Título: Los sistemas de pensiones en la mira de la industria financiera

Autor: Sergio Carpenter1

Resumen

Tres documentos recientemente realizados en paralelo por el Banco Interamericano de Desarrollo, el

Fondo Monetario Internacional y el australiano ACFS, se expiden sobre la cuestión previsional y
proponen caminos de políticas públicas. En el presente artículo se analizan ciertos nodos conceptuales
presentes en ellos, que estarían en la base de esa especie de convergencia consistente en la necesidad
de reformar los “generosos” sistemas de pensiones públicos, en el marco del fenómeno de
envejecimiento demográfico, de los cambios en los procesos de trabajo y de las restricciones
presupuestarias. El análisis muestra que la conceptualización utilizada en dichos documentos tiene
como eje central una dimensión individual de la cuestión previsional que resulta congruente con la
visión de la teoría económica neoclásica; y que su aplicación al espacio de los sistemas de pensiones
deja una estela de sesgos analíticos y de argumentaciones y proposiciones sin sustento. Por el
contrario, una visión social de la cuestión previsional, que supone también ideas de la heterodoxia
económica, abre el espacio para pensar los sistemas de pensiones y enfrentar su desafío, a la luz del
derrotero económico, demográfico y social que transitan nuestras sociedades.

1
Economista del Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE). Docente de la Universidad de Buenos
Aires. Investigador CLACSO - GT “Integración Regional y Unidad Latinoamericana”. (sicv2005@yahoo.com.ar)

1
Los sistemas de pensiones en la mira de la industria financiera

Tres estudios recientes muestran que organizaciones internacionales de crédito y de la

industria financiera parecen preocupadas por la evolución de los sistemas de pensiones. El Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Australian Centre
for Financial Studies junto a la consultora MERCER, despliegan en ellos su visión sobre el tema y
sugieren caminos de acción pública. A poco de escarbar, se encuentran elementos en común en dichos
documentos que, por cierto, tienen diferentes propósitos y alcances. En el presente artículo se analizan
ciertos nodos conceptuales que, a nuestro entender, están en la base de esa especie de convergencia
consistente en la necesidad de reformar los “generosos” sistemas de pensiones públicos, en el marco
del fenómeno de envejecimiento demográfico, de los cambios en los procesos de trabajo y de las
restricciones presupuestarias. A ello se suma, en más de un caso, cierta simpatía por los sistemas que
acumulan ahorros, un sesgo que no solapa el leitmotiv de dicha industria: la avidez por la generación
y administración de activos financieros.

Banco Interamericano de Desarrollo

En noviembre próximo pasado, el Banco Interamericano de Desarrollo publicó el estudio

Presente y Futuro de las Pensiones en América Latina y el Caribe [BID, 2018] , en el que se señalan
variadas problemáticas previsionales: la cuestión de la intermitencia en las cotizaciones asociada a la
precariedad presente en los mercados laborales, las desigualdades de género, la evolución e impactos
de la demografía en el largo plazo, los efectos de los cambios tecnológicos en los procesos de trabajo
y en el grado de formalidad del empleo, y el sentido del carácter redistributivo de los sistemas, entre
otros.

Sin embargo, el objetivo central del documento del BID refiere al cálculo de una “tasa de
retorno implícita” individual, una medida de lo que rendiría el aporte previsional obligatorio y que
muestra si esos aportes serían suficientes para “pagar” el beneficio jubilatorio que recibirán en el
futuro. Las conclusiones no se hicieron esperar, mencionamos las que nos parecen de mayor
importancia:

a. “La gran mayoría de los sistemas de pensiones hoy subsidian a los trabajadores que
participan de manera continuada en estos. Es decir, los aportes del trabajador

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 promedio no lograría financiar la totalidad de la pensión que otorga el sistema de
pensiones”. Asimismo, dichos sistemas “castigan o desprotegen a los trabajadores
con cotizaciones esporádicas”.
b. “En ausencia de cambios en el diseño de beneficios, las presiones demográficas harán
que los sistemas sean cada vez más generosos con el individuo y más costosos para
el Estado”. La evolución de la tecnología y de los mercados laborales puede tornar a
los sistemas previsionales “cada vez más costosos…o bien, más injustos y
regresivos”.

