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IMPLICANCIAS Y ALCANCES EN EL CON'TEXTO ~

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FACULTAD DE DERECHO
UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES
 Capitulo 1
Bases constitucionales de La educación
básica en La Argentina

El estudio de esta primera parte procura la reconstrucción del derecho a la

educación a partir de su marco constitucional histórico. Esto es particularmente
relevante en nuestro país dado que la educación elevó la pretensión de cumplir
una función básicamente política de consolidación del Estado nacional moderno.
En efecto, la escuela constituyó el espacio social privilegiado para la producción
de la homogeneidad y-4@ a legitimación_ e uerida para el funcionamiento del
gropio Estado. Desde entonces dicho Estado asumió la función educativa (por
eso se llamó Estado docente) y su aparato se fue sofisticando cada vez más en
busca de la regulación de la enseñanza. Este fenómeno explica particularmente
el especial hincapié con que debe atenderseª to.da la esrru~tura sobre la organiza-
ción ~nstitucional educativa que ,P-erfila este rol ~st~al_docente Y-la de un sistema
ea.ucativo con una impronta de servicio público destinado a la conformación
-------
e un aparato urocratizado que sintetiza en la escueta SU C(punt-a-de.lanza'' ¡gra-
cumplir con su responsab · idacl civilizadora'' (Álvarez Gallego: 2001).
En relación con e proceso constituyente de 1853, no se pretende una lectura
,,
estrictamente histórica de los hechos que acompañ'a ron al origen y a los procesos
1
de reforma del constitucionalismo argentino sino la posibilidad de leer a través
de este material, la impronta de la concepción dominante en educación -con
especial énfasis en los niveles de interés de estudio, primario y secundario- du-
rante el período histórico comprendido entre la sanción de la Constitución y el
proceso de conformación del Estado nacional. Comprender este trasfondo y el
lugar desde los cuales tradicionalmente se ha interpelado el derecho a la educación
en la Argentina es el primer paso para defender una de las primeras hipótesis

1. En esta línea, podemos remitirnos a la bibliografía específica que ha sido sumamente extensa
y rigurosa. Véase en este sentido.J Botana, N. (1985); Bravo, H.E (1988); Oszlack, O. (1987) ;
Botana, N. R. y Gallo, E . (1997); entre otros.

27
 Capítulo I - Bases constitucionales de la educación básica en Argentina

de nuestro trabajo. Esta supone que la posición constitucional clásica, ba~({da ma,~
- - - ~ ~--

yorme'J!-te _en la noción de servicfo,.eúblico, si biqz_ocupó _un l'l!t:ar...i f 12"-Ll!.il~gjQ e!} su

ip~~~;·;;;n; res: ;;a·;~;fe°;zib¡¡-;;;el ;;;,rc-:iel
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~~--- .:~:ea .
la
coñCépCio7ij!lena - e éducació~ co;; -~erecho funrfarpental
;...;;.;i; - .... -,___

En este anáTis!s no profundizaremos en el contexto de la reforma de 1949,

aunque dejaremos un espacio suficiente de reflexión para dar cuenta de su impacto
en el marco de los derechos sociales y en el derecho a la educación en particular,
y sus implicancias para nuestro trabajo.
,
Finalmente, a los efectos de estudiar el cambio de concepción propuesto en
educación desde las '&fles constitucionales en la actualidad, se impone analizar
seguidamente el marco de {a reforma
. --
constitucional de 1994 y sus cláusulas modifi-
cadas. Desde allí, verificarem.os la magnitud de los cambios propuestos en educación
desde este nivel normativo, así co~o el impacto que sobre ello ha tenido el contexto
de derechos humanos en el nivel regional e _i_ntern.a.ciQnall elproduct(}cfms·iítirmas
internacionales. Esperamos, en esta parte, realizar un diagnóstico ác~o-drlas
bases constitucionales modernas del derecho a la educación en la Argentina, a
cuya interpretación nos dedicaremos en los capítulos subsiguientes.
,
•
t

1. La educación en la Céfnstitución Nacional y sus

alcances

El análisis de las principales normas en educación en la Constitución Nacional

puede partir de la tradicional clasificación de Bravo (1988), esquematizada sobre
una figura triangular, con conexiones diversas, entre lo.s vértices que aparecen
dados por los artículos 5º, 14 y el ex 67 inc·. 16 (actual 75 inc. 18). Dicho autor
sostenía que las disposi~iones constitucionales atinentes explícita o implícitamente
a la materia admiten ser clasificadas de diversos mod0s. Puede atenderse a tales
efectos a un criterio jerárquico (en función del peso que el contenido de dicha
cláusula constitucional posea para el tema educativo), o a un criterio funcional
(según qué aspecto de la educación se regule), o bien a partir de los principios
que ellos involucren y sean aplicables al derecho a la educación (así por ejemplo,
respecto al principio de no discriminación tendríamos a los artículos 16, 75 inc.
19 entre otros). Sobre la base de la clasificación antedicha (transcribiendo la nu-
meración del articulado actual en la Constitución) y añadiendo los aditamentos
producidos por la reforma constitucional de 1994, podría redibujarse un nuevo
esquema (rectangular) y enumerarse las siguientes cláusulas constitucionales
involucradas:

28
 Sebastián Scioscioli

Gráfico Nº 1. Bases constitucionales en educación

.
...;-...o.:::::>;::;_

Fuente: Bravo (1988) y elaboración propia.

No importa, en especial a partir de la reforma constitucional de 1994, en qué

parte de la Carta Fundamental se ubiquen las normas atinentes a la educación.
Como en lo dispuesto en el artículo 75 inc. 19, que pese a tratarse de las com-
petencias del Congreso Nacional observamos en ellas un importante caudal de
prescripciones vinculado con el contenido del derecho a la educación. Lo mismo
sucede con lo dispuesto en el artículo 75 inc. 22, __,,,,
en tanto abre las puertas al
contenido del derecho a la educación en los instrumentos internacionales de
derechos humanos.
El análisis pionero de Bravo ha sido una fuente tradicional en el estudio de las
bases constitucionales dela e ucación. Su clasificación debe ser hoy tomada tan
solo como una guía, puesto que no resulta del todo acorde con los parámetros del
constitucionalismo internacionalizado que ha expandido con creces las dimen-.
siones normativas previstas en el texto liberal clásico de la Constitución histórica.
A la luz de la propuesta formulada en nuestra introducción, se impone avanzar
en un desarrollo más exhaustivo de las bases constitucionales y que busque ser
más congruentemente con la tesis de la educación como derecho fundamental.

29
 ----

Capítulo 1 - Bases constitucionales de la educación básica en Argentina

2. La educación en la Constitución de 1853

Las refere.ncias en materia de educación en la Constitución histórica pueden

ser comprendidas desde un doble aspecto. Por un lado encontraremos aquellas
menciones a la educación que se enmarcan ~n el preámbulo y su parte dogmática,
y, l":lego
- a uellas
~
que se vinculan c on la organización_
..
'--
institucional del gobierno de
la educación, por e otro. Sin embargo, ambos están unidos por un perfil común en
relación con un mo el'o ·ae ''Estado docente'' que tienden a instaurar y fortalecer.

