CAPITULO 2

DIAGNOSTICO E IDENTIFICACION DE NUDOS CRITICOS COMPETENCIALES

2.1. ANTECEDENTES

En este capitulo se expone el resultado de la investigación para la elaboración del

diagnóstico de los organismos públicos que actúan a nivel nacional, regional y local, en
relación con sus competencias. Para esto se han sistematizado las acciones que estos
implementan, a manera de programas, proyectos e instrumentos, buscando determinar
nudos críticos donde quedan expuestos las dificultades competenciales entre los distintos
niveles.

Los resultados se han organizado en tres acápites, donde bajo una estructura común se
ha sistematizado el diagnóstico institucional y la detección de los nudos críticos
competenciales. El primer acápite trata del fomento productivo, el segundo del desarrollo
social y el tercero de la provisión de infraestructura.

Los objetivos que se han tenido en cuenta son la confección de una visión diagnóstica
acerca de la distribución de competencias de las instituciones del Estado que intervienen
en los ámbitos de provisión de infraestructura, el fomento productivo y el desarrollo social,
en el nivel nacional, regional, provincial y comunal. Luego se han identificado nudos
críticos observables en la aplicación de dichas competencias a través de una revisión de
las acciones, programas e instrumentos que implementan las instituciones en cada sector
estudiado.

Las técnicas usadas fueron la sistematización de información y estadísticas disponibles.

Así como la revisión de otras fuentes secundarias, como estudios, monografías,
memorias, etc. Una vez levantada la información fue sometida a sistematización según los
requerimientos de los objetivos del estudio.

De acuerdo a lo expresado en marco conceptual de este estudio, donde se ha definido por

competencias como, el conjunto de funciones atribuidas a un ente o a un órgano por el
ordenamiento jurídico, frente a otros entes u otros órganos, en atención a los intereses
que su titular debe satisfacer, en un territorio definido.

También se ha señalado que las competencias de los entes públicos se materializan en

actos administrativos que pueden ser actividades prestacionales, de buen gobierno o de
policía, y las de fomento. Se ha señalado además que las competencias es a los entes
públicos, lo que competencia a las personas privadas; pero se diferencian en que mientras
en el derecho privado el principio es la presunción de capacidad (hasta que se demuestre
lo contrario); mientras que en el derecho público es a la inversa, un órgano no será
competente hasta que una norma lo habilite, o lo dote de atributos, para el cumplimiento
de una determinada función, en un lugar determinado.

En términos operacionales esto significa que las funciones que ejerce la autoridad,
corresponde al tipo de materias o tipo de tareas en que puede actuar. La función de
administración ha sido definida como el conjunto de actividades que tienen por finalidad
cumplir las disposiciones de la autoridad política y atender las necesidades nacionales,
regionales, provinciales y locales, de manera continua y permanente” (SUBDERE; 2002).

57
Por su parte las atribuciones con que puede actuar la autoridad, representa aquello que le
corresponde hacer para cumplir con la o las funciones encomendadas. Ellas incluyen la
enumeración y descripción explícita de las tareas que debe realizar la autoridad u órgano
respectivo. (SUBDERE; 2002).

En nuestro ordenamiento jurídico, las competencias están distribuidas según los niveles
de administración y gobierno del Estado (nacional, regional y local).

Así el Presidente de la República ejerce el gobierno y la administración del Estado con la

colaboración de los órganos que establezcan la Constitución y las leyes1. Del texto de la
Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado
(LOCBGAE), se desprenden los órganos que componen la administración del Estado, así
como también se fija su ámbito general de competencia o atribuciones, las que no pueden
ir más allá de lo expresamente indica la ley.

La administración y jurisdicción sectorial, corresponde a los ministerios (en tanto órganos

que colaboran con el Presidente de la República en las tareas de gobierno y
administración del estado, junto con los intendentes y gobernadores).

La administración superior de cada región está radicada en un Gobierno Regional

(GORE), que tiene por objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella. Para
ejercer sus funciones la ley les confirió personalidad jurídica de derecho público, con
patrimonio propio y las atribuciones que ella les señala.

Y la administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley

reside en una municipalidad. Las que se definen como, corporaciones autónomas de
derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer
las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso
económico, social y cultural de las respectivas comunas. Los órganos de la administración
local, están constituidos por el Alcalde y el Concejo Municipal, ambos de elección popular.

Conviene tener presente una distinción básica, para los propósitos del estudio referidas a
los conceptos de administración, gestión y competencia.

Por gestión, entenderemos el “…procesamiento de información, dividido entre reunir

información, transmitirla, analizarla, almacenarla, liberarla y finalmente emplearla en la
toma de decisiones, el control y la evaluación"2.

1
Tal como lo indica la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en
su artículo 1º: El Presidente de la República ejerce el gobierno y la administración del Estado con la
colaboración de los órganos que establezcan la Constitución y las leyes. La Administración del Estado estará
constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados
para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco
Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las
Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley.
Artículo 2º: Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la Constitución y a las leyes.
Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya
conferido el ordenamiento jurídico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las
acciones y recursos correspondientes.
2
Metcalfe y Richards "Impruving public management", Sage Publications, Londres. Versión castellana de
Eduardo Zapico y Luis E. Echevarría: "La modernización de la Gestión Pública". Instituto Nacional de la
Administración Pública. Madrid. (1987) 58
Por administración se entenderá al “proceso social orientado al logro de un fin
determinado, mediante la planificación, organización, dirección, coordinación y control de
los recursos disponibles”3

La definición de nudos críticos, desde la perspectiva de las competencias, corresponderá

a las desajustes funcionales y de atribucionales que se presentan en el accionar de dos o
más organismos estatales en una misma entidad territorial. Por tanto la unidad de análisis
estará dada por el nivel territorial donde se aplican las competencias de dichos
organismos.

El vínculo entre el uso de las competencias y las características de la administración y la

gestión es estrecha, ello explica en buena parte las diferencias que se observan al
comparar los resultados de la gestión, en algunos servicios u organismos. Es decir a
iguales competencias gestiones diversas. En este sentido queda conceptualmente más
claro, si se considera que las competencias de los órganos estatales dicen relación más
bien con la definición de las facultades o potenciales instrumentos (atribuciones), mientras
que su uso está referido a la gestión de la institución.

El objeto de estudio – las competencias- se encuentra contenido en el marco de la

modernización del Estado o el “Eje de los cambios administrativos, directamente
relacionado con el proceso de modernización estatal, que incluye el traspaso y/o
delegación de competencias, redefinición de funciones al interior del aparato público
nacional y regional, instancias y mecanismos de coordinación entre niveles de gobierno y
la búsqueda de eficiencia en la prestación de servicios. Este eje, como el anterior, incluye
el perfeccionamiento de las instancias y mecanismos articuladores entre los sectores
público y privado, principalmente en lo relativo al desarrollo regional”.4

Tomando la idea anterior y aplicando al conjunto del Estado, el propósito de una

redefinición competencial, según se entiende en este estudio, responde al doble propósito
de mejorar los grados de coordinación entre los niveles de los organismos de
administración y gobierno del Estado y a su vez la mayor articulación de éstos con las
demás organizaciones e instituciones de la sociedad.

Está claro que la coordinación entre los niveles del Estado, no se agota sólo en la simple
coordinación administrativa, sino que de una asignación de funciones y atribuciones
exclusivas y excluyentes en las materias en las que puede y debe intervenir un
determinado órgano. En otras palabras la coordinación competencial, en que las funciones
se implementen en forma armónica por parte de distintos niveles de gobierno y
administración respecto de una materia en la que intervienen.

Buena parte de los conflictos encontrados durante la revisión de los programas responden
más bien a descoordinaciones del diseño técnico-administrativo (duplicidad de
beneficiarios, superposición de programas, asignación presupuestaria, focalización,
desregulación, etc.), más que de competencias propiamente tal.

Determinar el nivel de influencia que tienen las descoordinaciones de competencias sobre

las dificultades administrativas o de gestión, es un proceso complejo, si no se tiene en
cuenta algún referente externo, que permita ser utilizado como parámetro que otorgue

3
Ministerio del Interior. SUBDERE. “Diccionario de la Administración Pública”. Orfelina Olmo. Santiago
2002.
4
Esteban Soms. En “Reforma Administrativa como Cambio Institucional”. Mideplan, 2000. 59
alguna medida de evaluación. Para tener esta mirada se utilizará el modelo de asignación
competencial propuesto en el primer informe marco conceptual de este estudio.5

2.2. DIAGNOSTICO AMBITO FOMENTO PRODUCTIVO

La revisión de las competencias que se encuentran distribuidas al interior de los órganos

del Estado –Ejecutivo, Legislativo y Judicial- es normalmente materia de controversias
agudas por lo que implica –un juicio sobre la calidad, oportunidad y adecuación con que se
cumplen tales competencias- como también por las implicancias que pueda tener –
traspaso de personal, recursos administrativos y financieros desde un órgano estatal a
otro, sea en un similar o distinto nivel territorial.

El Gobierno y otros sectores políticos han comprometido su decisión de avanzar hacia una
mayor descentralización política y administrativa, entendiendo en ambas, mayores
recursos de todo tipo. Sin embargo, esta disposición encuentra diversos reparos, algunos
explícito y argumentados, otros implícitos y con complejos fundamentos. La Subsecretaría
requiere, para la vialidad del propósito gubernamental, vincular esta iniciativa con otras de
manera de elevar los argumentos favorables y reducir los reparos y renuencias.

