracia en el Estado constitucional de dere­


cho, arguye el autor, es el principio legitimador de la Cons-
titución, entendiendo a ésta no sólo como forma política

131
García Fernández, Javier, "Funciones de control del parlamento sobre el go­
bierno", en El poder legislativo en la actualidad, México, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas-Cámara de Diputados LV Legislatura, 1994, p. 61.
132
Cfr. Aragón, Manuel, Constitución y democracia, Madrid, Tecnos, 1989.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

histórica sino, sobre todo, como forma jurídica específica.133


De tal manera que "sólo a través de ese principio legitimador
la Constitución adquiere su singular condición normativa,
ya que es la democracia la que presta a la Constitución una
determinada cualidad jurídica, en la que validez y legitimi-
dad resultan enlazadas".134

Lo anterior lleva a Manuel Aragón a afirmar que "sólo


es constitución auténtica, es decir, constitución normativa,
la constitución democrática, ya que únicamente ella per­
mite limitar efectivamente, esto es, jurídicamente, la acción
del poder".135

82 Bajo el esquema de una Constitución democrática se


ha propiciado que se consolide también la adjetivación del
Estado como constitucional y democrático de derecho.

Para ello fue necesario que los propios conceptos de


Constitución y democracia adquirieran por sí mismos una con­
notación de afinidad tal que, en los estudios constituciona-
les como en el nuestro, no puedan concebirse al uno sin el
otro.136 Sin embargo, la convivencia de estos dos términos

133
Ibidem, p. 12.
134
Idem.
135
Idem.
136
Un estudio a fondo sobre la estructura argumental de la democracia consti­
tucional en Salazar Ugarte, Pedro, en La democracia constitucional, una radio­
grafía teórica, op. cit., pp. 57 y ss.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

(Constitución y democracia) no ha sido tersa, y aún en nues­


tros días presenta tensiones latentes en la doctrina y en
los hechos, que exigen la propuesta doctrinal de puntos de
encuentro.

En la Grecia antigua, las ideas sobre Constitución y


democracia distaban de tener el significado contemporáneo.
Aristóteles entendía a la Constitución137 como un ordenamien­
to que articulaba los cargos públicos, en particular a tres
elementos: al cuerpo que deliberaba sobre intereses comu-
nes, al cuerpo judicial y a las magistraturas encargadas de
emitir órdenes.138 La Politeia es, precisamente, un estudio
83
comparativo de las Constituciones de las comunidades polí-
ticas, es decir, un estudio de las estructuras de los gobiernos
de los 11 estados del gobierno de Atenas.139 No fue la Cons-

137
Más sobre el desarrollo conceptual del término "constitución" en Covarrubias
Dueñas, José de Jesús, El paradigma de la Constitución (México 1917-2010),
México, Porrúa, 2010, p. 63 y ss.; además Aragón, Manuel, "Constitución como
paradigma", en Carbonell, Miguel (comp.), Teoría de la constitución, ensayos
escogidos, op. cit., p. 109.
138
Una referencia detallada en Valadés, Diego, El control del poder, 2a. ed., México,
Porrúa, 2000, pp. 138-139. Además Bobbio, Norberto, La teoría de las formas
de gobierno. Año académico 1975-1976, op. cit., pp. 33 y ss.
139
"Es menester además que ninguna magistratura sea perpetua; y en el caso de
subsistir alguna de las anteriores a la revolución democrática, se la va redu­
ciendo gradualmente en autoridad o influjo. Tales son las instituciones comu­
nes a todas las democracias. Pero la constitución que se mira como la más
democrática o popular resulta del derecho que se llama ordinariamente demo­
crático, el cual consiste en la igualdad absoluta de todos los ciudadanos…".
Cfr. Aristóteles, La Política, op. cit., p. 86.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

titución en la antigua Grecia un documento destinado al


control del poder político.

En cambio, el constitucionalismo (que envuelve el sig-


nificado de Constitución en este trabajo) tiene una acepción
que designa elementos estructurales de un sistema jurídico
y político. Designa a un modelo constitucional, o sea el con-
junto de mecanismos normativos e institucionales, realizados
en un sistema jurídico-político históricamente determinado,
que limitan los poderes del Estado y/o protegen los dere-
chos fundamentales.140

84 El principio democrático, como se comentó al inicio de


este capítulo, se encuentra en una base teórica movediza en-
tre los dos conceptos aludidos. Una Constitución cuando se
ostenta como democrática, se construye del ideal originario
del poder constituyente (que en principio, representa la esen­
cia de la voluntad popular) y se concreta en un documento
supremo, como se observa en el siguiente esquema:

Comanducci, Paolo, "Formas de (neo)constitucionalismo: análisis metateórico",


140

en Carbonell, Miguel (ed.), Neoconstitucionalismo(s), op. cit., p. 75.


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Figura 2.1. Localización de los principios de


Democracia y Constitucionalismo en el Estado
constitucional y democrático de derecho.

Soberanía
Popular

Poder
Constituyente

Forma de Reglas del


gobierno juego

Constitución
Democracia Constitucionalismo
Democrática
85

Derechos División orgánica Constitución


Fundamentales del poder político Democrática

Fuente: elaboración propia, desde la Teoría constitucional de la democracia.

La figura anterior pretende resumir visualmente la


convergencia entre la democracia y el constitucionalismo.
Y justamente lo hacen en un documento supremo y vincu-
lante, de tal suerte que los dos postulados en sincronía
puedan desdoblar su efectividad por medio de tres pilares
básicos: el reconocimiento de derechos fundamentales, la
división orgánica del poder político y el control constitucio-
nal que busca hacer cumplir todo lo anterior.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Cierto es que la realidad dista de encapsularse en un


esquema teórico. El paradigma constitucional de la posgue-
rra del siglo pasado, podría estar cumpliendo su ciclo. En los
últimos 60 años la sociedad global ha adquirido dinámicas
muy diversas a las que suscitaba la Guerra Fría. La pobreza
lacerante, las guerras internas, las intervenciones, la ines-
tabilidad del capital, la inestabilidad en sí de los alcances
del Estado, por decir lo menos, ponen a prueba también a
la doctrina, y, en nuestro caso, a la teoría de la democracia
constitucional.

No obstante, la doctrina es una lente que permite al

86 observador calificado entender los hechos, comprenderlos,


teorizar, hacer propuestas científicas de mejora y esperar
o propiciar que exista oportunidad y voluntad política para
llevarlas a cabo. En el mejor de los casos la ciencia social
también es útil para hacer diagnósticos de los diversos acon­
tecimientos sociales o de las instituciones públicas, con el
único objetivo de mostrar la realidad de forma entendible.

Por lo que hace a las tensiones entre Constitución y


democracia, ya hay camino transitado. Pedro Salazar ha detec­
tado cuatro de ellas:141

Para el desglose detallado de cada una de las tensiones, véase Salazar Ugarte,
141

Pedro, La democracia constitucional. Una radiografía teórica, México, Fondo


de Cultura Económica, 2011, pp. 181-196.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

a) La tensión entre el conjunto de los derechos fundamen-


tales y el ideal de la autonomía política.

b) La tensión entre el contenido de las decisiones y la forma


en la que son adoptadas.

c) La tensión entre los principios de la supremacía y la rigi­


dez constitucionales, por un lado, y los poderes legisla-
tivos y de reforma constitucional, por el otro.

d) La tensión entre los Jueces (cortes o tribunales) consti-


tucionales y los órganos representativos democráticos.
87
Sobre el último inciso, profundizaremos en el capítulo
siguiente. Basta por ahora hacer notar que la propuesta de
esta investigación consiste en hacer un diagnóstico de una
mala praxis del Poder Legislativo a través del escrutinio
de la Corte mexicana. Por tanto, nos adentraremos en un
"polémico, largo y nunca agotado debate respecto al déficit
de legitimación democrática del Poder Judicial".142

Por un lado un Poder Legislativo, que es la asamblea estrictamente más demo­


142

crática y representativa, cede ante la delegación de facultades especialmente


legislativas frente al Ejecutivo. Por otra parte tenemos Jueces constitucionales
que adquieren un marcado activismo y protagonismo en todas sus instancias,
en lo que se ha llamado judicialización de la política o politización de la justicia.
Cfr. Bercholc, Jorge O., "La emergencia permanente del Estado democrático y
el control parlamentario. (El Parlamento frente a la crisis de representación
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Pese a las tensiones que se comentan, existen más


puntos de encuentro, por ejemplo: la democracia requiere
un documento lo suficientemente sólido (con supremacía,
vinculante) para plasmar en él la voluntad del pueblo, y la
Constitución requiere que cada uno de sus preceptos esté
empapado de legitimidad democrática, esto, si pretende per­
tenecer al paradigma de un Estado Constitucional y demo-
crático de derecho. Por ello afirmamos en un principio, que
nuestros dos conceptos, ya no pueden entenderse el uno sin
el otro.

4. El procedimiento legislativo y el principio


88 democrático

Ya se ha dicho que el principio democrático otorga la calidad


de normativa a una Constitución porque se convierte en el
concepto que legitima y respalda la validez de ésta. La am-
plitud de este cometido (el de legitimar) imbuye a todos los
sectores que regula el texto constitucional, incluida la función
de hacer leyes.

Cuando se observa desde el principio democrático un


procedimiento de elaboración normativa, se deja atrás el

política, el decisionismo y la delegación legislativa permanente)", Revista Ara­


gonesa de Administración Pública, Madrid, núm. 35, año 2009, pp. 422-423.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

supuesto de que la validez formal de la ley sólo depende de


verificar si se cumplieron o no las reglas que hay que seguir
para terminar el producto final; es decir, se deja atrás el nor­
mativismo kelseniano, que calificaba esa validez desde el
estricto derecho positivo.

En el Estado constitucional, el procedimiento legisla-


tivo es susceptible de ser observado desde una perspectiva
superior: desde el principio democrático. Y así, parados en
esta plataforma –que es desde el carácter principialista de la
Constitución–, se le dota de sentido axiológico a la función
que encarna la mayor expresión de la soberanía popular,143
la función de legislativa. 89

a. Función legislativa

Es a partir de esta función que se analiza el procedimiento


legislativo.144 En los sistemas parlamentarios la función le-
gislativa es considerada como la más característica –afirma
Fernando Santaolalla– hasta el punto de que tradicionalmente

143
En el mismo sentido Juan José Rodríguez Prats expresa: "Toda organización
política tiene la capacidad de darse sus propias normas, pero solamente las
democracias tienen esquemas en los que participa la ciudadanía a través de
sus representantes", en Desencuentro y parálisis en el Congreso mexicano,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, p. 148.
144
Un estudio profundo sobre esta aseveración en García de Enterría, Eduardo y
Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo II, 5a. ed., Madrid,
Editorial Civitas, 1998, p. 324.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

se ha conocido a esta institución como el Poder Legislativo


del Estado. Esta función estatal consiste en integrar el primer
nivel jerárquico del ordenamiento jurídico con la aprobación
de las normas jurídicas con eficacia general. Se trata, por
consiguiente, de una función normativa.145 Pero una función
normativa que hay que diferenciar de la que le corresponde
al Poder Ejecutivo del Estado, esto es, de la potestad re­
glamentaria del gobierno y de los órganos sometidos al
mismo. La diferencia consiste en que la función legislativa
de los Parlamentos da lugar al primer escalón jerárquico del
Derecho positivo, por debajo de la Constitución.146

90 La función estatal de darse normas consiste en verter


en textos breves, claros, precisos y coherentes aquello que
la costumbre o el querer ser de una nación han instituido
o pretenden instituir como una norma para regir conduc­
tas o relaciones individuales o colectivas.147 Pero, además,
consiste en realizar estos fines sistemáticamente, dentro de
un conjunto de fases que persiguen hacer eficiente el mé­
todo de elaboración de normas. También debe protegerse

145
Santaolalla, Fernando, Derecho parlamentario español, Madrid, Espasa Calpe,
1990, p. 257.
146
Idem.
147
Berlín Valenzuela, Francisco, Derecho parlamentario, México, FCE, 2003, p. 138,
más sobre la función legislativa en Raigosa Sotelo, Luis, Las funciones legislativas
y no legislativas del Senado, México, Porrúa-ITAM-Senado de la República LVIII
Legislatura, 2003.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

en todo momento la voluntad soberana que se materializa en


la actuación de los legisladores.

b. Procedimiento

Se ha preferido la acepción de procedimiento y no proceso


legislativo para referirnos al conjunto de fases que requiere
la producción de normas. Esta determinación se tomó desde el
respaldo del Derecho Administrativo, puesto que el término
proceso encuentra una mayor identificación con el proceso
judicial. Si bien existen semejanzas entre los dos términos
(procedimiento y proceso), ya que ambos están enfocados a
modificar la realidad jurídica, hay también profundas dife-
91
rencias que se derivan de la diversa naturaleza de los fines
a que uno y otro sirven, y, sobre todo, del distinto carácter de
los órganos cuya actividad disciplinan.148

El proceso tiene como la finalidad esencial "la averigua­


ción de la verdad y la satisfacción de las pretensiones ejer-
citadas por las partes mediante la decisión de una instancia
neutral e independiente de ellas, el Juez o Tribunal".149 Por
otro lado, el procedimiento administrativo "si bien constituye
una garantía de los derechos de los administrados, no agota

148
García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de derecho
administrativo II, op. cit., p. 433.
149
Idem.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

en ello la función, que es, también… la de asegurar la pronta


y eficaz satisfacción del interés general mediante la adopción
de la medidas y decisiones necesarias por los órganos de la
Administración".150

Los teóricos del derecho procesal como los de derecho


administrativo convergen en admitir que el procedimiento no
se vincula exclusivamente a instituciones procesales y admi­
nistrativas.151 Por tanto, es posible trasmutar ese concepto
al Derecho Parlamentario.

Para García Martínez lo que en sustancia supone todo


92 procedimiento es lo siguiente:152

1. La exigencia de la realización de una pluralidad de actos


diversos, no hechos, lo que nos coloca en la teoría de
los actos voluntarios y, más concretamente, de los actos
jurídicos.

2. Estos actos están preordenados jurídicamente, lo que


supone la necesidad de que se atengan a esa preor­
denación que consiste en la actuación a unas formas

150
Idem.
151
García Martínez, Ma. Asunción, El procedimiento Legislativo, Madrid, Publica­
ciones del Congreso de los Diputados, 1987, p. 18.
152
Ibidem, pp. 18-19.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

determinadas, jurídicamente obligatorias; lo que lleva al


planteamiento de la validez y eficacia de los actos, sean
finales o procedimentales.

3. Estos actos preordenados tienen que ser realizados por


una pluralidad de sujetos y órganos, siendo el principio
de la pluripersonalidad nota esencial del procedimiento.
Cabe, por supuesto, que todos los órganos que intervienen
en el procedimiento sean unipersonales, pero por lo re-
gular son varios, de tal forma que se da un principio de
alteridad.

4. Finalmente, esta coordinación de los actos entre sí y de 93

sus finalidades parciales tienen un nexo de unión, que es


la articulación de todos aquellos actos jurídicos que lo inte­
gran en orden a la producción de un acto jurídico final:
a la obtención de un resultado jurídico a cuyo logro está
ordenado el procedimiento.

c. Procedimiento legislativo

El procedimiento legislativo es la sucesión de fases concate-


nadas que, basadas en normas y principios preestablecidos
constitucionalmente, se encaminan a que los legisladores efec­
túen la función de procesar las leyes o reformas legales que
se aplicarán a la sociedad con efectos generales.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

La tarea trascendental que tiene el Parlamento en la


vida institucional de un Estado hace necesario que funcione
adecuadamente, a través de un procedimiento regular que
le permita cumplir con las misiones asignadas por el orden
constitucional.153

El procedimiento legislativo puede agruparse en prin-


cipio, en tres bloques: a) introducción o iniciativa; b) deli-
beración y c) resolución. Se seguirá a García Martínez para
definir cada una de estas etapas:154

Por introducción o iniciativa se entiende el primer acto


94 de iniciación que tiene el efecto de poner en marcha nece-
sariamente el procedimiento, es decir, se desencadena la
sucesiva serie de actuaciones y actos jurídicos que lo integran.
La deliberación es la fase de instrucción o argumentación
sobre la iniciativa, es la etapa central del procedimiento y nor­
malmente es la más compleja por el desarrollo de los deba-
tes a favor o en contra de la propuesta. La resolución es la
fase que pone fin al procedimiento, es la determinación en
la que se llega a la aprobación o denegación de la pretensión
del acto jurídico a cuya plenitud jurídica se pretende llegar.

153
Menem, Eduardo, Derecho procesal parlamentario, Buenos Aires, La Ley,
2012, p. 1.
154
García Martínez, Ma. Asunción, El procedimiento Legislativo, op. cit., pp. 24-26.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

El procedimiento termina normalmente con una de-


claración de voluntad a favor o en contra del contenido de la
iniciativa, que puede ser aceptado o rechazado total o par-
cialmente. Ahora bien, además de esta forma normal de
terminar el procedimiento, cabe que finalice sin que se pro-
duzca tal resolución o manifestación de voluntad. Esta situa­
ción puede plantearse por el desistimiento o renuncia.155

Si los proyectos legislativos son aprobados merecen ya


el nombre de ley, o reforma de ley. Por lo que toca a las fases
que siguen, la sanción, promulgación y publicación, quedan
fuera de la función legislativa,156 puesto que le correspon-
95
den al Ejecutivo y además, su objetivo es lograr la eficacia de
la ley. Por tanto, porque su objetivo no es la protección de la
voluntad popular y porque es un ámbito competencial exter­
no al Legislativo, quedan fuera de este estudio.

En tres grandes fases también divide al procedimiento


legislativo Fernando Santaolalla, a saber, una fase de inicia­
tiva, que se limita a la proposición de un determinado texto,
con vistas a su ulterior discusión; una fase constitutiva, en que
se aprueba el proyecto o proposición, que así deviene ley;

Idem.
155

Manzella, Andrea, El Parlamento, México, Cámara de Diputados LIII Legislatura-


156

Instituto de Investigaciones Legislativas, 1987, p. 334.


Suprema Corte de Justicia de la Nación

y una fase que es meramente integrativa de eficacia (san­


ción y publicación).157

Existen distintos modelos de procedimientos legisla­


tivos, que se derivan de las diversas posibilidades técnicas
para llevar a cabo el debate en Pleno. Estos modelos res-
ponden a los actos procedimentales de la lectura o delibe­
ración que la Cámara hace del texto antes de votar. Los
procedimientos legislativos pueden ser de una, dos o hasta
de tres lecturas.

El más antiguo es el de tres lecturas, que tiene su


96 antecedente en el parlamento inglés, donde todavía se
mantiene, así como en los sistemas que tienen modelo par-
lamentario. Su origen se deriva en las circunstancias del
parlamento inglés de medioevo, de tradición eminentemente
oral y en la característica de analfabetismo que imperaba en
la Cámara de los Comunes. Esto hacía necesaria la lectura
repetitiva para la comprensión de los textos a aprobar.
Actualmente, en el parlamento inglés por formalidad se si-
gue el mismo modelo, aunque se eliminó la primera lectura
de forma completa y sólo se lee en sustitución el título de la
ley y el autor.158

Santaolalla, Fernando, Derecho parlamentario español, op. cit., p. 255.


157

García Martínez, Ma. Asunción, El procedimiento legislativo, op. cit., p. 62.


158
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

El procedimiento de dos lecturas tiene su origen en


Francia y Estados Unidos, donde se introducen comisiones
permanentes y especiales. Éstas se encargan del estudio,
análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley, con
la finalidad de preparar un dictamen sobre el que poste­
riormente se desarrolla el trabajo en el Pleno.159

Finalmente el procedimiento de una lectura surge en


torno a la Revolución francesa, en virtud de un aumento de la
actividad legislativa. Se considera un procedimiento legisla-
tivo excepcional, ya que no interviene la comisión y el debate
sólo es a favor o en contra con los legisladores actuando en
97
Pleno. Arguye García Martínez que su uso indiscriminado pue-
de ser un peligro para las minorías, ya que sus derechos de
participación, que son básicos en todo procedimiento par­
lamentario, pueden quedar mermados en el debate y sus
posibilidades de participación efectiva en la voluntad del ór-
gano. También existen otros casos de una lectura, como se
desarrolla en Italia y en España, cuando la comisión adquiere
facultades legislativas plenas.160

159
Mundo Mendoza, Joaquín Edmundo, "El procedimiento legislativo en el Con­
greso de los Diputados, según la Constitución Española de 1978 y las leyes
reglamentarias", Alegatos, México, Universidad Autónoma Metropolitana,
mayo-agosto, 1992, p. 114.
160
García Martínez, Ma. Asunción, El procedimiento legislativo, op. cit., pp. 65-66.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

5. Normas del procedimiento legislativo que


concretan el principio democrático

Como se ha venido sosteniendo, el carácter principialista

de la Constitución en un Estado constitucional y democrá­

tico de Derecho conlleva a que se propugne por la eficacia de

cada uno de los postulados ahí vertidos. Ya se ha explicado

que cada principio constitucional es susceptible de vertebrar­

se en normas generales para hacerse eficaz en los hechos.

Se coincide con Paloma Biglino Campos, en su obra Los

98 vicios del procedimiento legislativo,161 al argumentar que el

principio democrático en cuanto principio general consti­

tucional tiene eficacia suficiente para servir como criterio de

interpretación de las normas del orden parlamentario, y que

junto a esta capacidad también posee la aptitud necesaria

para concretarse en una serie de preceptos ordenadores

del procedimiento legislativo. Estos preceptos constituyen

requisitos necesarios para la elaboración de la ley.

Biglino Campos, Paloma, Los vicios del procedimiento legislativo, op. cit., pp. 68
161

y ss. En la misma línea Aragón, Manuel, Constitución y democracia, op. cit.,


1989. En esta obra el autor ofrece a la teoría constitucional una singular pers­
pectiva, la de estudiar a las instituciones y procedimientos del Estado, a través
de la Teoría Constitucional de la Democracia; en este sentido el principio demo­
crático se vuelve el eje articulador del procedimiento legislativo.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

La emisión de normas generales, abstractas e imper-


sonales, tiene que ver con el funcionamiento y función de la
democracia. Para Bovero, la función de esta última es la de
producir decisiones colectivas con el máximo de consenso
crítico y con el mínimo de imposición. El funcionamiento de la
democracia lo detecta a través de los verbos: elegir, repre­
sentar, deliberar, decidir.162 En este punto la función legis-
lativa y el fin democrático del Estado se unen, y ello responde
a que el Parlamento (o el Poder Legislativo) es por esencia el
órgano con la carga democrática más densa de todo el en-
samble constitucional. Su carga representativa, deliberante
y decisoria lo determina.
99
Norberto Bobbio, cuando señala los elementos míni-
mos que debe tener un Estado para considerarse demo­
crático en la modernidad, identifica el papel que juega el
Legislativo al expresar que "tanto para las elecciones como
para las decisiones colectivas debe valer la regla de la ma-
yoría numérica, en el sentido de que se considere elegido
al candidato o se considere válida la decisión que obtenga el
mayor número de votos".163 Pero además, que "ninguna de-

162
Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional. Una radiografía teórica,
op. cit., pp. 28-29.
163
1) Todos los ciudadanos que hayan alcanzado la mayoría de edad, sin distin­
ción de raza, de religión, de condición económica o de sexo, deben disfrutar
de los derechos políticos, es decir, que cada uno debe disfrutar del derecho a
expresar la propia opinión o de elegir a quien la exprese por él; 2) el voto de
Suprema Corte de Justicia de la Nación

cisión tomada por mayoría debe limitar los derechos de la


minoría…".164

Otra nota distintiva de la democracia es el carácter


público de los actos gubernamentales. Sólo así los ciuda­
danos están en condiciones de juzgarlos y de esta forma
ejercer ante ellos una de las prerrogativas fundamentales del
ciudadano en una democracia: el control sobre los gober-
nantes.165 Bobbio ha destacado que el principio de visibilidad
de las instituciones representativas es revolucionario, ya
que contraviene la tendencia del poder a ocultarse.166

100 Lo anterior conduce a una pregunta obligada: ¿dónde


está el principio democrático en un procedimiento legisla­
tivo? Puede responderse que aquel se encuentra en todos
aquellos actos procedimentales que tienen como finalidad la

todos los ciudadanos debe tener igual peso; 3) todos aquellos que disfrutan de
los derechos políticos deben ser libres de poder votar según la propia opinión
formada lo más libremente que sea posible, es decir, en una competencia libre
entre los grupos políticos organizados en competencia libre entre ellos; 4) tie­
nen que ser libres también en el sentido de que deben encontrarse en condi­
ciones de elegir entre soluciones diversas, es decir, entre partidos que tengan
programas distintos y alternativos." Bobbio, N., Teoria generale della politica,
Turín, Einaudi, 1999, p. 381. Citado en Bovero, Michelangelo, "Prefacio. Nuevas
reflexiones sobre democracia y constitución", en Salazar Ugarte, Pedro, La
democracia constitucional. Una radiografía teórica, op. cit., p. 32.
164
Idem.
165
Fernández Santillán, José, "La regla de mayoría: límites y aporías", en Norberto
Bobbio, el filósofo y la política, antología, 2a. ed., México, FCE, 2011, p. 357.
166
Ibidem, p. 358.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

protección a la manifestación efectiva del interés popular


en la producción de normas generales. Este interés puede
protegerse de forma interna y/o externa. De forma inter­
na cuando esa protección se focaliza dentro del ámbito de
las cámaras legislativas, ya sea en su desenvolvimiento
como cuerpo colegiado o en el de cada legislador individual-
mente.167 La protección externa del interés popular se de-
tecta cuando abarca a todos y cada uno de los individuos
que son potenciales beneficiarios de las resoluciones de una
determinada asamblea legislativa.168

A través de los requisitos de mayoría, participación y


publicidad es como puede decodificarse la voluntad soberana 101

que actúa en un órgano colegiado que elabora leyes.

En estos tres requisitos descansan los actos tendientes


a dotar de legitimidad a la ley en un procedimiento legisla-
tivo.169 El de mayoría está en la base del constitucionalismo
contemporáneo y es además una condición necesaria de la
democracia; la participación, por otra parte, es un requisito

167
Esto responde a la teoría de los interna corporis acta que se estudiará en el
capítulo siguiente.
168
El control constitucional de las leyes tiene por objeto validar que las normas
generales sean expedidas de acuerdo a la soberanía popular expresada en la
Constitución.
169
Esta es la argumentación central que se hace en Biglino Campos, Paloma,
Los vicios del Procedimiento Legislativo, op. cit., pp. 69 y ss.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

previo para la toma de decisiones y consiste en garantizar que

todos los implicados en el procedimiento legislativo actúen

en condiciones de libertad e igualdad; por último, en la obra

de Biglino Campos que se viene citando se destaca también el

requisito de publicidad, que se deriva de la esencia represen­

tativa de un parlamento y del carácter integrador de la ley.170

a. Regla de mayoría

La regla de mayoría se volvió imprescindible desde que

en el Estado moderno se dejó de depender de un monarca

para la toma de decisiones. Incluso desde las primeras deli­


102
beraciones del Rey en posición de primus inter pares en el

medioevo, y por supuesto desde la formación del Estado

liberal, fue necesario sustituir la voluntad unipersonal del

monarca con la del nuevo ente colegiado de decisión: el par­

lamento. Y, toda vez que la unanimidad no puede ser la regla

general en un órgano colegiado, fue como el principio mayo­

ritario se convirtió en la lógica de la toma de decisiones de

los nacientes parlamentos. Es la única forma de encauzar

hacia un sentido la voluntad múltiple de sus integrantes.171

Idem.
170

En el mismo sentido Aragón, Manuel, Constitución y Democracia, op. cit.,


171

pp. 10 y ss.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

No obstante, en el Estado Constitucional por el que se


transita, el principio mayoritario no es suficiente para con­
siderar una decisión como democrática.172 Este principio debe
actuar al lado de la pluralidad política, es decir que, si bien las
mayorías deciden, siempre tiene que existir el espacio para
escuchar a las minorías, y en dado caso ese espacio debe
ser suficiente para que tengan la oportunidad de influir en
la decisión final de los otros integrantes. El derecho de ar-
gumentar, de debatir, es disponible para las minorías polí­
ticas, pero para las mayorías tal obligación opera distinto.
Éstas deben otorgar esos espacios, so pena de que las
decisiones tomadas sean ilegítimas, y por tanto puedan ser
revisadas por el Juez constitucional y declararlas inválidas. 103

Si bien es cierto que el principio democrático se expresa


por medio del cúmulo de votos de las mayorías, también es
cierto que toda Constitución democrática es un límite a la
voluntad de la mayoría.173

172
Bobbio insiste en que no discute la importancia del principio mayoritario para
el buen funcionamiento democrático, argumenta que es sólo uno de los ele­
mentos que contribuyen al buen funcionamiento democrático por eso muestra
las debilidades de los diversos procedimientos de mayoría en la toma de deci­
siones (límites) y las dificultades para que en los hechos, se puedan poner en
marcha este tipo de mecanismos (aporías). Cfr. Fernández Santillán, José, "La
regla de mayoría: límites y aporías", en Norberto Bobbio, el filósofo y la política,
antología, op. cit., p. 277.
173
Portero Molina, José Antonio, "Principio democrático y principio de autonomía",
Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, Uni­
versidad Complutense, núm. 1, 1997, p. 186.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Este concepto de mayoría está unido a la idea de igual-


dad de quienes intervienen en la toma de decisiones en un
libre proceso de deliberación. Pero en este proceso delibera­
tivo, aunque la palabra final está en boca de la mayoría, debe
incluirse el derecho de las minorías a discutirla.174 La regla
de la mayoría, por tanto, no puede referirse a todas las deci­
siones imaginables si a la vez pretende, además, ser califi-
cada como democrática.175

Entendemos que la Democracia y el principio mayori-


tario no son conceptos que se ensamblen automáticamente.
La regla de mayoría, si se le toma desde el punto de vista
104 de superioridad numérica en las decisiones colegiadas, puede
funcionar incluso en regímenes autoritarios. Democracia y
mayoría pueden ser conceptos excluyentes entre sí, si no se
hacen las precisiones conceptuales oportunas.176

b. Regla de participación

De acuerdo con Paloma Biglino Campos, el principio demo-


crático plantea un requisito previo para la toma de decisiones.

174
Rodríguez Prats, Juan José, Desencuentro y parálisis en el Congreso mexicano,
op. cit., pp. 121-122.
175
Peña Freire, Antonio Manuel, La garantía en el Estado constitucional de derecho,
op. cit., p. 69.
176
En el mismo sentido Salazar Ugarte, Pedro, "Democracia y regla de mayoría",
La democracia constitucional. Una radiografía teórica, op. cit., pp. 132-135.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Este consiste en que se dé la participación de todos los

implicados en condiciones de libertad e igualdad.177 Las ga-

rantías que se establecen a favor de la participación prote-

gen a todos los que concurren al procedimiento legislativo, ya

sea que formen parte de la mayoría o de la minoría. Estas

garantías permiten que se forme adecuadamente una ma-

yoría al momento de la toma de decisión, pero también se

busca proteger el que las minorías ejerzan su derecho a con­

currir en el procedimiento, a pesar de mantener una postura

distinta a la predominante.178

Las reglas de participación, además de abarcar todo 105

lo concerniente a la intervención de los parlamentarios en los

debates (actuando en comisiones o en Pleno), también im-

pacta en las convocatorias y aquellos trámites que tienen como

objetivo dotar de información fidedigna a los legisladores

para poder acudir en tiempo y forma a desarrollar su labor.

No sólo se trata de que se desenvuelvan dentro del cuerpo

colegiado bajo circunstancias de igualdad y libertad, sino de

que se les provea de insumos suficientes para que su tra­

bajo se lleve a cabo bajo esas premisas.

Biglino Campos, Paloma, Los vicios en el procedimiento legislativo, op. cit., p. 76.
177

Idem.
178
Suprema Corte de Justicia de la Nación

c. Regla de publicidad

Asimismo, en los sistemas presidenciales es ampliamente


aceptado que la publicidad de las acciones del Legislativo
es un supuesto insustituible. En contraste, en el régimen par­
lamentario inglés, durante sus inicios el principio de publi­
cidad fue rigurosamente desconocido. Las deliberaciones y
votaciones de las cámaras se desarrollaron bajo el régimen
del secreto, que se manifestaba en dos vertientes: primero,
impidiendo al público el acceso a las sesiones, y segundo,
prohibiendo a personas ajenas al Parlamento e incluso a
los diputados el publicar y dar noticias del contenido de los
106 debates, sin previa autorización.179

La tensión que esto provocó en la sociedad fue tal


que, más tarde la Cámara de los Comunes se vio obligada a
publicar oficialmente el contenido de las votaciones y los pro­
cedimientos en los Votes and Proceedings, cuya edición vigi­
laba el speaker.180

Responde al carácter democrático del Parlamento la


necesidad de que quien delega debe estar enterado de lo que

179
Vega García, Pedro de, "El principio de publicidad parlamentaria y su pro­
yección constitucional", Revista de Estudios Políticos, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, enero-febrero, núm. 43, Nueva época, 1985, pp. 45-47.
180
Ibidem, p. 47.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

hace su mandante. Pues bien, en términos concretos lo


que se publicita en el procedimiento legislativo es todo aque-
llo que influye en el producto final, que es la ley. El principio
de publicidad parte de que interesa al pueblo saber cómo su
represente participa en la tarea de hacer una norma que más
tarde puede afectarle. Por ello la importancia de que sea
conocido todo lo que se actúa en Pleno y en comisiones.

Pedro de Vega se pregunta: ¿qué es lo que, básica-


mente, quiere darse a conocer a través de la publicidad? Y se
responde que, en su versión más simple, la respuesta a la
interrogante se podría resolver argumentando que con la pu­
blicidad se pretende asegurar que se conozcan, extramuros 107
de las asambleas, los motivos y circunstancias que deter­
minan sus decisiones.181 El secreto del Estado, se justifica
cuando se trata de servicios de seguridad del mismo Estado,
política exterior o relaciones entre sujetos políticos separa-
dos y potencialmente hostiles.182

Ahora bien, se ha establecido que las reglas de mayo­


ría, participación y publicidad que son propiamente categorías
prodemocráticas, serán las que guíen la perspectiva de este
trabajo. Sin embargo, es claro que existen otros factores a

Ibidem, p. 54.
181

Fernández Santillán, José, "La regla de mayoría: límites y aporías", en Norberto


182

Bobbio, el filósofo y la política, antología, op. cit., pp. 354-358.


Suprema Corte de Justicia de la Nación

observar cuando se trata de considerar materializado el


principio democrático en la elaboración de la ley, y que por
metodología no son medibles en este estudio.

En primer término, no se soslaya el hecho que el Poder


Legislativo no tiene el monopolio de la producción jurídica.183
Por tanto, no todas las normas generales que operan en el
Estado provienen del trabajo de las cámaras legislativas.
En Latinoamérica han sido comunes, desde la ola democrá-
tica de los ochentas, situaciones de crisis institucional y
política constante que han provocado extralimitaciones del
Ejecutivo en su función normativa. Por ello han puesto en
jaque la función legislativa y la misma división de poderes
108
del Estado.184

El Poder Legislativo, que es la asamblea popular más


estrictamente democrática y representativa de la ciudadanía,

183
Pizzorusso, Alessandro, "Desarrollo de las nuevas tendencias en el parlamen­
tarismo. Algunos comentarios generales", Boletín Mexicano de Derecho Com­
parado, México, UNAM, enero-abril, año XXXIII, núm. 097, p. 293.
184
Bercholc, Jorge O., "La emergencia permanente del Estado democrático y el
control parlamentario. El Parlamento frente a la crisis de la representación
política, el decisionismo y la delegación legislativa permanente", op. cit., p. 422.
El mismo autor expresa que en Latinoamérica por ejemplo, muchos estados
de la región se encuentran en situaciones "de emergencia y crisis que devie­
nen en procesos de excepcionalidad institucional, jurídica y normativa, que
incluso se llega pensar que esta emergencia al ser tan recurrente tal vez sig­
nifique en realidad un proceso de desestructuración de un modelo político-
institucional típico". Idem.
Disponible en: http://www.rlcu.org.ar/revista/numeros/08-14-Abril-2010/
documentos/Jorge_Bercholc.pdf (Consultado el 23 abril de 2012).
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

ha cedido ante el decisionismo estatal, la delegación de facul­

tades y la democracia delegativa.185

Por otro lado, persiste la percepción del Poder Legis-

lativo como poco permeable a la rendición de cuentas, con

altos costos y sometido cada vez más a los esquemas de

reparto partidista. Esto se observa en la imagen negativa

de la opinión pública. Además, continúa el reclamo sobre la

escasa representatividad social, en lo que hace a mujeres,

jóvenes e indígenas, principalmente.186

La llamada partidocracia, que en términos del Le­ 109

gislativo se expresa en la disciplina parlamentaria en la toma

de decisiones, no se analiza en esta oportunidad.187 Pues la

libertad con que los legisladores toman una decisión no se

alcanza a medir cuando se hace bajo la intención de seguir

la indicación de su partido político. Es decir, puede el legisla­

dor operar bajo los más estrictos estándares reglamentarios,

y sin embargo, no ser ontológicamente libre al emitir su voto.

185
Ibidem, p. 423.
186
Pizzorusso, Alessandro, "Desarrollo de las nuevas tendencias en el parlamenta­
rismo. Algunos comentarios generales", op. cit., pp. 186-187.
187
Un estudio empírico sobre el tema en Valencia Escamilla, Laura, La disciplina
parlamentaria en México: LVII Legislatura de la Cámara de Diputados, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2005.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Además de lo anterior, la protección al principio demo­


crático durante la elaboración de una norma general tiene
más rincones sin luz. El caso más grave se da cuando existe
corrupción; esto es, cuando se condiciona el voto o la voz
del legislador a cambio de la entrega de dinero, de un bien
o una posición privilegiada que lo beneficie personalmente.
Ante estas situaciones las reglas procedimentales se que-
dan cortas.

Los requisitos de mayoría, participación y publicidad


ayudan a que este trabajo no se disperse en la compleji­
dad social, política y hasta emocional del trabajo parlamen-
110
tario. Las reglas de mayoría, participación y publicidad
colaboran para detectar, dentro de la función legislativa,
cuáles son las etapas que buscan concretar el principio de-
mocrático y cuál es la causa de su vulneración.

Es oportuno traer a colación la ejecutoria dictada en la


Acción de Inconstitucionalidad (AI) 107/2008 (acumuladas
108/2008 y 109/2008), que promovieron el Congreso del
Estado de Colima y dos partidos nacionales, en contra
del procedimiento seguido para aprobar una ley en materia
electoral (entre otros puntos). Y es oportuno citar este fallo
porque en él se traduce empíricamente lo que desde la teo-
ría constitucional se ha venido argumentando: que el prin-
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

cipio democrático es el eje que legitima al procedimiento


legislativo, y que es susceptible de traducirse en normas
concretas.188

El principal concepto de invalidez expresaba: "las ini-


ciativas en cuestión fueron presentadas, dictaminadas y
aprobadas por una mayoría simple de los legisladores, pre-
mura ésta, que provocó la falta de conocimiento previo de
las iniciativas presentadas apenas una hora antes de su
aprobación, por lo que se generó una muy deficiente dis­
cusión de los proyectos". Al respecto, la Suprema Corte de
Justicia de la Nación (SCJN) desde la base del principio
democrático consideró que las violaciones cometidas en el 111
procedimiento legislativo son trascendentes cuando inciden
en la calidad de la decisión si no se satisfacen los siguientes
parámetros:

1. El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a


la participación de todas las fuerzas políticas con repre-
sentación parlamentaria, en condiciones de libertad e
igualdad. En otras palabras, es necesario que se respe-
ten los cauces que permitan tanto a las mayorías como
a las minorías parlamentarias, expresar y defender su

En el caso que se ha mencionado, la Corte determinó que el Poder Legislativo


188

del Estado de Colima no cumplió con el principio democrático, y por tanto,


se declaró la inconstitucionalidad de la ley.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

opinión en un contexto de deliberación pública. Esto otorga


relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno
de las Cámaras, así como a las que regulan el objeto y
desarrollo de los debates.

2. El procedimiento deliberativo debe culminar con la co-


rrecta aplicación de las reglas de votación establecidas.

3. Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones


deben ser públicas.

sección segunda
112

6. El principio democrático en el ordenamiento


constitucional mexicano

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos


(CP), al igual que todas aquellas cartas fundamentales de
los estados democráticos, contiene disposiciones abstrac­
tas que dan fe de la legitimidad de las instituciones y que al
mismo tiempo juegan el papel de prescripciones para en-
cauzar el funcionamiento de las autoridades del Estado. Toca
en esta ocasión concentrar la visión en aquellas prescripciones
de carácter político, que se traducen en el desdoblamiento de
la democracia como principio constitucional.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

El principio democrático puede localizarse en el origen


popular de la soberanía nacional que se refleja en el artículo
39 de la Constitución federal, cuando dice: todo poder público
dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste, y por
supuesto en la frase inicial que reza: La soberanía nacional
reside esencial y originalmente en el pueblo. Más adelante,
en el artículo 41 puede leerse como la abstracción del con-
cepto de soberanía que se traduce en procedimientos e institu­
ciones tangibles, esto es, cuando se trata de ejercitarla, el
dispositivo expresa: El pueblo ejerce su soberanía por medio
de los poderes de la Unión, y por los de los Estados... En este
orden de ideas, todo desarrollo de las funciones estatales
–sea cual fuere el poder público ejecutor– debe dirigirse por 113

un solo derrotero: el del beneficio del pueblo.

La democracia en el sistema constitucional mexicano


como en los estados democráticos, no se agota en las reglas
electorales. El artículo tercero, que fundamenta el derecho
a la educación establece como criterio orientador a la demo-
cracia, que es considerada no solamente como una estruc­
tura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de
vida fundado en el constante mejoramiento económico,
social y cultural del pueblo.

El principio democrático encuentra en el Poder Le­


gislativo a su principal receptor, porque éste alberga una
Suprema Corte de Justicia de la Nación

muestra representativa de la pluralidad política existente.


Este principio emerge para proteger en su nombre al bien
jurídico más preciado del Estado: el pueblo, en especial su
voluntad, su voluntad política.

Uno de los momentos en que el principio democrá­


tico se manifiesta nítidamente en el Poder Legislativo es
cuando hace leyes, cuando todas las articulaciones de este
último cobran vida para accionar una de las tareas para la
que está construido: la función legislativa. Para ello, de prin­
cipio a fin, se requiere transitar por diversas fases consecu-
tivas diseñadas para proveer de legitimidad al producto final
114 que será la norma, y cada una de estas etapas debe tras­
currir en un clima de libertad e igualdad, tanto para cada
legislador en lo individual como para las filiaciones políticas
ahí representadas.

a. El principio democrático en la Cons­


titución de Argentina

Los principios constitucionales pueden leerse en el Preám-


bulo del texto constitucional que pertenece a la versión
histórica de 1853. Ahí es evidente que el Congreso General
Constituyente se reunió por voluntad y elección de las pro­
vincias, lo que se traduce en un origen legítimo y demo­
crático del documento fundante. En el artículo 1o. se lee: La
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Nación Argentina adopta para su gobierno la forma repre­


sentativa republicana federal.

La soberanía popular, además de ser el origen de la


legitimidad del Estado argentino, es un principio generador
de derechos políticos tal y como se observa en el artículo 33
–que no los menciona expresamente– pero hace alusión a
aquellos derechos que nacen de la soberanía del pueblo y de
la forma republicana de gobierno, y en el artículo 37 que corres­
ponde al capítulo de Nuevos Derechos y Garantías, que sí
menciona expresamente tales derechos.

b. El principio democrático en la Cons­ 115

titución española

En la Constitución española de 1978 los principios constitu-


cionales, al igual que en Argentina, se leen desde su preám-
bulo. Éste expresa que la Nación española proclama su
voluntad de: garantizar la convivencia democrática dentro
de la Constitución y de las leyes conforme a un orden eco­
nómico y social justo. Y también se lee el interés de consoli­
dar un Estado de derecho que asegure el imperio de la ley como
expresión de la voluntad popular. El preámbulo finaliza con
la expresión de que además es su voluntad: establecer una
sociedad democrática avanzada.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

El principio democrático emerge entonces desde el


preámbulo constitucional y se evidencia nítidamente en el ar­
tículo 1o. constitucional, pues es ahí donde España se pro-
clama como: Estado social y democrático de derecho, que
propugna además de la libertad, justicia e igualdad y el plu­
ralismo político.

También en este primer artículo reza la oración que dice:


La soberanía nacional reside en el pueblo español y de él ema­
nan los poderes del Estado. Se observa cómo en el principio
democrático está el origen y la superioridad de la Consti­
tución, es por lo que también ese principio fundamenta los
poderes del Estado y los legitima.189
116

c. El principio democrático en la Cons­


titución Política de Colombia

Colombia tiene una Constitución joven que data de 1991.190


Por ello es sencillo distinguir el carácter principialista de su
Constitución, puesto que desde su primer artículo destaca que
se proclama como un Estado social de derecho, organizado
en forma de República democrática, participativa y pluralista.

189
Cfr. Portero Molina, José Antonio, "Principio democrático y principio de auto­
nomía", Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense,
Madrid, Universidad Complutense, 1997, pp. 185 y ss. Este autor desarrolla
a profundidad la presencia del principio democrático en la Constitución
española.
190
Publicada en la Gaceta Constitucional, núm. 116, 20 de julio de 1991.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

En seguida, en el artículo segundo se proclaman los


fines del Estado. Estos son los de servir a la comunidad, pro­
mover la prosperidad general y, para nuestro interés resalta
la frase: garantizar la efectividad de los principios, derechos
y deberes consagrados en la Constitución. Además, de entre
otros fines estatales destaca el de asegurar la convivencia
pacífica y la vigencia de un orden justo. La Carta general hace
alusión muy clara de los principios constitucionales, que de-
ben hacerse tangibles cuando se trata de garantizarlos.

El artículo tercero es todavía más explícito si se trata


de distinguir el principio democrático. Ahí se deja en claro que
la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, y agrega del 117

cual emana el poder público. La forma de ejercerlo se hace


por dos vías, en forma directa o por medio de sus repre­
sentantes. Cuando se refiere a la forma directa lo hace remi­
tiéndose a los plebiscitos, referéndums y consultas populares
(art. 40.2 Constitucional).

7. Los diversos procedimientos legislativos en


el federalismo mexicano

Diseño de competencias en México

El federalismo para efecto de este trabajo se entiende como


una forma de Estado cuya característica principal es la coexis­
Suprema Corte de Justicia de la Nación

tencia de cinco órdenes jurídicos distintos. El primero de ellos


es el orden constitucional, al que sólo podemos encontrar radi­
cado en la Constitución; el segundo es el orden federal o
central,191 que lo identificamos con los poderes e institucio-
nes federales,192 el estatal, que lo localizamos en el ámbito
territorial de los estados de le República,193 el municipal y
el del Distrito Federal (actualmente Ciudad de México). El sis­
tema se sustenta esencialmente, en la distribución de com-
petencias que establece el orden jurídico constitucional para
la Federación, los estados, los municipios y para la Capital
de los Estados Unidos Mexicanos. 194

118
Por tanto, la característica del Estado federal a la que
aludimos consiste en que existen tres órdenes jurídicos; el
orden constitucional, el orden federal o central y el orden

191
Gaxiola, Jorge F., "Algunos problemas del estado federal", en Obras esco­
gidas, México, LII Legislatura del Estado de México-Instituto de Estudios Legis­
lativos, 1999, p. 59; Hernández, María del Pilar, "El Federalismo Judicial", Reforma
judicial. Revista mexicana de justicia, México, UNAM, Instituto de Investigacio­
nes Jurídicas-Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de los
Estados Unidos Mexicanos, núm. 2, julio-diciembre, 2003, pp. 227 y ss.
192
Arteaga Nava, Elisur, Derecho constitucional, México, Oxford University Press,
1999, p. 374.
193
Idem.
194
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha establecido la existencia de cinco
órdenes jurídicos: El Federal, el local o estatal, el del Distrito Federal (Ciudad de
México) y el Constitucional. Cfr. "ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE
LO INTEGRAN". (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, Octubre de 2005, Tesis: P./J. 136/2005,
Página: 2062, registro digital: 207030, Jurisprudencia).
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

estatal o local.195 Es importante destacar que los dos últi-


mos son órdenes jurídicos parciales. El federal lo es porque
tiene una competencia material determinada por la norma
fundamental. El orden jurídico local es parcial porque su com­
petencia está limitada por la Constitución en el contenido
material y en cuanto a sus límites territoriales. De esta forma
observamos que el ámbito federal y el local están supedi­
tados a las reglas que la Constitución les ha establecido.
La circunstancia de ser parciales, el orden federal y el local,
hace que nazca un vínculo de coordinación, basado en la
igualdad jurídica, sin que exista entre ellos líneas de subor-
dinación.
119

La jerarquía normativa en México se encuentra esta-


blecida en el artículo 133 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.196 Y aun cuando se tomó textual­
mente del artículo 6-2o. de la Constitución norteamericana,
la interpretación y el desarrollo de este principio es diame-
tralmente diferente. Tanto que podemos afirmar que en los

195
No se hace referencia aquí al bloque de constitucionalidad que incluye a los
tratados internacionales, puesto que la alusión al federalismo mexicano es
para sentar las bases competenciales entre las cámaras legislativas estatales y
federales, es decir, este trabajo se centra en instituciones políticas nacionales.
196
Cuando se trata de aplicar una ley en materia de derechos humanos, se está
a lo dicho en el artículo primero constitucional: Las normas relativas a los de­
rechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con
los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las
personas la protección más amplia.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Estados Unidos de Norteamérica la cuestión de jerarquía de


normas se define con base en la supremacía de la legisla-
ción federal sobre la local, mientras que en México no existe
relación jerárquica entre las leyes locales y federales, son
del mismo nivel, sus diferencias y vinculaciones se dan en el
plano de la distribución de competencias. El conflicto norma­
tivo, cuando lo hay, radica en determinar cuál es la tarea de
cada orden jurídico, cuál es el objeto y actividad que regulan
y no cuál es la norma superior.197

Los procedimientos legislativos en México

120 Al Poder Legislativo en México lo localizamos en dos niveles,


en el federal y en el estatal. No así en el nivel municipal puesto
que los ayuntamientos, aunque son órganos colegiados con
capacidad de emitir normas, son en definitiva órganos de
gobierno198 y además con una dinámica de aprobación legis-

197
Cfr. "LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN DE
JERARQUÍA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCIÓN".
(Octava Época, Instancia: Tercera Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Fede­
ración, Tomo VII, Marzo de 1991, Tesis: 3a./J. 10/91, Página: 56, registro digital:
207030, Jurisprudencia).
198
El artículo 115, fracción II de la CP define las características y alcances del
municipio en México. Es gobernado por un Ayuntamiento de elección popular
directa, que se integra por un presidente municipal y el número de regidores y
síndicos que la ley determine en cada estado. Los ayuntamientos en materia
legislativa tienen facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en mate­
ria municipal –que expiden las legislaturas de los Estados– los bandos de policía
y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

lativa tangencial a la que se está estudiando.199 Así pues, el

presente ámbito de estudio son las 34 cámaras legislativas

mexicanas, que se desglosan en 31 pertenecientes a las enti­

dades federativas, una a la Asamblea Legislativa del Distrito

Federal200 y dos federales, esto es Cámara de Diputados y

Cámara de Senadores que conforman juntas al Congreso de

la Unión o Congreso General.

Dentro de las 34 cámaras legislativas que hay en

México, se desarrollan distintos tipos de procedimientos le-

gislativos de acuerdo al tipo de norma. Basta dividir en dos

procedimientos legislativos característicos: el procedimiento 121

de reforma constitucional (ya sea federal o estadual) y el proce­

dimiento ordinario (de leyes federales, estatales o del Dis-

trito Federal).

observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, con el fin de or­


ganizar la administración pública municipal y además regular las materias,
procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y asegurar
la participación ciudadana y vecinal.
199
Las fases del procedimiento legislativo y la función legislativa en sí que se viene
estudiando, están enfocadas para analizar a órganos eminentemente delibe­
rativos y de control, y no así –como los ayuntamientos mexicanos– de admi­
nistración y ejecución de recursos públicos.
200
El artículo 44 de la CP reza: "La Ciudad de México es el Distrito Federal, sede
de los Poderes de la Unión y Capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se com­
pondrá del territorio que actualmente tiene y en el caso de que los poderes
Federales se trasladen a otro lugar, se erigirá en el Estado del Valle de México
con los límites y extensión que le asigne el Congreso General".
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Las reformas constitucionales ya sean federales o lo-


cales implican un procedimiento dificultado de reforma en
todos los casos, lo que se traduce en más participantes en el
proceso y/o la exigencia de mayorías calificadas que colabo-
ran en la rigidez de las constituciones.

El procedimiento para reformar la Constitución Federal


es dificultado. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser
parte de la misma se requiere que el Congreso de la Unión,
por el voto de las dos terceras partes de los individuos pre-
sentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean
aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados
122 (art. 135 de la CP). De esta forma, el poder revisor de la Cons­
titución lo conforman la Cámara de Senadores, la Cámara
de Diputados y las legislaturas de las entidades federativas.

A su vez, las reformas constitucionales en los estados


de la República también manejan el procedimiento dificul­
tado de reforma y así dotan de rigidez constitucional a sus
textos fundantes. En estos procedimientos participan el Con­
greso del estado de que se trate y los ayuntamientos del
mismo, independientemente de los actores facultados para
presentar la iniciativa constitucional.

Existen casos en que no participan los ayuntamientos


durante el proceso de reforma constitucional, por ejemplo,
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

en los estados de Oaxaca y Baja California Sur, que son

paradójicamente, los que tienen mayor y menor número de

municipios, respectivamente (más de 500 en contraste con

5). En estos estados se explica, que en el primer caso difi-

cultaría la concreción de cualquier reforma por el número

de municipios, y en el segundo, se consideraba que las dis-

tancias eran tan grandes entre uno y otro municipio que pro-

vocarían la misma dificultad. En ambos ejemplos la rigidez

constitucional consiste en requerir la aprobación de cuando

menos las dos terceras partes de la totalidad de dipu­

tados (arts. 141 y 166 de la Constitución de cada estado,


123
respectivamente).201

Son cuatro estados donde se sigue la fórmula de la

Cons­titución federal, es decir, para modificar su carta local

se requiere la aprobación calificada de al menos dos terceras

partes de los diputados y la aprobación de la mitad más uno

de los ayuntamientos. Estos estados son Nayarit, Quintana

Roo, Sonora y el Estado de México.202

201
En Oaxaca no se permite la iniciativa popular para iniciar reformas constitucio­
nales, aunque sí para proponer leyes o reformas de carácter ordinario.
202
Los datos del procedimiento dificultado de la reforma en las entidades fede­
rativas de México, fueron tomados de Orta Flores, Sara Berenice, "La defensa
constitucional en San Luis Potosí", tesis para obtener el grado de maestría en
la Universidad Iberoamericana León, México, 2005.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Un fenómeno interesante es la existencia de la afir­


mativa ficta designada a los ayuntamientos para las reformas
constitucionales. Esto implica que si transcurre el plazo para
que un Ayuntamiento emita su voto a favor o en contra de
la reforma constitucional, se entiende que su voto fue apro-
batorio. Lo que se observa en los estados de: Aguascalientes,
Sinaloa y Tabasco 15 días de plazo; Baja California, Chiapas,
Coahuila, Colima, Michoacán, Morelos, Querétaro, Tlaxcala y
Zacatecas un mes y Chihuahua 40 días.203

Por lo que hace a los procedimientos legislativos ordina­


rios de las 34 cámaras legislativas, para efectos prácticos nos
remitiremos únicamente al que se desenvuelve a nivel fede-
124
ral, puesto que éste contiene los elementos y las fases más
completas que hay en el sistema presidencial mexicano (por
la existencia de la Cámara de origen y revisora). En los es-
tados de la República se reproducen las fases que regula en
Congreso General de manera muy similar.

8. El Procedimiento legislativo ordinario


federal

El procedimiento ordinario federal es bicameral. Existe una


Cámara de Diputados integrada por 500 legisladores, 300
electos por el principio de mayoría relativa y 200 por el de

Idem.
203
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

representación proporcional (art. 53 CP). Además, como


Estado integrado por entidades federativas, existe una Cá-
mara de Senadores, conformada por 128 parlamentarios,
de los cuales dos son electos según el principio de votación
mayoritaria relativa y uno es asignado a la primera minoría.
La senaduría de primera minoría se asigna a la fórmula de
candidatos que encabece la lista del partido político que, por
sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de votos
en la entidad de que se trate. Los 32 senadores restantes
son elegidos según el principio de representación propor­
cional, mediante el sistema de listas votadas en una sola
circunscripción plurinominal nacional (art. 56 CP). En total
125
se cuenta con 628 legisladores federales, lo que se traduce
en la muestra representativa de 112 millones de mexicanos.

