Opinión Pública, Medios y Construcción de La Agenda Política

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O PINIÓN PÚBLICA , M EDIOS Y CONSTRUCCIÓN

DE LA AGENDA POLÍTICA
Gerardo L. Dorantes
Todo lo que sé es porque lo he leído en la prensa

Will Rogers
Re sum e n
El pr esent e t rabaj o pr et ende ser un acer cam ient o a las per spect ivas
t eór ico- m et od ológ icas q u e r esp on d en a la p r ob lem át ica sob r e la
const it ución de la agenda polít ica en r elación con la influencia que t ant o
NÚM. 4, ABRI L DE 2008

m edios m asivos com o opinión pública t ienen sobre las decisiones polít icas
de un gobier no. En est e sent ido, el aut or r ecupera las concepciones
clásicas de la est r uct uración de la agenda y pr ofundiza en las t r es
t radiciones dom inant es de invest igación al r espect o: el est ablecim ient o
de la agenda pública, la const r ucción de la agenda polít ica, y la fij ación
de la agenda m ediát ica. Finalm ent e, el com plej o proceso de const rucción
de la agenda polít ica, en el cual int er v ienen los m edios de com unicación
y la opinión ciudadana, t iene un peso im por t ant e en la com pr ensión y
est abilidad de la dem ocracia m oder na.
Abst r a ct
The current art icle t ries t o be an approach t o t he t heoret ical and m et ho-
dological perspect ives t hat answer t he problem at ic on t he policy agenda-
RMOP
building in relat ion t o t he influence t hat bot h, m ass- m edia and public
opinion, have on t he polit ical decisions of t he governm ent . I n t his res-
pect , t he aut hor recovers t he classical concept ions of t he st ruct ure of t he
agenda and penet rat es int o t he t hree
dom inant t radit ions of research in t he
m at t er: t he public agenda- set t ing, t he
policy agenda- building, and t he m edia
agenda- set t ing. Finally t he com plex pro-
cess of t he policy agenda- building, in
which m ass m edia and civil opinion in-
t ervene, has an im port ant weight in t he
com prehension and st abilit y in m odern
dem ocracy.
Palabras clave: Medios de com unicación;

a g e n d a p o l ít i c a ; o p i n i ó n p ú b l i c a ;
d em o cr aci a m o d er n a; p ar t i ci p aci ó n
polít ica.
44 G ERARDO L. D ORANTES
I N TROD UCCI ÓN
¿En que m edida la act uación del gobierno, o su falt a de acción, depende de
la llam ada opinión pública? ¿En que grado influyen los m edios de com u-
nicación en esa opinión? ¿De qué m anera t ant o m edios m asivos y opinión
ciudadana son capaces de influir en las decisiones polít icas –y de polít ica–
de un gobierno, que le perm it a enfrent ar con eficacia los problem as de
part icipación polít ica, cam bio social y desarrollo dem ocrát ico? O, en palabras
de agenda, ¿Cuáles son las influencias det erm inant es para que un asunt o
cont roversial adquiera est at us de agendum ?, const it uyen, si no las únicas,
sí las cuest iones cruciales de invest igación que m ot ivó la elaboración de
est e t rabaj o. Ello perm it irá, seguram ent e, reforzar los conocim ient os en
t orno a la dem ocracia m oderna.
En esas condiciones, el conocido paradigm a de Lasswell que pregunt a
¿Quién dice qué, en qué canal, a quién, con qué efect o?1 se conviert e en la
clav e p ar a en t en d er el ot r o ig u alm en t e im p or t an t e can on p olít ico
Lasswelliano ( 1936) en t orno a quién, obt iene ( o dej a de obt ener) qué y
cóm o. Ello se debe a que la percepción que los diversos y diferent es públicos
t engan de la polít ica responderá a la cuest ión de quién com unica qué a
quién y cóm o. Tal percepción social se nut re, en buena m edida, por la
relevancia que le ot orguen los m edios m asivos y la opinión pública a los
t em as cont roversiales de la agenda social.
El t rabaj o se inicia con un breve repaso act ualizado de las definiciones
concept uales clásicas del proceso de est ruct uración de la agenda ( agenda-
set t ing) y sus nuevos hallazgos conocidos com o segundo nivel de agenda,
a p a r t i r d e su s t r es t r a d i ci o n es d o m i n a n t es d e i n v est i g a ci ó n : el
est ab l eci m i en t o d e l a ag en d a p ú b l i ca ( p u b l i c ag en d a- set t i n g ) , l a
const rucción de la agenda polít ica ( policy agenda- building) y la fij ación de
la agenda m ediát ica. ( m edia agenda- set t ing)
No se t rat a de elaborar nuevas hipót esis en la m at eria de est udio. Se
desea, sólo, ident ificar los elem ent os cruciales de su int errelación, ya que
cada agenda represent a un universo com plej o en sí m ism o. Y, en t odo
caso, evaluar qué form ulaciones o grupos de ellas pueden ser út iles para
com prender el proceso de elaboración de una agenda.
1
Harold Lasswell, “Estructura y función de la comunicación en la sociedad” en Miguel de Moragas
ed., Sociología de la comunicación de masas: II Estructura, funciones y efectos, Editorial Gustavo
Gili S. A., Barcelona, 1985, p. 51.
O PINIÓN PÚBLICA , MEDIOS Y CONSTRUCCIÓN DE LA A GENDA POLÍTICA 45
COM UN I CACI ÓN Y POLÍ TI CA
Si bien la polít ica pública ha sido m ayorm ent e concept uada, no sin razón,
com o un proceso cont inuo de t om a de decisiones, quienes se han dedicado
a su est udio parecen haber olvidado que cada det erm inación im plica una
t r an sm i si ó n d e m en saj es, en l a m ed i d a en q u e p ar a su co r r ect a
im plem ent ación se requiere la pública acept ación de los principios que rigen
la decisión tom ada. Es por ello que se sabe m ás com o se procesa una decisión,
pero se sabe m enos que es lo que se com unica con cada una de ellas.
A pesar de que en general los procesos de elaboración de políticas públicas
no han sido suficient em ent e concept uados y est udiados en t érm inos de la
art iculación ent re com unicación y polít ica, Roger Cobb y Charles Elder ( 86)
aseguran que m ucha de la lit erat ura referent e a esos procesos “ puede
int erpret arse ya sea de m anera descript iva o hipot ét ica- prescript iva- en
t érm inos del proceso de com unicación”. 2 Para reafirm ar su conclusión, cit an
a Bell ( 75) cuando escr ibe que “ los concept os t radicionales de poder,
influencia y aut oridad - caract eríst icos de t odo sist em a polít ico- que han
est ruct urado gran part e del est udio de polít ica pública puede ser út ilm ent e
-y de m anera m uy product iva– concebidos com o form as de com unicación”. 3
No obst ant e que para la t eoría clásica de la dem ocracia result a evident e
que la opinión pública es crucial en la elaboración de las polít icas públicas,
pocos est udios han dem ost rado el papel real que j uega en dicho proceso.
Para algunos, el punt o de vist a ciudadano represent a t an sólo un elem ent o
circunst ancial o, en t odo caso, funcional al m ás am plio proceso en la t om a
de decisiones. Para ot ros es un asunt o de exclusiva com pet encia de ciert os
grupos de int erés, de m anera preferencial, los m edios m asivos. De ahí el
papel, casi exclusivo, que se les at ribuye com o fij adores de la agenda
( ag en d a- set t er s) . Un a t er cer a p er sp ect i v a, m ás r eal i st a, v e a l a
com unicación no com o accesoria o ext erna al proceso, ni relegada al ám bit o
de los m edios de inform ación, sino com o un elem ent o inherent e y, en
ciert a form a, det erm inant e de la hechura de polít icas; es decir, com o “ la
esencia de la polít ica”. 4 En palabras de agenda, inst it uir la discusión com o
punt o de part ida, y de llegada, en el proceso de const rucción de la agenda.
Es por eso que S. Chaffee ( 75) define a la polít ica pública com o “ part e
de un proceso cont inuo de com unicación y ret roalim ent ación, cuya dinám ica
e st á e st r u ct u r a d a y co n st r e ñ i d a e n f u n ci ó n d e l a s ca p a ci d a d e s
2
Roger Cobb y Charles Elder, “Communication and Public Policy” in Hand Book of Political
Communication, ed. By Dan Nimmo & Keith Sanders, SAGE PUBLICATIONS, Beverly Hills-Lon-
don, 1981, p. 393.
3
Daniel Bell, Power, influence and authority, Oxford University Press, New York, 1975, citado
por Cobb y Elder, 1981, op. cit., p. 393.
4
Roger Cobb y Charles Elder, op. cit., p. 393.
com unicat ivas”, 5 es decir, de la eficiencia y la eficacia para ofrecer razones

y explicar a la ciudadanía, organizada y no, por qué se ha decidido una
polít ica y no ot ra.
John Kingdon ( 84) confirm a est a ópt ica cuando escribe que la t ransm isión
d el con t en id o d e las id eas, lej os d e ser m er a cor t in a d e h u m o o
racionalización, “ const it uye part e int egral de la t om a de decisiones dent ro
y alrededor del gobierno”. 6
La polít ica pública est a hecha de palabras, dice Giandom enico Maj one
( 78, 89) , puest o que en form a oral o escrit a, la argum ent ación es el “ proceso
fundam ent al que siguen los ciudadanos o m iem bros de una com unidad y
las aut oridades para llegar a j uicios m orales y a la elección ( o rect ificación)
de polít icas”. 7 Con est o quiere decir que la discusión de los problem as
relevant es de la sociedad puede producir result ados que est án m ás allá de
los m ét odos aut orit arios o t ecnocrát icos t radicionales de elaboración de
polít icas.
Asim ism o, afirm a que la dem ocracia es –o debe ser- en realidad un
“ sist em a de gobierno m ediant e la discusión en el cual t odos los part icipant es
- ciudadanía, m edios m asivos, candidat os a puest os polít icos, part idos,
legislador es y m iem br os del gobier no. . .– “ int er v ienen en un pr oceso
perm anent e de debat e, deliberación y m ut ua persuasión, que se inicia con
la expresión - las m ás de las veces pública- de preocupaciones generales y
culm ina en decisiones concret as de polít ica”. 8
Luis F. Aguilar ( 97) escribe que la polít ica va m ás allá de la m era decisión
gubernam ent al, por lo que para ser eficaz, debe incluir una doble dim ensión
y t area: “ ser capaz de resolver los problem as que le plant ea la realización
de sus obj et ivos y t ener la capacidad de solucionar los problem as de
com unicación que le plant ea el público ciudadano”. 9 Sigue así –concluye-
una doble lógica: “ la de la racionalidad inst rum ent al y la de la racionalidad
com unicat iva”. En sus palabras, conect ar com unicación con polít ica.
Un punt o en el que coincide la gran m ayoría de quienes se han dedicado
al est udio de la polít ica consist e en que las decisiones de polít icas requieren
de una im port ant e base consensual –ora ent re grupos, ora ent re ciudadanos
com unes–, pero sobre t odo ent re los m ás direct am ent e afect ados por el
5
S. Chaffee, “The diffusion of Information” en S. Chaffee, ed., Political Communication, Beverly
Hills, CA: SAGE, 1975, citado por Cobb y Elder, 1981, op. cit., p. 393.
6
John Kingdon, Agendas, alternatives and public policies, The University of Michigan Harper
Collins Publishers, U.S.A.,1984, p.131.
7
Giandomenico Majone, Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas,
Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública A. C. y Fondo de Cultura Económica,
México, 1997, p. 36.
8
Ibidem., p. 35.
9
Luis F. Aguilar, “Introducción”, en Giandomenico Majone, 1997, op. cit., pp. 23-25. El subrayado
es nuestro.
cur so de acción elegido. Ent ender el papel que la opinión ciudadana