El corolario que explicita es la necesidad de revisión del diseño de los sistemas, en función de
asegurar que “la generosidad de los beneficios sea la deseada”, poniendo el foco en aquellos que
presentarían una elevada “generosidad”. Pero justamente, el indicador que construye para medir dicha
“generosidad”, aquella “tasa de retorno implícita”, ha sido severamente cuestionado en la historia del
debate previsional. En el caso del documento del BID, es un procedimiento que echa mano a una
denominada “justicia actuarial” consistente en suponer un trabajador hipotético que acumula aportes
al 3,5% anual y recibe pagos jubilatorios en su etapa pasiva. Un ejercicio de laboratorio. El mismo
documento del BID señala que “no existe manera natural” de relacionar dichos flujos de aportes y
beneficios realizados a una persona en momentos diferentes del tiempo. Como no existe manera
natural, realiza un ejercicio de carácter ficcional.

La más contundente barrera a la validez de los cálculos de tasas de retorno previsionales, la

encontramos en el acercamiento más conceptual. En este sentido, en el ámbito de la teoría económica
se ha desarrollado un prolífico debate respecto de si es posible entender los sistemas de pensiones
bajo un prisma individual que supone que las personas pueden transformar consumo presente en
consumo futuro a través de la compra de activos financieros; una visión que vuelve central la
dimensión individual de la redistribución de ingresos y que resulta coincidente con el ejercicio de
búsqueda de la “tasa de retorno” desplegado en el documento del BID.

Así, en el año 1959, el economista Abba P. Lerner [Lerner, 1959] -en su respuesta al trabajo de
Paul Samuelson [Samuelson, 1958] - calificó esa dimensión como una imposible “fábula del viaje en
el tiempo del consumo”, enfatizando el carácter esencial de los sistemas de pensiones: son esquemas
que organizan la transferencia de ingresos entre dos grupos poblacionales en un mismo momento del
tiempo, es decir, se trata de transferencias intra-temporales. Suponer que para un individuo exista una
transferencia entre dos momentos de tiempo, una transferencia intertemporal, es nada más que una

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fábula. Lerner, magistralmente, distingue las fronteras de los dos enfoques en juego al poner énfasis
en la que sería una obligación de los estudios económicos y de sus investigadores:

“La esencia del asunto es que la fábula del viaje en el tiempo del consumo es aceptada
con fe implícita por los contadores, como guardianes del punto de vista privado de los
ahorradores que están reservando dinero para su vejez. Es deber de los economistas,
como guardianes del punto de vista social, [hacer] explotar este cuento de hadas.”
[Lerner,1959]

En el ejercicio teórico modelado por Samuelson, en donde no hay bienes imperecederos y por
ende toda la producción es consumida en un mismo periodo de tiempo, la idea de tener una tasa de
interés positiva que incentive el ahorro no es estable pues deriva en la transferencia de bienes de
consumo desde los trabajadores jóvenes a los jubilados. Es decir, se altera la distribución. La única
tasa que asegura la mantención de la distribución inicial es la tasa de interés igual a cero. Y eso es
contradictorio con la “solución” de Salmuelson que entendía dicha tasa como positiva, la “tasa
biológica” o de “productividad de las madres”, en un ejercicio que no modifica la distribución. Ese
es el error de Salmuelson, dice Lerner, pues nadie tomará una tasa positiva que deriva en aumento
del consumo de los viejos.

Lerner también menciona que en el mundo real, una tasa de interés positiva puede hacer posible
la inversión, y por ende tendría “alguna justificación… aun desde el punto de vista social”. Pero
sostiene que la decisión de crear fondos previsionales que acumulen ahorros es totalmente innecesaria
y que las decisiones de inversión de la economía resultan determinadas por una serie de otros factores,
que inclusive podrían “empantanar las operaciones de los fondos previsionales”. Ello con
independencia de las consecuencias deflacionarias que tiene la acumulación de recursos en dichos
fondos.

Luego, Samuelson ensayó una réplica que no alcanzó, pero su verdadero aporte no pasó
desapercibido: la creación de una idea que legitima el sistema previsional público. Como la tasa de
interés puede no ser mayor a la tasa de crecimiento económico, un sistema público de reparto puede
tener una performance mejor que un sistema de acumulación de fondos de pensiones; esto es, la
llamada “paradoja de la seguridad social”. Milton Friedman señaló que Samuelson -con su modelo
intertemporal individual- le dio legitimidad a los sistemas públicos de reparto. Que no es poco, en un
capitalismo que no termina de tragar que una parte de la población (los trabajadores activos) deba
transferir los recursos necesarios para la subsistencia de los trabajadores “pasivos”.