El estudio solicitado por la Subsecretaría, en el ámbito del Fomento Productivo se inscribe

estrechamente vinculado a la modernización del Estado y puede ser planteado así:

La economía social de mercado ha puesto al sector privado como principal motor de

desarrollo económico en el crecimiento y la generación de empleos, el desarrollo
tecnológico y la provisión de servicios, la diversificación productiva y de ampliación de
mercados, entre otros. El afianzamiento de un sector privado, de creciente vocación
exportadora, presupone una institucionalidad pública de apoyo que pueda proveerle
servicios, recursos y orientaciones con la calidad, oportunidad y adecuación a las
necesidades específicas que enfrenta. Esto requiere que la institucionalidad pública
operando en cada territorio disponga de los instrumentos y recursos necesarios, que los
pueda usar con la suficiente autonomía y flexibilidad tanto para facilitar la acción
generadora de riqueza de los agentes productivos o bien para enfrentar de manera
conjunta algunos desafíos. Es decir, el modelo de desarrollo, la heterogeneidad de
sectores productivos y la diversa geografía económica requieren un aparato público que
pueda operar con un alto grado de descentralización política y administrativa. Todo lo
anterior demandan una revisión y reasignación de las competencias que en la materia
corresponden al Gobierno Central y sus órganos desconcentrados territorialmente, los
Gobiernos Regionales y las Municipalidades.6
5
Cfr. con capitulo 1 de este estudio, punto 2.3.
6
Abalos, José Antonio: “Fomento Productivo en Chile: Consideraciones Preliminares desde una Perspectiva
Territorial”. Universidad Bolivariana, documento borrador, septiembre 2003. Los problemas que ofrece la
actual organización territorial de los servicios y su oferta y, en consecuencia, la demanda por mayores niveles
de autonomía territorial en el uso de los instrumentos de fomento productivo ha sido justificada por diversos
documentos. Por ejemplo, Rivas, Gonzalo y Pedro Sierra: Perspectivas de desarrollo regional: algunas
lecciones desde la operación de instrumentos de fomento.” Proyecto Evaluación Histórica de la
Regionalización en Chile. Corporación Tiempo 2000 y Subsecretaría de Desarrollo Regional y
Administrativo. Santiago, 1996. Mardones, Rodrigo: “Impacto económico de la descentralización: Evaluación
Actual y Prospectiva.” Paper, Departament of Politics, New York University, enero 2001. El Ministerio de
Economía: Política de Desarrollo Productivo Regional”. Documento del Comité Interministerial de Ministros,
Marzo de 1967, Santiago. De la SUBDERE hay varios documentos vinculados a la Política de
Desconcentración, la Provisión FNDR de Fomento Productivo, la Política de Desconcentración y otros que
reiteran este juicio. Se agrega la demandas de gremios empresariales regionales, como por ejemplo: 60
2.2.1. LA POLÍTICA DE FOMENTO PRODUCTIVO

De manera de precisar conceptualmente el ámbito temático acogemos la siguiente

definición oficial: “Definimos como Fomento Productivo a las políticas públicas destinadas
a mejorar la productividad de los factores, aumentar la competitividad externa e interna,
promover el acceso más equitativo a las oportunidades de negocios, con especial énfasis
entre las regiones y el sector de las empresas de menor tamaño, y fomentar el
emprendimiento en el país.”7 Es interesante observar que, desde una perspectiva
sectorial, se reconoce la necesidad de un especial énfasis entre las regiones.

Un estudio reciente sintetiza la mirada pública sobre el tema en los siguientes términos:8

• La Política de Fomento, se refiere a la interpretación básica que tiene la autoridad de

Gobierno sobre el desarrollo de la actividad empresarial en el país y sobre el tipo de
acción que le cabe al Estado en ella.
• El desarrollo económico del país está sustentado en la acción de los empresarios y
sus trabajadores, constituidos en empresas grandes, medianas, pequeñas ó
microempresas.
• La gran empresa requiere, para desarrollarse adecuadamente, reglas del juego claras
e infraestructura básica. Con estos elementos puede enfrentar con sus propios
recursos su crecimiento.
• La mediana empresa, además de requerir reglas del juego claras e infraestructura
básica, presenta debilidades para enfrentar el desarrollo tecnológico y de apertura de
mercados que le permita mejorar su competitividad. En este aspecto el Estado, a
través de políticas de fomento productivo, tiene un rol que cumplir.
• Las empresas de menor tamaño, sean estas pequeñas o microempresas, enfrentan
fallas de mercado o inconsistencias de la operación de éstos con las políticas de
Estado respecto del tipo de crecimiento y desarrollo de la base empresarial y
productiva que se desea. Presentan dificultades de información, de capacitación de
recursos humanos, de conocimiento técnico, de accesos a mercados y tecnologías,
entre otros. Por esta razón, el Estado debe aplicar políticas de fomento productivo
orientadas a este segmento.
• La política de fomento productivo tiene como objetivo incorporar plenamente a las
empresas de menor tamaño a la dinámica de crecimiento y desarrollo económico del
país, colocándolos en el centro de los esfuerzos del fomento productivo, ya que éstas
generan una proporción mayoritaria de los empleos a nivel nacional.
• Ello no será posible pensando que serán las grandes empresas las que con su
crecimiento arrastrarán a las más pequeñas. Los resultados de la década de los 90
mostraron que ello no se produjo y, por el contrario, se agrandó la brecha económica y
tecnológica entre los grandes y los pequeños.
• Se han originado dos tipos de empresas: las de clase mundial, que están plenamente
integradas a los mercados internacionales y compiten en ellos; y las rezagadas,
incapaces de generar por si solas diferencias competitivas, lo que se ha constituido en
una traba para el desarrollo del conjunto de la economía nacional.

Marinovic, Miodrag: “Hay que desregular, privatizar y actuar” La Prensa Austral, artículo del Presidente
Regional de la Confederación de la Producción y el Comercio, Punta Arenas, agosto 25 de 2001.
7
Egaña, Rodrigo y Ramón Castillo: Ya citado, página 9. El Jefe de la División de Fomento Productivo, del
Ministerio de Economía sugiere utilizar la definición del Diccionario de la Real Academia Española de la
Lengua “Acción de la Administración
8
Egaña, Rodrigo y Ramón Castillo: Ya citado, páginas 3 a 6. 61
• Se trata de hacer realidad la igualdad de oportunidades en el terreno económico,
potenciando la consolidación de las empresas de menor tamaño existentes y
generando un sistema de fomento que posibilite los nuevos emprendimientos.
• El sistema de fomento está orientado a preparar a las empresas de menor tamaño
para los desafíos y oportunidades que genera la inserción acelerada de nuestro país
en el comercio mundial y en la globalización.
• Considera los mercados, la tecnología, el financiamiento, las potencialidades de
desarrollo y la información para la toma de decisiones, de manera de desarrollar
políticas segmentadas, acorde con los requerimientos de cada grupo objetivo.
• El fomentar el desarrollo de las empresas de menor tamaño tiene efectos directos
sobre la consolidación de empleos, sobre la equidad social y sobre la participación de
la mayoría de los ciudadanos en la esfera productiva y económica.

2.2.1.1. Los Grandes Sectores de la Actividad Productiva

La economía chilena depende en un alto porcentaje de la explotación de los recursos

naturales, lo que se ve reflejado en la forma como se organiza la institucionalidad estatal
en la materia.

Algunos macrosectores de actividad que emergen nítidamente son los siguientes:

a. El sector agrícola, donde se destacan los siguientes subsectores:

• cultivos para exportación
• cultivos de consumo interno
• explotación forestal
• fruticultura
• producción pecuaria (lechera y carne)
b. El sector acuícola-pesquero, donde se observan los siguientes actores:
• producción acuícola
• pesca artesanal
• pesca industrial (harina y conservas)
c. Producción minería, integrada por:
• Mediana y grande
• Minería artesanal
d. Industria manufacturera, referida a diversos rubros:
• Gran y mediana industria
• Industria pequeña y talleres
e. Sector de servicios
• Comercio
• Turismo
• Transporte
• Servicio a empresas

Es importante observar que esta como todas las clasificaciones, para observar el
comportamiento de la acción estatal en el área del Fomento Productivo, enfrenta
dificultades al tratar actividades que pertenecen a dos o más agrupaciones, como es el
caso de las agroindustrias.
Lo anterior hace que en la organización de sus actividades, los servicios públicos
reconocen en primer lugar un sector productivo y simultáneamente al tipo de agentes que,
62
en ese sector, orientarán sus actividades. Como se verá más adelante, el trabajo de los
servicios públicos focaliza preferencialmente a las micro, pequeñas y medianas empresas.

2.2.1.2. Los Agentes Privilegiados por la Acción Estatal

Diversos estudios coinciden en que a inicios del siglo XXI en Chile hay, desde el punto de
vista de los agentes productivos lo siguiente:9

• 530.000 microempresas reconocidas legalmente, (83% del total) que dan trabajo a
2.100.000 personas (40%);
• 94.000 pequeñas empresas, (15%) y que emplean 840.000 personas (16%)
• Ambos sectores agrupan el 98% de las empresas del país y el 55% del empleo y
participan en el 14% de las ventas, constituyendo la diferencia las empresas de
tamaño medio y grande.
• A ellas se pueden agregar aquellos microemprendimientos de carácter informal, de
difícil estimación, que excedería el número de 350.000, pero siendo muy sensible a
periodos de mayor o menor actividad económica general que incide en el empleo.
• La distribución regional de las micro y pequeñas empresas, a las que se dirigen de
preferencia los esfuerzos de los organismos públicos, se ajusta genéricamente a la
distribución de la población. Así, la Región Metropolitana tiene el 40%
aproximadamente, las Regiones del Bío-Bío y Valparaíso el 10% cada una,
concentrando las tres el 60% del total.

2.2.2. LA ORGANIZACIÓN DE LA OFERTA DE APOYO ESTATAL

La Ley General de Bases de la Organización del Estado establece que los ministerios son
las instancias responsables de proponer al Presidente de la República la definición de las
políticas, planes y programas a cargo de su sector para el cumplimiento de los
compromisos programáticos del Gobierno.

El Ministro, por su condición de secretario de estado a cargo de una determinada cartera,

es el responsable de la conducción política de su ministerio. Complementariamente, el
Subsecretario es el responsable de velar por la buena administración de los recursos
humanos, financieros e institucionales del respectivo ministerio. En consecuencia, es el
quién debe cumplir los requerimientos de los organismos a cargo de la fiscalización, como
la Cámara de Diputados, la Contraloría General de la República y, eventualmente otros.

Los Ministerios organizan el cumplimiento de sus funciones específicas, a través de las

que se relacional directamente con la ciudadanía -usuarios, contribuyentes, beneficiarios,
etc. a través de servicios públicos subordinados que pueden asumir la naturaleza de
desconcentrados y descentralizados territorial o funcionalmente, dependiendo del grado
de autonomía con que operen -personalidad jurídica, presupuestaria, administración de su
patrimonio, etc.