El artículo 72 de la Constitución federal es hasta ahora


la base del procedimiento legislativo federal. Ninguna otra
reglamentación iguala el detalle con que se describen cada
una de las etapas de elaboración normativa. Es una caracte­
rística muy mexicana el colocar en la Constitución cuestiones
meramente reglamentarias. Aunque en esta materia, la de
la función legislativa detallada al extremo, es herencia de la
Constitución de Cádiz de 1812 que, como surgió para limitar
el poder absoluto del Rey Fernando VII, tuvo entre sus obje­
tivos legitimar la forma de hacer leyes.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Desde el artículo 72 se lee que la formación de las leyes


o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera
de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que
versen sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o
sobre reclu­tamiento de tropas, los cuales deben discutirse
primero en la Cámara de Diputados.

El procedimiento legislativo ordinario federal comien-


za con la presentación de una iniciativa de ley o decreto por
los sujetos legitimados para eso (art. 71 CP). Ellos son: el
Presidente de la República, los diputados o senadores al Con­
greso de la Unión, las legislaturas de las entidades federati-

126 vas incluida la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; con


la salvedad de que ésta última únicamente puede ejercer
esta prerrogativa ante el Congreso de la Unión en materias
relacionadas con el Distrito Federal (art. 122, Base Primera,
V, ñ) CP). Recientemente, tras la reforma en materia política
del 9 de agosto de 2012, se incluyó la iniciativa popular e
iniciativa preferente del presidente de la República.

Por lo que hace a la iniciativa popular, debe interpo-


nerse por lo menos por el 0.13% de la lista nominal de elec-
tores. La iniciativa preferente consiste en que el día de la
apertura de cada periodo ordinario de sesiones, el presi­
dente de la República puede presentar hasta dos iniciativas
o señalar hasta dos que hubiere presentado en periodos ante­
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

riores cuando estén pendientes de dictamen. Cada iniciativa


debe ser discutida y votada por el Pleno de la Cámara de
su origen en un plazo máximo de 30 días naturales. Si no
fuere así, la iniciativa en sus términos y sin mayor trámite,
debe ser el primer asunto a discutirse y votarse en la siguien­
te sesión del Pleno. En caso de ser aprobado o modificado
por la Cámara de su origen, el respectivo proyecto de ley o
decreto debe pasar inmediatamente a la Cámara revisora,
la cual debe discutirlo y votarlo en el mismo plazo y bajo las
condiciones antes señaladas. Esta forma sumaria de proce-
dimiento es lo que la hace preferente, y no aplica para las
reformas a la Constitución federal (art. 71 CP).
127

Una vez presentada la iniciativa por cualquiera de los


legitimados se enlista en los asuntos a tratar por el Pleno del
Congreso a fin de que la Mesa Directiva, con la aprobación
de aquel, la turne a la o las comisiones correspondientes para
su estudio. A éstas, después de debatir y votar, les corres-
ponde elaborar un dictamen de ley (si es una ley nueva) o
decreto (una fracción de la ley) en el que se expresen los ante­
cedentes y las consideraciones que las llevaron a emitir la
aprobación, modificación o rechazo de la iniciativa (art. 72 CP).

El dictamen de ley o decreto, una vez aprobado por la


mayoría de los integrantes de la respectiva comisión, se turna
al Pleno del Congreso para su discusión y en su caso apro-
Suprema Corte de Justicia de la Nación

bación. Si nos ubicamos en la hipótesis de que el dictamen


fuere aprobado por la mayoría de los legisladores de la Cá-
mara de origen, entonces se remite a la Cámara revisora
a fin de que en este carácter apruebe, rechace o modifique
la minuta recibida (término que recibe un dictamen cuando
es enviado de una Cámara a otra).

En caso de que la minuta haya sido aprobada en sus


términos por la Cámara revisora, se debe enviar al Ejecutivo
y éste, de no tener observaciones, debe publicarlo inmedia-
tamente en el Diario Oficial de la Federación. Ahora bien, si
el Presidente de la República en 30 días no hace observa­
128
ciones, se entiende como aprobado el proyecto y tiene diez
días para promulgar y publicar la ley. Aunque no es tema
de este estudio, es de destacarse que el Ejecutivo puede
ejer­cer el veto parcial o total al decreto o proyecto de Ley.

Existen excepciones al procedimiento legislativo ordi-


nario. La Cámara revisora puede rechazar en su totalidad
la minuta aprobada por la Cámara de origen. Si en este
proyecto rechazado, la Cámara de origen insistiera en su
aproba­ción por la mayoría absoluta de los miembros pre-
sentes, lo debe remitir otra vez a la colegisladora, quien
puede: a) aprobar el proyecto en sus términos y enviarlo al
Ejecutivo, b) desechar otra vez la minuta, y si la Cámara de
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

origen quisiera insistir en su aprobación, el proyecto tendría


que esperar al siguiente periodo de sesiones.

Otro caso se da cuando la Cámara revisora rechaza


en parte, modifica o adiciona el proyecto que se aprobó en la
Cámara de origen. Bajo este supuesto, se le devuelve a ésta
para que sean discutidos solamente los cambios realizados
por la colegisladora (sin poder alterar lo que fue aprobado).
Si la Cámara de origen aprueba los cambios propuestos por la
mayoría absoluta de los parlamentarios presentes, enton-
ces debe enviar todo el proyecto al Ejecutivo. Pero si rechaza
las modificaciones por mayoría de votos, los debe regresar
a la Cámara revisora. Ésta a su vez en una segunda revisión 129

puede: a) rechazar por mayoría de votos los cambios que


había propuesto enviando el proyecto al Ejecutivo o b) in­
sistir por mayoría absoluta en sus modificaciones. En este
caso la totalidad del proyecto se deberá presentar en el si-
guiente periodo de sesiones. Sin embargo, existe la posibi-
lidad de que ambas Cámaras acuerden que se publiquen los
artículos que no fueron observados, y que se reserven los adi­
cionados o reformados para su examen y votación en las
sesiones siguientes.

Ahora bien, el Congreso para operar debe reunir cier-


tos requisitos, como por ejemplo distintos tipos de quórum
ya sea de asistencia o de votaciones. Existen pautas para
Suprema Corte de Justicia de la Nación

trabajar por períodos y tipos de sesiones; trámites ordinarios


o sumarios, en sí, regulaciones que buscan darle legitimi-
dad a la ley y que se desarrollarán en el siguiente bloque.

9. Normas del procedimiento legislativo


que concretan el principio democrático en
la Cámara de Diputados federal

Ha de recordarse que la hipótesis de este trabajo está enca-


minada a demostrar que se ha violado el principio demo­
crático durante las fases del procedimiento legislativo en
México. Por tanto, en las líneas subsecuentes se pretende

130 destacar en qué momento una violación al procedimiento


puede producir tal efecto. Ya se ha dicho que las normas de
procedimiento que concretan este principio pueden encon-
trarse en las reglas de mayoría, de participación y de pu­
blicidad, puesto que es ahí donde descansa la legitimidad de
las decisiones parlamentarias.

Para alcanzar el cometido de detectar violaciones que


afecten la legitimidad de las decisiones parlamentarias, se
ejemplificará un procedimiento legislativo en especial, el de
la Cámara de Diputados Federal. Esto es así porque, en prin-
cipio, el procedimiento seguido ante este órgano colegiado se
reproduce en términos generales en las 33 Cámaras legisla-
tivas que también son parte de nuestro estudio (Cámara de
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Senadores, Asamblea Legislativa del Distrito Federal y los


31 Congresos estatales). Es en el Capítulo IV –que corres-
ponde a la aportación empírica– donde se destacarán con
detalles las violaciones procesales.

Regla de mayoría en el ordenamiento


federal mexicano

Los ordenamientos parlamentarios deben garantizar que las


resoluciones de las Cámaras se tomen bajo los parámetros
de un órgano deliberativo democrático y que sus procedimien­
tos para captar el sentido de votación sean eficientes y ve-
races. El interés de la Cámara siempre tiene que ser superior 131
a los intereses particulares o de grupo y una de las funciones
del presidente de la Mesa Directiva es velar por ello, tal y como
se observa en la Ley Orgánica del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos (LO) en su artículo 22 numeral 3.

El voto es la manifestación más perfecta de la voluntad


del legislador. Es el origen del principio mayoritario, pues a
partir de la aglutinación de afinidades en las resoluciones
es como se forman mayorías, y sólo éstas deciden finalmente
cualquier determinación. Existen tres tipos de voto: a favor,
en contra o abstención (art. 135 del Reglamento de la Cá-
mara de Diputados, en adelante RCD). La votación por su
parte, es el registro de la suma de votos individuales del
Suprema Corte de Justicia de la Nación

órgano colegiado, y las opciones son: nominales, económicas


y por cédula (art. 137, RCD).

En México las votaciones a las leyes o decretos deben


ser nominales204 (art. 72.C, CP). De este modo se conoce
el nombre del diputado o senador que votó a favor o en
contra. Esto es congruente con la idea del compromiso social
del legislador, quien debe responder por cada uno de sus
votos ante la comunidad.

Existen fórmulas para "cuidar la votación", es decir,


para proteger la voluntad del representante. Por ejemplo, en
132
lo que hace a la votación nominal el Secretario debe pregun­
tar hasta dos veces si falta algún miembro de votar; y por
otro lado en la votación económica, el Secretario pregunta
si existe duda del resultado de una votación, aun cuando
ésta se haya repetido o sea impugnada por un grupo, esto de
acuerdo con el artículo 138, fracción III y 139, fracción V,
del Reglamento de la Cámara de Diputados. Otra previsión
para proteger las votaciones se observa cuando al momento
de votar el Secretario debe anunciarlo en el Salón de Sesiones
y con avisos en todo el recinto (acto conocido por el que,

Que en la Cámara de Diputados federal se hace por medio del tablero electró­
204

nico donde aparece el nombre del diputado.


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

ante la señal de una fuerte alarma, se apresuran los dipu­


tados para converger al sistema de votación electrónica).

Otro aspecto nodal del principio de mayoría es, por


supuesto, el quórum. De acuerdo al Reglamento de la Cá-
mara de Diputados es el número de legisladores requeridos
para que el Pleno, las comisiones y los comités puedan abrir
sus sesiones y reuniones respectivamente, así como para rea­
lizar votaciones nominales (art. 3.XIX). El quórum es una
premisa básica para que los legisladores actúen colegia­
damente, y es importante dentro del principio democrático
precisamente porque para iniciar cualquier sesión debe pro-
curarse la mayor asistencia de voluntades. Es el primer 133

momento en donde se protege la presencia de un número


representativo del órgano colegiado. En México las Cámaras
federales, no pueden abrir sus sesiones ni ejercer su cargo
sin la concurrencia en cada una de ellas de más de la mitad
del número total de sus miembros (art. 63, CP). Esta mayoría
absoluta de integrantes también se solicita para cada una
de las Cámaras cuando tienen que sesionar conjuntamente,
tal y como lo establece el artículo 8o. de la Ley Orgánica del
Congreso General (LO). Quien se encarga de comprobar el quó­
rum es el Secretario de la Mesa Directiva (art. 25. b), LO).

Para procurar la funcionalidad de la Cámara, en México


se ha optado por no verificar el quórum a cada momento, lo
Suprema Corte de Justicia de la Nación

que hace que sea visible la falta de asistentes a la sesión.


Solamente se verifica en las votaciones nominales. Si ahí se
comprueba la falta de quórum, el presidente puede declarar
un receso hasta por 15 minutos, y si al término del mismo se
vuelve a verificar que no existe quórum, se levanta la sesión
(art. 46, RCD).

Los tipos de mayorías que pueden alcanzarse en una


votación son tres: mayoría absoluta, mayoría calificada y mayo­
ría simple.205 Es excepcional que se requiera la dificultad de
alcanzar mayoría absoluta o mayoría calificada para la toma
de decisiones. Por lo general las votaciones se verifican por

134 mayoría simple de votos (art. 136.1, RCD).

La Constitución Política mexicana, por ejemplo, en lo


que hace al procedimiento legislativo, fija que para aprobar
o no las observaciones al veto presidencial se requiere la ma­
yoría de las dos terceras partes del número total de votos
(art. 73.C, CP) y para aprobar reformas a la Constitución Polí­
tica mexicana las dos terceras partes de los presentes (art.

El Reglamento de la Cámara de Diputados en su artículo 3.1., establece que


205

para efectos del Reglamento se utilizan las voces y significados siguientes:


"XI. Mayoría absoluta: Es el resultado de la suma de diputadas y diputados o
votos que representen, cuando menos, la mitad más uno de los presentes;
XII. Mayoría calificada: Es el resultado de la suma de diputadas y diputados o
votos que representa, cuando menos, las dos terceras partes de los presen­
tes; XIII. Mayoría simple: Es el resultado de la suma de votos de los presentes,
que constituye la cantidad superior frente a otra u otras opciones; […]".
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

135, CP). Esto es una diferencia considerable, puesto que


en el primer caso el mínimo sería 334 votos, y para el se-
gundo 168.206

Otro requerimiento de mayoría calificada lo encon­


tramos al votar una iniciativa cuando sobre ésta haya trans-
currido el plazo para dictaminar, es decir, cuando se tiene
por precluida la facultad de la comisión o comisiones para
hacerlo. Si no se obtiene esa clase de mayoría, se considera
entonces desechada y el asunto como totalmente concluido
(art. 89. 1, RCD). Por lo que hace a la mayoría absoluta, debe
verificarse para las demás opciones del procedimiento legis-
lativo ordinario que regula la Constitución federal (art. 72.D 135

y E, CP).

El principio de mayoría también se protege estable-


ciendo inhibiciones al diputado para evitar que no vote. Es así
que si lo hace de forma persistente en una sesión se consi-
dera como inasistencia; también se impone la misma sanción
si se abstiene de votar en la mitad de los proyectos de ley o
decreto que se discutan en una sesión, salvo por supuesto
que exista justificación (art. 47.1, II, RCD).

Cfr. Gutiérrez Parada, Óscar, 86 escenarios posibles, México, s.e., 2011, pp. 59-60.
206

Este autor hace un ejercicio interesante de todas las cantidades de mínimos y


máximos de diputados necesarios para alcanzar las diversas mayorías exigidas
por la Constitución federal.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

En comisiones los dictámenes deben aprobarse por


mayoría simple (art. 84.1, RCD) y, una vez aprobado el dic-
tamen, los legisladores no pueden cambiar el sentido de su
voto, como tampoco retirar su firma (art. 86.1, RCD). Por otra
parte, la votación de la mayoría de los presentes se utiliza
sólo cuando son acuerdos de la Comisión, pero los acuerdos
de la Junta Directiva de la Comisión deben suscribirse por la
mayoría de los integrantes (art. 146.3, 167.4, RCD).

Las fórmulas para dirimir empates también son una


muestra de cómo garantizar el predominio de la mayoría.
Si hay empate en la votación, debe repetirse ésta, y es impor­
tante que sea en la misma sesión. Si hay empate por se-
136
gunda vez, se debe discutir y votar de nuevo el asunto, pero
en la sesión inmediata. Ahora bien, si el empate persiste en
esta última sesión, ese asunto debe tenerse por desechado
y no puede volver a presentarse sino hasta el siguiente
periodo ordinario de sesiones, salvo que se trate de asuntos
que por su vencimiento o trascendencia requieran una reso-
lución inmediata. Siendo así, se debe votar nuevamente tras
un receso (art. 142, RCD).

Los empates en comisiones, por su parte, se resuelven


repitiendo la votación en la misma sesión, y si existe em­
pate por segunda vez, se discute en la sesión inmediata; y,
si persiste en empate, el asunto debe resolverse en el Pleno
(art. 45.7, LO).
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Otra forma de proteger la voluntad soberana de las


Cámaras, es la prohibición de hacer modificaciones sustan-
ciales a aquellos dictámenes que, después de haber transi-
tado por diversas etapas de elaboración normativa, fueron
aprobados por el Pleno. Por ello, todo proyecto antes de que
se remita a la instancia correspondiente de acuerdo al pro-
ceso de cada dictamen (a la Cámara de Senadores, al titular
del Ejecutivo o a las legislaturas de las entidades federativas)
puede modificarse si y sólo si lo ordena la Mesa Directiva.
Pero estas modificaciones se llevan a cabo para el único
objetivo de hacer correcciones de sintaxis, de ortografía, o
como lo dice el Reglamento de la Cámara de Diputados: "las
correcciones que demanden el buen uso del lenguaje y clari­ 137

dad en las leyes o decretos". Sólo la Comisión que dictaminó


el proyecto puede intervenir en esta etapa (art. 93). Con lo
anterior se observa una protección más a la voluntad de
los diputados. Y además para evitar que, so pretexto de corre­
gir el estilo de un proyecto, se legisle modificando cuestiones
de fondo sin la debida aprobación del Pleno.

Aunque no de forma limitativa, estas líneas pretendie­


ron abordar los supuestos en los que el principio democrático
se manifiesta dentro del proceso legislativo en su aspecto de
protección de la mayoría parlamentaria. En el siguiente blo-
que se estudiarán los aspectos que envuelven el requisito
de participación al momento de construir normas generales.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Regla de participación en el ordenamiento


federal mexicano

El clima de independencia y autonomía con que debe fun-


cionar un parlamento democrático, requiere de reglas ope­
racionales que protejan el quehacer legislativo del diputado
en lo particular, de los grupos políticos y en general del Pleno.

La protección a la investidura del diputado con la fina-


lidad de que éste pueda manifestarse en un clima de libertad,
deviene del artículo 61 constitucional que dice: Los diputados
y senadores son inviolables por las opiniones que mani­

138 fiesten en el desempeño de sus cargos, y se agrega, jamás


podrán ser reconvenidos por ellas. Se busca de esta manera
una ininterrumpida deliberación parlamentaria, que también
se protege con la encomienda a los presidentes de las Cá-
maras para velar por el respeto al recinto donde se reúnan
a sesionar.

Los diputados como tales tienen derechos, y dentro de


éstos se destacan los de iniciar leyes, decretos y proposicio-
nes; asistir al Pleno con voz y voto; integrarse al trabajo de
las comisiones; hacer uso de la tribuna; asistir con voz pero
sin voto a las comisiones en las no que forme parte; poder
elegir y ser electo para formar parte de los órganos parlamen­
tarios; contar con asesoría personal de apoyo e información
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

oportuna; formar parte de los grupos parlamentarios así


como separarse de éstos, entre otros derechos (art. 6 RCD).
Estos derechos no tienen otra finalidad que la de abrir el es­
pectro de libertad al legislador para que cumpla su función.

En lo individual también, todo diputado debe gozar


de la garantía de igualdad. Al respecto el artículo 5o. (RCD)
dice: los diputados y diputadas tendrán los mismos derechos,
obligaciones y prerrogativas sin importar su filiación política
o sistema de elección.

En concordancia con los párrafos anteriores, todo


legislador al que se le coarte el derecho de asistencia a los 139
trabajos parlamentarios, o su participación activa en debate
y votaciones, o se le niegue información oficial oportuna, se
le estará coartando también su derecho de participación
democrática. Por ello, en este apartado se estudian también
los diferentes tipos de convocatorias, ya que son citas for-
males que sólo pueden emitir órganos facultados para ello
(art. 3, IV RCD) y de su eficiencia puede depender un óptimo
trabajo parlamentario.

Por lo que hace a las convocatorias para sesiones extra­


ordinarias, debe siempre enunciarse el motivo de la sesión
y que ésta se circunscriba a resolver únicamente los asun-
tos anunciados (art. 67 CP), aunque también en la apertura
Suprema Corte de Justicia de la Nación

de la sesión debe informarse sobre los motivos de la misma


(art. 69 CP). La convocatoria a sesión extraordinaria está pro­
tegida por la Constitución en el sentido de que el Ejecutivo
no puede vetarla (art. 72, J, CP). Por su parte, la Comisión
Permanente, cuando cita a una o a las dos Cámaras legis­
lativas, debe hacerlo por sí o a propuesta del Ejecutivo con
una votación de las dos terceras partes de los individuos
presentes (art. 78, frac. IV CP).

La convocatoria por regla general debe ser de 48 horas


de anticipación, o hasta 24 horas (art. 37.3 RCD). Para citar
a reunión de Comisión debe publicarlo en la Gaceta Parla-

140 mentaria y además enviar la convocatoria a cada diputado


con al menos 48 horas de anticipación; lo mismo para comi-
tés y comisiones especiales (art. 208.1 RCD).

Además, dentro de este principio se incluye la presen­


cia de agentes externos dentro del procedimiento legislativo.
Tal es el caso, por ejemplo, en el momento de la iniciativa.
En ésta, como ya se ha dicho, también pueden participar los
ciudadanos, el Ejecutivo, las legislaturas de los estados y la
Asamblea del Distrito Federal. Por ello, si se negara la prerro­
gativa de presentar una iniciativa a estos agentes también
se estaría afectando el principio de participación, que dicho sea
de paso, también comprende el derecho para que aquel que
presentó una iniciativa pueda retirarla (art. 77.2 RCD).
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Mayoría y participación en los órganos de


gobierno

Aunque no es propiamente un tema del procedimiento legis­


lativo, es importante observar si la integración de los órga-
nos de poder de un parlamento es incluyente, si las minorías
parlamentarias tienen representatividad en los órganos de
decisión, puesto que esto puede incidir en el ritmo y el sen-
tido de las resoluciones que dan fluidez al procedimiento.

Existen órganos de decisión que no se conforman de


acuerdo a la pluralidad existente en el Congreso. La Mesa
141
de Decanos (encargada de instalar a la Cámara entrante) se
integra por el principio de meritocracia, pues el primer cri-
terio de conformación es la mayor experiencia legislativa y
aunque se expresa que se debe procurar que refleje la plu-
ralidad de la Cámara, el primer tamiz es el de la experiencia
previa (art. 15.2 LO). En sí lo que se busca evitar que al prin­
cipio de la legislatura existan desgastes innecesarios. Esto
es así porque en México no estaba regulada la reelección
legislativa,207 y por tanto, todos los legisladores iniciaban su
periodo al mismo tiempo.

El 10 de febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la


207

reforma constitucional que permite la reelección legislativa.


Suprema Corte de Justicia de la Nación

Otro órgano en el que se pide un criterio de selección


distinto a la filiación política, es el de la Comisión de Régimen,
Reglamento y Prácticas parlamentarias. Ésta se integra por 20
miembros, por aquellos que tienen mayor experiencia legis-
lativa, y ya como segundo criterio de selección la Ley Orgáni­
ca exige que todos los grupos parlamentarios deben estar
representados en esta Comisión (art. 40.2 LO).

La integración de los demás órganos es interesante.


La Mesa Directiva debe ser electa por una mayoría califi­
cada, por el voto de las dos terceras partes de los diputados
presentes en el Pleno. Los grupos parlamentarios son los que

142 hacen la postulación de candidatos y el criterio de selección


se basa en la mayor trayectoria –no especifica si política o
parlamentaria– que acrediten prudencia, tolerancia y respeto
en la convivencia; además se pide experiencia en la conduc-
ción de asambleas (art. 18 LO). La Mesa Directiva dura un año
con posibilidad de reelección, pero para cuidar que el grupo
mayoritario no monopolice la Presidencia de la misma, para
el segundo y tercer año de ejercicio debe garantizarse que
ésta recaiga, en orden decreciente, en un integrante de los
siguientes dos grupos parlamentarios con mayor número
de diputados (art. 17.7 LO). En la integración de la Mesa
Directiva se puede observar un claro afán de cuidar el prin-
cipio de participación, pero en este caso el de los grupos
parlamentarios y no del legislador en lo individual. Si éste
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

no tiene partido definido queda excluido de la posibilidad de


ostentar la Presidencia de la Cámara, incluso cuando cumpla
con las capacidades que se piden.

Para evitar la concentración del poder político en los


órganos colegiados de decisión de la Cámara, en ningún caso
es posible que la Presidencia de la Mesa Directiva recaiga el
mismo año legislativo en un diputado que pertenezca al grupo
parlamentario que presida la Junta de Coordinación Política
(JCP) (art. 17.8 LO).

Por su parte los grupos parlamentarios que fueron reco­


nocidos en la Constitución federal en la "Reforma Política"208 143

del 6 de diciembre de 1977, tienen protección constitucional


en el artículo 70 y dice: "La ley determinará, las formas y
procedimientos para la agrupación de los diputados, según
su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expre-
sión de las corrientes ideológicas representadas en la Cá-
mara de Diputados".

La Carta General no menciona qué nombre llevarán


esas agrupaciones. Se les ha denominado grupos parlamen­

Un excelente estudio sobre los antecedentes y el impacto político y consti­


208

tucional de la Reforma Política, véase en Carpizo, Jorge, "Reforma Política", en


Diccionario jurídico mexicano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas-Porrúa 1995, pp. 2727-2730.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

tarios. En la Cámara de Diputados se integran con un mínimo


de cinco diputados y cada grupo corresponde a cada uno de
los partidos políticos con representación en la Cámara (art.
26.2 LO).

Si bien a éstos se les ha dado presencia jurídica, habría


que observar si no ha sido en demérito del diputado en lo
individual, en menoscabo de su libertad para participar en un
ámbito de igualdad y equidad. Se hace esta reflexión por-
que, cada grupo parlamentario tiene derecho a una sub­
vención fija y otra variable que depende de su número de

144
integrantes. En cambio a los "diputados sin partido" (se les
llama así a aquellos que no se inscriben al grupo parlamen-
tario o dejan de pertenecer a él) (art. 30 LO), no tienen una
subvención fija. Incluso el artículo 30 dice que se les apo­
yará conforme a las posibilidades de la Cámara para el
ejercicio de sus atribuciones. Quedan pues vulnerables a las
decisiones de la mayoría. Esto viene a colación porque mer-
ma la capacidad de participación del diputado en condicio-
nes de igualdad, tanto en Pleno como en comisiones. Puesto
que es probable, como sucede en los hechos, que un "dipu-
tado sin partido" no tenga acceso a viáticos, asesores o equi­
pos de cómputo suficientes, como los que sí pertenecen a
un grupo parlamentario.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

En la dinámica de la Cámara se puede observar que


los grupos parlamentarios son imprescindibles en la con­
formación de los órganos de poder como la Junta de Coor­
dinación Política (JCP) y la Conferencia para la Dirección y
Programación de los Trabajos Legislativos (Conferencia).
Veamos.

La JCP está diseñada para responder a la conforma-


ción de los grupos parlamentarios, pues es a partir de éstos,
como se integra.209 La pluralidad de la Cámara se expresa
en ella, y es ahí donde se impulsan los acuerdos, con base en
las agendas de cada grupo parlamentario. También pro­
pone la integración de las comisiones; aprueba el informe 145

financiero; asigna recursos humanos, materiales y financieros


a los grupos parlamentarios y aprueba el anteproyecto que
pasa al Pleno para su votación definitiva (art. 34 LO). Sus
decisiones se adoptan por mayoría absoluta mediante el sis­
tema de voto ponderado210 (art. 35 LO).

El presidente de la JCP propone a la Conferencia los


criterios para elaborar el programa de cada periodo sobre

209
La presidencia de la Junta corresponde al coordinador del grupo parlamentario
más grande que tenga mayoría absoluta (por toda la legislatura), pero si no se
logra esta mayoría, cada año se ocupará este órgano de decisión por cada coor­
dinador de los grupos más grandes en orden decreciente (art. 31 LO).
210
Se trata del voto de los coordinadores quienes representan tantos votos como
integrantes de su grupo parlamentario.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

la base de la agenda presentada previamente por los parla-


mentarios, con el calendario para desahogarlo y los puntos del
orden del día de las sesiones de Pleno (art. 36.c), LO). Como
puede apreciarse la JCP genera todos los acuerdos políticos
para que la Cámara funcione, es el motor de la voluntad polí­
tica parlamentaria, se hace en la Cámara lo que los grupos
parlamentarios más grades disponen por medio de la Junta.
En un sistema democrático es entendible que las mayorías
dispongan los acuerdos finales, pero en hilo fino debe bus-
carse cómo permitir la participación a las minorías y a los
diputados sin partido, de manera libre y equitativa, sin que
sean, acallados.
146
La integración de la Conferencia consta del presidente
de la Cámara y los miembros de la JCP (art. 37.1 LO). Esta-
blece el programa legislativo del periodo de sesiones; impulsa
el trabajo de las comisiones teniendo como base las agen-
das de los grupos parlamentarios (art. 38.1, LO); elabora el
calendario para su desahogo, la integración básica del orden
del día y las formas que seguirán los debates, las discusiones
y las deliberaciones (art. 38.1 a) LO). La Conferencia es el
punto de reunión de los coordinadores parlamentarios y quien
en ese momento ostenta la máxima representación legal, polí­
tica y protocolaria de la Cámara. Es un lugar de conexión entre
los dos órganos de poder, es una instancia que está creada
para ser más operativa. Aunque por estar integrada con las
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

mismas personas de los órganos de poder, puede pensarse


que es reiterativa, y tal vez innecesaria, pues no es en rea-
lidad ningún contrapeso político interno, aun cuando los coor­
dinadores de los grupos parlamentarios no pueden formar
parte de la Mesa Directiva.

Otra instancia de participación de los legisladores son


las comisiones. Éstas pueden ser ordinarias –de dictamen
legislativo–; están también las de información y las de con-
trol legislativo de acuerdo al artículo 93 de la Constitución
Política. Es de resaltar que la pertenencia de un diputado a
una comisión puede cambiar sin previo aviso, si así lo solicita
a la comisión el coordinador del grupo parlamentario al que 147

pertenezca cualquier legislador. Esto se hace por medio de una


sustitución que puede ser temporal o definitiva (art. 44.2
LO). Este es un caso en el que el diputado queda indefenso
frente al grupo parlamentario, y su derecho a participar en
una comisión queda en segundo término frente a los intere-
ses de los grupos parlamentarios.

Es interesante cómo desde el Reglamento se reconoce


abiertamente la ponderación que debe hacerse entre el grupo
parlamentario y el legislador en lo individual. Se transcribe:
El Presidente, al dirigir las sesiones, velará por el equilibrio
entre libertades de los legisladores y de los Grupos Parla­
mentarios, y la eficacia en el cumplimiento de las funciones
Suprema Corte de Justicia de la Nación

constitucionales de la Cámara; asimismo, hará prevalecer


el interés general de la Cámara por encima de los intereses
particulares de grupo (art. 22.3 LO).

Regla de publicidad en el ordenamiento


federal mexicano

La regla de publicidad en la Cámara de Diputados mexicana


se hace evidente desde el momento en que las sesiones
tanto del Pleno como de las comisiones y comités son públi-
cas. Únicamente por excepción son secretas, y en el caso de
secrecía sólo se justifica ésta cuando existe una colisión

148 de bienes jurídicos a tutelar, como la seguridad nacional o el


orden público, que son claras limitaciones al derecho de in-
formación sobre las sesiones parlamentarias (art. 40 RCD).

La sesión de Pleno es la máxima asamblea de la Cá-


mara de Diputados. Es la celebración más evidente de la repre­
sentación democrática. Por ello existe un espacio disponible
para toda aquella persona que desee presenciar en vivo una
sesión. Es así que en los parlamentos democráticos debe exis-
tir un lugar adecuado, además de que debe haber un espacio
disponible para los medios informativos. (También se debe
permitir la entrada a aquellos funcionarios ajenos al Con­
greso, cuando comparezcan a rendir algún informe, así como
espacio para sus asesores).
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

En este sentido, el Reglamento de la Cámara de Dipu-


tados (RCD) permite la opción de que el público asista y se
coloque en unas galerías, aunque existe otro artículo que
acota ese derecho sólo a aquellas personas que acredite la
Mesa Directiva (arts. 31.1 y 32.1, RCD). Ahora bien, como
es sabido, en los hechos, el público no puede entrar a ver
una sesión de Pleno. Esta posibilidad está vetada, no es po-
sible entrar a menos que el público sea parte de una visita
guiada programada con anterioridad. En tal caso sólo se
permite la entrada por cinco minutos.

Podría decirse que la negación de acceso al recinto


puede suplirse con la posibilidad de observar las sesiones
en Pleno en el Canal del Congreso. En este caso se observa
149
otra limitante, y es el hecho de que este canal televisivo,
aunque tiene fines públicos, no se transmite por televisión
abierta.

Otro medio de publicidad, es por supuesto la Internet.


Desde la red se puede tener acceso a las diversas convoca-
torias, procedimientos y resoluciones legislativas del Pleno
y comisiones. El Reglamento de Acceso a la Información Pú­
blica del Congreso, publicado el 6 de abril de 2009, esta­
blece los elementos mínimos que deben estar disponibles al
público.211 También se debe tener acceso a la documentación

La estructura orgánica, las facultades de cada órgano obligado, el Directorio


211

de Servidores Públicos, la remuneración mensual por puesto, incluyendo com­


pensaciones y/o percepciones extraordinarias, entre otros, el art. 46.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

oficial original, la que está en papel; aunque en la actualidad


también se consideran documentos a los contenidos elec-
trónicos, fílmicos o videográficos, de audio (art. 43 RCD).
Además de la información que debe estar disponible al pú-
blico, deben existir los medios accesibles para proporcionar
dicha información a los interesados. El manejo de todas estas
variantes de documentos debe realizarse de acuerdo al prin­
cipio democrático, pues esta información debe ir dirigida
a dos tipos de destinatarios: al público en general (lo que
incluye asesores y especialistas) y a los legisladores. A es-
tos últimos, con la finalidad de que tengan acceso oportuno
a la información que les proveerá conocimientos para la toma
150 de decisiones.

Para que el diputado ejerza su derecho a la participa-


ción en el procedimiento legislativo (iniciar leyes y decretos,
asistir con voz y voto a las sesiones, hacer uso de la tribuna
o participar en los debates, etc.) debe tener acceso a todos
los documentos y medios de información disponibles en la
Cámara, y para ello debe contar con servicios de comunica-
ción y telemáticos (art. 6 y 7 RCD).

La información debe dirigirse a los legisladores de


manera formal. Es posible observar este requerimiento en
la disposición diseñada para que el orden del día de la sesión
de Pleno se dé a conocer en la Gaceta, vía electrónica, a más
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

tardar a las 22:00 horas del día anterior. Además, si así lo


solicita algún diputado, al inicio de cada sesión puede vol-
verse a distribuir, en forma electrónica o impresa, y si esto
no fuera suficiente, el orden del día también se debe pro-
yectar durante las sesiones (art. 60 RCD). Las 22:00 horas
del día anterior a la sesión de Pleno es el límite para publicar
las iniciativas, dictámenes, votos particulares, actas, pro­
posiciones o acuerdos que se vayan a tratar durante el día
(art. 97 RCD).

Las actas de reuniones deben publicarse en la Gaceta,


y no pueden tardarse en publicar más allá de siete días (art.
160.2, I RCD). Respecto a los programas anuales de trabajo 151

y los informes de actividades, ambos pasan por la Confe­


rencia primero, antes de su publicación en la Gaceta o en el
Pleno, respectivamente, los informes también se deben publi­
citar en los medios masivos de comunicación para hacerlos
públicos a la sociedad en general (art. 161 y 164 RCD). Por
otra parte, La Declaratoria de Publicidad es un anuncio for-
mal que hace el presidente del Pleno, en el que informa que
se ha publicado en la Gaceta un dictamen, o iniciativas y minu­
tas que tienen vencimiento en sus plazos de aprobación (art.
62, RCD).

El diputado en lo particular, con respecto al principio de


publicidad, tiene la obligación de presentar un informe anual
Suprema Corte de Justicia de la Nación

sobre el desempeño de sus labores en su distrito o circuns-


cripción; y una copia debe enviarla a la Conferencia para que
se publique en la Gaceta (art. 8.1, XVI RCD).

El Reglamento de la Cámara de Diputados dedica el


Título Séptimo a lo que denomina De la información y difu­
sión de las actividades de la Cámara. Ahí se enumeran los
instrumentos internos de difusión: que son el Diario de
Debates, las versiones estenográficas y la Gaceta Parlamen­
taria. Los instrumentos de difusión por su parte son los
servicios de información en Internet y la información que se
facilita a los medios de comunicación; también incluye la
memoria documental.
152

En el desarrollo de lo anterior se observó cómo el


requisito de publicidad se refleja en la función legislativa de
la Cámara de Diputados, y en general cómo el principio demo­
crático se concreta en las normas de carácter parlamentario
en México.
Capítulo III.
El procedimiento legislativo
sujeto a control

…en los sistemas europeos hostiles al ejercicio


de la justicia constitucional por los tribunales
ordinarios, la evolución del régimen parlamen­
tario hacia un "régimen mayoritario" desemboca
de hecho en conferir inmunidad jurisdiccional
a las acciones del Gobierno, en la medida en que
toman forma de proyectos de leyes votados,
sin pestañear, por una mayoría parlamentaria
"a sus órdenes".
Favoreu Luis 153

Los tribunales constitucionales, 1994

1. Introducción

En el capítulo que antecede el estudio se enfocó en cimentar


las bases sobre el paradigma de Estado desde el que se hace
este trabajo. El Estado constitucional y democrático de dere­
cho es el que aporta los elementos básicos si lo que se pre-
tende es estudiar al Poder Legislativo.

La teoría de la democracia constitucional ha brindado


sentido axiológico al proceso de elaboración de normas.
Lejos se está del Legislativo omnipresente del siglo XIX que,
Suprema Corte de Justicia de la Nación

ensalzado en las teorías contractualistas, poseía un escudo


protector ante cualquier evaluación institucional externa.
Su único deudor era el pueblo que, en principio, sólo podía
calificarlo sistemática y espaciadamente en las urnas.

En el Estado constitucional de derecho existe un texto


fundante que aglutina las normas y principios bajo los cuales
toda autoridad y todo individuo deben ceñirse. La división
del poder político, los derechos fundamentales y el control
constitucional se convierten en imprescindibles para una con­
vivencia democrática.

154 De los principios generales de derecho, a los que la


doctrina acepta como presentes y ejecutables en una Cons-
titución dada su calidad normativa; se eligió al principio demo­
crático como aquel que mejor contiene la esencia del papel
del Estado como ente protector de la voluntad popular.

En este sentido, en el capítulo anterior se pretendió


demostrar que el principio democrático, cuando se instala
en la institución que mejor refleja esa voluntad soberana (Par­
lamento o Poder Legislativo), es factible de identificarse en
normas de procedimiento legislativo.

Bajo este orden de ideas, cuando se observa al con-


junto de fases que llevan a construir una ley, pero bajo el ta-
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

miz del principio democrático, es posible identificar aquellas


etapas o aquellos requisitos más sensibles, más vulnerables.
A los que el Estado debe especial protección, puesto que, la
infracción en alguno de estos puntos vulnera directamente esa
voluntad popular que está presente en la voz del legislador.

Ello fue lo que impulsó a glosar dentro del estudio del


procedimiento legislativo las etapas clave que deben respe-
tarse con mayor esmero, por los legisladores en primer tér-
mino y por el Juez constitucional cuando ese procedimiento
llega a su ámbito de evaluación.

155
En este capítulo, que se denomina El procedimiento
legislativo sujeto a control, se continúa con la línea argumen­
tal del apartado anterior. Es decir, toca en esta oportunidad
justificar ya no la existencia e importancia del principio de-
mocrático en el procedimiento legislativo, sino su protección
constitucional.

Se observará al Estado constitucional desde un as-


pecto adicional a aquel que se requería para justificar que
los principios de derecho forman parte de una Constitución
y pueden, por tanto, traducirse en actos jurídicos. Corres-
ponde centrarnos en el control constitucional de los actos
legislativos, y esto implica estudiar al Estado como ente ga­
Suprema Corte de Justicia de la Nación

rante de la voluntad soberana, específicamente en el ejer­


cicio de darse normas. Consiste pues en estudiar la defensa
constitucional contra aquellos actos que alteraron la for­
ma preestablecida de emitir leyes generales, abstractas e
impersonales.

Para ello se comenzará con un recuento de los ante-


cedentes históricos del control constitucional para llegar a
focalizarlo en una función parlamentaria: la legislativa. Esto
nos llevará a abordar la inacabada tensión doctrinal entre
democracia y constitucionalismo, pero ahora, en este capí-
tulo, propiciada por el argumento del déficit democrático de
156
los Jueces constitucionales cuando resuelven jurisdiccional-
mente sobre actos parlamentarios.

Después se centrará el estudio en la acción abstracta


de inconstitucionalidad mexicana y se hará una explicación de
esta figura. También se comentarán los criterios jurispru-
denciales más trascendentes en la materia que se estudia.

Con todo lo anterior se considera que podrá arribarse


al Capítulo IV con los elementos mínimos necesarios, para
analizar los resultados de la investigación empírica.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

sección primera

2. El control constitucional

Antecedentes

Es bien sabido que el Estado de derecho surge en princi­


pio cuando el poder despótico del rey deja de ser legítimo y
se traspasa al pueblo, al Estado Llano. Éste, al reconocerse
poseedor de derechos intrínsecos, obliga a los nuevos opera­
dores instituidos para ejercer el poder a respetar los derechos
básicos del hombre (iusnaturalismo jurídico). La voluntad del
pueblo se sacraliza, y se concreta al delegar en los poderes
157
Ejecutivo, Legislativo y Judicial la complicada logística de
hacer operativo al Estado. Así, la división del poder político
y el respeto de los derechos básicos del hombre se trans­
forman en los pilares sobre los que emerge el constituciona-
lismo europeo del siglo XVIII.

Hobbes percibe al Estado como un Leviatán.212 El con-


cepto de Estado de este filósofo político que inicia la época
moderna pudo colaborar con las justificaciones de poderes
despóticos, pues desde Hobbes "el Estado surge de un pacto

Un estudio profundo sobre el tema puede verse en Piñón Gaytán, Francisco,


212

Filosofía y poder. Los rostros del Leviatán, México, Gramsci Ediciones, 2006,
p. 22.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

que los individuos establecen entre ellos y que tienen el obje­


tivo de obtener la seguridad de la vida mediante la sumisión
recíproca a un solo poder".213

Propiamente el control de las potestades del deten­ta­


dor del poder (entonces el rey) fue iniciado en la Inglaterra del
siglo XVII, en 1641 cuando el parlamento sometió a juicio,
condenó y ejecutó a Thomas W. Strafford, el ministro del
rey.214 En Inglaterra el control del poder en sus inicios más
que teóricamente se desarrolló de manera fáctica. El rey
estaba sometido a los estamentos, no se vivió un absolutismo
monár­­quico propio de la Francia del siglo XVI.215 El mecanis-
158
mo de los checks and balances fue algo surgido de la cos-
tumbre, algo empírico. La soberanía del Estado pertenecía
al pueblo y el ejercicio del poder Ejecutivo al rey.216 El ge-
nuino sentido de control al poder monárquico inglés, influ-
yó más tarde en la estructura de defensa constitucional
estadounidense.

213
Bobbio, Norberto, La teoría de las formas de gobierno en la historia del pen­
samiento político. Año académico 1975-1976, op. cit., p. 110.
214
Borja, Rodrigo, "Juicio político", en Enciclopedia de la política, 3a. ed., México,
Fondo de Cultura Económica, México, 2003, pp. 826-827.
215
Aragón, Manuel, Constitución y control del poder. Introducción a una teoría
constitucional del control, Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 1994,
pp. 15-21.
216
Bobbio, Norberto, La teoría de las formas de gobierno en la historia del pen­
samiento político. Año académico, 1975-1976, op. cit., p. 107.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

John Locke, ya inserto en el iusnaturalismo contractua­

lista, es un teórico de la monarquía constitucional, inspirador

del constitucionalismo inglés. Conceptualiza el poder polí­

tico como poder de las mayorías. Aunque fue un auténtico

precursor del Estado de derecho y del principio de supre­

macía constitucional,217 estaba más preocupado por la legi­

timidad del poder que por la organización bien equilibrada y

controlada de su ejercicio.218

La teoría del equilibrio como división interconectada

de poderes que se controlan mutuamente era una realidad


159
a mediados del siglo XVIII. Montesquieu, además de desa-

rrollar esta teoría que consiste en la capacidad de frenarse

mutuamente entre sí, no alcanza a articular la complejidad

que conlleva el control recíproco entre éstas potestades

públicas. El recurso constitucional que Montesquieu propo-

ne para responder a la necesidad de que el poder frene al

poder –teniendo siempre en mente la Constitución inglesa–

es contundente: el control recíproco de los poderes es la

distribución de las tres funciones del Estado en órganos dife­

Pizzolo, Calogero, Sociedad, poder y política, Buenos Aires, Ediar, 2004, p. 105.
217

Aragón, Manuel, Constitución y control del poder. Introducción a una teoría


218

constitucional del control, op. cit., p. 18.


Suprema Corte de Justicia de la Nación

rentes.219 Obsérvese aquí una escasa compresión del con-


trol como instrumento para garantizar la libertad.220

A la conceptualización del control del poder poco


colaboraron las teorías contractualistas encabezadas por
Rousseau, quien, si bien no repudia la tripartición clásica,
no la admite en cuanto al Poder Legislativo, que pertenece
siempre y exclusivamente al pueblo.221 Por tanto, la ley es
incuestionable, exenta de cualquier control jurídico.

Un ejemplo paradigmático lo podemos observar en


Francia. Después de promulgada su primera Constitución,
160
aún existía un amplio margen de inmunidad en la actua­
ción del Estado por dos razones primordiales originadas en
el periodo revolucionario: la separación de poderes y el
concepto rousseauniano de ley.222 La democracia de Rousseau
es una democracia sin controles, a diferencia de la anglosa-
jona, que es una democracia con controles.223

219
Cfr. Bobbio, Norberto, La teoría de las formas de gobierno en la historia del
pensamiento político. Año académico, op. cit., p. 136.
220
Aragón, Manuel, Constitución y control del poder. Introducción a una teoría
constitucional del control, op. cit., pp. 21-22.
221
Bobbio, Norberto, La teoría de las formas de gobierno en la historia del pen­
samiento político. Año académico, op. cit., p. 88.
222
Aragón, Manuel, Constitución y control del poder. Introducción a una teoría
constitucional del control, op. cit., p. 31.
223
Ibidem, p. 30.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

En otro continente, en el americano, el concepto de


poder sometido a control fue desde el principio la idea motriz
del constitucionalismo norteamericano. Por supuesto, se
importó de la teoría inglesa de checks and balances, aunque
adaptándola a una jefatura de Estado no monárquica y a la
nueva distribución territorial del poder.224

Es precisamente en los Estados Unidos de América


donde se desarrolla el primer modelo de control constitu­
cional: el difuso. Que inicia a partir del ya célebre caso Mar­
bury versus Madison en 1803225 en el que la resolución del
Juez Marshall determinó la creación de este modelo. Lo hizo
al declarar inconstitucional la ley judicial de 1789, lo que se 161

conoce como revisión judicial de las leyes (judicial review)


y que faculta a todos los Jueces del país para desaplicar una
ley cuando la consideren contraria a la Constitución.

El modelo difuso de jurisdicción se activa por vía inci-


dental, ya que siempre se deriva de un juicio principal. Los
efectos de la sentencia son relativos –exclusivamente para
las personas que intervinieron en el juicio– y retroactivos,
ex tunc (a partir de entonces). En este sistema de control las

Ibidem, p. 27.
224

Un resumen bien estructurado en Eto Cruz, Gerardo, "John Marshall y la sen­


225

tencia Marbury vs. Madison", en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coord.), Derecho


procesal constitucional, México, Porrúa, 2003, t. I, pp. 37-79.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

sentencias son declarativas, porque sólo resuelven la incons­


titucionalidad de una ley, no la anulan.226

Mientras el control constitucional difuso operaba en


los Estados Unidos de América desde principios del siglo
XIX, en Europa se habría de transitar muy lento hacia el otro
clásico modelo de control constitucional: el concentrado.
Este tránsito hacia el nuevo modelo fue más pausado por la
arraigada tradición liberal basada en, precisamente, liber­
tades y no en controles. Si bien, es multicitada la fecha de
1920 como el inicio de la jurisdicción constitucional en
Austria, existen otros antecedentes europeos que es perti-
162 nente traer a colación, porque se observa cómo poco a poco
se hizo más latente la necesidad de controlar el actuar de
las autoridades públicas, en especial, al Parlamento.

En 1885 Jellinek escribió un folleto titulado Ein


Verfassungsgerichtshof Für Oesterreich, en donde abogaba
por la ampliación competencial del tribunal del imperio para
que se transformara en una jurisdicción constitucional. El
título del folleto era: "Un Supremo Tribunal Constitucional para
Austria". Este autor propuso dos soluciones: una a priori y
otra a posteriori, tomando en cuenta la aprobación de la

Cfr. Cappelletti, Mauro, La justicia constitucional. Estudios de derecho compa­


226

rado, México, UNAM, 1987, p. 61.


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

ley. Es decir, a posteriori sería el reconocer a los Jueces la


facultad de controlar la constitucionalidad de las leyes una
vez que su vigencia hubiere comenzado, y la segunda opción
consistía en crear una jurisdicción que durante el curso del
procedimiento legislativo pudiera decidir acerca de la cons-
titucionalidad de la ley que estaba por aprobarse, es decir,
de forma preventiva.227 Jellinek aportó de esta forma un ante­
cedente que denota el interés de la doctrina por la calificación
de la validez de las normas.

Incluso años antes, en 1848, en la entonces República


Federal Helvética (hoy Suiza) mediante una reforma consti-
163
tucional se instauró un modelo de constitucionalidad autó-
nomo, concentrado y con efectos generales, aunque estaba
enfocado solamente a las leyes cantonales, es decir, se omi-
tían las federales. Este medio de control lo llevaba a cabo
el Tribunal Federal,228 y aun cuando este procedimiento era
más de federalidad que de constitucionalidad, de cualquier
forma es un antecedente para este estudio.

227
Fernández Segado, Francisco, "Nacimiento del modelo de control autónomo
de la constitucionalidad en Europa (el control de la constitucionalidad en la
Europa entre guerras)", en La actualidad de la defensa de la Constitución,
Memoria del Coloquio Internacional en celebración del Sesquicentenario del
Acta de reformas constitucionales de 1847, origen federal del juicio de amparo
mexicano, México, SCJN-UNAM, 1997, pp. 34-35.
228
Ibidem, p. 35.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Otra contribución importante fue la que se derivó de


la Constitución de la República de Weimar de 1919. Esta
Constitución fue omisa respecto a la posibilidad de un con-
trol judicial de la constitucionalidad de las leyes. 229
Sin em-
bargo, mediante jurisprudencia se jugó un papel protagónico
en la región en materia de control de constitucionalidad, en
especial porque las resoluciones del tribunal tuvieron efec-
tos erga omnes. Desde esta Constitución se controlaba la
constitucionalidad de las leyes de los Länder (estados) en vir­
tud del principio de primacía federal, una especie de control
federal de la Constitución.230 La jurisprudencia tuvo un pa-
pel importante y trascendente en el control constitucional.
164 El tribunal económico del Reich declaró la competencia de los
tribunales de justicia para controlar la constitucionalidad
formal y material de las leyes –precisamente– del Reich.231
Aunque más tarde estos controles dejaron de tener entidad
en los hechos, para nuestro estudio resulta oportuno traerlos

229
No obstante, se caracterizó por ser de las primeras en el siglo XX en hacer
alusión a los derechos sociales de asistencia, especialmente el de salud. Se pro­
mulgó después de la Primera Guerra Mundial y fue impulsada por la social
democracia alemana. Cfr. López Oliva, José O., "La Constitución de Weimar y
los derechos sociales. La influencia en el contexto constitucional y legal colom­
biano a la luz de los derechos sociales asistenciales a la seguridad social en
salud", Prolegómenos-Derechos y Valores, Bogotá, vol. XIII, núm. 26, julio–
diciembre, 2010, pp. 233-235.
230
Fernández Segado, Francisco, "Nacimiento del modelo de control autónomo
de la constitucionalidad en Europa (el control de la constitucionalidad en la
Europa de entreguerras)", op. cit., p. 38.
231
Ibidem, pp. 38-39.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

a colación y poner en contexto el tránsito de Europa hacia la


jurisdicción constitucional.

Ésta propiamente vendría a iniciarse el 1o. de octubre


de 1920, cuando se publicó la Constitución Federal de la
República Austriaca. En ella se concretó por primera vez
la creación de un Tribunal Constitucional,232 instituido bajo la
propuesta del positivismo jurídico de Hans Kelsen, quien tam­
bién formó parte de él.

Una de sus principales aportaciones fue la estructu­


ración de un orden jurídico jerárquico. La supremacía cons-
titucional constituyó un nuevo aporte a la teoría del derecho. 165
No serían ya las constituciones y las leyes ordinarias una
amalgama de ordenamientos jurídicos coordinados entre sí,
sino que la validez de las leyes y de los reglamentos depen-
dería de su estricta sujeción a la Constitución del Estado.

Los principios de validez y eficacia de la norma vinieron


a resolver los conflictos en la jerarquía normativa.233 La ley

232
En 1920 (unos meses antes que en Austria) se creó la Corte Constitucional en
la carta máxima de Checoslovaquia, sin embargo, ésta nunca ejerció ningún
tipo de control, en 18 años no se emitió ninguna jurisprudencia y solamente se
iniciaron dos acciones, mismas que no fueron resueltas. Cfr. Brage Camazano,
Joaquín, La acción abstracta de inconstitucionalidad, México, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 2005, p. 81.
233
Cfr. Kelsen, Hans, Introducción a la teoría pura del derecho, 3a. ed., Lima,
UNAM-Asociación Peruana de Derecho Constitucional, 2002, pp. 44-51.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

que no se sujetara a estos principios podía ser anulada, es


decir, expulsada del sistema jurídico.

De la supremacía constitucional se desprende un


vínculo de supra y subordinación entre la norma funda­
mental y la norma creada. En palabras de Kelsen: "El orden
jurídico, especialmente aquel cuya personificación consti­
tuye el Estado, no es por tanto, un sistema de normas coor-
dinadas entre sí, que se hallasen, por así decirlo, una al lado
de la otra, en un mismo nivel, sino que se trata de una
verdadera jerarquía de diferentes niveles".234

De conformidad con la teoría del positivismo jurídico,


166
la validez de las normas secundarias está determinada
por la norma fundamental. Si las primeras contravinieren a
la segunda, sus disposiciones no son válidas y por tanto, se
pueden declarar nulas. La validez de una norma secundaria
se determina en la medida en que su creación y conte­
nido se constriñe a la norma fundamental porque "la unidad
de esas normas hállase constituida por el hecho de que la
creación de la de grado más bajo se encuentra determinada
por otra de grado superior, cuya creación es determinada, a su
vez por otra todavía más alta".235

234
Kelsen, Hans, Teoría general del derecho y del estado, trad. Eduardo García
Máynez, México, UNAM, 1979, p. 146.
235
Idem.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

La supremacía constitucional no significó sólo un con-


cepto teórico de vanguardia. Significó para la época un antes
y un después en las falacias que justificaban los autoritaris-
mos estatales. En efecto, gran polémica suscitó el decidir a
quién o a qué tipo de órgano debía concedérsele la facultad
de anular leyes.

Como es sabido, Kelsen lo resolvió proponiendo un


órgano especializado de control constitucional independien-
te de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, llamado
Tribunal Constitucional. Argumentó asimismo que el guardián
de la Constitución debía ser un órgano jurídico, para que no se
167
corriera el riesgo de una politización de la justicia.236 Al res-
pecto, no es ignorada la célebre controversia de Hans Kelsen
y Carl Schmitt. Éste argumentaba que el ente que debía ser
el guardián de la Constitución tenía que ser de carácter polí­
tico, incluso debía ser la máxima autoridad política: el Reich.237

Por lo tanto, la aportación kelseniana fue la mono­


polización de la interpretación constitucional en un tribunal
ad hoc, conformado con Jueces versados en derecho consti­

236
Cfr. Favoreou, Louis, Los tribunales constitucionales, trad. Vicente Villacampa,
Barcelona, Ariel, 1994, p. 22. Se desarrolla en esta obra un estudio a fondo
sobre la aplicabilidad del control constitucional.
237
Cfr. Schmitt, Carl, La defensa de la Constitución, trad. Manuel Sánchez Sarto,
Barcelona, Labor, 1931, p. 195.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

tucional y a ello se le llamó órgano concentrado. Se creó una

vía principal para interponer el juicio, esto es, no por la vía

indirecta de un incidente. Los efectos de las sentencias fue-

ron erga omnes (frente a todos) y ex nunc (para el futuro

o a partir de ahora), sin cabida a tener efectos retroactivos.

El tipo de sentencias fue constitutiva, porque tenían la capa­

cidad de anular una ley.

Lo anterior constituye los puntos fundamentales del

modelo austriaco de justicia constitucional, cuya estructura

fue adoptada en términos generales por los países de Occi-

168 dente durante el siglo XX, aunque incluyéndose ya en cada

Estado diversas modalidades.