2.1. Educación en el preámbulo

•

La Constitución Nacional comienza con una declaración formal solemne que la

2
motiva. El valor jurídico de su preámbulo, aunque ha sido un tema controvertido,
es en nuestro tiempo indiscutible, habida cuenta de su cita continua tanto por la
legislación cuanto por la propia jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
de la Nación.
Como un breve prólogo, el preámbulo contiene principalmente dos objetivos
•

claros. El primero de ellos apunta a explicitar el fundamento de la legitimidad del

nuevo orden constitucional que se sanciona. Se trata del acta de establecimiento
de la Constitución y, como tal, el acto de creación del orden constitucional
argentino (Quiroga Lavié, 1997). Joaquín V. González aludía a este propósito
argumentando que el preámbulo explica ''en gran síntesis, en concordancia con
todo su cuerpo de reglas, el origen de la Constitución, la soberanía una y múltiple
que ejercieron sus autores, sus objetivos positivos y reales, y el espíritu patriótico
y humanitario que anima todo su organismo'' ( 1971: 718). El segundo de los

2. Sin interés en desarrollar el contexto histórico de su origen, su redacción por parte del
constituyente del 53 se apartó en este caso de aquel esbozado por Alberdi; siguiendo más bien
como fuente principal su equivalente en la constitución norteamericana, aunque adaptado a la
realidad de nuestro país (Sarmiento: 1853; Quiroga Lavié, 1997: 8). Mientras que el proyecto
de Alberdi era más concreto y práctico, los redactores Gorostiaga y Gutiérrez fijaron en él fines
mucho más genéricos. Es así como Sarmiento concluye que el preámbulo es el resumen de todo
el contenido de la Constitución, puesto para asegurar y fijar la inteligencia e interpretación de
sus disposiciones, que si bien son partes de aquella, operan como fines que determinaron su
adopción. Particularmente expresa "el preámbulo de las constituciones políticas es el resumen
digámoslo así, de todas sus disposiciones, el objeto que estas se proponen asegurar y, como
una tesis, que todos los parágrafos siguientes vienen a comprobar. Todas las constituciones
escritas y emanadas de sus legisladores, llevan esta introducción. [... ] El preámbulo de las
Constituciones es, pues, no solo parte de la ley fundamental, sino también la pauta, y la piedra
de toque para la resolución de los casos dudosos, conformando su interpretación y práctica con los
fines para que fueron adoptadas las subsiguientes disposiciones, y el espíritu que prevaleció en su
adopción''(Sarmiento,1853: 8). La cursiva es nuestra.

30 .
 •

Sebastián Scioscioli

objetivos, refiere a la mención de los motivos del legislador constituyente, como

un criterio de interpretación. En este mismo sentido, expresaba Sánchez Viamonte
(19522.s.iue_el pr_eámbulo incluye ~lementos de primordial importancia para la
•

formación d~l criterio inter12retati~o de muchas cláusulas constitucionales, cuyo

espíritu s~ identifica conJo_s prupósito_s allí enunciados. Esta segunda finalidad
termina confiriéndole al preámbulo un peso de interés como norma operativa
para la resolución de conflictos y lagunas interpretativas.
El preámbulo establece los grandes fines a los que apunta la Constitución.
Así, junto a aquel vinculado con una voluntad política de '(~011stituir la unión
-
nacional'', aparece un progrª11la valor'ª=ti~o, c_uya reali~ación dependerá del Ct:,J?J?.!i-
miento de la propia Constitugón, desarrollando sus principi os. -E-stos enunciados
son de carácter general y su alcance quedari establecido tanto por el contenido
que las políticas públicas definidas por el Congreso nacional le asignen, cuanto
por la interpretación judicial (Gelli, 2005: 4), principalmente como dij éramos,
de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Dentro de ellos, adquiere una entidad especial para nuestro tema el referido
a ''la promoción del bienestar general'' , que es como sostuvo la C orte en el fallo
''Quinteros'' el bien común de la filosofía jurídica clásica. 3 Se trata de un objetivo
que en definitiva da su razón de ser al Estado, ya que la finalidad última de este
constituye la obtención del bien común. De alguna manera, este objetivo puede
llevarse a cabo en gran parte a través del derecho a la educación en los términos de
las principales disposiciones constitucionales ya citadas. También le: corresponde
a la educación una importante cuota en la contribución del logro de otros fines
tales como ''constit!-1-ir la unión n acional'', ''afianzar la justicia'' y ''consolid~r la
-
paz interior''. En particular si ello es analizado des~e una interpreta~ión má~
ainámica que histórica, y por supuesto desde un lugar más import'1:nte en _el
''asegurar los beneficios de la libert~d'', en el reconocimiento del principio de
autonomía per~onal y la protección del espacio de libertag frente al poder (liberta3
de enseñanza, de expresión, entre otras).

"t

2.2. El Estado ''docente'': el contenido'fiistórico del derecho a la

educación y la ''libertad de enseñar y aprender''

Ya en el análisis de la parte dogmática de la C onstitución Nacional, la prin-

cipal referencia que debemos señalar en oportunidad de comentar sus artículos
históricos en la materia (y sin perjuicio de la interpretación dinámica que de
ellos hoy hagamos), debe quedar enmarcada por el modelo de organización
constitucional al cual la Constitución de 1853 ha respondido. En este sentido,
puede afirmarse que la Constitución histórica se apoya fundamentalmente en

3. CSJN, "Quinteros" (1937) , Fallos 179:113. V. considerando 4º.

31
 Capítulo 1 - Bases constitucionales de la educación bdsica en Argentina

una concepción individualista o liberal burgués elitista (Gargarella y Courtis, 2009) ,_

que _p·résüpone tanto una cierta concepción de los derechos q_~e <;_ons_a~a como
de la estructura básica de""süciedáCIClesea a. -
El mo.cleÍo liberal proponía una lis& "o catálogo reducido de derechos desti-
nados a defender ciertos intereses esencialmente individuales y básicos frente al
Estado (tradicionalmente ''derechos civiles y pol}_tic;_os'' tales comq_ la pr2P__ieda la
libertad de contratar, de ejercer toela industria lícita, la libre expresión, la libertad
de cultos eñtre otros). En concordancia con el liberalismo económico, defenaía -=-
a necesíaaa ae que el Estado debía ser ante tOOo -r~spetuoso Je los derechos de
- -
as personas y sus convicciones, absteniéndose de_intervenir fundamentalmente
en áreas como la economía~ las q~e debíict&j~ -libradas al libre juego de la ofe.r ta
y fa demanaa y·aºlos acuerdos producto de la 4Mt9.PQmía de la vol~gt~d entre los
--~--~~-~fft-H--ZfW-~ ~e~ W

particulares. La idea de un Estado ''mínimo'' o ''gendarme'' (Bobbio, 2006: .172),

- .....,.
limitado en sus funciones, se complementaba con una organización de poder
caracterizada rpor el sis~~ma d~ '~.frev_~ contra12esos'' de división de p~d~res, a
fin de evitar los ºexcesos y c9gcentracio_nes d.e-<119ckr. - "' ·= ··- .•
a

En esre ·or"tleri~- ..pÜed~ señalarse que una de las más importantes cláusulas consti-
tucionales en educación que figuraban en el texto originario de 1853 se encuentra
•
prevista en el artículo 14 en cuanto expresa que todos los habitantes de la Nación
b ,
1

gozan, entre otros derechos, del ''de enseñar y aprender[ ... ] conforme a las leyes que
""'
· reglamentan su ejercicio''. Con el paradigma del constiru~ionalismo clásico, la norma
hacía referencia a la existencia de una ''libertad' de enseñar y aprender antes bien que
a un ''derecho'', puesto que este reconocimiento constitucional constituía ante todo la
liberación de las trabas impuestas a su ejercicio por parte del Estado o el poder político.
Sin embargo, más allá de los modelos marcados en los párrafos precedentes,
desde sus inicios para el caso argentino la educación fue algo más que un derecho de
no intervención o de ''prestación negativa''. La gratuidad de los estudios primarios
desde el comienzo del sistema educativo, sumado a la existencia e importancia
de los diversos planes de acción desarrollados por los principales estadistas de
aquella época, demuestran que para llevar adelante el proyecto político de la
•
Nación, había una profunda consideración hacia los medios, recursos y demás
modos de atender al sostenimiento y funcionamiento del servicio educativo
público. Así pues, el derecho a la educación desde su conformación en nuestro
país, ha implicado un compromiso mayor por parte del Estado argentino que
•
aquel propuesto por el tradicional ''Estado gendarme'' del liberalismo .
Desde los primeros gobiernos nacionales existió una fuerte preferencia por
la imposición de un modelo educativo que tendiera a dar l_a mayor cantidªd -
de control po~ible al E~tado, pero reconocien o teóricamente) el valor de la
. _.... - -..._ - --------
inicia tiya_pri vada (Tede~co, 1986: 93). El mayor interés del Estado en la edu-
cación se de.bía fundamentalmente a s"Q_carátter de:-heffamienta_b,ásica -para el