9
consistente en promover, normalmente mediante incentivos económicos o fiscales, que los particulares
realicen por sí mismos actividades consideradas de utilidad general.” Francisco Meneses, “El Gasto Público
en Fomento Productivo en Chile, 1990-2000”, Julio 2003.
Vease, entre otros;: Egaña, Rodrigo y Ramón Castillo: “Política de Fomento Productivo”. Documento
interno, Ministerios de Economía y Energía, diciembre de 2002. Geo Consultores: “Estudio Evaluativo de la
experiencia microempresarial e instrumentos de la microempresa”. Informe Final, Octubre de 2003. 63
Finalmente, los servicios públicos, en directa subordinación política y administrativa al
Ministerio o sector de pertenencia, organizan su labor en función de líneas de
intervención, programas o proyectos.

En el área de Fomento Productivo este esquema funciona de diversas formas,

dependiendo más que de arreglos legales o normativos, según la naturaleza de las
personas que ocupan los cargos directivos. Sin embargo, como se verá más adelante, en
la práctica la naturaleza de las funciones o roles que corresponden a cada uno de estos
niveles tiende a confundirse, existiendo casos de Ministerios o Subsecretarias ejecutando
programas o proyectos, y servicios públicos que realizan labores de definición de políticas
y planificación.

En términos generales y específicos, la oferta de apoyo estatal en el Área del Fomento

Productivo, presenta las siguientes características:

• El Fomento Productivo en Chile, considerando los programas e instrumentos,

involucra a un amplio y heterogéneo conjunto de instituciones, incluyendo públicas,
semipúblicas y no gubernamentales, tanto nacionales como internacionales o
multilaterales.
• Se identificaron 24 organismos públicos que, con envergadura variable, gestionan un
promedio de 100 instrumentos de fomento productivo donde más del 40% están
orientados a la MYPE.
• Desde el punto de vista sectorial, hay 9 instancias de carácter ministerial, incluyendo a
SERNAM, más otras que tienen carácter eminentemente de administración territorial
(Gobiernos Regionales y Municipios). Desde el punto de vista sectorial y subsectorial
la lectura indica lo siguiente: para el fomento del sector silvoagropecuario hay cinco
grandes instituciones dependientes del MINAGRI, más una vinculada al riego (CNR)
que depende del MOP y otras dos vinculadas a la pesca (MINECOM); en el área
minera hay dos; en el sector trabajo hay dos; una focalizada en turismo (MINECOM) y
otra hacia la inserción económica de mujeres (SERNAM); una especializada en el área
de comercio exterior (RREE), tres hacia el desarrollo productivo territorial (SUBDERE,
GORE y Municipios); una focalizada en sectores vulnerables (MIDEPLAN) y,
finalmente, aquellas que trabajan con grupos objetivos muy diversos (MINECON-
CORFO y Banco Estado). Sin embargo, el análisis detallado del trabajo de estas
instituciones muestra que muchas veces, en la práctica se pueden exceder y cruzar
líneas de intervención sectorial.
• Los más relevantes por su cobertura y recursos comprometidos son CORFO -
SERCOTEC, FOSIS, INDAP, SENCE y Banco del Estado. Desde inicios de la década
de los 90 estos organismos dedicados a fomento productivo han asumido un rol
subsidiario. Entre 1990 y 2000 el gasto en fomento a las MIPE aumentó en 12.5
veces.10
• Los instrumentos de fomento tienen un presupuesto anual aproximado que se estima
en cerca de US$800 millones, incluyendo franquicias tributarias. Aproximandamente
el 70% de los instrumentos son de tipo no reembolsables, es decir operan en forma de
subsidios entregados a los beneficiarios, que comprometen un total de US$474
millones el año 2001; el 30% restante tiene carácter reembolzable –en forma de
créditos o garantías- y agregan otros US$324 millones.11 CORFO, INDAP, SENCE y
SERCOTEC son lejos los más relevantes en instrumentos de carácter no

10
Geo Consultores: Ya citado, documento 3, Informe Final.
11
Geo Consultores: ya citado, documento 3, Informe Final. 64
 reembolsable, en tanto que CORFO, ENAMI, INDAP Y DICREP, lo son entre los
reembolsables.
• Desde el punto de vista de los sectores de la economía,destacan en primer lugar
aquellos que no discriminan, seguido luego por agricultura, minería y luego a mayor
distancia pesca, turismo, comercio y cine.
• Los organismos relacionados directamente con el fomento productivo, lo hacen
mediante la ejecución operativa de programas, la administración de instrumentos de
fomento o la planificación y diseño de políticas. En el caso de instrumentos no
reembolsables, estos son operados directamente por las instituciones, en cambio en
los que asumen la forma de créditos o garantías, combinan la gestión directa o a
través de operadores privados –entidades financieras como bancos y administradoras
de fondos de inversión- mediante distintas modalidades de contratación y también con
agrupaciones empresariales.

Las instituciones que ejecutan acciones de fomento productivo presentan normalmente

varias líneas de intervención que, en esencia, constituyen una desagregación operativa de
lo que se ha presentado anteriormente como atribuciones. De hecho, en los documentos,
páginas webs y otros instrumentos de información, los ministerios y organismos lo hacen
principalmente aludiendo a líneas de intervención o áreas de trabajo, más que una
apelación a sus atribuciones o funciones. En comparación, las atribuciones, al igual que
las funciones son permanentes en el tiempo, en tanto que las líneas de intervención, de
trabajo o como se les llame, son dinámicas y evolucionan de acuerdo a los contextos
políticos –cambios de gobierno- o económicos –períodos de auge o estancamiento-, u otras
señales de esa envergadura.

Las necesidades u objetivos que buscan satisfacer los instrumentos y líneas de

intervención directa son diversos, pero se pueden agrupar en los siguientes principales:

Elaboración de Información Promoción de la Asociatividad

Difusión a Usuarios y Otros
Estudios e Investigación
Capacitación
Asistencia Técnica
Asesoría en Gestión
Apoyo a la Innovación Tecnológica
Transferencia Tecnológica
Apertura y Profundización de Mercados
Fomento de Exportaciones
Apoyo Financiero
Construcción de Infraestructura Productiva (caletas, etc.)
Generación de empleo
Fomento al Emprendimiento (nuevos empresarios)
Poder Comprador (ENAMI)

2.2.3. IDENTIFICACIÓN INSTITUCIONAL

A continuación se entrega la lista de los ministerios y servicios públicos que tienen

competencias y desarrollan instrumentos en el área del fomento productivo. En el caso de
la Comisión Nacional de Riego aparece dependiente del Ministerio de Obras Públicas y
Transporte, como lo indican varios documentos, sin embargo en otros también se le
inserta dentro de los ámbitos de gestión del Ministerio de Agricultura o el de Economía.

65
 MINISTERIO SERVICIO PÚBLICO
AGRICULTURA 1. Subsecretaría de Agricultura
2. Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP)
3. Servicio Agrícola Ganadero (SAG)
4. Fundación para la Innovación Agraria (FIA)
5. Corporación Nacional Forestal (CONAF)
6. Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA)
ECONOMÍA 7. CORFO
8. Instituto Forestal (INFOR)
9. Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC)
10. Banco del Estado
11. Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR)
12. Subsecretaría de Pesca
13. Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA)
MINERÍA 14. Minería
15. Empresa Nacional de Minería (ENAMI
TRABAJO 16. Servicio Nacional de Capacitación y Empleo – SENCE
17. Dirección de Crédito Popular (DICREP)
MIDEPLAN 18. Fondo Social de Inversión y Solidaridad Social (FOSIS)
MOP 19. Comisión Nacional de Riego (CNR)
INTERIOR – SUBDERE 20. Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)
RREE 21. Dirección de Promoción de Exportaciones (PROCHILE)
SERNAM 22. Servicio Nacional de la Mujer
GOBIERNOS REGIONALES 23. Gobiernos Regionales
MUNICIPIOS 24. Municipios

2.2.4. ÁMBITO COMPETENCIAL DE INSTITUCIONALIDAD DEL FOMENTO PRODUCTIVO

Los antecedentes que se presentan a continuación han sido sistematizados a partir de la

lectura de las leyes orgánicas de cada una de las instituciones y complementada con la
información que entregan en sus respectivas páginas Web, en la cual la gran mayoría
formula su propuesta programática, incluyendo visión, misión, objetivos estratégicos y
líneas de intervención.

Previa a la lectura de las matrices conviene tener en cuenta algunas precauciones. La

primera es que la investigación se realiza sobre un universo relativamente amplio de
instituciones, de muy diferente origen, naturaleza y envergadura. Segundo, la antigüedad
de cada una se ve reflejada en los términos y conceptos con que el legislador definió sus
competencias. En consecuencia, algunas emergidas a inicios o mediados del siglo XX
tienen leyes orgánicas y definiciones de sus responsabilidades bastante distintas a
aquellas generadas en la segunda mitad del siglo pasado y, particularmente, luego del
Golpe de Estado de 1973, con la llegada de un modelo de desarrollo que buscaba romper
drásticamente con el ordenamiento jurídico, económico, político y social que el país se dio
en las décadas anteriores. Asimismo, la institucionalidad nueva generada con la vuelta de
la democracia o las reformas que se han realizado a entidades más antiguas han
incorporado nuevas definiciones o creado ámbitos de trabajo distintos a los históricos. En
consecuencia, el estudio normativo comparado de este conjunto de instituciones no puede
realizarse en forma plana, sin tener en cuenta lo indicado, lo que obliga a un esfuerzo
muy flexible y gran minuciosidad analítica.

Mas allá del análisis de las cuerpos legales y normativos que las constituyen, la
información que entregan las páginas Web u otras fuentes también ofrece no pocas
dificultades. Algunas instituciones han realizado laboriosos ejercicios de planificación 66
 estratégica, definiendo los conceptos usuales de visión, misión, objetivos y productos
estratégicos, líneas de intervención, entre otros.

