CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter

Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022)

Trámite : Recurso extraordinario de revisión (artículo 20 de la Ley 797

de 2003)
Expediente : 11001-03-25-000-2018-00238-00 (944-2018)
Demandante : Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social
(UGPP)1
Demandada : Herminda Pinto Pinto
Tema : Descuentos por concepto de seguridad social en salud en
pensión gracia

Procede la Sala a decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 22 de
septiembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander,
mediante la cual confirmó y adicionó el fallo de 8 de febrero de 2011 del
Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de San Gil, que
accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN

1.1 La acción (Expediente digital obrante en la herramienta tecnológica

denominada SAMAI). La señora Herminda Pinto Pinto, a través apoderado,
ocurrió ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar acción de
nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 85 del Código
Contencioso Administrativo (CCA), contra la entonces Caja Nacional de
Previsión Social (Cajanal), con el propósito de obtener la anulación del oficio
GN-38540 de 15 de julio de 2007, emitido por la entidad demandada, por medio
del cual se le denegó el reintegro del 8.5% por descuentos por concepto de salud
sobre su mesada de pensión gracia.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho,

solicitó ordenar a la accionada que «debe efectuar un descuento solamente del
cuatro por ciento (4%)»; devolver «en un ocho punto cinco por ciento (8.5%)
los descuentos hechos sobre la pensión gracia por concepto de salud con
retroactividad desde cuando la demandante adquirió el derecho»; y reintegrar

1
Sucesora procesal de la liquidada Caja Nacional de Previsión Social.
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Recurso extraordinario de revisión
UGPP contra Herminda Pinto Pinto

las sumas dejadas de recibir, debidamente indexadas.

1.2 Fundamentos fácticos y consideraciones de la parte accionante. Relató

la demandante que, mediante el acto administrativo acusado, «se estipula que
la pensión gracia debe ser sujeta a un descuento del 12.5% por concepto de
SERVICIOS DE SALUD - FOSYGA», pero ninguna norma autoriza a realizar
este descuento.

Sostuvo que con la mencionada decisión se le impone gravar la pensión «por

vía de interpretación judicial, basada en el silencio legislador, [y] no es posible
determinar mutuo propio la procedencia de descuentos del 12.5% por concepto
de SERVICIOS DE SALUD-FOSYGA, sino por el contrario debe hacerse
únicamente por el cuatro por ciento (4%) o por nada, si es que no existe
normatividad alguna frente a PENSIÓN GRACIA» (sic).

II. PROVIDENCIA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo de Santander, con sentencia de 22 de septiembre de

2011 (ff. 220 a 225 vuelto), confirmó el fallo de 8 de febrero del mismo año del
Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de San Gil (ff.
220 a 225), que accedió a las pretensiones de la actora, en el sentido de ordenar
a la extinguida Cajanal debitar únicamente el 5% de su pensión y reintegrar los
descuentos efectuados por dicho concepto desde el 3 de julio de 2005, por
prescripción, al considerar que «el descuento efectuado a la Pensión Gracia
devengada por la demandante en cuantía del 12.5% no tiene soporte legal,
tornándose en ilegal el descuento porque dicho concepto se ha venido
efectuando por parte de la entidad demandada, circunstancia que permite
confirmar la decisión de primera instancia, por cuanto sigue los lineamientos
dictaminados por este Tribunal en distintos pronunciamientos referidos al
tema».

Asimismo, adicionó la providencia de primera instancia, para disponer que se

devuelva «a la demandante las sumas descontadas en su pensión gracia que
accedan al 5%, desde la fecha en que se hicieron los respectivos descuentos».

III. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

La UGPP, por intermedio de apoderada, interpuso recurso extraordinario de

revisión, el 12 de febrero de 2018, contra la anterior providencia (ff. 239 a 245),

2
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UGPP contra Herminda Pinto Pinto

con fundamento en las causales previstas en las letras a y b del artículo 20 de la

Ley 797 de 2003, esto es, «[c]uando el reconocimiento se haya obtenido con
violación al debido proceso» y «[c]uando la cuantía del derecho reconocido
excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le
eran legalmente aplicables», en su orden, al estimar que (i) «[…] existió falta
de legitimación en la causa por pasiva […], pues CAJANAL no era la entidad
llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda, habida cuenta de no ser
la destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para la
Seguridad Social en Salud», sino que lo es el Fondo de Solidaridad y Garantía
(Fosyga); y (ii) conforme a los artículos 143, 157, 160, 202, 203, 204 y 279 de
la Ley 100 de 1993, «[…] resulta obligatoria la cotización para todos los
afiliados al Régimen Contributivo de Salud, actualmente en un porcentaje del
12%», incluidos los beneficiarios de pensión gracia.

En consecuencia, pide (i) revocar el fallo de 22 de septiembre de 2011 del

Tribunal Administrativo de Santander; (ii) declarar la falta de legitimación en
la causa por pasiva de la liquidada Cajanal y que sobre la pensión gracia
reconocida a la señora Herminda Pinto Pinto deben realizarse descuentos por
salud; y (iii) ordenar a esta reintegrar los valores devueltos por dicho concepto,
en cumplimiento de la citada sentencia.

IV. TRÁMITE PROCESAL

4.1 Admisión del recurso. Mediante auto de 28 de enero de 2019 (f. 288), se
admitió el recurso y se ordenó la notificación a los señores Herminda Pinto
Pinto y procurador delegado ante esta Corporación.