represent a en t odas las et apas de la polít ica, por lo t ant o, se conviert e en
una de las m uy im por t ant es condiciones par a ar t icular los acuer dos
necesarios para im pulsar t em as a la agenda, sat isfacer las dem andas
sociales m ás sent idas y, en consecuencia, m ant ener la est abilidad del
sist em a de presión.
LA N OCI ÓN D E AGEN D A
Cada sist em a social debe t ener una agenda si desea dar prelación a los
problem as que se le present an, de t al m anera que pueda decidir por dónde
em pezar a t rabaj ar. Por lo t ant o, la prim era y m ás relevant e de las decisiones
de un gobierno es la que concierne a la elección de sus asunt os y prioridades
de acción: a su agenda.
Everet t Rogers y Jam es Dearing ( 88) consideran que una m anera para
ent ender la m oderna dem ocracia es m ediant e el est udio de las agendas:
de los m edios, del público y de la polít ica, definidas com o los t em as que
son observados en un m om ent o dado y colocados en orden de im port ancia,
ya sea que se t rat e de los m edios inform at ivos, del audit orio o de quienes
t om an las decisiones polít icas. 10
El t ér m i n o ag en d a- set t i n g es p r od u ct o d e l a i n v est i g aci ón en
com unicación en Est ados Unidos. Su correspondient e lit eral al cast ellano
sería “ fij ación, est ruct uración o est ablecim ient o de la agenda”, t érm inos
que se ut ilizarán indist int am ent e a lo largo de est e escrit o. El concept o
expresa la conducción o “ canalización que las m ent es de los ciudadanos
experim ent an hacia unos repert orios –preseleccionados– de t em as de
preocupación pública”, 11 en det rim ent o de ot ros que no son m encionados o
dest acados por los m edios. La idea cent ral del proceso se resum e en la cit a
de Bernard Cohen ( 63) : “ La prensa puede no t ener m ucho éxit o en decirle
a la gent e qué pensar, pero es ext rem adam ent e exit osa en decirle a los
lect ores en qué pensar ”. 12
10
Everett Rogers y James Dearing, “Agenda-setting research: Where has it been? Where is it
going?”, en Anderson (ed.) Communication yearbook 11. Newbury Park, Sage, 1988, p. 556.
11
José Luis Dader, “La canalización o fijación de la agenda por los medios” en Muñoz, Alonso et
al. Opinión pública y comunicación política, Eudema Universidad, Madrid, 1992, p. 294. El profesor
Dader menciona que una manera de expresar el término sería el establecimiento o fijación de los
repertorios temáticos de preocupación. Para soportar su consejo en cuanto a la conveniencia de
buscar una expresión en español que resulte más natural, y quizá por ello mejor comprensible, que
permita a los investigadores de habla hispana referirse al efecto-función referido, se propone el
nombre de “canalización periodística de la realidad” o “efecto de canalización”.
12
Bernard Cohen, The Press and Foreign Policy, Princeton University Press, Princeton, New
Jersey, 1963, p. 13.
El proceso de fij ación de la agenda puede ser ent endido com o “ una
com pet encia cont inua ent re quienes proponen t em as para at raer la at ención
de los profesionales de los m edios, del público y de las elit es polít icas”. 13
Ex plica por qué la infor m ación de algunos t em as, y no de ot r os, est á
disponible al público en una dem ocracia, cóm o se m oldea la opinión pública
y a qué se debe que sólo algunos asunt os se t raducen en acciones de
polít ica pública. Puede ser un j uego com pet it ivo de sum a cero en virt ud
de que los espacios en la agenda son escasos, por lo que un nuevo asunt o
debe desaloj ar a ot ro para at raer la at ención general. Por ello, se ha sugerido
la exist encia de un proceso paralelo de “ no- est ablecim ient o de la agenda”
( non agenda- set t ing) , para im plicar la ausencia de ciert os t em as en la
diversas agendas que pudiera relacionarse con el concept o de “ no t om a de
decisiones” ( non decision m aking) .
En t érm inos polít icos, una agenda es “ un conj unt o de cont roversias
polít icas que serán percibidas en un m om ent o dado dent ro del espect ro de
preocupaciones legít im as del ám bit o polít ico”. 14
Por agenda de gobier no se ent iende “ el conj unt o de pr oblem as,
dem andas, cuest iones y asunt os que los gobernant es han seleccionado y
ordenado com o obj et os de su acción y, m ás propiam ent e, com o obj et os
sobre los cuales han decidido que deben act uar o han considerado que
t ienen que act uar ”. 15
Un t em a ( issu e) r epr esent a un conflict o ent r e dos o m ás gr upos
ident ificados sobre asunt os sust ant ivos o de procedim ient o, relacionados
con la dist ribución de recursos o posiciones. Luego ent onces, la t ensión es
lo que define un t em a de agenda. Ese conflict o pot encial lo conviert e en
not icia, en t ant o que reflej a la disput a en la arena polít ica ent re prom ot ores
y oposit ores. En consecuencia, el sist em a inform at ivo es uno de los espacios
donde se escenifica la bat alla por el acceso de un asunt o a la agenda
gubernam ent al, puest o que una condición para que un t em a acceda a la
agenda es que sea obj et o de cobert ura en los m edios. Un t em a es, en
sum a, “ un problem a social frecuent em ent e conflict ivo, que recibe cobert ura
de los m edios m asivos”. 16
Los prom ot ores de t em as ( issue proponent s) son individuos o grupos
que abogan por at raer la at ención de los funcionarios gubernam ent ales,
por lo general m ediant e el uso de los m edios inform at ivos, hacia un asunt o
13
James Dearing y Everett Rogers, Agenda setting, Thousand Oaks, Sage-Reese, California,
1996, pp. 1-2.
14
Roger Cobb y Charles Elder, op. cit., p. 26.
15
Luis F. Aguilar, Problemas públicos y agenda de gobierno, Miguel Ángel Porrúa, México, 1993
p. 29.
16
James Dearing y Everett Rogers, op. cit., p. 3.
de su int erés, ayudando a det erm inar la posición de un t em a en la agenda,

algunas veces a cost a de ot ros socialm ent e m ás im port ant es.
El t érm ino salience ( relevancia) refiere el grado por el cual un t em a en
la agenda es percibido com o relat ivam ent e im port ant e. La clave del proceso
de fij ación de la agenda consist e en el m om ent o en que la t rascendencia
de un t em a varía en la agenda. El obj et ivo de los est udios al respect o
podría sint et izarse en la det erm inación de cóm o se da ese cam bio y por
qué ocurre.
Tr e s t r a dicion e s de in ve st iga ción
A part ir de los años sesent a, la invest igación en t orno a la influencia de los

m edios inform at ivos en la opinión de los ciudadanos ha sido t est igo del
inicio y desarrollo de t res t radiciones de invest igación en com unicación: el
est ablecim ient o de la agenda pública, que int ent a responder a la pregunt a
de cóm o los m edios m asivos colocan un t em a de agenda en el público,
indagando el proceso m ediant e el cual com unican a la sociedad la relat iva
im port ancia de varios t em as y acont ecim ient os y la const rucción de la
agenda polít ica, que busca esclarecer la m anera en que un asunt o público
form a part e de los t em as a los que el gobierno prest a m ayor at ención. 17
Busca, en últ im a inst ancia, cuál es la est ruct ura de poder que sust ent a la
elaboración de una polít ica pública. La m anera com o se fij a la agenda de
los m edios, y quién la est ablece, const it uye la t ercera línea de invest igación.
Aunque las t res t radiciones se han concent rado en el est udio de la form ación
de la agenda, invest igan agendas diferent es, cuyos cont enidos y dinám icas
est án necesariam ent e conect adas y se inscriben en el cont ext o social,
económ ico y polít ico en el cual se encarnan. Ent orno, por ciert o, dinám ico
y cam biant e.
La diferencia ent re los est udios que abordan la const rucción de la agenda
polít ica y aquellos que se refieren m eram ent e a la polít ica, radica en que si
bien am bos cent ran su at ención en el est udio del poder, los prim eros se
dirigen hacia la com prensión de los t em as sociales cont roversiales y la
m anera en que los grupos de int erés buscan definir un asunt o e im poner
sus propias soluciones, m ient ras que los segundos se enfocan en el análisis
del poder en sí m ism o. 18
17
Los precursores modernos en este campo son Maxwell McCombs y Donald Shaw, (“The
agenda setting function of mass media” en The public opinion quarterly, vol. XXXVI, núm. 2, 1972.)
y los científicos políticos Roger W. Cobb y Charles D. Elder (op. cit.), quienes publicaron, casi de
forma paralela, en 1972, el resultado de sus investigaciones.
18
Cfr. R. Mansbach & J. Vázquez, In search of theory: A new paradigm for global politics,
Columbia Universsity Press, New York, 1981.
Pr im e r a t r a dición :
El e st a ble cim ie n t o de la a ge n da Pú blica ( pu blic a ge n da - se t t in g)
El concept o sem inal de “ Est ablecim ient o de la Agenda” ( public agenda-