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 Por otra parte, destacar lo impropio del cálculo de tasas internas de retorno individuales usando
criterios tipo “justicia actuarial” no implica invalidar cálculos que usan técnicas actuariales para
identificar potenciales derroteros del envejecimiento y de otros fenómenos con impacto en las arcas
fiscales. Pero ello, según Peter Diamond -un académico del análisis previsional- no debería:

“…enmascarar el hecho de que es la voluntad política futura, no las matemáticas, lo que

asegurará la entrega efectiva de lo prometido” (citado en [Cesaratto, 2002]).

A la luz de dichos elementos analíticos, las conclusiones del documento del BID resultan
acotadas a los instrumentos que utiliza. Es decir, tenemos que el uso de instrumentos y metodologías
ficcionales dan lugar a conclusiones también ficcionales. Pero aún en sus propios términos,
determinar la existencia de subsidios o cargas tributarias intertemporales sobre la espalda del
trabajador hipotético, resulta corolario de suponer una trayectoria muy particular de la tasa de interés.
Es decir, distintas trayectorias de tasa de interés pueden determinar indistintamente cargas o subsidios
en el ejercicio hipotético; por ende, el resultado es discrecional al supuesto de trayectoria de tasa de
interés que se elija. Encima, la realidad aporta incertidumbre, volviendo irrevocablemente
indeterminadas tanto la cuantía como la dirección distributiva de la ficcional ecuación financiera
intertemporal. Todo ello hace que la conclusión apuntada más arriba, referida a que los aportes no
lograrían financiar la totalidad de la pensión, sea imposible de sostener. Es decir, el ejercicio se cae
por la imposible tasa de interés. Un punto en apoyo al argumento de Abba Lerner, que termina
afirmando que la distribución de la producción entre consumidores trabajadores activos y pasivos,
“nunca se logrará por un tipo de intercambio comercial o préstamos”, sino únicamente con una
“one-way transfer” desde los jóvenes a los viejos.

Más allá de dichas consideraciones, el documento del BID muestra importantes aspectos que
aquejan a la realidad previsional de Latinoamérica. Algunas de sus preocupaciones, observaciones y
relevamientos son congruentes con un análisis cualitativo e “intra-temporal” de los efectos
distributivos que pudieren provocar las fórmulas de beneficio determinadas por los diseños de los
sistemas de pensiones, aunque la forma de su cuantificación nos parezca inapropiada. También
observamos que la conceptualización de la seguridad social que realiza entiende los contratos
pensionales como contratos sociales, pero enseguida hace una traducción “individual” de dicho
contrato social, y al hacerlo tiende un puente a la visión Samuelson, tan criticada en la presente nota.
Aunque al transitar dicho puente sostiene un argumento sucedáneo, la idea -muy difundida- de que
en el sistema previsional los individuos “aportan hoy para tener un beneficio mañana”. Es decir, “hoy
financio” a los jubilados actuales para que mañana “me financien” la jubilación. Lerner en este sentido

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también dirá: aquí tampoco hay “quid pro quo”, que quiere decir, no hay aporte previsional a cambio
de beneficio; ésta idea sólo es otra fábula, un poco más sofisticada que el “trade off” entre consumo
presente y futuro de Samuelson, pero fábula al fin. Otro “artefacto” que sirve para legitimar el sistema
previsional desde la perspectiva individual.