A veces la incorporación de nuevos conceptos, la profundización o remozamiento de

algunas líneas de intervención o, más concretamente, el carácter de reforma institucional
que se derivan de algunas definiciones de política hace relativamente complejo un
catastro o escanéo de estas materias. Más recientemente el ejercicio de formulación de
los Programas de Mejoramiento de Gestión a que se han visto obligadas estas
instituciones entrega formulaciones y conceptos que complejizan esta labor. Esta
dificultad se ve reflejada, por ejemplo, en el documento que la propia SUBDERE elabora
regularmente, denominado “Guía de Ministerios”

Las siguientes matrices presentan las funciones y atribuciones de la Institucionalidad

Pública, indicada en el cuadro anterior, en el ámbito del fomento productivo. Asimismo, las
líneas de intervención que desarrollan para el apoyo a los diferentes usuarios en dicho
ámbito.

2.2.4.1. Matriz Sistematización de Funciones

Las funciones que mayoritariamente se ha asignado a las instituciones son las siguientes:

FUNCIONES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 (f)
Representar X X X X 4
Planificar y generar políticas X X X X X X X X X X X X X X X X 17
Proponer X X X X 4
Normar y fiscalizar X X X X X X X X X 9
Promover X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X 23
Cobertura Territorial N N N N N N N N N N N N N N I N N N N N N N R L
(f) Frecuencia
La numeración del las Instituciones corresponde al punto de “Identificación Institucional”.
Cobertura Territorial: N = Nacional; I = Interregional; R = Regional; L = Local.

Según el cuadro anterior, se observa que el 95,8% (23) de las Instituciones tiene como
una de sus funciones la “Promoción”, seguida de la “Planificación y Generación de
Políticas” con el 70,8%. Mientras que las funciones de “Representar” y “Proponer”
alcanzan sólo el 16,7%.

Por otro lado, las Instituciones que aparecen con un mayor número de funciones, a partir
de la revisión de su Ley Orgánica, son SERNAPESCA, con cuatro de las cinco funciones
identificadas, seguida de la CONAF, SERCOTEC, SERNATUR, Subsecretaría de Pesca y
el Ministerio de Minería, con tres.

La SUBDERE, los Gobiernos Regionales y los Municipios también registran un alto

número de funciones. Sin embargo, éstas son transversales a todos los ámbitos, donde su
intervención en el fomento productivo es un componente adicional que constituye una
función en sí misma, parte de su existencia como entidad que administra el desarrollo
regional y/o local. La fortaleza de las últimas dos está dada por su función de representar
a su comunidad y la formulación de políticas de desarrollo.

Se debe señalar que el 87,5%, es decir 21 de las 24 Instituciones analizadas, tienen una
cobertura territorial de carácter nacional para la aplicación de sus instrumentos. Se 67
 excluyen naturalmente los Gobiernos Regionales y las Municipalidades, a las que se
agrega ENAMI cuyo ámbito de acción se circunscribe en la práctica a las regiones con
pequeña y mediana minería, localizadas desde el centro al norte del país.
2.2.4.2. Matriz Sistematización de Atribuciones

Las atribuciones de que disponen las instituciones de fomento productivo corresponden a

las que definen a continuación:

ATRIBUCIONES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 (f)
Diseñar y ejecutar políticas y
X X X X X X X X X X X X X X X X X X 18
planes
Diseñar y ejecutar programas
X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X 20
y proy.
Elaborar, aplicar normativa y
X X X X X X X X X X X X 12
fiscalizar
Convenios y coordinación X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X 22
Transferir recursos y delegar X X X X X X X X X X 10
Generar Información y
X X X X X X X X X X X X 12
difundir
Realizar estudios X X X X X X X X X X X X X X X X X 17
Cobertura Territorial N N N N N N N N N N N N N N I N N N N N N N R L
(f) Frecuencia
La numeración del las Instituciones corresponde al punto de “Identificación Institucional”.
Cobertura Territorial: N = Nacional; I = Interregional; R = Regional; L = Local.

En el caso de las Atribuciones, se han identificado un total de siete (7). La mayor

recurrencia se observa en “Convenios y Coordinación” que se registra en el 91,7% de las
Instituciones, seguido de “Diseñar y Ejecutar Programas y Proyectos” y “Diseñar y
Ejecutar Políticas y Planes” con el 83,3% y 75,0% de ellas respectivamente.

Se debe indicar que en el caso de las atribuciones con menor frecuencia se registran
“Elaborar, Aplicar Normativa y Fiscalizar” y “Generar Información y Difundir” en el 50,0%
de las Instituciones analizadas; mientras que “Transferir Recursos y Delegar” sólo en el
41,7%, lo que equivale a 10 de las 24.

Respecto a las Instituciones con mayores atribuciones se observa que 11 (45,8%) de las
24 en estudio, cuenta con más de 5 atribuciones de las 7 identificadas. Donde la
Subsecretaría de Pesca y la Comisión Nacional de Riego (CNR) son las que presentan el
mayor valor (6 de 7). Asimismo, se debe agregar la SUBDERE y los Gobiernos
Regionales, donde sucede la misma situación señalada en punto anterior, respecto de su
calidad de “generadores del desarrollo regional”.

El Servicio Nacional de la Mujer SERNAM registra la totalidad de las atribuciones, sin

embargo, en este caso el tema del fomento productivo es una línea de apoyo para las
acciones dirigidas al tema de género y no constituye su fin principal.

2.2.4.3. Matriz de Sistematización Según Líneas de Intervención para el Fomento Productivo

LÍNEAS DE INTERVENCIÓN 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 (f)

Información X X X X X X X X X X X X X X X X X X 18
Difusión X X X X X X X X X X X X X 13
68
 LÍNEAS DE INTERVENCIÓN 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 (f)
Estudios X X X X X X X X X X X X 12
Capacitación X X X X X X X X X X X X X 13
Asistencia técnica X X X X X X X X X 9
Asesoría en gestión X X X X X X X X X X X X 12
Innovación tecnológica X X X X X X X X X X X X X X 14
Transferencia tecnológica X X X X X X X X X X 10
Asociatividad X X X X X X X X X X X 11
Apertura mercados X X X X X X X X X X X 11
Fomento exportaciones X X X X X X X X 8
Apoyo financiero X X X X X X X X X 9
Infraestructura productiva X X X X X X X X 8
Generación de empleo X X X X X X X X 8
Fomento emprendimiento X X X X X X X X X X X X X X X X 16
Poder comprador y refinación X 1
Cobertura Territorial N N N N N N N N N N N N N N I N N N N N N N R L
(f) Frecuencia
La numeración del las Instituciones corresponde al punto de “Identificación Institucional”.
Cobertura Territorial: N = Nacional; I = Interregional; R = Regional; L = Local.

Luego de identificar las líneas de intervención para el fomento productivo de las

Instituciones analizadas, se definieron y agruparon en un total de 16 líneas.
De esta manera, las relativas a “Información”, “Fomento al Emprendimiento” e “Innovación
Tecnológica” se encuentran en la mayoría de Instituciones, con el 75.0%, 66.7% y 58.3%
respectivamente, de ellas.

Al contrario, las líneas “Fomento de Exportaciones”, “Infraestructura Productiva” y

“Generación de Empleo”, se encuentran sólo en el 33,3% de la Institucionalidad Pública
de fomento productivo, debido a que su responsabilidad se concentra en instituciones con
temas específicos.

Respecto al nivel de líneas por Instituciones. Las que concentran un mayor número son la
CONAF, INDAP y el SAG con un total de 10 a 11 líneas de trabajo. Mientras que el
Instituto Forestal INFOR, la Dirección de Crédito Prendario DICREP y PROCHILE
concentra un menor nivel de líneas, debido básicamente a que sus acciones tienen un
carácter y una finalidad específica.

2.2.5. BARRIDO CATASTRAL: LISTADO DE PROGRAMAS

MINISTERIO/ SERVICIO FONDOS – PROGRAMAS – INSTRUMENTOS.

Nº
ORGANISMO PÚBLICO
AGRICULTURA SUBSECRETARÍ 1 Bolsa de productos silvoagropecuarios
A DE
AGRICULTURA