set t ing) proviene de la noción de que los m edios son capaces de t ransferir
la relevancia de una not icia en su agenda a la de la sociedad. Est o significa
que m ediant e su práct ica diaria de est ruct uración de la realidad, los m edios
influyen en los asunt os sociales y polít icos de la com unidad.
La idea de que la audiencia se conform a a part ir de una fam iliaridad con
la inform ación que recibe, fue apunt ada por William Jam es ( 1896) en Los
pr incipios de la psicología y desar r ollada post er ior m en t e por Walt er
Lippm ann ( 22) en Public Opinion, al explicar el fenóm eno de la “ form ación
de las im ágenes en nuest ra cabeza”. 19 Con ello sem bró el concept o de
fij ación de la agenda. Baj o el argum ent o de que los m edios m asivos son la
principal conexión ent re los acont ecim ient os del m undo y las im ágenes
que de esos event os se asient an en nuest ras m ent es, ident ificó la relación
ent re lo que post eriorm ent e se ident ificó com o la agenda de los m edios
m asivos y la agenda pública.
El debat e en t orno al proceso de recolección de not icias plant eado por
Robert Park ( 48) , cuando baut izó a los m edios com o “ guardabarreras”
( gat ekeepers) , reflej a el hecho de que t odos los acont ecim ient os recogidos
por los periodist as, corresponsales y agencias pasan por el filt ro de los
edit or es, qu ien es pu blican sólo aqu ellos qu e con sideran r elev an t es,
condenando al rest o al olvido. El poder que t iene la prensa de j erarquizar
los t em as present ados a la audiencia le perm it ió afirm ar que t odos los días
se “ asesinaba una enorm e cant idad de not icias”. 20
En la m ism a década, Harold Lasswell ( 47) at ribuyó a los m edios m asivos
dos funciones fundam entales para la sociedad: la vigilancia y la correlación. 21
La prim era se realiza cuando los periodist as regist ran la inform ación del
ent orno y deciden qué event os cubrir. La segunda se est ablece ent re las
par t es de la sociedad y su ent or no a t ravés de la com unicación, que
sincroniza la im port ancia acordada a un t em a por sus m iem bros: los m edios,
los grupos públicos y los polít icos. Con ello, Lasswell at ribuyó a los m edios
un papel det erm inant e al dirigir la at ención hacia los asunt os relevant es,
con lo que abonó la nacient e hipót esis de la fij ación de la agenda.
La hom ogeneización de las not icias en un conj unt o de t em as dirigido a
t odos los m iem bros de los m edios de inform ación fue plant eada en 1947
19
José Luis Dader, op. cit., p. 296.
20
Robert E. Park, The inmigrant Press and its control, Harper, New York, 1922, p. 328.
21
Cfr. Enric Saperas. Los efectos cognitivos de la comunicación de masas, Ariel, Barcelona,
1987, pp. 57-187.
por la Com isión para la Libert ad de Expresión a t ravés del Report e Hut chins.
A est e grupo de t em as se le conoció com o la agenda de los m edios ( m edia
agenda- set t ing) . 22
En un est udio en el condado de Elm ira, Nueva York, durant e la cam paña
p r esid en cial d e 1 9 4 8 , Pau l Lazar sf eld , Ben ar d Ber elson y MaPh ee
dem ost r ar on qu e qu ien es u t ilizaban los m edios m asiv os con m ay or
frecuencia se encont raban en m ej ores posibilidades de señalar los t em as
de la cam paña que aquellos cuya exposición era m enor. En el libro Mass
com m unicat ion, popular t ast e and organized social act ion, Lazarsfeld y
Robert Merton ( 48) atribuyen la selección tem ática de los m edios al resultado
de la influencia de los grupos de poder y las grandes com pañías, que
“ ej ercerían una sut il form a de cont rol social” at ribuyéndoles el papel de
indicar la relevancia de ciert os t em as.
Kurt y Gladys Lang ( 86) han dem ost rado que los m edios fuerzan la
at ención hacia ciert os t em as y const ruyen la im agen pública de las figuras
polít icas, ya que const ant em ent e present an obj et os -y at ribut os- sugiriendo
qué deben pensar sobre ellos los individuos, qué deben saber y qué deben
sent ir. 23 En cont rast e, J Trenam an y Denis McQuail han sugerido que la
gent e piensa acerca de lo que le han dicho los m edios, pero en ningún caso
razonan lo que les han dicho. 24 De m anera m ás específica, Nort on Long
( 79) concibe a la prensa com o “ el m ot or que coloca la agenda t errit orial”,
puest o que es la que det erm ina en gran part e lo que est ará hablando la
gen t e, qu é dat os con sider a v er dader os y cóm o pien sa ar r eglar su s
problem as. 25
Hoy en día, la m ayoría de los invest igadores en com unicación reconocen
el m ayor nivel canalizador de la t elevisión. 26 Tal es el caso de la serie de
experim ent os secuenciales, de m ont aj e y m ediant e un análisis longit udi-
nal de encuest as nacionales, realizados por Shant o I yengar y Donald Kinder
( 87) en donde dem uest ran que los problem as que reciben especial at ención
en las not icias nacionales est adounidenses se t ransform an en los que el
público t elevident e considera m ás im port ant es para el país. 27
22
Everett Rogers y James Dearing, op. cit., p. 557.
23
Gladys Lang y Kurt Lang, en Media, Audience and Social Structure edited by Sandraa J. Ball-
Rokeach y Muriel G. Cantor, SAGE publications, Newbury Park, Beverly Hills, London, New
Delhi,1986, pp. 271-279.
24
Notado por José Luis Dader, op. cit., p. 297.
25
W. Severin y J. Tankard, Communication theories: Origins, methods, uses, Hastings House,
New York, 1979, p. 253.
26
Gladys Lang y Kurt Lang, op. cit., pp. 271-279.
27
Shanto Iyengar y Donald Kinder, Televisión y opinión pública: la información es poder, Gernika,
México, 1993.
EFECTOS COGN I TI VOS M ÁS QUE PERSUASI VOS
Un a de las r azon es pr in cipales del in t er és de los in v est igador es en

com unicación en el proceso del est ablecim ient o de la agenda pública es
que ofrece una alt ernat iva para conocer los efect os de los m edios m asivos
en las act it udes individuales y en el cam bio en el com port am ient o social.
La invest igación t em prana en com unicación coincidía en que el papel de la
prensa, m ás que persuadir, era inform ar. Post eriorm ent e, se concluyó que
los efect os de los m edios eran lim it ados. Hast a principios de la década de
los años set ent a las invest igaciones en com unicación se orient aban a la
búsqueda de efect os direct os de los m edios m asivos, sin llegar a dem ost rar
que t uvieran el poder para cam biar las act it udes de los m iem bros de la
audiencia. A part ir de la hipót esis de que la gent e aprende de los m edios
cuáles de los m últ iples t em as sociales son im port ant es, y cuáles no lo son,
los est udiosos del t em a dirigieron su at ención hacia la búsqueda de los
efect os cognit ivos m ediant e los cuales se det erm inan los t em as sobre los
cuales la gent e t iene que pensar. En consecuencia, la invest igación de
los efect os cam bió de dirección, obligando a reorient arla hacia la búsqueda
de nuevos paradigm as que per m it ieran valorar con m ayor cer t eza el
fenóm eno de los efect os de los m edios m asivos en la audiencia.
Los nuevos desarrollos evidenciaron que el t ipo de efect o t iene que ver
m enos con las act it udes, valores y com port am ient os del dest inat ario, y
m ás con los con ocim ien t os q u e el in d iv id u o ad q u ier e y est r u ct u r a
est ablem ent e a causa de su consum o de com unicaciones de m asas. 28
Adem ás, los efect os dej an de considerarse punt uales, derivados de la
exposición a cada m ensaj e, y se plant ean acum ulat ivos, asent ados con el
t ranscurso del t iem po, cuyos result ados sólo se pueden apreciar a m ediano
o largo plazo. En lógica consecuencia, la invest igación m oderna sobre el
est ablecim ient o de la agenda se dirigió hacia los efect os indirect os de los
m edios ( en qué pensar) m ás que sobre sus efect os direct os ( qué pensar) .
De acuerdo con Gladis y Kurt Lang, “ el foco de la indagación se apart ó
de los efect os de persuasión hacia los cam bios en la relevancia ( salience)
de ciert os t em as en el panoram a polít ico” ; 29 es decir, se alej ó del análisis
de cont enido de la opinión pública ( qué piensa la gent e) y se acercó hacia
los asunt os sobre los que la audiencia t iene alguna opinión ( sobre qué
piensa la gent e) .
Mauro Wolf, La investigación de la comunicación de masas, Paidós, Barcelona, 1987, p. 158.

28
Kurt y Gladys Lang, “Watergate: An exploration of the agenda-building process” en Wilhoit &
29
De Bock (eds.), Mass communication review yearbook 2, Sage, Beverly Hills, 1981, p. 277.
UNA N UEVA H I PÓTESI S
Los result ados de las indagaciones realizadas por Maxwell Mc Com bs y

Donald Shaw, en Chapel Hill ( 1972) , m ost raron que los efect os de los
m edios sobre las personas si no t enían un caráct er persuasivo, si lo t enían
en el nivel cognit ivo de la audiencia. 30 En ot ras palabras, y en cont rast e
con la Ley de los efect os m ínim os, dem ost raron un fuert e efect o causal de
los m edios sobre los públicos: la t ransferencia de la relevancia de los t em as
fij ados por la agenda m ediát ica hacia la agenda pública. Ello, no obst ant e,
no significaba un ret orno a la t eoría de la “ aguj a hipodérm ica” sobre los
efect os t odopoderosos de los m edios inform at ivos.
Para dem ost rar su conclusión aport aron im port ant es evidencias de una
alt a correlación ent re la relevancia de cinco t em as en la agenda de los
m edios y su correspondient e en la agenda pública. 31 Al averiguar la m anera
en que se erige est a agenda, j erarquizando diversos t em as de int erés
público, le dieron nom bre al fenóm eno de “ est ablecim ient o de la agenda”.
Concluyeron que est e efect o es m ás fuert e cuando se le relaciona con alt a
exposición m ediát ica, part icularm ent e a la t elevisión; en la m edida en que
exist a una gran necesidad de orient ación inform at iva por part e de las
audiencias y en t ant o el nivel de discusión int erpersonal sea baj o. Est e
efect o es indirect am ent e proporcional a la dist ancia ent re el suj et o y el
event o reflej ado en el m edio de que se t rat e.
De m anera casi sim ult ánea, Ray Funkhouser ( 73) encont ró que si bien
es indiscut ible que los m edios inform at ivos influyen en el predom inio de
t odos los t em as para la m ayoría de los seres hum anos, la experiencia
personal, la necesidad de orient ación y los indicadores est adíst icos de la
realidad se han ident ificado com o condiciones cont ingent es que afect an el
im pact o del efect o agenda- set t ing. 32
El nuevo paradigm a orient ó a los invest igadores hacia la m anera en que
la cobert ura de not icias afect aba la relevancia ( salience) de un t em a, m ás
que hacia el est udio de los efect os direccionales de los m edios. El análisis
del efect o de la fij ación de la agenda pública no es considerado, ent onces,
com o el result ado de la recepción de uno o m uchos m ensaj es sino que se
debe al im pact o agregado de un gran núm ero de m ensaj es, donde cada
uno t iene un cont enido diferent e, pero t odos ellos t rat an de un m ism o
t em a. A ello hay que agregar la convicción de que los conocidos indicadores
de la realidad no son decisivos en cuant o al est ablecim ient o de la agenda
en virt ud de la capacidad de los m edios para present ar ( enm arcar) una
30
Maxwell McCombs, & Donald Shaw, op. cit.
31
Ibid.
32
Ray Funkhouser, “The issues of the sixties: An exploratory study in the dynamics of public
opinion” en Public opinion quarterly 37, (1), 1973a, pp. 62-75.
det erm inada not icia ( fram ing) . 33 Sin em bargo, est as influencias no son
necesariam ent e poderosas ni universales com o en det erm inados m om ent os
se ha llegado a suponer, ya que ciert os event os del m undo real com o las
grandes cat ást rofes nat urales, las guerras, las crisis económ icas o los
at aques t errorist as, t ienen m ás probabilidad de influir en el público que las
fluct uaciones en la cobert ura m ediát ica. En consecuencia, aun cuando la
posición de un t em a en la agenda de los m edios det erm ina, de m anera
im port ant e, la relevancia de ese t em a en la agenda pública, ést os no son
los únicos en influir en la agenda polít ica.
Después de revisar una década de est udios realizados en relación con la
hipót esis de que quienes elaboran la polít ica ext erior responden a la opinión
pública, Bernard Cohen ( 83) llegó a la conclusión de que el conocim ient o
en la m at eria era hast a ent onces, parcial, asist em át ico, desest ruct urado y
discont inuo, afirm ando que se había llegado a la “ insat isfact oria conclusión”
de que la opinión pública es im port ant e para el proceso de elaboración de
polít icas; sin em bargo, agregó, “ no podem os asegurar cóm o, por qué y
cuándo”. 34 Lo que se sum a al desconocim ient o de las causas por las que
algunos asunt os nunca sean obj et o de discusión pública m ient ras que ot ros
rápidam ent e adquieren el caráct er de t em as nacionales.
Baj o esas condiciones, puede afirm arse que el poder de los m edios para
cont r olar la r elevancia t em át ica e influir en la agenda pública en sus
principios fue sobre valorado por Bernard Cohen. Más adelant e fue m at izada
est a posición, incluso por él m ism o, cuando se dem ost ró que los procesos
sociales t am bién afect an el j uicio público, ent re ot ras razones porque las
conversaciones int erpersonales pueden influir de m anera im port ant e en la
apreciación de la gent e. De ello se concluyó que los m edios m asivos no
const it uyen la única influencia de la agenda pública, lo cual explica que su
correlación con la agenda de los m edios dist e de ser perfect a. En resum idas
cuent as, el fenóm eno de agenda- set t ing público no opera siem pre, ni sobre
t odas las personas, ni en t odos los lugares.
Ent re los diversos fact ores circunst anciales que m odifican el efect o que
los m edios pueden t ener sobr e los individuos dest acan: el t iem po de
exposición a la fuent e; la select ividad t em át ica al m edio de acuerdo con la
t eoría de exposición select iva; la necesidad de orient ación; la experiencia
personal en relación con el asunt o; la capacidad de argum ent ar en cont ra
d el co n t en i d o d e l a s n o t i ci a s; l a p r ox i m i d a d g eo g r á f i ca a n t e l o s
acont ecim ient os; la ex ist encia de cont act os per sonales que per m it an
33
Para conocer el concepto de Encuadre ver: Maxwell McCombs y Salma Ghanem, “The con-
vergence of agenda-setting and framing, en Framing Public Life, comps., Reese, Ste phen, Oscar
Gandy y August Grant, Mahwah, Lawrence Erlbaum, NewJersey, 2001, pp. 67-82.
34
Bernard Cohen, The public´s impact on foreign policy, Lanham, MD, University Press of America,
1983, p. 4.
cont rast ar la inform ación publicada; la hom ogeneidad o diversidad t em át ica