Además de la Corte Constitucional checoslovaca de

1920 –que nunca resolvió asunto alguno–, en 1931 se creó

el Tribunal de Garantías Constitucionales de la República

española, después de la Primera Guerra Mundial. Y más

tarde, después de la Segunda Guerra Mundial aunado al

res­ta­blecimiento de la Corte Constitucional austriaca a par-

tir de 1945, se crearon bajo el modelo de control constitu-

cional concentrado, cortes o tribunales constitucionales

especializados en Italia (1948), República Federal de Ale-

mania (1949), Portugal (1976-1982), España (1978), Turquía


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

(1952-1961-1982), Bélgica (1980-1989), los países de Europa


del Este a partir de 1989; la República Rusa (1993).238

En Iberoamérica desde la década de los años 30 se


tomó como referencia el control constitucional concentrado.
Se resalta este dato porque en el siglo XIX se optaba por la
revisión judicial estadounidense y el control político.239 Coin-
cide Ferrer Mac-Gregor cuando afirma que, en cuanto hace
a América Latina, a partir de la segunda mitad del siglo XX
se fueron creando paulatinamente tribunales, cortes y salas
constitucionales influenciados por el modelo europeo.240

La jurisdicción constitucional se puede ejercer por un 169

tribunal creado específicamente para esa tarea (ad hoc) o


también por el máximo tribunal de justicia de un Estado como
una tarea adicional a la de legalidad, donde puede resolver
sobre constitucionalidad actuando en Pleno o en una Sala
específica. Cuando el control constitucional se ejerce por un

238
Fix-Zamudio, Héctor, Introducción al estudio de la defensa de la Constitución en
el ordenamiento mexicano, 2a. ed., México, UNAM-Corte de Constituciona­
lidad de Guatemala, núm. 12, 1998, Cuadernos Constitucionales México-
Centroamérica, p. 23.
239
Manchego Palomino, José F., "Los orígenes de los tribunales constitucionales
en Iberoamérica (1931-1979)", en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coord.), Derecho
procesal constitucional, México, Porrúa, 2003, t. I, p. 408.
240
Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, "Los tribunales constitucionales y la Suprema
Corte de Justicia de México", Cuadernos procesales, México, UNAM-Facultad
de Derecho, núm. 12, año IV, junio 2001, p. 37.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

órgano de justicia que también funciona como de casación,


es común que se le denomine Tribunal constitucional, aun
cuando no tenga esa denominación formal. Y cuando se crea
un tribunal específico, es adicionado a la estructura consti-
tucional como una institución independiente de los clásicos
poderes del Estado.

La creación de tribunales constitucionales en América


fue paulatina. Guatemala inició con el conteo en 1965, des-
pués Ecuador (1978), Perú (1993) y República Dominicana
(2010).241 Ha sido más común la instalación de Salas cons-
titucionales, o bien el ejercicio del control constitucional
170
como actividad adicional a la de las cortes judiciales. Esto se
observó en Panamá (1940), Puerto Rico (1952), Uruguay
(1967), Chile (1970),242 Brasil (1988), El Salvador (1995),
Costa Rica (1949), Colombia (1991), Paraguay (1992), México,
Argentina, El Salvador y Bolivia (1994), Nicaragua (1996) y
Venezuela (1999).243

241
Desde 1991 ya se conocía de control constitucional en la Suprema Corte de
Justicia, y en 2010 se creó el Tribunal Constitucional. Véase en Unidad de Rela­
ciones Institucionales, Poderes Judiciales en Iberoamérica, características y
diferencias, México, SCJN, 2012, p. 6.
242
Idem. En Chile el Tribunal constitucional se creó en el año de 1970, pero desa­
parece en 1973 y vuelve a establecerse en 1980.
243
Idem. Además Fix-Zamudio, Héctor, "Los tribunales y salas constitucionales en
América Latina", en Estudios jurídicos en homenaje a don Santiago Barajas Montes
de Oca, México, UNAM, 1995, pp. 59-74.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Louis Favoreau define a los tribunales constitucionales


como "una jurisdicción creada para conocer especial y exclusi­
vamente en materia de lo contencioso constitucional, situa-
da fuera del aparato jurisdiccional ordinario e independiente
tanto de éste como de los poderes públicos".244 Al respecto
Luna Castro agrega que este tipo de tribunales "por lógica y
elemental congruencia con su naturaleza" no debería tener
funciones ajenas a esa rectoría en la defensa de la Consti-
tución, que debe estar por encima de cualquier otra actividad
jurisdiccional.245

Ferrer Mac-Gregor ofrece una noción más amplia de


un tribunal constitucional que corresponde a su enfoque 171

material. Lo entiende como "un órgano de mayor jerarquía


que posee la función esencial o exclusiva de establecer la
interpretación final de las disposiciones de carácter funda­
mental".246 Esta visión garantista coincide con el papel que
hoy por hoy están desarrollando los tribunales al interpre­
tar las cartas máximas. Ocurre que, superado (en principio)

244
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Los tribunales constitucionales y la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2003, p. 42.
245
"…pues además, sólo así se cumple la premisa de que ninguno de los actos de
autoridad, incluyendo los de la jurisdiccional ordinaria, queden al margen del
control de la constitucionalidad, rasgo fundamental de un auténtico estado cons­
titucional de derecho". Cfr. Luna Castro, José Nieves, La Suprema Corte como
órgano de legalidad y Tribunal Constitucional, México, Porrúa, 2006, p. 89.
246
Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, "Los tribunales constitucionales y la Suprema
Corte de Justicia de México", op. cit., pp. 28-48.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

el aspecto estrictamente legalista de la corriente del posi­


tivismo jurídico, el Juez constitucional del siglo XXI se ha
anclado para su interpretación en normas y principios supre­
mos que derivan de las distintas modalidades de los bloques
de constitucionalidad en los estados democráticos.

En este sentido, los principios son normas fundantes,


aun cuando no se hallasen textualmente en la Constitución.
Las normas supranacionales son ley nacional cuando los Es-
tados así lo disponen. En sí los tribunales constitucionales o
los que realicen este papel se instalan en los postulados
mínimos del nuevo constitucionalismo (o neoconstitucio­
172 nalismo), desde donde se plantea que el Estado constitu­
cional reclama una nueva teoría del derecho. Ésta bien podría
resumirse en las siguientes líneas de evolución: a) más
principios que reglas; b) más ponderación que subsunción;
c) omnipresencia de la Constitución en todas las áreas jurí-
dicas y en todos los conflictos mínimamente relevantes en
lugar de espacios exentos a favor de la opción legislativa o
reglamentaria; d) omnipotencia judicial en lugar de auto­
nomía del legislador ordinario, y e) coexistencia de una
constelación plural de valores en lugar de homogeneidad
ideológica.247

Gil Domínguez, Andrés, Neoconstitucionalismo y derechos colectivos, Buenos


247

Aires, Ediar, 2005, p. 20.


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Otra característica de un Tribunal constitucional es que


además de convertirse en un instrumento técnico al servicio
de la supremacía constitucional,248 también juega un papel
marcadamente político. Al respecto Jorge O. Bercholc consi-
dera que a través del control de constitucionalidad la Corte
Suprema actúa como Tribunal de Garantías Constitucionales.
Es así como la Corte resulta titular de una fracción funcional
del poder, ya que le corresponde la interpretación final de la
constitucionalidad de los actos de las otras instancias del
Estado, lo que resulta ser una tarea altamente política y por
ello sumamente delicada y conflictiva.249

3. El control constitucional y sus alcances 173

En concordancia con el desarrollo doctrinal e histórico ante-


rior, partimos para lo que sigue desde la existencia de órganos
jurisdiccionales superiores encargados de verificar que el
actuar de los entes del Estado y las normas generales sean
conformes con su Constitución política.

248
Puesto que lleva a cabo un control de conformidad de las leyes con la constitu­
ción. Cfr. Brage Camazano, Joaquín, La acción abstracta de inconstituciona­
lidad, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2005, p. 83. Este
autor hace uno de los estudios de mayor profundidad sobre la acción de in­
constitucionalidad mexicana.
249
Bercholc, Jorge O., "La Corte Suprema en clave politológica y sociológica", en
La independencia de la Corte Suprema a través del control de constitucionalidad
respecto a los otros poderes políticos del Estado (1935-1998), Buenos Aires,
Ediar, 2004, p. 32.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

La conformidad con el alcance jurisdiccional de los


tribunales constitucionales no es mansa. Existe en la doc­
trina disidencia al respecto. El punto más sensible es aquel
que cuestiona el origen democrático de los Jueces constitu-
cionales, sobre todo por la prerrogativa que desde Austria
en 1920 se le concedió al tribunal constitucional: el de ser un
legislador negativo. Esto se traduce en que, con el poder
de su pluma, se puede borrar del sistema jurídico una nor-
ma aprobada tras el debate y votación de representantes
populares.250

La polémica puede leerse entre dos posiciones: en el


174 respeto irrestricto a la soberanía popular reflejada en el par­
lamento, o la convivencia de los poderes del Estado bajo un
constitucionalismo jurisdiccional y absolutamente garantista.
De la adopción de uno u otro sistema –o la mixtura de ellos–
dependerá el alcance de las potestades de los tribunales
constitucionales.251

La tensión entre los Jueces constitucionales y los ór-


ganos representativos es un fenómeno que se observa cuando

250
Incluso los alcances de interpretación de los Jueces constitucionales ante cons­
tituciones principialistas, se asemejan a un legislador positivo por los ejercicios
de activismo judicial.
251
Bordalí Salamanca, Andrés, "La función judicial del orden constitucional", en
Ferrer Mac-Gregor (coord.), Derecho procesal constitucional, 4a. ed., México,
Porrúa, 2003, t. I, p. 34.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

colisiona el ejercicio de los principios de democracia y cons-


titucionalismo.252 Aunque también este fenómeno puede estu­
diarse bajo la tensión de los principios de la democracia y el
democratismo, con los de la República y el republicanismo.
Puesto que "si el poder político del Poder Judicial es de tal
magnitud, nos enfrentamos a una fuerte contradicción con los
principios propios de la democracia entendida como gobierno
de la mayoría, tanto en su versión representativa-elitista
como en su versión representativa-participacionista".253

Desde la idea participacionista de la democracia es com­


plicado justificar la revisión judicial por parte de institucio-
175
nes cuyos miembros no han sido elegidos por la ciudadanía.254

252
Esta es una de las ideas centrales de Pedro Salazar Ugarte, y que se ha explicado
en el capítulo anterior, sin embargo, es oportuno recordarlo nuevamente. Las
cuatro tensiones que menciona son: a) la tensión entre el conjunto de los de­
rechos fundamentales, b) la tensión entre el contenido de las decisiones y la
forma en que son adoptadas; c) la tensión entre los principios de la supremacía
y rigidez constitucionales, y d) la tensión entre los Jueces (cortes o tribunales)
constitucionales y los órganos representativos democráticos. Cfr. Salazar Ugarte,
Pedro, La democracia constitucional. Una radiografía teórica, op. cit., pp. 220 y ss.
253
Bercholc, Jorge O., "La Corte Suprema en clave politológica y sociológica", en
La independencia de la Corte Suprema a través del control de constitucionali­
dad respecto a los otros poderes políticos del Estado (1935-1998), op. cit., pp.
33 y ss.
254
Ibidem, p. 34. Del mismo autor puede consultarse "Aportes para una selección
coherente y congruente de los Jueces de un tribunal constitucional. El caso de
la Corte Suprema en la Argentina y sus recientes modificaciones", Publicacio­
nes, Buenos Aires, Universidad de Buenos Aires, s.a., p. 2. Aquí, Jorge Bercholc
cuestiona que la selección para la integración de la Corte se base en las diver­
sidades de género, especialidad y procedencia regional; aboga por un criterio
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Es cuando emerge la idea del carácter contramayoritario del


Poder Judicial, esto se refiere a que, dentro de un sistema
democrático, la decisión de cuestiones sustantivas debe que-
dar en manos de las mayorías, o en todo caso de sus órganos
representativos,255 en este sentido "el Poder Judicial queda
muy mal ranqueado, dado que sus miembros no son elegidos
directamente por el pueblo".256

La desconfianza sobre la legitimidad democrática de


los Jueces tiene antecedentes históricos. Roberto Gargarella
explica cómo el crecimiento del poder de la justicia en Estados
Unidos durante el siglo XVIII, fue paralelo al poder e in-
176
fluencia de la ciudadanía sobre el Parlamento.257 La consoli-

de selección técnico-académico congruente y coherente de idoneidad y eficacia,


considerando lo que se pretende de la institución jurisdiccional.
Disponible en: http://www.derecho.uba.ar/investigacion/investigadores/
publicaciones/bercholc-aportes_para_una_seleccion.pdf (Consultado el 25 de
noviembre de 2013).
255
Gargarella, Roberto, "La democracia deliberativa en el análisis del sistema re­
presentativo", en Red de Investigadores Latinoamericanos por la Democracia la
Paz (RILDEPAZ), s.p.i., s.a., disponible en http://.cdh.uchile.cl/media/publica­
ciones/pdf/5/242.pdf (Consultado el 19 de noviembre de 2013).
256
Idem.
257
Gargarella, Roberto, La justicia frente al gobierno. Sobre el carácter contrama­
yoritario del poder judicial, Barcelona, Ariel, 1996, pp. 17-38, el autor también
señala que la potestad de los Jueces de ser un freno contra la tiranía de las
mayorías parlamentarias (que hoy nos resulta tan familiar) se basó en el inte­
rés de proteger a las minorías políticas en las cámaras, sólo que éstas minorías
representaban al sector conservador y pudiente de Norteamérica, quienes a su
vez eran los prestamistas y acreedores de la clase popular representada por las
mayorías en los congresos.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

dación del control judicial en Estados Unidos fue impulsada

por los conservadores, se basó en la idea de limitar los "atro­

pellos legislativos" (como emitir moneda para ayudar a la

clase popular a saldar sus deudas) y se consideró al Poder

Judicial como el responsable de proteger a la Constitución

con la capacidad de declarar, con base en este argumento,

la inconstitucionalidad de las leyes.258

En la doctrina existen posiciones radicales en contra de

las potestades de los Jueces constitucionales, en este sentido

Waldron sostiene que la participación de los ciudadanos en


177
la adopción de las decisiones no puede restringirse a algu-

nas materias determinadas, debe ser amplio, este autor

Ibidem, pp. 40 y 42. Roberto Gargarella desmitifica con su investigación histó­


258

rica el origen del control constitucional en América cuando pone en evidencia


las intenciones originales de los Jueces: la protección a los poderosos. Incluso
permite observar el célebre caso Marbury v. Madison, bajo una óptica pragmá­
tica, esto es, desde el interés del Juez Marshall por emitir una resolución polí­
ticamente correcta (control difuso de constitucionalidad) y no enfrentarse ante
el presidente Thomas Jefferson. Ibidem, pp. 42 y ss. Otro dato sobre los orígenes
históricos de esa desconfianza ante los Jueces constitucionales, se sitúa desde
los temores de los parlements franceses como tribunales antilibertarios y
representantes de un poder de casta, a lo que después, ya avanzado el siglo
XIX, se agregó el temor hacia el activismo político de los Jueces alemanes que
estaban adscritos al movimiento antiformalista representado, aunque no exclu­
sivamente, por la Escuela Libre del Derecho y la Jurisprudencia de Intereses.
Cfr. Bordalí Salamanca, Andrés, "La función judicial del orden constitucional", en
Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coord.), Derecho procesal constitucional, op. cit.,
p. 34.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

rechaza el control de constitucionalidad.259 Al respecto Pedro

Salazar comenta que la postura de Waldron, sólo se explica

en un contexto de profunda desconfianza hacia los procesos

democráticos.260

Mientras Waldron defiende a la democracia del cons-

titucionalismo, Ferrajoli y Dworkin defienden al constitucio-

nalismo de los excesos de la democracia.261 La subordinación

de la ley a los principios constitucionales, expresa Ferrajoli

equivale a introducir una dimensión sustancial no sólo en las

condiciones de validez de las normas, sino también en la


178 naturaleza de la democracia, y en este sentido, esta dimen-

sión representa un límite a los poderes de la mayoría, que

259
Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional. Una radiografía teórica,
op. cit., p. 254. El autor menciona que para Waldron, lo importante es pre­
servar la legitimidad de las decisiones adoptadas democráticamente, y la de los
Jueces nunca será mayor a la de los órganos representativos. Ibidem, p. 255.
Waldron también opinaba sobre el papel del constitucionalismo en sociedades
democráticas, el cual tiene una posición que se identifica principalmente con
la defensa de los valores democráticos y procedimentales como mejor res­
puesta ante el hecho de los desacuerdos y el pluralismo sociales y se sitúa
contra cualquier tipo de dogmatismo constitucional. Cfr. Gargarella Roberto
y Martí, José Luis, Estudio preliminar: "La filosofía del Derecho de Jeremy
Waldron", en Waldron, Jeremy, Derecho y Desacuerdos, trad. José Luis Martí
et al., Madrid, Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales, S. A., 2005. Dispo­
nible en: http://marcialpons.es/static/pdf/100767534.pdf (Consultado el 25
de noviembre de 2013).
260
Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional. Una radiografía teórica,
op. cit., p. 255.
261
Ibidem, p. 262.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

de otra forma serían absolutos;262 estos límites, por supues-


to, incluyen al Poder Legislativo. Esta postura establece
principios de control republicano al principio de la mayoría
democrática.

Existen posturas moderadas, entre las que podemos


encontrar a Carlos Nino, Hart Ely, Jorge Bercholc, Roberto
Gargarella y Pedro Salazar Ugarte, entre otros. Nino con­
sidera la democracia como un procedimiento de toma de
decisiones basado en la discusión de "todos los potencial-
mente afectados" básicamente con la idea de discusión
pública,263 alerta al constitucionalismo sobre instituciones
que contribuyen a favorecer el ideal de la discusión pública.264 179
Gargarella cuando estudia a Carlos Nino 265
explica que, el que
los Jueces lleven a cabo la interpretación constitucional, im-
plica una elección institucional preocupante.266

Aunque la interpretación constitucional ha tomado


diversos senderos teóricos, Peter Häberle se plantea la cues­
tión de los "participantes" de la interpretación constitucional,

262
Ferrajoli, Luigi, "Pasado y futuro del Estado de Derecho", en Carbonell, Miguel
(coord.), Neoconstitucionalismo(s), op. cit., p. 19.
263
Gargarella, Roberto, "La Constitución de la Democracia Deliberativa según Carlos
Nino. Comentarios bibliográficos", Revista Jurídica, Buenos Aires, Universidad
de Palermo, abril de 1998, pp. 193-198.
264
Ibidem, p. 198.
265
Ibidem, p. 193.
266
Ibidem, p. 197.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

que denomina como un grupo amplio, pluralista y a menudo


difuso; dice el autor que "la jurisdicción constitucional es un
catalizador esencial, aunque no el único de la ciencia del
Derecho Constitucional"267 la realidad constitucional la con-
forma una sociedad plural, en contrasentido a la sociedad
cerrada que sólo admite intérpretes jurídicos del texto cons-
titucional.268 Carlos Nino y Hart Ely por su parte, buscan las
herramientas teóricas que les permitan proponer un modelo
democrático constitucional en el que la democracia sea el
sistema principal.269

Desde la democracia deliberativa, Gargarella expone


180
que existe una "crisis de representación" derivada de la poca
credibilidad de la que goza la clase política. Su concepción
de la jurisdicción constitucional es contraria al elitismo, por-
que rechaza el criterio según el cual alguna persona o grupo
de personas se encuentren capacitadas para decidir impar-
cialmente en nombre de los demás.270

267
Häberle, Peter, "La sociedad de los intérpretes constitucionales. Una contribu­
ción para la interpretación pluralista y ´procesal´ de la constitución", Academia.
Revista sobre enseñanza del Derecho, Buenos Aires, año 6, núm. 11, 2008, p. 41.
268
Ibidem, p. 30.
269
Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional. Una radiografía teórica,
op. cit., p. 262.
270
Gargarella, Roberto, "La democracia deliberativa en el análisis del sistema
representativo", en Red de Investigadores Latinoamericanos por la Demo­
cracia la Paz (RILDEPAZ), op. cit.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Ante el cuestionamiento de ¿qué grado de indepen-


dencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación es plau-
sible a efectos de la funcionalidad del sistema político? Jorge
Bercholc opta por la búsqueda de un equilibrio que permita
la gobernabilidad y funcionalidad del sistema político, expone
que se requiere de cierta armonía, cierto nivel de coinciden-
cias políticas con los hombres que desempeñan los papeles
de control constitucional de los actos administrativos y le-
gislativos de los otros poderes políticos del Estado, "resulta
impensable una CSJN en puja permanente con los otros
poderes políticos debatiendo sobre políticas de Estado".271

Para Pedro Salazar, desde la democracia constitucional, 181

ésta sólo existe cuando se materializan elementos mínimos


como: a) verdadero sufragio universal; b) reconocimiento de
derechos sociales como derechos fundamentales de rango
constitucional; c) la plena constitucionalización del orde­
namiento jurídico que lleva implícito mecanismos jurisdic-
cionales de control constitucional. El autor se inclina por un

Bercholc, Jorge O., La independencia de la Corte Suprema a través del con­


271

trol de constitucionalidad. Respecto a los otros poderes políticos del Estado


(1935-1998), op. cit., p. 50. Que no quita la independencia de criterio con el
control de constitucionalidad a fin de evitar abusos o avasallamientos de dere­
chos fundamentales, lo que admite decisiones innovadoras, armónicas, con
tendencias jurídicas mundiales o que recepcione novedades culturales, comer­
ciales, sociales. Pero es plausible el diseño de poltícias alternativas a través de
su poder de control y veto, a contramano del poder legitimado para tomar
decisiones políticas.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

control jurisdiccional de constitucionalidad moderado,272 pos­


tura con la que coincidimos.

4. El control jurisdiccional de los actos internos


de los parlamentos

La tensión sobre el alcance de la justicia constitucional


puede leerse también cuando se analiza el control jurisdic-
cional de los actos internos de los parlamentos, puesto que,
derivado del debate ya esbozado, es posible distinguir los
dos modelos básicos que propone Suzie Navot, a saber: un
modelo en que existe un obstáculo constitucional para todo
tipo de control judicial (ejemplo: una norma constitucional
182 que explícitamente excluya ciertas materias de la jurisdicción
de la Corte); y el otro modelo en el cual existe un control
jurisdiccional ordinario de todas las cuestiones internas par-
lamentarias. Hay que decir que es poco frecuente que los
poderes judiciales de los estados contemporáneos tomen una
clara posición por uno de estos modelos,273 en los hechos se
opta por modelos intermedios.

272
Aporta sugerencias como: minimizar el activismo judicial formulando más re­
glas que principios, sobre todo en cuanto hace a los derechos fundamentales;
variación de los grados de rigidez constitucional para proteger elementos clave
de las constituciones democráticas; fomentar el reenvío legislativo, entre otras
sugerencias. Cfr. Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional. Una
radiografía teórica, op. cit., pp. 271-274.
273
Navot, Suzie, "El control jurisdiccional de los actos parlamentarios", Investi­
gación de derecho comparado, Buenos Aires, Corte Suprema de Justicia de la
Nación República Argentina, Investigaciones 1-2, año XII, 2008, p. 2.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Siguiendo con la línea argumental de la autora citada,


cada Estado da respuesta propia a la "cuestión de los actos
internos" que están en íntima relación con el balance de diver-
sas variables específicas: como el estatus de su Corte cons-
titucional; la posición relativa que ésta ocupa en el sistema
de las autoridades estatales, así como su poder y grado de
independencia. También pueden anexarse como variables,
las costumbres y cultura política de cada Estado, y, además
desde el punto de vista formal, también es importante para
este efecto, el encuadre normativo y constitucional de las
áreas de la actividad parlamentaria que en algunas ocasio-
nes excluye la jurisdicción de la Corte.274
183

Dentro de los modelos intermedios275 de justiciabi­


lidad de los actos parlamentarios pueden distinguirse dos:
el "modelo no-justiciable" que es aquel que le permite al Juez
eludir la decisión de las cuestiones internas; habría que se-
ñalar que este modelo, aun cuando es "intermedio" se en-
cuentra muy cerca del espectro que impide la intervención
judicial en los actos internos del parlamento. El otro modelo
llamado de "auto-restricción judicial" autoriza a los propios
Jueces a establecer los criterios de intervención en los asun-

Idem.
274

Intermedios entre los sistemas jurisdiccionales que no permiten la evaluación


275

de los actos parlamentarios, y en los que todos y cada uno de los actos parla­
mentarios son justiciables.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

tos internos parlamentarios, pero, con estándares diferentes


a los que se aplican al control de los actos de los otros po-
deres del Estado. Este abordaje no necesariamente impide
la revisión judicial de los actos internos, pero da lugar a una
revisión más limitada y se ejerce en un menor número de
casos. En este modelo se entiende que las cuestiones de ope­
ración interna de los parlamentos son justiciables.276

Antes de seguir abordando el tema de la justiciabilidad


de los actos parlamentarios, es oportuno detener esta secuen­
cia para cimentar el tema ineludible de los interna corporis
acta como principio de exclusión del control jurisdiccional.
184 Puesto que, del arraigo o deslinde que tengan los Jueces cons­­
titucionales con este principio, depende la posición de la Corte
constitucional en uno u otro modelo de los que se ha venido
tratando.

El principio de los interna corporis acta comenzó a


gestarse en la Edad Media en el Reino Unido, como cons­
ecuencia de la soberanía que ostentaba el Parlamento en
cuanto a su papel como órgano que participaba en la elabo-
ración de la ley, y este principio fue adoptado con el objeto

Idem. Además expresa la autora que el abordaje moderno se inclina por el


276

de la "auto-restricción judicial", por ejemplo, un estudio comparado en Israel,


España, Alemania e India revela que la tesis de la no justiciabilidad ha sido
abandonada hace tiempo. Ibidem, p. 3.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

de salvaguardar la independencia parlamentaria, indepen-


dencia que se veía amenazada por las monarquías que
existían en la época. Así, este principio se manifiesta (aun-
que no con ese nombre) por primera vez en el continente
europeo dentro del sistema constitucional británico, en donde
adopta la denominación de exclusive cognizance of internal
proceedings.277

Ya al inicio de este capítulo se hizo referencia del con-


trol ejercido por el parlamento sobre el poder monárquico
inglés, por eso los internal proceedings dentro de la organi-
zación estatal británica cobraban un significado especial, en
virtud de que antes que actuar como un instrumento exclu- 185
sivo de protección del órgano que desarrollaba la actividad
legislativa, era la reafirmación del poder soberano de esta
institución.278 El punto más memorable de este enfrentamiento
se puede ubicar en el triunfo del parlamento en la Revolución
Gloriosa de 1688.

Existen por supuesto peculiaridades de la institución


parlamentaria inglesa no trasladables fuera del Reino Unido,
entre ellas la inexistencia de una Constitución rígida y por
tanto la institucionalidad del derecho consuetudinario que en

277
Palacios Torres, Alfonso, Concepto y control del procedimiento legislativo,
Bogotá, Universidad Externado, 2005, p. 220.
278
Idem.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

este aspecto se basa en el dogma de soberanía parlamentaria.

Otra peculiaridad consiste en no dejar de lado el mutuo res-

peto entre los Jueces y el Parlamento desde el siglo XVII,279

pues entre éstos de antaño existe una prudente alianza.280

La tradición inglesa de los internal proceedings, es pues

la base de la doctrina de los interna corporis acta según la

cual un órgano judicial no interviene en los procedimientos

parlamentarios internos, esta doctrina en específico tiene su

origen en Alemania, se originó en una crisis constitucional

de este país relativa a las leyes de presupuesto, y al respecto


186 la doctrina en 1863 se manifestó en el sentido de que era

imposible fiscalizar los estadios del proceso legislativo den-

tro del propio parlamento.281

279
Por lo que hace en el ámbito judicial desde 1884 en el caso Bradlaugh v. Gosset
[12 QBD 271 (1883-1884)] la Corte en Inglaterra fijó la postura de que la juris­
dicción para regular sus procedimientos internos de la Cámara de los comunes
le correspondía sólo a ésta. En efecto la Corte no intervino cuando el legis­
lador Charles Bradlaugh exigía que se declarara nula la ley que le exigía prestar
juramento. La Corte fue más lejos al decir que aún en el caso de que la Cámara
impidiera a un parlamentario realizar sus trabajos, aún en ese supuesto la juris­
dicción era sólo del parlamento. Citado por Navot, Suzie, "El control jurisdiccional
de los actos parlamentarios", Investigación de derecho comparado, op. cit., p. 8.
280
Lo expresado en el párrafo se toma de Torres Muro, Ignacio, "El control jurisdic­
cional de los actos parlamentarios en Inglaterra", Revista Española de Derecho
Constitucional, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, año 15, núm. 43,
enero-abril, 1995, pp. 51 y ss.
281
Navot, Suzie, "El control jurisdiccional de los actos parlamentarios", Investi­
gación de derecho comparado, op. cit., p. 9.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Llama la atención que así como Alemania aportó el


origen doctrinal y jurisdiccional del principio de los interna
corporis acta en 1863, también se le debe a este país ger-
mano, que casi 90 años después marcara la ruptura con esta
doctrina. Ya como República Federal en el año de 1952, por
primera vez en un país europeo se introduce la fuerza de la
jurisdicción en la intimidad del parlamento, esto sucede
cuando el Tribunal Constitucional Federal –Bundesverfas­
sungsgericht– controló la validez del reglamento del Bun­
destag, consagrando expresamente que dicha norma desde
el punto de vista del rango normativo, seguía después de la
Constitución escrita y de las leyes.282
187
En contraposición, el Parlamento y el Derecho parla-
mentario italianos poseen un amplio margen de autonomía
parlamentaria respecto del sistema jurídico-constitucional.
Autonomía entendida en la exención del control jurisdiccio-
nal constitucional a la mayor parte de la acción interna de las
cámaras legislativas, así como en "la amplitud de los compor­
tamientos sustraídos al conocimiento judicial a través de la
aplicación extensiva de las prerrogativas parlamentarias".283

282
Palacios Torres, Alfonso, Concepto y control del procedimiento legislativo,
Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2005, p. 228.
283
Ortega Santiago, Carlos, "La inviolabilidad parlamentaria, las funciones propias
de los parlamentarios y la doctrina de los interna corporis acta en la juris­
prudencia reciente de la Corte Costituzionale italiana", en Teoría y Realidad
Constitucional, Madrid, UNED, núm. 3, primer semestre, 1999, pp. 165-166.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Respecto de la justificación de la inviolabilidad de los compor­


tamientos de los parlamentarios en el seno de las cámaras
que no son –en puridad– ejercicio de funciones parlamen­
tarias, la Corte Constitucional italiana ha constituido una
especie de insindacabilità (inmunidad).284 La insindacabilità
de los comportamientos de los parlamentarios no se confi-
gura como un privilegio personal, sino como una garantía de
la autonomía de las instituciones parlamentarias, y, por tanto,
de un área de libertad en el ejercicio de la representación
política.285

Es innegable que los parlamentos en la actualidad, así


como los gobiernos, toman en algunas ocasiones ciertas
188 decisiones de naturaleza política, mismas que durante mu-
cho tiempo ha significado la imposibilidad de su fiscalización
jurisdiccional,286 y en efecto la invocación de esa "natura­
leza política" o del carácter meramente interno del acto
parlamentario ha sido la justificación para fundamentar una
inmunidad jurisdiccional.287

284
Véase también Torres Muro, Ignacio, "El control jurisdiccional de los actos
parlamentarios. La experiencia italiana", Revista Española de Derecho Consti­
tucional, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, año 6, núm. 17, mayo-
agosto, 1986, pp. 189 y ss.
285
Ortega Santiago, Carlos, "La inviolabilidad parlamentaria, las funciones propias
de los parlamentarios y la doctrina de los interna corporis acta en la juris­
prudencia reciente de la Corte Costituzionale italiana", op. cit., pp. 168-169.
286
Navas Castillo, Antonia, "Veinticinco años de control jurisdiccional de la acti­
vidad parlamentaria", Revista de Derecho Político, Madrid, UNED, núm. 58-59,
2003-2004, p. 475.
287
Idem.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

No obstante para el Tribunal Español los interna cor­

poris acta "son aquellos actos que agotan sus efectos en el

interior de la Cámara, no produciendo efectos jurídicos exter­

nos", en la STC 161/1988 el Tribunal Constitucional desterró

para la siempre la teoría de los interna corporis acta y se

introdujo en el interior de las cámaras para controlar los actos

lesivos del artículo 23288 de la Constitución Española.289

Anteriormente en este Estado se declaraba la imposi-

bilidad de que los actos parlamentarios fueran susceptibles

del recurso de amparo (AATC 183/1984, de 21 de marzo;

12/1986, de 15 de enero; 292/1987, de 11 de marzo) y des- 189

pués cambió el criterio en STC 118/1988, de 20 de junio y

en especial la 90/1985, de 22 de julio; es en esta sentencia

donde se ratifica y consagra ya en los años 80, la tenden­

cia de la jurisprudencia constitucional española hacia una

interpretación restrictiva de la doctrina de los interna cor­

poris acta.290

288
Que corresponden a que los ciudadanos tienen el derecho a participar en
los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente
elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.
289
Gómez Corona, Esperanza, "El control parlamentario en la jurisprudencia
constitucional", Teoría y Realidad Constitucional, Madrid, UNED, núm. 19,
2007, pp. 367-368.
290
Navas Castillo, Antonia, "Veinticinco años de control jurisdiccional de la activi­
dad parlamentaria", op. cit., pp. 475-476.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

En el continente americano y heredero también de la


tradición romanista y además de control constitucional con-
centrado europeo, Colombia llama la atención por el desa-
rrollo que ha tenido respecto del control jurisdiccional de los
actos parlamentarios. Desde su Constitución (reforma de
1968) en el numeral 4 del artículo 241, establece que la Corte
Constitucional conocerá de las demandas de inconstitucio-
nalidad presentadas por los ciudadanos contra las leyes, tanto
por su contenido material, como por vicios de procedimiento
en su formación. Esa referencia textual al control constitu-
cional por vicios de forma es extraordinario al menos en los
sistemas constitucionales continentales, esta referencia
190 por sí sola, sitúa a Colombia como un Estado con un modelo
de control en el cual existe una defensa jurisdiccional de la
Constitución, donde en principio, todas las cuestiones in­
ternas parlamentarias deberían ser evaluadas, como aquel
modelo que líneas arriba tomamos de Suzie Navot.

En 1912 (antes de la reforma constitucional de 1968)


la Corte colombiana se declaraba incompetente para juz­
gar la constitucionalidad de las leyes por vicios procesales,
pero es hasta 1952 –curiosamente en el mismo año que Ale­
mania dictó lo similar– cuando la Corte modifica su doctrina
y se declara competente para juzgar la constitucionalidad de
las normas, esto para el caso de que el Congreso o el Eje-
cutivo hubieran incurrido en defectos en la expedición de las
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

normas.291 Aunque a decir de Mario Cajas Sarria, la Corte fue


tímida entre 1910 y 1952, pero en este último año se logró
un giro que significó un avance aunque leve en el control de
los actos parlamentarios.292

En la República Argentina no existe una Corte cons­


titucional como tal, al igual que México tiene una Corte
Suprema cuyas funciones se asemejan a las de un Tribunal
Constitucional. Dentro del sistema de control constitucio­
nal argentino no existe la posibilidad de declarar ninguna
sentencia con carácter erga omnes, las declaraciones sobre
constitucionalidad proceden sobre casos concretos, por lo que
191
en estricto sentido, la resolución afecta jurídicamente a las
partes debatientes. Sin embargo, una decisión de la Corte
Suprema de Justicia "aunque limitada a un caso puntual,
conlleva un evidente efecto cascada que ‘obliga naturalmen­
te’ a los tribunales inferiores a adecuar sus tempe­ramentos
a la tendencia impulsada por el pronunciamiento de la Corte".293
El sistema judicial se rige por el control difuso de constitu-

291
Cajas Sarria, Mario, "Jurisprudencia constitucional sobre el control de las leyes
por vicios de forma en Colombia (1910-1952)", Precedente anuario jurídico,
Cali, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales-Universidad Icesi, enero-diciembre,
2005, p. 14.
292
Ibidem, pp. 32-33.
293
Bercholc, Jorge O., La independencia de la Corte Suprema a través del control de
constitucionalidad. Respecto a los otros poderes políticos del estado (1935-1998),
op. cit., p. 53.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

cionalidad, es en Latinoamérica el Estado que más se ciñe a

la tradición estadounidense, en la cual la Corte no tiene el

monopolio del control constitucional.

Existen en Argentina precedentes interesantes en el

tema del control judicial de los actos del Poder Legislativo,

que aunque no se refieren propiamente a vicios cometidos

en la elaboración de la ley, es oportuno traerlos a colación

porque se juzgaron acciones de los legisladores. Tradicional­

mente respecto de este tema, el juzgador negaba su inter-

vención sustentándose en que eran cuestiones políticas no

192 justiciables y por lo tanto, no susceptibles de revisión judicial

("Cullen c. Llerena", CSJN, Fallos, 53:420; "Soria de Gue-

rrero", CSJN, Fallos, 256:566).294 Sin embargo la Corte al

sentenciar en "Binotti" descalificó una resolución del Senado,

al declararla nula porque no se alcanzó la oportunidad de la

mayoría exigida en el reglamento, en esta ocasión se re­

clamaba vía amparo el impedimento para el demandante de

acceder al grado inmediato superior en las fuerzas armadas.295

294
CSJN, 15/5/07, "Binotti, Julio C. c. E.N. Honorable Senado de la Nación (Men­
saje 1412/2002) s/Amparo ley 16.986", B.59.XLI, JA, 2008-II-642, citado en
Midón, Mario A. R., Organización y funcionamiento del Congreso de la Nación
Argentina. Legislaturas provinciales y de la CABA. Constituciones sudameri­
canas, Buenos Aires, Hammurabi José Luis Depalma Editor, 2012, p. 202.
295
Idem.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Otro caso es "Nicosia" en la causa ("Nicosia, Carlos


Alberto s/recurso de queja" CSJN Fallos 316:2940). De este
fallo se destaca en primer lugar la admisibilidad de recurso
extraordinario respecto de las resoluciones relativas al juicio
político, la procedencia se fundamentó en la violación en la
defensa del juicio por el que se pretendía destituir a un Juez.296

Pues bien, se ha hecho en estas líneas un breve re-


cuento de la forma en que algunos Estados han optado
por defender la supremacía constitucional cuando se trata
de defectos en la elaboración de las leyes. En las siguien­tes
líneas se centrará el estudio en el control abstracto de las
normas y su relación con la determinación de la validez de 193

la ley por vicios de forma.

5. El control abstracto de las normas

Se parte de la consideración de que el control abstracto


funciona en primera instancia como un recurso contra leyes.
Carla Huerta aporta la diferencia sustancial entre los vicios
de carácter formal y de carácter material de los que puede
adolecer una norma en relación a su conformidad con la Cons­
titución. El control de la conformidad formal es de constitu-
cionalidad en sentido restringido ya que "verifica el acatamiento

Menem, Eduardo, Derecho procesal parlamentario, op. cit., pp. 542-543.


296
Suprema Corte de Justicia de la Nación

de las reglas de producción puesto que no se produce un


enfrentamiento entre la norma impugnada y las normas
constitucionales que regulan el procedimiento de creación,
donde tampoco se puede hablar de una incompatibilidad,
sino de una infracción de la norma procedimental, y por lo
tanto, la norma imperfecta no debe poder producir efectos
jurídicos."297

Por su parte, la revisión de la conformidad material de


una norma impugnada, se centra en la solución de conflictos
normativos, que es el control constitucional de los contenidos
ante una posible contradicción existente entre dos normas,
194 en principio, entre la Constitución y una norma que se deriva
del proceso de creación establecido en la primera, por ello
entran como sujetos de verificación tanto leyes como tra­
tados internacionales.298

Siguiendo a Ángela Figueruelo, los dos motivos de


inconstitucionalidad más frecuentes son: 1) la inconstitu­
cionalidad material o sustantiva, que consiste en la ina­
decuación entre el acto sometido a control y el contenido
sustantivo de algún mandato constitucional, y 2) el vicio de

297
Ochoa Huerta, Carla, "La acción de inconstitucionalidad como control abs­
tracto de conflictos normativos", Boletín Mexicano de Derecho Comparado,
México, UNAM, vol. XXXVI, núm. 108, septiembre-diciembre, 2003, p. 935.
298
Idem.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

inconstitucionalidad por defecto de competencia que se pro-


duce cuando un órgano actúa más allá de sus atribuciones
constitucionales e invade con ello atribuciones ajenas.299

El tema empieza a ser complicado, aduce la autora,


cuando "se trata de la posibilidad de apreciar la inconsti­
tucionalidad de una ley por vicios de forma, es decir, por
defectos producidos a lo largo de su procedimiento de ela-
boración parlamentaria", el fundamento de toda esta pro-
blemática se encuentra en que el juzgador se topa con el
delicado problema de la posibilidad de control sobre los in­
terna corporis acta, posibilidad que, como ya se ha referido,
195
muchas veces ha sido rechazada por la doctrina tradicional
y también por los propios parlamentos.300

Una forma de salvar esta postura es apoyándose en


el constitucionalismo del Estado social "en el concepto de una
Constitución como norma suprema, que conlleva la degra-
dación del concepto de ley y subordinación del órgano par-
lamentario a la misma hora de elaborar leyes".301 De esta
forma el Derecho parlamentario queda constitucionalizado

299
Figueruelo Burrieza, Ángela, "La incidencia positiva del tribunal constitucional
en el poder legislativo", Revista de Estudios Políticos, Madrid, Nueva Época,
núm. 81, julio-septiembre de 1993, p. 54.
300
Ibidem, pp. 54-55.
301
Ibidem, p. 47.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

de modo tal que las disposiciones constitucionales regulan


los procesos decisorios, en general de los órganos constitu-
cionales y en particular, del Derecho parlamentario.302 Sin
dejar de lado por supuesto, la constante de que el Parlamen­
to es debate y escenario; debate como actitud, y escenario
como recinto apto para la creación de las leyes.303

Ahora bien, coincidimos con Louis Favoreu cuando


afirma que no hay justicia constitucional y, por tanto, no
hay tribunal constitucional sin la atribución central que es el
control de la constitucionalidad de las leyes, es decir:

196
… de la sumisión de la voluntad del parlamento
al respeto de la regla de derecho, ya se trate
de una regla formal o de fondo. El verdadero
problema para un tribunal constitucional reside
en el hecho de que puede corregir, e incluso
anular, las opciones políticas fundamentales
del legislador representante de la voluntad
general.304

302
Ibidem, p. 56.
303
Rúa, Fernando de la, "El parlamento, garantía de la democracia", en Varios
Autores, El poder legislativo en la actualidad, México, UNAM, Instituto de Inves­
tigaciones Jurídicas-Cámara de Diputados LV Legislatura, 1994, p. 174.
304
Favoreu, Louis, Los tribunales constitucionales, trad. Vicente Villacampo, Bar­
celona, Ariel, 1994, p. 35.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

sección segunda

6. El control abstracto de las normas en


México

En esta parte de la exposición, corresponde proporcionar al


lector los elementos técnicos que faciliten la comprensión
de la información empírica del capítulo siguiente, por tanto,
resulta imprescindible hacer un recuento de los pasos y ge-
neralidades que envuelven a la acción abstracta de incons-
titucionalidad (AI) mexicana. De acuerdo con lo establecido
por los tribunales de la Federación éstas son "un medio de
control de constitucionalidad abstracto que no requiere agra­ 197
vio de parte para proceder al estudio de la inconstituciona-
lidad de la norma […] tiene por objeto declarar la invalidez
de la norma inconstitucional con efectos generales, y busca
preservar, de manera genérica, el sistema constitucional
tutelándolo contra leyes que lo puedan contrariar […]".305

A pesar de que dicha tesis emitida por un Tribunal Colegiado de Circuito fue
305

superada por una contradicción de tesis, únicamente se retoma la definición


de la figura jurídica en cuestión, véase "CESACIÓN DE EFECTOS. EL ARTÍCULO
109, FRACCIÓN XI, DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA VIGENTE EN DOS
MIL TRES, CUYA INVALIDEZ SE DECLARÓ EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIO­
NALIDAD 9/2003, DEBE REPUTARSE VIGENTE POR EL PERIODO TRANSCURRIDO
DESDE EL INICIO DE SU VIGENCIA HASTA LA FECHA EN QUE SURTIÓ EFECTOS
LA DECLARATORIA DE INVALIDEZ DE CARÁCTER GENERAL, EN RELACIÓN CON LOS
ACTOS, CONSECUENCIAS Y EFECTOS OCURRIDOS BAJO SU IMPERIO; POR TAN­
TO, PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO INDIRECTO NO CESAN SUS EFECTOS
RESPECTO DE ESE PERIODO". (Novena Época, Instancia: Tribunales Colegiados
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Pueden destacarse dos peculiaridades de las AI, la


primera es la posibilidad de declarar la invalidez de la norma
con efectos generales, y la segunda, que es un control abs-
tracto. La abstracción de este instrumento jurisdiccional se
detecta desde varios frentes: a) de la legitimación a quienes
se otorga el ejercicio de la acción, b) del hecho de que no se
requiere la aplicación de la norma para ejercitar la acción,
y c) tampoco se requiere la existencia de agravios para
ejercitarla.306

En México la legitimación para interponer una AI no


recae en los ciudadanos, sino únicamente en representan-
198 tes populares; en algunos funcionarios cuyo nombramiento
fue aprobado por una Cámara legislativa y en los partidos
políticos (como se explicará más adelante). Estos entes le-
gitimados no pueden utilizar la acción de inconstitucionali-
dad para la defensa de derechos propios, sino únicamente
para reclamar una contradicción de una norma con el texto
constitucional, por ello, no es necesario que haya existido
un acto de aplicación, basta, en principio, que se trate de una
norma general vigente.

de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX,


Julio de 2004, Tesis: IV.2o.A.74 A, Página: 1684, registro digital: 181199, Tesis
Aislada, superada por contradicción).
306
Huerta Ochoa, Carla, "La acción de inconstitucionalidad como control abstracto
de conflictos normativos", op. cit., p. 944.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

En México el modelo de control constitucional ha sido


mixto,307 y partir de 1994 se inclinó hacia el modelo concen-
trado.308 La Corte en su calidad de Tribunal Constitucional
–aunque no lo es propiamente– se ha convertido en el in-
térprete máximo de la Constitución y por tanto, en defensor
de su supremacía.

La acción abstracta de inconstitucionalidad fue incor-


porada en el artículo 105 fracción II de la Constitución fede-
ral en la reforma publicada el 31 de diciembre de 1994.309

307
Tomando como parámetro el control constitucional concentrado europeo y el
difuso estadounidense.
199
308
Aunque a partir de las reformas constitucionales del 6 y 10 de junio de 2011,
el control constitucional se ha inclinado por la vía difusa, puesto que los Jue­
ces federales tienen la facultad de desaplicar una ley que consideren violatoria
de los derechos humanos expresados en la Constitución federal, antes de esa
reforma, solamente tenía esa facultad la Suprema Corte de Justicia.
309
"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los tér­
minos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: … II.- De las
acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible con­
tradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. Las acciones
de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales
siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: a) El equivalente al trein­
ta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso
de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el
Congreso de la Unión; b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los inte­
grantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas
por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el
Estado Mexicano; c) El Procurador General de la República, en contra de leyes
de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados interna­
cionales celebrados por el Estado Mexicano; d) El equivalente al treinta y tres
por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales,
en contra de leyes expedidas por el propio órgano; e) El equivalente al treinta
y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Dis­
Suprema Corte de Justicia de la Nación

En el transitorio octavo de dicha reforma, se definió que las


modificaciones hechas al artículo 105 constitucional, en­
trarían en vigor en la misma fecha en que entrara en vigor
la ley reglamentaria correspondiente. La norma que des­
dobla lo establecido en este artículo es la Ley Reglamentaria
de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos (LR), misma que
fue publicada como nueva ley el 11 de junio de 1995; el
artículo primero transitorio merece atención, pues dispuso
que entraría en vigor 30 días después de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación (DOF), lo que correspondió

200
trito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia Asamblea, y f) Los
partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto
de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales;
y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusi­
vamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del
Estado que les otorgó el registro; g) La Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal,
así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y
aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos
consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que
México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos
humanos equivalentes en los estados de la República, en contra de leyes expe­
didas por las legislaturas locales y la Comisión de Derechos Humanos del Dis­
trito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito
Federal. La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales
a la Constitución es la prevista en este artículo. Las leyes electorales federal y
locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de
que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo
no podrá haber modificaciones legales fundamentales. Las resoluciones de la
Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas im­
pugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos
ocho votos."
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

al 11 de julio de 1995, por eso, es esta fecha la que marca la


vigencia de las acciones de inconstitucionalidad en México.

No obstante las fechas establecidas para la entrada en


vigor de las reformas que marcarían un antes y un después
en el control constitucional mexicano, la primera acción de
inconstitucionalidad fue interpuesta el 3 de julio de 1995
(durante la vacatio legis),310 le correspondió por ende el
número de expediente 00001/1995-00, aunque la referida
acción fue desechada puesto que aún no entraba en vigor la
reforma constitucional.

La segunda AI fue interpuesta hasta el año siguiente, 201

el 9 de enero de 1996, a ésta le correspondió el número


consecuente de expediente 00001/1996-00, y fue la pri­
mera en ser admitida por la Corte. Ambas acciones se inter-
pusieron desde las minorías parlamentarias de la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal.

Más tarde, el 22 de agosto de 1996 –dentro del marco


de una profunda reforma electoral–, también bajo la inicia-
tiva y en el sexenio del entonces presidente Ernesto Zedillo
Ponce de León, se abrió por primera vez la posibilidad de

Suspensión temporal de la norma, que comprende entre la publicación de la


310

norma y su entrada en vigor.


Suprema Corte de Justicia de la Nación

impugnar normas por vía de control abstracto, a aquellas que

tuvieran carácter electoral. Y además la facultad de hacerlo

a los partidos políticos. En su primera versión, las acciones

no lo permitían.311

Hubo una reforma más a la fracción II del artículo 105

de la CP que es imprescindible comentar, y fue dentro de

la reforma constitucional del 10 de junio de 2011 en la que

se revaloró el concepto de los derechos humanos en el texto

supremo.312 En consecuencia, se adicionaron como entes fa-

cultados para interponer AI a los organismos estaduales y


202
federales encargados de la protección de los derechos huma­

nos, pero sólo para interponer acciones en materia exclusi-

vamente de esta clase de derechos.313 La Corte mexicana a

través de las AI vigila entonces, cualquier inconsistencia de

una norma general con los preceptos de la Constitución.

311
Como tampoco existe esa posibilidad hasta la fecha en las controversias
constitucionales.
312
Desde 1917, en que entró en vigencia la actual Constitución federal mexicana,
los derechos humanos se estipulaban como Garantías individuales, de acuerdo
a la tradición liberal del siglo XIX. Para conocer el contenido integral de la refor­
ma puede consultarse: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_
crono.htm (Consultado el 18 de octubre de 2012); asimismo, el procedimiento
legislativo puede consultarse en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/
proceso/lxi/117_DOF_ 10jun11.pdf (Consultado el 18 de octubre de 2012).
313
Nos referimos a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, y a los órganos
equivalentes en las entidades federativas.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

a. Del objeto de la acción

Las acciones abstractas de inconstitucionalidad tienen por


objeto plantear la posible contradicción entre una norma
general y la Constitución federal. Esto lleva a la necesidad
de dejar asentado, qué entiende la Corte por "norma gene-
ral", pues en el texto del artículo 105, fracción II, también
se hace alusión como sinónimo, a las "leyes federales, esta-
tales y las expedidas por la Asamblea del Distrito Federal".

En una interpretación a contrario sensu, es evidente


que toda norma que no expide un órgano legislativo está
203
exenta de control constitucional por la vía abstracta, puesto
que, en cada alusión que hace el artículo 105 en la fracción
II, lo hace refiriéndose solamente a leyes "expedidas por…"
órganos legislativos. Por tanto, quedan excluidos de este
ámbito de protección los reglamentos emitidos por el Eje­
cutivo o por cualquier otra institución (Poder Judicial, órga-
nos constitucionales autónomos, etc.), así como las normas
oficiales mexicanas, las normas expedidas por los ayun­
tamientos, incluso los reglamentos y acuerdos parlamenta-
rios expedidos por órganos legislativos, y también quedan
excluidas –no está demás decirlo– las normas surgidas por
usos y costumbres de los pueblos originarios.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

La calidad que debe guardar la ley que pueda im­


pugnarse, es la de ser una norma con características de
generalidad y abstracción.314 La norma general que la Corte
estudia, es la emanada de un acto legislativo, entendiendo
a este como "aquel mediante el cual se crean normas gene-
rales, abstractas e impersonales. La ley refiere un número
indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una
pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables".315

Pareciera entonces que se deja fuera del ámbito de


control abstracto a las constituciones estaduales y a la pro-
pia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Al respecto la Corte ya ha sentado precedente y las constitu­
204 ciones locales sí son consideradas norma general, además, su
subordinación a la Constitución federal las hace suscepti-
bles de control constitucional por la vía jurisdiccional que
venimos tratando.316

314
En este sentido Cfr. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SÓLO PROCEDE
CONTRA NORMAS GENERALES QUE TENGAN EL CARÁCTER DE LEYES O DE TRA­
TADOS INTERNACIONALES". (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Sema­
nario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IX, Abril de 1999, Tesis: P./J.
22/99, Página: 257, registro digital: 194283, Jurisprudencia).
315
Cfr. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDEN­
CIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIG­
NACIÓN QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIÓN, SINO A SU
CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CARÁCTER GE­
NERAL". (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Tomo IX, Abril de 1999, Tesis: P./J. 23/99, Página: 256,
registro digital: 194260, Jurisprudencia).
316
Cfr. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE PARA IMPUGNAR
CONSTITUCIONES LOCALES, AL SER ÉSTAS, NORMAS DE CARÁCTER GENERAL Y
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Historia distinta es lo que toca a las acciones de incons­


titucionalidad interpuestas contra reformas a la Constitución
Política federal, la Corte ha negado tal hipótesis. Su argu-
mento es el de negar la posibilidad de extender la protec-
ción constitucional a las reformas de la propia Constitución
federal, basándose en que: así no lo estipula expresamente
el artículo 105, fracción II de la CP.317 Pues este dispositivo

ESTAR SUBORDINADAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL". (Novena Época, Ins­


tancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo
XIII, Marzo de 2001, Tesis: P./J. 16/2001, Página: 447, registro digital: 190236,
Jurisprudencia). También obsérvese por ejemplo la siguiente jurisprudencia,
en la que se tramita una AI contra una Constitución estatal. Cfr. "ACCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD. TIENE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA EN CON­
TRA DE REFORMAS O ADICIONES A LAS CONSTITUCIONES LOCALES, EL TREINTA
205
Y TRES POR CIENTO DE LOS INTEGRANTES DEL CONGRESO O LEGISLATURA
CORRESPONDIENTE SIN TOMARSE EN CONSIDERACIÓN A LOS AYUNTAMIEN­
TOS CUANDO LOS MISMOS DEBAN INTERVENIR." (Novena Época, Instancia:
Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIII,
Marzo de 2001, Tesis: P./J. 18/2001, Página: 469, registro digital: 190234,
Jurisprudencia).
317
"De la evolución histórica de las acciones de inconstitucionalidad se advierte
que la intención del Constituyente Permanente fue establecer un mecanismo
de control abstracto, por virtud del cual tanto las minorías parlamentarias y el
Procurador General de la República, en principio, como los partidos políticos y
las comisiones de derechos humanos, con motivo de las reformas posterior­
mente realizadas, se encontraran legitimados para plantear la posible inconsti­
tucionalidad de una norma general emitida por el Congreso de la Unión, las
Legislaturas Locales o la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; sin que al
establecer dicho mecanismo de control, ni en las sucesivas reformas de que ha
sido objeto el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, se haya contemplado la posibilidad de que la Suprema Corte de
Justicia de la Nación pueda ejercer control sobre el procedimiento de reforma
previsto en el artículo 135 constitucional, ni mucho menos que pueda hacerlo
respecto de la constitucionalidad del contenido de tales reformas". Las cursivas
son del autor. Nótese en esta jurisprudencia la interpretación tan textual que
hizo la Corte. Cfr. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD NO ES LA VÍA IDÓNEA
Suprema Corte de Justicia de la Nación

sólo hace alusión a leyes y tratados internacionales y, no es


papel de la Corte –así lo estableció el Pleno– que aquella
"como parte también de un poder constituido, únicamente
puede actuar dentro de los límites y en los supuestos que
el texto constitucional lo establezca, sin que pueda llegar al
extremo de ampliar su ámbito competencial o el objeto de
un medio de control constitucional, so pretexto de salva-
guardar la supremacía de la Constitución".318

Si bien no se coincide con la argumentación literal


y hasta legalista de la Corte para negar la posibilidad de
denunciar defectos de procedimiento en reformas constitu-
206 cionales, no es el objetivo de este trabajo desarrollar este
punto, por lo que basta decir por ahora, que la acción abs-
tracta de inconstitucionalidad no procede cuando se trate
de impugnar una reforma a la Constitución federal.