Por último, queremos destacar un aspecto asociado a la formación de “sentidos comunes” que el
documento potencialmente puede promover. Por ejemplo, una nota de divulgación del BID 2 se
pregunta “¿En qué país están mejor las pensiones? Y para responder ello muestra un gráfico de la
tasa de reemplazo del salario que si bien aclara que es un cálculo de carácter ficticio, en la práctica es
usado “como si” fuera representativo de la realidad. Desde acá decimos, ¡la tasa de reemplazo en
Argentina no es del 80%! La tasa de reemplazo teórica, según se deriva de la propia Ley previsional
(Ley 24.241), para una persona con historia laboral completa va desde el 49% para aquellos que
observan un salario igual al tope salarial y un 84% al salario mínimo. Al salario medio, el guarismo
alcanza el 58%. Pero esa tasa teórica tiene problemas para representar la realidad: la forma de
actualización de los salarios que sirven de base para la determinación del haber jubilatorio inicial ha
subestimado grandemente la evolución salarial real. Esto ha sido un problema mayúsculo en la
Argentina, que ha dado lugar a una litigiosidad judicial de proporciones históricas. Si a ello se suma
la inexistencia de estadísticas públicas de los registros históricos individuales, se tiene que la tasa de
reemplazo realmente existente es imposible de calcular. Pero es posible aproximarla a través del
indicador haberes medios jubilatorios sobre índice salarial: para 2018 ronda el 39% [ASAP, 2018].
La diferencia entre los cálculos teóricos o ficcionales y la realidad es abismal. Mostrar un cálculo
ficcional de la tasa de reemplazo del 80% siembra la idea de que dicha tasa es altísima en la Argentina.
Y ello es sencillamente ajeno a la realidad.

El Fondo Monetario Internacional

Casi dos meses más tarde, en enero de 2019, fue el mismísimo Fondo Monetario Internacional
quién presentó su informe El futuro del ahorro: el rol del diseño del sistema de pensiones en un
mundo que envejece [FMI, 2018], que examina los efectos de la evolución demográfica y el diseño
de los sistemas de pensiones en el nivel de ahorro agregado, tanto público como privado3. Para lograr

2
Ver https://blogs.iadb.org/trabajo/es/el-presente-y-futuro-de-las-pensiones-en-america-latina-y-el-caribe/

3
El documento fue presentado en Tokio por el Vicepresidente del FMI, hecho que da cuenta de la importancia que ese
organismo internacional le asigna a dicha investigación.

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su propósito, los autores construyen un modelo de generaciones traslapadas en una “pequeña
economía abierta” y una regresión que modela la variable ahorro privado tomando 4.500 datos
correspondientes a 80 países en el periodo 1960-2015. Los principales “hallazgos” del estudio, se
centralizan en que:

a. Existe tendencia al incremento de los pagos de pensiones públicas. Sin el ajuste en los
impuestos o en otros rubros del gasto público, se espera la reducción del ahorro público.
b. Los países con mayor envejecimiento y caída de la población en edad de trabajar, tendrán una
caída más significativa en el ahorro nacional.
c. El ahorro privado se reducirá en mayor o menor medida de acuerdo al nivel de generosidad
de los beneficios.
d. Se proyecta incrementar ahorro privado en los países que adoptan esquemas de “contribución
definida” (capitalización).

Estos elementos hacen sugerir al FMI importantes medidas de política pública:

o Fortalecer el ahorro privado para el retiro y atenuar las vulnerabilidades fiscales de largo plazo
requieren reformas de pensiones. Pero estas deben ser cuidadosamente calibradas para eludir
el recorte del bienestar en los futuros jubilados pues puede incrementar la pobreza en la vejez.
o Países pueden considerar impulsar esquemas de capitalización, complementarios a las
pensiones públicas, que permitirían aumentar el ahorro privado. También pueden encarar la
reforma estructural pro sistema de capitalización, aunque deben ser cuidadosamente
sopesadas atento la carga presupuestaria de los costos de transición.
o El sector financiero deberá proveer un amplio abanico de productos financieros, en función
de que no se entorpezca las posibilidades de colocación eficiente de los fondos pensionales.
o Las políticas laborales deberán fortalecer la participación de los trabajadores viejos, atenuar
las diferencias de género y reducir la informalidad.
o La consideración de mecanismos para aumentar la edad de retiro y la reducción de la tasa de
reemplazo del salario.