4.2 Contestación del recurso extraordinario de revisión. La señora Pinto

Pinto, por conducto de apoderado, debidamente constituido, contestó la
demanda e indica que los hechos son ciertos «[…] porque la entidad hace un
recuento histórico de las diferentes actuaciones que se han adelantado en
relación con la pensión».

De igual modo, propuso la excepción denominada «caducidad y cobro de lo no

debido», sustentada en que «[…] el recurso extraordinario se promovió, por
fuera de los cinco años que indica la norma, hasta el día 28 de febrero de
2018».

Su aserto tiene fundamento en el artículo 251 del Código de Procedimiento

3
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UGPP contra Herminda Pinto Pinto

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que prevé un

plazo de 5 años para presentar la acción especial de revisión prevista en el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la Corte Constitucional, en sentencia
C-835 de 2003, declaró la inexequibilidad de la expresión «en cualquier
tiempo».

Precisa que las mesadas sin descuentos fueron recibidas de buena fe por parte
de ella, por ende, «sobre este caso se ha de aplicar la regla consagrada en el
artículo 164 literal c) del CPCA; la administración no ha probado, y no puede
hacerlo bajo ninguna circunstancia la mala fe».

4.3 Período probatorio. A través de proveído de 28 de julio de 2020 (f. 309),

se tuvo por contestado el recurso, se decretaron como pruebas los documentos
allegados por la recurrente y se solicitó la remisión del expediente judicial que
contiene los soportes de la decisión impugnada.

V. CONSIDERACIONES

5.1 Cuestión previa. Antes de decidir si en el presente asunto se configuran las

causales de revisión invocadas, resulta necesario precisar el régimen jurídico
aplicable, toda vez que el recurso extraordinario de revisión fue presentado el
12 de febrero de 2018 (f. 245 vuelto) contra la sentencia de segunda instancia
proferida el 22 de septiembre de 2011 (ff. 220 a 225), ejecutoriada el 12 de
octubre siguiente2.

Sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, consideró la sala de

lo contencioso-administrativo de esta Corporación 3 que no comporta una
tercera instancia, sino una «[…] nueva acción con un objeto de impugnación
diferente, cual es una sentencia que ostenta la condición de inmutabilidad en
virtud de la cosa juzgada y que por la vía del Recurso Extraordinario de
Revisión busca ser invalidada», es decir, un proceso nuevo, autónomo,
independiente con trámite propio (etapas procesales) y fallo que define sobre la
legalidad de una sentencia ejecutoriada, como medio excepcional de
impugnación.

2
Verificado el expediente ordinario, se encuentra que el fallo de segunda instancia de 22 de septiembre de 2011,
objeto de revisión, fue notificado por edicto fijado del 3 al 7 de octubre del mismo año (f. 221), de lo que se
colige que adquirió firmeza el 12 siguiente, tal como lo preveían los artículos 173 del CCA y 323 y 331 de
Código de Procedimiento Civil (CPC), aplicables y vigentes en esa fecha.
3
Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, auto de 12 de agosto de 2014, expediente 11001-
03-15-000-2013-02110-00, C. P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.
4
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Recurso extraordinario de revisión
UGPP contra Herminda Pinto Pinto

Al respecto, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo (CPACA) se aplica «[…] a los procedimientos y las actuaciones
administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se
instauren con posterioridad a la entrada en vigencia»4 (2 de julio de 2012).

Así las cosas, comoquiera que el recurso extraordinario de revisión no comporta

una tercera instancia u otra adicional, sino un nuevo proceso o mecanismo de
control, este se rige por la norma que esté en vigor al momento de su
presentación.

En similares términos lo estimó esta subsección, en proveído de 28 de

septiembre de 20165, al precisar que «[…] el recurso extraordinario de revisión
procede contra sentencias ejecutoriadas que se profirieron en procesos que ya
están culminados. En este mismo sentido como la revisión no es una tercera
instancia, sino un procedimiento nuevo 6 , al citado recurso se aplica, en
principio, la normatividad vigente al momento de su interposición».

Por lo tanto, como este recurso extraordinario de revisión se presentó el 12 de

febrero de 2018 (f. 245 vuelto), el régimen jurídico aplicable es el contenido en
el CPACA, en armonía con el artículo 20 (inciso 3.°) de la Ley 797 de 2003,
según el cual «La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el
recurso extraordinario de revisión por el respectivo código […]».

5.2 Competencia. En relación con la competencia de esta Colegiatura para

conocer del recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 20 de
la Ley 797 de 2003, este dispone que «Las providencias judiciales que en
cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al
tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas
periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas
por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus
competencias […]» (inciso 1.°)7.

4
Artículo 308 del CPACA.
5
Sección segunda, subsección B, providencia de 28 de septiembre de 2016, expediente 11001-03-25-000-2013-
00023-00 (68-2013), C. P. César Palomino Cortés.
6
“(…) El Recurso Extraordinario de Revisión no constituye una instancia adicional (…) con la demanda de
revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan
dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia
ejecutoriada (…)”. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Bertha Lucía
Ramírez de Páez. Auto de 12 de agosto de 2014. Expediente. No. 110010315000201302110-00. Actor. Jairo
Luis Polanía Carrizosa.
7
Los apartes «en cualquier tiempo» fueron declarados inexequibles, a través de sentencia C-835 de 2003 de la
Corte Constitucional.
5
 Expediente: 11001-03-25-000-2018-00238-00 (0944-2018)
Recurso extraordinario de revisión
UGPP contra Herminda Pinto Pinto

Por su parte, el artículo 249 del CPACA prevé:

De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las

secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección
que profirió la decisión[8].