PARA EJERCER EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO


DE REFORMA A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXI­
CANOS O RESPECTO DEL CONTENIDO DE LAS REFORMAS RELATIVAS". (Novena
Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Tomo XXIX, Abril de 2009, Tesis: P. IV/2009, Página: 1104, registro digital:
167591, Tesis Aislada). (El artículo 135 constitucional a que hace referencia la
jurisprudencia citada es al que corresponde regular las reformas constitucio­
nales en el ámbito federal).
318
Cfr. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. AL NO SER LA VÍA PARA IMPUGNAR
REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICA­
NOS, LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN NO TIENE COMPETENCIA
PARA CONOCER DE ELLA". (Novena Época, Instancia: Pleno, Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIX, Abril de 2009, Tesis: P. VIII/2009,
Página: 1097, registro digital: 167599, Tesis Aislada).
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

b. De las partes demandantes

Las minorías parlamentarias pueden interponer una AI siem­


pre y cuando se logre obtener la firma de al menos el 33%
de la Cámara legislativa de que se trate (art. 62 LR); esta
legitimación no es amplia, es decir, las minorías parlamen-
tarias no pueden interponer una acción contra cualquier
norma general que se emita en cualquier parte de la Repú-
blica mexicana.

Por ejemplo, si quien impugna la norma pertenece a un


estado o la Asamblea del Distrito Federal, pueden impugnar
una norma emitida solamente en el órgano legislativo local 207

al que pertenecen. En cambio, si al menos un tercio de dipu­


tados federales interponen una AI, solamente pueden ha-
cerlo contra leyes federales o del Distrito Federal expedidas
por el Congreso de la Unión, no estaduales. Por consiguien-
te, no se sigue la misma regla que en el caso estatal, por-
que la impugnación puede hacerse sobre una norma general
aprobada por cualquiera de las dos cámaras.

Lo mismo aplica para las minorías políticas del Senado


de la República, excepto que en este caso, además de poder
activar las AI contra normas expedidas por el Congreso de la
Unión, también pueden reclamar la posible inconstituciona-
lidad de los tratados internacionales suscritos por México.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Hay que hacer hincapié en que en el 33% del número


de legisladores que se requieren para reclamar una AI es
sólo un mínimo, es posible incluso, la hipótesis de que el
100% de una cámara legislativa interponga una AI, no obs-
tante, haber aprobado la norma impugnada.319

Este punto –el del requisito mínimo de un tercio de la


Cámara– está pensando en principio, para que las minorías
políticas tengan un canal por el cuál inconformarse, pero,
como se observa, aun cuando este canal está abierto para
ese caso, no tienen que ser forzosamente legisladores miem­
bros de las minorías parlamentarias, sólo se requiere que
cada diputado firmante acredite su personalidad como tal.
208
La filiación política es intrascendente para acreditar perso-
nalidad jurídica en el proceso de control abstracto. Incluso,
en el texto de la demanda no es requisito que se manifieste
su filiación partidista.

El Procurador General de la República320 es otra de las


instituciones facultadas para interponer AI, y a éste se le

319
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS DIPUTADOS QUE CONFORMEN EL
TREINTA Y TRES POR CIENTO DE LA INTEGRACIÓN DE UNA LEGISLATURA ESTA­
TAL TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA, AUN CUANDO NO HUBIEREN
VOTADO EN CONTRA DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA". (Novena Época,
Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo
XIII, marzo de 2001, Tesis: P./J. 20/2001, página: 448, registro digital: 190235,
Jurisprudencia).
320
El Procurador General de la República preside el Ministerio Público Federal, a
quien corresponde la persecución ante todos los tribunales, de todos los deli­
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

otorga la más amplia facultad para interponerlas ya que


puede hacerlo en contra de cualquier ley (estatal, del Dis­
trito Federal o federal) así como contra tratados internacio-
nales celebrados por el Estado mexicano. El poder revisor de
la Constitución confió al Procurador General de la República
en calidad de Abogado General de la Nación, la más amplia
legitimación para interponer AI y así reclamar la inconstitu-
cionalidad de cualquier norma general.

Por otra parte, con la reforma del 22 de noviembre de


1996 (de carácter electoral) se agregó como parte deman-
dante a los partidos políticos, y se acompañó a esta nueva
209
prerrogativa sus respectivas limitantes: los partidos políticos
con registro en el Instituto Federal Electoral (ahora Instituto
Nacional Electoral) pueden interponer AI contra leyes fede-
rales y locales exclusivamente en materia electoral. Y los
partidos políticos locales pueden interponer AI también sólo
en materia electoral, y únicamente sobre aquellas leyes expe­
didas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el
registro. Ahora bien, es de aclararse que, si bien los parti-

tos del orden federal, y además intervenir personalmente en las controversias


constitucionales y en las AI. Tanto el Procurador, como a todos los funcionarios
del Ministerio Público son nombrados y removidos por el Ejecutivo federal, en
el caso del Procurador se necesita la ratificación del Senado o en sus recesos la
Comisión Permanente (art. 102 CP) .
Suprema Corte de Justicia de la Nación

dos políticos sólo pueden interponer AI en materia electoral,


los demás órganos legitimados también pueden hacerlo.

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos –que


es un organismo constitucional autónomo (art. 102 B, CP)–
puede interponer AI en contra de leyes de carácter federal,
estatal y también las emitidas en el Distrito Federal, así
como de tratados internacionales celebrados por el Ejecu­
tivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que
vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitu-
ción o los derechos humanos insertos en los tratados inter-
nacionales donde México es parte.

210
En cuanto a los organismos de protección de los dere­
chos humanos equivalentes en los estados de la República,
sólo pueden interponer las acciones en contra de leyes expe­
didas por las legislaturas locales, y en el caso de la Comisión
de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes
emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,
únicamente en materia de Derechos Humanos.

A partir de las reformas constitucionales del dos de


febrero de 2014, el Consejero Jurídico del Gobierno como
representante del Ejecutivo Federal podrá inconformarse con­
tra toda norma general emitida en la República Mexicana,
excepto tratados internacionales; el Fiscal General de la
República (que sustituirá al Procurador General de la Re­
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

pública y será independiente del Ejecutivo) podrá incon­


formarse en contra de leyes federales y de las entidades
federativas, en materia penal y procesal penal, así como las
relacionadas con el ámbito de sus funciones, únicamente.
Además el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
Información y Protección de Datos Personales (INAI) podrá
hacerlo en contra de leyes de carácter federal, estatal y del
Distrito Federal, así como de tratados internacionales ce­
lebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado
de la República, que vulneren el derecho al acceso a la in-
formación pública y la protección de datos personales. Asi-
mismo, los organismos garantes equivalentes en los estados
de la República, en contra de leyes expedidas por las legis- 211

laturas locales y el órgano garante del Distrito Federal, en


contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Dis­
trito Federal.

Esto es, durante el periodo de estudio (1995-2011), la


acción de inconstitucionalidad se considera un medio de con­
trol que sólo ciertos órganos del Estado pueden ejercitar, y
salvo el caso del Procurador General de la República, todos
los demás sujetos legitimados tienen una limitación expresa
respecto del ámbito normativo susceptible de reclamar.
Obsérvese en la siguiente tabla, las normas sobre las que
los sujetos legitimados podían o no reclamar una acción de
inconstitucionalidad.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Tabla 3.1. Sujetos legitimados y normas generales


impugnables vía acciones de inconstitucionalidad
(1995-2011).

Ámbito del

Ámbito federal Distrito Ámbito estatal

Federal

Constituciones estatales
del Distrito Federal

Leyes de Derechos

Leyes de Derechos

Leyes de Derechos
Leyes electorales

Leyes electorales

Leyes electorales
Leyes ordinarias

Leyes y Estatuto

Leyes ordinarias

Leyes ordinarias
internacionales
Sujeto legitimado

Humanos

Humanos

Humanos
Tratados

Procurador General de la Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
República
33% o más de los integrantes Sí Sí Sí Sí Sí
del Senado de la República
33% o más de los integrantes Sí Sí Sí Sí
212 de la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión
Partidos políticos Sí Sí Sí
nacionales321
Comisión Nacional de los Sí323 Sí Sí Sí
Derechos Humanos322
33% o más de los integrantes Sí Sí Sí
de la Asamblea de Represen­
tantes del Distrito Federal324
Comisión de Derechos Huma­ Sí
nos del D.F.

321
También es posible interponer acciones de inconstitucionalidad contra el
Estatuto Orgánico del Distrito Federal y las constituciones locales cuando la re­
forma trate de cuestiones electorales.
322
Puede interponer AI también contra reformas al Estatuto Orgánico del Distrito
Federal y Constituciones estatales en materia de Derechos Humanos.
323
En materia de Derechos Humanos.
324
En contra de leyes expedidas por la propia Asamblea Legislativa del Distrito
Federal.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Partidos políticos del D. F. Sí


33% o más de los integran­ Sí Sí Sí Sí
tes de órganos legislativos
estatales325
Partidos políticos con registro

estatal326
Organismos de protección de
los derechos humanos equi­ Sí
valentes en los estados327

Fuente: elaboración propia.325326327

c. Generalidades de la acción de incons­


titucionalidad

Los accionantes cuentan con tan sólo 30 días naturales328


para interponer la AI a partir de que haya entrado en vigor
la norma que se pretenda impugnar. El control de constitu- 213
cionalidad que se ejerce es un control a posteriori. Por lo
tanto, para impugnar una violación al procedimiento legis-
lativo sólo puede hacerse hasta que la norma ya sea parte
del sistema jurídico vigente.329

325
Pueden interponer AI en contra de leyes o constituciones estatales expedidas
por el propio órgano legislativo.
326
Pueden interponer AI en contra de leyes o constituciones estatales en materia
electoral del estado que se trate.
327
Pueden interponer AI en contra de constituciones estatales en materia de
Derechos Humanos sólo en el estado que emitió la norma impugnada
328
Se cuenta a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado interna­
cional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el
último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer
día hábil siguiente. En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos
los días son hábiles (art. 60 LR).
329
Cfr. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS ACTOS QUE INTEGRAN EL PRO­
CEDIMIENTO LEGISLATIVO SÓLO PUEDEN IMPUGNARSE A PARTIR DE QUE ES
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Únicamente la Suprema Corte de Justicia de la Nación


en calidad de Tribunal Constitucional puede declarar la in­
validez de las normas impugnadas. Esto siempre que fueren
aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos
(de 11) y por supuesto, dado el carácter abstracto del con-
trol, la ejecutoria que cumpla estos requisitos tiene efectos
generales. Nótese que las sentencias estimatorias (con más de
8 votos) son las únicas que tienen consecuencias prácticas,
ya que tanto las desestimatorias como las de sobreseimiento
no contienen pronunciamiento sobre la constitucionalidad
de las leyes.330

La declaración de invalidez de la norma puede im­


214
pactar a la totalidad de ésta, o sólo a una parte, así como
extender sus efectos a todas aquellas normas cuya validez
dependa de la propia norma invalidada.331 Es importante
recordar que la única vía para plantear la no conformidad
de las leyes electorales a la Constitución son las acciones
abstractas de inconstitucionalidad.332

PUBLICADA LA NORMA GENERAL". (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente:


Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIX, Junio de 2004,
Tesis: P./J. 35/2004, Página: 864, registro digital: 181396, Jurisprudencia).
330
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Las controversias constitucionales y las
acciones de inconstitucionalidad. Análisis de las fracciones I y II del artículo
105 constitucional, a partir de los criterios de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, México, 2010, p. 105.
331
Idem.
332
Es así como en 1996 se dejan atrás las tesis de raigambre decimonónica que
convertía el tema electoral en cuestión política no justiciable.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

El contenido de la demanda de AI difiere un tanto de


las demandas usuales, es decir, el actor, el demandado, las
normas y actos reclamados varían de aquellas impugnacio-
nes en donde se reclama un acto o donde existe un afectado
que se duela por la aplicación de una ley.

En el caso de las AI, y en coherencia con la signifi­


cación de control abstracto, la demanda debe contener los
nombres y firmas de los promoventes; los órganos legisla-
tivos y ejecutivo que hubieran emitido y promulgado las nor­
mas generales impugnadas; la norma general cuya invalidez
se reclame y el medio oficial en que se hubiere publicado;333
215
los preceptos constitucionales que se estimen violados; y los
conceptos de invalidez (art. 61 LR).

Es de señalarse que la Corte puede corregir los errores


que advierte en la cita de los preceptos invocados y suplir
los conceptos de invalidez que se planteen en la demanda,
excepto en materia electoral. Es decir, que la SCJN puede
fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación

Es indispensable la publicación de la norma, puesto que no proceden las Acciones


333

contra las omisiones legislativas. Cfr. "OMISIONES LEGISLATIVAS. ES IMPROCE­


DENTE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN SU CONTRA". (Novena Época,
Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo
XXVI, Diciembre de 2007, Tesis: P. XXXI/2007, Página: 1079, registro digital:
170678, Tesis Aislada).
Suprema Corte de Justicia de la Nación

de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invo­


cado en el escrito inicial, pero sobre la no conformidad de
leyes electorales con la Constitución, sólo puede referirse
a la violación de los preceptos expresamente señalados
en el escrito inicial.334 En este caso –el electoral– no hay
suplencia de la queja como en todos los demás temas que
se impugnan por medio de las acciones. Las excepciones
en materia electoral denotan lo cautelosa que es la Corte en
cuestiones políticas. Hay que decir que del porcentaje de
acciones interpuestas, el tema electoral abarca el 45%; a
su vez las impugnaciones que tienen que ver con lo fiscal el

216 35%; con temas administrativos el 11%;335 con temas pe-


nales 8%, y relativo a derechos humanos 1%.336

Habría que destacar que de una ejecutoria pueden


derivarse una o más tesis jurisprudenciales, y una ejecu­
toria de acuerdo con el criterio de la Suprema Corte, es el
pronunciamiento judicial relacionado con el análisis de las

334
Art. 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la CP.
335
Creación de municipios, derechos de adultos mayores, sistema de trans­
porte, nombramiento de Magistrados, obras públicas, seguridad de las fuerzas
armadas, sistema de ahorro, notariado, organismos que regulan la pirotecnia,
etcétera.
336
Suprema Corte de Justicia de la Nación, @lex Portal de Estadística Judicial.
Dato preliminar a mayo de 2013, con un total de 868 acciones presentadas
(aún sin resolver todas), estos datos están disponibles en: http://www2.scjn.
gob.mx/alex/analisis_ai.aspx (consultado el 22 de noviembre de 2013).
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

normas generales o actos impugnados, que permiten deter-


minar la inconstitucionalidad o constitucionalidad de éstos,
en concordancia con los conceptos de invalidez expuestos en
la demanda o de aquellos argumentos que el mismo Minis-
tro instructor estime pertinentes en suplencia de la queja o
advierta del proceso o procedimiento mismo.337

Resta explicar que una tesis jurisprudencial es el cri-


terio que establecen los Ministros sobre la forma en que la
ley debe interpretarse. Las razones contenidas en las con­
sideraciones que fundan los resolutivos de las sentencias
aprobadas por cuando menos ocho votos, adquieren el carác­
217
ter de jurisprudencia, y son obligatorias para: el Pleno y las
Salas de la Corte, los Plenos de circuito, los Tribunales Cole­
giados y Unitarios de Circuito, los Juzgados de Distrito, los
tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común
de los Estados y del Distrito Federal, y los administrativos y del
trabajo sean estos federales o locales.

Además, en caso de que en la sentencia se declare


la invalidez de una norma general debe dárseles la misma
publicidad que, en su momento, se le dio a la propia norma

Carpizo, Enrique, La defensa constitucional en México, comentarios a la Ley


337

Reglamentaria de las fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados


Unidos Mexicanos, México, Porrúa, 2011, p. 62.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

declarada inconstitucional, por lo que los fallos deben tam-


bién difundirse en el órgano oficial en que aquéllas se
publicaron.338

d. Del procedimiento

El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación


tiene la facultad para que de oficio o a petición de parte,
se pueda decretar la acumulación de dos o más acciones de
inconstitucionalidad siempre que en ellas se impugne la
misma norma (art. 69 LR), y así, en una misma sentencia
pueden dirimirse dos o más acciones de inconstitucionalidad,

218 donde se reúne todo lo reclamado por las diversas partes.

Una vez que se recibe la demanda en la Corte, el Presi­


dente de la misma es el encargado de turnarla a un Minis­
tro –al que se le llama instructor– con la finalidad de que
formule el proyecto de resolución (art. 24 LR). Este Ministro
es el encargado de examinar todo el escrito de demanda, y si
encuentra alguna causal de improcedencia puede desechar
de plano la demanda, por lo que la procedencia339 o no de la

338
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Las controversias constitucionales y
las acciones de inconstitucionalidad. Análisis de las fracciones I y II del artículo
105 constitucional, a partir de los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, op. cit., p. 109.
339
De acuerdo con el artículo 19 de la Ley Reglamentaria en comento, son impro­
cedentes tanto las controversias como las acciones de inconstitucionalidad:
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

acción depende del criterio de este Ministro –instructor–y


no del Presidente de la Corte.340

Por lo que hace al Ministro instructor, si este no en-


cuentra ninguna causa de improcedencia, pero, si estima
que el escrito requiere aclaraciones, por ser obscuro o irre­
gular, puede solicitar al actor que esclarezca lo conducente
(en cinco días y tres si la norma es electoral). Una vez sal-
vado este punto, se da vista a los órganos legislativos y al
órgano ejecutivo que intervinieron en la elaboración y publi-
cación de la norma, respectivamente. Estos órganos deben
rendir un informe en el que sostengan la validez de la norma
que se impugna –quince días y seis si la norma es electoral–
219
(art. 64 LR).

En toda acción de inconstitucionalidad el Ministro


instructor le da vista tanto de la acción como de los infor­mes

contra decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (la Corte es la


última instancia nacional de los conflictos constitucionales); contra normas ge­
nerales o actos que sean materia de una controversia (o acciones) pendiente
de resolver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos
y conceptos de invalidez; contra normas generales o actos que hubieren sido
materia de una ejecutoria dictada en otra controversia o acción; cuando hayan
cesado los efectos de la norma general; cuando la demanda se presentare fuera
de los plazos previstos, y en los demás casos en que la improcedencia resulte de
alguna disposición del texto de la LR.
340
En contra de los autos del Ministro instructor que decreten la improcedencia
o el sobreseimiento de la acción cabe el recurso de reclamación. En materia
electoral el plazo para interponer el recurso de reclamación a que se refiere el
párrafo anterior es de tres días y el Pleno de la Suprema Corte lo debe resolver
de plano, dentro de los tres días siguientes a su interposición (art. 70 LR).
Suprema Corte de Justicia de la Nación

mencionados al Procurador General de la República, para que


en su papel de Abogado General formule un pedimento,
que puede presentar hasta antes de la citación para senten-
cia (art. 66 LR). Este pedimento es la postura del Abogado
General respecto de cómo considera que la Corte debe resol­
ver. Las resoluciones pueden variar entre el sobreseimiento
de la acción, la emisión de una sentencia estimativa –más de
ocho votos– o desestimativa –menos de ocho votos–. La inter­
vención del Procurador General sólo se da en los casos en los
que él no haya sido quien interpuso la AI. Cuando la acción
de inconstitucionalidad se presenta en contra de una ley
electoral, el Ministro instructor puede solicitar, si lo estima
220 necesario, la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electo-
ral del Poder Judicial de la Federación (art. 68 LR).

Una vez que fueron presentados los informes o ha-


biendo transcurrido el plazo para ello, el Ministro instructor
pone los autos a la vista de las partes a fin de que en el
plazo de cinco días formulen alegatos (art. 67 LR). Por lo
que hace a las sentencias, como se ha mencionado, sólo
pueden tener efectos generales si se reúnen los ocho votos
mínimos, de los 11 totales que conforman el Pleno.

Las sentencias deben guardar una estructura, y ésta la


señala el artículo 41 de la Ley Reglamentaria del Artículo
105, deben contener la fijación breve y precisa de las normas
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la


apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por
demostrados; los preceptos que la fundamenten; las con­
sideraciones que sustenten su sentido, así como los pre­
ceptos que en su caso se estimaren violados. También debe
fijarse muy claramente los alcances y efectos de la sentencia,
y en su caso, los órganos obligados a cumplirla.

Cuando la sentencia declare la invalidez de una nor-


ma general, sus efectos se extienden a todas aquellas
normas cuya validez dependa de la propia norma que se
invalidó. No pueden faltar como en toda sentencia, los pun-
tos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren 221

la validez o invalidez de las normas generales o actos impug­


nados, fijando el término para el cumplimiento de las actua-
ciones que se señalen, y por último, el término en el que la
parte responsable deba realizar una actuación.

Dictada la sentencia, el Presidente de la Suprema


Corte de Justicia de la Nación ordena notificarla a las partes,
y la manda publicar de manera íntegra en el Semanario
Judicial de la Federación, conjuntamente con los votos par-
ticulares que se hayan formulado. Y, como se mencionó líneas
arriba, si se declara la invalidez de alguna norma general,
también se debe publicar en el Diario Oficial de la Federación,
y en su equivalente en las entidades federativas (art. 44
Suprema Corte de Justicia de la Nación

LR). Las sentencias producen sus efectos a partir de la fecha


que determine la Corte y los expedientes sólo se archivan
hasta que la sentencia queda cumplida o también si se ex-
tingue la materia de la acción ya sea antes o después de la
sentencia (art. 50 LR).

e. De los recursos

Existen dos recursos que las partes pueden interponer para


inconformarse contra los autos de trámite que emita el Mi-
nistro instructor o también contra las resoluciones del Pre-
sidente de la Corte, estos son: la reclamación y la queja.341
222
Ambos se interponen ante el Presidente de Pleno. Por
lo que hace al recurso de reclamación, debe interponerse en
un plazo de cinco días y debe contener agravios y acom­
pañar las pruebas necesarias (art. 52 LR). El Presidente
del Pleno procede a correr traslado a las demás partes para
que en un plazo de cinco días aleguen lo que estimen en
derecho. Para su resolución los autos se trasladan a un Minis­
tro distinto al instructor, y realizado el proyecto de resolución
aquel lo somete al Tribunal Pleno (art. 53 LR).

Un estudio pormenorizado, que incluye precedentes jurisprudenciales y normas


341

relacionadas de los recursos de reclamación y queja, en Carpizo, Enrique, La


defensa constitucional en México, comentarios a la Ley Reglamentaria… op. cit.,
pp. 143-154.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

El recurso de reclamación procede en los siguientes


casos (art. 51 LR): contra los autos o resoluciones que ad-
mitan o desechen una demanda; contra los autos o resolu-
ciones que pongan fin a la acción o que por su naturaleza
trascendental y grave puedan causar un agravio material a
alguna de las partes no reparable en la sentencia definitiva;
contra las resoluciones dictadas por el Ministro instructor
al resolver cualquiera de los tres incidentes342 que prevé la
Ley Reglamentaria; contra los autos o resoluciones del Mi-
nistro instructor que admitan o desechen pruebas; contra los
autos o resoluciones del Presidente de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación que tengan por cumplimentadas las eje­
223
cutorias dictadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación.

La queja por su parte, procede contra cualquier otra


autoridad ajena a la Corte y se interpone contra la parte
condenada, por exceso o defecto en la ejecución de una sen­
tencia (art. 55 LR). Se interpone ante el Presidente de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación dentro del año siguien­

Los incidentes que pueden interponerse en el juicio son tres: de nulidad de


342

notificaciones, el de reposición de autos y el de falsedad de documentos. Estos


son de especial pronunciamiento, que quiere decir que pueden promoverse
por las partes antes de que se dicte sentencia; se resuelven en una audiencia
en la que el Ministro instructor recibe las pruebas y los alegatos de las partes,
para proceder a dictar una resolución (arts. 12 y 13 LR).
Suprema Corte de Justicia de la Nación

te al de la notificación a la parte interesada de los actos por


los que se haya dado cumplimiento a la sentencia, o al que la
entidad o poder extraño afectado por la ejecución tenga
conocimiento de esta última (art. 56 LR).

De manera general se ha expuesto el proceso que se


sigue para substanciar una acción abstracta de inconsti­
tucionalidad mexicana. En el capítulo siguiente se ofrecerá
la información empírica que busca corroborar la hipótesis
de este trabajo. A continuación se plasmarán, algunas sen-
tencias y criterios jurisprudenciales relacionados con el es-
crutinio jurisdiccional de los actos del Legislativo al hacer
224
normas.

7. Sentencias relevantes sobre el control


constitucional al procedimiento legislativo
en México (Novena época)

Se adelanta que los criterios que ha fijado la SCJN en el


tema, han recaído en acciones interpuestas contra leyes o
constituciones estatales, léase: Morelos, Hidalgo, Veracruz,
Sonora, Querétaro, Chihuahua, Baja California, Aguasca-
lientes y Colima. Hasta ahora no se observaron sentencias
que declararan la nulidad de una norma por violaciones al
procedimiento legislativo en el ámbito federal.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Dos son las sentencias (y sus respectivas juris­


prudencias)343 con las que conviene iniciar este apartado,
porque denotan el cambio de rumbo tomado por los Jueces
constitucionales para calificar las transgresiones al proce­
dimiento legislativo.

En el año 2003, en la tesis de jurisprudencia P/J


6/2003,344 se determinó que cuando en la demanda se plan-
tearan conceptos de invalidez por violaciones procedimen-
tales y además violaciones de fondo, debía privilegiarse el
análisis de éstas últimas, es decir, las violaciones procesales
se valoraban al último de las consideraciones en la ejecu­
toria; el razonamiento consistía en que sólo de esa manera 225

podían establecerse los criterios que debería tomar en cuenta


el órgano legislativo, en caso de que se le vincule a purgar
vicios de inconstitucionalidad; y sólo en caso de que estos
aspectos resultaran infundados se debía proceder al análisis
de los procedimentales. Lo anterior –decía la Corte– es así,
pues aun cuando se analizaran las violaciones procesales, la

343
Recuérdese que una sentencia de la Corte que obtuvo al menos ocho votos en
el mismo sentido, puede dar origen a uno o más criterios jurisprudenciales.
344
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. DEBE PRIVILE­
GIARSE EL ANÁLISIS DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ REFERIDOS AL FONDO
DEL ASUNTO Y SÓLO EN CASO DE QUE ÉSTOS RESULTARAN INFUNDADOS, SE
PROCEDERÁ AL ANÁLISIS DE LAS VIOLACIONES PROCEDIMENTALES". (Novena
Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Tomo XVII, Marzo de 2003, Tesis: P./J. 6/2003, Página: 915, registro digital:
184722, Jurisprudencia).
Suprema Corte de Justicia de la Nación

sentencia respectiva no tendría el efecto de invalidar todos


los artículos contenidos en la norma general aludida, sino
sólo aquellos que expresamente hubieren sido impugnados.
La jurisprudencia que se originó de esta sentencia se deno-
mina "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA
ELECTORAL. DEBE PRIVILEGIARSE EL ANÁLISIS DE LOS CON-
CEPTOS DE INVALIDEZ REFERIDOS AL FONDO DEL ASUNTO
Y SÓLO EN CASO DE QUE ÉSTOS RESULTARAN INFUNDA-
DOS, SE PROCEDERÁ AL ANÁLISIS DE LAS VIOLACIONES
PROCEDIMENTALES".345

Al resolver la acción de inconstitucionalidad 52/2006


226
y sus acumuladas 53/2006 y 54/2006 en el año 2007, se
emitió la jurisprudencia 32/2007 que se titula, "ACCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. LAS
VIOLACIONES PROCESALES DEBEN EXAMINARSE PREVIA-
MENTE A LAS VIOLACIONES DE FONDO, PORQUE PUEDEN
TENER UN EFECTO DE INVALIDACIÓN TOTAL SOBRE LA
NORMA IMPUGNADA, QUE HAGA INNECESARIO EL ESTU-
DIO DE ÉSTAS". La Corte tomó en consideración que: "las
violaciones procedimentales pueden llegar a tener un efecto
invalidante total sobre la norma general impugnada, como,
por ejemplo, cuando las mismas inciden directamente sobre

Idem.
345
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

los principios democráticos en que debe descansar toda

actuación del órgano legislativo al expedir una ley, entonces,

contrario al mencionado criterio, deben examinarse pre­

viamente".346 Es así como la Corte cambia su enfoque para

analizar el procedimiento legislativo y con ello, privilegia el

principio democrático del ordenamiento jurídico mexicano.

Es importante comentar que para llegar a invalidar una

norma por violaciones al procedimiento legislativo, en el

año 2008, la Suprema Corte de Justicia de la Nación fijó dos

principios: a) el de economía procesal y b) el de equidad en


227
la deliberación parlamentaria. En esta tesis la Corte esgrime

que el principio de "economía" procesal apunta a la nece-

sidad de no reponer innecesariamente etapas procedimen-

tales cuando ello no redundaría en un cambio sustancial de

la voluntad parlamentaria expresada y, por ello, no otorga

efecto invalidatorio a todas y cada una de las irregularidades

procedimentales identificables en un caso concreto.347

346
Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación,
Tomo XXVI, Diciembre de 2007, Tesis: P./J. 32/2007, Página: 776, registro digital:
170881, Jurisprudencia.
347
Esto ha dado lugar a que la Corte juzgue como irregularidades algunas viola­
ciones procesales que la autora considera trascendentes, esto se comentará en
el capítulo siguiente.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

El principio de "equidad en la deliberación parlamen-


taria", por el contrario, se refiere a la necesidad de no con-
siderar automáticamente irrelevantes todas las infracciones
procedimentales producidas en una tramitación parlamenta­
ria que culmina con la aprobación de una norma mediante una
votación que respeta las previsiones legales al respecto.348

El alcance de la jurisdicción constitucional radica en


la calificación que haga el Juez sobre la relevancia o no
de las violaciones procedimentales. Basta en este apartado
mostrar algunas sentencias donde se observa el criterio de
los Jueces constitucionales mexicanos, frente a las trans-
228
gresiones durante el procedimiento legislativo.

En el Estado de Sonora

En febrero de 2004 se resolvió la acción de inconstituciona-


lidad 23/2003 mediante la cual se declaró la inconstitu­
cionalidad de la Ley 151 que pretendía reformar, derogar y
adicionar diversas disposiciones en materia electoral de la
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Sonora.

"FORMALIDADES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS QUE RIGEN


348

EL EJERCICIO DE LA EVALUACIÓN DE SU POTENCIAL INVALIDATORIO". (Novena


Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Tomo XXVII, Junio de 2008, Tesis: P. XLIX/2008, Página: 709, registro digital:
169493, Tesis Aislada).
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Se proponía incorporar el principio de equidad de género en

la Carta local, que consistía en la obligación de una repre-

sentación paritaria (50/50) en los organismos electorales, y la

postulación paritaria también de candidatos en los procesos

electorales distritales y municipales de mayoría relativa.

Once diputados, equivalentes a 33.3% de los integran­

tes de la LVII Legislatura del Estado349 (2003-2006) pro­

movieron esta acción de inconstitucionalidad por considerar

que se había violado el procedimiento dificultado de reforma

que la Constitución local establece en su artículo 163. Este

consiste en que las modificaciones constitucionales deben 229

ser aprobadas primeramente por las dos terceras partes del

total de diputados que integran el Congreso Local, y poste-

riormente, por la mayoría del total de los ayuntamientos de

Que duró del 16 de septiembre de 2003 al 15 de septiembre de 2006. Debido


349

a una resolución emitida por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fe­
deración estuvo integrada por 31 diputados en lugar de los 33 que desde la
LIV Legislatura se habían desempeñado en el Poder Legislativo. Emitió 20 nue­
vas leyes, siete reformas constitucionales y 34 decretos de reformas a diversas
disposiciones. Se estima que dicha productividad fue superior en un 140% con
respecto a las legislaturas anteriores a ésta. Destacan el nuevo Código Electoral
para el Estado de Sonora, la Ley de Acceso a la Información Pública, la Ley de
Ganadería, la Ley de Desarrollo Social, la Ley de Fomento al Desarrollo Forestal
Sustentable, la Ley de Acuicultura, la Ley de Reconocimiento al Mérito Cívico,
la Ley de Donación para Organismos Humanos y la Ley de Protección Civil.
Cfr. http://www.congresoson.gob.mx/historia.php (Consultado el 11 de agosto
de 2010).
Suprema Corte de Justicia de la Nación

esta entidad federativa, es decir, por al menos 37 de los 72


ayuntamientos existentes en el Estado de Sonora.

El Congreso Local recibió 38 aprobaciones de los ca­


bildos a la reforma constitucional. Sin embargo se detectó
que en siete ayuntamientos, no se manifestó "fehaciente-
mente" que se aprobaban las reformas constitucionales del
Estado. De las actas de cabildo presentadas, no se demostró
la aceptación expresa de su conformidad con las reformas
aludidas, en algunos ayuntamientos se enlistó el asunto a
tratar pero no se votó la reforma. Por ello, la Corte deter­
minó que efectivamente se había violado el procedimiento
230 dificultado de reforma, toda vez que el Congreso del Es­
tado de Sonora incurrió en una violación formal que tras­
cendió de modo fundamental al decreto que se impugnó, al no
haberse acreditado que se aprobó por la mayoría del total
de los ayuntamientos que conforman al Estado sonorense,
los cuales son parte integrante del órgano reformador local en
términos de lo establecido por su Norma Fundamental Estatal.

De este fallo se generaron tesis jurisprudenciales


cuyos títulos son:

• "CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE SONORA.


PARA QUE SUS REFORMAS Y ADICIONES FORMEN PARTE
DE ELLA, ES NECESARIO QUE LA APROBACIÓN POR LA
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

MAYORÍA DE LOS MUNICIPIOS DE LA ENTIDAD CONSTE


DE MANERA FEHACIENTE, Y NO INFERIRSE".350

• "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI SE HACE VA-


LER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA
EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE".351

• "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS ACTOS


QUE INTEGRAN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
SÓLO PUEDEN IMPUGNARSE A PARTIR DE QUE ES PU-
BLICADA LA NORMA GENERAL".352

• "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNE-


CESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ".353 231

En el Estado de Baja California

El 15 de noviembre de 2006, se resolvieron las acciones de


inconstitucionalidad 52/2006 y sus acumuladas 53/2006

350
Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, Tomo XIX, Junio de 2004, Tesis: P./J. 34/2004, Página: 866, registro
digital: 181362, Jurisprudencia.
351
Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, Tomo XIX, Junio de 2004, Tesis: P./J. 36/2004, Página: 865, registro
digital: 181395, Jurisprudencia.
352
Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, Tomo XIX, Junio de 2004, Tesis: P./J. 35/2004, Página: 864, registro
digital: 181396, Jurisprudencia.
353
Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, Tomo XIX, Junio de 2004, Tesis: P./J. 37/2004, Página: 863, registro
digital: 181398, Jurisprudencia.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

y 54/2006. Las promovieron 12 de 25 diputados (el equi­


valente al 48%) de la LVIII Legislatura del Estado de Baja
California (2004-2007) y los partidos políticos Revolucionario
Institucional y del Trabajo (de izquierda).

Se reclamó la invalidez del Decreto número 253, me-


diante el cual se reformaron diversos artículos de la Ley de
Instituciones y Procesos Electorales y el Código Penal de dicha
entidad federativa, en lo tocante a la materia electoral.

Esta reforma fue aprobada con base en una supuesta


"urgencia" que dio lugar a la dispensa de ciertos trámites
del procedimiento legislativo previsto en la legislación del
232
Estado, lo que impidió que las distintas fuerzas políticas
conocieran de la iniciativa planteada, en virtud de que fue
presentada al Pleno el mismo día en que se discutió. Esto
es, no se conoció previamente por los demás integrantes del
Congreso, dispensándose por mayoría que fuera dictami­
nada por las Comisiones respectivas. La Corte observó que
no puede considerarse que la aprobación de tal decreto sea
el resultado del debate democrático que debe existir en todo
órgano legislativo, máxime cuando tampoco se justificó la
supuesta urgencia.

El hecho de que algunos diputados de las distintas fuer­


zas políticas hicieran valer los argumentos que estimaran
pertinentes, a favor y en contra de la iniciativa, no subsanó
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

tal violación al procedimiento legislativo, ya que se actua­


lizó dentro de la sesión el mismo día de su presentación. Por lo
que fue evidente que el órgano legislativo no tuvo suficiente
tiempo para conocer y estudiar dicha iniciativa legal y, por
ende, para realizar un debate real sobre ella, en el que las
minorías estuvieran en posibilidad de hacerse oír.

Además, en este caso la Corte tomó en cuenta que


únicamente hubo un voto de diferencia (13 votos a favor,
12 en contra) y advirtió que existió una mayoría parlamen-
taria que logró imponerse aprovechando un mecanismo
legal que no fue instituido para tales fines: la urgencia, que
se usa únicamente para casos excepcionales que justificaran
233
la premura de su aprobación. En donde siempre deben obser­
varse los principios que rigen todo debate parlamentario
democrático.

Expresó la Corte que el desarrollo de los trabajos par-


lamentarios, en razón de la "premura" o "urgencia" impues-
tas, al parecer, por la "necesidad" de aprobar una reforma
en materia electoral (que son 90 días antes de la celebración
de las elecciones en el Estado) como lo dispone el artículo
105, fracción II, penúltimo párrafo de la CP, no puede llevar
consigo a un desconocimiento de la participación de las mino­
rías que, por consiguiente, afecte la deliberación o el debate
que en todo órgano legislativo debe haber y que, precisa-
mente, es lo que sostiene la democracia representativa.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

En suma, no se respetó el derecho a la participación de


todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria
en condiciones de libertad y equidad. Se violaron los valores
de la democracia representativa.

De esta ejecutoria, se desprendieron las siguientes


tesis jurisprudenciales:

• LEY DE INSTITUCIONES Y PROCESOS ELECTORALES Y


CÓDIGO PENAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA.
EL DECRETO POR EL QUE SE REFORMARON DICHOS
CUERPOS LEGALES FUE EMITIDO VIOLANDO LOS VA­
LORES DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA (DECRETO
234 253 PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA EN-
TIDAD EL 16 DE OCTUBRE DE 2006).354

• ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELEC­


TORAL. LAS VIOLACIONES PROCESALES DEBEN EXAMI-
NARSE PREVIAMENTE A LAS VIOLACIONES DE FONDO,
PORQUE PUEDEN TENER UN EFECTO DE INVALIDACIÓN
TOTAL SOBRE LA NORMA IMPUGNADA, QUE HAGA INNE­
CESARIO EL ESTUDIO DE ÉSTAS.355

354
Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Tomo XXVI, Diciembre de 2007, Tesis: P./J. 35/2007, Página: 993,
registro digital: 170709, Jurisprudencia.
355
Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Tomo XXVI, Diciembre de 2007, Tesis: P./J. 32/2007, Página: 776,
registro digital: 170881, Jurisprudencia.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

• PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. CONDICIONES PARA QUE


PUEDA ACTUALIZARSE LA URGENCIA EN LA APROBA-
CIÓN DE LEYES Y DECRETOS (LEGISLACIÓN DEL ESTADO
DE BAJA CALIFORNIA).356

• LEYES ELECTORALES. EL PLAZO EN QUE DEBEN PRO-


MULGARSE Y PUBLICARSE, Y DURANTE EL CUAL NO PODRÁ
HABER MODIFICACIONES SUSTANCIALES A LAS MIS-
MAS, PREVISTO EN EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II,
PENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO JUSTIFICA
LA URGENCIA EN SU APROBACIÓN POR EL ÓRGANO LE-
GISLATIVO QUE ELUDA EL PROCEDIMIENTO QUE DEBA 235
CUMPLIRSE. 357

En el Estado de Colima

El 20 de noviembre de 2008 fueron resueltas las acciones de


inconstitucionalidad 107/2008 y sus acumuladas 108/2008
y 109/2008. Se promovieron por diez diputados358 del total

356
Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Tomo XXV, Mayo de 2007, Tesis: P./J. 33/2007, Página: 1524, regis­
tro digital: 172426, Jurisprudencia.
357
Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Tomo XXV, Mayo de 2007, Página: 1519, registro digital: 172480,
Jurisprudencia.
358
Fue promovida por el 40% de los diputados colimenses.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

de 25 integrantes de la LV Legislatura del Congreso del


Estado de Colima (2006-2009), además por el Partido de la
Revolución Democrática y el Partido Acción Nacional. La AI
se interpuso contra una reforma a la Ley Estatal del Sis­
tema de Medios de Impugnación, así como contra el Código
Penal y el Electoral del Estado de Colima.

Los actores reclamaban que los decretos impugnados


eran producto de un proceso legislativo sumarísimo y arbitra­
rio, en el que se impidió a las distintas fuerzas políticas estar
en posibilidad de conocer, analizar y discutir las iniciativas
planteadas, que fueron presentadas y dictaminadas en un
lapso de 24 horas.
236
Los hechos relatados indican que las iniciativas fueron
presentadas un sábado 30 de agosto de 2008. El mismo día,
las tres iniciativas fueron dictaminadas por la Comisión de
Estudios Legislativos y Puntos Constitucionales del Congreso
del Estado. El domingo 31 de agosto se celebró la sesión
extraordinaria, y al inicio de ésta se entregaron los dictámenes
a los diputados (no con la anterioridad reglamentaria). Por
unanimidad de votos, se dispensaron los trámites de pri­
mera y segunda lectura, sin haberse justificado la "urgencia"
para ello. En la propia sesión se votaron las iniciativas, siendo
aprobadas, cada una de ellas, por una mayoría de quince
votos, con ocho en contra y una abstención. Ese mismo
día se remitieron al Ejecutivo para su promulgación y
publicación.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Ante lo relatado y corroborado por la Corte, ésta sos-


tuvo que el hecho de que las distintas fuerzas políticas se
hubieren encontrado impedidas para conocer de la iniciativa
que se planteó y que se discutió, produjo la imposibilidad
de que se llevara a cabo el debate democrático que debe
existir en todo órgano legislativo, pues se hizo evidente que
en estas circunstancias no hubo el tiempo suficiente para
conocer y estudiar las iniciativas que se le presentaron y,
por ende, se realizara un debate auténtico.

Respecto a la concesión de la dispensa de trámite, se


señaló que de acuerdo con el principio democrático que debe
formar la labor legislativa, no bastaba con la aprobación de la
237
moción de dispensa por la votación requerida, sino que era
necesario que se expusieran las razones que lleven a calificar
un asunto como "urgente".

La Corte determinó que para sustentar la urgencia de


un asunto en el debate parlamentario, deben existir, cuando
menos, las siguientes condiciones:

1. La existencia de determinados hechos que generen una


condición de urgencia en la discusión y aprobación de
una iniciativa de ley o decreto.

2. La relación medio-fin, esto es, que tales hechos nece­


sariamente generen la urgencia en la aprobación de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación

iniciativa de ley o decreto de que se trate pues, de no

hacerse de esta forma, ello traería consecuencias nega-

tivas para la sociedad.

3. Que tal condición de urgencia evidencie la necesidad

de que se omitan ciertos trámites parlamentarios, sin

que en ningún caso ello se traduzca en afectación a prin-

cipios o valores democráticos.359

Resultó entonces que la Legislatura omitió llevar a

cabo uno de los requisitos indispensables para dispensar

los trámites correspondientes: utilizar los argumentos que


238
sustentaran su actuación. Ello imposibilitó el análisis de los

hechos que originaron la urgencia, así como la valoración de

relación medio-fin entre las razones y la omisión de etapas

legislativas. Dicha propuesta fue, además, aprobada en

votación económica y no nominal, como lo exigiría el análi-

sis de este tipo de propuestas, de tal suerte que la obligación

del Congreso del Estado de motivar la dispensa de trámites

fue evidentemente incumplida.

"DISPENSA DE TRÁMITES LEGISLATIVOS EN EL ESTADO DE COLIMA. PARA SU


359

PROCEDENCIA DEBEN MOTIVARSE LAS RAZONES QUE LLEVAN A CALIFICAR


UN ASUNTO COMO URGENTE". Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Sema­
nario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XXIX, abril de 2009, Tesis: P/J
36/2009, Página: 1109, registro digital: 167521, Jurisprudencia.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

La necesidad de dar velocidad a los trámites parlamen­


tarios se sustentó en la proximidad del proceso electoral del
Estado de Colima. En este sentido, la Corte ya había esta-
blecido que la proximidad del proceso electoral de la entidad
y la regla establecida en el artículo 105 de la Constitución
federal (en la que se señala que las reformas en materia
electoral deben promulgarse y publicarse 90 días antes
del inicio del proceso en el que se pretendan aplicar) no
pueden invocarse como justificación para que se deje de
observar el proceso legislativo pertinente.

Por estas consideraciones se concluyó que los con-


ceptos de invalidez planteados resultaron fundados. Pues la
existencia de irregularidades en el procedimiento legislativo 239
vulneró distintos principios que sustentan la democracia
deliberativa y por tanto, el precepto constitucional que con-
tiene la garantía de legalidad.

Esta ejecutoria dio pie a la emisión de las siguientes


tesis jurisprudenciales.

• DISPENSA DE TRÁMITES LEGISLATIVOS EN EL ESTADO


DE COLIMA. SU FALTA DE MOTIVACIÓN NO SE CONVA-
LIDA POR LA VOTACIÓN DE LA MAYORÍA O UNANIMIDAD
DE LOS INTEGRANTES DE LA LEGISLATURA.360

Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación


360

y su Gaceta, Tomo XXIX, Abril de 2009, Tesis: P./J. 37/2009, Página: 1110, regis­
tro digital: 167520, Jurisprudencia.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

• DISPENSA DE TRÁMITES LEGISLATIVOS EN EL ESTADO


DE COLIMA. PARA SU PROCEDENCIA DEBEN MOTI­
VARSE LAS RAZONES QUE LLEVAN A CALIFICAR UN
ASUNTO COMO URGENTE.361

En otra acción de inconstitucionalidad más, la 25/2001,


se determinó que una violación de carácter formal que es
trascendente podría ser, por ejemplo: cuando una norma
se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos
requeridos por la ley.362

Ahora bien, en los fallos descritos anteriormente, se


240
pudo observar cuales son las violaciones al procedimiento
legislativo que la Corte consideró como trascendentes, tan-
to que merecieron la declaración de inconstitucionalidad de
las normas impugnadas. A continuación se hará una descrip­
ción de aquellas transgresiones parlamentarias que no fueron
consideradas lo suficientemente significativas como para
invalidar una ley.

361
Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Tomo XXIX, Abril de 2009, Tesis: P./J. 36/2009, Página: 1109,
Jurisprudencia.
362
"VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRE­
LEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA".
Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, Tomo XIV, Agosto de 2001, Tesis: P./J. 94/2001, Página: 438, registro
digital: 188907, Jurisprudencia.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Se consideró que no es relevante una infracción par-


lamentaria cuando: las comisiones no sigan el trámite para
el estudio de las iniciativas, cuando no se hayan remitido los
debates que la hubieran provocado, o la iniciativa no sea dic­
taminada por la comisión a la que le correspondía su es­
tudio, sino por otra. Cualquiera de estas transgresiones
considera el Tribunal constitucional, carecen de relevancia
jurídica si se cumple con el fin último buscado por la inicia-
tiva, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del ór­
gano legislativo y publicada oficialmente. Se plantea que en
este supuesto los vicios cometidos no trascienden de modo
fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento
241
legislativo, pues estos tipos de requisitos tienden a facilitar
el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley
por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la
ley, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para
ello, su determinación no puede verse alterada por irregu­
laridades de carácter secundario.363

Asimismo es interesante señalar la reprobación que


hizo la Corte sobre algunas de las costumbres propias de las
minorías parlamentarias, como la no asistencia a las sesio-
nes o el rehusarse a firmar documentos. Se estableció que

Idem.
363
Suprema Corte de Justicia de la Nación

este tipo de prácticas no pueden ni deben obstaculizar el

quehacer público. Esta postura se originó porque legisla­

dores de un grupo minoritario dentro de una comisión de dic­

tamen en el Estado de Chihuahua, no estuvieron de acuerdo

con las decisiones que aquella tomó y por tal motivo no

firmaron el acta ni los documentos oficiales necesarios que

les daban formalidad y validez a aquéllas. A estas acciones

no se les dio efecto de nulificar las decisiones tomadas por las

mayorías parlamentarias.364

La falta de firma de algunos diputados en el dictamen

242 de comisiones, es una omisión que también para la Corte

carece de trascendencia, ya que ese vicio se purga si los dipu­

tados que no firmaron, participaron en la sesión plenaria.365

364
"CONGRESO DEL ESTADO DE CHIHUAHUA. EL INCUMPLIMIENTO DE FORMA­
LISMOS POR PARTE DE UN GRUPO MINORITARIO DE UNA COMISIÓN LEGIS­
LATIVA NO TRASCIENDE A LA VALIDEZ DE LA NORMA, SI ÉSTA FUE APROBADA
POR LA MAYORÍA DE LOS INTEGRANTES DE LA LEGISLATURA". Novena Época,
Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo
XXIII, Febrero de 2006, Tesis: P./J. 3/2006, Página: 1172, registro digital: 175997,
Jurisprudencia.
365
"PROCESO LEGISLATIVO EN EL ESTADO DE QUERÉTARO. SI EL DICTAMEN EMI­
TIDO POR LA COMISIÓN CORRESPONDIENTE CARECE DE LAS FIRMAS DE ALGU­
NOS DE SUS INTEGRANTES, ADOLECE DE UN VICIO FORMAL QUE CARECE DE
TRASCENDENCIA, YA QUE PUEDE SER PURGADO EN LA RESOLUCIÓN DEL
CONGRESO DONDE APAREZCA LA APROBACIÓN DE LOS DIPUTADOS QUE NO
HABÍAN SUSCRITO EL DICTAMEN." Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, Diciembre de 2004,
Tesis: P./J. 118/2004, Página: 954, registro digital: 179815, Jurisprudencia.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

En cuanto al trabajo en comisiones la Corte asegura


que la posible violación al proceso legislativo que en ellas
se presente, no es trascendente pues es un trabajo bási­
camente preparatorio, por lo tanto, puede purgarse por la
actuación posterior del Congreso respectivo, que es al que
le corresponde la facultad decisoria.366 Tal parece que la
Corte concede poca importancia al trabajo que se desa­
rrolla en comisiones, y además argumenta que con la mayo­
ría del Pleno se subsanan los vicios procedimentales, visto así,
este criterio denota un retroceso hacia prácticas comunes
del Estado legislativo del siglo XIX, cuando se defendía la
omnipresencia del parlamento. Además, minimizar el tra­ 243
bajo en comisiones contradice lo que la doctrina dentro
del Derecho Parlamentario se esfuerza en impulsar, que el
trabajo en comisiones contiene elementos tangibles de prin-
cipio democrático que deben salvaguardarse, además el tra­
bajo en comisiones "tiene una antigua agenda pendiente,
en materia calidad y esta debe impulsarse desde todos los
ámbitos estatales".367

366
"PROCESO LEGISLATIVO. LOS VICIOS DERIVADOS DEL TRABAJO DE LAS COMI­
SIONES ENCARGADAS DEL DICTAMEN SON SUSCEPTIBLES DE PURGARSE POR EL
CONGRESO RESPECTIVO". Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, Diciembre de 2004, Tesis: P./J.
117/2004, Página: 1111, registro digital: 179813, Jurisprudencia.
367
Mora-Donatto, Cecilia, "Las comisiones de investigación en México a la luz de
los recientes cambios en el Congreso de la Unión. Una propuesta de reforma",
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Queda pues la tarea que se ha venido prometiendo,


vaciar en el siguiente capítulo la base de datos que se generó
en esta investigación.

244

en Las comisiones parlamentarias de investigación como órganos de control


político, México, UNAM-Cámara de Diputados, LVII Legislatura, 1998, pp. 215 y ss.
Capítulo IV.
Estudio empírico del control
constitucional abstracto
al procedimiento legislativo mexicano

En un sistema político democrático, resultan


actores sustantivos de la vitalidad del mismo
–entre otros– las instituciones de gobierno, es
decir, las agencias que integran los poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Si se sabe poco
sobre las instituciones gubernamentales, se
sabe poco sobre el sistema político.
Jorge O. Bercholc
La independencia de la Corte Suprema a
245
través del control de constitucionalidad, 2004

1. Introducción

La acción abstracta de inconstitucionalidad es una garantía


constitucional joven en el sistema jurídico mexicano, a la
fecha (2015) cuenta ya con 20 años de existencia. Esta can-
tidad de años contrasta, por ejemplo, con los 168 que le
aventaja el juicio de amparo,368 o con los 158 que tienen de

El juicio de amparo se gestó en la Constitución Política del Estado de Yucatán


368

en el año de 1841, más tarde se incorpora esta figura en el Acta Constitutiva y


de Reformas en 1847 (que restablecieron la vigencia de la primera Constitución
federal de 1824). La Constitución general de 1857 retoma esta garantía consti­
tucional que pervive en los artículos 103 y 107 de la CP vigente. Existe una
vastísima bibliografía relacionada con los antecedentes del juicio de amparo,
Suprema Corte de Justicia de la Nación

vigencia las controversias constitucionales.369 Visto así, pue-


de valorarse la oportunidad que se tiene en este trabajo de
documentar objetivamente el comportamiento inicial de la
garantía jurisdiccional que marcó un hito en el control cons-
titucional en México, la de aquella con que se inauguró el
control constitucional abstracto.370

En este apartado se verterán los datos empíricos de


esta investigación. Esto es posible porque en líneas ante­
riores se ha abordado el encuadre teórico de las variables
que se van a utilizar. Además, se ha descrito un marco con-
textual del desarrollo institucional y democrático de México,
246
en donde se sitúa la problemática abordada. A este capítulo le
corresponde ofrecer información original sobre la dispraxis
de la función legislativa mexicana.

No obstante tener acotado el enfoque de la investiga-


ción, el reto más grande que ha representado este esfuerzo
ha sido el de mantener el punto focal, pues ante la multipli-

para este efecto se recomienda consultar a Arellano García, Carlos, El juicio de


amparo, 11a. ed., México, Porrúa, 2006, pp. 15 y ss.
369
Cfr. Artículo 99 de la Constitución Federal de 1857; artículo 103 de la Consti­
tución federal de 1917, y artículo 105 fracción I, de la Constitución general
vigente.
370
La diferencia con las dos garantías jurisdiccionales más antiguas que se men­
cionan reside en que de éstas no se cuenta con datos estandarizados y siste­
máticos de sus inicios en el siglo XIX.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

cidad de evidencias y atomización de datos se han abierto


más posibilidades de líneas de investigación y de enfoques
teóricos.

Por lo que, para no perder congruencia con el aborda-


je de esta tarea, el rumbo que tomará este capítulo será
conducido hacia dos puertos: hacia la pretensión de alcan-
zar los objetivos planteados al inicio del trabajo y hacia el
contraste de los resultados de la investigación con la hipó-
tesis propuesta.

Conviene hacer una recapitulación de las coordenadas


que encauzan esta investigación, comenzando por reafir- 247

mar los objetivos generales, que pueden resumirse de la


siguiente forma: a) la identificación de las violaciones al pro­
cedimiento legislativo mexicano a partir de la recopilación
y sistematización de las ejecutorias de la Corte en materia
de acciones de inconstitucionalidad; b) la delimitación de las
violaciones al procedimiento legislativo que alcanzan pro-
tección constitucional, y c) la determinación de cuáles de esas
violaciones vulneran el principio democrático.371 A través de

Se transcriben los objetivos generales vertidos en el Capítulo I: "Identificación


371

de las violaciones al procedimiento legislativo mexicano a partir de la recopila­


ción y sistematización de las ejecutorias de las acciones de inconstitucionalidad;
delimitación de las violaciones al procedimiento legislativo mexicano que al­
canzan la protección constitucional abstracta de la Suprema Corte de Justicia
Suprema Corte de Justicia de la Nación

lo anterior se pretende contrastar la hipótesis principal y la


alternativa planteadas anteriormente.

sección primera

2. Método de investigación

Si bien la matriz de esta investigación es la teoría de la


democracia constitucional de la que emerge el paradigma de
Estado constitucional descrito, el método por el que se pro-
yecta contrastar la hipótesis es cualitativo y cuantitativo.