32
 •

Sebastián Scioscioli
4
''adoctrinamiento'' de los sectores populares. Durante la última parte del siglo
XIX el r:stado argentino clejó tra-slncfr-lifnerte influencia de los intelectuales
de la generación de 1837 tales como Alberdi y Sarmiento, quienes habían asi-
milado una variedad conservadora del liberalismo, proveniente de la Francia de
la época de la revolución de 1830 y donde el componente liberal de sus puntos
de vista residía en su énfasis en las libertades personales. En este sentido, para la
formación del Estado nacional también se recurrió a la educación, la que formó
parte, en términos de Oszlack (1997: 150) de la ''p~netra_ción ideológica'', que
junto con ~a cooptación y las diversa~ formas -de penetración material del Estado
nacional, consistió en la creciente capacidad de creación y difusión de valores,
conocimientos y símoolos reforzador~s de sentimientos de nacionalidad que te-
nían por fin legitimar y contribuir a crear la base consensual sobre la cual podía
' ~ ..-; -
construirse un sistema de dominación.
Así, al constituir la educación un vehículo de privilegio en el marco de dicha
estrategia de penetración, los grupos dirigentes asignaron a la educación más una
función mayormentepolítica que económica (Tedesco, 1986: 37). Con este espíritu
centralizador de parte del gobierno nacional en educación, las pri~e.ras leyes
como la l~y 1.420 ofr~cerían un marco propicio para llevar adelante un ambicioso
• •

pr~~ram~de educ~ció!J patriótica y p0,~er al Estado e~ducativo al se~vicio de la

transmisión de dichos valores. Esto abona así la idea del rol del Estado como un
''Estado docente'', el que se aprecia con claridad desde la segunda mitad del siglo
XIX. Bien como consecuencia de un militante laicismo que apuntaba a lograr la
independencia de la e-du~ación de tosió r~sabio eclesiás~ico ~tal era el caso de los
legisladores de aquella época: Wilde, Leguizamó11, Cambaceres y otr_Qs- (conf.
Martínez Paz, 1979: S4), bien P<?r imp_erio de la necesidad polític'! de asegurar
la formación de una elite gobernante continuadera del ideario imperante (conf.
Escudé, 1975: 39), lo cierto es que quienes lograron imponer su concepción en
tiempos que se construyeron las bases de la educación aaherían sin matices-a la
tesis ae gue el Estado debía "hacerse cargo de su fancion educadora, y por tañ_fo~
- -
dirigir,
. ·
controlar y supervisar la educación sin peijuicio de las libertades de enseñary aprender '

4. Como sintetiza Álvarez Gallego: '<El pensamiento práctico y la 1_2gica formal d~bían ~eem­
plazar las mentalidades y ias cosmogonías de las comunidades "fltradicionales''. La lect_Urª-.y
la escrirora, la aritmética y la ideología patríótica, eran los baluartes con los que la escuela
debía emprender la cruzada civilizadora que allanaría el camino del progreso. Sus rituales más
representati~vos : el orden, la disciplina, el pizarrón, el salón de clase dividiendo a los niños por
edad y por género, el pasar lista, el reglainento, las filas, las lecciones, los ejercicios físicos , los
textos o manuales, la memorización, el uniforme, los exámenes, entre otros, eran símbolos de
este nuevo orden modernizador. La escuela fue en ese momento [... ] la expresión más clara
de aquel orden emergente, el aparato más exitoso [... ] para expandir con rapidez a todos los
rincones el conocimiento y la moral que requería la modernidad" (Álvarez Gallego, 2001:
40). A esto mismo alude Braslavsky (1985) cuando refiere al proceso de '(estacización'' de la
educación popular.

33
 Capítulo l - Bases constitucionales de la educación básica en Argentina
5
dispuestaJ_en
.,, .
~
el artículo 14 de La Constitución! En efecto, no estaba en cuestión la
posibilidad de organizar estaolecirñíen tos educativos no estatales, sino precisar
su grado de independencia frente al Estado en punto a los planes de enseñanza,
contenidos y fundamentalmente, validez de sus certificados y títulos. La tesis _del
''Estado docente'' (en su versión liberal local) aspiró a la pretensión de asegurarle a
--
este__la dirección monopólica ! el si:!ema educ~f_!:.·'f!!! naéional cqmo s e hizo e·vidente
d'urarzte-los debates de las Leyes 934 y 1420.
l En este contexto cab e preguntarse acerca de la interpretación de las libertades
del artículo 14 . .His~óricamente, el precepto enunciado sign.ificaba literalmente la
facultad de todo h·a bitante para impartir enseñanza y recibirla de quien quiera y
donde quiera. En este sentido, e:,l a.tti culo 14 .fllltoriza de este modo a cualquiera
a transmitir y divulgar doctrinas y conocimiéni os (como acción de ''enseñar'') -.
y ~

también a cualquiera a recibirlos (''aprender''). Prevé.así una libertad de ensefjan~~'

en tanto implica libertad y pluralismo de cátedra y transmisión y difusión de
-
-- -~

conocimientos, ideas y creencias, y una libertad de aprender, que implic~a su_, -

vez no ser obligado a recibir una enseñanza determinada. Sin embargo, desde
que es el Estado quien controla todo el sistema educativo formal, cualquier
enseñanza particular que pretenda obtener una validación oficial queda sujeta
a la supervisión de este y a la sujeción de los contenidos que este también fije
para la escuela púb.lica'" Sin duda, esto último habilita un plano de tensiones de
difícil resolución, y que veremos a continuación .e n algunos supuestos concretos.6
El hecho que históricamente se pusiera mayor acento en el derecho de enseñar
antes que aprender estaba vinculado con el derecho individual traducido (mayor-
mente) en el eje.rcicio de una pro·fesión u oficio, es decir, en el derecho de trabajar
- '

(y ''ejercer toda industria lícita''). Pero tambi~~ el derecho

7
-~-
de ensefíar
-- - se vinc_Ja5a
c<2n la libertad de pensamien·t o y expresión y otta§..liber_tades. En tal sentido, se ha
-
reconocido CQmo part€ del derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia

5. En paralelo a la asunc::ión de la función educadora) el ~stado se constituyó en el principal

e!!1yl~a...cig! de numeros.2s .docentes de ~ienes se hizo ~argo de su forma~iüñ,-sejviÍÍditando
para sí de este modo el mo~opolio de la inculcacíón ae un ''fondo común de verdades.: ~ª
'lqaº~lo:s ciuaáJ;n0~.,,·S~d~S.JIOlló entonces un pro<:es0 de·institucionalizació_n y centraliza-
ción creciente de la actividad sistemática de educar, que procuraba conformar un cuerpo de
a-gentes homogéneos. A partir de allí, estos agentes fueron producidos por procedimienfQ"S e
insdt-uciones especiales como las es.cuelas normales. (Cfr. Birgin, 1999: 21 )
6. Véase en este sentido a título ejemplificativo, el apartado 3.3.1 en el capítulo IV.
7. Sánchez Viamonte (1959: 156) expresó en este sentido que el derecho de enseñar, invocado
generalmente por los defensores de la denominada libertad de enseñanza, es un derecho acce-
sorio, un medio para el ejercicio del otro derecho, al cual necesariamente está subordinado. El
derecho de aprender, en cambio, es un derecho esencial, dirigido a la satisfacción inmediata
y consistente en la educación del individuo. En palabras del autor: ''el derecho de aprender
consiste e.n el derecho de la p~rsonalidad a su pleno desarrollo por medio de la educación; a
la adquisición de todos los conocimientos científicos que corresponden a la época en que se
vive y .al desarrollo de las aptitudes vocacionales para lograr de cada individuo el máximo de
rendimiento posible en beneficio de la sociedad".