de cada m edio; la credibilidad de la fuent e, y la nat uraleza de los t em as
difundidos, ya sean rut inarios o excepcionales. 35
La ex ist encia de esos elem ent os cont ingent es en la com unicación
m ediát ica, pareciera dej ar claro que los m edios t ienen influencia en cuant o
a m arcar la paut a sobre los t em as en qué pensar, pero no ha podido
dem ost rarse su dom inio respect o al qué pensar. Ciert am ent e, los m edios
sirven com o canal de t ransm isión al público de los t em as m ás relevant es
de acuerdo con su agenda; sin em bargo, no ha quedado clara la influencia
de las fuent es inform at ivas en la const rucción de las agendas pública y
polít ica.
Conclusión que dio pie para que, en los años ochenta, una nueva corrient e
de invest igadores en la m at eria orient ara sus esfuerzos indagat orios hacia
lo que se conoce com o el “ segundo nivel del est ablecim ient o de la agenda”.
N UEVAS FRON TERAS : EL SEGUN D O N I VEL D E AGEN D A SETTI N G
La persist encia en la invest igación en t orno al proceso de fij ación de la

agenda, ha perm it ido descubrir que los t em as de int erés público, prim er
nivel del agenda- set t ing, no son los únicos obj et os que es posible analizar
desde est a perspect iva. Por ej em plo, en las elecciones polít icas los obj et os
de int erés son los candidat os a puest os de elección popular. 36
Cada obj et o, asegura McCom bs, com prende num erosos at ribut os; es
decir, “ las caract eríst icas y propiedades que com plet an su im agen”. 37 El
at ribut o - en palabras de agenda- es un t érm ino genérico que engloba t oda
la gam a de pr opiedades y r asgos qu e car act er izan a u n obj et o. En
consecuencia, obj et os y at ribut os, baj o esas condiciones, son funciones
inherent es al est ablecim ient o de la agenda. La m anera en que los at ribut os
de los obj et os son t ransferidos de los m edios m asivos a la opinión pública
const it uye el segundo nivel del agenda- set t ing. 38
En esas condiciones, el prim er nivel es la t ransm isión de la relevancia
de un obj et o. El segundo - diferent e por nat uraleza del prim ero- corresponde
a la t r ansfer encia de la im por t ancia de un at r ibut o, sea est e el que
corresponde a un t em a, un asunt o, una persona. 39
35
José Luis Dader, op. cit., pp. 307-309.
36
El concepto de objeto –u objeto de actitud- se entiende como esa cosa hacia la que dirigimos
nuestra atención
37
Maxwell McCombs, Estableciendo la agenda: el impacto en la opinión pública y en el
conocimiento, Paidós Comunicación, 2004, p. 138.
38
Ibid., p. 139.
39
Cfr. Maxwell McCombs, Donald Shaw & David Weaver, Communication and Democracy:
exploring the intellectual frontiers in agenda-setting theory, Lawrence Erlbaum Associates, Publi-
shers, mahwah, New Jersey-London, 1997.
Se gu n da t r a dición :
la con st r u cción de la a ge n da polít ica ( a ge n da - bu ildin g)
El poder y sus relaciones han sido el obj et o cent ral de est udio de m uchos
cient íficos sociales. En t ant o que const ruir la agenda es, en últ im a inst ancia,
el result ado del j uego de poder al int erior de un sist em a polít ico, algunos
invest igadores com enzaron a ocuparse, de m anera part icular, en la m anera
en que un asunt o polít ico llega a ocupar un lugar en la list a de prioridades
de quienes t om an las decisiones en las dem ocracias occident ales.
Si el principal obj et o de est udio de los cient íficos polít icos es el t em a del
poder, el de los analist as de la agenda polít ica es el poder de los t em as. En
virt ud de que poco se sabe sobre la form a en que los t em as adquieren una
relevancia de prim er orden, la invest igación en la m at eria ha señalado la
per t inencia de est udiar la m anera en que se r econocen y definen los
problem as, cóm o se especifican las alt ernat ivas de solución, qué papel
represent an los event os polít icos en el sist em a y cóm o t odo ello se conj uga
en un m om ent o crucial para alcanzar est at us de agendum .
El aspect o crucial en la const rucción de la agenda polít ica es si un una
polít ica pública en relación con un t em a social conduce o no a un cam bio
de com port am ient o y a la solución de problem a involucrado en ese t em a.
Y en su ext ensión, a est ablecer cuáles son las causas y act or es m ás
relevant es ( presiones sociales, opinión pública, m edios m asivos...) que
hacen que un asunt o cont roversial acceda a la agenda gubernam ent al
para su solución, y con qué consecuencias.
Un m ecanism o explicat ivo sem inal de la t ransm isión de m ensaj es de
quienes elaboran la agenda polít ica hacia el público lo ofrecieron Eliu Kat z
y Paul Lazarsfeld ( 79) , con su concept o de la com unicación de dos pasos
( t wo st ep flow) , m ediant e el cual explican que las opiniones de una sociedad
circulan prim ero en los m edios m asivos y post eriorm ent e pasan al público,
a t ravés de los líderes de opinión. 40 Era de suponerse, ent onces, que una
vez generalizada la percepción social en t orno al t em a en cuest ión, se
habían creado las condiciones para que el t em a en cuest ión iniciara su
cam ino hacia la agenda del gobierno. Sin em bargo, est a lógica aut om át ica,
no necesariam ent e correspondía a la realidad.
Walt er Lippm ann, Robert Park, Gabriel Alm ond, Jam es Davis, Jam es
Rosenau y Bernard Cohen, ent re ot ros padres fundadores de los est udios
en agenda- set t ing, orient aron sus invest igaciones t ant o hacia el est udio
del papel de los m edios m asivos en la form ación de la opinión pública
com o a la m anera en que un t em a accede a la list a de prioridades de un
40
Eliu Katz y Paul Lazarsfeld, La influencia personal: El individuo en el proceso de comunicación
de masas, Barcelona, Hispano Europea, 1979, pp. 343-355.
gobierno; es decir, a la m anera en que se const ruye la agenda polít ica, “ la

que m ás que responder a diversos t em as sociales, int ent a inst it ucionalizar
una respuest a gubernam ent al a esos problem as”. 41 Más adelant e, Maxwell
McCom bs, Donald Shaw, Shant o I yengar y los esposos Lang, ent re m uchos
ot ros aut ores de fin de siglo, dem ost raron gran int erés en indagar las
condiciones e influencias que afect aban el vot o y los result ados de las
cam pañas polít icas.
La const rucción de la agenda polít ica es una part e fundam ent al del
proceso de form ulación de polít icas públicas, en la que se concede gran
im port ancia al cam bio social, a la part icipación popular y a la opinión pública.
Su nat uraleza y result ados est án det erm inados por los asunt os en disput a
y sus definiciones y redefiniciones, así com o por el grado de influencia de
los part icipant es en el proceso. De acuerdo con est e panoram a, la pregunt a
básica consist e en saber cóm o los conflict os provenient es de diversos grupos
se conviert en en problem as públicos y llegan a colocarse en el orden del
día para la t om a de decisiones aut orizada.
La const rucción de la agenda, dice Barbara Nelson ( 84) , es el cam ino
por el cuál diversos asunt os son adopt ados por el gobierno para su solución.
Su obj et ivo es conocer la m anera en que diversos funcionarios conocen y
definen los problem as, deciden a cuáles prest an seria at ención y m ueven
sus recursos e inst it uciones para resolverlos. 42
Gran part e de la invest igación de polít ica pública se ha orient ado a
conocer cóm o se resuelven los problem as y no t ant o qué problem as llegan
a ser obj et o de int ervención gubernam ent al. 43 Al pregunt arse la razón por
la q u e u n p r ob lem a alcan za u n a p osición r elev an t e en la ag en d a
inst it ucional, John Kingdon ( 84) encuent ra que se sabe algo acerca de
cóm o se det erm inan los asunt os m ás relevant es de un sist em a polít ico; es
decir, la m anera en que los act ores polít icos deciden los t em as a los que el
gobierno deberá prest ar at ención, “ pero que se sabe m enos cóm o esos
a s u n t o s s e c o l o c a n e n l o s p r i m e r o s l u g a r e s d e l o r d e n d e l d ía
g u b er n am en t al ”, 4 4 o sea, en l a ag en d a p o l ít i ca. El i n t er és d e l o s
in v est igador es por el alcan ce de la par t icipación e in f lu en cia en la
det erm inación de alt ernat ivas de decisión polít ica, al decir del aut or, ha
sido escaso puest o “ que se ha lim it ado a est udiar quiénes influyen en las
41
James Dearing y Everett Rogers, op. cit., 1996, p. 72.
42
Barbara Nelson, “Setting the public agenda” en May, Judith & Aaron Wildawsky (eds.), The
policy cycle, Sage, Beverly Hills-London, 1978. Publicado y traducido en Aguilar, Luis F. , Problemas
políticos y agenda de gobierno, Porrúa, México, 1996. Nieburg, “Violence, law and the informal
polity” en Journal of conflict resolution, vol. 13, núm. 2, 1969.
43
Ibid., 1996, p. 106.
44
John Kingdon, 1984, op. cit., p. vii.
decisiones est rat égicas y la m anera en que lo hacen”. 45 Es decir, a la m anera