248 El método es cualitativo porque: a) la unidad de aná-


lisis, las variables y los indicadores se han gestado a partir
de razonamientos jurídicos, y b) porque se ha elegido un
universo de estudio que más que cantidad aporta un signifi­
cativo carácter representativo de la problemática abordada.
La metodología empleada es también cuantitativa porque:
a) se ha pretendido convertir en mensurables principios
generales de derecho, y b) porque el procedimiento seguido
para la recolección, sistematización y procesamiento de datos
responde a estándares rigurosos de un trabajo empírico.

de la Nación, y por último, determinación de los efectos de las VPL que afectan
el principio democrático, esto dentro del marco de un Estado constitucional y
democrático de derecho, y en especial, en el contexto del desarrollo constitu­
cional y democrático mexicano."
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Ya en el Capítulo I se adelantaron algunos puntos


importantes sobre el abordaje técnico con que se busca ve-
rificar la hipótesis. En su oportunidad se describieron: a) el
planteo del problema; b) la hipótesis principal y la hipótesis
alternativa; c) los objetivos generales; d) los avances sobre
el sistema de recolección de datos; e) los avances sobre la
delimitación del campo espacial y temporal; f) la apreciación
sobre las aportaciones del trabajo, y g) los límites de la inves­
tigación. Toca en este capítulo detenerse en las siguientes
precisiones de método más profundas:

• Componentes de las hipótesis.


• Delimitación del campo de la investigación.
• Recopilación de datos.
249

a. Componentes de las hipótesis

El planteamiento de una hipótesis como la que sustenta


este trabajo supone una investigación empírica utilizando tér­
minos teóricos, es decir, que contiene referentes o entes
inobservables. Por ello, en los capítulos anteriores se llevó a
cabo una labor de concreción llamada operacionalización. Esta
consistió en la elección de variables empíricas e indicadores
(observables) para representar en la realidad –en sentido am­
plio– los términos teóricos desarrollados (inobservables).372

Kunz, Ana y Cardinaux, Nancy, Investigar en derecho. Guía para estudiantes


372

y tesistas, Buenos Aires, Facultad de Derecho-Universidad de Buenos Aires,


2004, p. 108.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

La estructura de la hipótesis que se planteó responde

a las llamadas "nulas",373 pues se redactó en sentido contra­

rio a la suposición generalizada de que la hegemonía del PRI

mermaba el desenvolvimiento óptimo del Poder Legislativo.

Para explicar la estructura de la hipótesis es válido repetir

su contenido:

En México, se cometen violaciones al procedimiento legislativo


que vulneran el principio democrático, aun cuando el partido
hegemónico se desarticuló como tal y existe pluralidad política
en las cámaras.

La hipótesis alternativa374 se planteó en los siguientes


250
términos:

Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano que vul­


neran el principio democrático son cometidas por los legisladores,
sin que la pertenencia a un partido político sea determinante.

Para desdoblar los componentes de estas hipótesis

se recurre a Ana Kunz y Nancy Cardinaux, quienes utilizan

elementos como: la unidad de observación o análisis, las

Cfr. Cid, Alma del et al., Investigación. Fundamentos y metodología, op. cit., p. 65.
373

Se entiende por hipótesis alternativa aquella que se plantea cuando es posible


374

realizar otra aseveración distinta a la hipótesis principal, porque existe la pro­


babilidad de que el fenómeno en estudio esté siendo influido por otras situa­
ciones. Ibidem, p. 66.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

variables, las relaciones entre la unidad de observación y


las variables, y las relaciones de las variables entre sí.375

De acuerdo con lo anterior, cuando se haga referen­


cia a la unidad de observación o de análisis se estará
haciendo alusión a las violaciones al procedimiento legis­
lativo en México (VPL).376 En este trabajo así se le considera
a aquella acción u omisión que infrinja o quebrante las nor-
mas procedimentales establecidas para elaborar normas
generales en el Poder Legislativo. Además, para este estu-
dio empírico en especial, se considera VPL aquella que se
encuentra referida en una sentencia de acción de inconsti-
tucionalidad. 251

Una vez que ha sido determinada la unidad de obser­


vación, toca el turno a las variables. Como se comentó,
éstas se componen tanto de características de verificación
objetiva como abstractas, y su identificación depende de la
proximidad que guardan con las connotaciones doctrinar­
les vertidas. Las variables de la hipótesis general son las
siguientes:

375
Kunz, Ana y Cardinaux, Nancy, Investigar en derecho. Guía para estudiantes y
tesistas, op. cit., p. 109.
376
El encuadre y los alcances de las mismas se han adelantado en los capítulos
anteriores. Ello implicó el estudio del Poder Legislativo mexicano en el ejer­
cicio de la función legislativa y el control constitucional abstracto que se hace
de esta función.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

• Variable teórica "P", "la acción de cometer violaciones al


principio democrático (en el procedimiento legislativo)",
en este planteamiento la unidad de observación queda
intrínsecamente ligada a la variable P en un enunciado
del que dependen todas las demás afirmaciones.

• Las variables objetivas "Q" y "C" son, la "desarticulación


del partido hegemónico" y la "existencia de pluralidad polí­
tica en las Cámaras", respectivamente, éstas dotan de
contexto al primer enunciado.

La esencia de la hipótesis principal es negar que con la


desarticulación del partido hegemónico en México (variable

252 "Q") y con la llegada de la pluralidad política en las Cámaras


(variable "C"), en consecuencia, los procedimientos de ela-
boración de normas se llevarán con apego al principio demo­
crático. Esta afirmación puede graficarse así:

Figura 4.1. Representación de hipótesis principal.

Desarticulación
de hegemonía
del PRI
Procedimientos
legislativos
democráticos

Pluralidad política
en las cámaras

Fuente: elaboración propia.


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Para la operacionalización del concepto teórico prin­


cipio democrático se acudió a los requisitos de mayoría, de
representación y de publicidad. Estos conceptos se desdo-
blaron hasta identificarlos en normas de procedimiento legis­
lativo, para que fuera posible identificar aquellas acciones
que resultaran ser violaciones al procedimiento legislativo,
y que además afectaran al principio democrático.

Por su parte las variables "Q" y "C" son objetivas porque


se tendrán por sentadas si se evidencia la aparición de parti­
dos políticos distintos al PRI tanto en las Cámaras como en los
poderes ejecutivos, dentro del periodo estudiado. Ya previa-
mente se realizó una descripción de la situación política e
institucional del Estado mexicano que contextualiza la pre- 253

sencia del PRI como partido político hegemónico y la escasa


pluralidad en las cámaras legislativas antes de 1997. Tam-
bién se ofrecieron referencias desde la academia donde se
afirma que esto hizo que el Poder Legislativo fuera una ins-
titución débil en el México posrevolucionario.

Finalmente, el objetivo de la hipótesis alternativa fue


aventurar una de las características de la unidad de aná­
lisis, dado que existe escasa información accesible sobre la
tipología de las violaciones al procedimiento legislativo en
México. Por tanto, la variable "D" es dependiente377 y con-

Se toma el concepto de variable independiente como todo aquel aspecto, hecho,


377

situación, rasgo, etcétera, que se considera como la "causa de" en la relación


Suprema Corte de Justicia de la Nación

siste en "la filiación política diversa de los legisladores (que


cometen VPL)". El esquema de la hipótesis alternativa puede
leerse así:

Figura 4.2. Representación de hipótesis alternativa.

"D"
¿?

¿?


Características VPL

Fuente: elaboración propia.


254
Al término de la investigación se encontraron más ca-
racterísticas de la unidad de análisis. Pero antes, resulta
necesario hacer puntualizaciones sobre la delimitación del
periodo y del universo de estudio.

b. Delimitación del campo de la inves­


tigación

Dentro de la delimitación del campo de la investigación, se


concentra la tarea de desglosar tres elementos: la extensión

entre variables. Como variable dependiente a aquella que es el "resultado" o


"efecto" producido por la acción de la variable independiente. Cfr. Bernal,
César Augusto, Metodología de la investigación, 2a. ed., México, Pearson Edu­
cación, 2006, pp. 140-141.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

espacial y temporal del estudio, así como la definición del


universo o conjunto de unidades de análisis de este trabajo.378

c. Determinación de la extensión espacial


y temporal del estudio

Sobre el espacio geográfico que alcanza este análisis, no


hay mayores precisiones que hacer. Como se comentó des-
de el Capítulo I, es la de todo el territorio nacional, puesto que
el instrumento de medición son las sentencias de acciones
de inconstitucionalidad (AI) y éstas responden a un tipo de
control concentrado de la Corte,379 lo que implica que toda
AI interpuesta en México es conocida y resuelta por la Corte. 255

Para efecto de colocar la información en la base de datos, la


clasificación consistió en separar los niveles de gobierno de
donde provenía la acción interpuesta (nivel federal, estatal
o del Distrito Federal), y además se distinguieron los nom-
bres de las 32 entidades federativas.

El periodo de estudio merece una descripción más de-


tallada. Este se circunscribe a la Novena Época del Semanario

378
De acuerdo con la estructura aportada por Kunz, Ana y Cardinaux, Nancy,
Investigar en derecho. Guía para estudiantes y tesistas, op. cit., p. 115.
379
Existen acciones de inconstitucionalidad a nivel estatal, que no entran en este
estudio porque no existen en todas las entidades federativas, y por tanto,
su estudio no respondería a los requisitos de homogeneidad de la información.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Judicial de la Federación, que va del 1o. de enero de 1995 al


3 de octubre de 2011. El acotamiento de la investigación a
estos 16 años se debe a que: a) las acciones de inconsti­
tucionalidad nacen con la Novena Época y b) la Décima
Época implica una interpretación constitucional distinta (que
se explica líneas a bajo).

Para organizar la consulta en el Semanario Judicial de la


Federación, la Corte ha dividido la actividad jurisdiccional en
épocas. De acuerdo con la misma explicación de la Corte,
las Épocas "son períodos que reflejan cambios paradigmá­
ticos en la manera de formar jurisprudencia, es decir, en la

256 manera de registrar los criterios que constituyen la creación


del derecho a través de la actividad jurisdiccional. La mayo-
ría de estos cambios se debe a reformas constitucionales y
a acontecimientos de gran relevancia histórica que impac­
taron en el sistema jurídico nacional".380

El Semanario Judicial de la Federación se creó el 8 de


diciembre de 1870,381 por iniciativa del Presidente de la Repú­

380
Palabras del Ministro Presidente Juan Silva Meza en la sesión pública solemne
del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, celebrada el martes
4 de octubre de 2011. Disponible en: http://www2.scjn.gob.mx/red/coordinacion/
Palabras%20Min.%20Silva%20inauguraci%C3%B3n%2010a%20%C3%A9poca.
pdf, (Consultado el 5 de abril de 2012).
381
En este periódico oficial se publicaron todas las sentencias definitivas pronun­
ciadas por los tribunales federales desde el restablecimiento del orden legal en
1867, como los pedimentos del Procurador General de la Nación, del Ministro
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

blica don Benito Juárez García.382 Como es evidente, este


periódico de carácter oficial es más antiguo que la propia Cons­
titución actual de 1917. Por ello, la jurisprudencia que contie­
ne el Semanario Judicial se divide en dos: jurisprudencia
histórica y jurisprudencia vigente.383

Fiscal de la Suprema Corte de Justicia y de los Promotores Fiscales de los tri­


bunales de Circuito y Juzgados de Distrito, además de las actas de acuerdo
del Pleno de la Suprema Corte y los informes pronunciados ante ella, cuan­do
se acordó la publicación. Cfr. "Noticia histórica de la publicación y difusión de
la jurisprudencia", Semanario Judicial de la Federación, , disponible en: https://
sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/wfContenido.aspx?control=Contenidos/ucNoti
cia&file=NoticiaHistorica&Info4=Info4#0, (Consultado el 02 de enero de 2012).
382
Político liberal mexicano, originario del Estado de Oaxaca (1806-1872), indígena
zapoteco que ocupó diversos cargos de elección popular y funciones federales
hasta ser Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y finalmente
257
Presidente de la República mexicana de manera interina, fue reelecto y ele­
gido Presidente dos veces más. Entre las normas de carácter liberal que pro­
mulgó se encuentra la Ley de Nacionalización de Bienes Eclesiásticos en 1859.
Es conocido como Benemérito de las Américas y célebre por su frase "Entre los
individuos como entre las naciones, el respeto al derecho ajeno es la paz". Exis­
te profusa bibliografía sobre Benito Juárez, puede consultarse: Roeder, Ralph,
Juárez y su México, México, Fondo de Cultura Económica, 1984; así como Ayala,
Armando, La epopeya de México II, de Juárez al PRI, México, Fondo de Cultura
Económica, 2005.
383
Un resumen de los cambios trascendentes que marcaron el inicio y término de
las épocas primera a octava se describen a continuación: "PRIMER PERIODO
(Jurisprudencia Histórica) PRIMERA ÉPOCA. Comprende 7 tomos que con­
tienen las resoluciones sostenidas por los Tribunales Federales de 1871 a
septiembre de 1875; SEGUNDA ÉPOCA. Comprende 17 tomos. Inicia en enero
de 1881 con la reaparición del Semanario y termina en diciembre de 1889,
por la crisis que se presentó cuando los fallos de la Corte se incrementaron
debido al crecimiento poblacional de México, a su desarrollo económico y al
exceso de amparos contra resoluciones de carácter civil y criminal; TERCERA
ÉPOCA. Comprende 12 tomos que contienen los fallos del Poder Judicial de la
Federación de enero de 1890 a diciembre de 1897; CUARTA ÉPOCA. Se integra
por 52 tomos. Principia el 5 de enero de 1898 y finaliza en 1914. SEGUNDO
PERIODO (Jurisprudencia aplicable): QUINTA ÉPOCA. Se integra por 132 tomos
Suprema Corte de Justicia de la Nación

La jurisprudencia histórica se compone de la Primera


a la Cuarta Época (que ya no es aplicable) y la jurispruden-
cia vigente de la Quinta a la Décima Época, que es aplicable,
excepto en el caso de que una jurisprudencia haya sustituido
a la anterior con nuevos criterios o si la norma de la que tra­
taban dejó de tener vigencia.

La Novena Época –que constituye el periodo de es­


tudio– se generó a partir de las reformas publicadas en el
Diario Oficial de la Federación (DOF) el 31 de diciembre de
1994, que entraron en vigor el 1o. de enero de 1995.384

y cubre el periodo del 1o. de junio de 1917 al 30 de junio de 1957; SEXTA


258 ÉPOCA. A partir de la publicación de las ejecutorias de julio de 1957, se in­
trodujeron reformas sustanciales que motivaron la iniciación de la sexta
época (tales como el aumento en el número de Ministros, se incorporó una
sala auxiliar y se crearon los Tribunales de Circuito en las reformas de 1951)
está integrada por 138 volúmenes y cubre el periodo del 1o. de julio de 1957 al
17 de diciembre de 1968; SÉPTIMA ÉPOCA. Se originó a raíz de las reformas
y adiciones a la Constitución federal y a la Ley de Amparo, efectuadas en 1968,
que dieron competencia a los Tribunales Colegiados de Circuito para integrar
jurisprudencia, así como para conocer de amparos directos. Se integra por 228
volúmenes y abarcó el periodo del 1o. de enero de 1969 hasta el 14 de enero
de 1988; OCTAVA ÉPOCA. Ésta inició el 15 de enero de 1988, tras la reforma
constitucional que buscó trasladar a la competencia de los tribunales cole­
giados los asuntos de legalidad que ingresaban a la Corte, y así comenzar a per­
filarla como un Tribunal Constitucional, esta época culminó el 3 de febrero
de 1995. Se integra por 15 tomos y por 87 Gacetas de publicación mensual,
que contenían las tesis jurisprudenciales emitidas por el Pleno y Salas de la
Corte y de los Tribunales Colegiados de Circuito". En "Noticia histórica de la
publicación y difusión de la jurisprudencia", Semanario Judicial de la Federación,
disponible en: https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/wfContenido.aspx?control=
Contenidos/ucNoticia&file=NoticiaHistorica&Info4=Info4#0 (Consultado el 2 de
enero de 2012).
384
Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_
133_31dic94_ima.pdf (Consultado el 21 de marzo de 2013).
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

La fecha de inicio de esta época se estableció el 4 de fe­


brero de 1995, mediante el acuerdo 5/1995, que emitió el
Tribunal Pleno de la Corte el 13 de marzo de 1995.

Estas reformas significaron una redirección institu­


cional de las atribuciones de la Suprema Corte, para enfo-
carlas hacia las de un Tribunal Constitucional.385 También
impactaron en la reforma a la Ley Orgánica del Poder Judi-
cial de la Federación.386 Si bien la reforma aludida impactó
en diversos dispositivos constitucionales en materia de jus­
ticia,387 para nuestros fines se resalta que a partir de 1995
el control constitucional en México experimentó una trans-

259
385
La Corte asegura que es ahora un Tribunal Constitucional con todas las atri­
buciones de sus contemporáneos en otras latitudes; otros afirman que ésta
se encuentra aún en periodo de transición. Cfr. Luna Castro, José Nieves, La
Suprema Corte como órgano de legalidad y como Tribunal Constitucional. Aná­
lisis de sus fines y de la trayectoria de su transformación, México, Porrúa, 2006,
p. 41. También opina en este sentido Joaquín Brage Camazano, quien considera
que el talón de Aquiles de la Corte es que este Alto tribunal también atiende
materias de legalidad y no sólo de constitucionalidad. Cfr. La acción abstracta
de inconstitucionalidad, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
2005, pp. 30 y ss.
386
Publicadas en el DOF el 26 de mayo de 1995, y ésta a su vez abrogó la que había
sido publicada el 5 de enero de 1998.
387
La reforma constitucional modificó los artículos 21, 55, 73, 79, 89, 93, 94, 95,
96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 110, 111, 116, 122
y 123. Se trató de una reforma que respondió a promesas de campaña en
materia judicial. Entre los temas tratados se encuentran: impugnación contra el
no ejercicio o el desistimiento de la acción penal, las facultades concurrentes
en materia de seguridad pública, bases de coordinación del Sistema Nacional
de Seguridad Pública, nombramiento del Procurador General de la República,
la creación del Consejo de la Judicatura Federal, que busca absorber los asun­
tos administrativos del Poder Judicial Federal, excepto los atinentes a la Corte.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

formación importante al reforzar el control concentrado de


constitucionalidad al otorgar a la Corte el conocimiento ex-
clusivo sobre las acciones de inconstitucionalidad. Además,
con la ampliación de hipótesis de procedencia en las contro-
versias constitucionales, se propició un aumento exponen-
cial de la utilización de esta figura.388 La nueva facultad de
la Corte para declarar efectos generales de las sentencias
en estas dos garantías constitucionales realzó el papel de
los Ministros como Jueces de constitucionalidad.

Este estudio se detiene en las sentencias que fueron


emitidas hasta el 3 de octubre del 2011. Pues otra reforma
260
constitucional en materia de administración de justicia fe-
deral fue publicada el 6 de junio de 2011 y entró en vigor el
4 de octubre del mismo año. Esta modificación a la Carta
General se centró fundamentalmente en el juicio de amparo
(garantía constitucional que protege exclusivamente las
violaciones a los derechos humanos).

Entre lo reformado destacan algunos puntos que re-


sultan de interés en este trabajo: la posibilidad de hacer

De 1917 a 1994 se resolvió la escasa cantidad de 33 controversias constitu­


388

cionales. Después de la reforma de 1994, se resolvieron 1,093 controversias,


en el periodo comprendido de 1995 a 2008. Base de datos disponible en:
http://www2.scjn.gob.mx/alex/previoControversias1.aspx (Consultado el 3 de
agosto de 2010).
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

una declaración general de inconstitucionalidad.389 Esto im-


plica que ya no es un tipo de resolución exclusiva para las
acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucio­
nales; la obligación del Juez constitucional de resolver en
forma prioritaria amparos, AI o controversias constitucio­
nales cuando se justifique debidamente una razón de ur­
gencia;390 se amplía el ámbito de tutela del juicio de amparo
hacia intereses legítimos individuales o colectivos;391 se otor­
gan a la Corte atribuciones más expeditas en la integración
de jurisprudencia y en la resolución en contradicción de

389
Artículo 107 de la CP, Fracción II.- "…Cuando los órganos del Poder Judicial
de la Federación establezcan jurisprudencia por reiteración en la cual se deter­
261
mine la inconstitucionalidad de una norma general, la Suprema Corte de Jus­
ticia de la Nación lo notificará a la autoridad emisora. Transcurrido el plazo de
90 días naturales sin que se supere el problema de inconstitucionalidad, la
Suprema Corte de Justicia de la Nación emitirá, siempre que fuere aprobada
por una mayoría de cuando menos ocho votos, la declaratoria general de in­
constitucionalidad, en la cual se fijarán sus alcances y condiciones en los térmi­
nos de la ley reglamentaria." Fragmento de la reforma constitucional federal
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011.
390
Artículo 94 de la CP, "… Los juicios de amparo, las controversias constitucio­
nales y las acciones de inconstitucionalidad se substanciarán y resolverán de
manera prioritaria cuando alguna de las Cámaras del Congreso, a través de su
presidente, o el Ejecutivo Federal, por conducto del consejero jurídico del
gobierno, justifique la urgencia atendiendo al interés social o al orden público,
en los términos de lo dispuesto por las leyes reglamentarias." Fragmento de
reforma constitucional federal publicada en el Diario Oficial de la Federación
el 6 de junio de 2011.
391
Artículo 107, Fracción I, de la CP, "El juicio de amparo se seguirá siempre a
instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de
un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue
que el acto reclamado viola los derechos reconocidos por esta Constitución
y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de
su especial situación frente al orden jurídico…".
Suprema Corte de Justicia de la Nación

criterios,392 y se permite el amparo por violación de derechos


por omisión de las autoridades.393

En estrecha relación con la reforma del 6 de junio


de 2011, cuatro días después, el 10 de junio de 2011,394 se
publicó una segunda reforma constitucional, ésta en mate-
ria de derechos humanos, donde destaca el reconocimiento
de progresividad de estos derechos bajo el principio de pro-
persona, y se amplía el bloque de constitucionalidad con los
tratados internacionales que en la materia ha suscrito México,
entre otros puntos.

392
Artículo 104, Fracción XIII, de la CP, "Cuando los Tribunales Colegiados de un
262
mismo Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de
su competencia, el Procurador General de la República, los mencionados tribu­
nales y sus integrantes, los Jueces de Distrito y las partes en los asuntos que los
motivaron podrán denunciar la contradicción ante el Pleno del Circuito corres­
pondiente, a fin de que decida la tesis que debe prevalecer como jurispruden­
cia. Cuando los Plenos de Circuito de distintos Circuitos, los Plenos de Circuito
en materia especializada de un mismo Circuito o los Tribunales Colegiados de
un mismo Circuito con diferente especialización sustenten tesis contradictorias
al resolver las contradicciones o los asuntos de su competencia, según corres­
ponda, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los mismos
Plenos de Circuito, así como los órganos a que se refiere el párrafo anterior,
podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, con el
objeto de que el Pleno o la Sala respectiva, decida la tesis que deberá
prevalecer."
393
Artículo 103, de la CP, "Los Tribunales de la Federación resolverán toda contro­
versia que se suscite: I. Por normas generales, actos u omisiones de la autori­
dad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas
para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacio­
nales de los que el Estado Mexicano sea parte;…".
394
Las reformas pueden consultarse cronológicamente en la página oficial de la
Cámara de Diputados http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_
crono.htm (Consultada el 23 de marzo de 2013).
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Así pues, con las reformas constitucionales citadas,


la Corte consideró pertinente que era necesario terminar la
Novena Época e iniciar una Décima. Con ello se inauguraría
otro corte en la organización de las jurisprudencias y reso-
luciones que se registran en el Semanario Judicial de la Fede­
ración, pues debido a las reformas aludidas se constituyó otro
periodo de interpretación constitucional.

Para seguir con la explicación del método de investi-


gación que se refirió al inicio de este subtema, dentro de la
delimitación del campo de este trabajo también se debe defi­
nir el universo de estudio. Toca pues la oportunidad de hacer
las precisiones metodológicas para focalizar sus alcances y
263
sus respectivas limitaciones.

d. Universo de estudio

En los hechos, es casi imposible para un investigador en soli­


tario captar todas las transgresiones procedimentales que
suceden en los poderes legislativos de México –aun cuando
el periodo de estudio fuera breve–. Los instrumentos for­
males en donde quedan registradas las actividades de comi-
siones o del Pleno son de difícil acceso, como los diarios de
debates o las versiones estenográficas.395

En pocas entidades federativas las cámaras legislativas proporcionan esa infor­


395

mación en sus páginas electrónicas, también puede recurrirse a las solicitudes


de acceso a la información, sin embargo, las respuestas no suelen ser rápidas y
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Además, si se obtuvieran esos documentos y en una


cantidad representativa, esa fuente no siempre registra las
inconformidades de todos los actores, pues muchas veces
mediante la votación de la mayoría parlamentaria se conva-
lidan actos legislativos transgresores del derecho de las mino­
rías y, bajo esta misma dinámica, a éstas no se les permite
el uso de la palabra.

El interés central de este trabajo es el Poder Legis­


lativo. Sin embargo, ante lo dispersa que se encuentra la
información que nos interesa, debió elegirse un instrumento
que permitiera recolectar y registrar de manera objetiva el
universo de estudio.396 Por ello se recurrió a una institución
264
jurídica que por mandato de la Constitución recibe y re­
suelve los reclamos de las minorías legislativas en México
–entre otros actores de carácter político–, y además resuel-
ven observadores calificados (Ministros), que previo a su
evaluación, hacen un cotejo de lo reclamado con las fuen­
tes directas y una valoración jurídica de cada concepto de
invalidez.

Bajo estas consideraciones se fijó como unidad de


análisis las violaciones al procedimiento legislativo, pero

completas, lo que iría en contra de un proceso de recolección de datos unifor­


me y fluido.
396
Como se recomienda en Kunz, Ana y Cardinaux, Nancy, Investigar en derecho.
Guía para estudiantes y tesistas, op. cit., p. 116.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

únicamente las que se encuentran expresadas en las sen-


tencias de las acciones de inconstitucionalidad emitidas por
la Corte y que estuvieron disponibles en formato electró­
nico. Además, solamente las que abarcaron el periodo com-
prendido por la Novena Época del Semanario Judicial de la
Federación (16 años).

Esto es, que para llegar a la unidad de análisis fueron


necesarios varios niveles de decantación, que pueden resu-
mirse en la siguiente figura.

Figura 4.3. Pasos para localizar el universo de


estudio. Nivel 1 al 4.
265

• VPL acontecidas en los poderes legislativos de


1 México

• VPL reclamadas ante la Corte vía AI


2

3 • VPL resueltas mediante sentencias de AI

• VPL extraídas de sentencias disponibles en


4 formato electrónico

Fuente: elaboración propia.

Lo anterior lleva a asumir que las fuentes de informa-


ción del presente trabajo son secundarias, ya que ofrecen
datos sobre el tema por investigar, pero no son la fuente
original de los hechos o situaciones, pues esto equivaldría
Suprema Corte de Justicia de la Nación

a recopilar los antecedentes directamente de las Cámaras


legislativas. Las sentencias son un reflejo de lo reclamado,397
sin embargo, refieren los hechos de manera ordenada y sis-
temática, lo que permite al investigador empírico captar la
información de manera homogénea.

Fijado el universo de estudio es preciso describir el


proceso de depuración que tradujo este universo en datos
mensurables. Primero, para proporcionar una panorámica
general del lugar que ocupa la tramitación de las AI res­
pecto de los cuestiones que trata la Corte, debe decirse que
aquellas ocupan apenas el 1% de los asuntos que conoce el
máximo órgano jurisdiccional.398 Este 1% es el equivalente
266 a 780399 acciones que ingresaron a la SCJN del 4 de febrero
de 1995 al 30 de noviembre de 2011. Cabe la observación
de que este número de acciones son demandas interpuestas,
no sentencias.

397
En el sentido en que César Augusto Bernal se refiere a las fuentes primarias
y secundarias. Cfr. Bernal, César Augusto, Metodología de la investigación,
2a. ed., México, Pearson Educación, 2006, p. 175.
398
Porcentaje extraído de dos fuentes: del estudio cuantitativo realizado en el pe­
riodo de 1995 a 2007 localizado en cfr. Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, "Prólogo",
en Bustillos, Julio, La justicia constitucional en México. Análisis cuantitativo de
las resoluciones jurisdiccionales en materia constitucional, México, UNAM,
2009; además de 2007 a la fecha se consultaron los Informes de Labores del
Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, accesibles desde el año
2007 al 2012. Disponible en http://www.scjn.gob.mx/Transparencia/Paginas/
trans_int_labo.aspx (Consultado el 12 de enero de 2013).
399
Esta cifra de acciones fueron contabilizadas con base en los Informes de activi­
dades del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y se corroboró
con la base de datos @lex Estadística Judicial de la SCJN.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

El mayor número de asuntos que le ocupan a la SCJN

son las resoluciones en materia de amparo como incidentes

de inejecución de sentencias, recursos de revisión, contradic­

ción de tesis. Así como cuestiones administrativas atinentes

a la organización interna de la Corte, o la atención de revi-

siones administrativas contra las resoluciones del Consejo

de la Judicatura Federal;400 también mucho se resuelve sobre

conflictos competenciales entre Tribunales Colegiados de Cir­

cuito,401 entre otros asuntos. En materia de control consti-

tucional concentrado y con efectos erga omnes, la Corte se

ocupa solamente en un 3.4%, que corresponden al 1% de las


267

400
Encargado de resolver las cuestiones de índole administrativa del Poder Judi­
cial de la Federación, con excepción de los asuntos internos de la Corte.
401
Además del papel de la Corte como Tribunal Constitucional, se encarga de otras
áreas que ponen fin a resoluciones jurisdiccionales legales, como: "Las con­
troversias que por razón de competencia surjan entre los Tribunales Locales y
Federales; los recursos de apelación contra las sentencias dictadas por los Jue­
ces de Distrito en aquellos procesos en que la Federación sea parte y que por
su interés y trascendencia así lo ameriten; los juicios de anulación que inter­
pongan las entidades federativas contra la declaratoria de exclusión del Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal, que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público; las controversias que surjan con motivo de la falta de cumplimiento de
los convenios de colaboración en materia fiscal entre la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público y los Gobiernos de las Entidades Federativas o del Distrito
Federal; los recursos de revisión administrativa contra las resoluciones del
Consejo de la Judicatura Federal que se refieran a la designación, adscripción,
ratificación o remoción de Jueces de Distrito y Magistrados de Circuito; las con­
troversias que se susciten con motivo del cumplimiento de los convenios de
coordinación administrativa en materia de readaptación social". Cfr. http://
www.scjn.gob.mx/conocelacorte/Paginas/Que_hace_SCJN.aspx#uno (Consul­
tado el 19 de enero de 2013).
Suprema Corte de Justicia de la Nación

AI402 y al 2.4% al trámite de controversias constitucionales.


Y, dicho sea de paso, ésta es una de las razones por las que
parte de la doctrina aún no considera a la Corte mexicana
como un Tribunal Constitucional, pues aún los temas de legali­
dad y administrativos absorben más del 96% de su atención.

Del 1% que equivale a 780 demandas de AI ingre­


sadas a la Corte, se obtuvieron sentencias que resolvieron
672 acciones de inconstitucionalidad. De las 108 AI sobre
las que no se obtuvo la sentencia, en 60 se sabe que la
resolución ya fue emitida403 pero no se publicó la resolución
de forma electrónica. De las 48 restantes no se tiene la
268 certeza que hayan sido resueltas, están pendientes de re-
solver, fueron resueltas fuera del periodo de estudio o sen-
cillamente no estuvieron disponibles en ningún sistema de
consulta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

402
Es necesario destacar en esta parte, que en lo que hace a la información de AI
ingresadas sólo se cuenta con el dato del número global, pues no fue posible
desagregar más información al respecto, como por ejemplo, la fecha de ingreso,
el tipo de accionantes, la entidad federativa del órgano que emitió la norma,
etc. En este aspecto la Corte sigue siendo celosa de esa información, pues no está
en ningún documento oficial, ni tampoco existe la disponibilidad de otorgarla
al ciudadano vía solicitud de acceso a la información (la que escribe agotó sin
éxito esta vía), la Corte siempre remite al solicitante a los informes de la Corte,
y estos únicamente contienen los números totales de asuntos ingresados, lo
que se convierte en una petición de principio.
403
De estas 60 sentencias que no entraron al estudio por su indisponibilidad, 48
se desecharon por acuerdo inicial, 7 fueron sobreseídas, 2 declararon la inva­
lidez de la norma y 3 la validez de lo reclamado. Datos contrastados con la base
de información del Portal de Estadística Judicial de la SCJN.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Se recolectaron 538 sentencias. Éstas resolvieron 672


acciones de inconstitucionalidad, pues 134 AI fueron acumu­
ladas (esto sucede cuando una misma sentencia resuelve
más de dos demandas de AI). El número de sentencias en
las que se detectaron VPL fue de 101, que equivalen a 180
acciones resueltas. De estas sentencias, que juntas con­
forman el universo de estudio, se detectaron 341 unidades
de análisis (véase figura 4.4).

Figura 4.4. Proceso de depuración para llegar


a las unidades de análisis.

• En 538 sentencias
672 AI disponibles
269

180 AI • En 101 sentencias


con VPL disponibles

341 VPL • Unidades de análisis

Fuente: elaboración propia, a partir de sentencias disponibles.

Habría que hacer la precisión de que cuando se en-


contraron VPL en una sentencia que resolvía dos o más
demandas acumuladas, cada infracción extraída de la sen-
tencia se contabilizó como una y se entendió como recla­
Suprema Corte de Justicia de la Nación

mada por todos los accionantes, es decir, contó como una


en la base de datos aun cuando hubiere, por ejemplo, tres
accionantes. Esto es así porque en ese tipo de sentencias
usualmente se hace un resumen de los conceptos de invali-
dez, pero el Juez constitucional no hace distinción de quién
hizo cada reclamo. Por ello, en los casos de acumulación no es
posible saber si todos o sólo uno de los accionantes recla-
maron vicios procedimentales. Por lo que, si bien se contabi­
lizó como una VPL, sí se registraron por separado los actores
que figuraron en la sentencia.

270
e. Recopilación de datos

El acceso a las sentencias de acciones de inconstitucionali-


dad no fue sencillo. Afortunadamente, después de diversas
búsquedas404 la Corte hizo un esfuerzo para proporcionar
más sentencias en formato electrónico en sus sitios públi-

Se acudió al Distrito Federal y se solicitaron hasta 20 expedientes del Archivo


404

General de la Corte, y tomando en cuenta que este ejercicio lo realizaría sola­


mente la autora, se pudo constatar la inviabilidad de recopilar la información de
esta manera, dado el tiempo que trascurriría entre un préstamo y otro. El Sema­
nario Judicial de la Federación tampoco fue la fuente principal, no estaba
disponible electrónicamente en el periodo de recolección de datos, comenzó
a estarlo a partir de marzo de 2011. Además, su consulta antes de esa fecha
resultaba compleja, pues el formato electrónico de los discos compactos no
facilitaba la extracción uniforme de las sentencias que interesaban. Puede
consultase en: http://www.scjn.gob.mx/libreria/Paginas/semanarioauto.aspx
(Consultado el 02 de enero de 2012).
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

cos.405 El procedimiento seguido fue el de copiar cada archivo


electrónico de sentencia en forma consecutiva, del año más
antiguo al más reciente. Inmediatamente se analizaba su con­
tenido para vaciar información preliminar en un documento
de Excel, compuesto de 13 variables.406 Este ejercicio inicial de
recolección permitió observar que el tema tenía relevancia.
La última actualización realizada por la que escribe fue en
febrero de 2013.

Una vez que se recolectaron las 538 sentencias, se optó


por el censo como estrategia metodológica para la observa-
ción del fenómeno estudiado, lo que significa que no se tomó
de éste una muestra representativa para formular conclu-
271
siones sino que se estudiaron todas las ejecutorias dispo­
nibles. Se decidió esta estrategia porque existe un interés
profesional de explorar a profundidad cada una de las sen-
tencias y encontrar a detalle las respuestas a las preguntas
inicialmente planteadas. Además, tomando en consideración

405
Es un formulario que permite consultar los asuntos de la Corte a partir de la
Novena Época y se agrupan por tema. Los criterios de búsqueda son: Tema,
Ministro, órgano de radicación, tipo de asunto, número de expediente. Dis­
ponible en: http://www2.scjn.gob.mx/red2/expedientes/ (Consultado el 31 de
diciembre de 2012). Además la Unidad de Relaciones Institucionales de la
Corte proporcionó asesoría para obtener información complementaria.
406
Las variables fueron: número de expediente, año, número de expediente de
acciones acumuladas, número de acciones acumuladas, resumen de puntos
resolutivos, tema, resumen de acto reclamado, violación al procedimiento
legislativo, incidencia en el derecho parlamentario, sentencia disponible elec­
trónicamente, página donde se ubica la VPL, observaciones, ¿hubo voto
particular?
Suprema Corte de Justicia de la Nación

que no se ha abordado antes este estudio, no se quiere correr


el riesgo de que una muestra lleve a asumir que las carac-
terísticas observadas las entendamos para la totalidad del
objeto estudiado.407

La técnica para recolectar la información fue la elabo-


ración de un formulario para extraer 70 datos por sentencia.
Esto, multiplicado por las 101 sentencias seleccionadas, nos
da una cantidad de 7,070 variables extraídas en un formato
de elaboración propia (que se presenta como anexo).

En el formulario para obtener información se obser-


272 van ítems objetivos y otros abstractos. Los objetivos, que no
implican mayor profundidad para su interpretación, son los
siguientes:

a) Datos generales: número de folio del formulario, número


de expediente analizado, número de AI acumuladas, núme­
ro completo de expediente de las AI acumuladas, fecha de
publicación de la norma impugnada.

b) Filiaciones políticas: integración de la Legislatura que apro-


bó la norma impugnada (número de diputados por partido

Como se advierte en Cid, Alma del et al., Investigación. Fundamentos y meto­


407

dología, op. cit., p. 90.


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

político y totales), filiación política del partido del Ejecu-


tivo, periodo de la legislatura que aprobó la norma (de
qué año a qué año), periodo del Ejecutivo que publicó la
norma (de qué año a qué año).

Los indicadores de mayor complejidad fueron los abs-


tractos, aquellos en que había que detectar el tipo de viola-
ción al principio democrático de acuerdo con los requisitos
de mayoría, de participación y de publicidad ya descritos en
el Capítulo II, y que son los que comprenden la operaciona­
lización del principio democrático (véase figura 4.5).

Figura 4.5. Mapa conceptual para catalogar


273
las VPL que vulneran el principio democrático.

Violaciones al
procedimiento
legislativo

Principio democrático Otros

Mayoría Participación Publicidad X, Y, Z

Causas Causas Causas Causas

Fuente: elaboración propia.


Suprema Corte de Justicia de la Nación

Del cuerpo de la ejecutoria408 únicamente se detecta-

ron VPL a partir de los conceptos de invalidez aducidos por

los demandantes y de las consideraciones de oficio detec­

tadas por la Corte. Una vez que se catalogaron las causas

de acuerdo al requisito de mayoría, participación, publicidad

u otros, se procedió a organizarlas de acuerdo a la fase del

procedimiento legislativo que fue afectada.

Para establecer los indicadores que componen la

varia­ble del procedimiento legislativo, se toma de referen­

cia la división que se hizo ya desde el Capítulo II, por lo que

274 se partirá en principio, del agrupamiento en tres bloques:

a) introducción o iniciativa; b) deliberación y c) resolución.409

La fase de introducción o iniciativa se refiere al pri­

mer acto que tiene el efecto de desencadenar la sucesiva

serie de actuaciones y actos jurídicos que integran el proce-

dimiento. Para nuestro estudio esta fase comprende desde

la presentación de la iniciativa hasta el turno a comisiones, y

en caso de que no se hiciere este turno por razones de ur-

408
Las sentencias deben contener: fijación breve y precisa de las normas gene­
rales y actos objeto de la acción; los preceptos que la fundamenten; las con­
sideraciones que sustenten su sentido, así como los preceptos que en su caso
se estimaren violados.
409
García Martínez, Ma. Asunción, El procedimiento legislativo, op. cit., pp. 24-26.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

gencia, hasta el momento en que la iniciativa se somete


directamente a debate y votación del Pleno.

El bloque referente a deliberación comprende el de-


bate, foros, consultas, y aquellas actividades que lleven a los
legisladores a tener mayores fundamentos para la votación.
Este paso fue necesario dividirlo en tres, en deliberación en
comisión, deliberación en ayuntamientos o congresos esta­
tales410 y deliberación en Pleno.

La fase de resolución comprenderá desde la aproba-


ción o no del dictamen por el Pleno hasta su envío al Eje­
cutivo o a la instancia que corresponda para continuar con
el procedimiento.411 275

Las fases de sanción, promulgación y publicación412


serán ubicadas en el sector denominado eficacia de la norma.
No se abundará en este punto porque no entra en nuestro
estudio.

410
Esta fase comprende desde la recepción de las minutas que envían las Cá­
maras cuando se trata de una reforma constitucional federal o estatal, hasta
el reenvío que hacen los ayuntamientos o Congresos Estatales de la minuta
aprobada a favor o en contra. Esto es así para que sea contabilizada por el Poder
Legislativo correspondiente, a efecto de tener o no por aprobada la reforma
constitucional.
411
Cuando se envíe al Ejecutivo para su resolución, o a la otra Cámara federal (de
origen o revisora), o a las legislaturas de los Estados o ayuntamientos si se trata
de una reforma constitucional federal o estatal.
412
Manzella, Andrea, El Parlamento, México, Cámara de Diputados- LIII Legislatura-
Instituto de Investigaciones Legislativas, 1987, p. 334.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Existen tres ítems más que se incluyeron en el formu-


lario. Una pregunta referente a si la Corte detectó de oficio
violaciones al procedimiento legislativo y otra, si existió voto
adicional413 de los Ministros sobre el procedimiento legisla­
tivo. Si la respuesta fuese afirmativa, se preguntó en qué
sentido se dictó, es decir, si fue en el sentido de valorar las
violaciones al procedimiento como invalidantes, intrascen-
dentes o inexistentes. También se preguntó si las razones
contenidas en los considerandos que fundan los resolutivos
son obligatorias, o sea si la votación de los Ministros fue de
ocho votos a once.

276
La base de datos en la que se vació la información
recopilada fue adicionada a una existente que se obtuvo
en la página oficial de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación. En efecto, la Unidad de Relaciones Institucionales

La Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación únicamente regula Votos


413

particulares, estos se formulan cuando un Ministro disiente de la mayoría, se


insertan al final de la ejecutoria respectiva, siempre y cuando se haya presen­
tado dentro de los cinco días siguientes a la fecha del acuerdo (artículo 7). Cossío
Díaz menciona que en la práctica de la Corte, se han reconocido desde hace
muchos años otras posibilidades de disenso, tales como los votos concurren­
tes, y por la mera agregación de personas, los de minorías (ligados a los votos
particulares), así como los concurrentes de minorías, también llamados acla­
ratorios, cuando el disenso se presenta en relación con las consideraciones del
fallo, pero no respecto de los puntos resolutivos. Cfr. Cossío Díaz, José Ramón,
"Los órganos jurisdiccionales participantes en las controversias constitucio­
nales", Revista del Posgrado en Derecho de la UNAM, México, UNAM, vol. 3,
núm. 5, 2007, p. 387.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

de la Suprema Corte de Justicia ha elaborado bajo métodos


científicos414 una base de datos en formato Excel que se
actualiza en principio, cada seis meses. Se denomina Portal
de Estadística Judicial @lex (en adelante @lex) y ofrece in-
formación estadística sobre el trámite jurisdiccional de las
AI resueltas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Esta base se elaboró a partir de la consulta directa de los
expedientes. Esta sistematización de datos se detiene hasta
junio de 2011, y arrojó información general de 721 accio­
nes de inconstitucionalidad ya resueltas. Aquí se observan
incluso datos generales de las 60 acciones cuya sentencia,
no se localizó electrónicamente para este estudio, y que ya
277
se expresó que en su mayoría fueron desechadas por
acuerdo inicial.

Sobre la base de @lex que contiene originalmente


84 ítems,415 se adicionaron 38 más de elaboración propia al

414
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Portal de estadística judicial @lex,
"Metodología", http://www2.scjn.gob.mx/alex/metodologia.aspx (Consultado
el 18 de enero de 2013). Responsables del sistema, María Jacqueline Martínez
Uriarte y José Ángel Durón Miranda, directora y subdirector de la Unidad de Rela­
ciones Institucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en México.
415
En el área de anexos se transcribe el significado de cada ítem de la base de
@lex, que contiene: tipo de asunto; número completo del expediente; número
del expediente; año; acumulación de asuntos; actor promovente; actor legi­
timado de acuerdo a la CP; categoría específica del actor legitimado; nombre
del partido político cuando éste sea actor legitimado; nombre(s) del (los) par­
tido(s) político(s) que forman la minoría legislativa legitimada; artículos consti­
tucionales que se estiman violados; fecha de ingreso a la SCJN; fecha del acuerdo
Suprema Corte de Justicia de la Nación

mismo formato de Excel, no sin antes verificar la calidad


de la información de @lex, sobre la cual debe decirse que,
salvo imprecisiones menores, esta información es altamente
confiable.

Criterios para identificar información idónea

El primer criterio con que se catalogaría la trascendencia de


una VPL se apoyaba en el estructurado por la Corte en la AI
129/2008,416 y con esta base se plantearon dos preguntas:

• ¿Se cometieron las violaciones formales aducidas por

278 los promoventes?


• En caso afirmativo, ¿las violaciones formales cometidas
son invalidantes?

de radicación y turno; Ministro instructor designado en el auto de radicación


y turno; fecha del acuerdo inicial; sentido del acuerdo inicial; recurso de Re­
clamación; asunto concluido por acuerdo; fecha del acuerdo por el que se
concluyó el asunto; órgano resolutor de la sentencia ejecutoria; fecha de sen­
tencia ejecutoria; nombre del Ministro ponente; fecha de notificación de la
sentencia ejecutoria; norma válida; inconstitucionalidad; norma inválida; norma
sobreseída; sentencia desestimada; sentencia otra; tema de la Acción de In­
constitucionalidad (se reclasificó por la autora), órgano legislativo emisor de la
norma impugnada; nivel de gobierno del órgano legislativo emisor de la norma
impugnada; número de la legislatura del órgano emisor de la norma impug­
nada; órgano que promulgó la(s) norma(s) impugnada(s); nivel de gobierno del
órgano que promulgó la(s) norma(s) impugnada(s); entidad federativa en la que
reside el órgano emisor de la(s) norma(s) impugnada(s); norma(s) impugnada(s);
ámbito territorial de validez de la norma impugnada; tipo de la norma impug­
nada, fecha(s) de publicación de la(s) norma(s) impugnada(s) y puntos resolutivos.
416
Se ubica en las pp. 122 y 123.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

El criterio de selección se expresa mejor en el siguiente


argumento vertido en la misma sentencia: "es preciso indi-
car que las respuestas a las preguntas planteadas son lógica­
mente independientes, ya que una contestación afirmativa
a la primera pregunta no implica necesariamente una res-
puesta afirmativa a la segunda, toda vez que no todas las
violaciones acaecidas en un procedimiento legislativo son
invalidantes".417

Para determinar la trascendencia de las unidades de


análisis desde el punto de vista de la Corte, cada vez que se
detectaba alguna infracción procedimental en los concep­
tos de invalidez se le daba seguimiento en el cuerpo de la 279

sentencia hasta verificar qué habían resuelto los Ministros


en cada uno de los reclamos. Para ello en el formato inicial de
Excel, frente a la celda que resumía la infracción reclamada
en la demanda existían tres opciones: que la violación no se
hubiera cometido, que habiéndose cometido no fue tras­
cendente, y que la violación procesal fue lo suficientemente
trascendente como para anular una norma.

En un principio se asumió que la Corte seguiría el


mismo procedimiento de análisis ante todas las violaciones
formales reclamadas y así se estructuró en el formulario.

Idem.
417
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Sin embargo, tal y como es la esencia de una investigación


cualitativa,418 durante el proceso de recolección de datos se
requirió reestructurar el formato para que diera cabida a
otras vertientes que no habían sido consideradas. Así, se
redefinieron los criterios para identificar la trascendencia
de los vicios formales al constatarse que:

a) No todas las VPL reclamadas fueron estudiadas por la


Corte. Por tanto, no fue posible validar la existencia
del hecho.

Ejemplo: los accionantes reclaman que la iniciativa fue

280 turnada a una comisión incompetente, la Corte analiza lo


aludido y considera que aún de ser fundada la reclama-
ción, no provocaría invalidez de la norma, por lo que no se
somete a estudio (AI 1/1999). Otro caso es que la acción
haya sido sobreseída (AI 15/2001) y otro que, sin expli-
cación de por medio, la Corte omitió pronunciarse al
respecto (AI 29/2000). También hubo casos en que las

418
Una investigación cualitativa pretende arrojar algo de luz sobre un campo del
que nada se sabe o se sabe poco, además permite realizar un abordaje diferente
de fenómenos que han sido estudiados con diseños cuantitativos, el investi­
gador interviene activamente en la creación de su propio método, el acento
está en la recolección de datos, y de ahí se elaboraron matrices para estudiar,
sigue diciendo la autora citada: "nada hay más difícil de percibir que aquello
que siempre está y por lo tanto suponemos que siempre estuvo". Cfr. Kunz, Ana
y Cardinaux, Nancy, Investigar en derecho. Guía para estudiantes y tesistas,
op. cit., p. 141.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

cuestiones de fondo causaron invalidez de la norma y ya


no se entró al estudio de la infracción formal (AI 33/2002).

b) No todas las VPL que se reclamaron, existieron. Por


tanto, no entraron en este estudio como hechos.

Ejemplo: las minorías reclaman que la reforma se hizo


sin el quórum de asistencia legal en el Pleno, y en sus
consideraciones, con base en las pruebas aportadas,
la Corte verifica que sí hubo quórum legal y por ello de-
clara infundado el concepto de invalidez (AI 4/1997).
Esto es equivalente a que el hecho no existió.
281
c) Habiéndose validado el hecho, no todo lo reclamado con­
figuró una infracción procedimental.

Ejemplo: se aduce que los resultados de foros y con­


sultas ciudadanas no se consideraron en el dictamen, y
la Corte analiza que no había obligación legal de hacer
esas inclusiones (AI 158/2007). En este caso la apre­
ciación de los accionantes es diversa a la Corte. Para este
estudio no se considera violación aun cuando el hecho
reclamado sí sucedió.

d) No todas las VPL cometidas resultaron lo suficientemente


trascendentes como para invalidar la norma.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Ejemplo: se alega que no hubo convocatoria para citar


a los trabajos del Pleno, la Corte constata que efectiva-
mente no la hubo, pero a esta omisión no le da el carácter
de invalidante (AI 130/2008). Otro caso es la detección
de errores ortográficos en el dictamen (AI 34/2000).
Esto configura VPL intrascendentes, según la Corte.

e) Sólo algunas VPL tuvieron la suficiente entidad, según la


Corte, como para invalidar una norma.

Ejemplo: no se fundó ni motivó la urgencia para dispen-


sar el debate, con lo que se vulneró el derecho de las
minorías a participar democráticamente en la confección
282
de la ley (AI 52/2006).

Se anexaron dos niveles de selección al criterio de


la Corte, el a) y el b), esto es, cuando la Corte no estudió lo
reclamado, y cuando habiéndolo estudiado verificó que no
sucedió. Con el propósito de esquematizar estas variantes
encontradas durante la recolección de información, se pre-
sentan dos tablas y una figura que pretende indicar los
subsistemas generados a partir de las decisiones que tomó
la Corte frente al universo de estudio.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Tabla 4.1. Criterios seguidos por Corte frente a


VPL reclamadas en acciones de inconstitucionalidad.

¿Se estudió? ¿Existió? ¿Fue violación? ¿Fue invalidante?


a) No
b) Sí No
c) Sí Sí No
d) Sí Sí Sí No
e) Sí Sí Sí Sí

Fuente: elaboración propia. El sombreado indica los criterios de selección


que se adicionaron al formulario durante la recolección de datos.

La anterior tabla, se interpretó como se indica en


seguida:
283

Tabla 4.2. Interpretación de los criterios


seguidos por la Corte frente a VPL reclamadas
en acciones de inconstitucionalidad.

Desde la Perspectiva de la Corte


a) Hay conceptos de invalidez que no merecen estudio
b) Hay conceptos de invalidez (hechos) que no existieron
c) Existen actos legislativos que no son violaciones pro­
cesales
d) Existen violaciones procedimentales que no son tras­
cendentes
e) Existen violaciones procedimentales trascendentes

Fuente: elaboración propia. El sombreado indica los criterios de selección


que se adicionaron al formulario durante la recolección de datos.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Estas tablas también pueden esquematizarse en la


siguiente figura.

Figura 4.6. Subsistemas que localizan la unidad


de análisis de acuerdo al abordaje de la Corte en las AI.

a) VPL que la
Corte no
estudió

c) Hechos
estudia- d) VPL corroboradas
dos por la por la Corte que no
Corte que invalidan la norma
no fueron
VPL

e) VPL INVALIDANTES

284 b) VPL estudiadas


por la Corte y que
no existieron

Fuente: elaboración propia.

Este estudio se detendrá en el análisis de los incisos


c), d) y e), porque son los que proporcionan mayor certeza
de los sucesos acaecidos en "la realidad" –en sentido am-
plio–. Los incisos a) y b) no aportan al investigador ninguna
certeza en este sentido: si el Juez constitucional es ciego
frente a algunas VPL, el investigador parlamentario también.
El mismo efecto produce el que se reclamen actos legisla­
tivos inexistentes, ya que esta investigación se sostiene de
los hechos corroborados mediante las ejecutorias.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

sección segunda

3. Resultados de la investigación

En las líneas siguientes, a partir del universo de estudio, se


realizarán los desgloses necesarios a efecto de contrastar
los resultados con la hipótesis. No pasa desapercibido que la
"realidad" llega al investigador ya preinterpretada en la sen-
tencia, tanto por las partes del juicio como por la Suprema
Corte de Justicia, y, que además, se adiciona otra interpre-
tación de los hechos cuando el mismo investigador los clasi­
fica. Por tanto, invariablemente interviene una comprensión
subjetiva de fenómeno estudiado.419 285

De las 672 AI resueltas (mediante 538 sentencias) se


constató que en 180 se reclamaron VPL, lo que se traduce
en un 26.7%. Estas 180 acciones se seleccionaron cuando
en el cuerpo de la sentencia se detectó una o más alusiones
a VPL. Éstas figuraron como concepto de invalidez por parte
de los actores, o bien como transgresiones detectadas de
oficio por la Corte.420 También se observó en esta selección

419
Esto sucede así en las investigaciones de tinte socio-jurídico, pues el investi­
gador tiene que estudiar hechos que vienen pre-comprendidos y además,
desde dos estructuras divergentes: la de sentido común de los actores y la de
los especialistas en derecho. Ibidem, p. 61.
420
Esto último fue menos común que lo primero, únicamente en una sentencia la
Corte valoró de oficio la existencia de violaciones procesales en una Cámara
Suprema Corte de Justicia de la Nación

que las reclamaciones por VPL no se presentaron como re-


clamos únicos: lo común fue encontrar que acompañaban a
reclamaciones de fondo. El porcentaje de VPL reclamadas
puede leerse en la siguiente gráfica.

Gráfica 4.1. Porcentaje de las acciones de


inconstitucionalidad resueltas que reclaman VPL.
(1995-2011).

26.7%

286
AI que reclaman
73.3%
VPL
AI sin VPL

Fuente: elaboración propia a partir de sentencias disponibles.

Si se toma en cuenta que el tema de la invalidez for-


mal de la ley ha sido explorado escasamente por la doctrina
mexicana, y si además se compara este porcentaje (26.7%)
con los grandes temas sobre los que versan las acciones de
inconstitucionalidad, las VPL figurarían en tercer lugar, des-

legislativa sin que los actores se hubieran percatado de ello en su demanda


(1/1999) y en cuatro sentencias más, la SCJN detectó VPL adicionales a las que
ya habían reclamado los actores (107/2008, 62/2009, 19/2010 y 26/2010).
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

pués de la materia electoral (45%) y de la fiscal y de in­


gresos, que juntas abarcan un 35%.421

Siguiendo con los resultados, llama la atención obser-


var cuáles actores legitimados por el artículo 105 constitucio-
nal son los que han incluido transgresiones del procedimiento
legislativo en sus demandas. En primer lugar, y con mucha
distancia sobre los demás, se encuentran los partidos polí-
ticos con registro nacional (federal), que de un total de 180
de las AI, interpusieron 121, esto es el 67.2%. Le siguen
los diputados locales con 39 AI (21.7%).422 Después de estos
actores legitimados, lejos queda con 9 el Procurador General
287
de la República y los partidos políticos de registro estatal con
8 AI. Después, con una sola acción resuelta en el tema que
nos ocupa se encuentran las minorías políticas de la Cá­
mara de Diputados federal, del Senado de la República y
la Comisión de los Derechos Humanos a nivel estatal. El ór­
gano legitimado de la Comisión Nacional de Derechos Hu-
manos no interpuso ninguna acción en este tema (Véase
gráfica 4.2.).