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas

proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las
secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas

proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales
Administrativos.

De la precitada norma se colige que la competencia para decidir el recurso

extraordinario de revisión interpuesto contra un fallo proferido por un tribunal
administrativo, corresponde a las secciones y subsecciones de esta Corporación,
según la materia.

Analizado el asunto sometido a consideración, a la luz de las anteriores

disposiciones, se observa que la sentencia objeto del recurso extraordinario de
revisión fue dictada, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de
Santander el 22 de septiembre de 2011, y el tema abordado fue los descuentos
por concepto de seguridad social en salud sobre una pensión gracia.

Dichos presupuestos permiten concluir que la competencia para conocer del

presente recurso es de esta sección, no solo por cuanto cuestiona una
providencia dictada por un tribunal administrativo, sino, además, porque su
materia es de carácter laboral.

Por lo tanto, en este caso resulta procedente el recurso extraordinario de revisión

interpuesto por la UGPP contra la sentencia de 22 de septiembre de 2011,
proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por cuyo conducto
confirmó el fallo de 8 de febrero de la misma anualidad del Juzgado
Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de San Gil, que accedió
a las súplicas de la demanda.

5.3 Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión. Sea lo

8
El aparte «sin exclusión de la sección que profirió la decisión» fue declarado exequible por la Corte
Constitucional, mediante sentencia C-450 de 16 de julio de 2015.
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 Expediente: 11001-03-25-000-2018-00238-00 (0944-2018)
Recurso extraordinario de revisión
UGPP contra Herminda Pinto Pinto

primero decir que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, «[p]or la cual se

reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la
Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales
exceptuados y especiales», dispone:

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del

tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las
providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o
decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos
de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de
dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por
el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con
sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, del Contralor General de la República o del
Procurador General de la Nación.

La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el

resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso

extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá
solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este
en el mismo código y además:

a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al

debido proceso, y

b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de

acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran
legalmente aplicables[9].

El recurso extraordinario de revisión, en la hipótesis del artículo 20 de la Ley

797 de 2003, es un medio de impugnación sui generis, por su creación, y al
prever la revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o
de fondos de naturaleza pública, por causales definidas en forma precisa, lo cual
implica que las facultades del juez que lo conoce se reducen al estudio de los
planteamientos aducidos por el recurrente, que deben estar dirigidos a
configurar la causal alegada como sustento de la pretensión bajo examen.

5.4 Término para su interposición. La aquí demandada, mediante su

9
Frases tachadas fueron declaradas inexequibles, a través de sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003,
magistrado ponente Jaime Araújo Rentería.
7
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Recurso extraordinario de revisión
UGPP contra Herminda Pinto Pinto

apoderado, afirmó que sobre la acción especial de revisión recayó el fenómeno

de la caducidad porque, en su criterio, fue impetrada después de los 5 años, que
prevé el artículo 251 del CPACA, pues la Corte Constitucional, en sentencia C-
835 de 2003, declaró la inexequibilidad de la expresión «en cualquier tiempo».

Conforme al artículo 251 del CPACA, «En los casos previstos en el artículo 20
de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5)
años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que
ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del
perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio».

Sin embargo, la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 201610, sobre el

particular precisó que la UGPP «[…] está legitimada para acudir ante la Corte
Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso
de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito
de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un
abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco
años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio
de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los
asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal EICE-
» (se subraya).

Por consiguiente, dado que la providencia objeto del presente recurso

extraordinario de revisión alcanzó su ejecutoria el 12 de octubre de 2011, es
decir, con anterioridad a la fecha indicada por la Corte Constitucional, el
término de 5 años para presentarlo se debe contabilizar a partir del 12 de junio
de 2013 y, en esa medida, como en el sub lite ello ocurrió el 12 de febrero de
2018 (f. 245 vuelto), se tendrá como oportunamente interpuesto11.

5.5 Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar

si la sentencia de 22 de septiembre de 2011, por medio de la cual el Tribunal
Administrativo de Santander confirmó la de 13 de diciembre de 2012 del
Juzgado Administrativo de Descongestión de San Gil, que accedió parcialmente
a las pretensiones de la demanda, se encuentra inmersa en los supuestos fácticos
previstos en las letras a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 como causales

10
M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
11
Cabe anotar que esta Corporación, en providencia de 6 de agosto de 2019 (sala primera especial de decisión,
expediente 11001-03-15-000-2018-01882-00, C. P. César Palomino Cortés), entre otras, ha contabilizado el
término de caducidad del recurso extraordinario de revisión, en los términos indicados por la Corte
Constitucional en sentencia SU-427 de 2016.
8
 Expediente: 11001-03-25-000-2018-00238-00 (0944-2018)
Recurso extraordinario de revisión
UGPP contra Herminda Pinto Pinto

de revisión invocadas por la UGPP; y, en consecuencia, si a la señora Herminda

Pinto Pinto le asistía o no el derecho a reclamar de la extinguida Cajanal la
suspensión y devolución de los descuentos realizados por concepto de seguridad
social en salud a su pensión gracia; o por el contrario, carece de fundamento,
puesto que dicha prestación no está exenta de esas deducciones.

5.6 Caso concreto. En el presente caso la UGPP invocó las causales contenidas
en las letras a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «[c]uando el
reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «[c]uando
la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley,
pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», en su orden,
al estimar que (i) la entonces Cajanal no es la llamada a soportar las pretensiones
de la demanda, por cuanto no era la destinataria de los dineros descontados a
los pensionados por concepto de seguridad social en salud, como sí el Fosyga;
y (ii) a los beneficiarios de pensión gracia también les corresponde efectuar tales
aportes, en los términos del parágrafo 2º del artículo 279 de la Ley 100 de 1993,
respectivamente.