La lógica conceptual y argumentativa desplegada en el documento del FMI se puede sintetizar de

la siguiente manera. Punto uno, se ocupa centralmente del Ahorro Nacional pues “es la principal
fuente de financiamiento de la inversión doméstica” y por ello tendría implicaciones en la
productividad, el crecimiento económico y la estabilización macroeconómica. Punto dos, el proceso
histórico de caída de la fecundidad y el aumento de la esperanza de vida impactaría en dicho ahorro

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fundamentalmente debido al cambio que provocaría en la estructura de la población en edad de
trabajar, que significaría la disminución de la relación activos/pasivos. Punto tres, ello tendría un
impacto en la sustentabilidad de los sistemas de pensiones, que resulta diferente según sea su diseño
pues estos conllevan distintos niveles de “generosidad”. Esta última es definida por la relación entre
la pensión promedio y el PBI por persona en edad de trabajar. De allí se identifica al grupo del 25%
de mayor relación como “generosos”, un criterio discrecional que se distingue claramente del cálculo
individual del documento del BID citado más arriba.

El primer aspecto crítico que podemos visualizar se asocia a que en el estudio se utilizan modelos
con contenidos y metodologías desarrolladas en el marco de la teoría económica neoclásica que
entiende al Ahorro como impulsor o determinante de la Inversión. Este argumento ha sido
históricamente rechazado por la heterodoxia, quien pone la causalidad en sentido contrario: serían los
impulsos autónomos de la inversión los que generan el ahorro. Esos impulsos son generados por la
demanda agregada: el consumo autónomo, el gasto público y las exportaciones. Así, el gasto
pensional es entendido como una decisión autónoma del estado [Cesaratto, 2002] que resulta
impulsora del crecimiento y que al mismo tiempo disminuye la desigualdad en los ingresos. Nótese
que este gasto previsional puede ser deficitario, pagado en última instancia con endeudamiento
monetario. En palabras del economista Randall Wray, uno de los fundadores de la llamada Teoría
Monetaria Moderna: “En el agregado, el dinero es esencialmente una máquina de una sola vía,
transfiere poder de compra ante todo desde el futuro al presente”; y no al revés [Wray, 1998]. Todo
ello redunda en que la importancia que el documento del FMI le da al ahorro y a las variables que
entiende lo determinan resulta tremendamente cuestionable. Tan discutible como la justificación de
un comportamiento “macro” basado en uno de origen “micro”. Decimos, siguiendo a Wray, “lo que
puede ser cierto para un individuo puede no serlo para la sociedad”. La “paradoja de la frugalidad”
de J. M. Keynes es un ejemplo de ello.

Un segundo tema problemático o polémico resultan los mecanismos que según el documento del
FMI relacionan la evolución demográfica y el ahorro. En este sentido se asume que el envejecimiento
de la estructura por edades de la población redunda -mecánicamente- en una restricción de la oferta
laboral. La relativa disminución de la población en edad de trabajar, hará que “más jubilados
recibirán beneficios mientras que menos personas trabajarán y contribuirán al sistema a través de
los impuestos” [FMI, 2018:6]. Ello impactaría directamente en la formación del ahorro público, pero
también en el ahorro privado, pues la disponibilidad, estructura y cobertura de los sistemas de pensión
“pueden influir en las decisiones de ahorro de las personas”. Por ejemplo, menores grados de

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cobertura pueden derivar en mayores ahorros individuales y privados para afrontar el retiro. Y
viceversa, si los beneficios prometidos por el sistema de pensiones son generosos, el fenómeno del
envejecimiento derivará en menor ahorro agregado.

Pero esa lógica tiene puntos de quiebre de importancia. Primero, como veíamos más arriba el
documento del FMI explicita que a relativamente menos población en edad activa, habrá menos
trabajadores. Nuevamente, esto surge de la adscripción a la teoría neoclásica que entiende el empleo
como determinado por la oferta laboral. Por el contrario, la heterodoxia ha planteado que es la
demanda laboral la que impulsa la expansión del empleo, una idea que tiene correlato en los hechos
también en América Latina que ha sido caracterizada como un continente que padece una “oferta
infinita de mano obra”, para usar la expresión de W.A. Lewis. El gran Albert Hirschman lo puso en
estos términos:

“La dinámica del desarrollo con ofertas “ilimitadas” de mano de obra, que se suponía
típica de los países menos desarrollados, ha prevalecido, en efecto, en muchas
economías del Norte durante el periodo de crecimiento rápido de posguerra, debido en
gran parte a la inmigración…proveniente del Sur.” [Hirschman, 1980].