de Luis F. Aguilar ( 92) , “ en la polít ica m ás que las polít icas. 46
En consecuencia, el est udio del papel que represent a el ciudadano en
una dem ocracia se ha vuelt o secundario, dando lugar a la indagación y al
debat e en t orno a los requerim ient os colect ivos de un gobierno est able y
efect ivo. En ot ras palabras, al est udio del fenóm eno de la elaboración de
polít icas cuya incógnit a fundam ent al busca conocer de dónde vienen y
cóm o se procesan los asunt os de polít ica pública.
LA TEORÍ A CLÁSI CA D E LA D EM OCRACI A V ERSU S LA REALI D AD

EM PÍ RI CA
Buena part e de la invest igación polít ica cont em poránea, afirm an Roger
Cobb y Charles Elder ( 72) , se ha dedicado al problem a de reconciliar la
t eoría clásica de la dem ocracia con la realidad em pírica, en t ant o que “ se
ha dem ost rado que el ciudadano prom edio no represent a el papel que
dicha t eoría, t am bién conocida com o pluralism o, le asigna”. 47 Est o se debe
a que no es la m ayoría de la población quien cont rola los procesos y los
cont enidos de la agenda gubernam ent al, sino que ést a es el result ado de
la lucha ent re grupos organizados y reconocidos debido a su posición polít ica
e influencia y a sus cuant iosos recursos económ icos, en un m edio donde
ningún grupo por sí m ism o es capaz de det erm inar el rum bo del sist em a
social. Sin em bar go, aseguran, ex ist en pr uebas de que ot r os act or es
sociales, sistem áticam ente excluidos - o autoexcluidos- del escenario político,
han logrado at raer la at ención a sus dem andas por part e de quienes t om an
las decisiones, los que m uchas veces han t enido que hacer concesiones
para “ desplazar la parcialidad exist ent e en el sist em a que opera en favor
de unos grupos en det rim ent o de ot ros”. 48
Desde finales de la década de los sesent a, EE, Schat t schneider ( 67)
había observado que casi t odas las form ulaciones t eóricas acerca de la
polít ica se relacionan con la cuest ión de quién puede t ener influencia en el
sist em a polít ico y quién queda excluido del m ism o. Aseguraba que de
cont inuar la est recha part icipación en la selección de alt ernat ivas polít icas
que se lleva a cabo en el conj unt o social, se reforzarían las t endencias en
la dirección de la est ruct ura social y, a la larga, perj udicaría su est abilidad.
Ibid, p.1.
45
Luis F. Aguilar, La hechura de políticas, Miguel ángel Porrúa, México,1992, p. 16.

46
47
Roger, Cobb y Charles, Elder, op. cit., 1972, p. 13.
48
EE, Schattschneider, El pueblo semisoberano: la democracia norteamericana vista por un
hombre práctico, UTHEA, México, 1967, p. 48.
Se percat aba, de t al suert e, que al lim it arse el acceso a la llam ada por él
“ arena de conflict o” sólo a los grupos legit im ados o previam ent e reconocidos
com o actores sociales, se corría el riesgo de que los grupos excluidos llevaran
a cabo acciones ext ralegales para forzar su ingreso a lo que t am bién
denom inó el “ sist em a de presión”, caract erizándolo com o la polít ica de
pequeños grupos.
Es por ello que Kennet h Kenist on ( 69) escribe, en referencia a los diversos
m ovim ient os est udiant iles de fines de la década de los sesent a, que para
los est udiant es en prot est a por t odo el orbe en cont ra de la est ruct ura de
poder vigent e y urgiendo reform as est ruct urales, la t eoría no les dice nada,
incluso “ falla en reconocer sus int ereses, ya que los t eóricos m odernos
sugieren que la dem ocracia part icipant e es un anat em a para el gobierno
dem ocrát ico est able y, en su defect o, acept an la falt a de represent ación
est ab le o la su b - r ep r esen t ación com o u n a con d ición n at u r al, si n o
necesaria”. 49
A las consideraciones ant eriores, Pet er Bachrach y Mort on Barat z ( 70)
agregan que el m odelo dem ocrát ico pluralist a ha fallado al no apreciar en
qué m edida quienes detentan el poder son capaces de excluir ciertos asuntos
y pr oblem as de la agenda. 50 En consecuencia, la polít ica no es com o
plant eara Harold Lasswell, desde m ediados del siglo XX, en t érm inos de
quién obt iene qué y cóm o, sino quién se queda fuera, cuándo y cóm o, con
lo que int roducen el concept o de no t om a de decisiones al que le ot organ
igual relevancia que a su cont rario.
UNA ÓPTI CA REN OVAD A
Las observaciones m encionadas sirvieron de base para que esos aut ores
plasm aran la pregunt a crucial en t orno a qué es lo que det erm ina que un
asunt o se considere com o apropiado para ser incluido en el orden del día
guber nam ent al. O, en palabras de agenda, ¿cóm o un asunt o llega a
dem andar un lugar en la agenda sist ém ica de cont roversia polít ica?
Para responder a ello, los invest igadores com ent ados elaboraron un
m odelo t eórico m ediant e el cual pudieron explicar com o las cont iendas
polít icas ent re los grupos de int erés al int erior de un sist em a polít ico logran
expandir su alcance, int ensidad y visibilidad pública, convert irse en asunt os
públicos, at raer la at ención de quienes t om an las decisiones y acceder a la
agenda form al del gobierno de que se t rat e.
49
Kenneth, Keniston, “You have to grown up in Scarsdale to know how bad things really are” en
The New York Times Magazine, abril 27, 1969, p.127, citado en Cobb, Roger y Elder, Charles op.
cit., p. 19.
50
Peter Bachrach y Baratz Morton Power and poverty, Oxford University Press, New York, 1970.
Est a aproxim ación alt erna a la t eoría clásica, a la que sus creadoras
denom inan la perspect iva de la const rucción de la agenda, alert a sobre la
im port ancia de los procesos polít icos predecisivos, escenificados en el
llam ado por H. Nieburg “ sist em a polít ico inform al”, para det erm inar lo que
ocurre en la et apa decisiva y ant icipar los posibles result ados. Procesos
que est arán det erm inados por los problem as sociales, su definición y su
percepción pública, así com o por los act ores sociales y sus int ereses y
punt os de v ist a. Est a for m ulación, al enfocar se a la cuest ión de las
in clin acion es in h er en t es del sist em a y al r an go de asu n t os qu e se
considerarán com o punt os legít im os de cont roversia, y al poner el acent o
en las et apas previas a la decisión de las polít icas conducent es, perm it e
“ conocer el result ado de una det erm inación y m edir el vigor del proceso
gubernam ent al y, por ende, del sist em a social vigent e”. 51
De ello se desprende que son los procesos sociales, es decir, los procesos
ext ra gubernam ent ales, los que proporcionan la m at eria prim a para la
t om a de decisiones polít icas. En palabras de agenda podría concluirse que
el oficio gubernam ent al est á en función del acceso y la exclusión de las
dem andas sociales en la agenda form al.
Est a r enovada ópt ica abor da la cuest ión del papel que j uegan los
crecient es grupos t radicionalm ent e excluidos del j uego polít ico, quienes
cada día t om an m ás conciencia y se vuelven m ás capaces de crist alizar sus
obj et ivos en propuest as claras pret endiendo su acceso a la agenda polít ica,
e insist e en la necesidad de generar los m ecanism os que am plíen el con-
curso social en los procesos polít icos al enfat izar el papel que diversos
públicos pueden r epr esent ar en la confor m ación del cont enido de las
decisiones gubernam ent ales. En fin, perm it e, a j uicio de sus aut ores, una
m ayor part icipación social que la sugerida por la t eoría m oderna de la
dem ocracia, ya que am plía el rango de influencias reconocidas en el proceso
de form ulación de polít icas públicas.
P ATRON ES D E ACCESO A LA AGEN D A
En un esfuerzo t eórico, Roger Cobb y sus colegas ( 76) 52 realizaron un