En relación con el primero de los citados reproches, se debe advertir que además
de que el acto censurado fue expedido por la desaparecida Cajanal (ff. 2 y 3 de
la copia magnética que obra en SAMAI), por lo que es claro entonces que las
súplicas que se plantearon contra la decisión allí contenida debe soportarlas la
misma entidad; en todo caso, el Decreto 65 de 15 de enero de 200412 preveía
expresamente que a esa caja de previsión le correspondía, entre otras funciones,
la de «[e]fectuar el recaudo de las cotizaciones obligatorias de sus afiliados, en
los términos establecidos por la ley» (numeral 5 del artículo 2)13.

Así las cosas, comoquiera que la Sala no advierte la vulneración del derecho al
debido proceso que se invoca, pues la extinguida Cajanal sí era la legitimada
para comparecer al proceso que ahora nos ocupa como parte demandada, se
declarará infundado el recurso frente a la causal prevista en la letra a del artículo

12
«Por el cual se modifica la estructura de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, Empresa Industrial
y Comercial del Estado».
13
En providencia de 21 de junio de 2018, la subsección A de la sección segunda de esta Corporación, C. P.
Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente 11001-03-25-000-2013-00901-00 (1953-2013), desató idéntica
discusión en los siguientes términos: «[…] como el acto administrativo que se acusó en la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho […] fue expedido por el líder de Grupo de Nómina de Pensionados de la Caja
Nacional de Previsión Social, era esta la autoridad administrativa que estaba llamada a fungir como
demandada en el aludido proceso.
Adicionalmente, la competencia para realizar las deducciones de la mesada pensional por concepto de las
cotizaciones obligatorias […], entre ellas, el aporte destinado al Sistema de Seguridad Social en Salud, fue
encomendada, en su momento, a la Caja Nacional de Previsión Social, al tenor de lo dispuesto en el artículo
2, numeral 5, del Decreto 65 de 2004 […]».
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UGPP contra Herminda Pinto Pinto

20 de la Ley 797 de 2003.

Por otra parte, en lo atañedero a la segunda causal de revisión alegada, cabe

recordar que la pensión gracia es una prestación otorgada a los docentes
mediante la Ley 114 de 1913, como un reconocimiento a quienes pusieron su
capacidad, esfuerzo y conocimiento al servicio de los educandos de primaria
por un lapso no menor de 20 años y haber cumplido 50 de edad, con una
conducta intachable, no recibir emolumento alguno del erario, sin que en este
caso se requiera haber cotizado ante ningún fondo de pensiones, entre otros
requisitos. Este mismo beneficio se extendió con la Ley 116 de 1928 a los
empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de
instrucción pública.

Con la expedición de la Ley 37 de 1933 (artículo 3º) el reconocimiento de esta

pensión se hizo extensivo a quienes hubieren completado el tiempo de servicios
en establecimientos de enseñanza secundaria, pero siguió amparada por una
serie de situaciones excepcionales, a saber: (i) es una prestación con cargo al
tesoro, pagada por Cajanal; (ii) no requiere de aportes a ningún fondo pensional
para su reconocimiento; (iii) es compatible con otras prestaciones no
nacionales; (iv) ya no requiere que los 20 años de servicios se hayan prestado
de manera exclusiva en educación básica primaria; (v) el beneficiario debe tener
como mínimo 50 años de edad y 20 de servicios, y (vi) haber observado durante
toda su vida al servicio de la educación oficial una conducta irreprochable.

En torno a su reconocimiento, esta pensión no se rige por las disposiciones

previstas en las Leyes 33 y 62 de 1985, comoquiera que la pensión gracia no es
una prestación ordinaria, sino de rango excepcional, razón por la cual el
legislador la excluyó de esta reglamentación y así se encuentra consignado en
la primera de dichas leyes, cuyo texto, en lo pertinente, dispone:

Artículo 1. El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20)

años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco
(55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le
pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al
setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de
base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que

trabajen en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción
que la ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley
disfruten de un régimen especial de pensiones.
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[…].

La norma es clara al excluir a quienes tienen un régimen especial de pensiones,

como acontece con la gracia, porque es la misma legislación la que consagra la
excepción en cuanto a las pensiones de régimen especial.

Posteriormente, la aludida prestación fue restringida por la Ley 91 de 198914

para aquellos profesores que estuvieren vinculados hasta antes del 31 de
diciembre de 1980, así:

Artículo 15º.- A partir de la vigencia de la presente Ley el personal

docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con
posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes
disposiciones:

[…]

2.- Pensiones:

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por

mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás
normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o
llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá
siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta
pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión
Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la
pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo
total o parcial de la Nación.

B. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981,

nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir
del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se
reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del
salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán
del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional
y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una
mesada pensional.

Luego, se expidió la Ley 100 de 1993 con la finalidad, entre otras, de acabar la
diversidad de regímenes pensionales existentes; no obstante, con el objetivo de
evitar menoscabar derechos de personas que se encontraban próximas a ser

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«Por medio de la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».
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pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicios, se previó el régimen de

transición y se establecieron excepciones al sistema integral de seguridad social:

Artículo 279. Excepciones: El Sistema Integral de Seguridad Social

contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de […]. Así
mismo se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de
1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o
cualquier clase de remuneración […] (se destaca y subraya).