69
MINISTERIO/ SERVICIO FONDOS – PROGRAMAS – INSTRUMENTOS.
Nº
ORGANISMO PÚBLICO
INSTITUTO DE 2 Servicio de asesoría técnica predial (SAT predial)
DESARROLLO 3 Servicio de desarrollo local en comunidades rurales (PRODESAL)
AGROPECUARIO
(INDAP) 4 Servicio de asesoría a la gestión de empresas asociativas campesinas
5 Programa nacional de integración de empresas a las redes de empresas por
rubro (PRORUBRO)
6 Centros de gestión empresarial (CEGE)
7 Servicio rural joven
8 Programa nacional de turismo rural
9 Servicio de información para la agricultura familiar campesina
10 Programa de desarrollo de proveedores de servicios de INDAP
11 A. Sistema de Información:
12 B. Desarrollo de Capacidades Técnicas:
13 C. Directorio de proveedores y evaluación de desempeño
14 Programa para la recuperación de suelos degradados (INDAP/SAG)
15 Construcción y mejoramiento obras de riego vía ley de riego
16 Bono de riego INDAP
17 Contraloría social de proyectos de riego y drenaje
18 Programa de modernización agrícola y ganadera
19 Bono de producción agrícola familiar
20 Crédito de corto plazo individual
21 Crédito de corto plazo a organizaciones
22 Crédito de largo plazo individual
23 Crédito de largo plazo a organizaciones
24 Crédito de enlace para forestación
25 Crédito de enlace para riego
26 Crédito joven inicial
27 Crédito automático para usuarios preferentes
28 Bono de articulación financiera (BAF)
29 Seguro agrícola
30 Programa de formación y capacitación para mujeres rurales (convenio INDAP-
PRODEMU)
31 Concursos para proyectos productivos de mujeres campesinas
32 Proyecto de desarrollo rural para comunidades campesinas y pequeños
productores agropecuarios de la IV Región (PRODECOP IV REGION)
33 Proyecto de desarrollo de comunas pobres del secano de las VI, VII, VIII
regiones (PRODECOP SECANO)
34 Subsidio siniestralidad
35 Financiamiento especial por emergencia
SERVICIO 36 Fondo de Mejoramiento del Patrimonio Sanitario
AGRÍCOLA 37 Sistema de Incentivos para Recuperación de Suelos Degradados
GANADERO
(SAG) 38 Sistema de Aseguramiento de Calidad 70
39 Planteles Animales bajo Control Oficial (PABCO)
 MINISTERIO/ SERVICIO FONDOS – PROGRAMAS – INSTRUMENTOS.
Nº
ORGANISMO PÚBLICO
ECONOMÍA CORFO 49 Fondo de Desarrollo e Innovación (FDI)
50 A. Financiamiento para Proyectos Precompetitivos y de Interés Público
51 B. Apoyo al Emprendimiento y Creación de Nuevos Negocios
52 Fondo de asistencia técnica (FAT)
53 Proyectos asociativos de fomento (PROFOS)
54 Financiamiento de inversiones de medianas y pequeñas empresas (línea de
crédito B.11)
55 Financiamiento de inversiones de pequeñas industrias, CORFO-Alemania
(línea de crédito B.12)
56 Financiamiento de operaciones de leasing para medianas y pequeñas
empresas (línea A.3)
57 Crédito para reprogramación de pasivos de pequeñas empresas (línea de
crédito B.13)
58 Financiamiento al comprador extranjero de bienes y servicios chilenos (línea
de crédito B.21)
59 Cobertura de préstamos bancarios a exportadores (COBEX)
60 Financiamiento de insumos de producción y comercialización en el extranjero
(línea de crédito B.22)
61 Programa de subsidio al seguro agrícola (Min. Agricultura)
62 Subsidio contingente para el financiamiento de proyectos de inversión de
pequeñas y medianas empresas (Suco inversión)
63 Cofinanciamiento de estudios de preinversión en medio ambiente
64 Crédito ambiental CORFO-KFW a través de bancos
SERVICIO DE 65 Fondo nacional de desarrollo tecnológico y productivo (FONTEC)
COOPERACIÓN 66 Programa de desarrollo de proveedores (PDP)
TÉCNICA
67 Programas territoriales – PTI
(SERCOTEC)
68 Fondo de asistencia técnica (FAT) producción limpia
69 Programa de apoyo directo a las empresas - programa microempresa
70 Programas orientados al entorno de las MIPE
71 A. Programa Preinversión
72 B. Programa Municipio
73 C. Programa de Fortalecimiento de Organizaciones Gremiales
74 D. Programa Infocentros
75 E. Programa Red Sercotec
76 F. Programa de Acceso al Financiamiento
77 Programa simplificación de trámites municipales
BANCO DEL 78 Fondo de garantía para el pequeño empresario (FOGAPE) Banco del Estado
ESTADO12 79 Libreta sello verde del Banco Estado
SERNATUR 80 Promoción de la oferta turística chilena a nivel internacional (Ley 19,255)
PESCA SERNAPESCA13 81 Fondo de Investigación pesquera
82 Fondo de Fomento a la pesca artesanal

12
Se ha omitido incluir otros instrumentos en los que el Banco del Estado solo opera como intermediario, que
para los efectos de este listado se han incluido en las instituciones mandantes, como por ejemplo INDAP.
13
SERNAPESCA realiza como parte de sus funciones, atribuciones y actividades propias de la razón de ser
del servicio, las de proteger los recursos hidrobiológicos, registros y certificaciones, pero estas se sitúan más 71
 MINISTERIO/ SERVICIO FONDOS – PROGRAMAS – INSTRUMENTOS.
Nº
ORGANISMO PÚBLICO
MINERÍA MINERÍA 83 Programa de capacitación y transferencia tecnológica a la pequeña y mediana
empresa
84 PAMMA
ENAMI 85 Crédito de capital de trabajo
86 Crédito de emergencia
TRABAJO SERVICIO 87 Franquicia tributaria a la capacitación
NACIONAL DE 88 Fondo Nacional de Capacitación (FONCAP -SENCE)
CAPACITACIÓN
Y EMPLEO – 89 A. Programa de Incentivo a la Capacitación en las Micro y Pequeñas
SENCE Empresas (MYPE)
90 B. Sub-Programa Fomento a las Nuevas Tecnologías de la Información (NTI)
91 Contrato de aprendizaje
92 Bonificación para el aprendizaje. Programa PROEMPLEO
DICREP 93 Programa de prenda industrial sin desplazamiento
MIDEPLAN FOSIS 94 Apoyo a las Actividades Económicas de Generación de Ingresos
95 Programa de Empleo
96 Acceso de Microempresarios a las NTIC (Nuevas Tecnologías de Información
y Comunicación)
MOP COMISIÓN 97 Ley N° 18.450, Fomento a Inv. Privada en Obras Menores Riego y Drenaje
NACIONAL DE
RIEGO
RREE PROCHILE14 98 Fondo de promoción de exportaciones silvoagropecuarias
99 Internacionalización de la agricultura familiar campesina – INTERPAC
100 INTERPYME
M. INTERIOR SUBDERE 15

GORES16
MUNICIPALIDA
DES17
bien en el ámbito del control y fiscalización del cumplimiento de normativas que como una acción de fomento
productivo.
14
PROCHILE desarrolla otros instrumentos en conjunto con varios otros organismos del Estado, como
CORFO e INDAP, sin embargo, para los efectos de este catastro y evitar doble registro, ellos se han asignado
a la entidad que asume la ejecución directa con los agentes productivos.
15
SUBDERE administró hasta hace dos años atrás la provisión denominada FNDR Fomento Productivo, que
se eliminó, debiendo asumir los GORE con sus propios recursos esta línea de inversión. Igualmente, bajo el
Programa PROFIM se apoyó a los municipios en desarrollo productivo local, esfuerzo que se entregó ahora a
la responsabilidad directa de los municipios.
16
Los Gobiernos Regionales, con algunas excepciones como el de la Región de Santiago, no tienen
programas o marcos preestablecidos de intervención en el tema, pues sus inversiones se deciden usualmente
proyecto a proyecto, viendo caso a caso su vinculación con las estrategias de desarrollo.
17
El comportamiento de las municipalidades en el área del fomento productivo es similar a la de los
Gobiernos Regionales, vinculando sus inversiones teóricamente en función de los PLADECOS. Hay diversos
estudios sobre el papel del municipio en el tema y si bien la mayoría reconoce las competencias que le entrega
la legislación en la práctica son escasas las municipalidades que tienen una actividad relevante y permanente
en el tema, lo que se refleja en su propia orgánica, con el reducido número de oficinas o departamentos o
comités comunales de fomento productivo. Vease: Cortez, Patricia: “Instrumentos Nacionales de Fomento
Productivo y del Empleo en su relación con los Municipios”. Documento, Subsecretaría de Desarrollo
Regional y Administrativo, Santiago, 2001. Un clásico en el tema es: Fundación Alemana para el Desarrollo,
Friedrich Ebert Stiftung y Asociación Chilena de Municipalidades: “Desarrollo Económico Local”. 72
2.3. DIAGNOSTICO AMBITO DESARROLLO SOCIAL

Para identificar el marco actual (originado en la década de los noventas) donde se inscribe
el ámbito del desarrollo social, desde la perspectiva del Estado chileno, es necesario
reconocer sus fundamentos, tanto de orden externo o de la dinámica internacional, como
de los cambios en los enfoques del desarrollo que se han impulsado desde la esfera
gubernamental, asumiendo las variaciones sociales, económicas y culturales que ha
experimentado el país.

En el plano internacional, la persistencia y agravamiento de los problemas sociales y de la

pobreza en el mundo y el reconocimiento de distintos sectores respecto de la necesidad
de avanzar en una visión más integral del desarrollo -más allá del sólo crecimiento
económico- ha generado en las últimas décadas una creciente preocupación y un
importante debate en torno al significado del desarrollo social y a los enfoques propuestos
para avanzar en su consecución. Esto ha significado que el Estado chileno suscriba las
declaraciones y compromisos, que implican una nueva comprensión de esta temática, que
han emergido desde el debate de Naciones Unidas.18
En el plano interno, el cuestionamiento a la “teoría del derrame”, da inicio a la
implementación de una estrategia de desarrollo que se expresada en el binomio
“crecimiento con equidad”, donde se asume que la superación de la pobreza y la equidad
no son un resultado del crecimiento económico, sino objetivos que deben ser abordados
de manera simultánea y complementaria al crecimiento, por lo cual se afirma la
responsabilidad pública en la implementación de políticas en áreas vitales para el
desarrollo del país. Se repone de esta manera, la preocupación del Estado respecto del

Asociación Chilena de Municipalidades, Manual N.6. Santiago de Chile, 1996.