análisis com parat ivo de los procesos de const rucción de la agenda, con el
fin de ident ificar los pat rones y las variaciones de acceso y de los rangos
de éxit o para alcanzar ese est at us. Su obj et ivo era explicar las m aneras en
las q u e d iv er sos su b g r u p os d e u n a p ob lación t om an con cien cia y,
51
Ibid., pp. 23-24.
52
Roger Cobb, Jennie-Keith Ross y Marc Howard Ross, “Agenda-building as a comparative
political process” en The american political science review, núm. 70, 1976.
event ualm ent e, part icipan en conflict os polít icos, así com o indagar si los
t em as de agenda son iniciados por grupos del público en general o por
líderes polít icos. Tam bién señalaron las est rat egias encam inadas a prevenir
el éxit o de los grupos iniciadores.
Est os aut ores ident ificaron cuat ro et apas que delinean la carrera de un
asunt o hacia la agenda for m al: iniciación, especificación, expansión y
ent rada, que aparecen en los t res m odelos de const rucción de agenda con
que describen los diversos orígenes de un asunt o, ya sea dent ro o fuera
del gobierno, y el grado y dirección de los esfuerzos para expandir los
t em as m ás allá de los grupos que iniciaron el conflict o. Est os m odelos son:
de iniciat iva ext erna, de m ovilización y de iniciat iva int erna.
El m odelo de iniciat iva ext erna indica los asunt os que se inician en
grupos no gubernam ent ales y se expanden a la agenda pública y luego a
la form al. En la fase de iniciación, el grupo prom ot or art icula un agravio en
t érm inos m uy generales, que se t ransform an en dem andas específicas,
crean suficient e presión con el fin de ent rar a la agenda form al. Típicam ent e,
est o se logra expandiendo el asunt o hacia nuevos grupos y ligando el t em a
con ot ros ya exist ent es. Est e m odelo es el que predom ina en sociedades
m ás plurales e igualit arias.
El m odelo de m ovilización inicia cuando los líderes polít icos requieren el
apoyo del público para prom over un asunt o a la agenda form al, m ediant e
el anuncio de un nuevo program a o de una reform a legal. La especificación
t iene el obj et ivo de aclarar la decisión al público para const ruir su apoyo.
Est e m odelo es m ás probable que aparezca en sociedades m ás j erárquicas
o elit ist as, y en aquellas en que se at ribuye un gran poder a los líderes
polít icos, enfat izando la dist ancia ent re ellos y su com unidad.
El m odelo de acceso int erno pret ende est ablecer las propuest as surgidas
al int erior de unidades gubernam ent ales o de círculos cercanos al poder
público que provoquen los m enores cam bios, por lo que int ent a excluir al
público. El asunt o se expande hacia los grupos elit ist as para crear suficient e
presión en quienes t om an las decisiones para colocarlo en la agenda for-
m al. El m odelo se presenta con gran frecuencia en sociedades caracterizadas
por una gran concent ración de riqueza y poder.
LOS ACTORES Y LOS PROCESOS
Diez años después de que aparecieron las form ulaciones descrit as, el
t am bién invest igador del proceso de elaboración de polít icas John Kingdon
est udia de m anera em pírica la m anera en que ciert os problem as at raen la
at ención de los polít icos y la form a com o se generan las alt ernat ivas de
solución. Explora, de t al suert e, la m anera en que se reconocen y definen
los problem as, la form a en que se generan y desarrollan las propuest as
para resolverlos, el papel que j uegan los event os polít icos, y la m anera en
que esos elem ent os se conj ugan en coyunt uras crít icas. En ot ras palabras,
cóm o se const ruye una agenda polít ica.
Al concluir que los m étodos tradicionales de análisis y decisión de políticas
conocidos com o racional com pr ehensivo ( Quade) 53 e incr em ent alism o
( Lindbloom ) 54 sólo responden parcialm ente a sus preguntas de investigación,
Kingdon estudia las form ulaciones de Michael Cohen, Jam es March y Johan
Olsen ( 72) , enm arcadas en el “ Modelo de cest o de basura de decisión
or ganizacional” ( Gar bage can m odel) , t am bién llam ado de “ anar quías
organizadas”, a partir de las cuales inicia la exposición de un paradigm a para
describir el proceso por m edio del cual la gente dentro y alrededor del gobierno
establece las prioridades de la agenda form al. 55 Busca explicar qué hace que
un problem a alcance una posición relevante en el orden del día gubernam ental
así com o la m anera en que se generan las alternativas para resolver un asunto
m ientras que otros problem as, quizás de m ás fondo y urgencia, nunca reciben
atención por parte de los responsables de tom ar las decisiones.
Mediant e el est udio no sólo de las caract eríst icas en las que un problem a
se coloca en el or den del día gu ber n am en t al sin o t am bién qu ien es
seleccionan las alt ernat ivas de solución y la m anera en que se procesan,
elabora lo que llam a el “ m odelo revisado” en la form ación de la agenda,
com plem ent ando y enriqueciendo las form ulaciones precedent es. Ya en
los inicios de la década de los sesent a Schat t schneider había ant icipado
que “ la definición de alt ernat ivas era el suprem o inst rum ent o del poder ”.
En su esquem a teórico son dos las categorías generales que pueden afectar
a los procesos de const rucción de la agenda: la prim era est á const it uida por
los participantes, en tanto que fuentes relevantes de asuntos para la agenda,
que operan t ant o al int erior com o fuera del gobierno. La segunda cat egoría
est á conform ada por el conj unt o de procesos m ediant e los cuales los t em as
sociales adquieren relevancia en la agenda gubernam ent al.
Los denom inados prom ot ores de polít icas, individuos con derechos de
audiencia, cont act os polít icos adecuados y experiencia en la negociación,
const it uyen las principales influencias sobre las agendas, ya sea com o
im pulso o com o rest ricción ( oposición) . Est án generalm ent e const it uidos
por los m ism os m iem bros del gobierno y por los diferent es grupos de presión
que operan dent ro del sist em a y que m uchas veces adquieren dim ensiones
crít icas, incluidos los m edios m asivos.
53
Edward Quade, Analysis for public decision, 2nd ed., North-Holland, Amsterdam,The Rand
Corporation, 1982.
54
Charles Lindbloom, “The science of muddling through” en Aguilar, Luis F., La hechura de las
políticas, Porrúa, México, 1992.
55
Michael Cohen, James March & Johan Olsen, “A Garbage Can Model of Organizational Choice”,
Administrative Science Quarterly, Volume 17, Number 1, March, 1972.
Los pr ocesos considerados com pr enden: el r econocim ient o de los

problem as sociales, la generación de polít icas públicas para resolverlos y
los event os polít icos que se desenvuelven al int erior del sist em a social.
La cor r ien t e de pr oblem as se con f or m a por aqu ellas sit u acion es
problem át icas sobre las que los encargados de t om ar decisiones fij an su
at ención para caract erizarlos com o t em as cont roversiales y ot orgarles un
lugar en la agenda form al. En el cam po de las polít icas o com unidad de
especialist as act úan m ay or m ent e quienes se encar gan de definir los
problem as de m anera m ás precisa para generar las propuest as de solución,
por lo general t écnicam ent e viables, y ponerlas a la consideración de los
gobernant es. La corrient e o arena polít ica es un im port ant e im pulsor para
que diversos t em as alcancen est at us de agenda o salgan de ella. Son
quienes j uzgan si la correlación de fuerzas polít icas favorece o no las
propuest as para resolver los problem as plant eados en el cam po de los
especialist as y si las soluciones propuest as son polít icam ent e fact ibles. En
est a corrient e dest acan los cam bios en la opinión pública, la m ovilización
de grupos de int erés que operan en el sist em a social y las expect at ivas
polít icas de quiénes t om an las decisiones en su int erior.
Los t res sucesos se desenvuelven en sus correspondient es corrient es
( stream s) o arenas específicas de m anera relativam ente independiente para
acoplarse en ciertos m om entos cruciales; las soluciones se conj ugan con los
problem as, y am bas se acoplan en tiem pos políticos favorables.
El product o de esa conj unción const it uye una vent ana de polít icas o una
oport unidad de elección, t érm ino que se define com o la ocasión para que
aquellos int eresados im pulsen sus propios problem as y sus soluciones con
obj et o de ganar un lugar prom inent e en la agenda polít ica. 56 Por lo gene-
ral, est a vent ana de oport unidad suele abrirse durant e los procesos polít icos
predecisivos, es decir, ant es que el asunt o llegue a las inst ancias form ales
de decisión , pr ocesos en los cu áles la opin ión pú blica pu ede, o n o,
represent ar un papel det erm inant e.
Te r ce r a t r a dición :
la fij a ción de la a ge n da m e diá t ica ( m e dia a ge n da - se t t in g)
¿Quién est ablece la agenda m ediát ica? ¿Los polít icos o la prensa? No fue
sino hast a principios de los años ochent a que los est udiosos del t em a
56
Kingdon explica su concepto de ventana de políticas mediante una analogía de las actividades
espaciales: los planetas se encuentran propiciamente alineados, pero no por mucho tiempo. Así, el
lanzamiento de un cohete deberá iniciarse en el momento justo en el que se abra una ventana en el
cielo. De no hacerlo, el momento pasa. La oportunidad puede volver a presentarse pero los
astronautas y los ingenieros deberán esperar hasta que la ventana se vuelva a abrir. Cfr. Kingdon,
John, op. cit., pp. 173-174.
t rat ar on de r esponder a est a cr ucial pr egunt a. No bast aba pues con

ident ificar la nat uraleza y caract eríst icas la innegable exist encia de la función
de est ablecim ient o de la agenda. Para avanzar en sus pesquisas era
necesario ident ificar los diversos fact ores que conform an est a agenda. El
punt o de part ida consist ió en que la agenda de los m edios era en realidad
una variable dependient e, en cont rast e con lo aducido hast a ent onces.
A part ir de esa prem isa, y con obj et o de explicar el fenóm eno, se ut ilizó
la fam osa m et áfora de “ las capas de la cebolla”. Mant os concént ricos,
secuenciales e int erdependient es que represent an m últ iples y diversos
in f lu j os qu e con dicion an la con st r u cción de la agen da a in v est igar,
ident ificada con el corazón de la verdura en cuest ión. Así, diversos aut ores
han ident ificado num erosas capas de influencia que van desde aspect os
generales, com o la ideología dom inant e, hast a elem ent os individuales de
los t rabaj adores del sist em a inform at ivo en t odos sus est adios de act ividad
y responsabilidad ( P. Shoem aker y S. Reese ) . 57
Los m ed ios in f or m at iv os m ás r elev an t es t am b ién in f lu y en en la
elaboración de la agenda de ot ros m edios de m enor significación. Es el
caso del New York Tim es o del Washingt on Post en los Est ados Unidos.
Ent re los m últ iples condicionant es de la agenda m ediát ica, McCom bs
dest aca t res aspect os generales: las fuent es inform at ivas ext ernas al m edio
en cuest ión, las int eracciones y la influencia de los diversos m edios de
difusión ent re sí y las int erdependencias que refuerzan las norm as sociales
y consecuent em ent e las t radiciones de la pr ensa de infor m ación del
sist em a. 58
En general, la presidencia de la nación, las t areas de las oficinas de
prensa, los periódicos de m ayor circulación y los event os espect aculares o
los r elacionados con las cam pañas elect orales r epr esent an un papel
det erm inant e en la colocación de un t em a en la agenda m ediát ica.
I N TERRELACI ÓN EN TRE AGEN DAS : EL M ODELO DE D EARI N G Y R OGERS

El de est ablecim ient o de la agenda, proceso colect ivo, cont inuo y con ciert o
grado de r ecipr ocidad, com pr ende t r es com ponent es pr incipales y su
int errelación: la agenda de los m edios, que influye en la agenda pública, la
que en su m om ent o –y baj o ciert as condiciones– puede influir en la agenda
polít ica. El proceso puede seguir la rut a inversa. La cuest ión clave consist e
en indagar por qué un asunt o que es per cibido com o r elat ivam ent e
Cfr. Pamela Shoemaker y Stephen Reese, Mediating the message: theories of influences on
57
mass media content, Longman, New York, 1991.