Esto pone en evidencia el carácter determinante de la demanda laboral respecto del empleo; pero
además resalta la existencia de factores que inciden en la oferta laboral. Podemos mencionar tres: los
procesos migratorios, la evolución de tasa de participación laboral y la evolución de la productividad,
que incluye el número de horas trabajadas y el progreso técnico que ahorra trabajo [Cesaratto, 2002].
Dichos factores -omitidos en la modelización del documento del FMI- objetan el mecanicismo que
asume al decir “…menos personas trabajarán…”. En el documento hay una mención al factor
inmigración y el impacto positivo que puede llegar a tener en las economías avanzadas, pero sólo
considera -sin desarrollo alguno- que “es un tema políticamente polémico”. Así, tenemos un segundo
“punto de quiebre”: suponer que la oferta laboral es endógena a los cambios en el envejecimiento, sin
considerar los factores que la vuelven también dependiente de otras variables.

La modelización llevada a cabo en el documento del FMI, somete parte de su construcción teórica
a un “testeo” consistente en la regresión de la variable “ahorro privado” usando datos de panel con
observaciones históricas para más de 70 países. Dichas regresiones, brindan la información
paramétrica necesaria para que el modelo intergeneracional tenga capacidad de pronóstico del devenir
económico previsional. Muestran, por ejemplo, la existencia de cierto grado de correlación inversa
entre ahorro público y ahorro privado, es decir, por cada peso de reducción en el ahorro público se

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generaría un incremento de 60 centavos en ahorro privado. A su vez, se argumenta que esa correlación
es potenciada por el grado de “generosidad” de los sistemas de pensiones: “los parámetros del sistema
público de pensiones pueden influir en las decisiones de consumo -versus- ahorro de los
trabajadores”. A mayor “generosidad” del sistema, menor necesidad de ahorro privado para sufragar
gastos en la vejez. En el agregado, el documento del FMI espera una tendencia a la baja del ahorro
agregado (3% PBI promedio al año 2050).

Más allá de la cuestionable forma de determinar causalidades, en este último caso entre ahorro
público y el ahorro privado, se tiene que ambos conceptos están relacionados “expost” a través de la
llamada “ecuación de consistencia macroeconómica”, derivada de la contabilidad nacional. Ésta
indica que la sumatoria de dichos ahorros más la cuenta corriente es igual a cero, pero no determina
la existencia de causalidad entre ellas. Como la contrapartida de dichos flujos son stocks, es el
movimiento de dichos stocks -que a su vez tienen determinaciones macroeconómicas- los que le
imprimen indistintamente el sentido de las relaciones entre dichas variables. Un buen ejemplo que
echa luz sobre los análisis posibles bajo dicha perspectiva conceptual son los esquemas interpretativos
desplegados por Wynne Godley4.

Un último elemento que nos parece importante destacar es la opinión respecto del rol que pudieren
tener los sistemas de capitalización de aportes previsionales. El documento dice: “La presencia de
los esquemas de contribución definida pueden significar mayores tasas de ahorro privado, atenuando
el efecto negativo del envejecimiento en el ahorro nacional”. Sin embargo, también destaca que
“estas reformas no son una panacea para enfrentar el desafío del envejecimiento”, poniendo el foco
en los enormes costos fiscales llamados “de transición” que insume la reforma estructural que va de
un esquema de reparto público a otro de capitalización. Ello porque en ese caso los trabajadores
activos deben solventar sus pensiones y paralelamente cumplir con el financiamiento a los jubilados
del presente, es decir efectuar una doble erogación. En pocas palabras, los sistemas de capitalización
ayudarían a contrarrestar los efectos fiscales del envejecimiento -según el FMI- pero sus costos
pueden tornar inviables dichos sistemas. Por ende, propone la posibilidad de esquemas
complementarios de capitalización. Esto sugiere cierto matiz respecto del énfasis y entusiasmo con
que en pasado el FMI impulsaba la necesidad de construir sistemas de capitalización con
administración privada de los fondos de pensiones. De todas maneras, el documento del FMI no

4
Ver por ejemplo, Godley, W. & M. Lavoie (2007) “Monetary Economics” Palgrave Macmillan; Godley, W. (1999)
“Seven Unsustainable Process” Levy Institute.