18
Un hito clave constituye la Cumbre Social de Copenhague (1995), en la que se impulsa una amplia
discusión, revisando a fondo las premisas en que se ha basado la acción vinculada con lo social en las últimas
décadas. El Punto quinto de la declaración de Ginebra, platea los compromisos de los estados respecto del
desarrollo social: “…reiteramos nuestra determinación y nuestro deber de erradicar la pobreza, promover el
empleo pleno y productivo, fomentar la integración social y crear un entorno favorable al desarrollo social. El
mantenimiento de la paz y la seguridad en el seno de las naciones y entre ellas; la democracia; el estado de
derecho; la promoción y protección de todos los derechos humanos y libertades fundamentales, incluido el
derecho al desarrollo; la eficacia, la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión de los asuntos
públicos; la igualdad entre los géneros y la observancia plena de los principios fundamentales y los derechos
en el trabajo y los derechos de los trabajadores migratorios son algunos de los elementos esenciales para
lograr el desarrollo social y el desarrollo sostenible centrado en el ser humano. El desarrollo social exige no
sólo actividad económica, sino también una reducción de las desigualdades en la distribución de la riqueza y
una distribución más equitativa de los beneficios del crecimiento económico en el seno de las naciones y entre
ellas, con inclusión de la instauración de un sistema de comercio internacional abierto, equitativo, seguro, no
discriminatorio, previsible, transparente, multilateral y reglamentado, el acrecentamiento máximo de las
oportunidades y la garantía de la justicia social, así como el reconocimiento de los vínculos entre el desarrollo
social y el crecimiento económico”. (Naciones Unidas. Asamblea General. 24 periodo extraordinario de
sesiones. Res. S-24-2. “Nuevas Iniciativas en Pro del Desarrollo Social”. Ginebra. Diciembre 2000.). Las
líneas fundamentales de este debate son: el cuestionamiento al modelo del “derrame”, la revalorización del
capital humano y el capital social, el replanteo del tema de la inequidad y la interrelación entre el desarrollo
económico y desarrollo social. Cinco años más tarde se celebró en Ginebra la Cumbre de Desarrollo Social,
donde se reafirmó la importancia de crear sociedades más equitativas, justas desde el punto de vista social y
centrado en el ser humano. Se acordaron nuevas iniciativas entre las que destacan: la elaboración de una
estrategia internacional coordinada sobre el empleo; la creación de fuentes innovadoras de financiación
pública y privada para los programas de desarrollo social y erradicación de la pobreza; la fijación - por vez
primera - de un objetivo mundial de reducción de la pobreza, consistente en reducir a la mitad, antes de fines
de 2015, la proporción de la población que vive en condiciones de extrema pobreza 73
desarrollo social como componente clave del desarrollo y se reconoce la necesidad de un
rol más activo en este ámbito. Esta estrategia ha sido caracterizada como “una estrategia
que, respetando los equilibrios macroeconómicos, ha buscado mejorar la calidad de vida
de la población, superar la pobreza y revertir los procesos de discriminación y exclusión
social, para lograr una sociedad más equitativa e integrada”.19

Este cambio de enfoque a dado cuenta de las variaciones en las condiciones en que se ha
ido dando tanto el desarrollo social, como la participación y el rol del Estado en este
proceso.20 Caracterizado por el paso desde una acción asistencial del Estado a una acción
donde se privilegia el desarrollo del capital humano. El énfasis a partir de 1990 está en la
función activa que el Estado debe jugar en el ámbito social; la complementariedad de los
procesos de crecimiento económico y el desarrollo social y la profundización de la
descentralización. Ha habido el reconocimiento de una deuda social por parte del Estado
con la población en situación de pobreza y marginalidad, lo cual ha llevado a la
identificación de ciertos grupos de la población como prioritarios de las políticas sociales,
generando una nueva institucionalidad para esos grupos, y la adopción de programas
orientados a los sectores pobres y grupos prioritarios que privilegian la perspectiva de la
inversión social e incorporan elementos de participación, y donde el énfasis está en la
expansión de capacidades y apertura de oportunidades; más oportunidades de acceso a
capacitación, empleo e ingresos como prioridad básica general.

En este cambio de enfoque se reconoce claramente una concepción y visión más

ampliada del desarrollo en general y del desarrollo social en particular, además de una
visión distinta del sentido y rol de las políticas sociales. Así, se señala explícitamente que
“en la aplicación de esta estrategia (crecimiento con equidad) la autoridad pública ha sido
consciente que el desarrollo social no puede quedar librado sólo a las lógicas de mercado
ni a paliativos temporales, sino que precisa de una acción pública social activa y
19
MIDEPLAN: “Contexto y Desafío de la Política Social”. Santiago. 2000.
20
Sin ánimo de ser exhaustivos, es importante reconocer algunos momentos históricos que han estado
presentes en la concepción de desarrollo social y de las políticas sociales, las que han ido cambiando en
relación con las transformaciones políticas, sociales y culturales de los países. En Chile, como en los restantes
países latinoamericanos, el origen de la preocupación por el desarrollo social y las políticas sociales está en la
llamada “cuestión social” y se expresó en la aplicación de normas mínimas en el ámbito laboral, de acceso a
la educación, la salud, la vivienda y la seguridad social para las masas urbanas y la emergente clase obrera
asalariada, correspondiendo a lo que se ha denominado una concepción restringida del desarrollo y las
políticas sociales. Esta visión restringida se amplía durante la década de los años sesenta cuando a nivel de los
gobiernos se empiezan a tratar de definir el desarrollo social como un componente de la planificación y
programación global. El quiebre de la democracia, la adopción de una estrategia de desarrollo basada en el
mercado y en las ventajas comparativas frente al mercado mundial y la aplicación de políticas de ajustes
estructurales, llevaron a una vuelta a la definición restringida de desarrollo social y políticas sociales.
Básicamente, éstas pasaron a ser identificadas como políticas y programas contra la pobreza extrema. Las
tesis neoliberales del desarrollo (impulsadas desde mediados de los años setenta) se imponen con fuerza,
asignándosele al Estado un rol subsidiario en materias de intervención social. En cuanto tal, “su intervención
debe limitarse a acudir descentralizadamente, en ayuda de los colectivos en extrema pobreza –focalización,
entendido como dirigir el gasto público social hacia los sectores pobres y a eliminar en los sectores medios
todo subsidio público directo o indirecto- para posibilitarles líneas de flotación hasta que el crecimiento
económico los tome y les permita el acceso a satisfacer necesidades vía consumo/mercado” (MIDEPLAN,
2000). Así, bienes sociales tales como la educación, la salud, la previsión social, atendidos hasta ese momento
por el Estado, deben ahora demandarse en el área de los privados, esfera en la cual el Estado sólo conserva un
rol regulador. A partir de 1990 y luego de un periodo de retiro del Estado en lo referente a la atención de las
demandas sociales y de construcción de políticas sociales, donde el tema del desarrollo social se concibe
exclusivamente subordinado y dependiente del crecimiento económico y de la acción del mercado, se produce
en Chile un importante viraje en relación políticas sociales y al rol del Estado en lo social. 74
sostenida, capaz de desarrollar el capital humano funcional a los procesos de
modernización, globalización y crecimiento económico”.21

2.3.1. LA POLITICA DE DESARROLLO SOCIAL

En la década de los noventa, desde la esfera gubernamental se asume la tarea de

introducir correcciones en el modelo neoliberal que inspiró las políticas de las décadas
anteriores, proponiendo una mayor proactividad del Estado. Bajo esa óptica, se pone en
marcha una amplia estrategia de desarrollo social, para lo cual modifica el Estado en lo
social, incorporando o validando al interior de éste, prácticas innovativas y/o adecuaciones
institucionales que complejizan un tanto su clasificación de acuerdo a las tipologías
clásicas del Estado (Estado Protector, Estado de Bienestar, Estado Subsidiario),
observándose - desde lo institucional, programático y de gestión social - más bien una
mezcla de roles donde, el criterio de subsidiaridad se impone fuertemente. 22

Esta mixtura de roles se expresa claramente en la creación de una nueva institucionalidad

social representada por la creación de un nuevo tipo de Ministerio Social: MIDEPLAN, la
formación de nuevos servicios vinculados a éste (FOSIS, SERNAM, INJUV, FONADIS,
CONADI, etc.), el surgimiento de nuevos Fondos Sociales y, el desarrollo de experiencias
de Coordinación del Área Social, a nivel central y descentralizado (Comité Social
Interministerial), junto con el fortalecimiento de los Ministerios Sectoriales (a través,
fundamentalmente de la asignación de mayores recursos para el gasto social).

La institucionalidad social creada a partir del año 90 viene, por un lado, a cubrir algunos
vacíos de la acción del Estado en lo social (dimensiones o aspectos antes no
considerados o insuficientemente abordados), como es el caso de la atención a
particularidades de la pobreza en algunos sectores sociales, representando también, por
otro lado, una “nueva forma” de abordar el desarrollo social, donde la “especialización
sectorial” es reemplazada por una mirada más integral de las problemáticas sociales.

Complementariamente a las políticas sociales vinculadas al “anillo central”, asociadas a un

Estado Protector, surgen las llamadas políticas de inversión social cuyo objetivo fue
corregir los defectos de las políticas más tradicionales, proporcionando a las personas,
familias, grupos, organizaciones y localidades las oportunidades y capacidades para
responsabilizarse del mejoramiento de sus condiciones de vida.23

21
Mideplan, “Contexto y Desafíos de la Política Social”, 2000. Esta situación se pone en evidencia al
considerar la evolución y énfasis del gasto entre 1989 y 2000, en que cambió la estructura sectorial del gasto
público y fiscal social, de acuerdo a las nuevas orientaciones de la política social. Aumentó la participación de
educación, salud, y de nuevos programas destinados a grupos prioritarios versus la de previsión y subsidios
monetarios asistenciales.
Crecimiento Promedio Anual (%) 1989-2000
SaludViviendaPrevisiónEducación ubsidios OtrosGasto Fiscal Social11,48,77,89,75,915,5Gasto público
Social8,13,95,79,35,911,7Fuente: MIDEPLAN. “Gasto Social Sectorial”. Santiago. 2001.
22
Para algunos sectores lo predominante pasa a ser el énfasis en la dimensión económica del desarrollo como
base del crecimiento nacional, donde la responsabilidad fundamental está en el sector privado y tendiéndose a
la constitución de un «Estado Mínimo».
23
Raczynski, D, Serrano.C., editoras, “Descentralización Nudos Críticos”, Santiago, Septiembre 2001.
Considérese que las políticas selectivas o de discriminación positiva responden a esta situación,
complementando las políticas universales, sustentadas en el concepto de reconocimiento y de ejercicio de
derechos y destinadas a “colectivos vulnerables”. 75
Comienza, por otra parte, un reconocimiento formal de agentes diferentes al Estado con
capacidad para articularse con él para participar en alguna de las etapas que implica la
gestión de la política social: diseño, intervención, evaluación. Se dan programas
decididos, planificados y sustentados al interior de los diferentes sectores del Estado
coexistiendo con programas cuyo origen, diseño e implementación han corrido por cuenta
de las propias comunidades donde se han llevado a efecto o por cuenta de ONGs, o
usuarios, y con diversos instrumentos de financiamiento.

De este modo, las prácticas y políticas innovativas coexistentes con políticas sectoriales
más clásicas -que concentran la mayor parte del gasto social- conformándose un Estado
que, junto cuidar los equilibrios macroeconómicos, busca, no sin dificultades,
transformarse para potenciar su acción en lo social.