34
 Sebastidn Scioscioli •

y religión, la libertad de manifestar las convicciones o creencias, sean estas reli-

giosas o filosóficas, a través de la enseñanza, beneficio especialmente acordado
tanto a nacionales cuanto extranjeros a través del artículo 20 de la Constitución
(González J.V., 1971: 177). Para la época de la sanción de la Constitución, re-
sultaba comprensible que los constituyentes de 1853 no hubieran sostenido el
concepto de un derecho a aprender ahora imperante, con una primacía sobre el
derecho de enseñar, inclinándose por tanto por una mayor preocupación sobre
la libertad docente y en el valor individual de esta libertad ~Bravo, 19 8 8: 41).
Un punto importante resulta en ese contexto la reafirmación de los derechos
previstos en el artículo 14 hacia los extranjeros que residen en el país al expresar
que estos ''gozan de todos los derechos civiles del ciudadano; pueden ejercer [... J
•

su profesión[ ... ] ejercer libremente su culto'' (artículo 20), amparando también

a aquellos que tengan por objeto ''introducir y enseñar las ciencias y las artes'' (ar-
tículo 25). Ambos artículos configuran junto con el preámbulo, el perfil de la
política inmigratoria diseñada por Alberdi (1998). A la igualdad implícita que
surge de la enunciación de los derechos reconocidos a los habitantes en el artículo
14 (más allá de las razonables reglamentaciones) se suma también la invitación
prevista en el preámbulo que contiene un proyecto público de bienestar general
con el aporte de la inmigración y sus beneficios para el territorio, entre otros el
8
de la enseñanza y la difusión de ideas y conocimientos.
Finalmente, otro punto relevante en relación con este artículo es lo vinculado
con la reglamentación del derecho a la educación. De acuerdo con el artículo 14,
•

el derecho de enseñar y aprender se ejerce ''conforme a las leyes que reglamentan su

ejercicio''. En efecto, en orden a los derechos personales, la reglamentación de los
derechos cóntenidos en la Constitución federal queda en manos del Congreso
de la Nación. Dicha atribución forma parte del ejercicio del poder de policía
del Estado federal, en tanto los derechos pueden ser limitados o restringidos, __
a condición dt. que la limitación o restricción resulte razonable. El ejercicio de
esta competencia también fue una herramienta de importancia acorde con el rol
protagónico y docente que tomó el gobiergo nacional yara la conformación del
~

sistema educativo de acuerdo con su proyecto político. 9

8. La imponancia especial del artículo 20 de la CN, parte por establecer un criterio de igualdad
material, el de la nacionalidad) lo que impide en principio utilizar la pauta de la nacionalidad
para diferenciar categorías legales o administrativas (Gelli 2005: 284). De este modo, la con-
1

dición de extranjero no puede autorizar un trato discriminatorio en ningún supuesto, puesto

que toda distinción entre ambos se halla afectada por una presunción de inconstitucionali-
dad, de forma tal que aquel que sostenga la legitimidad de dicha distinción, debe acreditar
la existencia de un "interés estatal urgente''. Este mismo razonamiento fue sostenido por la
Corte en el caso ''Repetto'' (Fallos 311: 2272), que analizaremos más adelante, al igual que el
examen de escrutinio estricto aplicado.
9. Para la época, este marco de ejercicio del poder de policía del Estado se encontraba fuer-
temente limitado en un todo acorde con la versión del Estado no interventor que exigía el
constitucionalismo liberal imperante y la posición del Estado para con el individuo. Por este

35
 •

Capítulo I - Bases constitucionales de la educación básica en Argentina

• 2.3. Educación, religión y libertad religiosa

El modelo de ''Estado docente'' no solo influyó en los temas vinculados con

la configuración y dirección del sistema educativo nacional, sino también fuerte-
mente en su contenido y currículo. Esto último obliga a citar algunas cuestiones
previas sobre la injerencia de la religión en la educación en dicho contexto his-
tórico, sin perjuicio del mayor análisis que realicemos en profundidad en otros
10
puntos de este trabajo.
En efecto, un punto de conexión entre la educación y la religión ha estado
dado desde los inicios de la conformación del sistema educativo por los fuertes
intereses que tradicionalmente la Iglesia (católica) tuvo en el tema. La Iglesia
católica otorga una gran significación al derecho de enseñar; baste citar la encíclica
Divini Illius Magistri como prueba de ello. Hacia los comienzos de la constitución
del sistema educativo, uno de los problemas de mayor resonancia lo constituyó
justamente el conflicto con la Iglesia católica y la enseñanza religiosa. Señala Bravo
que esta tensión suponía plantear nuevamente el problema del Estado docente, o
sea, ''cuestionar si el Estado tenía o no el deber y la ~tribución de crear, organizar,
dirigir y sostener un servicio educativo adecuado a las necesidades e intereses de
todos los habitantes, controvirtiendo también el carácter (principal o supletorio)
de la pertinente intervención'' (Bravo, 1988: 45).
La discusión en torno a este punto fue objeto de arduos debates. Uno de
ellos tuvo lugar en oportunidad de la Convención Constituyente en 1853 don-
de se habían rechazado las posiciones católicas que tendían a lograr la sanción
con jerarquía constitucional de la religión católica como religión del Estado.
Un nuevo intento fue rechazado en oportunidad de la Convención de 1860.
Allí quedó redactado el artículo 2º en cuanto limita la relación entre la Iglesia
católica y el Estado, en lo fundamental, al ''sostenimiento'' del culto católico
11
solamente. Establecida la libertad de cultos también a nivel constitucional, se

motivo, la intervención se ceñía a una concepción del poder de policía ''restringido'', limitado
a establecer restricciones a los derechos individuales con la finalidad de salvaguardar la segu-
ridad, salubridad y moralidad pública. Sin embargo, en materia educativa, vuelve a hallarse
una excepción. Desde que la concepción clásica justificaba la intervención solo en la medida
en que la acción estatal fuera negativa (esto es establecer prohibiciones y restricciones -Gor-
dillo, 2009-) en educación desde sus inicios se establecieron obligaciones positivas a cargo
del Estado mismo (como lo fueron la gratuidad, la construcción de escuelas, la dotación del
plantel docente, entre otros). Este ejercicio por parte del Poder Legislativo nacional de su
poder de reglamentación no invalida aquel otro que poseen las provincias en el marco de sus
territorios, dada la concurrencia en el tema educativo, en la extensión y bajo las condiciones
que veremos más adelante (capítulo V).
1 O. Nos remitimos al capítulo 11, numeral 2.1.2 y subsiguientes (sobre el contexto y contenido
de la Ley 1420) y al capítulo IV, numeral 3.3 (sobre el contenido de la educación pública
laica y sus implicancias).
11. Sobre un análisis en relación con el artículo 2º de la Constitución Nacional y sus implican-
cias, pueden verse los trabajos de Levaggi, A. (2000) y Bidart Campos, G. (1985), entre otros.