De lo anterior, se concluye que las prestaciones a cargo del mencionado fondo

quedarían exceptuadas de dicho sistema, empero, esta excepción no comprendió
la pensión de jubilación gracia, pues como quedó dicho, esta es una prestación
cuyo reconocimiento corresponde a Cajanal.

Por otro lado, el artículo 130 de la citada Ley 100 de 1993 creó el Fondo de
Pensiones Públicas del Nivel Nacional, como una cuenta de la Nación adscrita
al entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos serían
administrados mediante encargo fiduciario para sustituir a la Caja Nacional de
Previsión Social y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector
público del orden nacional en lo relacionado con el pago de las pensiones15.

Precisado lo anterior, en lo concerniente a los descuentos por salud, los Decretos

1743 de 196616, 732 de 197617, 3135 de 1968, 1848 de 1969 (artículo 9018) y

15
Mediante Decreto 1132 de 1994, se reglamenta el fondo de pensiones públicas del nivel nacional y en él se
ratifica la naturaleza jurídica del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional como una cuenta especial de
la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social cuyos recursos serían
administrados a través de encargo fiduciario.
16
El Decreto 1743 de 1966, reglamentario de la Ley 6 de 1966, prevé en su artículo 2º: «Todos los afiliados
forzosos o facultativos de la Caja Nacional de Previsión, aportarán como cuota de afiliación la tercera parte
del primer sueldo o salario y la misma proporción de todo aumento de éstos. Por concepto de cuotas periódicas,
el aporte es del cinco por ciento (5%) del valor del salario correspondiente a cada mes. Estos aportes se causan
a partir del veintitrés (23) de abril de mil novecientos sesenta y seis (1966).
Cuando un afiliado a la Caja Nacional de Previsión permanezca separado del servicio público por un lapso
superior a tres (3) meses, está obligado a pagar nueva cuota de afiliación.
PARÁGRAFO. Los pensionados seguirán cotizando el cinco por ciento (5%) del valor de la pensión que
reciban en cada mes y demás, por una sola vez, aportarán una tercera parte del valor del reajuste o aumento
de la pensión».
17
El Decreto 732 de 1976, que reglamentó de la Ley 4ª de 1976, en su artículo 16 dispone: «A partir de la
vigencia de este decreto y para la cobertura de las prestaciones en él establecidas, los funcionarios y
empleados […] contribuirán al sostenimiento de la Caja Nacional de Previsión Social con los siguientes
aportes:
1.Un tercio del valor del sueldo mensual del respectivo cargo como cuota de afiliación.
2.Un cinco por ciento del valor del sueldo mensual del respectivo cargo, como cuota periódica ordinaria.
[…]».
18
«PRESTACION ASISTENCIAL. 1. Los pensionados por invalidez, jubilación o retiro por vejez, tienen
derecho a asistencia médica, farmacéutica, de laboratorio, quirúrgica y hospitalaria a que hubiere lugar, sin
restricción ni limitación alguna.
[…]
12
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1073 de 200219 y la Ley 100 de 1993 (artículo 20420) consagran la obligación

de cotizar para salud sobre la mesada pensional, sin que en ellas o en las normas
especiales previstas en las precitadas Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de
1933 se excluya de esa obligación a los titulares o beneficiarios de la pensión
gracia.

En similares términos concluyó la Corte Constitucional21, en sentencia T-546

de 2014, al advertir:

[…] no existe disposición que excluya a los regímenes de excepción

del deber de cotizar al Sistema General de Seguridad Social, por el
contrario se encuentra demostrado, que a través del tiempo los
beneficiarios de la pensión gracia han estado obligados a efectuar los
aportes correspondientes al sistema de salud para la prestación de los
servicios médico asistenciales, situación que no varió con la
expedición de la Ley 100 de 1993. El pago de las cotizaciones en
salud es obligatorio, independientemente de que se preste o no el
servicio de salud, en acatamiento del principio de solidaridad que rige
el sistema de Seguridad Social en Colombia, conforme lo establece el
artículo 48 de la Constitución […]

42.6 Así mismo, […] en el fallo T – 359 de 2009, […] la Corte

estableció de manera clara que con anterioridad a la Ley 100 de 1993,
los pensionados con pensión gracia que contribuían con el 5% de su
mesada pensional para la financiación de los servicios de salud,
pasaron a cotizar el 12%, sin importar el tipo de pensión de que se
trate, concluyendo que sin excepción alguna, es obligatoria la
cotización a salud sobre la mesada pensional en un porcentaje del
12%, aporte que con posterioridad se destina a financiar el servicio
médico asistencial del afiliado o pensionado.

Por su parte, esta Corporación, en fallo de 21 de junio de 201822, sobre el mismo

tema anotó:

Según se lee en la normativa citada [artículo 279 de la Ley 100 de

1993], la exclusión a que allí se hace referencia se predica respecto

3. Todo pensionado está obligado a cotizar mensualmente a la entidad pagadora el cinco por ciento (5%) del
valor de su respectiva pensión, para contribuir a la financiación de la prestación asistencial a que se refiere
este Artículo, suma que se descontará de cada mesada pensional».
19
«Por el cual se reglamentan las Leyes 71 y 79 de 1988 y se regulan algunos aspectos relacionados con los
descuentos permitidos a las mesadas pensionales».
20
Modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007.
21
M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
22
Sección segunda, subsección A, C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente 11001-03-25-000-2013-
00901-00 (1953-2013).
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de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales

del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989 y, por ende, se debe
entender que tal excepción solo se refiere a las prestaciones a cargo
de ese fondo y no a la pensión gracia cuyo reconocimiento está en
cabeza de la Caja Nacional de Previsión Social23.