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analiza los resultados de las reformas que construyeron sistemas de capitalización. En un documento
también reciente, la Organización Internacional del Trabajo informa que desde 1981 un total de 30
países impulsaron reformas que privatizaron total o parcialmente sus sistemas públicos de pensiones.
A la fecha, 18 de ellos han revertido dichas reformas. “Con el sesenta por ciento de los países que
han revertido la privatización y con la evidencia acumulada de impactos sociales y económicos
negativos, se puede afirmar que el experimento de privatización ha fracasado” [OIT 2018]. La gran
mayoría de dichas re-reformas se efectivizaron luego de la crisis internacional de 2007/8, que afectó
severamente la economía y los mercados financieros. También Carmelo Mesa-Lago de la Universidad
de Pittsburgh, uno de los académicos de la cuestión previsional más escuchados durante décadas en
América Latina, recientemente se ha referido críticamente respecto de la experiencia privatizadora de
la gestión previsional en el continente americano [Mesa Lago 2018], que en cuanto a cobertura, costos
y suficiencia de las prestaciones -entre otros temas- parece haber dejado sólo una estela de promesas
incumplidas.

Entonces tenemos que la construcción teórica del documento del FMI no toma en cuenta las
objeciones “heterodoxas” a la visión económica convencional explicitada en el modelo que asume,
así como tampoco la evolución histórica de las reformas pro sistemas de capitalización.

Melbourne Mercer Global Pensión Index 2018

Hacia fines de octubre pasado apareció la versión 2018 del Melbourne Mercer Global Pension
Index (MMGPI) que presenta un ranking indicativo del grado de problemas que dichos sistemas
correspondientes a 34 países -supuestamente- enfrentan. Ese indicador es fruto del esfuerzo
mancomunado del Australian Centre for Financial Studies y MERCER, una consultora de recursos
humanos de las más grandes del mundo. El ranking releva las respuestas a 40 preguntas relativas a
las características de los sistemas de pensiones, agrupándolos en 3 bloques diferentes: adecuación,
sustentabilidad e integridad. El diseño, la estructura y la situación de cada sistema previsional
nacional va “respondiendo” las preguntas, que son valuadas con una nota entre 0 y 1 con criterios
pretendidamente asépticos pero que tienen un grado de discrecionalidad inobjetable, tanto como la
implícita en la propia selección de las preguntas a relevar que realiza. Luego cada pregunta tiene una
participación relativa en el total, conformado una nota por cada bloque, que a su vez tiene una
participación en la nota final.

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 No hay un sistema previsional nacional igual a otro. Resumir la complejidad y diversidad de
dichos sistemas resulta una ardua tarea que es siempre dependiente del objetivo buscado. Cómo en el
caso del Global Pensión Index la finalidad es poder comparar entre países, la dificultad en la selección
de los elementos relevantes a considerar se acrecienta. Se suma a ello la discrecionalidad implícita en
la tarea de valorizar cuantitativamente distintos aspectos en distintos países Esto último, nos parece
resulta una barrera que impide la objetividad comparativa de un ranking tipo Pension Global Index.

Pero aún en sus propios términos, la metodología no deja dudas sobre su sesgo valorativo:
castiga severamente a los países que no tienen sistemas de acumulación de reservas en fondos de
pensiones. Según detalla ello representa el 40% del valor del índice, cuestión que colocó a la
Argentina cómodamente en el último lugar. Por la misma razón, Chile logra ubicarse bien arriba, en
la franja del 3 al 12, compartiendo la misma categoría de valuación con países como Finlandia,
Alemania o Noruega, verdaderos campeones en cuanto a la fortaleza o tamaño de sus estados de
bienestar y a sus bajos índices de desigualdad. La prensa no lo dejó pasar, tuvo su oportunidad para
decir: “Argentina, la peor de todas”, aunque quedó vacante un análisis de su significado. Esto porque
lo que surge de la revisión del documento no es una investigación que deriva en un resultado, sino al
revés, pareciera ser un resultado buscado que se valida discrecionalmente a través del uso de una
metodología ad hoc.