36
 Sebastián Scioscioli
•
intentó eliminar la vigencia del catolicismo en las escuelas públicas, cuestión
que se impuso formalmente con la sanción de la ley 1420 en el año 1884. Sin
perjuicio del análisis posterior que de la norma hagamos más adelante, convie-
ne desde ahora destacar que dicha ley sentó las bases de la educación argentina
permitiendo su organización en el nivel primario en particular baj-o la órbita
del Consejo Nacional de Educación. En lo que concierne al punto que estamos
analizando, la ley garantizó la educación primaria obligatoria, gratuita, gradual
(artículo 2º), mixta (artículo 1Oº) y establecía un plan de estudios mínimo común
(artículo 6º), afirmándose el carácter laico de la educación pública al no permitir
la enseñanza religiosa católica en el horario de clase. 12
El debate que ocurrió en el marco de la sanción de la ley también demostró que
la laicidad de la escuela pública lejos de violar el principio de la libertad conciencia
y de cada individuo de profesar libremente su culto (garantías reconocidas también
13
en el texto constitucional a través de los artículos 19 y 14 respectivamente),
los reforzaba y garantizaba. La escuela no sería un ámbito para la educación de
un doxa determinado e inmutable (como el que sostiene la Iglesia católica) sino
para brindar conocimientos, ciencia y contenidos fundamentales vinculados con
la formación del ciudadano que se adecuara al proyecto político imperante de
aquella época. Como señalara el diputado Gallo en aquel debate, '< de aquí dimana
- -
la teoría del Estado docente [ ... ] la misión del Estado, por lo mismo que es una
misión supletoria, solo alcanza allí donde llegan las verdaderas necesidades del
mismo Estado. La verdadera necesidad, el fin primordial del Estado, es formar
ciudadanos que sean capaces de continuar la obra de civilización en que están
empeñadas todas las sociedades humanas;[ ... ] para hacer ciudadanos civilizados
y libres, no hay necesidad de hacer la enseñanza especial del dogma revelado'' .14
Así el sistema educativo adoptó en esta instancia-su carácter laico, y evitó de esta
forma incidir por medio de los contenidos y el currículo, en la formación religiosa
de los niños. La escuela no cumpliría función alguna en el ámbito ideológico-
religioso, en el que se declaraba neutral y prescindente .

.. --..
12. En efecro, el arcículo 8º de la Ley 1420 disponía que ''la enseñanza religiosa solo podrá
ser dada en las escuelas públicas por los minisrros aucorizados de los diferentes cultos, a los
niños de su respectiva comunión, y antes o después de las horas de clase".
13. Formularemos un mayor desarrollo sobre los conrenidos de la libertad de conciencia y de
cultos y sus implicancias en materia educariva actuales en el capítulo IV, numeral 3.3.
14. La cuestión de la "instrucción religiosa', ocupó casi totalmente el marco del debate par-
lamentario del proyecro de ley de educación común. En él son numerosos los argumentos
dados por los distintos legisladores de ambas cámaras en relación con el rema. En el contexto
de aquel debare sorprenden ampliamente los argumentos constirucionales que, en torno a
la defensa de la libertad de cultos, se formularon a los fines de sostener una educación laica.
Particularmente merecen destacarse en tal sentido, además de los comentarios de Gallo arriba
reproducidos, las intervenciones de los legisladores Lagos García y Civil, entre otros. Dicho
debate puede verse en Weinberg (1984).

37
 Capítulo I - Bases constitucionales de la educación básica en Argentina

2.4. El sistema educativo mixto y la libertad de enseñanza

Aunque quedaba claro que sería el ''Estado docente'' quien debía hacerse cargo
de su función educadora, y por tanto, dirigir y controlar la educación, desde
los orígenes del sistema educativo en nuestro país se marguvo la posibilidad de
organizar establecimientos educativos privados no estatales, si bien limitados e....._,.,___
su independencia respecto a los planes de enseñanza, contenidos y fundamental-
mente, validez de sus certificados y títulos; todo sobre lo cual, el Estado ejercía
habilitación y supervisión.
De este modo, la enunciación prevista en nuestro texto constitucional ha-
bilitó un sistema educativo mixto, donde los particulares, además del Estado,
pueden llevar a cabo la tarea de educar; es decir, ni enseñanza oficial exclusiva
ni enseñanza privada con relegamiento de la acción directa del Estado. En este
sentido, Joaquín V. González explicaba en relación con la libertad de enseñanza:
'no solamente es un derecho a enseñar, sino también un derecho de exigir esa
1
nseñanza de parte de la sociedad y del Estado. El prilpero da origen a las escuelas
rivadas o particulares, y a la instrucción privada; eÍ se_gundo alá:~ e~cuelas y a la
instrucción pública. De esta dualidad del problema nacen dos órdenes de ideas
correlativas, el que deduce el régimen exclusivo de la eñseñanza particular y el
que estableciese un monopolio del Estado. La primera sería siempre desordenada,
divergente y sin vínculo de relación con la vida nacional, insuficiente, incompleta;
la segunda tendría el peligro de inmovilizar la sociedad por la restricción de las
libres tendencias del espíritu dirigida por los caminos exclusivos y estrechos, o
de hacerlo servir como instrumento de la tiranía. Por lo tanto, un régimen que
concilie los extremos, sería la verdadera expresión 1º de la libertad individual de
epseñar y aprender; 2º del derecho y la necesidad del Estado, de educar e instruir
al pueblo para los fines supremos de la Constitución. Este es el que hemos acepado
hoy todos los pueblos civilizados'' (González J.V., 1971: 176).
La libertad de enseñanza consagrada implicó la posibilidad del individuo
de optar por un tipo de educación, la de los padres a que sus hijos reciban la
formación que deseen -por su orientación espiritual e ideológica- y la de optar
por un establecimiento determinado, distinto a la escuela pública, dado el re-
conocimiento de esa enseñanza privada por parte del Estado en la medida que
ella cumpla con las reglamentaciones razonables que este último establezca en
calidad de coordinador del sistema educativo formal.
Hasta aquí, hemos revisado sucintamente cómo ha sido comprendida la
materia educativa desde su inclusión en la parte dogmática en la Constitución
histórica. Un denominador común presente en todos los apartados ya citados,
estaría dado por el papel preponderante que tuvo el rol del Estado docente.
Ello puede ser mejor comprendido aun si pasamos a analizar la organización
institucional del Estado nacional que habilitó el diseño y la implementación de

38
, ...

Sebastián Scioscioli

.:as políticas públicas educativas que dieron origen e impulso a la conformación

el sistema educativo nacional.

2.5. La organización institucional nacional de la educación en la

Constitución histórica

La Constitución histórica se destaca en gran parte por la fuerte intervención

del Estado que prevé en materia de educación, en el entendimiento de que la
participación de este actor es una condición inexcusable para el pleno desarrollo
de la educación del pueblo como parte del proyecto político constitucional.
Tal responsabilidad está vinculada con el modelo hegemónico con el que se
dio impulso al sistema educativo en la Argentina y que COII!.I2Jºmetía t~nto al
-
nivel_nacional como provincial en la previsión de uná estructura institu~ional
-
~.. burocrática que soportase la asunción de la educación c~mo servicio público
a tales fines.
En el nivel federal, esa misma res onsabilidad, a su vez, no solo se descarga en
la tarea del esta6lecimiento de normas referentes a la orientación, organización,
dir~ción_., superYisión y e~_ímulo..dela enseñanza, sino tam ién ¡nla realizac:i<?.t]
de obras escolares ue den lugar a la política de prosperidad revista en el texto
constitucional. El actual artículo 75 inc. 18 (ex 67 inc. 16) es tradicionalmente
cono¿ido como la e( cláusula de la proiperidad' y en él se puntualiza una serie con-
creta"'de políticas de foment~, o de desarrollo del país, meramente enuncianva. 15
El análisis de este artículo lo dividiremos en tres partes. Tomaremos en primer
lugar el desarrollo histórico de su redacción y contenido en la materia educativa.
Luego, en este mismo capítulo analizaremos más adelante las incorporaciones
ocurridas en el contexto de la última reforma constitucional de 1994. Finalmente,
dejaremos para el capítulo V el estudio de la distribución de competencias que
en materia educativa. se desprenden entre el Estado nacional y las provincias
conforme esta norma.
La cláusula de la prosperidad no figura en la C~nstitución de los Esrados
'~