Así las cosas, la Sala considera que los docentes que han accedido a
la pensión gracia, no están exceptuados de realizar las cotizaciones
con destino al Sistema de Seguridad Social en Salud y, por ende, son
afiliados al régimen contributivo de ese sistema, al tenor de lo
dispuesto en el numeral 1, del literal A, del artículo 157 de la Ley 100
de 1993, que prevé:

Artículo 157. Tipos de participantes en el sistema general de

seguridad social en salud. A partir de la sanción de la presente
Ley, todo colombiano participará en el servicio esencial de salud
que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen
contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal
como participantes vinculados.

A. Afiliados al Sistema de Seguridad Social.

Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de Seguridad
Social en Salud:
1. Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son
las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los
servidores públicos, los pensionados y jubilados y los
trabajadores independientes con capacidad de pago. Estas
personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del
régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la
presente Ley. (Negrilla de la Sala).

Valga precisar que tanto la Corte Constitucional, como el Consejo de

Estado han coincidido en que los beneficiarios de la pensión gracia sí
están obligados a realizar las cotizaciones con destino al Sistema de
Seguridad Social, en el monto establecido en el artículo 20424 de la
Ley 100 de 1993 y decretos reglamentarios.

En virtud de lo expuesto en líneas anteriores, se colige que las mesadas pagadas

23
Sustituida en esa obligación por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, por virtud de lo dispuesto en el artículo 156, numeral i) de la Ley 1151 de
2007.
24
El artículo 204 de la ley en comento preveía un 12% de cotización por ese concepto; no obstante, tal
disposición fue modificada por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, cuyo tenor literal es el siguiente: «La
cotización al Régimen Contributivo de Salud será, a partir del primero (1°) de enero del año 2007, del 12,5%
del ingreso o salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo».
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UGPP contra Herminda Pinto Pinto

por concepto de pensión gracia están sujetas a los descuentos por salud, motivo
por el cual pasará la Sala a determinar el porcentaje sobre el cual se deben
realizar tales deducciones, con el propósito de determinar si, como lo alega la
UGPP, la devolución y suspensión de estas ordenadas por el Tribunal
Administrativo de Santander «exced[en] lo debido de acuerdo con la ley».

A través de la Ley 4ª de 1966, «Por la cual se provee de nuevos recursos a la

Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e
invalidez y se dictan otras disposiciones», el legislador impuso a los
pensionados a cargo de esta el deber de «cotizar […] mensualmente con el cinco
por ciento (5%) de su mesada pensional» (parágrafo del artículo 2).

Luego, la Ley 100 de 1993, que derogó expresamente la anterior disposición25,

fijó «La cotización obligatoria que se aplica a los afiliados al Sistema General
de Seguridad Social en Salud [en el] 12% del salario base de cotización […]»,
porcentaje aumentado al 12.5%, a partir de 1° de enero de 2007, por la Ley 1122
del mismo año26 (artículo 10).

Por lo tanto, comoquiera que desde el 1° de abril de 1994 (fecha de entrada en

vigor de la Ley 100) y el 1° de enero de 2007 las cotizaciones por seguridad
social en salud se establecieron en el 12% y 12.5%, respectivamente, se tiene
que la orden del Tribunal Administrativo de Santander de devolver a la señora
Herminda Pinto Pinto las sumas que se le descontaron de la pensión gracia por
tal concepto, no solo desconoce la normativa que rige la materia, sino que,
además, lesiona el patrimonio público y afecta la cobertura del sistema general
de seguridad social en salud27, motivo por el cual la Sala declarará fundado el
recurso interpuesto por la UGPP, al encontrar probada la causal invocada, e
infirmará la providencia de 22 de septiembre de 2011 proferida por dicha
Colegiatura para proceder a dictar la de reemplazo.

25
«ARTÍCULO 289. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a partir de la fecha de su
publicación, salvaguarda los derechos adquiridos y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en
especial el artículo 2o. de la Ley 4a. de 1966 […] y demás normas que los modifiquen o adicionen».
26
«Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan
otras disposiciones».
27
Exposición de motivos de la Ley 100 de 1993: «La principal carencia que pretende enfrentar el proyecto es
la falta de universalidad del sistema actual. Para lograr este propósito, se han diseñado instrumentos para
obtener una cobertura total de la población en un plazo razonable. Con tal fin se propone la obligatoriedad de
la afiliación al Sistema de Seguridad Social, ampliar la cobertura de la afiliación a la familia, y la puesta en
práctica de un sistema de subsidios directos que permita a la población más pobre vincularse al sistema, a
través de sus instituciones. Esa universalidad, por demás, va aparejada de un propósito de obtener la
integralidad en la cobertura en salud para la atención de todos los colombianos. Pero la universalidad no
podría lograrse sin un enorme esfuerzo de solidaridad. La mayor afiliación de la población generará mayores
recursos, Y estos serán por sí mismos de carácter progresivo, pues se prevé que la cotización crezca pari-passu
con los ingresos ocupacionales […]». (Gaceta del Congreso 87 de 1º de octubre de 1992).
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Por otra parte, en lo concerniente a que se ordene a la aquí demandada pagar las
sumas que le fueron regresadas, cabe precisar que al tenor del artículo 83 de la
Constitución Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los
particulares adelanten ante las autoridades públicas, por ende, la Sala negará
dicha pretensión, pues en el proceso no se encuentra acreditada la mala fe con
que actuó para obtener la condena favorable en segunda instancia, puesto que
no existe prueba orientada a demostrar fraude, maniobras o actos ilegales
tendientes a lograrla.