No es difícil entender el sesgo pro sistemas de capitalización del MMGPI pues es un informe
encargado y producido por instituciones ligadas a la industria financiera. Recordemos que el proceso
privatizador de la previsión social “fue en realidad una innovación financiera” [Correa, 2010] que le
dio acceso a dicha industria a un cúmulo de recursos no disponibles para ella, los recursos de la
previsión social. Los beneficios que obtiene esa industria por participar allí son de gran tamaño. En
Chile, por ejemplo, se ha calculado en 1% PBI los recursos que anualmente remuneran la citada
gestión previsional [Carpenter, 2017] en cabeza de 6 empresas, 3 de ellas subsidiarias de grandes
compañías de seguro norteamericanas. Pero además y principalmente es el rol de administrador de
fondos de pensiones lo que le da a la industria financiera la capacidad para direccionar recursos hacia
sectores económicos o empresas, otorgándole un papel principalísimo entre las distintas fracciones
del capital presentes en la economía nacional.

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Comentarios finales

Los trabajos aquí analizados ponen en agenda -de distintas maneras- el aumento de la carga fiscal
atribuible a los sistemas de pensiones tal cual están diseñados. De cincuenta años a esta parte, ha
crecido el volumen de recursos que se redistribuyen a través de dichos sistemas, cruzando -en algunos
casos largamente- el umbral de los 6% PIB. En un mundo globalizado y competitivo se identifica al
sistema previsional como parte de lo que hay reformar para evitar seguir acrecentando su dimensión
y supuestamente así contribuir a la generación de ahorro para la inversión y a la baja de los costos de
producción de mercancías. Esta visión particular se sostiene apelando a un modelo individual de
carácter ficcional (BID) o un modelo ortodoxo de las determinaciones del ahorro, la inversión y el
empleo (oferta laboral como determinante del empleo y endógena al envejecimiento demográfico -
FMI). Ello soslaya -como se vio en la presente nota- los aportes heterodoxos en cuanto a la
preponderancia de la dimensión social por sobre el prisma individual de los esquemas neoclásicos; el
rol director de la inversión por sobre el ahorro, el carácter determinante de la demanda laboral en la
determinación del nivel de empleo, y la existencia de otros elementos determinantes de la oferta
laboral. A ello se suma el efecto virtuoso de direccionar recursos desde los contribuyentes a los
jubilados, éstos últimos con mayor propensión al consumo que los primeros, cuestión ya visualizada
en momentos de misma creación de los sistemas de seguridad social en los años cuarenta del siglo
pasado.

Pero también se identifican ciertos sesgos valorativos presentes en los documentos analizados al
aislar metodológicamente la seguridad social de otros elementos vinculados. Por ejemplo, al analizar
los efectos producidos por la envergadura de los cargos previsionales en el “coste real” de la
producción de mercancías o en las cuentas públicas, es crucial considerar conjuntamente variables
como la productividad, las utilidades empresariales y el costo del capital, como ya lo destacara el
economista chileno Aníbal Pinto en un trabajo de 1968 [Pinto, 1968].

Otro sesgo -esta vez de tipo “sectorial-financiero”- se observa en cuanto a la consideración de los
sistemas de capitalización de aportes previsionales, que los documentos del FMI y de ACFS
consideran con simpatía, aun cuando la evidencia histórica referida a las reformas creadoras de dichos
sistemas ha mostrado una evolución más que problemática. Como se mencionó más arriba, al año
2018 el 60% de las reformas pro capitalización fueron reversadas. Nótese la caracterización de la
OIT: “el experimento de privatización ha fracasado” [OIT, 2018]. Un experimento que le otorgó más
recursos y poder a la industria financiera, pero que no redundó en mejoras en las condiciones sociales.

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 En nuestra realidad, es un hecho insoslayable que los sistemas previsionales viven en permanente
tensión. Nos parece que ello “se asocia a su propia naturaleza y origen: esto es, ser una construcción
política mediante la cual se institucionaliza y organiza la forma en que parte de la población
transfiere recursos a otra parte de ese conjunto” [ASAP, 2018]. Una definición congruente con el
pensamiento de cierta heterodoxia económica y que también rescata resultados del análisis histórico
(por ejemplo, ver [Myles, 1989]), tan necesario para entender la creación, la evolución y el rol de las
instituciones de la Seguridad Social. Una perspectiva que se diferencia de aquellas que miran bajo un
prisma individual excluyente lo que resulta ser una problemática social. Una perspectiva que nos
parece necesaria para enfrentar el desafío que los sistemas previsionales y sus tensiones tienen por
delante.

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