Unidos. Su fuente fue el proyecto de Alberdi con algunas modificaciones intro-

ducidas por la Comisión Redactora en 1853. Se trata de un precepto altamente
controvertido en especial en relación con el alcance de algunos de los términos allí
contenidos y con su técnica de redacción. Ambos puntos han sido extensamente
trabajados por Bravo (1988: 49), entre otros autores, por lo que corresponde
tomarlo como referencia. 16

15. V. CSJN, ''Ferrocarril Sud c. Municipalidad deJuárez'' (1939), Fallos 183: 190.
16. Sostiene Bravowen su obra, ue la contra c; rs~a ~1.fSci¡ada ..alr.e..decla:r dece g(@.aft-ÍGWO l!;pOne
ademas el pÍan~;amiento de un problema de técnica jurídica) en tanto "llama la atención
cómo se pue en dictar planes de in:stt-ut:ci6n por concesiones temporales de privilegi~s y

39
 Sebastián Scioscioli

poüticas públicas educativas que dieron origen e impulso a la conformación

, a_

~1 sistema educativo nacional .

. 5. La organización institucional nacional de La educación en la

onstitución histórica

La Constitución histórica se destaca en gran parte por la fuerte intervención

ei Estado que prevé en materia de educación, en el entendimiento de que la
participación de este actor es una condición inexcusable para el pleno desarrollo
de la educación del pueblo como parte del proyecto político constitucional.
Tal responsabilidad está vinculada con el modelo hegemónico con el que se
~·o impulso al sistema educativo en la Argentina y que com12rometía tanto al
ffi,·el nacional como provincial en la previsión de unáéstructura institucional
. · b urocrática q~e soportase fa asunción de la educ~ción como servicio 2úblico
a tales fines.
=
En el nivel federal, esa misma res onsabilidad, a su vez, no solo se descarga en
la tarea del establecim iento de normas referentes a la orientación, organización,
dir~ció ~upe · ·ÓJJ. y e~iíinulo~i]a enseñanza, ~no t ién e.nJaJealización
de obras escolares ue den lugar a la p>olítica de ros eridad revista en el texto
constitucional. El actual aróculo 7 5 inc. 18 (ex 67 inc. 16) es tradicionalmente
cono¿id~ como l~ '' cldusu1a de La prosperzaaá' y en él se puntualiza una serie con-
cféta de políticas de fomento, o de desarrollo del país, meramente enunc1at1va. 15
El análisis de este artículo lo dividiremos en tres partes. Tomaremos en primer
lugar el desarrollo histórico de su redacción y contenido en la materia educativa.
Luego, en este mismo capítulo analizaremos más adelante las incorporaciones
ocurridas en el contexto de la última reforma constitucional de 1994. Finalmente,
dejaremos para el capítulo V el estudio de la distribución de competencias que
en materia educativa se desprenden entre el Estado nacional y las provincias
conforme esta norma.
:\ .. ~

La cláusula de la prosperidad no figura en la Constitución de los Estados

Unidos. Su fuente fue el proyecto de Alberdi con algunas modificaciones intro-
ducidas por la Comisión Redactora en 1853. Se trata de un precepto altamente
controvertido en especial en relación con el alcance de algunos de los términos allí
contenidos y con su técnica de redacción. Ambos puntos han sido extensamente
trabajados por Bravo (1988: 49), entre otros autores, por lo que corresponde
tomarlo como referencia. 16

15. V. CSJN, ''Ferrocarril Sud c. Municipalidad de Juárez'' (1939), Fallos 183: 190.
16. Sostiene Bravo en su obra, uei••la' ~on,
a a
t¡o~ersia s uscitada,.al¡~ded,
a 41 b a
F :: •
Bfo·d~•a,r.tiÍGttto~_pone
a~mas e planteamiento de un problema de técnica jurídica, en tanto "llama la atención
cómo se pueaen dictar pranes 11~ in truccfón por conces1ones temporales de privilegios y
- -
39
 Capítulo 1 - Bases constitucionales de la educación básica en Argentina

Son dos cuestiones vinculadas con el alcance de algunas de las frases utilizadas
en el artículo las relevantes a nuestros efectos. En este sentido, el debate cobró
vida en primer lugar respecto de qué significaba'' instrucción general'. Las fuentes
históricas no con tribuyen a comprender la concepción del artículo y a resolver el
punto puesto que las actas del Congreso General Constituyente nada comentan
al respecto. Alberdi no tenía prevista la planificación nacional de la instrucción
general y universitaria, indicando de ese modo, que debían ser los pueblos del
interior los que desarrollaran su cultura por sí mismos: cuestión sustancial para
;\
~

~i ·desarrollo de todo el cuerpo de la -Nación, y no solamente su cabeza (Quiroga

' .,.
'-.:.../ Lavié, 1997: 415). Y en cuanto a los distintos tratadistas y juristas que se han
¿- ~ _ expresado al respecto, han estado lejos de alcanzar un acuerdo dando lugar a la
,'!l!'o--i

formación de al menos tres cri.te-Fi@s interpretativos distintos. Así, algunos como

_,,, - ...... '"""' .,- - ,-...

José M. "Estrada y Ailiancio Alcorta han entendido que por planes de instrucción
nó pcrdlá eñtenrlerse otra cosa qtie planes
,..
de instrucción primaria.
-
En verda ,
estos sostienen que la instrucción general.contemplada por la C~nstit1:1ción era la
..
primaria, y que la ins~ru_c_ción uniye!sit~atia comprendía la secundar!:¡: ~~12er10 .
Los-só~t~nedores de esta posición restr~~gida advierten que al tiempo de sancio-
n~r~e-la Constitución, solamente__ la educació~ prímaria era considera a común,
•
es aecii, yara la g~CTa:liaadJ;_!9s °kb.!9-ntes
..,
....
-- y que la univerSitai-ia (allnque no
- "«111
. .._
ª"'
11 -
-"
--
~ -
~

ae un modo exc us1vo .c omprendía la secundaria o preparatoria, con un carácter

much-0 más elitista. El ségundo, que responde a una posición rñi~ interrñédla,
es el criterio seguido por otros autores como González Calderón para quien el
término de instrucción general significaba instrucció11 s~tqnclar!a ya-qu?ros planes ..
- -- _., ~

de instrucéión que el inciso 16 del artículo 67 encomendaba dictar al CongréSo

eran únicamente los que conciernen a la instrucción gel!:eral- va universitaria,
dejando a las provin~ias_hac~r~ respecto ~e !e~_que atañe~ a la educación prrmar1a.
Este criterio tendría el mérito de s~r: en función de los antecedentes nmmat:ivos
de aquel entonces, el que mejor respetaría la voluntad.presunta del l€gisladur_
,

\Onstituyente. Finalm~nte, la pósición representada por _lQs juris_tas Ro<lolfG>~