VI. SENTENCIA DE REEMPLAZO

6.1 Antecedentes:

6.1.1 La acción (ff. 7 a 22 de la copia digital del expediente agregado a

SAMAI). En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la
señora Herminda Pinto Pinto, mediante apoderado, solicita la anulación del
oficio GN-38450 de 15 de julio de 2007, por el cual la desaparecida Cajanal le
negó la solicitud de reintegro del 8.5% descontado por aportes al sistema de
seguridad social en salud sobre su mesada de pensión gracia.

A título de restablecimiento del derecho, pide ordenar a la accionada «efectuar

el REINTEGRO del ocho punto cinco por ciento (8.5%) descontado sobre cada
mesada correspondiente a la pensión gracia»; reparar el daño por «el hecho de
pagar sumas de dinero mayores a las adeudadas por concepto de SERVICIOS
DE SALUD – FOSYGA» (sic); y reintegrar las sumas dejadas de recibir,
debidamente indexadas.

Como fundamento de sus súplicas, relata la demandante que «mediante acto

administrativo», la extinguida Cajanal le reconoció la pensión gracia y ordenó
descontarle el 12.5% de las respectivas mesadas de pensión gracia que recibe,
«ejecutando descuentos ilegales»,

Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado los artículos 1,
2, 4, 5, 6, 13, 25, 29, 40, 48, 53, 58, 85, 89, 90 y 209 de la Constitución Política;
1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 11, 157, 204, 214, 221, 279, 280 y 288 de la Ley
100 de 1993; 3 y 4 de la Ley 489 de 1998; 25 del Decreto 806 de 1998; 25 del
Decreto 806 de 1998; y 2 del Código Contencioso Administrativo.

Su inconformidad en relación con la decisión administrativa demandada radica

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en la imposición de un descuento del 12.5% que se le realiza por seguridad

social en salud a sus mesadas pagadas por concepto de pensión gracia, pues no
hay norma que habilitara a Cajanal a efectuarle esos descuentos.

6.1.2 Contestación de la demanda. La extinguida Cajanal (ff. 41 a 51 de la

copia digital del expediente agregado a SAMAI), a través de apoderada, se
opuso a la prosperidad de las pretensiones, porque «el artículo 14 del Decreto
17 03 de 2002 establece claramente que si el afiliado a un régimen de
excepción, percibe ingresos por una actividad no propia de un sistema sujeto a
este régimen, como puede ser salarios, honorarios o pensión etc. Por el origen
de dicho ingreso el empleador o administradora del fondo de pensiones se
encuentra en la obligación de cotizar por dichos conceptos al FOSYGA. […]
El artículo 157 de la ley 100 de 1993 y el artículo 25 del Decreto 806 de 1998
establece que son afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud, todos los
residentes en el territorio nacional que se encuentren afiliados al Régimen
contributivo o al Régimen subsidiado y como cotizantes serán afiliados al
Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en salud los
PENSIONADOS por jubilación, vejez invalidez, sobrevivientes y sustitutos
tanto del sector público como el sector privado» (sic).

6.1.3 Providencia apelada (ff. 161 a 168 de la copia digital del expediente
agregado a SAMAI). El Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito
Judicial de San Gil, mediante sentencia de 8 de febrero de 2011, accedió
parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que «la Ley 91 de
1989, mediante la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, referente [a los] aportes en el Art. 8.5 que el Fondo deduciría “el
5% de cada mesada pensional que pague el fondo, incluidas la mesadas
adicionales, como aporte de los pensionados” […] tal previsión no ha perdido
vigencia con ocasión de la expedición de la ley 812 de 2003, […] pues si bien
esta Ley en su Art. 81, inciso segundo, estableció que el valor total de la tasa
de cotización de los docentes afiliados al Fondo del Magisterio correspondería
a la suma de aportes para salud y pensiones establecido en las Leyes 100 de
1993 y 797 de 2003, el cual era del 12%, hoy del 12.5%, en virtud de la Ley
1122 de 2007» (sic).

Asimismo, negó el reintegro de lo descontado porque «CAJANAL no tiene ni ha

tenido nunca en su poder los dineros descontados de más por concepto de salud
a la mesada pensional gracia de la accionante, pues los mismos tienen como
destino legal, no la EPS a la que se encuentra afiliada la accionante, sino el

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FOSYGA, no pudiendo el Despacho proferir una orden imposible de cumplir so

pretexto del restablecimiento pretendido».

6.1.4 Recurso de apelación (ff. 171 a 181 de la copia digital del expediente
agregado a SAMAI). La demandante, mediante apoderado, interpone recurso
de apelación (parcial), al estimar que se debe ordenar el reintegro del 8.5%
descontado sobre cada mesada de pensión gracia que recibió.

Que «el docente pensionado no debe soportar la carga o error de la entidad de

previsión reconocedora de la pensión al momento de ordenar el descuento a su
mesada pensional a través de la respectiva resolución o acto administrativo.
Luego el restablecimiento del derecho debe ser íntegro o total y no meramente
parcial como lo dispuso el juez de primera instancia» (sic).

6.1.5 Trámite procesal de segunda instancia. La alzada fue admitida a través

de proveído de 6 de mayo de 2011 (f. 189 de la copia digital del expediente
agregado a SAMAI); posteriormente, se continuó con el trámite regular del
proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con
auto de 30 de junio siguiente (f. 191, ibidem), para que aquellas alegaran de
conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras.