Lo anterior se expresa, entre otros, en el fuerte aumento que registra el gasto social en
sectores claves para la superación de la pobreza (educación, salud, vivienda, seguridad
social).24

Sin embargo, a pesar de los avances, en materia de gastos de las funciones sociales del
Estado,25 se constatan dos fenómenos que desafían a la actual política social y
económica, en tanto instrumentos efectivos para generar las condiciones que permitan y
favorezcan más fuertemente el desarrollo y profundización de procesos de “crecimiento
con equidad”, en un contexto de economía de libre mercado y globalización económica.
Estos tienen que ver con el estancamiento en el proceso de reducción de la pobreza y la
existencia de crecientes brechas de acceso al bienestar entre los sectores de mayores y
menores ingresos.

En efecto, a partir de mediados de la década del 90 ha sido cada vez más difícil reducir el
porcentaje de hogares que no logran satisfacer adecuadamente sus necesidades básicas.
Las cifras de CASEN manifiestan para este periodo una notoria tendencia al
estancamiento y decaimiento en el ritmo de reducción de la pobreza, en especial de la
indigencia (que además registra un aumento en la última medición Casen). Esta
constatación lleva así a la generación por parte del Estado de nuevas políticas y acciones
orientadas a abordar, especialmente y en forma prioritaria, la reducción de la extrema
pobreza. La implementación de Chile Solidario responde concretamente a estas nuevas
definiciones y prioridades del actual gobierno.

Por otra parte, se advierte también que el crecimiento económico y la reducción de la

pobreza verificada en los noventa se realiza en el marco de una profunda desigualdad
económica y social que ha provocado grandes diferencias en el acceso al bienestar. Esto
se expresa en la estructura de distribución de los ingresos en el país y que, considerada

24
Al crecimiento del gasto se han asociado logros, identificados algunos indicadores, tales como: reducción
de la pobreza (de 38,6% en 1990 a 20,6% en 2000); mejoramiento de indicadores de calidad de vida (empleo,
educación, salud, vivienda, pensiones y seguridad social); generación de políticas y estrategias focalizadas al
interior de los sectores y hacia grupos prioritarios.
25
Considérese que durante el periodo 1989-2000, el crecimiento promedio anual del gasto público social fue
de 7,1% y el gasto fiscal social alcanzó a 9,3%. Si se considera el acumulado en el periodo, se constata que el
gasto público social alcanzó a un 112,4% y el gasto fiscal social varió en 165,7%. Para obtener un buen
panorama de la evolución funcional del gasto público en relación con su variación durante gran parte de la
década de los noventas, véase, “Estadísticas de las Finanzas Públicas 1993-2002”. Ministerio de Hacienda.
Dirección de Presupuesto. Santiago. Mayo de 2003. 76
entre las peores de América Latina no ha variado significativamente durante la última
década, y en el incremento de las brechas sociales (en educación, salud y otros).26

Ambos fenómenos; estancamiento en la reducción de la pobreza y crecientes brechas de

acceso al bienestar, implican nuevos y complejos desafíos no sólo respecto de los énfasis-
objetivos de las políticas sociales sino también y en forma relevante, respecto de su
implementación y gestión en los distintos niveles territoriales.

2.3.1.1. La noción de desarrollo social.27

El desarrollo social sostenido y sustentable supone dimensiones substanciales y no

excluyentes asociadas a este propósito, entre éstas se encuentran:

La persona como centro del desarrollo social: El desarrollo social supone más que la
satisfacción de las necesidades mediante la provisión de cosas y bienes materiales, sino
que implica el desarrollo de las capacidades propias para hacer frente a las necesidades.
Es decir, el mejoramiento de la calidad de vida (material y psico-social de las personas)

Es un proceso comunitario en que participan grandes grupos humanos y que supone la

participación, la solidaridad y el esfuerzo activo de los mismos grupos y comunidades que
lo experimentan. Siendo el desarrollo social un proceso inherente a los sujetos, no puede
lograrse sin la participación activa de éstos, que movilicen sus propias capacidades y
esfuerzos para alcanzarlos (proceso endógeno).

El desarrollo social es un proceso a la vez económico, político y cultural, tan importante

como la obtención de ingresos y la inserción en los procesos económicos, lo es la
“expansión de los espacios de participación y poder, que signifiquen la recuperación de la
ciudadanía política real por parte de las personas”28.

La superación de la pobreza y el desarrollo social se conectan indisolublemente a

procesos globales de transformación y democratización económica y política. Estos no
son fenómenos secundarios o marginales de las sociedades, especialmente las
latinoamericanas, sino que constituyen el más grave y complejo de los problemas que
actualmente las afectan.

El desarrollo social es una responsabilidad del conjunto de la sociedad, y donde el Estado

cumple un rol insustituible en relación a asegurar condiciones de desarrollo social mínimas
de las personas que permitan el ejercicio de derechos económicos, sociales y culturales.29

No obstante la incorporación del desarrollo social como preocupación relevante en las

estrategias de desarrollo de los estados a nivel nacional e internacional en las últimas
décadas, no existe consenso sobre qué se entiende por "desarrollo social".

26
Lo que resaltarían las actuales políticas es que al promover oportunidades y ayuda para el crecimiento
económico, se priorice a los sectores de menores ingresos con instrumentos apropiados, y se aceleren las
oportunidades para que ellos mismos generen ingresos.
27
Ver definiciones de desarrollo social, en Anexos al Capitulo 2.
28
Razeto, Luis: “Cinco constataciones sobre pobreza, Catorce tesis sobre el desarrollo social, y Una
conclusión sobre la Economía Solidaria”, 2001.
29
En documento Anexo, se presentan diferentes visiones y definiciones en torno al desarrollo social, que
sirven de base a la definición del marco conceptual aplicado para el análisis de este ámbito. 77
En términos generales es posible, sin embargo, reconocer dos grandes visiones.

En primer lugar, una que concibe el desarrollo social como un componente específico de
un proceso más global de desarrollo, por lo tanto, el desarrollo social correspondería a las
actividades propias de los sectores o ministerios “sociales” educación, salud, vivienda,
seguridad social; políticas contra la pobreza, la atención de “problemas sociales”;
delincuencia, drogas y otras.

En una segunda visión, el desarrollo social sería una forma distinta de definir el proceso
global de desarrollo, donde más que un componente específico, el desarrollo social
constituiría un objetivo que orienta todas las actividades públicas y muchas de las
privadas. En este segundo sentido el desarrollo social se entiende como “un proceso
dinámico de cambios societales que permite a un número cada vez mayor de individuos
satisfacer sus necesidades físicas, psicológicas y espirituales, un proceso sistémico que
incluye el crecimiento económico, la eliminación o al menos la reducción de la pobreza, el
desarrollo de los recursos humanos, la expansión del empleo productivo, la participación
social, el respeto de las minorías, la sustentabilidad medioambiental y, por cierto, un
gobierno democrático”30

A uno u otro concepto de desarrollo social no sólo se asocian opciones diferentes en

cuanto a metas sociales sino también formas distintas de organización y gestión para
hacer posible alcanzar esas metas, es decir, formas diferentes, de organizar y concebir la
acción del el Estado en lo social.

Para efectos de este análisis, y siguiendo una visión amplia de desarrollo social, al modo
como se entiende desde la mirada del Desarrollo Humano,31 éste se entenderá como: un
proceso que supone la superación de la pobreza (en sus dimensiones sociales,
económicas, políticas y culturales) y un proceso de ampliación de las posibilidades de
desarrollo y de expansión de las capacidades personales y colectivas que hacen posible,
a la vez, el mejoramiento de las condiciones de vida y un mayor bienestar general de las
personas y de los pueblos. Comprende un proceso de múltiples dimensiones que se
despliega a través de acciones económicas, políticas y culturales en los más variados
ámbitos de la experiencia humana: alimentación salud, vivienda, educación, tecnologías,
empleo, etc.

2.3.1.2. Dimensiones y ámbitos del desarrollo social

A partir de una noción ampliada de desarrollo social y para efectos del presente análisis,
se definen como componentes básicos constitutivos del “desarrollo social”, cuatro grandes
dimensiones y los siguientes ámbitos sociales:

Dimensión Ámbitos Sociales

1. Desarrollo y ampliación de posibilidades para el Cultura
desarrollo integral de las personas. Educación (1)
Salud (1)
2. La ampliación de las oportunidades y capacidades Deporte y recreación
de las personas para aprovechar dichas posibilidades. Justicia y protección de derechos
Seguridad ciudadana
30
Urzúa, Raúl “Desarrollo Social y Reforma del Estado: Algunos Temas de Reflexión”, en ¿Qué espera la
sociedad del Gobierno?, Luciano Tomassini, editor. Centro de Análisis de Políticas Públicas, Universidad de
Chile/ Asociación Chilena de Ciencias Políticas, Santiago, 1994.
31
Ver. Informe del Desarrollo Humano. PNUD 1998. 78
 Dimensión Ámbitos Sociales
Participación ciudadana
Desarrollo productivo (2)
Capacitación y empleo
Previsión Social
Superación de la pobreza y atención a “problemas
sociales” (drogadicción, alcoholismo)
3. Características del entorno fìsico-ambiental en que Vivienda
viven las personas y que inciden en su calidad de Infraestructura social
vida. Equipamiento social
Medio ambiente
Superación de la pobreza (3)
4. El fortalecimiento de capacidades propias en los Fortalecimiento institucional para la gestión social
actores institucionales vinculados a temáticas de
desarrollo social
(1) Estos ámbitos se incluye sólo a modo referencial por no estar incluidos en el presente estudio.
(2) Este no se incluye por constituir un ámbito aparte de análisis.
(3) Se incluye también en esta dimensión, en cuanto se reconoce que las situaciones de pobreza
pueden estar referidas a las personas y/o al medio en el que habitan (pobreza del entorno).

Estos distintos ámbitos del desarrollo social son abordados por el Estado, a través de la
definición e implementación de políticas públicas específicas. Estas, a su vez, se traducen
en un conjunto amplio y diverso de planes, programas, proyectos y otros instrumentos, a
través de los cuales se operacionaliza la política social en los distintos ámbitos sociales,
participando en su implementación y ejecución, diferentes órganos e instituciones
estatales y semiestatales. Se debe considerar que también la ejecución de acciones con
fines de desarrollo social son implementadas a través de entidades privadas, en general
sin fines de lucro32.