17

recom en . 'mulos". La explicación proviene del hecho de que el proyecto de Alberdi

uente inmediata del inciso no incluía referencia alguna a los planes de instrucción sino que
~ es 11n agregapo_proven~ent~dela.s...c.anst:it:ucieft~e 1819 (:'v~es uniformes de educación
pública" r-9.e 1826 (''p~ne gene.fale-s G@-e-ducación ública'') y de la c9J!Sti_tuci2_n chilena de
1 '' lan gen'erar· dé ed.!J.cación naci9_Qal") y finalmente introducido por los constituyentes
de 18 3~in.reaj11star-táfedacción del inciso.v~áseBravo.(Tg88:· )O' y ss.). - -..._..
~
-------··
17. Señala González Calderón en su obra (1963: 181) que los constituyentes de 1853 quisieron
que sobre esto no pudieran suscitarse dudas ulteriormente y, por ello, idearon una cláusula
bien distinta de la que emplearon sus predecesores de 1826, al decir que el Congreso debería
''formar planes generales de educación pública" (artículo 55), fórmula que abarcaba todos los
grados o etapas de esta última. Afirma es_t~ autor: ''La instrucción general..ck.Ja.C.onstit ;i@•.•.
~ ª '

es la que comprende el grado sucesivQ de l'l primaria y toma direc;:_cio_nes múlti ples, ya para
f?rmar la· capacidad general de la Na~ión, por una ense~ai:_za sufi.cients_ya...R~!.?-™dar 7 oñocí:
!!_llefitQSespeciales y limítado~ya en fin, ara dis Oner a lo~jó_yeneS a seguif l<?w
S altOS ~StU ÍOS ...
4

y eI desarrollcr!limítaél:ó ae las ciencias". Bravo también agrega el siguiente antecedeg_ti;·t!_~

 Sebastián Scioscioli

Horacio Rivarola, sostiene que la instruc~i~n general importaba tanto la e_d uca-
- --
ción~primaria cuanto la secundaria,juntamep te; al ~QlllprendeE toda_aquella q,,,ue
no tenga or fin dar una carrer~ univ~rsitaria. Es esta última la que toma Bravo
en su obra al señalar que solo así se entendería que el Congreso podría proveer
enteramente al ''adelanto y bienestar de todas las provincias)' y en particular
·- --
'al progreso de la ilustración''. Esta tesis ha sido sosten1aa por varios juristas
modernos tales como Frías (1976) y Sánchez Viamonte (1959) quien expresó:
"La Constitución ha querido entregar al Congreso ....,..
la atribución_ de orientar y
organizar téGnicamente, de Ull modo uniforrpe para to.do el país, la enseñanza
en todos sus grados: primaria, sec~ndario y superior''. Bidart Campos ( 1997:
7
48) por su parte señaló que aquella terminología englobaba ''el lineamiento X...
-
la estruct!-1-ra de la e_slucª"ción ~n todos los niveles y ciclos, para la enseñanza en
jurisdic ·ón federal y _provinci-ªl, y para la enseñanza privada (no est~tal) ''. Esta
última postura parece ser la que prevalece hasta la actualidad como veremos en
el apartado sobre el desarrollo legislativo en el capítulo 11.
Finalmente, un último problema que presentaba dicho artículo se relacionaba
con el significado del término ''planes''.,
En este sentido, Luqui (1968: 24) comenta
respecto de la ''orientación política'' que el Estado debía im-I?.rimit a los planes
de instrucción que se sigan en las escuelas. Esta interpretación de acuerdo con el
-
autor, halla sustento en el propio pensamiento alberdiano. En efecto, la noción de
plan se vinculaba estrechamente con ''la idea de ün 'plan de desarrollo', e_n el~~e .
tOOOs los recursos deben estar ''planificados'', por lo que la instru-eciÓP.JlO p.Y:_ede
marchar alejada de la política que para..dicho_planlije el Estado, la!J. que como
dijimos, se ic;lentifica con el objetivo de ''promover lo conducente a la prosperidad .,,
del Faís''. Por ello argumenta que ''sería contrario a la IOgica más elemental pensar
que mientras el Estado planifica el desarrollo sobre la base) por ejemplo de una

de marzo de 1865 el presidente Mitre, con el refrendo de su ministro de instrucci§p pública

- - - - -=e ,,
Edua!do Costa, ex ide.:_4n d ecreto.. por~el que se encarga a i1na comisión de cinco miembros
la redacción del plan de instruccion-general y universitaria prescripto por erartículo 67 inc.
16, de la Constitución. Integraban la comisión_Juan María Gutiérrez-, J~sé B~QjamJ.g._G.Pro -
tiaga, Alberto Larroque, Amadeo Jacques y Juan Thompson. El último casi enseguida se va al
l:JrugÚay y Üo interviene enlOS trabaJOS ae la comisión. }acques muere antes de la finalización
de los mismos, pero alcanza a redactar una memoria que, al efecto ahora considerado, tiene
especial relevancia. En ella dice que en la sesiones preparatorias realizadas por la comisión había
prevalecido ''la opinión según la cual la instrucción primaria y elementaldebe ser excluida.del
círculo de sus trabajos, ~o~o del!lda por la Constitución general, y las ley~s_y!gentes a la inicia-
civa y a la dirección de los Gobiernos Provinciales" por imperio del artículo 5 º. Corresponde
aclarar que Jacques no compartía ese punto de vista y que el ((proyecto de ley d e instrucción
pública, general y universitaria" presentado al ministro del ramo, el 6 de noviembre de 1865,
comprendía "la que ordinariamente se llama preparatoria y la superior o universitaria". En
suma, si tal opinión prevalecía, en una comisión formada entonces por cuatro miembros,
sobre el criterio contrario de Jacques, result~ p9s!ble d~d~cir que era_ sostenido por lo~ ges
resJ_(!ntes,...entre los..._cnalesjnteres~ ~estacar los nombres de Gorosti~a_y Gu...riérrez, que fueJ:Qn
redactores de la Constitución de 1853. Vé~e Bravo ( 1 ~88: 56 y ss.).
-
41
 Capítulo 1 - Bases constitucionales de la educación básica en Argentina

política agropecuaria o industrial, la universidad [ ... ] intensificara los estudios

filosóficos y, en lugar de preparar técnicos en las disciplinas correspondientes a
aquella política, aumentara el número de filósofos'' (Luqui, ob. cit. 26).
Para acercarnos un poco más a su interpretación originaria puede citarse aquí
un precedente de la Corte de 1932. Aunque el caso se vincula con la educación
superior, es la lectura que hace en relación con la noción de planes conforme la
Constitución lo que nos interesa destacar. El actor había sostenido la incons-
titucionalidad de un plan de estudios aprobado por la Facultad de Agronomía
y Veterinaria de la Universidad de Buenos Aires, considerando que ello era
atribución exclusiva del Congreso. Para rechazar la petición, la Corte se limitó a
. -
significar que sería irrazonable imponer a dicho organismo legislativo una tarea
que no puede cumplir por diversas circunstancias como lo son su composición
numerosa, la lentitud de sus procedimientos y la falta. ''del elemento técnico
especializado en la diversidad de los altos estudios''. Asimismo, agregó que ''el
congreso ha entendido que cumplía su misión constitucional dando los linea-
mientos generales dentro de los cuales debe desenvolverse la instrucción superior
al sancionar una ley orgánica como la mencionada [la Ley 1597] en donde están
18
trazados aquellos y en donde se crean los organismos adecuados a tales fines'' .
Así entonces, de los párrafos anteriores se desprende que los plánes de imtrucción
son las bases que al Congreso le corresponde sancionar para la orientación y organi-
zación de la enseñanza, en todos los niveles, modalidades, tipos y aspectos. En suma,
''los lineamientos generales dentro de los cuales la enseñanza debe desenvolverse
[ ... ].Tales bases suponen un contenido mínimo, aunque fundamental'' (Bravo;
1988: 60). Del mismo modo, Bidart Campos (1997: 748) comenta que el término
''planes'' admite una ''doble acepción: a) en un sentido ''técnico'' -pedagógico, es
sinónimo de plan de estudios o listado de asignaturas; b) en un sentido ''político'' -
pedagógico, equivale a planes de acción y organización del sistema educacional
(planeamiento de fines, niveles, ciclos, pautas de funcionamiento, títulos, etc.)''.
Según el autor, la competencia reconoci da al Congreso alude exclusivamente al
sentido ''político-pedagógico''.
Unas últimas palabras caben respecto de la tarea del Congreso conforme a
este articulado histórico. Dicha atribución no s~ agota.ba en la sanción de normas
referentes a la orientación y organizacion de la enseñanza sino ~e los ''planes
de instrucción'' implican también ''la promoción de tGda esta actividad soctal,
mediante la realización de obras escolares, en la medida en que se apliquen los
principios de la política de prosperidaa'~ (Bravo, 1988: {)O). '"En este-orden de
¿ ideas, Paviglianiti (1988: 55) señala que la~láusula constitucional debe ser in-
terpretada como tendiente a ''promover la educación'' ya que, ademas e prever
- -