421
Las materias de las que tratan las acciones de inconstitucionalidad represen­
tan los siguientes porcentajes: Electoral 45%, fiscal e ingresos 35%, Adminis­
trativa 8%, orgánica 4%, penal y seguridad pública 4%, otros 2%, civil y mercantil
1%, derechos humanos 1%. Fuente: datos obtenidos de sentencias disponibles
en @lex.
422
Se incluyen las tres AI interpuestas por la Asamblea del Distrito Federal.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Gráfica 4.2. Actores que reclamaron


VPL en las AI (1995-2011).
140 DIPUTADOS FEDERALES
121

120 SENADORES

100 ASAMBLEÍSTAS

80 DIPUTADOS ESTATALES

60 DERECHOS HUMANOS LOCAL

36
40 PARTIDO POLÍTICO ESTATAL

20 8 9 PARTIDO POLÍTICO FEDERAL


1 1 3 1

0
PROCURADOR GENERAL

Fuente: elaboración propia, a partir de sentencias disponibles en @lex, con


actualizaciones propias.

También se ofrece otra gráfica en donde se aprecia,

288 de acuerdo a cada tipo de actor, en cuántas acciones de las


que interpusieron reclamaron VPL.

Gráfica 4.3. Comparativo de total


AI reclamadas con AI VPL (1995-2011).

PROCURADOR GENERAL 308


9

PARTIDO POLÍTICO FEDERAL 242


121
74
DIPUTADOS ESTATALES
36

ASAMBLEÍSTAS 13
3

PARTIDO POLÍTICO ESTATAL 12


8

CNDH* 12

DERECHOS HUMANOS LOCAL 4


1
4
DIPUTADOS FEDERALES
1
2
OTROS
1
SENADORES 1

0 50 100 150 200 250 300 350

AI con VPL AI totales

Fuente: elaboración propia, a partir de sentencias disponibles en @lex, con


actualizaciones propias. *CNDH: Comisión Nacional de Derechos Humanos.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Puede leerse cómo el Procurador General de la Repú-


blica, quien ha resultado ser el actor legitimado más activo
para interponer las acciones abstractas de inconstituciona­
lidad de forma general, ha dejado de lado el tema de las
transgresiones en el procedimiento legislativo. El tema no
ha sido de su interés pues de 308 AI que ha interpuesto en
el periodo de estudio, solamente en nueve ha hecho hinca-
pié sobre VPL, es decir en un 3% de todas sus demandas.

En cambio los partidos políticos, que juntos (federales


y locales) han interpuesto 254 AI,423 sí han reclamado vio-
laciones formales en un número que se eleva a 130, que es
289
un 49.2% de sus demandas. También se observa que las
minorías políticas de las Cámaras locales, juntas han inter-
puesto 87 acciones en general,424 y de éstas 39 VPL, es decir,
un 44.8 por ciento. Los demás actores únicamente en una
demanda de las que interpusieron reclamaron VPL.

Esto muestra que el interés por las transgresiones


procedimentales en las Cámaras legislativas no pasa por
quienes no están inmersos directamente en el tema. Esto

423
Se cuentan 242 AI interpuestas por partidos políticos con registro federal y 12
por parte de los partidos políticos con registro estatal.
424
Por el 33% de los integrantes de la Asamblea del Distrito Federal 13 acciones
de inconstitucionalidad y por el 33% de los integrantes de las Cámaras esta­
tales 74.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

podría deberse a que hay opacidad en los trabajos parlamen­


tarios y los agentes externos difícilmente pueden conocer
de los detalles procedimentales de la gestación de una norma
general; o porque, no siendo protagonistas de la confección
de esa norma, no se sienten identificados o aludidos con la
transgresión. Es un tema sobre el que podrían generarse
otras líneas de investigación, que no corresponde desarro-
llar en esta oportunidad.

Sin embargo, es pertinente enfatizar que la acción de


inconstitucionalidad no es para deducir derechos propios: es
una garantía constitucional abstracta. Por tanto, no fue creada

290 para defender intereses particulares ni de grupo. Fue crea-


da para defender la supremacía constitucional, por lo que
todos los actores legitimados tienen la misma oportunidad
de elevar su inconformidad a la Corte cuando observen vicios
procesales en las Cámaras legislativas. Pero está visto que
en México no ha funcionado bajo esta lógica. La Corte ya se
ha expresado al respecto en la sentencia 61/2008:

Ante todo, es preciso señalar que, de confor­


midad con lo dispuesto en el artículo 105, frac-
ción II, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, la acción de inconstituciona-
lidad es un medio de control constitucional que
se promueve para verificar la conformidad de
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

una ley a la Constitución Federal y no para sal-


vaguardar derechos propios de quien lo ejerce.
Por esta razón, el estudio correspondiente se hará
en función de los planteamientos de constitu-
cionalidad expuestos en los conceptos de inva-
lidez, desatendiendo las situaciones particulares
que aleguen los partidos políticos promoven­
tes, ya que el presente medio de control cons-
titucional no constituye una vía para deducir
derechos propios [sic].425

Se observa además un claro protagonismo de los


291
partidos políticos con registro federal en los reclamos por
VPL, lo que impulsa a conocer contra qué tipo de Cámaras
legislativas se han inconformado y de qué nivel de gobierno.
Pues bien, los partidos políticos con registro federal se han
inconformado contra normas locales en 112 ocasiones426
de un total de 121; las restantes nueve en consecuencia,
fueron acciones de inconstitucionalidad interpuestas contra
normas federales.

425
Acción de Inconstitucionalidad 61/2008 y sus Acumuladas 62/2008, 63/2008,
64/2008 y 65/2008. Disponible en el sitio: 207.249.17.176/Transparencia/
Epocas/Pleno/Novena%20época/2008/7_AI_61_08.pdf (consultado el 25 de
septiembre de 2017).
426
En 111 acciones el nivel de gobierno fue el estatal y una del ámbito del Distrito
Federal.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Si se reúne a las 180 AI donde se han reclamado VPL,


se tiene que el 93.8% han sido demandas por violaciones
procesales cometidas en las Cámaras legislativas locales, esto
equivale a 169 AI (incluyendo las cuatro del Distrito Fede-
ral). El otro 6.2% han sido acciones interpuestas contra
normas generales del ámbito federal. Se ha observado que
estos porcentajes se corresponden con los porcentajes de
acciones resueltas en todos los temas (las 672 AI), por ejem­
plo de éstas, las normas federales impugnadas abarcan un
5.3% (36 AI) y las locales 94.7% (40 AI del Distrito Federal
y 596 del ámbito estatal). Por lo que este paralelismo res-
ponde a la misma tendencia con que se han interpuesto
acciones de inconstitucionalidad en cualquier materia.
292

Se observa que desde los Estados se acude a los par-


tidos políticos nacionales para interponer las demandas de
AI. Puede pensarse que acude a ésos porque las minorías
políticas locales no pueden reunir ese 33% necesario para
demandar. Si se redujera ese porcentaje para interponer
una demanda, es muy probable que los mismos diputados
locales podrían interponer AI sin tener que recurrir a las
dirigencias de sus partidos políticos. Esta situación resta
autonomía a los legisladores como tales y se crea un vínculo
más de dependencia con su partido político.

Por otra parte, se adelanta que de las 101 sentencias


donde se detectaron reclamos por VPL, los partidos polí­
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

ticos que se encontraban ostentando la mayoría legislativa


cuando se confeccionó la ley que se presupone inconsti­
tucional fueron el PRI (centroizquierda) en 65 sentencias, el
PAN (derecha) en 30 y el PRD (izquierda) en 6. Ya desde
ahora se observa la preponderancia del PRI en aquellas
Cámaras que se presume cometieron actos violatorios del
principio de legalidad y debido proceso (Véase gráfica 4.4.).

Gráfica 4.4. Porcentaje de partidos políticos


con mayoría en las Cámaras donde se reclamaron
VPL (1995-2011).

30%
PAN
64% PRD 293
6% PRI

Fuente: elaboración propia, a partir de sentencias disponibles.

Hasta ahora es factible adelantar algunas conside­


raciones:

• En más de la cuarta parte de las acciones de inconstitu-


cionalidad que han sido resueltas en el periodo de estudio
se reclaman vicios en el procedimiento legislativo.

• En las acciones de inconstitucionalidad aludidas, los con­


ceptos de invalidez por VPL no se reclaman como únicos,
Suprema Corte de Justicia de la Nación

pues por regla general son adicionales a los reclamos por


transgresiones de fondo.

• Quienes reclaman violaciones procesales en la elabora-


ción de normas son en mayor medida los actores direc-
tamente afectados, sea por sí mismos o por medio de su
partido político estatal o federal.

• Los actores legitimados que más se han inconformado


sobre la inconstitucionalidad de una ley por vicios de for-
ma son los partidos políticos con registro federal y las
minorías políticas en los Congresos Locales.

294
• En materia de violaciones al procedimiento legislativo, se
utiliza a las acciones de inconstitucionalidad más como
un medio de defensa para salvaguardar los intereses jurí­
dicos de un sector determinado que como medio abs-
tracto de control constitucional.

• Más de la mitad de las Cámaras donde se presume que


se dictaron leyes inconstitucionales por vicios de forma
son gobernadas por mayorías del PRI, un tercio por el PAN,
y un bajo porcentaje por el PRD.

• Puede inferirse que el porcentaje mínimo de 33% sobre


la totalidad de los integrantes de las Cámaras, necesario
para interponer acciones de inconstitucionalidad, resta
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

autonomía al legislador para presentar demandas por sí


mismo en la materia, ya que debe acudir a la dirigencia
de su partido para que éste las interponga.

La gráfica que se presenta inmediatamente tiene una


finalidad ilustrativa. Se muestra al lector la frecuencia con que
fueron interpuestas las acciones de inconstitucionalidad en
el periodo de estudio y se contrasta con la frecuencia con
que se reclamaron las AI por cuestiones de forma, pero visto
en una línea de tiempo.

Gráfica 4.5. Frecuencia con que se interpusieron


AI en general y AI con conceptos de invalidez
295
relativos a VPL (1995-2011).

200
162
180
124
160

140

120
70
100
52
80 38
33
60 34 28
32
29
40 14 26 23
23 23 21
10 10 14 12 13 16 5
20 8 7
00 7 3 3
0 4 6 1
1
95

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10
11
19

19

19

19

19

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20
20

Total de AI Total de AI con VPL

Fuente: elaboración propia a partir de sentencias disponibles.


Suprema Corte de Justicia de la Nación

Puede observarse que en los años 2007 y 2008 hubo


un significativo incremento de acciones de inconstituciona-
lidad, en contraste las demandas con VPL no siguieron esa
tendencia. El menor porcentaje de AI con reclamos proce­
dimentales bajó a ocho en el año 2007. Es de señalarse
que precisamente en esos años el Procurador General de la
República interpuso el mayor número de acciones, y ya se
ha visto que las transgresiones procesales no resultaron de su
interés.

4. Unidad de análisis

Es más significativo analizar la frecuencia con que se recla-


296
man VPL si se cambia de perspectiva centrándose en la unidad
de análisis, es decir, en las 341 VPL (que ya se explicó, su
extracción proviene de las 180 acciones que se resolvieron
mediante 101 sentencias). Durante el periodo de estudio que
va del 4 febrero de 1995 al 3 de octubre de 2011 se observa
una tendencia ascendente en el número de reclamos por vi­
cios de forma. En las demandas en las que se duelen por
VPL, en promedio se hacen diez reclamos en ese sentido.

Si bien se incrementó el número de acciones interpues­


tas en todas las materias, paulatinamente los actores fue-
ron especializándose en la exigencia más acuciosa de vicios
procesales. Además, la Corte también fue cambiando el cri-
terio en la calificación de este tipo de infracciones, de forma
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

progresiva fue prestando más atención a esos vicios de pro-


cedimiento y también fue dotándolos de entidad doctrinal.

Se observa en la gráfica siguiente que las VPL deman-


dadas no han seguido una línea ascendente uniforme de
principio a fin. Destaca el periodo del 2000 al 2002 y del
2006 al 2009, cuando por tres años consecutivos fueron
en aumento las reclamaciones por VPL. En dos años sólo se
presentó una demanda con VPL, en 1996 en total se resol-
vieron ocho acciones y en 2004 se resolvieron 29 AI y sin
embargo sólo una causa se reclamó de nuestro interés, y
en 2011 se registraron para este estudio solamente cinco
sentencias que fueron resueltas antes de octubre 3 (véase
gráfica 4.6.). 297

Gráfica 4.6. Número de VPL reclamadas por año.

60
57

50
46

40 43
32
30 27
27 21
21 16
20 17

14
10 13
1 5 1
0 1
0
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fuente: elaboración propia con datos de sentencias disponibles.

En los años de 1998, 2000, 2003, 2004, 2007, 2009


y 2011 se registraron decrementos en las demandas de vi-
Suprema Corte de Justicia de la Nación

cios procesales, el más abrupto es del 2010 al 2011, pues


de 57 reclamaciones pasó a una. Esto puede entenderse
porque el corte de este estudio fue en octubre de 2011, por
lo que las demás sentencias del 2011 se seguirán resol­
viendo pero bajo la Décima Época del Semanario Judicial de
la Federación. Un estudio posterior demostrará si en esta
nueva Época decrecen o aumenta el registro de VPL. Tam-
bién es preciso señalar cómo del 2006 al 2010 la línea ascen­
dente es pronunciada, lo que nos lleva a considerar que
cada vez los actores legitimados dan más importancia a los
vicios procesales.

Con estos datos se observa lo siguiente:


298

• Las acciones abstractas de inconstitucionalidad sí han


sido utilizadas para reclamar vicios procesales.

• El porcentaje de demandas que se duelen por vicios de


forma muestra una tendencia ligeramente descendente,
que contrasta con la tendencia a la alza en el número de
unidades de análisis, esto es, de infracciones reclama-
das en los trabajos legislativos.

• Del 2006 al 2010 se observa una tendencia más pronun-


ciada en el número de reclamos de VPL. En un posterior
estudio colocado en la Décima Época se observará si el
comportamiento sigue en ascenso.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

• Se infiere un aumento en el interés de la defensa de


violaciones indirectas a la Constitución y su consecuente
atención de la Corte mexicana.

Por otra parte, esta investigación también arrojó datos


en torno a las fases del procedimiento legislativo sobre las
que recayeron más conceptos de invalidez, a saber: iniciativa
con 34 reclamos, deliberación en comisión 60, deliberación
en Pleno 125, deliberación en ayuntamientos 53, resolu­
ción 27, eficacia de la norma 42. Destaca la fase de delibe-
ración en Pleno, donde se desarrollan actividades relacionadas
con la conformación del orden del día, el debate y las vo­
taciones. La distribución referida se esquematiza en la si-
guiente gráfica. 299

Gráfica 4.7. Fases del procedimiento legislativo


reclamadas (1995-2011).

36.7%
40.0
35.0
30.0
25.0 17.6% 15.5%
20.0 12.3%
10.0%
7.9%
15.0
10.0
5.0
0.0
a
a

os

ón
iv

rm
en

nt

i
at

is

uc
Pl

no
ie
m
ci

ol
m
en
i

Co
In

la
ta

Re
.

de
en

un
Ay

ia
.
D

ac
en

ic
Ef
.
D

Fuente: elaboración propia a partir de sentencias disponibles. La D signi-


fica Deliberación.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Una vez considerado lo anterior, toca ahora conocer


qué es lo que se reclama, y sobre todo saber si estas deman­
das están encausadas a defender el principio democrático o
no. Y ya que muy pocas reclamaciones son idénticas, se
hizo un esfuerzo de clasificación de las 341 VPL reclamadas.
Cabe decir que el ejercicio de abstracción no fue terso.

El ejercicio consistió en resumir en una expresión el


mayor número de VPL semejantes, siempre y cuando per-
mitieran la identificación esencial de cada violación proce­
dimental. Una vez hecho este ejercicio, se reclasificaron en
cuatro indicadores: requisitos de mayoría, participación,
300
publicidad y otros (véase tabla 4.3.).

Tabla 4.3. Violaciones al procedimiento legislativo


que fueron reclamadas (1995-2011).

TIPO DE VPL Número

Mayoría 42

Vicios en votación 35

Insuficiente quórum de asistencia 7

Participación 204

Vicios en convocatoria, notificaciones o


56
trámites preparatorios para la sesión colegiada

Dispensa injustificada de trámites legislativos 45

Se inhibió participación democrática 23


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Deliberación insuficiente 22

Se inhibió participación externa 18

Ausencia de debate 8

Defecto en iniciativa 8

Vicios en turno 8

Trámites legislativos sin fundamento 8

Inconsistencias en el orden del día 4

Procedimiento ordinario y no el constitucional 4

Publicidad 44

Vicios en dictamen 29

Vicios en actas 12

Ausencia de dictamen 3

Otros 51

Falta de oportunidad en la expedición de la norma 301


28
impugnada

Defectos en publicación del Ejecutivo 15

Actos propios del quehacer legislativo 7

Vicios en acceso a la información 1

TOTAL 341

Fuente: elaboración propia.

En esta tabla se resume todo el corpus de investiga-


ción, que se irá desagregando en las siguientes líneas. Nótese
que el respeto a la participación democrática fue lo más de­
mandado, constituye el 59.8% del total, y además, dado la
diversidad de los reclamos fue el que requirió de más indi-
cadores –de 13–, que reunieron a 204 VPL.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Después del concepto de participación, le sigue el de-


nominado "otros" y corresponden a violaciones que no son
parte del procedimiento legislativo y que vulneran otros
principios –no el democrático–, o bien que fueron cometi­
dos por otra institución. Este tipo de reclamos suman 51 y
constituyen el 15% de la recopilación de información. Si bien
serán mencionados, no será éste el lugar propicio para estu­
diarlos a fondo.

Por su parte, la vulneración del requisito de mayoría


suma 42 reclamos y corresponde al 12.3% del corpus de
investigación, y por lo que hace al requisito de publicidad
le correspondieron 44 VPL y constituyen el 12.9% (véase
302 gráfica 4.8.).

Gráfica 4.8. Porcentaje de VPL de acuerdo al tipo de


infracción (1995-2011).

15%

59.8% Mayoría
12.3%
Otros
Participación
12.9%
Publicidad

Fuente: elaboración propia con datos de sentencias disponibles.

Hasta aquí pueden destacarse algunos puntos:

• Se corrobora la pertinencia de utilizar el principio demo-


crático para estudiar los vicios procedimentales a la fun-
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

ción legislativa, pues de todo lo reclamado por vicios de


forma, el principio democrático fue el más socorrido, re-
presenta el 84.8%.

• De las solicitudes de invalidez por vicios de forma ati-


nentes al principio democrático, destacan las causas
referentes a la participación democrática en el proce­
dimiento, después las de mayoría y por último el requi-
sito de publicidad.

5. La regla de mayoría en el principio demo­


crático
303
La adopción de decisiones por mayoría, ya lo ha dicho la
Corte en la ejecutoria acaecida en la AI 19/2010, es la re­
gla básica que permite resolver en última instancia las
diferencias de opinión, es una condición necesaria de la de­
mocracia pero no suficiente, pues no todo sistema que adopta
la regla de la mayoría es necesariamente democrático.

Si el simple respeto a las reglas de votación por mayo­


ría pudiera convalidar cualquier desconocimiento de las reglas
que rigen el procedimiento legislativo previo, la dimensión
deliberativa de la democracia carecería de sentido. Precisa-
mente porque las minorías, por su propia naturaleza, están
predestinadas a no imponerse en la votación final, a menos
Suprema Corte de Justicia de la Nación

que su opinión coincida con un número suficiente de inte-


grantes de otras fuerzas políticas.

Por tanto, es aquí donde cobran toda su importancia


las reglas que garantizan la participación efectiva de las
minorías, al regular, por citar algunos ejemplos, la conforma­
ción del orden del día, las reglas de integración de la legis-
latura, las convocatorias a las sesiones, la estructuración del
proceso de discusión o el reflejo de las conclusiones en los
soportes documentales correspondientes.

De las violaciones procesales alegadas por las partes


304
y que tienen que ver con el respeto a la regla de mayoría,
en total se reunieron 42 causas que, sin ser iguales entre
sí, se pudieron clasificar en dos indicadores que son: insu­
ficiente quórum de asistencia (siete) y vicios en las votacio-
nes (35).

De las 42 causas reclamadas, la Corte entró al es­


tudio de 35 únicamente (dejando fuera siete). De estas 35
VPL se probó la existencia del hecho sólo en 19 causas, por
lo que no es posible entrar al estudio de 23 causas más ya
que, como se explicó anteriormente, si la Corte no constata
la existencia del hecho la transgresión no puede ser men­
surable en este trabajo (véase detalle en tabla 4.4.).
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Tabla 4.4. Número de reclamaciones de VPL


(mayoría) y su análisis por la Corte (1995-2011).

Total de
Indicadores Se Es
conceptos Existió Es VPL
de VPL estudió invalidante
de invalidez
Insuficiente quórum
7 7 3 1
de asistencia
Vicios en votación 35 28 16 7 5
TOTAL 42 35 19 8 5

Fuente: elaboración propia con datos de sentencias disponibles.


Nota: Se entiende por "Se estudió" si la Corte se abocó a su análisis;
"Existió" si la Corte validó el suceso como cierto; "Es VPL" si fue una trans­
gresión procedimental y "Es invalidante" si la ley fue inconstitucional por
motivos formales. Lo que se entiende para las tablas subsecuentes.

305
Cinco VPL sí causaron la invalidez de la norma. Fueron
detectadas en cuatro sentencias, que implicaron la resolu-
ción de siete acciones de inconstitucionalidad: la 23/2003, la
52/2006, la 107/2008 (con las acciones acumuladas 108/2008
y 109/2008) y por último la 19/2010 (véase la tabla 4.5.).

Tabla 4.5. Violaciones procesales que sí causaron


invalidez de la norma (Regla de mayoría)
(1995-2011).

Norma Mayoría Minorías


Descripción de No. de Actor que Entidad
afectada y en la en la
la VPL expediente impugnó federativa
materia Cámara Cámara

1. Se hizo -
una reforma Constitución
constitucional Política del
sin constancia Estado
Suprema Corte de Justicia de la Nación

fehaciente de
la aprobación
de la mayoría -Materia: 33% de la
23/2003 PRI PAN, PRD Sonora
requerida Electoral Cámara
de los
ayuntamientos.

2. Vicios en
votación. Uso
de mecanismo
legal que no - Código

fue instituido Penal


33% de la PRI, PRD, Baja
para aprobar 52/2006 PAN
Cámara PEBC California
un asunto Materia:
como de Electoral
urgencia
y obvia
resolución.

3. La dispensa
de la lectura
-Código
del dictamen
Electoral
306 fue aprobada
del Estado 33% de la
por votación 107/2008 PRI PAN, PRD Colima
Cámara
económica,
-Materia:
y debía ser
Electoral
por votación
nominal.

Acumulada PRD
108/2008 (Federal)

Acumulada PAN
109/2008 (Federal)

33% de la
4. Aprobaron -Código 107/2008
Cámara
las reformas Electoral
Acumulada
sin la mayoría del Estado PRD
108/2008- PRI PAN, PRD Colima
calificada (Federal)
00
requerida en -Materia:
Acumulada PAN
el Pleno. Electoral
109/2008 (Federal)

5.- En la -Ley
votación de Orgánica
la dispensa del Poder PRD, PAN,
de trámites Legislativo Convergencia
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

se aprecia una 19/2010 33% de la PRI PT, NA, Oaxaca

votación de 38 -Materia: Cámara PASDC,

diputados y Poder PUP427

solo había 37 Legislativo

presentes.426

Fuente: elaboración propia con datos de sentencias disponibles.

La primera transgresión procedimental que se valoró


como grave fue en el año 2003, ocho años después de que
las AI iniciaran su vigencia. Fue al Congreso del Estado de
Sonora al que le correspondió iniciar con esta desafortu­
nada lista. La falta se reflejó en las votaciones de los ayun-
tamientos y en que en las actas de cabildo no hicieran la
declaratoria sobre su aprobación, y tampoco fue evidente 307
la forma en que la votación se desarrolló. El Congreso del
Estado, al recibir las actas de cabildo, supuso que los ayun-
tamientos habían aprobado la reforma y así los contabilizó
para tener por aprobada una reforma a la Carta local. La pos­
tura de la Corte fue desestimar las actas de cabildo donde no
se constató fehacientemente si aprobaron o no la reforma,
y al restar los votos de los cabildos omisos se alteró la regla
de mayoría calificada que se necesita en Sonora para tener
por aprobada una reforma constitucional estatal.

427
Cuando existan inconsistencias durante la votación, para dar certeza al proce­
dimiento legislativo, a pesar de la falta de norma expresa.
428
Partido del Trabajo; Partido Alternativa Social, Demócrata y Campesina; Nueva
Alianza; Partido Unidad Popular.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

En el año 2006, en Baja California, el PAN reclamó que


se utilizó una excepción a las reglas de votación por una
urgencia que no fue suficientemente justificada, pues la ur-
gencia se sustentaba en que el Congreso había dejado pasar
el tiempo y no realizó de manera oportuna una reforma cuyo
término legal impone la Constitución federal en los temas
electorales.429 La Corte estimó que efectivamente no estaba
justificada esa urgencia y calificó la acción como grave. La
mayoría en el Congreso la ostentaba el PRI.

En el año de 2008, dentro del expediente 107/2008


(y acumuladas 108/2008 y 109/2008) se presentaron otras
dos VPL que la Corte consideró trascendentes. Estas fal­
308
tas consistieron en que las reformas a la norma las hicieron
sin la mayoría calificada requerida en el Pleno y además se
dispensó la lectura del dictamen completo; pero esta dispen­
sa fue aprobada por votación económica y debía ser votación
nominal. El PAN alegó que los principios y valores democrá-
ticos no se cumplieron, pues los decretos impugnados fue-
ron producto de un proceso legislativo sumarísimo en el que
se impidió a las distintas fuerzas políticas "estar en posibi­
lidad de conocer, analizar y discutir las iniciativas plantea-
das". Ante este concepto de violación, la Corte expresó que

Artículo 105, fracción II, de la CP: "…Las leyes electorales federal y locales
429

deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que


inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no
podrá haber modificaciones legales fundamentales".
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

el Poder Legislativo del Estado de Colima efectivamente no


cumplió con la calidad democrática necesaria en un proce-
dimiento legislativo.

En la AI 19/2010, en el año 2010, el grupo parlamen-


tario de PRI propuso que una iniciativa se sometiera a vota-
ción para que no pasara a comisiones y fuera votada en ese
momento en Pleno, calificándola como de urgente y obvia
resolución. El asunto fue que la Corte observó en las actas que
le aportaron como prueba que en la votación que aprobó
esa dispensa se aduce que hubo una votación de 38 dipu­
tados, cuando en actas sólo había 37 presentes; es decir,
no hubo certeza en el cómputo de los votos y eso fue lo
309
suficientemente grave para la Corte como para declarar
la inconstitucionalidad de la norma aprobada.

Las declaratorias de invalidez tienen como efecto expul­


sar del orden jurídico nacional a la norma general que es
contraria a la Ley Fundamental. En este caso, de los 42 agra­
vios presentados por los accionantes en materia del respeto
a las mayorías, fueron invalidantes cinco, es decir, el 12%.
En resumen, estas VPL tuvieron los siguientes efectos:

• Todas las transgresiones procedimentales se dieron


en el nivel de gobierno estatal, es decir, en las entidades
federativas, y corresponden a los Estados de Sonora,
Baja California, Colima y Oaxaca.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

• Se invalidó una reforma constitucional y tres reformas


ordinarias; éstas afectaron a dos códigos electorales, un
Código Penal y una Ley Orgánica del Poder legislativo.

• Las materias tratadas en las AI fueron la electoral y una


reforma relacionada con la Ley Orgánica del Poder Legis­
lativo del Estado.

• Se afectaron cuatro sentencias, que implicaron siete


acciones de inconstitucionalidad: la 23/2003, la 52/2006,
la 107/2008 (acciones acumuladas 108/2008 y 109/2008)
y la 19/2010.

310
• En la generalidad de los casos en que se cometieron es-
tas transgresiones procedimentales graves, el PRI tuvo
la mayoría en tres de las Cámaras legislativas y en un
caso el PAN.

• Quienes se inconformaron fueron los directamente afec-


tados, es decir, las minorías políticas por sí mismas o por
medio de la representación de sus partidos políticos. Hasta
aquí la hipótesis alternativa de esta investigación no se
corrobora del todo,430 y es posible decir que: por lo que

Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano que vulneran el principio


430

democrático, son cometidas por los legisladores sin que la pertenencia a un


partido político sea determinante.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

hace a las VPL derivadas de la regla de mayoría, en ma-


yor número las transgresiones han sido cometidas en
Cámaras con mayoría del PRI, por lo que se infiere que
los legisladores de este partido las validaron.

Transgresiones calificadas como intras-


cendentes

Ahora bien, como se observa en la tabla 4.4., la Corte sí entró


al estudio en todos los casos en que se reclamó insuficiente
quórum de asistencia. Aunque de siete reclamos sólo en tres
se demostró que fueron ciertos y una fue considerada vio­
lación procesal, misma que no resultó invalidante. 311

En efecto, en la acción 26/2010 se reclamó que el


proceso de reforma constitucional en el Estado de México
estuvo viciado. En él debían participar los ayuntamientos en
la aprobación de la reforma. De 125 cabildos que se necesi-
taba para aprobar la reforma, sólo en 93 se verificó el quó-
rum de asistencia durante las sesiones de cabildo. La Corte
constató la certeza del hecho. Sin embargo, estas violacio-
nes procesales no fueron suficientes para invalidar la norma,
puesto que se reunió la mayoría necesaria, es decir, cada
Ayuntamiento significaba un voto y los votos fueron sufi-
cientes. El precedente valioso en este caso es que la Corte
revisó a detalle cada una de las actas de las sesiones lleva-
Suprema Corte de Justicia de la Nación

das a cabo no sólo en el Congreso estatal sino en los ayun-


tamientos. Consideró como transgresión procesal lo aducido
por las partes, lo que significa que los poderes legislativos
pueden ser sujetos de control, y uno minucioso cuando la
Corte así lo decide.

En este Congreso la mayoría parlamentaria la tenía


el PRI y el accionante fue el PRD431 en calidad de partido
político federal.

Por lo que hace al segundo indicador denominado vi­


cios en votación, fueron denunciados 35 agravios distintos

312 y de éstos no se estudiaron 7. De los 28 que sí se estudiaron


por la Corte, únicamente en 16 sí se demostró el hecho;
sólo 7 constituyeron una transgresión al procedimiento y 5
de estas transgresiones ya se vio que tuvieron la entidad
suficiente como para invalidar la norma.

Fueron, por tanto, dos casos en que ocurrió una trans-


gresión que no fue invalidante. En la acción 9/2005 el PRI
reclamó que hubo una mayoría insuficiente cuando se apro-
bó la modificación del orden del día en la Comisión de Go-
bierno; este orden del día era importante, pues se enlistó la
aprobación del envío del dictamen al Pleno. El argumento

El Partido de la Revolución Democrática es un partido político de izquierda.


431
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

fue que con este hecho las minorías políticas no tuvieron


espacio en la Comisión para debatir. La Corte constató que
efectivamente fue cierto lo aducido por las partes, pero es-
timó que la violación no fue trascendente, pues finalmente en
el Pleno las minorías tuvieron la oportunidad de participar
en el debate. Esto sucedió en el Estado de Aguascalientes.

Por otra parte, en la acción 26/2010, promovida por


el PRD, se reclamó que el Congreso local hizo un erróneo
cómputo final en la votación de la aprobación de los ayun-
tamientos durante la reforma constitucional en el Estado de
México. Lo anterior ocurrió porque cuatro de las votaciones
estaban afectadas de invalidez, pues no se había verificado 313

el quórum de asistencia en el cabildo. La Corte cotejó que


efectivamente el Congreso local erró al contabilizar cuatro
votos de cabildos que venían afectados de nulidad. Pero no fue
trascendente esta violación porque aun así se logró obtener
la mayoría suficiente de aprobación de los ayuntamientos.

Lo que no se estudió en la Regla de


Mayoría

Si bien en este trabajo no se pretende realizar un análisis de


discurso sobre las sentencias de la Corte, pues el punto fo-
cal de esta investigación es el Poder Legislativo, sí es válido
mencionar el cambio de criterio detectado en la apreciación
Suprema Corte de Justicia de la Nación

que ha hecho la Corte respecto de las VPL. La atención llama


sobre aquellas transgresiones procedimentales que se cali-
ficaron de graves, pero que años atrás, ante algunas simila­
res, no fueron estudiadas por la Corte.

En el indicador vicios en votación, se aprecian en la


sentencia 2/1999 (acumulada 3/1999) reclamos en el sen-
tido de que:

a) La votación no fue nominal en Pleno, como lo exigía la


normatividad.
b) Los secretarios no hicieron el escrutinio de la votación.
314
c) El diputado presidente declaró la aprobación del dicta-
men, también sin el conteo de los votos, como lo exige
una votación nominal.

Estas transgresiones se promovieron por el PVEM432 y


por el PT,433 aun cuando no eran parte de la conformación de
la Cámara. La mayoría la tenía el PRI y las minorías el PAN
y el PRD, respectivamente. En el año de 1999 ante los hechos
demandados la SCJN expresó:

432
Partido Verde Ecologista de México. Podría catalogarse de centro, ha conten­
dido en coalición a la Presidencia de la República tanto con partidos de centro
izquierda (PRI) como de derecha (PAN).
433
Partido del Trabajo, de izquierda.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

…con independencia de que el dictamen an-


tes precisado que dio lugar al Decreto impug-
nado, se haya o no sometido a discusión; que
se haya dado o no la votación uninominal
de viva voz de los diputados presentes;
que los diputados secretarios hayan o no
procedido formalmente al escrutinio de la
votación; y, que el diputado presidente esté
o no facultado para declarar la aprobación
del dictamen sin previo cómputo de los
votos por los secretarios; es el caso que, de
cualquier manera, el dictamen fue sometido al
315
Pleno del Congreso y aprobado con la votación
antes mencionada, y publicado formalmente en
el Periódico Oficial del Estado.

Consecuentemente, con independencia de las


aludidas violaciones que se atribuyen al pro­
cedimiento legislativo, es el caso que éstas
resultan infundadas, toda vez que dichas
violaciones no afectan la validez del Decreto
impugnado en la medida que éste de cual-
quier forma fue aprobado por el Pleno del
Congreso del Estado y publicado oficialmente,
y además no trascienden al contenido mismo
Suprema Corte de Justicia de la Nación

de las disposiciones reformadas. Conviene re-


saltar también que no se impugna el resultado
de la votación y que el procedimiento legisla­
tivo simplemente es un cauce que permite
llegar con un proyecto al Pleno del Con-
greso para su votación.434

Se observa que en el año de 1999 desde la Corte no


se detectaron al menos cuatro tipos de transgresiones que
consideramos eran trascendentes. Le dio a la regla de ma-
yoría una interpretación estrecha, la de aquella por la cual
el voto del Pleno convalida cualquier transgresión.

316
Otro caso digno de mencionar fue la acción de in­
constitucionalidad 6/1997. En ella se reclamó que no hubo
certidumbre del quórum de asistencia durante la sesión, en
especial después de los constantes recesos que se desarro­
llaron en una misma sesión cuando se buscaban acuerdos en
una controvertida reforma electoral en el Estado de Oaxaca.
En este caso, la Corte sí entró al estudio y constató que efec­
tivamente no se verificó el quórum de asistencia después de
los recesos de la sesión, pero desestimó el concepto de in-
validez con el argumento de que ni el Reglamento interno,

Acción de Inconstitucionalidad 2/1999, Ministro Ponente: Sergio Salvador Aguirre


434

Anguiano, sentencia 8 de junio de 1999, disponible en: http://www2.scjn.gob.mx/


ConsultaTematica/PaginasPUB/DetallePUB.aspx, (Consultado el 25 de septiem­
bre de 2017).
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

la Ley Orgánica del Congreso ni la Constitución local exi­


gían la verificación del quórum durante el desarrollo de la
sesión. Y que además dijo la Corte: "tampoco se aprecia ni se
demuestra que dichas cuestiones, aún y siendo aspectos
inherentes a ese procedimiento legislativo y que eventual-
mente podrían afectarlo, pueden o hayan trascendido de
manera fundamental a los decretos combatidos, en cuanto
a su contenido".435 Esto fue reclamado por el PRD y la ma-
yoría de la Cámara la ostentaba el PRI.

Trece años más tarde, en 2010, en la AI 19/2010 re-


suelta el 25 de octubre de 2010 (teniendo también el PRI
mayoría en la Cámara), la Corte ante un hecho similar emi-
tió un falló distinto. Le otorgó el carácter de invalidante a un 317

evento en el que no hubo la suficiente certeza sobre el quó-


rum de votación. Incluso en el caso que se comenta la vota­
ción se realizó tres veces, pero en el conteo final, como ya se
describió líneas arriba, se registraron 38 votos y solamente
hubo 37 diputados presentes. Ante esto la Corte expresó:

Al respecto, este Alto Tribunal estima que cuan-


do existan inconsistencias durante la votación,
para dar certeza al procedimiento legislativo, a
pesar de la falta de norma expresa, el órgano

Acción de Inconstitucionalidad 6/1997, Ministra Ponente: Olga María del


435

Carmen Sánchez Cordero, sentencia de 2 de diciembre de 1997, disponible en


loc. cit., (Consultado el 25 de septiembre de 2017).
Suprema Corte de Justicia de la Nación

legislativo debe tomar las medidas mínimas


necesarias para solventarlas, dejando constan-
cia y documentando puntualmente la secuencia
de los hechos.436

En 1999 la Corte desarrolló una interpretación lega-


lista y literal para evaluar los procedimientos parlamen­
tarios. Fue hasta el 2010 cuando puede observarse cómo la
Corte evoluciona hacia el concepto de una Constitución nor-
mativa, pues la hace efectiva a pesar de no haber un texto
jurídico. Se observa cómo se sustenta en principios cons­
titucionales:
318
…para lograr el respeto de los principios de
democracia y representatividad que consagra
la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, no sólo reviste importancia el con-
tenido de las leyes sino, además, la forma en que
son creadas o reformadas, en virtud de que las
formalidades esenciales del procedimiento legis­
lativo resguardan o aseguran el cumplimiento
de los principios democráticos…437

436
Acción de Inconstitucionalidad 19/2010, Ministro Ponente: Luis María Aguilar
Morales, sentencia de 26 de enero de 2011, disponible en loc. cit., (Consultado
el 25 de septiembre de 2017).
437
Ibidem.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

6. La regla de participación en el principio


democrático

El mayor número de agravios que ha resuelto la Corte en pro


de la defensa del principio democrático refiere a los atinen-
tes a la participación, esto es, destacan las inconformidades
de acciones y omisiones que en principio han impedido a
los legisladores realizar su labor en un clima de libertad e
igualdad.

Dentro de este indicador se han localizado 13 ítems:


a) vicios en las convocatorias, notificaciones o trámites rela­
tivos a actos preparatorios a la sesión colegiada; b) dis­ 319
pensas de trámites legislativos sin justificación; c) actos
que inhiben la participación de diputados en procedimiento
legislativo; d) deliberación insuficiente de los legisladores;
e) actos que inhiben la participación de agentes externos al
Congreso en el debate establecido por la ley; f) ausencia de
debate; g) defectos en las iniciativas; h) vicios en los tur­
nos de iniciativas a la instancia correspondiente; i) trámites
legisla­tivos sin fundamento; j) inconsistencias en el orden del
día; k) la elección de un procedimiento ordinario cuando
debía ser un procedimiento de reforma constitucional, así
como l) trámites legislativos sin fundamento. Cada una de
estas violaciones pasó por el tamiz de la Corte de la si­
guiente forma (véase tabla 4.6.).
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Tabla 4.6. Número de transgresiones al requisito de


participación en el procedimiento legislativo
(1995-2011).

Total de
Indicadores Se Es Es
conceptos Existió
de VPL estudió VPL invalidante
de invalidez
a) Vicios en
convocatoria,
notificaciones o
56 44 36 24 7
trámites
preparatorios para la
sesión colegiada
b) Dispensa
injustificada de 45 35 28 13 9
trámites legislativos
c) Se inhibió
participación 23 17 8 1
320 democrática
d) Deliberación
22 20 18 5
insuficiente
e) Se inhibió partici-
18 15 9
pación externa
f) Ausencia de
8 6
debate
g) Defecto en
8 6 1 1
iniciativa
h) Vicios en turno 8 5 2 2 1
i) Trámites
legislativos sin 8 4 2
fundamento
j) Inconsistencias en
4 4 3
el orden del día
k) Procedimiento
ordinario y no el 4 4 2
constitucional
TOTAL 204 160 109 46 17

Fuente: elaboración propia con datos de sentencias disponibles.


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Como se observa, de un total de 204 reclamos la


Corte entró al estudio de 160 (dejando fuera 44). De éstos,
se demostró el hecho en 109, de los cuales 46 se calificaron
como violación al procedimiento legislativo y 17 resultaron
invalidantes. Tomando en consideración que en este aparta-
do se concentra el mayor número de conceptos de invalidez,
se hará su desglose de acuerdo a cada ítem mencionado.

Indicador "Vicios en convocatoria, notifi-


caciones y trámites preparatorios para
la sesión colegiada"

Aquí se aglutinaron todas aquellas acciones u omisiones 321

tendientes a impedir que llegue a cada legislador de forma


oportuna la información suficiente (debates, iniciativas, in-
formes, etc.) antes de su asistencia a las sesiones colegia-
das como al Pleno o a comisiones. También se agregaron en
este apartado aquellos vicios cometidos en las citaciones o
notificaciones a sesión, puesto que, si los legisladores no
están al tanto de la agenda parlamentaria, esto merma la
puntual asistencia en la participación democrática: "La con-
vocatoria y su publicidad correctas revisten suma relevancia
para considerar que en el órgano legislativo realmente se
dio oportunidad de que participaran todos sus miembros"
(AI 36/2001).
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Se recopilaron en total 56 tipos de violaciones en este


ítem. La Corte sólo dejó fuera del estudio ocho reclamos y
entró al estudio de 44. De éstos, únicamente se corrobo­
raron como ciertos 36, y de ahí 24 fueron catalogados por
la Corte como VPL. En total siete agravios resultaron muy
graves como para anular una Ley.

Destacan como VPL más graves el hecho de que se


aprobara una reforma un día antes de la fecha que esta­
blecía la convocatoria, la consecuencia en este caso fue que
las minorías, al tener una fecha errónea del día de la sesión,
no pudieron asistir al debate y votación438 (AI 36/2001).
322 También se encuentra el caso de que una hora antes de la
sesión se entregaron los dictámenes que se someterían a
discusión (AI 107/2008). El PRI y el PAN, respectivamente,
ostentaban la mayoría en las Cámaras estatales en las dos
acciones mencionadas.

Más significativo fue el hecho de que en un mismo


procedimiento se cometieran cinco transgresiones de gra-
vedad. Esto sucedió en el Estado de Aguascalientes contra la

La inasistencia de las minorías fue particularmente grave, ya que "en una sola
438

sesión, la del veinte de octubre de dos mil uno, se presentó a trámite la inicia­
tiva de reforma constitucional; en esa misma fecha se turnó a la Comisión co­
rrespondiente, se elaboró el dictamen y éste se discutió y aprobó por los dipu­
tados presentes, ordenándose su remisión a los Municipios que conforman el
Estado de Chiapas". Fragmento de la sentencia en la AI 36/2001.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Ley de Ingresos estatal, en la acción 2/2007: no hubo citación


a sesión de Pleno; no se entregó copia del dictamen a los
diputados con la antelación requerida; no se entregó el dic-
tamen al Pleno mediante la mesa directiva; se modificó el
orden del día para aprobar un dictamen que no había sido
circulado con antelación y no se realizó la revisión de los
dictámenes antes de ser presentados al Pleno por la Direc-
ción General de Servicios Parlamentarios. En este Congreso
el PRI ostentaba la mayoría y fueron las minorías las que

reclamaron la invalidez de la ley439 (véase tabla 4.7.).

Tabla 4.7. Resultaron invalidantes en el ítem


323
de Vicios en convocatoria, notificaciones y trámites
preparatorios para la sesión colegiada (1995-2011).

Norma Mayoría Minorías


Descripción de No. de Actor que Entidad
afectada en la en la
la VPL expediente impugnó federativa
y materia Cámara Cámara

Consti­
1. Se aprobó
tución
la reforma un
Política
día antes de la
estatal 33% de la PAN, PRD,
fecha estable- 36/2001 PRI Chiapas
Cámara PT, PSC
cida en la
Materia:
convocatoria
Poder
para sesionar
Legislativo

No fue posible desglosar de la sentencia la filiación política de cada uno de los


439

diputados de las minorías, pero las que existían en ese momento fueron el PRD,
PVEM, Convergencia y PT.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

2. No hubo PRI, PRD,


Ley de
convocatoria 33% de la PVEM,
Ingresos 2/2007 PAN Aguascalientes
para la sesión Cámara Convergencia,
del Estado
de pleno PT

3. No se
entregó copia
PRI, PRD,
del dictamen a Ley de
33% de la PVEM,
los diputados Ingresos 2/2007 PAN Aguascalientes
Cámara Convergencia,
con la del Estado
PT
antelación
requerida.

4. No se
entregó el PRI, PRD,
Ley de
dictamen al 33% de la PVEM,
Ingresos 2/2007 PAN Aguascalientes
Pleno mediante Cámara Convergencia,
del Estado
la mesa PT
directiva

5. Se modificó
el orden del día PRI, PRD,
Ley de
para aprobar 33% de la PVEM,
Ingresos 2/2007 PAN Aguascalientes
324 un dictamen Cámara Convergencia,
del Estado
no circulado PT
con antelación

6. No se realizó
la revisión que
debe llevar a
cabo la
Dirección de PRI, PRD,
Ley de
Servicios 33% de la PVEM,
Ingresos 2/2007 PAN Aguascalientes
Parlamentarios Cámara Convergencia,
del Estado
de los PT
dictámenes
antes de ser
presentados al
Pleno

7. Una hora Ley 33% de la


107/2008 PRI PAN, PRD Colima
antes de la Electoral Cámara
sesión PRD
108/2008
entregaron los (Federal)
dictámenes a Materia:
Electoral 109/2008 PAN
los diputados

Fuente: elaboración propia con datos de sentencias disponibles.


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Como se observa, de las tres sentencias donde se


declaró la invalidez de la ley por cuestiones de forma, dos
corresponden a mayorías del PRI y una al PAN.

Hubo 17 VPL440 de las cuales la Corte estimó que no


contenía suficiente entidad invalidante. Se resumen a conti-
nuación, junto con el criterio seguido por el máximo tribunal.

Tabla 4.8. Descripción de la VPL y filiación política de


la mayoría en la Cámara y criterio de la Corte para
justificar su intrascendencia.

Criterio de la Corte
Descripción de la VPL y filiación política
para justificar su
de la mayoría en la Cámara 325
intrascendencia

11/2002 (PAN) Irregularidad intrans-


No se citó a las reuniones de trabajo, a los cendente. Se obtu-
miembros de la Comisión con el mínimo de 24 vieron 36 votos de
horas que señala la ley. cuarenta totales.
No es trascendente
9/2005 (PAN)
porque las minorías
La convocatoria para que el Pleno discuta el
tuvieron la posibili-
dictamen, se envió sin la suficiente
dad de hacerse oír en
anticipación.
el debate en Pleno.

En las sentencias que recayeron en las acciones 32/2005 y 34/2005 se obser­


440

van los casos en que existe identidad de los hechos demandados. Esto es así
porque aunque cada una de estas AI se inconforman contra normas distintas
(por ello no se acumularon), ambas leyes provienen del mismo procedimiento
legislativo, pues fueron aprobadas en las mismas sesiones. El otro caso similar
sucedió con las acciones 26/2001 y 28/2001.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

32/2005 (PAN)
Tal circunstancia no
Hubo un error en la convocatoria y no se con-
afectó el carácter
vocó a la Comisión con 48 horas de anticipa-
democrático de la
ción para discutir y aprobar la ley en tiempo
decisión final.
y forma.
32/2005 (PAN)
En Comisión no se dio vista al autor de la Intrascendente.
iniciativa.
170/2007 (PRI)
Las convocatorias a los miembros de la Comi- No son de una enti-
sión no fueron enviadas con la anticipación de dad suficiente para
al menos 24 horas en período de sesiones, tal acarrear un efecto
como lo exige la normativa, sino que se hicie- invalidante.
ron el mismo día de la reunión de trabajo.
129/2008 (PRI) La iniciativa tenía un
No hubo convocatoria para las sesiones. año de haber sido
326
presentada, por lo
que los diputados
conocían el conteni-
do. Existía una pre-
mura justificada
porque había fecha
límite para aprobar la
reforma. Además, las
minorías tuvieron
espacio para debatir.
130/2008 (PRI)
No es invalidante.
No hubo convocatoria para las sesiones.
26/2010 (PRI) Se presupone que se
Se celebraron sesiones ordinarias en cabildos, dieron por enterados
sin la debida convocatoria. sus miembros, pues-
to que aprobaron la
reforma.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

26/2010 (PRI)
Fue cierto, pero se
En el caso de las sesiones extraordinarias,
logró mayoría de
del análisis de los documentos relativos se
votación en
advierte que ningún Ayuntamiento justificó
ayuntamientos.
la necesidad de su celebración.
26/2010 (PRI)
El cabildo se reunió sin que los integrantes Elemento con poten-
hubieran recibido la documentación necesaria cial invalidatorio, mas
para estar debidamente informados de los hubo mayoría de
puntos a tratar, porque la documentación les votación en los demás
fue entregada un minuto antes de concluir ayuntamientos.
la sesión.
26/2010 (PRI) Ese voto no debió
Consta que la minuta fue recibida por el haberse tomado en
Ayuntamiento, un día después de que el cabildo cuenta en el cómputo 327
la aprobó. realizado en el Con-
greso local, pero
hubo mayoría de vo-
tación de los demás
ayuntamientos.
26/2010 (PRI) De cualquier forma,
Los ayuntamientos recibieron las minutas en la totalidad de los
horas no laborales y en distintas oficinas ayuntamientos efec­
municipales. tivamente recibieron
las minutas.
26/2010 (PRI)
No era necesaria la
De los ayuntamientos que recibieron cons­
constancia de remi-
tancia de la celebración del acta de cabildo,
sión de la minuta al
solamente consta en tres casos el oficio de
Congreso.
remisión a la Legislatura.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

26/2010 (PRI)
La Corte de oficio valoró que en algunos
casos no puede determinarse con precisión
No poseen potencial
si las minutas fueron recibidas antes o des-
invalidante
pués de iniciadas las sesiones de cabildo,
dada la ambigüedad contenida en los acuses
de recibido.

Fuente: elaboración propia a partir de sentencias disponibles.

Destaca cómo varía la Corte en sus apreciaciones

cuando se trata de convocatorias a sesión, en las acciones

11/2002, 9/2005, 32/2005, 170/2007, 129/2008, 130/2008,

los vicios en estas citaciones no se consideraron invali­


328
dantes, incluso tampoco su inexistencia, a diferencia de las

acciones 2/2007 y 107/2008, en donde causas similares

fueron suficientes para declarar inconstitucional la norma

reclamada.

No es este el foro para estudiar a profundidad los ar-

gumentos de la Corte. Sin embargo, puede detectarse que

se cometen infracciones procedimentales que la Corte coloca

fuera de su alcance. Al menos en los casos descritos en la

tabla precedente, sí se cometieron violaciones al principio

democrático, y aun cuando la Corte señaló que en efecto

sucedieron, no fue posible que se subsanara ningún vicio.


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Indicador "Dispensa injustificada de


trámites legislativos"

La dispensa de trámites legislativos surge cuando los dipu­


ta­dos, de conformidad con las normas parlamentarias, acuer-
dan eximir alguna obligación establecida en el procedimiento
a efecto de dotar de celeridad al asunto, esto siempre que
exista una justificación suficiente.

Este ítem es una herramienta propia del quehacer de


una Cámara deliberante y su activación debe responder a la
misma dinámica de respuesta que los congresos deben tener
respecto de ciertos temas que tienen prioridad para el Estado, 329

pues generalmente son temas de los que urge su atención.

Sin embargo, cuando estas dispensas son utilizadas


para omitir el debate abierto de todas las fuerzas políticas de
la Cámara, cuando se utilizan para obviar pasos como el
envío a comisiones o la lectura de un dictamen sólo respon-
diendo a intereses políticos de las fracciones parlamenta­
rias (por ejemplo), entonces vulneran profundamente la
regla de participación, pues la evitan y con ello se acallan
las diversas voces de una Cámara.

El caso es que se sumaron 45 reclamos en este indi-


cador. La Corte entró al estudio en 35 y sólo en 28 constató
Suprema Corte de Justicia de la Nación

que el hecho fue cierto. De estos hechos, únicamente 4 cons­


tituyeron una transgresión intrascendente y 9 resultaron
invalidantes.

Respecto a las VPL que resultaron invalidantes, se


expone en la sentencia en materia electoral que resolvió
las acciones 52/2006 y sus acumuladas 53/2006 y 54/2006,
fueron interpuestas por las minorías del PRI y del PT (iz-
quierda), respectivamente. En esta ejecutoria se observa-
ron cinco transgresiones graves en el sentido que se viene
señalando. No se fundó el motivo para dispensar el trámite
de premura o urgencia, pues se argumentó en la necesidad

330 –adujo el Congreso en su informe– de aprobar una reforma


en materia electoral 90 días antes del inicio del proceso elec­
toral. Si bien esta restricción es de origen constitucional, la
Corte estimó que no puede llevar a un desconocimiento de
la participación de las minorías en la deliberación. La inicia-
tiva de reformas se presentó con dispensa de trámite dentro
de los asuntos generales del orden del día, es decir, a los dipu­
tados presentes no se les informó que se trataría ese tema.
Esto impidió que las distintas fuerzas políticas estuvieran en
posibilidad de conocer la iniciativa planteada. Se vulneró así
la facultad de los promoventes para llevar a cabo el estudio,
deliberación y discusión del tema. Por tanto, hubo una defi-
ciente discusión del proyecto, y se reflejó –dijo la Corte– en
que se aprobó con 12 votos contra 11. Al no justificarse la
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

premura con que se aprobó la reforma, se invalidó la norma


electoral que se trataba. En esa Cámara legislativa el PAN
ostentaba la mayoría y las minorías el PRI, PRD y PEBC.441

En la ejecutoria que resolvió la acción 2/2007, las


minorías legislativas del PRI, PRD, PVEM, Convergencia y PT
se inconformaron frente al PAN como mayoría. También
ocurrió una ausencia de motivación de la urgencia con que
se resolvió el procedimiento. El Diputado Vicepresidente,
consideró que no existía causa justificada para decretar un
receso que el Presidente de la Cámara había decretado, y
una vez que éste se retiró, el Vicepresidente determinó
reanudar los trabajos de la sesión. Además, no se sometió 331
a votación la solicitud de reclamo de un diputado ante tal
circunstancia, pedía decretar un receso o leer en sesión todos
los dictámenes que les acababan de repartir en esa sesión.
La dispensa justificaba también que las iniciativas fueron
turnadas a la Comisión dictaminadora el día anterior a la
sesión en la que se aprobaron, y la reunión fue momentos
antes de la sesión plenaria. La Corte determinó que todas
estas transgresiones fueron graves, aunque existió un voto
minoritario de los Ministros que aducía como intrascen­
dentes estos hechos. La AI se interpuso a partir de la publi-
cación de la Ley de Ingresos del Estado de Aguascalientes.

Partido Estatal de Baja California.


441
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Siguiendo con el mismo ítem, en la sentencia que


recayó a la acción 107/2008 y sus acumuladas 108/2008 y
109/2008,442 los accionantes adujeron que las iniciativas fue­
ron presentadas, dictaminadas y aprobadas por una mayo-
ría simple de los legisladores. Premura ésta que provocó la
falta de conocimiento previo de las iniciativas ya que fueron
presentadas apenas una hora antes de su aprobación, por
lo que se generó una muy deficiente discusión de los proyec-
tos. Ante la injustificada dispensa, la Corte determinó que
"se produjo un vicio material en las reformas que fueron
aprobadas, pues resulta claro que no existió el debate de-
mocrático necesario para el respeto a los principios y valo-
332 res establecidos en nuestra Carta Magna".443 La mayoría en
la Cámara la ostentaba el PRI y las acciones se interpusie-
ron en la materia electoral, en el Estado de Colima.

También existieron aquellas VPL que la Corte deter-


minó como transgresiones, más no invalidantes. Se muestra
un resumen a continuación.