58
Maxwell McCombs, op. cit., 2004, p. 191.
sobresalient e, aum ent a o dism inuye en im port ancia en cada una de las
t res agendas.
El esquem a propuest o por Rogers y Dearing 59 ( figura 1) result a út il para
aproxim arse al ent endim ient o del proceso de est ablecim ient o de la agenda,
el cual com pr ende la elabor ación de las t r es agendas m encionadas,
concebidas com o un proceso int egrado. La prim era recibe su denom inación
de su principal variable dependient e: la j erarquización not iciosa de los
m edios; la segunda, de la graduación que una det erm inada audiencia hace
sobre el cont enido y orden de ciert os t em as not iciosos en un m om ent o
dado, y a la t ercera, debido a que su aspect o dist int ivo es la preocupación
por la polít ica –y por las polít icas- en part e, com o una respuest a a las dos
prim eras. 60
En la m edida en que las cat egorías específicas que se est ablezcan en
relación con un t em a considerado en los m edios ( agenda inform at iva)
correspondan a lo que la gent e sabe y opina ( agenda pública) , m edido en
t érm inos de escala y com parando los t em as relevant es con las acciones
del gobierno ( agenda polít ica) en función de los m ism os, const it uirá una
evidencia de la vigencia del m odelo. Los est udios sobre el proceso de fij ación
de la agenda buscan conocer su dinám ica t em poral analizando la correlación
ent re las t res agendas y los indicadores del m undo real en un periodo
det erm inado ( over t im e) o en un m om ent o dado ( cross sect ionaly) ; es
decir, analizando la j erarquía de los t em as en donde se ident ifican los
asunt os relevant es de la sociedad en un t iem po dado y los que ident ifican
la ent rada y la salida de la agenda de un t em a part icular a lo largo de un
periodo o m ediant e la invest igación experim ent al con individuos de la
audiencia.
La agenda de los m edios se m ide con el auxilio del análisis del cont enido
de las not icias publicadas para poder det erm inar el núm ero de m enciones
acerca de un t em a o de los t em as de est udio. Ese núm ero de hist orias
m ide la relevancia relat iva de un t em a en la agenda m ediát ica. La agenda
pública se calcula m ediant e encuest as de opinión en las cuáles se pregunt a,
en un m om ent o dado, a una m uest ra de individuos cuál es el problem a
nacional m ás acuciant e. 61 Los est udios sobre la agenda polít ica ut ilizan
div er sos m ét odos par a la r ecolección de in f or m ación , qu e in clu y en
ent revist as con det alle a diferent es m iem bros del gobierno, encuest as a
p er son as o líd er es p ú b licos y ser ies t em p or ales d e an álisis en el
com port am ient o de las inst it uciones públicas.
59
Everett Rogers y James Dearing, op. cit., 1988, p. 557.
60
James Dearing y Everett Rogers, op. cit., 1990, pp. 1- 2.
61
Corresponde a Georges Gallup la pregunta original y base de este tipo de encuestas: ¿Cuál
es el problema más importante que enfrenta hoy el país?, conocida como MIP.
Un aspect o crucial del fenóm eno de fij ación de la agenda es que los
m edios pu eden colocar asu n t os con t r ov er siales en la m en t e de los
ciudadanos que pueden conducir a un cam bio de polít ica pública. Por eso,
la agenda polít ica se det erm ina por m edio de las acciones del gobierno en
relación con los t em as m ás relevant es y sus result ados, en t érm inos de
program as puest os en operación o de reform as legislat ivas procedent es.
PERSONAL EXPERIENCE AND INTERPERSONAL

COMMUNICATION AMONG ELITES AND OTHER
GATEKEEPERS, INFLUENTIAL MEDIA,
INDIVIDUALS
AND SPECTACULAR NEWS EVENTS
MEDIA PUBLIC POLICY

AGENDA AGENDA AGENDA
REAL-WORLD INDICATORS OF THE

IMPORTANCE OF AN AGENDA ISSUE OR EVENT
Figu r a 1
Fuent e: Rogers y Dearing,1988.
CASOS RELEVAN TES : W ATERGATE, T H E H I LL Y LA UN AM

Para conocer el proceso de la form ación de la agenda polít ica, Kurt y Gladis
Lang ( 81) est udiaron el caso Wat ergat e, y descubrieron que el t em a requirió
la cobert ura de prensa durant e cinco m eses ant es de acceder, de m anera
relevant e com o lo fue después de la vict oria de Richard Nixon, a la agenda
pública; razón por la cuál el asunt o no const it uyó un elem ent o crucial
durant e las elecciones presidenciales de 1972, en los Est ados Unidos. Sólo
a part ir de su configuración fue que el gobierno nort eam ericano inició
acciones al respect o.
Los esposos Lang, no obst ant e, concluyeron que los m edios const it uyeron
sólo uno de los elem ent os, “ donde el gobierno y el público se involucraron
en el proceso y t odos se influenciaron recíprocam ent e”. 62 Est o se debe a
que, por sus recursos e influencia, los prom ot ores de asunt os para la agenda
polít ica usualm ent e provienen del gobierno; rara vez de la sociedad y,
com o quedó dem ost rado, m uy de vez en cuando de los propios m edios.
John Kingdon sost iene que el im pact o de los m edios es m enos poderoso
de lo que se podría esperar. Un est udio realizado en los m edios legislat ivos
reveló que los grupos de presión im pact aban en un 84% la agenda form al,
frent e a un 66% de los invest igadores, en cont rast e con el 26% de los
propios m edios. 63 Una posible explicación de t an baj o poder de im pact ar
en la agenda polít ica pudiera ser la t endencia de los m edios a cubrir una
hist oria de m anera relevant e durant e un cort o t iem po ( Downs) . 64
Un ej em plo de const rucción de la agenda que ilust ra el proceso inverso
–el im pact o de las agendas de la elit e polít ica en la de los m edios–, es el
est udio que Jam es Walker ( 77) realizó en el Senado de los Est ados Unidos,
a part ir del cual concluyó que “ la prensa reaccionaba a los event os m ás
que est im ular o dirigir la cont roversia”. 65 En una indagación sobre el im pact o
de los m edios m asivos en el est ablecim ient o de polít icas públicas, Mart in
Linsky ( 86) descubrió que los m edios pueden apurar el proceso de decisión
polít ica con una cobert ura posit iva en relación con los problem as sociales,
así com o ret ardar el proceso con una cobert ura negat iva. Aseguró, t am bién,
que el proceso de est ablecim ient o de la agenda era el result ado de la
int eracción de var ios concur r ent es incluyendo a los per iodist as y los
funcionarios públicos. 66
Richard Perloff ( 98) considera que los m edios raram ent e convocan o
im pulsan a las personas a dem andar la int ervención del gobierno a causa
de algún t em a relevant e, ya que en la m ayoría de los casos la gent e j uega
un papel m ás pasivo. Sost iene que si los m edios m asivos llegan a iniciar el
proceso de fij ación de la agenda ( m edia- init iat ed agenda- building) , es sólo
cuando se hallan est recham ent e relacionados con quienes elaboran las
polít icas, y al t rabaj ar j unt os se influyen recíprocam ent e en la const rucción
62
Gladys Lang y Kurt Lang, op. cit., 1981, p. 83.
63
John Kingdon, Agendas, alternatives and public policies, capítulos 8 y 12, The University of
Michigan, Harper Collins Publishers, 1984.
64
Anthony Downs, “El ciclo de atención a los problemas sociales: los altibajos de la ecología” en
Aguilar, Luis F., Problemas públicos y agenda de gobierno, Porrúa, México, 1996.
65
James Walker, “Setting the agenda in the U. S. Senate: A theory of problem selection” en
British journal of political science, 7, 1977. p. 435.
66
Martin Linsky, et. al., How the press affects federal policy-making. Six cases studies, Norton,
New York, 1986, p. 89.
de la agenda gubernam ent al. 67 Y asegura que “ los funcionarios necesit an a

los report eros para publicit ar sus proyect os y los report eros necesit an t ener
acceso a docum ent os privados e incluso a filt raciones”. 68
Son pocos los casos en que se ha podido dem ost rar que los m edios
hayan im pact ado por sí solos la agenda gubernam ent al. Las invest igaciones
em píricas dirigidas por David Prot ess, Fay Cook, Thom as Curt in, Margaret
Gordon, Donna Leff, Maxwell McCom bs y Pet er Miller ( 85) confirm an que
los art ículos periodíst icos t ienen un im pact o m oderado en las creencias de
la gent e. No obst ant e, concluyen, que los report aj es de invest igación t ienen
un im pact o considerable en quienes elaboran las polít icas. 69 Aunque, en
general, la presidencia de la nación, los periódicos de m ayor circulación y
los event os espect acular es r epr esent an un papel det er m inant e en la
colocación de un t em a en la agenda m ediát ica.
Protess y sus colegas ( 85) concluyeron que los resultados de la indagación
cient ífica y del periodism o de invest igación no j uegan un papel im port ant e
en el proceso de fij ación de la agenda polít ica, al sugerir que su influencia
direct a puede ocurrir, pero que la relación es “ débil y poco fiable”. 70 Ya que
com o par t e de la invest igación per iodíst ica, los r epor t er os est ablecen
alian zas con m iem br os del Con gr eso y de la adm in ist ración pú blica
int eresados en im pulsar iniciat ivas que requieren el apoyo de la sociedad,
t rat ando así de superar las barreras im puest as dent ro del propio gobierno.
Barbara Nelson ( 93) , en un est udio realizado en 1978, relacionado con
el t em a del m alt rat o a los niños en los Est ados Unidos, en donde describe
los pasos m ás im port ant es que t ransform aron ese problem a desde una
preocupación de los grupos privados de caridad hast a ser una preocupación
prom inent e del t rabaj o público de asist encia social, concluye que m ás que
la cobert ura periodíst ica, fueron los funcionarios asignados a la solución
de los problem as sociales quienes, a part ir de invest igaciones sist em át icas
sobre el caso, lograron la at ención de las aut oridades sobre el t em a. 71
En México, el único est udio que ej em plifica la relación ent re la agenda
67
Richard Perloff, Political communication: Politics, press and public in America. New Jersey,
Lawrence Erlbaum Associates, 1998, pp. 232-233.
68
Ibid, p. 236.
69
Indagaciones de las notas del periódico Philadelphia inquirer sobre la aplicación de diálisis a
los pacientes hepáticos en los Estados Unidos, evidenciaron que las historias publicadas tuvieron
un impacto significativo en los responsables políticos. Dos semanas después de la aparición de los
artículos, el consejo de medicina de Pensilvana hizo una investigación clínica, cuyos resultados
culminaron con la introducción de una ley que sancionaba a las clínicas que –según los datos del
diario– ofrecían un servicio de diálisis de baja calidad. Cfr. David Protess et. al ., “Uncovering rape:
the watchdog press and the limits of agenda-setting” en Public opinión quarterly, 1985, p. 176.
70
Ibid, pp. 19-37.
71
Barbara Nelson, op. cit., 1993, p. 136.
polít ica y la pública fue realizada por Gerardo L. Dorant es ( 06) , en donde
se dem uest ra la poca influencia de la opinión est udiant il en relación con
las reform as de 1999 al reglam ent o de Pagos de la UNAM, t em a cent ral de
as aut oridades universit arias, que generaron la huelga m ás larga de la
hist oria de la inst it ución. 72
D I SCUSI ÓN
El vínculo ent re la opinión pública y quienes t om an las decisiones en el
gobierno ha sido, desde hace m ucho t iem po, un im port ant e obj et o de
est u d io d e in n u m er ab les cien t íf icos sociales e inv est ig ad or es d e la
com unicación. Sin em bar go, la indagación al r espect o no ha sido t an
fruct ífera com o los que reflexionan en t orno al im pact o de los m edios en la
opinión ciudadana. Est os ant ecedent es obedecen al hecho de que los
procesos int errelacionados de est ablecim ient o de la agenda ( pública, polít ica
y m ediát ica) necesariam ent e involucran t ant o com port am ient os polít icos
com o de com unicación.
A 35 años de la publicación en 1972 del est udio sem inal de Chapel Hill
de Maxwell McCom bs y Donald Show 73 y con m ás de 400 publicaciones,
aunque sólo una en México, 74 product o de los t rabaj os de dos im port ant es
generaciones de est udiosos de las ciencias sociales en t orno a la hipót esis
del prim er nivel de la fij ación de la agenda ( agenda- set t ing) , y a quince
del hallazgo en t orno a un segundo nivel de la m ism a, la m ayoría de los
invest igadores en la m at eria le at ribuye a los m edios m asivos algo m ás
que sim ples efect os cognoscit ivos, ya que adem ás de decirnos en qué
pensar nos sugieren cóm o pensar, acerca de un t em a cont roversial. Si
em bargo, t am bién coinciden en que su influencia se lim it a a ciert os sect ores
del público, baj o ciert as circunst ancias y en función de las condiciones
específicas del ent orno social.
No obst ant e est e fruct ífero esfuerzo de indagación desde la publicación
del art ículo sem inal de McCom bs y Shaw, la m ayoría de sus product os,
aseguran los esposos Lang ( 85) , han padecido de ciert as inadecuaciones
m et odológicas y de la ausencia de un claro m arco t eórico y concept ual. De
ahí, que sus form ulaciones sean reconocidas m enos com o un cuerpo t eórico
consist ent e y m ás com o una hipót esis de t rabaj o. Ello les perm it e concluir
que est a m et áfora at ribuye a los m edios m asivos de inform ación, “ al m ism o
72
Cfr. Gerardo L. Dorantes, Conflicto y poder en la UNAM: la huelga de 1999, UNAM-FCPyS,
Miguel Ángel Porrúa, México, 2006.
73
Maxwell McCombs & Donald Shaw, op. cit.
74
Cfr. Gerardo L. Dorantes, op. cit.
t iem po, m uy poca y m ucha influencia” 75 Después de t odo, es evident e que