La demandante repite los argumentos presentados en el recurso de apelación.

La liquidada Cajanal, por intermedio de apoderado (ff. 205 y 206 de la copia

digital del expediente agregado a SAMAI), reitera los planteamientos expuestos
en su escrito de contestación y concluye que «el descuento para los aportes en
salud aplicado a la pensión de gracia, no obedece a un capricho la
administración, sino que es el resultado de la interpretación sistemática en las
normas que regulan la pensión gracia y el derecho a la seguridad social».

6.2 Consideraciones de la Sala:

6.2.1 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde

en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho o
no para reclamar de la accionada (hoy UGPP) la devolución de los descuentos
por salud de la pensión gracia, cuya suspensión ordenó el a quo.

6.2.2 Análisis del caso concreto. De las pruebas allegadas al expediente, se

encuentra que, con Resolución 3148 de 18 de febrero de 1998 (ff. 57 a 58

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vuelto), la entonces Cajanal le reconoció pensión gracia a la accionante, a partir

de 19 de junio de 1997 (fecha de adquisición del estatus pensional).

Así las cosas, como se dejó anotado al estudiar el recurso extraordinario de

revisión, no hay lugar a la devolución de los descuentos por salud de la pensión
gracia de la demandante, como se pretende en el recurso de apelación, pues, a
pesar de que esa prestación es de naturaleza especial, no quedó excluida de la
aplicación de la Ley 100 de 1993, de manera que sus beneficiarios deben aportar
al sistema de seguridad social en salud en los límites establecidos en los
artículos 204 de la referida Ley 100 de 1993 y 10 de la Ley 1122 de 2007.

Por otro lado, debe mantenerse la sentencia del a quo que ordenó que «en lo
sucesivo, al momento de efectuar el correspondiente descuento por concepto de
salud sobre la mesa pensional de gracia de la accionante, no haga en el orden
del 5%, de conformidad con lo establecido por el Art. 8.5 de la Ley 91 de 1989»,
en aplicación del principio de non reformatio in pejus, porque quien apeló fue
la parte demandante y la providencia recurrida adquirió firmeza sobre lo allí
decidido, porque la entidad accionada no la impugnó.

La prohibición para el fallador de hacer más gravosa la situación del apelante

único, quien se entiende impugna la providencia solo en lo desfavorable, está
prevista en la Constitución Política, en el artículo 31, que indica «Toda
sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que
consagre la ley. // El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el
condenado sea apelante único»28.

Ahora bien, el artículo 164 del CCA preceptúa que si el superior al momento de
fallar encuentra probada una excepción de fondo, la puede declarar aunque no
haya sido propuesta «sin perjuicio de la reformatio in pejus»:

En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en

la contestación de la demanda, cuando sea procedente, o dentro del
término de fijación en lista, en los demás casos.
En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas
y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la
pretensión.

28
Sobre la garantía de non reformatio in pejus, se pronunció el Consejo de Estado, sala plena de contencioso
administrativo, sentencia del 7 de octubre de 2014, radicado 11001-03-15-000-2010-01284-00 (REV); y por
esta subsección en el fallo de 2 de diciembre de 2015, radicación 11001-03-15-000-2015-01250-01(AC); y la
Corte Constitucional, providencia T-1186 de 2003.
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UGPP contra Herminda Pinto Pinto

El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida

todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la
reformatio in pejus.

La trascrita norma se aplica a los procesos que se iniciaron antes del 2 de julio
de 2012 29 , como la demanda objeto de estudio que fue presentada el 1º de
diciembre de 2008 (folio 22, de la copia digital del expediente agregado a
SAMAI). Asimismo, el artículo 187 del CPACA., con respecto del principio de
nom reformatio in pejus, previó:

Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella

se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un
análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de
equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las
conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los
textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre

cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior
no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de
fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.

Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las
acusadas y modificar o reformar esta [negrilla de la Sala].

En consecuencia, las ventajas reconocidas por el juez de primera instancia no

pueden ser revocadas a la actora, por ser apelante único; por consiguiente, se
confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las
pretensiones de la acción.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los
elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo
con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se
confirmará la sentencia apelada, que accedió parcialmente a las súplicas de la
demanda, pero por las razones expuestas.

29
«Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio
del año 2012. // Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se
inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. // Los
procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de
la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior. // Las
condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de
Precios al Consumidor».
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En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-

administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1°. Declárase fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 22 de
septiembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander,
dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la
señora Herminda Pinto Pinto, mediante la cual confirmó y adicionó el fallo de
8 de febrero de 2011 del Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito
Judicial de San Gil, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda; en
consecuencia, infírmase dicha providencia, conforme a la parte motiva.

2°. Confírmase la sentencia de 8 de febrero de 2011 del Juzgado Administrativo

de Descongestión del Circuito Judicial de San Gil, que accedió de manera
parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora
Herminda Pinto Pinto contra la entonces Caja Nacional de Previsión Social
(Cajanal), pero por las razones expuestas en la motivación.

3°. Niégase la pretensión de la UGPP de reintegro de los valores regresados a

la aquí demandada en virtud de la sentencia infirmada, de conformidad con lo
indicado en la motivación.

4°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente ordinario al juzgado

de origen y archívense las presentes diligencias, previas las anotaciones que
fueren menester.

Notifíquese y cúmplase,

Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente
CARMELO PERDOMO CUÉTER

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS

21