442
Interpuestas por las minorías políticas PAN y PRD, y por los mismos partidos
políticos federales, respectivamente (PAN y PRD).
443
Acción de Inconstitucional 107/2008, Ministro Ponente: Genaro David Góngora
Pimentel, sentencia de 20 de noviembre de 2008, disponible en: http://www2.
scjn.gob.mx/ConsultaTematica ..., loc. cit. (Consultado el 25 de septiembre de
2017).
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Tabla 4.9. Violaciones intrascendentes


al procedimiento legislativo según la Corte mexicana
en el ítem "Dispensa injustificada de trámites
legislativos" (1995-2011).

Descripción de la VPL y filiación


Criterio de la Corte
política de la mayoría en la Cámara
23/2000 (PAN)
Fue una omisión que se subsa-
La legislatura omitió enviar a los
nó cuando el Congreso turnó el
ayuntamientos los debates que ori-
dictamen, pues este contiene
ginaron la reforma constitucional,
las consideraciones tomadas
sólo envió el dictamen aprobado por
por los legisladores.
el Congreso local.
9/2005 (PAN)
El Presidente de la Mesa Directiva
del Congreso sometió a la conside-
Las minorías tuvieron la posi­ 333
ración del Pleno en el orden del día
bilidad de hacerse oír en Pleno.
un dictamen que adolecía de la
aprobación mayoritaria de la
Comisión.
9/2005 (PAN)
El dictamen no fue entregado a la Las minorías tuvieron la posi­
Mesa Directiva antes de pasar al bilidad de hacerse oír en Pleno.
Pleno, como lo marca la Ley.
130/2008 (PRI)
No se motivó, razonó o justificó el
Efectivamente no se justificó la
por qué se estimó que el asunto
urgencia, pero se aprobó el
era "de urgente y obvia resolución"
trámite por mayoría.
y por tanto, se debía dictaminar
pronto por la Comisión.

Se observa en la AI 130/2008 cómo la no justificación


de la urgencia del trámite legislativo no fue trascendente, y
Suprema Corte de Justicia de la Nación

la Corte convalidó el acto legislativo sólo por la circunstan-

cia de que dicho trámite fue aprobado por la mayoría. En la

sentencia de la AI 107/2008 dictada siete meses después,

la ausencia de justificación en los trámites legislativos tuvo

carácter invalidante.

Indicador "Vicios en turno"

Este ítem se refiere a la remisión a otro órgano (interno

o externo) de un documento legislativo formal, específica-

mente de la iniciativa, del dictamen o de la minuta. De este

indicador se recolectaron ocho reclamos, cinco se estudia-


334
ron por la Corte. De estos se corroboró la existencia de dos,

mismos que resultaron ser VPL, y uno fue invalidante.

La causa que resultó invalidante en la acción 55/2006, lo

fue porque precisamente una remisión que hizo el Presidente

del Congreso al Ejecutivo estuvo afectada de invalidez, pues

el legislador referido mediante una fe de erratas firmada a

título personal realizó modificaciones de fondo a una norma

electoral. La Corte expresó respecto a estos cambios que al

no haber seguido el procedimiento establecido para la modi­

ficación de una ley, constituye una transgresión a la voluntad

del legislador que aprobó el mencionado Decreto que reforma


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

diversas disposiciones en materia electoral. Se trastocan los


principios de legalidad y seguridad jurídica y, en consecuen-
cia, debía declararse la invalidez de las reformas de la fe
de erratas. Ésta no cumplió con su finalidad, la de corregir
errores tipográficos que no representen cambio fundamental
o pérdida del significado de la reforma inicial. El deman­
dante fue el Partido Convergencia (de izquierda). Esto suce-
dió en el Estado de Chihuahua, donde el PRI ostentaba la
mayoría en la Cámara.

Indicador "Se inhibió participación de-


mocrática"
335

Estos son casos en que los accionantes se duelen porque


las mayorías legislativas frenaron de diversas maneras la
participación de los legisladores en el desenvolvimiento de
las fases del procedimiento. De estos 23 reclamos, estu­
dió la Corte 17 y determinó que ocho existieron. De las
comprobadas como ciertas, una solamente fue considerada
violación, mas no fue invalidante. Esta violación consistió en
que el Presidente de la Mesa Directiva no dio trámite a la
moción de orden interpuesta por dos diputados. La Corte
estimó que esa omisión no fue trascendental en forma que
pudiera invalidar la norma impugnada, por lo que declaró
infundados los argumentos del accionante (AI 11/2002).
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Indicador "Deliberación insuficiente"

En total fueron 22 inconformidades que se centraban en la


escasa discusión sobre una reforma de una ley. De estas 22
causas, se estudiaron 20, de las que se constató la existen-
cia de 18. Únicamente cinco resultaron ser transgresiones
procedimentales, mas ninguna fue invalidante.

En la sentencia 36/2001 expresaron los actores que


en una sola sesión, la del 20 de octubre de 2001, se pre­
sentó a trámite la iniciativa de reforma constitucional; en esa
misma fecha se turnó a la Comisión correspondiente, se
elaboró el dictamen y se discutió y aprobó por los diputados
336
presentes, ordenándose su remisión a los municipios que
conforman el Estado de Chiapas. La Corte expresó que era
grave este punto. Sin embargo, otro concepto resultó in­
validante444 y el Juez constitucional ya no fue más allá en
sus argumentos respecto de este punto.

En las ejecutorias que resolvieron las demandas


32/2005 y 34/2005,445 se alegó que hubo una discusión
insuficiente de las observaciones emitidas por el Gober­
nador (derecho de veto), puesto que el debate en este as-

Se aprobó la reforma un día antes de la fecha establecida en la convocatoria.


444

Estas dos AI se interpusieron contra diversas normas, pero ambas provenientes


445

del mismo procedimiento legislativo, por lo que existe en las dos acciones iden­
tidad de causas de VPL.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

pecto sólo duró 20 minutos. La Corte argumentó que aun


cuando se discutieron las observaciones del Ejecutivo esta-
tal por 20 minutos, tal circunstancia no afectó el carácter
democrático de la decisión final, pues además eran temas
que ya se habían debatido en las primeras fases del
procedimiento.

En la sentencia que recayó a la acción 129/2008 se


dolieron los accionantes de que, de las cuatro reuniones cele­
bradas en la Comisión legislativa, en ninguna de ellas hubo
análisis y discusión de las iniciativas presentadas por los
diputados del Partido Revolucionario Institucional. La Corte
estimó que esta omisión fue superada cuando se aprobó el
337
decreto por mayoría de la Comisión.

En la sentencia 26/2010 se observó una infracción


durante el procedimiento de reforma constitucional en el
Estado de México. Debían participar los ayuntamientos en
la aprobación del dictamen que el Congreso les remitió me-
diante la minuta correspondiente. Es el caso que consta en
el acta de sesión del Ayuntamiento de Amecameca que la
minuta fue aprobada por el Ayuntamiento un 15 de sep-
tiembre y la sesión mediante la cual se aprobó la reforma
constitucional por el Congreso del Estado fue un 14 de sep-
tiembre. La Corte estimó que "resulta materialmente impo-
sible que los miembros del cabildo se hayan encontrado en
aptitud de aprobar una modificación constitucional de la cual
Suprema Corte de Justicia de la Nación

aún no tenían conocimiento".446 Sin embargo, esta transgre-


sión no fue trascendente porque se emitió la aprobación
suficiente por parte de los demás ayuntamientos.

Indicador "Defecto en iniciativa"

En este ítem se reunieron aquellas causas donde se recla­


mó alguna limitación al libre acceso para iniciar un proce­
dimiento legislativo. Además, también se reunieron aquellas
inconsistencias detectadas en la iniciativa, siempre que pu-
sieran en riesgo la representación democrática. De las ocho
causas que se presentaron, la Corte estudió seis, y sólo una
se constató como existente, misma que sí constituyó una VPL
338 aunque no fue invalidante. Esta violación procesal se alegó
porque una iniciativa que ingresó al Congreso adolecía del
vicio formal de falta de firmas. Esta infracción, desde el pun-
to de vista de la Corte, no fue grave, pues se demostró que
las firmas fueron recabadas en el Pleno, durante la sesión
en que la iniciativa fue presentada (AI 26/2010).

Indicadores en los cuales no se demostró


ninguna VPL

En el ítem "Se inhibió participación externa", se recopilaron


18 reclamos. La Corte estudió 15, y se comprobó la exis­

Acción de Inconstitucionalidad 16/2010, Novena Época, Pleno, Semanario


446

Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXXIII, enero de 2011, página: 1821.


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

tencia de nueve, ninguna de las cuales constituyó una vio-


lación. En las causas relativas a "Trámites legislativos sin
fundamento" se recopilaron ocho causas, cuatro estudió la
Corte, y dos resultaron existentes, más no fueron catalo­
gadas como violaciones. En el indicador "Inconsistencias en
el orden del día" se detectaron cuatro, mismos que estu­
dió la Corte, y tres fueron ciertos. Por lo que hace al indi­
cador "Ausencia de debate", ninguna causa existió en los
hechos. Se reclamaron en total ocho y la Corte entró al estu­
dio de seis.

Se mencionan, por último, algunas de las razones por


339
las que la Corte no ha entrado al estudio de diversas cau-
sas: porque recayó una causa de sobreseimiento (AI 6/2002
y la 74/2009); porque fue innecesario entrar a un concepto
de invalidez pues ya otro había resultado invalidante (AI
19/2010).

También es común encontrar la frase "con independen­


cia de que sean fundadas o no (las alegaciones), no trascien­
den al contenido de la norma". Así se resolvió en el caso de
la AI 10/2007, donde se alegó que no se siguieron las for-
malidades para presentar el dictamen en Pleno, pues el dic-
tamen no se presentó a la secretaría del Congreso antes de
pasar al Pleno, como lo establecía la normativa.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

7. La regla de publicidad en el principio


democrático

Esta regla conlleva la pretensión de garantizar visibilidad


desde lo público en todos los procedimientos del Poder Le-
gislativo, de permitir que se conozca lo actuado por los legis­
ladores a la hora de realizar su trabajo. También incluye el
que las actividades legislativas queden asentadas correc­
tamente en los documentos oficiales,447 que serán conoci-
dos por la sociedad.

Visto así, de la recopilación realizada de las senten-


cias disponibles se extrajeron 44 agravios que incidían en la
340
regla de publicidad y se catalogaron en tres variables: vicios
en dictamen, vicios en actas y ausencia de dictamen. Pero de
nuevo, esta cantidad de agravios tuvo que pasar por el ya
mencionado tamiz de la mirada selectiva de la Corte. Por lo
que, de los 44 reclamos la Corte entró al estudio de 40, 29
los tomó como existentes, 18 se configuraron como VPL
sin trascendencia y resultaron invalidantes cinco (véase
tabla 4.10.).

Ya la Corte se pronunció al respecto en la sentencia 9/1995; cuando al califi­


447

car favorablemente una discusión plenaria se detuvo a observar que en todo


momento se expusieron las posiciones de las diversas fuerzas políticas a los
ojos del público, pero también esta discusión fue recogida fielmente por
los instrumentos dedicados a dejar constancia pública de los trabajos parla­
mentarios, como: el acta de la sesión, la versión estenográfica de la misma y
la publicación en los instrumentos oficiales de las normas legales adoptadas.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Tabla 4.10. Indicadores de las transgresiones al


requisito de publicidad en el procedimiento legislativo
(1995-2011).

Total
Indicadores Se Es
de conceptos Existió Es VPL
de VPL estudió invalidante
de invalidez
Vicios en dictamen 29 26 19 8 1
Vicios en actas 12 12 10 10 4
Ausencia de dictamen 3 2
TOTAL 44 40 29 18 5

Fuente: elaboración propia con datos de sentencias disponibles.

Indicador "Vicios en dictamen"


341
En el indicador "vicios en dictamen" se reúnen aquellos actos
legislativos que evitaron que los trabajos parlamentarios
quedaran inscritos correctamente en los documentos ofi­
ciales, en este caso, los dictámenes elaborados por las co-
misiones. De los 29 reclamos detectados, la Corte entró al
estudio de 26 y sólo ocho resultaron VPL, de las cuales una
tuvo carácter invalidante.

La causa dentro del indicador "vicios en dictamen" que


resultó invalidante lo fue porque el dictamen carecía de la
totalidad de las firmas de los diputados de la Comisión
corres­pondiente. La sentencia recayó a la AI 2/2007 contra
la Ley de Ingresos del Estado de Aguascalientes. La mayoría
en la Cámara la ostentaba el PAN y las minorías en orden
Suprema Corte de Justicia de la Nación

decreciente fueron PRI, PRD, PVEM, Convergencia y PT. Por


otra parte se encuentran las causas que fueron declaradas
intrascendentes (véase tabla 4.11.).

Tabla 4.11. Resumen de las VPL reclamadas y el


criterio de la Corte para determinar su intrascendencia.
Indicador "Vicios en dictamen" (1995-2011).

Descripción de la VPL y filiación


Criterio de la Corte
política de la mayoría en la Cámara
5/1998 (PRI)
No se mencionó en el decreto pu­
Se adjuntó copia certificada con
blicado, que estaban al calce las fir-
las firmas correspondientes.
mas del presidente y secretario del
342 Congreso.
5/1999 (PRD)
En el articulado de la reforma pu­
La Corte lo catalogó como un
blicada, se detectaron omisiones en
descuido en el trabajo legislativo.
el orden o repetición de incisos de
artículos.
34/2000 (PAN)
Error de tipología con fechas de No fue trascendente.
transitorios.
20/2003 (PRI) Se demostró que asistió el presi­
El dictamen emanado de la Comi­ dente y el secretario mediante
sión solo tenía una firma, de tres acta. Se expresó que el que
necesarias. falten firmas no implica que el
asunto no se haya analizado y
discutido en el interior de la
Comisión y aprobado por la ma-
yoría de sus miembros, que es
el fin que persigue esta fase
procedimental.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

26/2006 (PRI)
Los diputados federales alteraron la
No fueron modificaciones
minuta de la Cámara revisora, sin
trascendentes.
estar facultados, y así la enviaron
para publicar.
170/2007 (PRI)
El dictamen legislativo omite el as- No son causas de entidad sufi-
pecto relativo al análisis comparativo ciente como para acarrear un
de los temas de la iniciativa, ejercicio efecto invalidante.
exigido por la normativa.
Se cumplió con el principio de
5/2009 (PRI)
deliberación parlamentaria. El dic­
Ausencia de la primera lectura del
tamen presentado fue objeto de
dictamen.
un amplio debate.

Fuente: elaboración propia a partir de datos obtenidos de sentencias


disponibles. 343

Se observa cómo para la Corte no tienen suficiente


importancia las transgresiones cometidas en Comisión, y
tampoco los vicios en documentos emanados de la misma,
como la falta de las dos terceras partes de las firmas nece-
sarias en un dictamen (AI 20/2003).

Indicador "vicios en actas"

Por lo que hace a este indicador, aquí se centraron todos


aquellos reclamos que adujeran faltas en la elaboración de
las actas que se levantan para formalizar lo actuado por los
legisladores. La Corte entró al estudio en las 12 causas
Suprema Corte de Justicia de la Nación

reclamadas, y estimó que diez fueron ciertas y las mis­


mas resultaron ser VPL, de las cuales cuatro resultaron
invalidantes.

Las cuatro causas que resultaron inconstitucionales


en el indicador "vicios en actas" se concentran en una mis-
ma sentencia, la que recayó a las acciones de inconstitu­
cionalidad 11/2010 y sus acumuladas 12/2010 y 13/2010.
Éstas fueron interpuestas por las minorías de los partidos
políticos del PAN, PRD y Partido Convergencia, respectiva-
mente. La mayoría en la Cámara estatal la ostentaba el PRI.
Se reclamó la invalidez de reformas a la Constitución estatal
344
de Nayarit (en materia electoral). Las causas alegadas fue-
ron las siguientes:

• La declaratoria de aprobación del decreto de reformas


constitucionales incurrió en grave vicio que la invalida.
Se apoyó en actas de sesión de cabildo en las que no
consta la firma del respectivo Secretario del Ayuntamien­
to, aunque se lee en otros documentos que el funcionario
estuvo ahí.448

Criterio que se contradice con el de la acción 34/2000, donde no fue importan­


448

te para la Corte el que faltara la mayoría de las firmas de los diputados de la


Comisión, pues en el Acta de la misma figuró la asistencia y debate de los
legisladores.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

• En el Ayuntamiento fue firmada el acta de cabildo por


testigos de asistencia, sin motivar la ausencia del
Secretario.

• Algunos oficios de remisión de las actas de los diversos


cabildos al Congreso estaban firmadas por el Secretario,
pero eso no sustituyó su falta de firma en las actas.

• En el acta de cabildo se menciona que el Secretario dio


lectura de la minuta, pero no firma al calce del acta
municipal.

También se presenta un resumen de las seis causas


345
que fueron VPL sin ser invalidantes (véase tabla 4.12.).

Tabla 4.12. Resumen de violaciones intrascendentes


para el procedimiento legislativo desde el criterio de
la Corte. Indicador "Vicios en actas" (1995-2011).

Descripción de la VPL y filiación


Descripción de la VPL.
política de la mayoría en la Cámara.
6/1997 (PRI) La Corte verificó que efectiva-
No se elaboraron actas ni minutas en mente la Comisión que elaboró
Comisión. el dictamen no levantó acta de
sus sesiones. Sin embargo, no se
apreció transgresión a la nor-
matividad, por lo tanto no fue
trascendente.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

11/2002 (PAN)
No se firmó constancia del tiempo La falta de apego a alguna de las
en que permanecieron las reuniones disposiciones que rigen el pro-
de Comisión, ni se levantaron actas de ceso legislativo no trasciende al
dichas sesiones acerca del estudio de la contenido de la norma y, por ende,
iniciativa. no afecta su validez. No se limi-
tó a las minorías.
25/2002 (PAN)
El acta de la sesión sólo está firmada Estaban en lo cierto en cuanto
por cuatro de los diputados que al acta de sesión. Sin embar­
asistieron y no por los once de la go, el dictamen está firmado por
Comisión. seis diputados, se considera que
hubo mayoría.
11/2010 (PRI)
Se citó a los ayuntamientos a apro- Errores mecanográficos enten-
bar la reforma, antes de que el Pleno dibles por la premura del trámite.
346
del Congreso aprobara el proyecto de
reforma. Las fechas son incongruentes.
26/2010 (PRI)
En el Municipio, las certificaciones de No debió tomarse en cuenta para
acuerdos de cabildo que se tuvieron el conteo de votación de la refor­
a la vista no cuentan con la firma del ma constitucional. Sin embargo
secretario del Ayuntamiento. hubo mayoría de ayuntamientos.
26/2010 (PRI)
En relación con la minuta de refor- Resulta materialmente imposi-
ma, esta se recibió con posterioridad ble que los miembros del ca­
al inicio de la sesión en la que fue bildo se hayan encontrado en
aprobada. aptitud de aprobar una modi­
ficación constitucional de la cual
aún no tenían conocimiento. Sin
embargo hubo mayoría de ayun­
tamientos.

Fuente: elaboración propia a partir de sentencias disponibles.


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

En estos casos se coincide con la valoración que ha


hecho la Corte sobre las violaciones intrascendentes en
materia de publicación, no se encontró incongruencia en
este sentido. Efectivamente no se considera que se haya
violado el principio democrático, aunque sí se deja constan-
cia de algunas faltas graves, pero no se tomaron en cuenta
porque otros vicios procesales fueron declarados inconstitu-
cionales en la misma sentencia.

Podemos hasta aquí hacer unas breves reflexiones:

• No se reclamaron violaciones a la regla de publicidad


que tuvieran que ver con la secrecía de los trabajos de
347
los diputados, no hubo queja por haberse negado la pre-
sencia a la prensa, o al público interesado a las sesiones
de Pleno. Tal vez esto tenga que ver con que los ciu­
dadanos o entes conformados por la sociedad civil no
puedan interponer acciones de inconstitucionalidad, o tal
vez porque nunca se dio el caso.

• Las VPL atinentes a la regla de publicidad tienen que ver


con las formalidades de los documentos oficiales por
medio de los cuales deben constar los trabajos realiza-
dos por los parlamentarios.

• Las VPL que resultaron invalidantes lo fueron en el con-


texto del PAN y el PRI como mayoría en la Cámara.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

• Se evidencia una falta de recursos internos en las cá­


maras para dirimir conflictos subsanables, o de menor
gravedad.

Por lo que hace al ítem "Ausencia de dictamen", fue


reclamado en tres ocasiones, mismas que se estudiaron y
ningún caso resultó existente.

Indicador "otros"

Para este ítem se reservaron todas aquellas VPL que no


coincidían con el criterio de búsqueda, es decir, que no inci-
dían en la vulneración del principio democrático, y también
348
se encuentran aquellas transgresiones que se cometieron
fuera del ámbito de estudio, esto es, aquellas que se come-
tieron por el Ejecutivo u otro órgano. En total se detectaron
52 causas, la Corte entró al estudio de 43, de las cuales com­
probó la existencia de 33, se consideraron violaciones nueve
y dos resultaron invalidantes.

Tabla 4.13. Número de causas en el indicador


"Otros" (1995-2011).

Total de
Se Es
Indicadores de VPL conceptos de Existió Es VPL
estudió Invalidante
invalidez

Falta de oportunidad en
la expedición de la norma 28 22 19 7 2
impugnada
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Defectos en publicación
15 13 8 1
del Ejecutivo

Actos propios del queha-


7 6 5
cer legislativo

Vicios en acceso a la
1 1 1 1
información

TOTAL 51 42 33 9 2

Fuente: elaboración propia a partir de sentencias disponibles.

Destaca el punto "Falta de oportunidad en la expedi-


ción de la norma impugnada" que albergó 20 conceptos
de violación y dos resultaron inconstitucionales. Este ítem
se creó para abstraer a aquellas reclamaciones exclusiva-
mente de materia electoral que se trataran de la publicación
de la norma –electoral– dentro de los 90 días previos al
349
inicio en el proceso electoral.

Lo anterior porque en 1996, un año después de ini­


ciada la vigencia de las AI, se realizó una reforma cons­
titucional en materia electoral que impactó en diversos
dispositivos, entre ellos, el artículo 105, fracción II (relativo
a las AI). Fue en esta fecha cuando se permitió que las
acciones procedieran contra leyes electorales también. Así,
el 22 de agosto de ese año se adicionaron los siguientes
párrafos: "La única vía para plantear la no conformidad de
las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este
artículo" y el que interesa: "Las leyes electorales federal
y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos
noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que
Suprema Corte de Justicia de la Nación

vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modi­


ficaciones legales fundamentales."

La prohibición de publicar leyes electorales antes del


inicio del proceso electoral, de acuerdo con la exposición
de motivos de la propia reforma, responde a cuestiones
pragmáticas: que la Corte tenga el tiempo suficiente para
resolver oportunamente las acciones de inconstitucionali-
dad frente al inminente inicio del proceso de elección. Por
ello, cuando las cámaras legislativas o el Ejecutivo no hacían
(según los accionantes) las reformas electorales a tiempo,
se catalogó esta transgresión como VPL, por constituir una
350
falta de oportunidad en la expedición de la norma, tal y
como se denomina el ítem aquí estudiado. Este ítem no pro-
tege cuestiones de fondo, responde a motivos prácticos.

Resultaron inconstitucionales dos causas, pues se


realizaron reformas trascendentes en materia electoral den-
tro de los 90 días prohibidos por la Constitución:

• La AI 18/2001-00 (y acumuladas 19/2001 y 20/2001)


que fueron interpuestas por las minorías legislativas, por
el PAN y por el PRD, respectivamente. Se pretendía refor­
mar el Código Electoral del Estado de Yucatán. La mayoría
en la Cámara la ostentaba el PRI.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

• La AI 137/2007 fue interpuesta por un partido local, el


Partido Alianza por Yucatán, contra la Ley de Institu­
ciones y Procedimientos Electorales del Estado de Yuca-
tán. En este caso, la reforma se hizo en pleno proceso
electoral. La mayoría en la Cámara la ostentaba el PAN
y las minorías el PRI y el PRD.

En este tema, el de la publicación de leyes electorales


dentro de los 90 días previos al proceso electoral, la Corte ha
fijado criterios distintos a los tradicionales para resolver este
tipo de situaciones, lo que ha evitado la resolución de más
inconstitucionalidades de normas electorales. Esto es que,
ante la publicación de estas normas dentro de los 90 días, se
351
ha determinado que simplemente éstas no sean aplicables
para el inminente proceso electoral. Así la vigencia de esas
reformas, al traspasarse para años posteriores, ya no en­
cajan en la prohibición constitucional controvertida.

Otra variante de interpretación de la Corte que ha evi­


tado anular leyes electorales, es que se detiene a calificar si
la reforma es una modificación legal fundamental como la
que prohíbe la Corte u otra que no es de trascendencia.449

Cfr. Fragmento de la sentencia de la AI 9/1999: "Para establecer si la reforma


449

fue realizada oportunamente, esto es, atendiendo a los plazos señalados en


el dispositivo constitucional transcrito, debe analizarse previamente la natu­
raleza jurídica de la disposición impugnada materia de la reforma electoral de
que se trata, a efecto de determinar si constituye una reforma legal fundamen­
tal o no".
Suprema Corte de Justicia de la Nación

El ítem "Defectos en publicación del Ejecutivo" se en-


camina a la protección del principio de eficacia de la norma.
Son todas aquellas faltas voluntarias o involuntarias que se
cometen en las fases de sanción, promulgación e iniciación
de vigencia de la norma. Se señala que ninguna de las 15
causas resultó invalidante.

Por lo que hace al punto "Actos propios del quehacer


legislativo", se refiere a aquellas reclamaciones que desde
su recolección fue evidente el reclamo de actos que respon-
den a la misma esencia de un Poder Legislativo. Por ejemplo,
en tres ocasiones se reclamó que la iniciativa había recibido
modificaciones durante el procedimiento legislativo450 y
352 esto es normal. Hubo actores que se dolieron porque la ma-
yoría del PRI se impuso en las votaciones (lo que también
es consustancial a la regla de mayoría), esto lo reclamó el
PAN en la AI 42/2009. También se reclamó como violación
procesal la omisión de los ayuntamientos de votar una refor­
ma constitucional estatal, cuando esto es una prerrogativa
que les otorgan sus constituciones locales, pueden votar o
no (AI 62/2009 y 26/2010).

Otra causa que llama la atención se encontró en la


acción 26/2010, donde los accionantes se quejaron de que

La AI 10/1996 fue interpuesta por el PRD; la AI 6/2002 interpuesta por las


450

minorías legislativas del PAN y el PT, y la AI 31/2002 interpuesta también por


el PRD.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

el expediente legislativo que el Congreso le otorgó al par­


tido político demandante (PRD) no estaba bien integrado.
Pues únicamente contenía versiones de algunas sesiones y
reuniones de la legislatura y sus comisiones, así como la
evidencia incompleta de los votos de ayuntamientos que par­
ticiparon en la reforma constitucional.

La Corte verificó la existencia del hecho, y se coincide


en que esto no tenía un carácter invalidante, pues lo des­
crito no constituye una acción que sea parte del proceso
legislativo. Sin embargo, se quiso incluir en el conteo de este
estudio porque es el único caso documentado donde se evi-
dencia lo que se ha venido observando: que muchas de las
353
VPL que se reclaman y que la Corte verifica que no exis­
tieron, se reclamaron porque los accionantes no tuvieron
la información suficiente y oportuna. En cambio, cuando
dentro del procedimiento que se sigue en la AI, se le solici-
tan informes de lo actuado a la Cámara, ésta le envía a la
Corte la documentación completa.

La acción 26/2010, por ejemplo, contiene 32 causas


exigidas, el más alto número tomando en cuenta que el
promedio es de diez. En este caso la gran mayoría de los
conceptos de invalidez fueron inoperantes, precisamente por­
que el actor se basó en información incompleta.451

A este tipo de causa se le denominó "Vicios en acceso a la información".


451
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Finalmente, debe mencionarse que existió un ítem


que fue retirado del cómputo, el correspondiente a "Falta de
fundamentación y motivación de los actos de la Cámara".
Esta reclamación es la relativa a la defensa del principio de
legalidad y debido proceso que se desprenden de los artícu-
los 14 y 16 constitucionales.452 Se retiró del conteo por lo
poco significativo que resultó esa reclamación, pues fue uti-
lizada como una muletilla453 o fórmula en las demandas, y
la Corte respondió con poco interés ante estos conceptos de
invalidez.454 De las 538 sentencias, por violaciones al debido

452
Artículo 14. […]. Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus
propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tri­
bunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades
354 esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad
al hecho". Subrayado de la autora.
"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio,
papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad
competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento […]". Subra­
yado de la autora.
453
Esto ya se había observado en López Ayllón, Sergio y Valladares, Florencio, "Las
acciones de inconstitucionalidad en la constitución mexicana: Balance empírico
de doce años de ejercicio", op. cit., pp. 191 y 192.
454
Además, para la Corte, la interpretación de los conceptos de fundamentación
y motivación no es estricta cuando se trata de actos legislativos. "PROMUL­
GACIÓN DE LEYES. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE ESTE ACTO. La Su­
prema Corte ha establecido jurisprudencialmente que los requisitos de fun­
damentación y motivación de una ley se satisfacen cuando es expedida por el
Congreso constitucionalmente facultado para ello y se refiere a relaciones
sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (Apéndice 1988, Primera
Parte, página 131, jurisprudencia 68). El acto de promulgación de la ley for­
ma parte del proceso legislativo que culmina con su vigencia y, por ende, para
el cumplimiento de los requisitos de fundamentación y motivación requiere
que provenga de la autoridad competente para ordenar la publicación y circu­
lación de la ley a fin de que pueda ser obedecida (fundamentación), ya que
ha cumplido con las formalidades exigidas para ello (motivación); sin que sea
necesario, para la satisfacción de tales requisitos, que en el texto del acto pro­
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

proceso se reclamaron 146, y por falta de fundamentación


y motivación 405 de 538 sentencias. Es decir, el 27.13% por
el artículo 14 constitucional y el 75.2% por el artículo 16
constitucional. Esto es, que casi en todas las demandas con
VPL se alegaron estas causales, por lo que, de habérseles
tomado en cuenta, la cantidad de VPL habría aumentado sin
aportar información representativa.455

8. Otras consideraciones

De forma adicional a lo que se ha venido analizando en este


capítulo empírico, es preciso agregar algunas consideracio-
nes generales, antes de pasar al apartado de conclusiones.
355

Dadas las vertientes que tomó la Corte para abordar


el tema de las VPL, la recolección de datos tuvo que afinarse
hasta obtener la información más focalizada posible. El re-
sumen de la información obtenida y la forma de depurar los
datos puede observarse en la tabla siguiente:

mulgatorio se citen los preceptos legales que faculten al Poder Ejecutivo Fede­
ral o Estatal para realizar tal acto, ni las razones que lo llevaron a concluir, tanto
que se cumplieron las formalidades exigidas para la expedición de la ley
como que la misma no es violatoria de derechos fundamentales, ya que tal cita
y razonamiento en el acto mismo de autoridad no se requiere tratándose de
actos legislativos." (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, Tomo V, junio de 1997, Tesis: P. C/97, Página: 162,
registro digital: 198428, Tesis Aislada).
455
Este criterio para retirar del conteo estas causas, las relativas a "Falta de fun­
damentación y motivación de los actos de la Cámara" no se hizo durante el
inicio de la investigación, sino en su fase última.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Tabla 4.14. Cantidad de VPL detectadas por la Corte


y el criterio para estudiarlas (1995-2011).

¿VPL
Requisito Total ¿Estudió? ¿Existió? ¿VPL?
Invalidante?
Mayoría 42 35 19 8 5
Participación 204 160 109 46 17
Publicidad 44 40 29 18 5
Otros 51 42 33 9 2
TOTALES 341 277 190 81 29

Fuente: elaboración propia a partir de datos obtenidos de sentencias


disponibles.

De forma gráfica se observa cómo fue necesario de-


356 purar la información:

Gráfica 4.9. Cantidad de VPL detectadas por la Corte


y el criterio para estudiarlas (1995-2011).

341
350
Otros
277
300
Publicidad
250
190
Participación
200

150 Mayoría
81
100
29
50

0
al

ó?

L?

?
tió

te
t

VP
di
To

an
is
tu

Ex

id
Es

l
va
In
L
VP

Fuente: elaboración propia, con datos de sentencias disponibles.


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Esta gráfica, vista a contrario sensu, nos ofrece datos


sobre el estudio de la legitimidad democrática de las normas
en México. El 19% de lo reclamado, la Corte no lo estudió, un
26% fueron conceptos de invalidez infundados, el 32% no
fueron violaciones, 15% no fueron violaciones graves, sola-
mente el 8%. Véase lo siguiente:

Gráfica 4.10. Número de VPL que fueron estudiadas


o no por la Corte (1995-2011).

(52) (29) (64) 19%


8% Lo que no se estudio 64
15%

Lo que no existió 87

No fue violación 109 357

No fue invalidante 52

(87)
(109) 32% 26% Violaciones graves 29

Fuente: elaboración propia, con datos de sentencias disponibles.

Si bien esta es una gráfica de los datos que fueron


quedando en la criba de este análisis, puesto que lo que se
propuso fue analizar hechos, queda en el tintero acercar la
lupa del investigador y dilucidar todo aquello que la Corte
dejó de observar, pues en ello convergen argumentos ana-
crónicos sobre el concepto de una mayoría que convalida
todo, o criterios zigzagueantes a favor y en contra sobre el
mismo hecho.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Se muestra un cuadro sinóptico con el propósito de


ubicar al lector en el mar de información y de posibilidades
de enfoques que surgieron de este trabajo.

Figura 4.7. Cuadro sinóptico que representa el proceso


de depuración de los datos perseguidos.

- La reclamación se
subsana con la apro-
bación del Pleno.

- Hecho que NO - Es parte del proce-


fue VPL dimiento legislativo.
- La Corte verificó
- Lo reclamado no
existencia del hecho constituyó violación.

- Intrascendente.
- Hecho que SÍ
- Trascendente. Se
358 fue VPL
- VPL reclamadas anula la norma.

ante la Corte
- Sobreseídas o
desechadas.

- Por mayoría se
subsanó la falta
alegada.
- La Corte no verificó
- Porque de cualquier
la existencia del - La Corte no entró
forma no trascende-
hecho al estudio
ría de manera funda-
mental a la norma.

- Otro concepto
fue invalidante, por
tanto, no se agotó
el análisis.

- La Corte entró al estudio y no hubo ele-


mentos probatorios sufiecientes para fundar
los conceptos de invalidez.

Fuente: elaboración propia.


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

Finalmente se destaca que las 29456 causas que resul-


taron invalidantes se observan en nueve sentencias, que a su
vez impactaron en 17 acciones de inconstitucionalidad. Tam­
bién se observó que los partidos políticos que detentaban la
mayoría en las cámaras en las que se cometieron vicios
graves al procedimiento fueron del PRI y del PAN. Lo que
coincide con las dos fuerzas que han sostenido las condicio-
nes de alternancia en México desde 1997. Ello indica que
los datos no son suficientes como para aseverar que la per-
tenencia o no a un partido político sea determinante cuando
se comenten VPL.

359
También se muestra a continuación una última gráfi-
ca, que consiste en mostrar un comparativo por fase del
procedimiento, que indica cuántas VPL se reclamaron y de
ellas cuántas resultaron invalidantes. Como se observa,
los vicios cometidos en comisiones son los que menos reci-
ben atención por la Corte.

También cabe comentar que en total la Corte estudió de oficio 17 causas, de


456

las cuales cuatro resultaron determinantes para declarar inconstitucional la


norma impugnada. Esto fue en las sentencias 52/2006 y 107/2008 por la trans­
gresión a los requisitos de la dispensa de trámites legislativos y la 19/2010,
porque la Corte se percató de inconsistencias en el conteo de votos.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Gráfica 4.11. Violaciones invalidantes contrastadas


por fase del procedimiento legislativo.

140 125
120

100

80
60
53
60
42
34
40 27 VPL Reclamadas
18
20 5 VPL Invalidantes
1 2 2 1
0
s

ón
to

en

iv
rm

ci
is
n

t
Pl

ia
no
ie

lu
m

ic
am

so
en
Co

In
la

Re
nt

de
en

D
u
Ay

ia
.
D

ac
en

ic
Ef
.
D

Fuente: elaboración propia con datos de sentencias disponibles.

360
Se da paso al apartado correspondiente de las con­
clusiones de esta investigación.
Conclusiones

Esta investigación abarcó el periodo de 1995 a 2011. En él


convergen dos fenómenos en México: a) una evolución
del sistema político a partir de cambios democratizadores en
el sistema de partidos y de una necesaria readecuación del
sistema electoral con las consecuentes alternancias de po-
deres políticos, y b) nuevas facultades de la Corte como
Tribunal Constitucional. Estos antecedentes justifican dos de 361

las premisas fundamentales de este trabajo: a) un contexto


político oportuno para estudiar al Poder Legislativo, b) un
contexto jurisdiccional oportuno para que a través de las
acciones de inconstitucionalidad se estudie al Poder Legis­
lativo mexicano.

En efecto, en los 16 años referidos se captó la mayor


pluralidad política en las cámaras legislativas en la histo­
ria posrevolucionaria mexicana y además, en el año 2000,
la alternancia del poder político en el Ejecutivo. Si bien en
México no se ha interrumpido el orden constitucional y todos
los presidentes han cumplido su mandato desde 1924 a la
fecha, en este mismo periodo se pasó de un sistema de pre-
Suprema Corte de Justicia de la Nación

sidencialismo fuerte basado en la hegemonía del partido


político de gobierno (PRI) a una democracia electoral y alter­
nancia de poderes federales, estatales y municipales. La doc­
trina coincide en que durante el predominio hegemónico del
PRI, el Poder Legislativo en sus dos niveles de gobierno era
débil institucionalmente, no figuraba en el manejo de deci-
siones políticas trascendentales y los legisladores eran eje-
cutores de las decisiones presidenciales.

La debilidad institucional fue característica del Poder


Legislativo mexicano al menos hasta 1997, cuando se dio el
primer gobierno dividido a nivel federal. Este fenómeno se

362 reprodujo al interior de los congresos locales, donde el PRI


fue perdiendo las mayorías calificadas y comenzaron a pre-
dominar las mayorías absolutas y relativas. El primer gobier­
no dividido de 1997 propició, además, una transformación
institucional más democrática en los órganos de poder del
Legislativo, lo que comenzó en el Congreso de la Unión y se
extendió en la mayoría de las cámaras locales.

A finales de los noventa se incrementaron las apor­


taciones sobre derecho parlamentario en México, y este tra-
bajo se suma al interés que se ha presentado en la doctrina
sobre el desenvolvimiento del Poder Legislativo en una demo­
cracia emergente. El instrumento de análisis es una nueva
institución de control constitucional concentrado: las accio-
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

nes de inconstitucionalidad, cuya vigencia data de 1995; el


periodo de estudio se centra en la Novena Época del Sema­
nario Judicial de la Federación, que llegó a su término el 3
de octubre de 2011.

Antes de mostrar en qué medida se cumplieron los


objetivos planteados, se debió asentar en los capítulos II y
III las premisas de carácter teórico que sustentan el estudio
empírico. El Poder Legislativo se observó desde el para­
digma del Estado constitucional y democrático de derecho,
desde aquel que conceptualizó el constitucionalismo occiden­
tal emanado en la segunda mitad del siglo XX. En este tra-
bajo también se emplea el concepto de democracia como 363

ha sido aceptada desde mediados del siglo pasado, y se


toma desde su acepción de forma de gobierno. Se defiende
entonces una democracia con controles, a diferencia del Es-
tado legislativo de derecho cuando la autonomía del Poder
Legislativo consistía en hacerlo inmune al escrutinio exter-
no, y además el principio de legalidad era el criterio único
para considerar al derecho como válido.

En el paradigma de Estado del que se parte, los con-


ceptos de constitucionalismo y democracia se complemen-
tan. Se entiende que la soberanía nacional se representó
en un poder constituyente, que a su vez plasmó en un do-
cumento supremo al menos tres elementos: a) los derechos
Suprema Corte de Justicia de la Nación

fundamentales a defender, b) las funciones y las relaciones


institucionales por medio de las cuales el ejercicio del poder
se distribuye, y c) el control constitucional, que se diseña
para preservar el orden de la Constitución, y con ello pre-
serva también la esencia de la democracia, esto es, la vo-
luntad popular que dio origen a todo el Estado.

Bajo la anterior tesitura, todos los actos de autoridad


requieren estar investidos de legitimidad democrática, deben
ser congruentes con la voluntad soberana de donde se ori-
ginaron. Así, el principio democrático emerge para sostener
que la base y el fin de todo acto de autoridad debe ser la
364
soberanía popular. La Constitución es la evidencia de esta
última. Por tanto, no se le defiende sólo por ser un documen­
to jurídico superior, se protege en todas sus partes porque
simboliza y concreta la esencia del Estado democrático.

Se entiende que la Constitución es normativa, lo que


hace factible traducir sus principios en derecho positivo.
De esta manera los principios constitucionales no son ideas
abstractas, sin aplicación directa para el gobernado y para
las autoridades. Además, se entiende a la Constitución como
un documento jurídico vinculante, de aplicación directa, y así,
el principio democrático adquiere categoría jurídica porque
a su vez legitima y cohesiona los fundamentos del Estado.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

En el esquema descrito, el Poder Legislativo es la


institución pública que condensa –más que otras– la sobe-
ranía popular. Sus integrantes son la voz viva del pueblo
contemporáneo. Cada legislador es portavoz de la sociedad
donde la Cámara es competente. Su presencia, su acción y
voz debe ser protegida por la Constitución, y además por
medio de las leyes ordinarias y reglamentarias. Tanto la
forma de producción normativa como su contenido deben
ser coherentes con los principios constitucionales. Es así
que, a través del desarrollo del principio democrático como
vinculante, es posible ubicar las normas de procedimiento
legislativo que son trascendentes, esto es, aquellas que de
vulnerarse trastocarían la fibra más sensible de las demo- 365

cracias constitucionales: la citada soberanía popular.

Para este trabajo se entendió que el principio demo-


crático se observa en las reglas de mayoría, participación y
publicidad. De mayoría cuando son normas que protegen
las decisiones colectivas del órgano colegiado y las reglas de
votación. De participación, cuando son normas que procuran
la libertad del legislador para debatir, que se le proporcio-
nan los insumos para deliberar en un ámbito de igualdad, sin
pasar por alto que las minorías hayan tenido la oportunidad
de hacerse oír, incluso de haber tenido la oportunidad de
convencer con sus argumentos al opositor. La regla de publi­
cidad se localiza en la transparencia con que deben estar
Suprema Corte de Justicia de la Nación

disponibles las evidencias de los trabajos del Legislativo,


evitándose la opacidad, ya que no es republicana, que la
prensa y el pueblo puedan estar enterados o presentes.

La investigación empírica se desarrolló con base en


las premisas teóricas ya descritas, a efecto de alcanzar los
objetivos planteados y corroborar los resultados con la hipó-
tesis principal y accesoria. El primer objetivo general con-
sistió en identificar las violaciones al procedimiento
legislativo mexicano a partir de la recopilación y sis-
tematización de las ejecutorias de las acciones de
inconstitucionalidad.

366
Se puede considerar alcanzado este ítem, ya que se
recolectaron todas las sentencias disponibles electrónica-
mente correspondientes a la Novena Época del Semanario
Judicial de la Federación. La recopilación se realizó in situ
desde la Suprema Corte de Justicia de la Nación y también
a partir de la publicación que ésta hizo posteriormente en su
sitio web de acceso público. La identificación de las viola­
ciones al procedimiento legislativo (VPL) se hizo mediante
el método científico de censo, lo que excluye una muestra
representativa. Es así que se estudiaron todas las sentencias
disponibles y se pretendió localizar todas las VPL vertidas
en las sentencias de AI en el periodo de 1995 a 2011, corres­
pondientes a la Novena Época.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

El universo de estudio abarcó el 27% del total de


demandas ingresadas entre los años de 1995 y 2011, es
decir, más de la cuarta parte del total de asuntos resueltos.
Esto corresponde a 180 demandas de 672 (que equivalen a
101 sentencias de un total de 538). Se encontró también que
en promedio, de cada diez demandas que ingresan a la Corte
por mes, tres reclaman vicios procedimentales en la elabo-
ración de la norma. El número de VPL o unidades de análisis
resultó de 341. Estos datos permiten inferir la relevancia del
tema en el análisis institucional de un Estado constitucional
y democrático de derecho.

367
Con los datos encontrados se demostró que las accio-
nes abstractas de inconstitucionalidad han sido un medio
recurrido para reclamar violaciones al procedimiento legis-
lativo. Además, el principio democrático resultó adecuado
como parámetro para identificar las violaciones trascen­
dentes durante la elaboración de normas. De lo reclamado
por vicios de forma, el principio democrático fue el más in-
vocado, tanto que representó el 85% del total de los con-
ceptos de invalidez; el otro 15% correspondió a reclamos que
tenían que ver con asuntos de trámite legislativo que no
vulneran el principio democrático y con acciones u omisio-
nes cometidas por el Ejecutivo en las fases de promulgación
o publicación.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

La sistematización de la información estuvo apoyada


en una base de datos preliminar elaborada por la Unidad de
Relaciones Institucionales de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, que contenía información general de las eje-
cutorias. A esta base de datos se le anexaron variables e
indicadores de diseño propio que permitieron identificar el
universo de estudio. La técnica para recolectar la información
fue la elaboración de un formulario para extraer 70 datos por
sentencia, esto multiplicado por las 101 sentencias selec-
cionadas arrojó una cantidad de 7,070 ítems extraídos en
formato de elaboración original.

368 Una aportación que se presenta es la taxonomía de


las causas que configuraron una violación al procedimiento
legislativo en cada una de las categorías prodemocráticas de
mayoría, participación, publicidad, así como de las causas
que configuraron otro tipo de transgresiones, a saber:

a) Regla de Mayoría: vicios en votación e insuficiente quó-


rum de asistencia.

b) Regla de Participación: vicios en convocatorias, notifica-


ciones o trámites preparatorios para la sesión colegiada;
dispensa injustificada de trámites legislativos; se inhibió
participación democrática interna; deliberación insuficien­
te; se inhibió participación de agentes externos; ausencia
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

de debate; defecto en iniciativa; vicios en turno; trámites


legislativos sin fundamento; inconsistencias en el orden
del día; realización de un procedimiento ordinario y no
el de reforma constitucional.

c) Regla de Publicidad: vicios en dictamen; vicios en actas;


ausencia de dictamen.

d) Otros: expedición extemporánea de la norma impugnada,


defectos en publicación del Ejecutivo, actos propios del
quehacer legislativo, vicios de acceso a la información.

Del total de solicitudes de invalidez por vicios de for-


369
ma, destacan las causas referentes a la participación demo-
crática en el procedimiento legislativo con el 59.8%, a la regla
de publicidad el 12.9%, a la regla de mayoría el 12.3%, y a
otro tipo de violaciones el 15%. Es de destacarse que las
transgresiones que resultaron graves sólo se concentraron
en aquellas que se cometieron al interior del Poder Legis­
lativo. Los vicios ocasionados por el Ejecutivo no fueron
causas que invalidaran una norma.

Los conceptos de invalidez recayeron en las siguientes


fases del procedimiento legislativo: iniciativa el 10%; deli­
beración en Comisión 17.6%; deliberación en Pleno 36.7%;
deliberación en ayuntamientos 15.5%; resolución 7.9%;
Suprema Corte de Justicia de la Nación

eficacia de la norma 12.3%. Los vicios que resultaron in­


validantes para la Corte se concentraron en las fases de la
deliberación en Pleno y en ayuntamientos. Ninguna VPL co-
metida en las comisiones fue considerada en la Corte como
trascendente.

El segundo Objetivo General que se planteó tiene


que ver con la delimitación de las violaciones al pro­
cedimiento legislativo mexicano que alcanzan la
protección constitucional abstracta de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación.

El diseño de este trabajo de investigación enlaza


370
principalmente a dos poderes del Estado, al Legislativo y al
Judicial, específicamente en su función legislativa y de con-
trol constitucional, respectivamente. El estudiar el control
constitucional de los actos parlamentarios implica necesa-
riamente colocarse en la zona teórica donde concurren los
conceptos de democracia y constitucionalismo. La tensión
o convergencia entre estos dos términos depende del fin
último que se pretende proteger; en este estudio, este fin úl­
timo corresponde al principio democrático en el procedimiento
legislativo. Precisamente en este punto surgen las inacaba-
das posturas sobre el carácter poco democrático de los Jueces
constitucionales y su poder de anular una norma emanada
de un cuerpo colegiado electo popularmente. Sobre esta base,
el compromiso de esta investigación llega hasta la demar-
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

cación de las facultades que en los hechos ejercen los Minis-


tros frente las transgresiones de procedimiento legislativo y
se abre la posibilidad de un futuro análisis de la ruta dis­
cursiva que ha tenido la Corte en el tema que nos ocupa.

Para determinar qué violaciones al procedimiento


legislativo alcanzaron protección constitucional fue necesa-
rio adecuar un esquema de selección que respondiera a los
diversos tratamientos que la Corte le dio al tema abordado,
y se observó que:

1. No todas las VPL reclamadas fueron estudiadas por la


Corte, y por lo tanto, no fue posible validar la existencia
371
de los hechos.

2. No todas las VPL que se reclamaron, existieron. Por


tanto, no se tomaron en cuenta para este estudio como
hechos acaecidos en la realidad.

3. Habiéndose validado el hecho, no todo lo reclamado


configuró una infracción procedimental.

4. No todas las VPL cometidas resultaron lo suficientemente


trascendentes como para invalidar la norma.

5. Sólo algunas VPL tuvieron la suficiente entidad como para


invalidar una norma.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Puede determinarse que los Jueces constitucionales


mexicanos protegieron parcialmente el principio democrá­
tico cuando se reclamaron VPL. Fue a partir del 2001 cuando
la Corte comenzó a catalogar algunas de estas violaciones
como trascendentes, es decir, seis años después de iniciada
la vigencia de las acciones de inconstitucionalidad. Del total de
violaciones reclamadas, el 8% fueron violaciones graves; el
15% fueron violaciones no graves; el 32% fueron hechos
reclamados que no se consideraron una violación; el 26%
fueron reclamos inexistentes y el 19% no fue estudiado por
la Corte.

372
Dentro del esquema descrito, se observó que casi
una quinta parte de las VPL no fueron estudiadas por la
Corte, en concreto 34 de estas, es decir, en el 10% el Tribu-
nal Constitucional no entró al estudio de los agravios porque
consideró que, sea cual fuere el agravio, con la aprobación
mayoritaria del Pleno se convalidaban los vicios procedimen­
tales. Este es el punto más preocupante que se observó de
los criterios de la Corte, puesto que la acción de inconsti­
tucionalidad tal y como está diseñada en México, faculta al
Juez constitucional para conocer de todos los actos internos
del Legislativo que considere inconstitucionales. Ahora bien,
como se comentó, los argumentos de la Corte han ido evo-
lucionando paulatinamente.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

El 8% de VPL que resultaron trascendentes corres-


pondieron a diez sentencias, y a su vez a 18 demandas de
acciones de inconstitucionalidad, esto es, el 10% de las
demandas del universo de estudio, obtuvieron una senten-
cia favorable. Solamente se declararon inconstitucionales
normas locales y no se observa una tendencia determinante
en los Estados donde se cometieron violaciones trascen­
dentes. Fue en los Estados de Yucatán (sur), Chiapas (sur),
Sonora (norte), Baja California (norte), Chihuahua (norte),
Aguascalientes (centro), Colima (oeste), Nayarit (oeste) y
Oaxaca (sureste). Sólo en Yucatán dos veces se declaró la
inconstitucionalidad de una norma.
373

Las violaciones que alcanzan protección constitucio-


nal y que por su gravedad pueden invalidar una norma, son:

1. No fundar y motivar la dispensa de aquellos trámites


legislativos que propician el estudio, deliberación y dis-
cusión de una reforma. La Corte estimó que no se debe
llegar a un desconocimiento de la participación de las
minorías en la deliberación.

2. Basar una dispensa de trámites legislativos en la pre-


mura por cumplir el término constitucional federal de no
realizar reformas electorales trascendentes 90 días antes
del inicio del proceso electoral.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

3. Votar en Pleno iniciativas sin pasar a comisiones, sin


justificar debidamente la dispensa del trámite.

4. Realizar cambios fundamentales a lo aprobado por el Pleno


mediante una Fe de erratas.

5. No hacer la convocatoria para la sesión de Pleno y lle-


varla a cabo.

6. Para la sesión de Pleno, no entregar copia de los dictá-


menes a los diputados con la antelación requerida.

7. Remitir al Pleno un dictamen que carezca de la totalidad


374
de las firmas de los integrantes de la Comisión.

8. Modificar un orden del día para introducir la discusión


y votación de un dictamen que no fue circulado
previamente.

9. Que en las votaciones, los resultados sean numérica-


mente incongruentes, como una votación de 38 dipu­
tados, donde sólo había 37 presentes.

10. Presentar un dictamen al Pleno sin el debido trámite


previo, ya sea que primero se entregue a la mesa direc-
tiva, o incluso obviar presentarlo a la Dirección General
de Servicios Parlamentarios.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

11. Que los diputados tomen atribuciones que no les corres-


ponden dentro de la Mesa Directiva, como reanudar una
sesión plenaria por voluntad de un vicepresidente.

12. Las votaciones que por su importancia deben ser nomi-


nales y se hacen de forma económica, por ejemplo la
votación para omitir la lectura de un dictamen.

13. Aceptar como válida una votación con menor rigor, como
una votación que debió aprobarse con mayoría califica-
da y se hizo con mayoría absoluta.

375
14. Publicar una reforma electoral trascendente dentro de
los noventa días previos al inicio del proceso electoral,
o durante el proceso electoral y con ello contradecir lo
estipulado por el artículo 105 constitucional.

15. Aprobar una reforma constitucional estatal con menos


de la cantidad de ayuntamientos que su Carta local
establece.

16. Aprobar una reforma a una Constitución estatal donde


el Congreso local tomó como válidas actas de cabildo
que se presentaron sin la firma del secretario del
Ayuntamiento.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

17.
No expresar fehacientemente la voluntad del Ayun­
tamiento en las actas de cabildo donde deba aprobarse
una reforma constitucional estatal.

Estas violaciones procesales, aun cuando en algunas


ocasiones se realizaron sólo una vez, tienen carácter de obe­
diencia obligatoria, pues fueron votadas por más de ocho
votos, por lo tanto, las consideraciones de la Corte tienen
los mismos efectos que una jurisprudencia.

El tercer objetivo fue la determinación de los efec-


tos de las VPL que afectan el principio democrático,

376 esto dentro del marco de un Estado constitucional


y democrático de derecho, y en especial, en el con­
texto del desarrollo constitucional y democrático
mexicano.

Las acciones de inconstitucionalidad fueron diseñadas


para defender todos y cada uno de los preceptos constitu-
cionales, sin que existan agraviados en particular, lo que se
protege es la constitucionalidad o no de una norma general.
No obstante, en la materia que nos ocupa, se demostró que
las AI se utilizan más como un medio para defender intere-
ses jurídicos propios o de un sector determinado, que como
medio abstracto de control constitucional. Dentro de los
actores facultados por la Constitución federal para presen-
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

tar demandas de acciones de inconstitucionalidad, los que


reclamaron la inconstitucionalidad de una ley por vicios
de forma, fueron los partidos políticos con registro federal y
estatal, así como los diputados pertenecientes a las mino-
rías políticas en los congresos locales.

Además, la evidencia demuestra que las minorías


legislativas tienen pocas probabilidades de hacerse oír: tie-
nen que reunir un 33% de los integrantes del Congreso para
plantear la acción –lo que cada vez se dificulta más– y si no
alcanzan ese porcentaje, deben lograr que la dirigencia de su
partido los atienda y en nombre del partido político se inter-
ponga la acción, esto es una práctica común como lo demues­ 377

tran los datos, pero implica que los diputados locales deben
tener el suficiente volumen en su voz para ser atendidos por
su partido nacional y en un término de 30 días. Asimismo, los
partidos políticos sólo pueden interponer acciones en temas
electorales.

También se observó que hubo actores que no tenían


la suficiente información al plantear sus demandas, pues el
Congreso no les otorgó las copias certificadas de todo lo que
solicitaron, en cambio, el Congreso en su informe sí le otorgó
la información correspondiente a la Corte, esto indica que
algunas veces las minorías reclamaron VPL en una acción de
inconstitucionalidad simplemente por falta de información.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

Del año 2006 al 2010 se observó un aumento en el


interés de la defensa de violaciones indirectas a la Consti­
tución y su consecuente atención de la Corte mexicana, así
como su mayor injerencia del control constitucional sobre
los actos internos del Legislativo. Se infiere la falta de meca­
nismos para resolver recursos internos en las cámaras para
dirimir conflictos subsanables, o de menor gravedad, en aras
de proteger el principio democrático, con ello se centraliza
la vigilancia de los congresos locales en la Corte y el fede­
ralismo se desluce cuando los dilemas por vicios procesales
no se resuelven desde el Congreso estatal.