18. CSJN, "Don Pedro Bergés contra el Gobierno Nacional, por reposición en el cargo de
profesor titular de la Universidad de Buenos Aires en la Facultad de Agronomía y Veterinaria''
(1932), Fallos 166: 265.

42
 Capítulo I - Bases constitucionales de la educación básica en Argentina

política agropecuaria o industrial, la universidad [ ... ] intensificara los estudios

filosóficos y, en lugar de preparar técnicos en las disciplinas correspondientes a
aquella política, aumentara el número de filósofos'' (Luqui, ob. cit. 26).
Para acercarnos un poco más a su interpretación originaria puede citarse aquí
un precedente de la Corte de 1932. Aunque el caso se vincula con la educación
superior, es la lectura que hace en relación con la noción de planes conforme la
Constitución lo que nos interesa destacar. El actor había sostenido la incons-
titucionalidad de un plan de estudios aprobado por la Facultad de Agronomía
y Veterinaria de la Universidad de Buenos Aires, considerando que ello era
atribución exclusiva del Congreso. Para rechazar la petición, la Corte se limitó a
- -
significar que sería irrazonable imponer a dicho organismo legislativo una tarea
que no puede cumplir por diversas circunstancias como lo son su composición
numerosa, la lentitud de sus procedimientos y la falta. ''del elemento técnico
especializado en la diversidad de los altos estudios''. Asimismo, agregó que ''el
congreso ha entendido que cumplía su misión constitucional dando los linea-
mientos generales dentro de los cuales debe desenvolverse la instrucción superior
al sancionar una ley orgánica como la mencionada [la Ley 1597] en donde están
trazados aquellos y en donde se crean los organismos adecuados a tales fines''. 18
Así entonces, de los párrafos anteriores se desprende que los plánes de instrucción
son las bases que al Congreso le corresponde sancionar para la orientación y organi-
zación de la enseñanza, en todos los niveles, modalidades, tipos y aspectos. En suma,
''los lineamientos generales dentro de los cuales la enseñanza debe desenvolverse
[ ... ].Tales bases suponen un contenido mínimo, aunque fundamental'' (Bravo;
1988: 60). Del mismo modo, Bidart Campos (1997: 748) comenta que el término
''planes'' admite una ''doble acepción: a) en un sentido ''técnico'' -pedagógico, es
sinónimo de plan de estudios o listado de asignaturas; b) en un sentido ''político'' -
pedagógico, equivale a planes de acción y organización del sistema educacional
(planeamiento de fines, niveles, ciclos, pautas de funcionamiento, títulos, etc.)''.
Según el autor, la co~Eetencia reconocida al Congreso alude exclusivamente al
sentido ''político-pedagógico''. -----
Unas últimas palabras caben respecto de la tarea del Congreso conforme a
este articulado histórico. Dicha atribución no se agotaba en la sanción de normas
referentes a la orientación y organizacióñ de la enseñanza sin<_? g~e los ''planes
de instrucción'' implican también ''la promoción de-toda esta actividad soeíál,
mediante la realización de obras escolares, en la medida en que se apliquen os
principios de la política de prosperidad'> (Bravo, 1988: b"O).tn este orden de
¿ ideas, Paviglianiti (f 988: 55) señala que la cláusula constitucional debe ser in-
terpretada como tendiente a ''promover la educación'' ya que, ademásCie prever
-

18 . CSJN, «Don Pedro Bergés contra el Gobierno Nacional, por reposición en el cargo de
profesor titular de la Universidad de Buenos Aires en la Facultad de Agronomía y Veterinaria''
(1932) , Fallos 166: 265.
42
 '
Sebastián Scioscioli
el dictado de la legislación, base gener~l ge~ sistema, tiene el doble carácter de
_ ........
~ -~ - -
posibilitar el dictado de normas qµe 12ermiten la ''acción directa: (creación,
dirección y construcción de establecimientos) y la ''acción indirecta'' (asistencia
técnica y financiera).
El-nHevo artículo 75 , en su inc. 19 e inc. 23 introdl!jo nuev~s aportes en
materi_a educacional, de11tro de las competencias del Cpngreso, reforzand_o esta_
- ::e. - - - . -~

interpretación. Lo veremos seguidamente en oportunidad de referirnos a la

reforma constitucional de 1994.

2.6. Responsabilidad de las provincias en materia educativa. ¿Un

Estado docente provincial?

El artículo 5º de la Constitución dispone que ''cada provincia dictará para sí

una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, y que asegure
su administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria''.
La imposición constitucional histórica no iba m ás allá. Ni siquiera exigía de
un modo inequívoco que las provincias la costeen con sus propios recursos. Al
establecer esa condición, existieron tradicionalmente varios interrogantes acerca
de si el artículo citado otorgaba una facultad exclusiva a las provincias, o solo
puntualizaba un deber de estas. La interpretación dominante entendió que
bastaba que las constitucicnes provinciales dispongan lo n ecesario para que la
educación primaria sea impartida en el territorio de cada una de ellas, puesto que
en virtud del artículo 122 (ex artículo 105) de_ la Constitución, ''las provincias se
dan sus propias instituciones locale_~ y se rigen por ellas'' . Con la reforma de la
19

Constitución en 1994 se enfatizó en el artículo 123 referido a los ''gobiernos de

provincia'' la facultad de cada provincia de dictar su prop_ia constitución, bajo el
deber de ser este ejercicio ''conforme lo dis_puesto por el_artículo 5º ... ''.
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El texto ori inario de la constitución de 1853 previo a su re(grma en 1860,
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establecía que la educa~ión_primarJ.a a_cargo ·cte la~provinci~~ debí.a..~er gratUita.

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Tal carácter, expresa Bravo, se debía a la tradición patria y aún colonial, reco-
nociendo además como anteced_en¡~s_._medi. ~..tQ.S .en la l~gislación extr~ajera ~Il}ás
allá de los recienteme!J.t~ citado..s...J,,..ciertos actos er9d~cidos .POLl'i' Revolqg~n
Francesa y como antecedent~ inme iato el?- el ámbito naci? nal, el.artículo 32
- .
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del proyecto de Alberdi. En este punto, en sus obras tanto Alberdi como

19. Véase Sánchez Viamonte, C. (1959: 157) . Agrega el autor: '' Debe entenderse, pues, que la
educación primaria es una de las instituciones que las provincias tienen la obligación de darse,
sin perjuicio de que el funcionamiento de esa institución provincial se realice según los planes
que dicte el Congreso en virtud de lo dispuesto en el artículo 67 inc. 16 [actual 75, inc. 18] ".
20. En su capítulo 4º (Parte Primera de su proyecto) referido a las ''garantías públicas de orden
y progreso", prevé en el artículo 32 que "la Constitución asegura en beneficio de todas las

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