no t odas las preocupaciones sociales dependen de la cobert ura m ediát ica,
ya que las que m ás im pact o social t ienen son aquellas que provienen de la
experiencia direct a de la ciudadanía; por ej em plo, aquellas que t ienen que
ver con la econom ía dom ést ica.
En cont rast e, la indagación en agenda- set t ing ha t enido sus m ej ores
m om ent os cuando ha sido em pírica, ecléct ica y prudent e y cuando se ha
apunt alado con el soport e de ot ras disciplinas. Desdichadam ent e, reconoce
Gene Burd ( 91) , dem asiados invest igadores en la m at eria, cent rados en la
influencia de los m edios, “ han ot orgado a ést os un poder exagerado al
creer, de m anera inocent e, en el m it o de la exist encia de un int erés público
racional y obj et ivo”. 76 Han descansado, añade, en un m odelo lineal y uni-
dim ensional para la producción de la opinión pública y las polít icas públicas,
m ediant e el cuál los m edios m asivos const it uyen “ m áquinas gigant es
educat ivas” que logran que la audiencia acept e, sin m ás, las polít icas que
fabrican t ant o los profesionales de los m edios com o las elit es polít icas.
No obst ant e, gracias a lo que Burd llam a su “ espírit u conciliat orio”,
agenda- set t ing m ant iene una m uy fuert e posición en cuant o a experiencia,
capacidad de observación y reflej o de la realidad. Adem ás, y quizás lo m ás
im port ant e, es que la invest igación en la m at eria se ha vuelt o m ás recept iva
al fenóm eno de const rucción social de las agendas, al aj ust ar sus hipót esis
básicas en t orno a la m ecánica de com unicación de los m edios m asivos
con la nat uraleza dinám ica y cam biant e de las audiencias. Es decir, al
considerar de alguna m anera, com o lo dem uest ran los “ est udios de la
recepción” que el cont enido de los m edios es polisém ico, es decir, abiert o
a diferent es int erpret aciones y que la audiencia es siem pre act iva. 77
De m anera paralela, desde fines de la década de los ochenta, S. Hilgartner
y C. Bosk ( 88) propusieron un m odelo em pírico com probable en relación
con el ascenso y descenso de los problem as sociales m ás relevant es, en el
cuál rest ringe el papel de los m edios a m eros com pet idores, con lo que
Bu r d llam a ot r as “ ecolog ías sim b iót icas”, en r ef er en cia a d iv er sas
inst it uciones y act ores polít icos, por la at ención de ese escaso recurso
denom inado la at ención pública. 78 El paradigm a plant ea que la agenda-
75
Kurt y Gladys Lang, op. cit., p. 278.
76
Gene Burd, “A critique of two decades of agenda-setting Research” en Agenda Setting: Read-
ings on Media, Public Opinion, and Policymaking, Edited by David L. Protess & Maxwell McCombs,
Lawrence Erlbaum ass, Publishers, New Jersey-London, 1991, p. 291.
77
Cfr. Germán Espino, El nuevo escenario de las campañas presidenciales,Nuestro Tiempo, La
Jornada Ediciones, México, 2006.
78
S. Hilgartner & C. Bosk, “The rise and Fall of Social Problems: A public arenas model”, Ameri-
can Journal of Sociology, 64 (3), p. 251-261, notado en Gene Burd, op. cit., p. 292.
set t ing de los t em as sociales puede ser el r esult ado de per cepciones
colect ivas que no necesariam ent e represent an condiciones obj et ivas.
Finalm ent e, la indagación en el est ablecim ient o de la agenda descubre,
de m anera crecient e, que la com unicación inform al e int erpersonal fuera
de los m edios m asivos puede m oldear las agendas t ant o de los m edios y
de los hacedores de polít icas com o de los públicos.
P UN TOS SUSPEN SI VOS
La t eoría dem ocrát ica clásica se sust ent a en el derecho de t odos a part icipar
en la det erm inación de qué asunt os abordará el gobierno, por lo que al
carecer de un acceso a la t om a de decisiones, el desafío de los grupos
excluidos del proceso consist e en act ivar el int erés general para elevar sus
asunt os a rango de agenda polít ica. Su éxit o t iende a depender de la
m ovilización y conservación de un clim a de apoyo en la opinión ciudadana.
Es decir, de la capacidad de colocar sus dem andas part iculares en la agenda
social.
La perspect iva de la const rucción de la agenda polít ica const it uye un
cuerpo t eórico capaz de responder a la necesidad de explicar las form as en
que los diversos grupos al int erior de un sist em a vert ebran sus dem andas
y los conviert en en asunt os públicos, m ediant e el uso eficient e de los m edios
de inform ación, para que sean at endidos y resuelt os por los responsables
de t om ar las decisiones. Pone el acent o en el papel cent ral que los m edios
m asivos y las diversas audiencias represent an - o pueden represent ar- en
los procesos de t om a de decisiones gubernam ent ales, con el fin de dist ribuir
de m anera m ás equit at iva la riqueza nacional, para dar plena vigencia al
ideal dem ocrát ico.
El propósit o de est e t rabaj o consist ió en profundizar en el conocim ient o
del papel que los m edios m asivos y los públicos relevant es represent an en
la conform ación del cont enido de las decisiones gubernam ent ales; es decir,
de su agenda.
Durant e su desarrollo ha quedado claro que la com prensión de la
dinám ica del est ablecim ient o de la agenda ( agenda- set t ing) , incluidas sus
lim it aciones t eórico concept uales, es crucial en el ent endim ient o de la
dem ocracia m oderna y su relación con la com unicación cont em poránea.
Tam bién se dem ost r ó que una m anera para com pr ender la m oder na
dem ocracia es m ediant e el est udio de los procesos de const rucción de las
agendas polít icas ( agenda- building) , que arroj a luz sobre la relación ent re
los m edios inform at ivos, la opinión pública y las decisiones del gobierno. Y
que const it uy e una par t e fundam ent al del pr oceso de for m ulación de
polít icas públicas, en la que se concede gran im port ancia al cam bio social,
a la part icipación popular y a la opinión pública.
En consecuencia, el pr oceso de const r ucción de la agenda polít ica

const it uye un proceso de m ás alt a com plej idad que los que com prenden el
est ablecim ient o de las agendas pública y m ediát ica. Hay quienes afirm an,
incluso, que la agenda polít ica es, en gran m edida, el result ado de est as
últ im as.
Asim ism o, se ha hecho ev ident e que la indagación ha sido m ás
product iva en cuant o a la influencia de los m edios m asivos en la llam ada
opinión pública, que el im pact o de ést a en la definición de las polít icas
públicas del gobierno. Exist en evidencias, no obst ant e, de que la opinión
pública es la influencia dom inant e en la hechura de polít icas públicas. 79
Sin em bargo, la m ayoría de los est udios al respect o parecen indicar lo
cont rario.
El desarrollo de los m edios m asivos ha perm it ido que se llegue de
m últ iples m aneras al publico, lo que ha t enido algunos efect os, la m ayor
de las veces indirect os, en el est ablecim ient o j erarquizado de las cuest iones
a las que los gobernant es deben prest ar at ención. Ha prom ovido, adem ás,
la aparición de grupos y act ores nuevos en el proceso polít ico abriendo
n u ev as opor t u n idades para la par t icipación de los ciu dadan os en la
det erm inación de sus prioridades, aunque no necesariam ent e han logrado
que la agenda gubernam ent al sea m ás recept iva para el público en ge-
neral.
Al ignorar los pr ocesos de const r ucción de la agenda; es decir, al
desconocer los pasos m ediant e los cuales un asunt o social en disput a se
transform a en un t em a de agenda, en donde el papel de los m edios m asivos
de inform ación y de la opinión pública en la t om a de decisiones de un
gobierno es crucial, si bien m enos visible, m uchos cient íficos sociales,
t eór icos y pr áct icos, cor r en el r iesgo de pasar por alt o los r equisit os
fundam ent ales de un gobierno dem ocrát ico, est able, efect ivo, eficient e y
socialm ent e responsable. Persist ir en un error de est a m agnit ud, puede
envenenar las aguas que alim ent en las reform as necesarias que m ej oren
la salud de la vida pública.
79
Cfr. R. Erikson, C. Wright & J. McIver, Statehouse democracy: Public opinion and policy in the
American States, Cambrige University Press, New York, 1993.

Opinión Pública, Medios y Construcción de La Agenda Política

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43

O PINIÓN PÚBLICA , M EDIOS Y CONSTRUCCIÓN

Todo lo que sé es porque lo he leído en la prensa

NÚM. 4, ABRI L DE 2008

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COM UN I CACI ÓN Y POLÍ TI CA

com unicat ivas”, 5 es decir, de la eficiencia y la eficacia para ofrecer razones

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