378 Lo anterior denota que: a) sí existen violaciones al


procedimiento legislativo; b) las minorías parlamentarias
que no encuentran un cauce al interior de las cámaras para
reclamar ese tipo de transgresiones, acuden a la Suprema
Corte de Justicia de la Nación; c) cuando estas minorías no
reúnen el 33% del mínimo requerido para demandar, acu-
den a su partido político para que la interponga, lo que resta
autonomía al legislador, y d) los partidos políticos sólo
pueden interponer demandas en materia electoral, lo que
reduce las posibilidades de que las VPL cometidas en la
aprobación de otras materias sean reclamadas.

Las evidencias indican que el control constitucional al


procedimiento legislativo en México por medio de las acciones
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

de inconstitucionalidad, no ha sido suficiente para proteger el


principio democrático en la elaboración de las normas. El Tri­
bunal Constitucional mexicano es contradictorio, por un lado,
no estudia una gran cantidad de violaciones procesales por-
que considera que la votación del Pleno subsana cualquier
vicio, y se crea un ámbito en que los accionantes no fueron
escuchados y además, no podrán reclamar esas violaciones
ante ninguna instancia más; y por otro lado, cuando la Corte
decide entrar al estudio de las violaciones procedimenta­
les, y en una considerable cantidad estima que no son
trascendentes.

Es decir, detecta vicios pero los califica de intrascen- 379

dentes, pues la consecuencia sería excesiva: anular una


norma. Esto hace que subsista el problema de falta de legi-
timidad de las normas a pesar del instrumento de control
constitucional.

El control constitucional se justifica si protege el mo-


mento en que se traduce o desdobla la voluntad del pueblo
mediante los legisladores, en aquellos momentos en donde
se dota de legitimidad a la norma. Las garantías constitu­
cionales tienen el propósito de resarcir la transgresión cons-
titucional, y si no se alcanza este objetivo, debe privilegiarse
la defensa del bien jurídico protegido, la voluntad del pueblo
hecha ley. La finalidad del Estado constitucional y democrá-
Suprema Corte de Justicia de la Nación

tico de derecho es la legitimidad de los actos de autoridad,


el respeto a las normas y principios constitucionales.

Después de realizar la investigación, se observó que una


propuesta concreta puede ser el reenvío legislativo, es decir,
que cuando la Corte observe que se violó el principio demo-
crático devuelva la Ley al Congreso para que, subsane la
falta en los casos en que sea posible, lo que se traduciría en
dotar de la legitimidad democrática que le falte a la norma.
La propuesta de reenvío legislativo se basa, como se co-
menta, en la evidencia que la Corte no anula leyes que
están afectadas de violaciones procesales, en muchos casos,
a pesar de que la Corte reconoce que se trastocó el principio
380
democrático, no lo considera de tal magnitud como para
anular la ley. Además, el reenvío legislativo armonizaría la
tensión que existe entre democracia y control jurisdiccio­
nal, en especial ante la crítica al carácter contramayoritario
de las Cortes.

Las propuestas que a partir de los datos pueden


esbozarse:

– Reenvío legislativo para violaciones procedimentales sub­


sanables. Así se armoniza la tensión a la objeción del
carácter contramayoritario de la Corte, pues se le da
oportunidad al Legislativo de dotar de legitimidad a la
norma.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

– Que los congresos implementen las vías internas nece-


sarias para solventar violaciones en la elaboración de la
norma, de tal suerte que se reduzca la necesidad de acu­
dir a la Corte como víctimas en un instrumento de control
abstracto, donde se observa, no resuelve con amplitud
los problemas de legitimidad democrática de las normas.

Por lo que hace a la hipótesis principal, se considera


que fue corroborada, ya que se demostraron las premisas
teóricas y empíricas, así como el contexto político bajo el
cual se planteó la necesidad de realizar este trabajo. Para
evidenciar la vulneración al principio democrático, fue pre-
ciso identificarlo en las normas y acciones que estructuran 381

la función legislativa. Por tanto, se sigue afirmando que en el


periodo de estudio en México, se cometieron violaciones
al procedimiento legislativo que vulneraron el principio de­
mocrático, aun cuando el partido hegemónico se desarticuló
como tal y existió la mayor pluralidad política en las cámaras
legislativas conocida en la historia posrevolucionaria.

Ahora bien, las mayorías las han seguido manteniendo


el PRI y el PAN, por lo que no fue posible verificar la hipó­
tesis secundaria que afirmaba que las violaciones al proce-
dimiento legislativo se cometían por diputados sin que fuera
determinante su filiación política. Bajo el método de inves-
tigación que se utilizó en este trabajo no es posible sostener
Suprema Corte de Justicia de la Nación

tal afirmación. Es probable que si esta medición se hace por


un tiempo más prolongado en un futuro, pueda arrojar la
información que se perseguía, siempre y cuando la pluralidad
política también incluya a las mayorías de los congresos.

Durante el periodo de estudio, convergieron elementos


que hacen a este periodo como único. Se reflejó la mayor
pluralidad experimentada por México en su etapa posrre­
volucionaria, y la primera etapa de la Corte como Tribunal
Constitucional. A partir del 3 de octubre de 2011 que termi-
nó la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación
a la fecha, los elementos han cambiado, la Corte se en­

382
cuentra formalmente en otra etapa de interpretación cons-
titucional, ello lo evidencia el inicio de la Décima Época en
el Semanario Judicial de la Federación. Y por lo que hace al
contexto político, es un hecho que a partir del año 2012, el PRI
ha recobrado la silla presidencial y una gran cantidad de
posiciones de representación popular en México en todos los
niveles, esto dará pie a continuar con la investigación bajo
un distinto contexto político e institucional.
ANEXOS
Anexo 1. Formato de captura, acciones de inconstitucionalidad, violaciones al
procedimiento.451

Fecha de captura

Número completo de expediente

Nombre de quien recabó


información

Expedientes acumulados a la
ejecutoria

REGLA DE MAYORÍA

Describir causa 1.- CRITERIO DE LA FASE DEL PROCEDIMIENTO


CORTE ( ) Introducción o iniciativa
( ) ¿Entró al ( ) Deliberación en Comisión
estudio?
( ) Deliberación en
( ) ¿Se comprobó Ayuntamientos
el hecho?
( ) Deliberación en Pleno
( ) ¿Fue VPL?
( ) Resolución en Pleno
( ) ¿Fue VPL
( ) Otro ¿Cuál?
invalidante?
385
Describir causa 2.- ( ) ¿Entró al ( ) Introducción o iniciativa
estudio? ( ) Deliberación en Comisión
( ) ¿Se comprobó ( ) Deliberación en
el hecho? Ayuntamientos
( ) ¿Fue VPL? ( ) Deliberación en Pleno
( ) ¿Fue VPL ( ) Resolución en Pleno
invalidante?
( ) Otro ¿Cuál?

Describir causa 3.- ( ) ¿Entró al ( ) Introducción o iniciativa


estudio? ( ) Deliberación en Comisión
( ) ¿Se comprobó ( ) Deliberación en
el hecho? Ayuntamientos
( ) ¿Fue VPL? ( ) Deliberación en Pleno
( ) ¿Fue VPL ( ) Resolución en Pleno
invalidante?
( ) Otro ¿Cuál?

Observaciones

Abreviaturas: A.I. (Acciones de Inconstitucionalidad); VPL (Violaciones al Pro­


451

cedimiento Legislativo).
REGLA DE PARTICIPACIÓN

Describir causa 1.- CRITERIO DE LA FASE DEL PROCEDIMIENTO


CORTE
( ) Introducción o iniciativa
( ) ¿Entró al
( ) Deliberación en Comisión
estudio?
( ) Deliberación en
( ) ¿Se comprobó
Ayuntamientos
el hecho?
( ) Deliberación en Pleno
( ) ¿Fue VPL?
( ) Resolución en Pleno
( ) ¿Fue VPL
invalidante? ( ) Otro ¿Cuál?

Describir causa 2.- ( ) ¿Entró al ( ) Introducción o iniciativa


estudio?
( ) Deliberación en Comisión
( ) ¿Se comprobó
( ) Deliberación en
el hecho?
Ayuntamientos
( ) ¿Fue VPL?
( ) Deliberación en Pleno
( ) ¿Fue VPL
386 ( ) Resolución en Pleno
invalidante?
( ) Otro ¿Cuál?

Describir causa 3.- ( ) ¿La Corte entró ( ) Introducción o iniciativa


al estudio?
( ) Deliberación en Comisión
( ) ¿Se comprobó
( ) Deliberación en
el hecho?
Ayuntamientos
( ) ¿Fue VPL?
( ) Deliberación en Pleno
( ) ¿Fue VPL
( ) Resolución en Pleno
invalidante?
( ) Otro ¿Cuál?

Observaciones

REGLA DE PUBLICIDAD

Describir causa 1.- CRITERIO DE LA FASE DEL PROCEDIMIENTO


CORTE
( ) Introducción o iniciativa
( ) ¿Entró al
( ) Deliberación en Comisión
estudio?
( ) ¿Se comprobó ( ) Deliberación en
el hecho? ayuntamientos

( ) ¿Fue VPL? ( ) Deliberación en Pleno

( ) ¿Fue VPL ( ) Resolución en Pleno


invalidante?
( ) Otro ¿Cuál?

Describir causa 2.- ( ) ¿Entró al ( ) Introducción o iniciativa


estudio?
( ) Deliberación en Comisión
( ) ¿Se comprobó
( ) Deliberación en
el hecho?
Ayuntamientos
( ) ¿Fue VPL?
( ) Deliberación en Pleno
( ) ¿Fue VPL
( ) Resolución en Pleno
invalidante?
( ) Otro ¿Cuál?

Describir causa 3.- ( ) ¿La Corte entró ( ) Introducción o iniciativa


al estudio?
( ) Deliberación en Comisión,
( ) ¿Se comprobó
( ) Deliberación en
el hecho? 387
Ayuntamientos
( ) ¿Fue VPL?
( ) Deliberación en Pleno
( ) ¿Fue VPL
( ) Resolución en Pleno
invalidante?
( ) Otro ¿Cuál?

Observaciones

OTRO TIPO DE VIOLACIONES AL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

Describir causa 1.- CRITERIO DE LA FASE DEL PROCEDIMIENTO


CORTE
( ) Introducción o iniciativa
( ) ¿Entró al
( ) Deliberación en Comisión
estudio?
( ) Deliberación en
( ) ¿Se comprobó
Ayuntamientos
el hecho?
( ) Deliberación en Pleno
( ) ¿Fue VPL?
( ) Resolución en Pleno
( ) ¿Fue VPL
invalidante? ( ) Otro ¿Cuál?
Describir causa 2.- ( ) ¿Entró al ( ) Introducción o iniciativa
estudio?
( ) Deliberación en Comisión
( ) ¿Se comprobó
( ) Deliberación en
el hecho?
Ayuntamientos
( ) ¿Fue VPL?
( ) Deliberación en Pleno
( ) ¿Fue VPL
( ) Resolución en Pleno
invalidante?
( ) Otro ¿Cuál?

Describir causa 3.- ( ) ¿La Corte entró ( ) Introducción o iniciativa


al estudio?
( ) Deliberación en Comisión
( ) ¿Se comprobó
( ) Deliberación en
el hecho?
Ayuntamientos
( ) ¿Fue VPL?
( ) Deliberación en Pleno
( ) ¿Fue VPL
( ) Resolución en Pleno
invalidante?
( ) Otro ¿Cuál?

Observaciones
388

PREGUNTAS ADICIONALES

¿La Corte detectó de oficio violaciones al procedimiento Sí ( ) No ( )


legislativo?

Observaciones

Si existe voto adicional sobre el procedimiento legislativo, Particular ( ) Concurrente ( )


este fue:
Minoritario ( ) Particular ( )

Sentido del voto adicional respecto a las VPL ( ) Invalidantes

( ) Intrascendentes

( ) Inexistencia de VPL

( ) Otro:

¿Las razones contenidas en los considerandos que fun-


dan los resolutivos son obligatorias? (Votación de al me-
nos ocho votos) Sí ( ) No ( )
FILIACIONES POLÍTICAS

Integración de la Legislatura que Partido Político Número de


aprobó la norma impugnada diputados

Total

Filiación política del grupo par­ Tipo de mayoría


lamentario dominante en la
( ) Calificada
cámara 389
( ) Absoluta

( ) Relativa

Filiación política del partido del


Ejecutivo

¿Coincide la filiación política del ( ) Sí ( ) No


partido dominante en la cámara
legislativa, con la del Ejecutivo?

Periodo del Ejecutivo De: a:

Periodo de la legislatura De: a:

Fecha de publicación de la norma


que se impugna

Observaciones
390
Anexo 2. Conformación de la Cámara de Diputados Federal de 1964 a 2012.

PRD-PCM- PST-
Año Legislatura Tipo PAN PRI PRT PVEM PT NA CONV PSD PARM PPS PDM OTROS CURULES
PSUM-PMS PFCRN

1964 XLVI MR 2 175 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 178

1964 XLVI RP 18 0 0 0 0 0 0 0 0 5 9 0 0 0 32

1964 XLVI TOTAL 20 175 0 0 0 0 0 0 0 5 10 0 0 0 210

1967 XLVII MR 1 177 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 178

1967 XLVII RP 19 0 0 0 0 0 0 0 0 5 10 0 0 0 34

1967 XLVII TOTAL 20 177 0 0 0 0 0 0 0 5 10 0 0 0 212

1970 XLVIII MR 0 178 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 178

1970 XLVIII RP 20   0 0 0 0 0 0 0 5 10 0 0 0 35

1970 XLVIII TOTAL 20 178 0 0 0 0 0 0 0 5 10 0 0 0 213

1973 XLIX MR 4 189 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 194

1973 XLIX RP 21   0 0 0 0 0 0 0 6 10 0 0 0 37

1973 XLIX TOTAL 25 189 0 0 0 0 0 0 0 7 10 0 0 0 231

1976 L MR 0 195 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 196

1976 L RP 20   0 0 0 0 0 0 0 9 12 0 0 0 41

1976 L TOTAL 20 195 0 0 0 0 0 0 0 10 12 0 0 0 237

1979 LI MR 4 296 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 300

1979 LI RP 39 0 0 18 0 0 0 0 0 12 11 10 10 0 100

1979 LI TOTAL 43 296 0 18 0 0 0 0 0 12 11 10 10 0 400

1982 LII MR 1 299 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 300

1982 LII RP 50 0 0 17 0 0 0 0 0 0 10 11 12 0 100

1982 LII TOTAL 51 299 0 17 0 0 0 0 0 0 10 11 12 0 400


PRD-PCM- PST-
Año Legislatura Tipo PAN PRI PRT PVEM PT NA CONV PSD PARM PPS PDM OTROS CURULES
PSUM-PMS PFCRN

1985 LIII MR 9 289 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 300

1985 LIII RP 32 0 6 12 0 0 0 0 0 9 11 12 12 6 100

1985 LIII TOTAL 41 289 6 12 0 0 0 0 0 11 11 12 12 6 400

1988 LIV MR 38 233 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 29 300

1988 LIV RP 63 27 0 19 0 0 0 0 0 25 32 34 0 0 200

1988 LIV TOTAL 101 260 0 19 0 0 0 0 0 25 32 34 0 29 500

1991 LV MR 10 290 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 300

1991 LV RP 79 30 0 41 0 0 0 0 0 15 12 23 0 0 200

1991 LV TOTAL 89 320 0 41 0 0 0 0 0 15 12 23 0 0 500

1994 LVI MR 18 277 0 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 300

1994 LVI RP 101 23 0 66 0 10 0 0 0 0 0 0 0 0 200

1994 LVI TOTAL 119 300 0 71 0 10 0 0 0 0 0 0 0 0 500

1997 LVII MR 62 164 0 71 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 300

1997 LVII RP 56 74 0 54 5 9 0 0 0 0 0 0 0 2 200

1997 LVII TOTAL 118 238 0 125 5 12 0 0 0 0 0 0 0 2 500

2000 LVIII MR 136 132 0 24 6 2 0 0 0 0 0 0 0 0 300

2000 LVIII RP 71 78 0 28 10 6 0 0 0 0 0 0 0 7 200

2000 LVIII TOTAL 207 210 0 52 16 8 0 0 0 0 0 0 0 7 500

2003 LVIX MR 70 184 0 38 4 3 0 1 0 0 0 0 0 0 300

2003 LVIX RP 73 53 0 31 17 10 9 7 0 0 0 0 0 0 200

2003 LVIX TOTAL 143 237 0 69 21 13 9 8 0 0 0 0 0 0 500

2006 LX MR 136 65 0 89 0 2 0 6 0 0 0 0 0 2 300

2006 LX RP 70 41 0 36 17 9 9 12 5 0 0 0 0 1 200

2006 LX TOTAL 206 106 0 125 17 11 9 18 5 0 0 0 0 3 500


391
392
PRD-PCM- PST-
Año Legislatura Tipo PAN PRI PRT PVEM PT NA CONV PSD PARM PPS PDM OTROS CURULES
PSUM-PMS PFCRN

2009 LXI MR 68 188 0 34 4 4 1 0 0 0 0 0 0 1 300

2009 LXI RP 74 54 0 29 18 10 7 6 0 0 0 0 0 2 200

2009 LXI TOTAL 142 242 0 63 22 14 8 6 0 0 0 0 0 3 500

2012 LXII MR 52 164 0 58 13 5 0 8 0 0 0 0 0 0 300

2012 LXII RP 62 49 0 42 15 10 10 12 0 0 0 0 0 0 200

2012 LXII TOTAL 114 213 0 100 28 15 10 20 0 0 0 0 0 0 500

Fuente: 1.- Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C. Disponible en internet: http://www.cidac.org/esp/Datos_Electorales.php


2.- Sistema de Información Legislativa. Disponible en internet: http://sil.gobernacion.gob.mx/Reportes/Integracion/HCongreso/ResultIntegHCongreso.php?SID=
(Consultado el 10 de mayo de 2013).
MR.- Mayoría Relativa.
RP.- Representación Proporcional.
Anexo 3. Conformación de la Cámara de Senadores de 1964 a 2012.

Año Legislatura PAN PRI PRD PVEM PT CONV NA Independientes TOTAL


1964 XLVI 0 64 0 0 0 0 0 0 64
1967 XLVII 0 64 0 0 0 0 0 0 64
1970 XLVIII 0 64 0 0 0 0 0 0 64
1973 XLIX 0 64 0 0 0 0 0 0 64
1976 L 0 64 0 0 0 0 0 0 64
1979 LI 0 64 0 0 0 0 0 0 64
1982 LII 0 64 0 0 0 0 0 0 64
1985 LIII 0 64 0 0 0 0 0 0 64
1988 LIV 0 60 4 0 0 0 0 0 64
1991 LV 1 61 2 0 0 0 0 0 64
1994 LVI 25 95 8 0 0 0 0 0 128
1997 LVII 33 77 16 1 1 0 0 0 128
2000 LVIII 46 60 15 5 1 1 0 0 128
2003 LIX 47 57 15 5 0 1 0 3 128
2006 LX 51 32 26 6 5 5 2 1 128
2009 LXI 50 33 26 6 5 6 1 1 128
2012 LXII 38 54 22 7 5 1 1   128

Fuente: 1.- Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C. Disponible en internet: http://www.cidac.org/esp/Datos_Electorales.php


2.- Sistema de Información Legislativa. Disponible en internet: http://sil.gobernacion.gob.mx/Reportes/Integracion/HCongreso/ResultIntegHCongreso.php?SID=
(Consultado el 10 de mayo de 2013).
393
394
Anexo 4. Partido político del Presidente Nacional y de los gobernadores (Presentes en el periodo de estudio 1995-2011).

Año Entidad Partido Año Entidad Partido Año Entidad Partido

1970 Nacional PRI 1982 Chiapas PRI 1985 Guanajuato PRI

1976 Nacional PRI 1988 Chiapas PRI 1991 Guanajuato PRI

1982 Nacional PRI 1994 Chiapas PRI 1995 Guanajuato PAN

1988 Nacional PRI 2000 Chiapas PAN 2000 Guanajuato PAN

1994 Nacional PRI 2006 Chiapas PRD-CONV-PT 2006 Guanajuato PAN

2000 Nacional PAN 2006 Chiapas PRD 2012 Guanajuato PAN

2006 Nacional PAN 2012 Chiapas PVEM 1974 Guerrero PRI

2012 Nacional PRI 1974 Chihuahua PRI 1980 Guerrero PRI

1974 Aguascalientes PRI 1980 Chihuahua PRI 1986 Guerrero PRI

1980 Aguascalientes PRI 1986 Chihuahua PRI 1993 Guerrero PRI

1986 Aguascalientes PRI 1992 Chihuahua PAN 1999 Guerrero PRI

1992 Aguascalientes PRI 1998 Chihuahua PRI 2005 Guerrero PRD

1998 Aguascalientes PAN 2004 Chihuahua PRI 2011 Guerrero PRD

2004 Aguascalientes PAN 2010 Chihuahua PRI 1975 Hidalgo PRI

2010 Aguascalientes PRI-PVEM-PANAL 1981 Coahuila PRI 1981 Hidalgo PRI

1977 Baja California PRI 1987 Coahuila PRI 1987 Hidalgo PRI

1983 Baja California PRI 1993 Coahuila PRI 1993 Hidalgo PRI

1989 Baja California PAN 1999 Coahuila PRI 1999 Hidalgo PRI

1995 Baja California PAN 1999 Coahuila PRI 2005 Hidalgo PRI-PVEM

2001 Baja California PAN-PVEM 2005 Coahuila PRI 2010 Hidalgo PRI

2007 Baja California PAN-PANAL-PES 1979 Colima PRI 1976 Jalisco PRI

1975 Baja California Sur PRI 1985 Colima PRI 1982 Jalisco PRI

1981 Baja California Sur PRI 1991 Colima PRI 1988 Jalisco PRI

1987 Baja California Sur PRI 1997 Colima PRI 1995 Jalisco PAN
Año Entidad Partido Año Entidad Partido Año Entidad Partido

1993 Baja California Sur PRI 2003 Colima PRI 2000 Jalisco PAN

1999 Baja California Sur PRD-PT 2009 Colima PRI 2006 Jalisco PAN

2005 Baja California Sur PRD 1997 Distrito Federal PRD 1975 México PRI

2011 Baja California Sur PAN 2000 Distrito Federal PRD 1981 México PRI

1979 Campeche PRI 2006 Distrito Federal PRD-CONV-PT 1987 México PRI

1985 Campeche PRI 2012 Distrito Federal PRD 1993 México PRI

1991 Campeche PRI 1974 Durango PRI 1999 México PRI

1997 Campeche PRI 1980 Durango PRI 2005 México PRI-PVEM

2003 Campeche PRI 1986 Durango PRI 1974 Michoacán PRI

2009 Campeche PAN 1992 Durango PRI 1980 Michoacán PRI

1998 Durango PRI 1986 Michoacán PRI

2004 Durango PRI 1992 Michoacán PRI

2010 Durango PRI 1995 Michoacán PRI

2001 Michoacán PRD

2007 Michoacán PRD

2012 Michoacán PRI

395
396
Anexo 5. Filiación Política del partido político dominante en las cámaras estatales y partido político que postuló al gobernador (1994-2012).

AÑO DEL Nombre de la Entidad PARTIDO % DE TIPO DE MAYORÍA Gobernador AÑO DEL FILIACIÓN POLÍTICA LEGISLATIVO GOBIERNO
LEGISLATIVO POLÍTICO MAYORÍA Entidad GOBERNADOR DEL GOBERNADOR Y EJECUTIVO DIVIDIDO
DOMINANTE Año POR PARTIDO
DOMINANTE

1994 Aguascalientes PRI 80.00 Mayoría calificada Aguascalientes 1994 PRI Igual No

1998 Aguascalientes PAN 48.15 Mayoría relativa Aguascalientes 1998 PAN Igual Sí

2002 Aguascalientes PRI 44.44 Mayoría relativa Aguascalientes 2002 PAN Diferente Sí

2006 Aguascalientes PAN 66.67 Mayoría calificada Aguascalientes 2006 PAN Igual No

2010 Aguascalientes PRI 51.85 Mayoría absoluta Aguascalientes 2010 PRI Igual No

2012 Aguascalientes PRI 52.00 Mayoría absoluta Aguascalientes 2012 PRI Igual No

1994 Baja California PAN 42.11 Mayoría relativa Baja California 1994 PAN Igual Sí

1998 Baja California PAN 52.00 Mayoría absoluta Baja California 1998 PAN Igual No

2002 Baja California PAN 52.00 Mayoría absoluta Baja California 2002 PAN Igual No

2006 Baja California PAN 48.00 Mayoría relativa Baja California 2006 PAN Igual Sí

2010 Baja California PAN 48.00 Mayoría relativa Baja California 2010 PAN Igual Sí

2012 Baja California PRI 52.00 Mayoría absoluta Baja California 2012 PAN Diferente Sí

1994 Baja California Sur PAN 50.00 Mayoría relativa Baja California Sur 1994 PRI Diferente Sí

1998 Baja California Sur PRI 55.00 Mayoría absoluta Baja California Sur 1998 PRI Igual No

2002 Baja California Sur PRD 52.38 Mayoría absoluta Baja California Sur 2002 PRD Igual No

2006 Baja California Sur PRD 76.19 Mayoría calificada Baja California Sur 2006 PRD Igual No

2010 Baja California Sur PRD 42.86 Mayoría relativa Baja California Sur 2010 PRD Igual Sí

2012 Baja California Sur PAN 33.30 Mayoría relativa Baja California Sur 2012 PAN Igual Sí
AÑO DEL Nombre de la Entidad PARTIDO % DE TIPO DE MAYORÍA Gobernador AÑO DEL FILIACIÓN POLÍTICA LEGISLATIVO GOBIERNO
LEGISLATIVO POLÍTICO MAYORÍA Entidad GOBERNADOR DEL GOBERNADOR Y EJECUTIVO DIVIDIDO
DOMINANTE Año POR PARTIDO
DOMINANTE

1994 Campeche PRI 80.00 Mayoría calificada Campeche 1994 PRI Igual No

1998 Campeche PRI 54.29 Mayoría absoluta Campeche 1998 PRI Igual No

2002 Campeche PRI 57.14 Mayoría absoluta Campeche 2002 PRI Igual No

2006 Campeche PRI 45.71 Mayoría relativa Campeche 2006 PRI Igual Sí

2010 Campeche UXC 57.14 Mayoría absoluta Campeche 2010 PAN Diferente Sí

2012 Campeche PRI 57.10 Mayoría absoluta Campeche 2012 PRI Igual No

1994 Coahuila PRI 71.43 Mayoría calificada Coahuila 1994 PRI Igual No

1998 Coahuila PRI 50.00 Mayoría relativa Coahuila 1998 PRI Igual Sí

2002 Coahuila PRI 59.38 Mayoría absoluta Coahuila 2002 PRI Igual No

2006 Coahuila PRI 60.00 Mayoría absoluta Coahuila 2006 PRI Igual No

2010 Coahuila PRI 64.52 Mayoría absoluta Coahuila 2010 PRI Igual No

2012 Coahuila PRI 45.50 Mayoría relativa Coahuila 2012 PRI Igual Sí

1994 Colima PRI 70.00 Mayoría calificada Colima 1994 PRI Igual No

1998 Colima PRI 50.00 Mayoría relativa Colima 1998 PRI Igual Sí

2002 Colima PRI 56.00 Mayoría absoluta Colima 2002 PRI Igual No

2006 Colima PAN 40.00 Mayoría relativa Colima 2006 PRI Diferente Sí

2010 Colima PRI 64.00 Mayoría absoluta Colima 2010 PRI Igual No

2012 Colima PRI 40.00 Mayoría relativa Colima 2012 PRI Igual Sí

1994 Chiapas PAN 53.57 Mayoría absoluta Chiapas 1994 PRI Diferente Sí
397
398
AÑO DEL Nombre de la Entidad PARTIDO % DE TIPO DE MAYORÍA Gobernador AÑO DEL FILIACIÓN POLÍTICA LEGISLATIVO GOBIERNO
LEGISLATIVO POLÍTICO MAYORÍA Entidad GOBERNADOR DEL GOBERNADOR Y EJECUTIVO DIVIDIDO
DOMINANTE Año POR PARTIDO
DOMINANTE

1998 Chiapas PRI 62.50 Mayoría absoluta Chiapas 1998 PRI Igual No

2002 Chiapas PRI 54.55 Mayoría absoluta Chiapas 2002 PRD Diferente Sí

2006 Chiapas PRD 96.97 Mayoría calificada Chiapas 2006 PRD Igual No

2010 Chiapas PRI 51.52 Mayoría absoluta Chiapas 2010 PRD Diferente Sí

2012 Chiapas PRI 40.00 Mayoría relativa Chiapas 2012 PVEM Diferente Sí

1994 Chihuahua PRI 85.71 Mayoría calificada Chihuahua 1994 PAN Diferente Sí

1998 Chihuahua PRI 65.00 Mayoría absoluta Chihuahua 1998 PRI Igual No

2002 Chihuahua PRI 60.00 Mayoría absoluta Chihuahua 2002 PRI Igual No

2006 Chihuahua PRI 40.00 Mayoría relativa Chihuahua 2006 PRI Igual Sí

2010 Chihuahua PRI 35.00 Mayoría relativa Chihuahua 2010 PRI Igual Sí

2012 Chihuahua PRI 60.60 Mayoría absoluta Chihuahua 2012 PRI Igual No

1994 Distrito Federal PRI 52.00 Mayoría absoluta Distrito Federal 1994 PRI Igual No

1998 Distrito Federal PRI 52.00 Mayoría absoluta Distrito Federal 1998 PRD Diferente Sí

2002 Distrito Federal PRI 52.00 Mayoría absoluta Distrito Federal 2002 PRD Diferente Sí

2006 Distrito Federal PRI 60.00 Mayoría absoluta Distrito Federal 2006 PRD Diferente Sí

2010 Distrito Federal PRI 56.67 Mayoría absoluta Distrito Federal 2010 PRD Diferente Sí

2012 Distrito Federal PRD 51.50 Mayoría absoluta Distrito Federal 2012 PRD Igual No

1994 Durango PRI 69.57 Mayoría calificada Durango 1994 PRI Igual No

1998 Durango PRI 65.22 Mayoría absoluta Durango 1998 PRI Igual No
AÑO DEL Nombre de la Entidad PARTIDO % DE TIPO DE MAYORÍA Gobernador AÑO DEL FILIACIÓN POLÍTICA LEGISLATIVO GOBIERNO
LEGISLATIVO POLÍTICO MAYORÍA Entidad GOBERNADOR DEL GOBERNADOR Y EJECUTIVO DIVIDIDO
DOMINANTE Año POR PARTIDO
DOMINANTE

2002 Durango PRI 65.22 Mayoría absoluta Durango 2002 PRI Igual No

2006 Durango PRD 30.43 Mayoría relativa Durango 2006 PRI Diferente Sí

2010 Durango PRD 39.13 Mayoría relativa Durango 2010 PRI Diferente Sí

2012 Durango PRI 68.00 Mayoría calificada Durango 2012 PRI Igual No

1994 Guanajuato PRI 66.67 Mayoría calificada Guanajuato 1994 PRI Igual No

1998 Guanajuato PAN 44.44 Mayoría relativa Guanajuato 1998 PAN Igual Sí

2002 Guanajuato PAN 60.00 Mayoría absoluta Guanajuato 2002 PAN Igual No

2006 Guanajuato PAN 63.89 Mayoría absoluta Guanajuato 2006 PAN Igual No

2010 Guanajuato PAN 61.11 Mayoría absoluta Guanajuato 2010 PAN Igual No

2012 Guanajuato PAN 50.00 Mayoría relativa Guanajuato 2012 PAN Igual Sí

1994 Guerrero PRI 70.83 Mayoría calificada Guerrero 1994 PRI Igual No

1998 Guerrero PRI 66.67 Mayoría calificada Guerrero 1998 PRI Igual No

2002 Guerrero PRI 62.07 Mayoría absoluta Guerrero 2002 PRI Igual No

2006 Guerrero PRD 55.17 Mayoría absoluta Guerrero 2006 PRD Igual No

2010 Guerrero PRI 63.33 Mayoría absoluta Guerrero 2010 PRD Diferente Sí

2012 Guerrero PRD 43.40 Mayoría relativa Guerrero 2012 PRD Igual Sí

1994 Hidalgo PRI 70.59 Mayoría calificada Hidalgo 1994 PRI Igual No

1998 Hidalgo PAN 64.86 Mayoría absoluta Hidalgo 1998 PRI Diferente Sí

2002 Hidalgo PAN 52.50 Mayoría absoluta Hidalgo 2002 PRI Diferente Sí
399
400
AÑO DEL Nombre de la Entidad PARTIDO % DE TIPO DE MAYORÍA Gobernador AÑO DEL FILIACIÓN POLÍTICA LEGISLATIVO GOBIERNO
LEGISLATIVO POLÍTICO MAYORÍA Entidad GOBERNADOR DEL GOBERNADOR Y EJECUTIVO DIVIDIDO
DOMINANTE Año POR PARTIDO
DOMINANTE

2006 Hidalgo PRI 54.84 Mayoría absoluta Hidalgo 2006 PRI Igual No

2010 Hidalgo PAN 43.59 Mayoría relativa Hidalgo 2010 PRI Diferente Sí

2012 Hidalgo PRI 46.60 Mayoría relativa Hidalgo 2012 PRI Igual Sí

1994 Jalisco PRI 60.61 Mayoría absoluta Jalisco 1994 PRI Igual No

1998 Jalisco PRI 40.00 Mayoría relativa Jalisco 1998 PAN Diferente Sí

2002 Jalisco PAN 38.67 Mayoría relativa Jalisco 2002 PAN Igual Sí

2006 Jalisco PAN 26.67 Mayoría relativa Jalisco 2006 PAN Igual Sí

2010 Jalisco UPC 38.67 Mayoría relativa Jalisco 2010 PAN Diferente Sí

2012 Jalisco PRI 43.50 Mayoría relativa Jalisco 2012 PAN Diferente Sí

1994 México PRI 60.00 Mayoría absoluta México 1994 PRI Igual No

1998 México PRI 56.67 Mayoría absoluta México 1998 PRI Igual No

2002 México PAN 42.50 Mayoría relativa México 2002 PRI Diferente Sí

2006 México PRD 67.50 Mayoría calificada México 2006 PRI Diferente Sí

2010 México PRD 40.00 Mayoría relativa México 2010 PRI Diferente Sí

2012 México PRI 52.00 Mayoría absoluta México 2012 PRI Igual No

1994 Michoacán PRI 61.54 Mayoría absoluta Michoacán 1994 PRI Igual No

1998 Michoacán PRI 43.33 Mayoría relativa Michoacán 1998 PRI Igual Sí

2002 Michoacán PAN 50.00 Mayoría relativa Michoacán 2002 PRD Diferente Sí

2006 Michoacán PAN 40.00 Mayoría relativa Michoacán 2006 PRD Diferente Sí
AÑO DEL Nombre de la Entidad PARTIDO % DE TIPO DE MAYORÍA Gobernador AÑO DEL FILIACIÓN POLÍTICA LEGISLATIVO GOBIERNO
LEGISLATIVO POLÍTICO MAYORÍA Entidad GOBERNADOR DEL GOBERNADOR Y EJECUTIVO DIVIDIDO
DOMINANTE Año POR PARTIDO
DOMINANTE

2010 Michoacán PRI 50.00 Mayoría relativa Michoacán 2010 PRD Diferente Sí

2012 Michoacán PRI 42.50 Mayoría relativa Michoacán 2012 PRI Igual Sí

1994 Morelos PRI 70.00 Mayoría calificada Morelos 1994 PRI Igual No

1998 Morelos PRI 66.67 Mayoría calificada Morelos 1998 PRI Igual No

2002 Morelos PAN 56.67 Mayoría absoluta Morelos 2002 PAN Igual No

2006 Morelos PRI 60.00 Mayoría absoluta Morelos 2006 PAN Diferente Sí

2010 Morelos PRI 53.33 Mayoría absoluta Morelos 2010 PAN Diferente Sí

2012 Morelos PRI 26.60 Mayoría relativa Morelos 2012 PRD Diferente Sí

1994 Nayarit PRI 65.00 Mayoría absoluta Nayarit 1994 PRI Igual No

1998 Nayarit PAN 57.14 Mayoría absoluta Nayarit 1998 PRI Diferente Sí

2002 Nayarit PAN 54.76 Mayoría absoluta Nayarit 2002 PRD Diferente Sí

2006 Nayarit PAN 52.38 Mayoría absoluta Nayarit 2006 PRI Diferente Sí

2010 Nayarit PRI 45.24 Mayoría relativa Nayarit 2010 PRI Igual Sí

2012 Nayarit PRI 53.30 Mayoría absoluta Nayarit 2012 PRI Igual No

1994 Nuevo León PRI 67.74 Mayoría calificada Nuevo León 1994 PRI Igual No

1998 Nuevo León PRI 59.52 Mayoría absoluta Nuevo León 1998 PAN Diferente Sí

2002 Nuevo León PRI 59.52 Mayoría absoluta Nuevo León 2002 PAN Diferente Sí

2006 Nuevo León PRI 54.76 Mayoría absoluta Nuevo León 2006 PRI Igual No

2010 Nuevo León PRI 59.52 Mayoría absoluta Nuevo León 2010 PRI Igual No
401
402
AÑO DEL Nombre de la Entidad PARTIDO % DE TIPO DE MAYORÍA Gobernador AÑO DEL FILIACIÓN POLÍTICA LEGISLATIVO GOBIERNO
LEGISLATIVO POLÍTICO MAYORÍA Entidad GOBERNADOR DEL GOBERNADOR Y EJECUTIVO DIVIDIDO
DOMINANTE Año POR PARTIDO
DOMINANTE

2012 Nuevo León PAN 47.60 Mayoría relativa Nuevo León 2012 PRI Diferente Sí

1994 Oaxaca PRI 75.86 Mayoría calificada Oaxaca 1994 PRI Igual No

1998 Oaxaca PRI 58.97 Mayoría absoluta Oaxaca 1998 PRI Igual No

2002 Oaxaca PRI 63.41 Mayoría absoluta Oaxaca 2002 PRI Igual No

2006 Oaxaca PRI 62.50 Mayoría absoluta Oaxaca 2006 PRI Igual No

2010 Oaxaca PRI 63.41 Mayoría absoluta Oaxaca 2010 PRI Igual No

2012 Oaxaca PRI 35.70 Mayoría relativa Oaxaca 2012 PMC Diferente Sí

1994 Puebla PRI 71.43 Mayoría calificada Puebla 1994 PRI Igual No

1998 Puebla PAN 46.15 Mayoría relativa Puebla 1998 PRI Diferente Sí

2002 Puebla PAN 48.00 Mayoría relativa Puebla 2002 PRI Diferente Sí

2006 Puebla PAN 48.00 Mayoría relativa Puebla 2006 PRI Diferente Sí

2010 Puebla PAN 41.67 Mayoría relativa Puebla 2010 PAN Igual Sí

2012 Puebla PRI 31.70 Mayoría relativa Puebla 2012 PAN Diferente Sí

1994 Querétaro PRI 72.22 Mayoría calificada Querétaro 1994 PRI Igual No

1998 Querétaro PRI 56.00 Mayoría absoluta Querétaro 1998 PAN Diferente Sí

2002 Querétaro PRI 65.22 Mayoría absoluta Querétaro 2002 PAN Diferente Sí

2010 Querétaro PRI 36.00 Mayoría relativa Querétaro 2010 PRI Igual Sí

2012 Querétaro PRI 40.00 Mayoría relativa Querétaro 2012 PRI Igual Sí

1994 Quintana Roo PRI 61.54 Mayoría absoluta Quintana Roo 1994 PRI Igual No
AÑO DEL Nombre de la Entidad PARTIDO % DE TIPO DE MAYORÍA Gobernador AÑO DEL FILIACIÓN POLÍTICA LEGISLATIVO GOBIERNO
LEGISLATIVO POLÍTICO MAYORÍA Entidad GOBERNADOR DEL GOBERNADOR Y EJECUTIVO DIVIDIDO
DOMINANTE Año POR PARTIDO
DOMINANTE

1998 Quintana Roo PRI 55.00 Mayoría absoluta Quintana Roo 1998 PRI Igual No

2002 Quintana Roo PRI 52.50 Mayoría absoluta Quintana Roo 2002 PRI Igual No

2006 Quintana Roo PRI 52.50 Mayoría absoluta Quintana Roo 2006 PRI Igual No

2010 Quintana Roo PRI 60.00 Mayoría absoluta Quintana Roo 2010 PRI Igual No

2012 Quintana Roo PRI 45.80 Mayoría relativa Quintana Roo 2012 PRI Igual Sí

1994 San Luis Potosí PRI 66.67 Mayoría calificada San Luis Potosí 1994 PRI Igual No

1998 San Luis Potosí PRI 51.85 Mayoría absoluta San Luis Potosí 1998 PRI Igual No

2002 San Luis Potosí PRI 55.56 Mayoría absoluta San Luis Potosí 2002 PRI Igual No

2006 San Luis Potosí PRI 44.44 Mayoría relativa San Luis Potosí 2006 PAN Diferente Sí

2010 San Luis Potosí PAN 37.04 Mayoría relativa San Luis Potosí 2010 PRI Diferente Sí

2012 San Luis Potosí PRI 33.30 Mayoría relativa San Luis Potosí 2012 PRI Igual Sí

1994 Sinaloa PRI 64.29 Mayoría absoluta Sinaloa 1994 PRI Igual No

1998 Sinaloa PRI 42.42 Mayoría relativa Sinaloa 1998 PRI Igual Sí

2002 Sinaloa PRI 48.48 Mayoría relativa Sinaloa 2002 PRI Igual Sí

2006 Sinaloa PRI 45.45 Mayoría relativa Sinaloa 2006 PRI Igual Sí

2010 Sinaloa PAN 42.42 Mayoría relativa Sinaloa 2010 PAN Igual Sí

2012 Sinaloa PRI 47.50 Mayoría relativa Sinaloa 2012 PAN Diferente Sí

1994 Sonora PRI 68.97 Mayoría calificada Sonora 1994 PRI Igual No

1998 Sonora PRI 61.29 Mayoría absoluta Sonora 1998 PRI Igual No
403
404
AÑO DEL Nombre de la Entidad PARTIDO % DE TIPO DE MAYORÍA Gobernador AÑO DEL FILIACIÓN POLÍTICA LEGISLATIVO GOBIERNO
LEGISLATIVO POLÍTICO MAYORÍA Entidad GOBERNADOR DEL GOBERNADOR Y EJECUTIVO DIVIDIDO
DOMINANTE Año POR PARTIDO
DOMINANTE

2002 Sonora PRI 51.61 Mayoría absoluta Sonora 2002 PRI Igual No

2006 Sonora PRD 50.00 Mayoría relativa Sonora 2006 PRI Diferente Sí

2010 Sonora PRI 54.29 Mayoría absoluta Sonora 2010 PAN Diferente Sí

2012 Sonora PAN 43.70 Mayoría relativa Sonora 2012 PAN Igual Sí

1994 Tabasco PRI 76.92 Mayoría calificada Tabasco 1994 PRI Igual No

1998 Tabasco PRI 62.50 Mayoría absoluta Tabasco 1998 PRI Igual No

2002 Tabasco PRI 59.38 Mayoría absoluta Tabasco 2002 PRI Igual No

2006 Tabasco PRD 59.38 Mayoría absoluta Tabasco 2006 PRI Diferente Sí

2010 Tabasco PRI 59.38 Mayoría absoluta Tabasco 2010 PRI Igual No

2012 Tabasco PRD 54.20 Mayoría absoluta Tabasco 2012 PRI Diferente Sí

1994 Tamaulipas PRI 73.33 Mayoría calificada Tamaulipas 1994 PRI Igual No

1998 Tamaulipas PRI 59.38 Mayoría absoluta Tamaulipas 1998 PRI Igual No

2002 Tamaulipas PRI 43.75 Mayoría relativa Tamaulipas 2002 PRI Igual Sí

2006 Tamaulipas PRD 31.25 Mayoría relativa Tamaulipas 2006 PRI Diferente Sí

2010 Tamaulipas PAN 43.75 Mayoría relativa Tamaulipas 2010 PRI Diferente Sí

2012 Tamaulipas PRI 61.10 Mayoría absoluta Tamaulipas 2012 PRI Igual No

1994 Tlaxcala PRI 70.00 Mayoría calificada Tlaxcala 1994 PRI Igual No

1998 Tlaxcala PRI 70.00 Mayoría calificada Tlaxcala 1998 PRD Diferente Sí

2002 Tlaxcala PRI 83.33 Mayoría calificada Tlaxcala 2002 PRD Diferente Sí
AÑO DEL Nombre de la Entidad PARTIDO % DE TIPO DE MAYORÍA Gobernador AÑO DEL FILIACIÓN POLÍTICA LEGISLATIVO GOBIERNO
LEGISLATIVO POLÍTICO MAYORÍA Entidad GOBERNADOR DEL GOBERNADOR Y EJECUTIVO DIVIDIDO
DOMINANTE Año POR PARTIDO
DOMINANTE

2006 Tlaxcala PRI 44.00 Mayoría relativa Tlaxcala 2006 PAN Diferente Sí

2010 Tlaxcala PRI 62.00 Mayoría absoluta Tlaxcala 2010 PRI Igual No

2012 Tlaxcala PRI 50.00 Mayoría relativa Tlaxcala 2012 PRI Igual Sí

1994 Veracruz PRI 72.00 Mayoría calificada Veracruz 1994 PRI Igual No

1998 Veracruz PRI 62.50 Mayoría absoluta Veracruz 1998 PRI Igual No

2002 Veracruz PAN 48.00 Mayoría relativa Veracruz 2002 PRI Diferente Sí

2006 Veracruz PAN 52.00 Mayoría absoluta Veracruz 2006 PRI Diferente Sí

2010 Veracruz PRI 56.00 Mayoría absoluta Veracruz 2010 PRI Igual No

2012 Veracruz PRI 57.10 Mayoría absoluta Veracruz 2012 PRI Igual No

1994 Yucatán PRI 71.43 Mayoría calificada Yucatán 1994 PRI Igual No

1998 Yucatán PRI 66.67 Mayoría calificada Yucatán 1998 PRI Igual No

2002 Yucatán PRD 43.33 Mayoría relativa Yucatán 2002 PAN Diferente Sí

2006 Yucatán PRD 50.00 Mayoría relativa Yucatán 2006 PAN Diferente Sí

2010 Yucatán PRD 33.33 Mayoría relativa Yucatán 2010 PRI Diferente Sí

2012 Yucatán PRI 60.00 Mayoría absoluta Yucatán 2012 PRI Igual No

1994 Zacatecas PRI 71.43 Mayoría calificada Zacatecas 1994 PRI Igual No

1998 Zacatecas PRI 66.67 Mayoría calificada Zacatecas 1998 PRI Igual No

2002 Zacatecas PRD 43.33 Mayoría relativa Zacatecas 2002 PRD Igual Sí

2006 Zacatecas PRD 50.00 Mayoría relativa Zacatecas 2006 PRD Igual Sí
405
406
AÑO DEL Nombre de la Entidad PARTIDO % DE TIPO DE MAYORÍA Gobernador AÑO DEL FILIACIÓN POLÍTICA LEGISLATIVO GOBIERNO
LEGISLATIVO POLÍTICO MAYORÍA Entidad GOBERNADOR DEL GOBERNADOR Y EJECUTIVO DIVIDIDO
DOMINANTE Año POR PARTIDO
DOMINANTE

2010 Zacatecas PRD 33.33 Mayoría relativa Zacatecas 2010 PRI Diferente Sí

2012 Zacatecas PRI 30.00 Mayoría relativa Zacatecas 2012 PRI Igual Sí

Fuente: Diseño y sistematización de información bianual propios. Con datos de:


1.- Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C. Disponible en internet: http://www.cidac.org/esp/Datos_Electorales.php
2.- Sistema de Información Legislativa. Disponible en internet: http://sil.gobernacion.gob.mx/Reportes/Integracion/HCongreso/ResultIntegHCongreso.php?SID
(Consultado el 10 de mayo de 2013).
3.- Los datos del año de 2012 corresponden al mes de diciembre. Se consultaron las páginas electrónicas oficiales de cada entidad federativa.
Fuentes de consulta

AGOR, Weston H. (ed.), Latin American Legislatures; their Role


and influence, New York, Praeger Publishers,
1971.

AGUIAR DE LUQUE, Luis, "El tribunal constitucional y la fun-


ción legislativa: el control del procedimiento
legislativo y de la inconstitucionalidad por omi­
407
sión", Revista de Derecho Político, Madrid,
núm. 24, 1987, pp. 9-30.

AMPARO CASAR, María y MARVÁN, Ignacio (coords.), Gober­


nar sin mayoría, México 1867-1997, México,
Taurus-CIDE, 2002.

ARAGÓN, Manuel, Constitución y control del poder. Introduc­


ción a una teoría constitucional del control,
Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina,
1994.

, Constitución y democracia, Madrid, Tecnos,


1989.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

ARANDA ÁLVAREZ, Elviro, Los actos parlamentarios no


normativos y su control jurisdiccional, Ma-
drid, Centro de Estudios Políticos y Constitu-
cionales, 1998.

ARELLANO GARCÍA, Carlos, El juicio de amparo, 11a. ed.,


México, Porrúa, 2006.

ASTUDILLO REYES, César I., Ensayo de justicia constitucional


en cuatro ordenamientos de México: Vera­
cruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas, México,
UNAM, 2004.

AVRIL, Pierre, "Estructura y servicios de apoyo para el tra-


408
bajo legislativo. Los auxiliares de la labor
legislativa", en Varios autores, El poder legis­
lativo en la actualidad, México, UNAM, Ins­
tituto de Investigaciones Jurídicas-Cámara
de Diputados LV Legislatura, 1994.

AYALA, Armando, La epopeya de México II, de Juárez al PRI,


México, Fondo de Cultura Económica, 2005.

AZIZ NASSIF, Alberto, "Gobiernos divididos: entre la reforma


y la polarización", en CASAR, María Amparo y
MARVÁN, Ignacio (coords.), Gobernar sin ma­
yoría, México 1867-1997, México, Taurus-
CIDE, 2002.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

BALKIN, Robert (coord.), El poder legislativo estatal en


México, análisis y diagnóstico, México, The
State University of New York (SUNY), 2004.

BARQUÍN ÁLVAREZ, Manuel, "El control parlamentario del


sector paraestatal", Anuario Jurídico, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
núm. IX, 1982.

, "La renovación política de 1986-1987 y la


creación del Tribunal de lo Contencioso", en
Evolución histórica de las instituciones de
justicia electoral en México, México, Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, 409

2002.

y SERNA DE LA GARZA, José Ma., "Artículo


54", en Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. Comentada y Concor­
dada, 15a. ed., México, Porrúa-UNAM, 2000,
t. III.

BECERRA, Ricardo et al., La mecánica del cambio político


en México. Elecciones, partidos y reformas,
México, Ed. Cal y Arena, 2000.

BÉJAR ALGAZI, Luisa, "La reforma institucional del poder


legislativo en México", en Democracia y Go­
Suprema Corte de Justicia de la Nación

bernabilidad. Memoria del IV Congreso Nacio­


nal de Derecho Constitucional, México, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2001.
Disponible en: http://biblio.juridicas.unam.
mx/libros/libro.htm?l=93

(coord.), Qué hacen los legisladores en


México. El trabajo en comisiones, México,
Porrúa-UNAM-Facultad de Ciencias Políticas
y Sociales, LX Legislatura Cámara de Dipu-
tados, 2009.

BERCHOLC, Jorge O., "Aportes para una selección coheren-


410
te y congruente de los jueces de un tribunal
constitucional. El caso de la Corte Suprema
en la Argentina y sus recientes modificacio-
nes", Publicaciones, Buenos Aires, Univer­
sidad de Buenos Aires, s.a., pp. 1-32.
Disponible en: http://www.derecho.uba.ar/
investigacion/investigadores/publicaciones/
bercholc-aportes_para_una_ seleccion.pdf

, "El rol institucional de la CSJN (art. 108 CN)",


en SABSAY, Daniel y MANILI, Pablo, Cons­
titución de la Nación argentina comentada,
Buenos Aires, Ed. Hammurabi, 2010.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

, "La emergencia permanente del Estado


democrático y el control parlamentario. El
Parlamento frente a la crisis de la represen-
tación política, el decisionismo y la delegación
legislativa permanente", Revista Aragonesa
de Administración Pública, Madrid, núm. 35,
2009, pp. 421-454.

, La independencia de la Corte Suprema a


través del control de constitucionalidad. Res­
pecto a los otros poderes políticos del Estado
(1935-1998), Buenos Aires, Ediar, 2004.

BERLÍN VALENZUELA, Francisco, Derecho parlamentario, 411

México, FCE, 2003.

, y CERVANTES GÓMEZ, Juan Carlos, Inter­


pretación legislativa/control constitucional
y su impacto en el trabajo legislativo,
México, LXI Legislatura Cámara de Dipu­
tados-Centro de Estudios de Derecho e In-
vestigación Parlamentaria, 2010.

BERNAL, César Augusto, Metodología de la investigación,


2a. ed., México, Pearson Educación, 2006.

BIDART CAMPOS, Germán, Manual de la Constitución Refor­


mada, t. I, Buenos Aires, Ediar, 2006.
Suprema Corte de Justicia de la Nación

BLIGINO CAMPOS, Paloma, Los vicios en el procedimiento


legislativo, Madrid, Centro de Estudios Cons-
titucionales, 1991.

BLONDEL, Jean, y SUÁREZ, Waldino Cleto, "Las limitaciones


institucionales del sistema presidencialista",
Criterio, Buenos Aires, febrero de 1981.

BOBBIO, Norberto, La teoría de las formas de gobierno en


la historia del pensamiento político. Año aca­
démico 1975-1976, México, FCE, 1999.

BORJA, Rodrigo, "Juicio político", en Enciclopedia de la polí­


412
tica, 3a. ed., México, Fondo de Cultura Eco-
nómica, 2003.

BRAGE CAMAZANO, Joaquín, La acción abstracta de in­


constitucionalidad, México, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 2005.

BRAMBILA IBÁÑEZ, Berenice, Manual para la elaboración


de tesis, México, Trillas, 2006.

BUSTILLOS, Julio, La justicia constitucional en México. Aná­


lisis cuantitativo de las resoluciones jurisdic­
cionales en materia constitucional, México,
UNAM, 2009.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

CAJAS SARRIA, Mario, "Jurisprudencia constitucional sobre


el control de las leyes por vicios de forma en
Colombia (1910-1952)", Precedente anuario
jurídico, Cali, Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales-Universidad Icesi, enero-diciembre,
2005, pp. 13-33.

CAPPELLETTI, Mauro, La justicia constitucional. Estudios de


derecho comparado, México, UNAM, 1987.

CARBÓ, Teresa, "¿Cómo habla el Poder Legislativo en México?",


Revista Mexicana de Sociología, México, vol.
49, núm. 2, abril-junio, 1987, pp. 165-180.
413

CARBONELL SÁNCHEZ, Miguel, Algunas consideraciones


sobre el procedimiento legislativo en México,
México, Escuela Libre de Derecho-Sociedad
de Alumnos-Comité Ejecutivo, núm. 6, 1993,
pp. 45-52.

CÁRDENAS GRACIA, Jaime, Transición política y reforma


constitucional en México, México, UNAM, Ins­
tituto de Investigaciones Jurídicas, 1994.

CARMAGNANI, Marcello, (comp.), Federalismos latinoame­


ricanos. México, Brasil, Argentina, México,
El Colegio de México-Fideicomiso Historia
Suprema Corte de Justicia de la Nación

de las Américas-Fondo de Cultura Econó­

mica, 1993.

CARPIZO, Enrique, "El gobierno judicial en México, pasado,

presente y futuro", en CARPIZO, Enrique

(coord.), Estudios sobre la administración

de tribunales, México, Porrúa, 2013.

, Del estado legal al constitucional de derecho,

rasgos esenciales, México, Porrúa, 2014.

, Derechos fundamentales, interpretación


414 constitucional, la Corte y los derechos,

México, Porrúa-Instituto Mexicano de Dere-

cho Procesal Constitucional, 2011.

, La Defensa constitucional en México.

Comentarios a la Ley Reglamentaria de las

fracciones I y II del artículo 105 de la Cons­

titución Política de los Estados Unidos Mexi­

canos, México, Porrúa, 2011.

CARPIZO, Jorge, "Prólogo", en FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge, El

Poder Legislativo, 2a. ed., México, Porrúa,

2004.
Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas
y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

, "Reforma Política", en Diccionario jurídico


mexicano, México, UNAM, Instituto de Inves­