No obstante lo anterior, para efectos de este estudio se utilizará una visión “restringida”
del concepto, considerando aquellos ámbitos que serán objeto de sistematización, según
las dimensiones y ámbitos solicitados en los términos de referencia del estudio.

La visión restringida, apunta a una definición del desarrollo social, como: el desarrollo y
ampliación de posibilidades para el desarrollo integral de las personas, considerando la
necesidad de ampliar las oportunidades y capacidades de las personas para aprovechar
dichas posibilidades. En este sentido, los ámbitos estarán vinculados a la cultura, el
deporte y recreación, la justicia y protección de derechos, la seguridad ciudadana, la
participación ciudadana, a la capacitación y empleo, la previsión Social y la superación de
la pobreza y atención a “problemas sociales” (drogadicción, alcoholismo).33

2.3.2. LA ORGANIZACIÓN DE LA OFERTA DE APOYO ESTATAL

El rol del Estado en lo social está estrechamente ligado, por una parte, a la manera de
concebir y expresar las necesidades del desarrollo económico y, por otra, al modo
específico en que se procesan y encauzan las demandas sociales en un momento
32
Se debe considerar que esta modalidad asociativa entre el sector público estatal y el sector privado sin fines
de lucro (también conocido como “tercer sector”, representa, el aspecto básico del modelo denominado
Estado Relacional, que fuera señalado en el marco conceptual de este estudio.
33
Si bien, los ámbitos de la salud, la educación, el desarrollo productivo, la infraestructura social, la vivienda,
etc. son aspectos esenciales, no serán tomados en esta parte del estudio, por estar contenidos en los demás
capítulos, o bien por haber sido excluidos en los términos técnicos de referencia del estudio, como educación,
salud y vivienda, en cuyo caso, al momento de estudiarse deberían ser complementarios a lo aquí indicado. 79
histórico dado. Se alude así, en la literatura social, a diferentes tipos de Estado,
dependiendo de qué tan extensiva o restrictiva sea la intervención del Estado en el
mercado y de cómo ello se correlacione con los sistemas de protección, de desarrollo
humano y bienestar de sus habitantes16.

2.3.2.1. La actual institucionalidad social estatal

A partir de la revisión y análisis de instrumentos y programas implementados por el

Estado (Ver barrido catastral de programas) para abordar las diversas dimensiones del
desarrollo social, la actual institucionalidad social estatal está conformada por un conjunto
de organismos estatales y semiestatales que, en diferentes grados participan en el diseño,
la coordinación, la ejecución y el financiamiento de las políticas sociales. Dentro de ésta
se encuentran:

1. Aquellos ministerios que históricamente han abordado las políticas sociales

universales: educación, salud, vivienda, trabajo, previsión y justicia, los cuales
desarrollan los programas sociales tradicionales, incluyendo los servicios
descentralizados vinculados con estos ministerios.
2. El Ministerio de Planificación y Cooperación, al que se le asignan funciones como
coordinador del desarrollo social. Entre ellas, se encuentra la evaluación económica y
social de todos los proyectos de inversión del sector público, el diseño y coordinación
de políticas dirigidas a grupos vulnerables, el seguimiento y monitoreo de programas
sociales específicos, además del desarrollo, aplicación y análisis de instrumentos para
la evaluación y planificación social, como la Encuesta de Caracterización
Socioeconómica (CASEN) y la Ficha de Clasificación Social (CAS).
3. Las instancias institucionales dependientes de Mideplan, orientada a atender
necesidades de los llamados “grupos prioritarios”.
4. Mujeres: el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), creado el año 1991 como una
entidad descentralizada.
5. Juventud, el Instituto Nacional de la Juventud (INJ), creado el año 1991, actualmente
INJUV.
6. Pueblos Indígenas, la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) creada
en el año 1993. Dicha corporación está a cargo del Fondo de Tierras y Aguas, el
Fondo de Desarrollo Indígena y la detección de Áreas de Desarrollo Indígena.
7. Personas con discapacidad, el Fondo Nacional de la Discapacidad, que está a cargo
de la Política Nacional para la Discapacidad y el Fondo Nacional existente en este
tema.
8. Infancia, para este grupo se crea inicialmente un Grupo de Trabajo Interministerial
(GTI) de Infancia, coordinado por Mideplan, que elabora la Política Nacional .y Plan de
Acción Integrado a favor de la Infancia y Adolescencia. No existe institucionalidad
propia, estando en la actualidad a cargo de la División Social de Mideplan.
9. Adulto Mayor, se crea el año 1995 el Comité Nacional para el Adulto Mayor vinculado
al gabinete de la Primera Dama, y a cargo de ejecutar la Política Nacional para este
segmento (1996). El año 2003 se transforma en el Servicio Nacional del Adulto Mayor,
SENAMA y pasa a depender del Ministerio Secretaría General de la Presidencia
10. Otros ministerios que incorporan y desarrollan iniciativas en el ámbito del desarrollo
social, entre éstos: Ministerio Secretaría General de Gobierno, Ministerio del Interior,
Secretaría General de la Presidencia.

16
Respecto de estos diferentes tipos de Estado en lo social, ver mayor detalle en la primera parte del estudio
referida al marco conceptual. 80
11. Organismos semiestatales que desarrollan iniciativas en el ámbito del desarrollo social
y que dependen del Gabinete de la Primera Dama: PRODEMU, INTEGRA, Tiempos
Nuevos, Fundación de la Familia.
12. La institucionalidad social estatal a nivel regional y local: Gobiernos Regionales y las
Municipalidades.

De la revisión de la Matriz Instituciones y Organismos con Acciones en distintos ámbitos

del desarrollo social (ver más adelante) se desprenden las siguientes características
generales:

1. En la mayoría de los casos las instituciones y servicios que actúan en “lo social”
realizan acciones en más de un ámbito específico de acción social. Esto se observa
especialmente respecto de la institucionalidad dependiente de Mideplan y de aquellas
vinculadas al Gabinete de la Primera Dama y MINEDUC. Esta situación respondería a
la búsqueda de intervenciones más integrales dirigidas a los grupos prioritarios y
población destinataria de éstos. Así, una misma institución desarrolla acciones en
diferentes dimensiones o aspectos del desarrollo social: pobreza, educación, salud,
participación y capacitación y empleo, con foco en algún grupo prioritario, por ejemplo
SERNAM (Ver Matriz de las instituciones y organismos que implementan acciones de
acción social).
2. Existen en total 24 actores diferentes que intervienen en el ámbito de pobreza y
grupos prioritarios (ámbito 1). De éstos, 6 corresponden a los organismos vinculados
directamente a Mideplan y 7 a los Ministerios sociales tradicionales (Vivienda y B.
Nacionales, Educación, Salud, Trabajo y Previsión Social y Justicia). Los restantes 11
actores corresponden a organismos dependientes de otros Ministerios, del Gabinete
Primera Dama y, a los Municipios y Gobierno Regional. Esto último muestra el nivel
de transversalización que se ha alcanzado en la atención de los grupos prioritarios al
interior de la estructura del Estado, donde Ministerios “no sociales”, comienzan a
incorporar acciones de carácter sectorial considerando particularidades de grupos
sociales más afectados por condiciones de pobreza y exclusión social. Un ejemplo de
esto es lo que realiza SERNATUR (MINECOM) con el Programa de Turismo para
Adultos Mayores o el INDAP a través de programas para mujeres rurales y para áreas
y localidades rurales pobres.
3. Además del ámbito 1 (pobreza y grupos prioritarios), los ámbitos con mayor presencia
de actores diferentes son: Participación Ciudadana (con 17 instituciones/organismos),
Educación (13), Cultura (11), Salud (10) y, Justicia y Protección de Derechos y
Equipamiento e Infraestructura Social (9 actores en cada caso).
4. Si se consideran, por otra parte, los destinatarios/beneficiarios de los programas es
posible también identificar un conjunto de instituciones/organismos que declaran
iguales o similares poblaciones objetivo. Es el caso del grupo niños y niñas,
identificado como destinatario/beneficiario de programas relevantes por al menos 9
instituciones. Similar situación se observa respecto del grupo mujeres, donde existen
3 organismos que desarrollan programas específicos dirigidos a éstas (Fundación de
la Familia, PRODEMU, SERNAM).
5. Participación directa del Municipio en 14 de los 15 ámbitos de acción social y del
Gobierno Regional en , a través de acciones propias (especialmente Municipios) y
de acciones vinculadas a organismos del nivel central (Municipios y Gobierno
Regional).

Del análisis general anterior se desprende que existen a nivel de ámbitos de acción social
y de los destinatarios/beneficiarios de los programas e instrumentos del Estado, algunas
áreas compartidas que, inicialmente pueden ser identificadas como “áreas de conflicto”, 81
considerando los similares objetivos, funciones y atribuciones que las instituciones
involucradas tienen en estas áreas.

2.3.2.2. Actores institucionales y ámbitos de acción en políticas sociales

Considerando el conjunto de la institucionalidad social estatal; entendiendo por ésta a

todas aquellas instituciones y organismos que implementan algún tipo de iniciativa o
programa social, es posible identificar las siguientes características generales:

Existen 41 organismos de distinto nivel que ejercen acciones en el ámbito del desarrollo
social.

Fundamentalmente dentro de la asignación de funciones los organismos con competencia

en materia de desarrollo social, tienen como funciones prevalentes planificar y generar
políticas, proponer, promover y fundamentalmente coordinar.

Dentro de éstos se identifican 13 Ministerios que implementan programas y acciones

vinculadas directamente a materias de desarrollo social. A estos se suma el Gabinete de
la Primera Dama, con cuatro organismos bajo su dependencia (INTEGRA, PRODEMU,
Fundación de la Familia y Fundación Tiempos Nuevos).

El total de servicios u órganos del estado que dependen o se vinculan con algún Ministerio
y que implementan acciones en este ámbito, alcanza a 37.

En los niveles regionales y locales, los actores corresponden a 341 Municipios y 13

Gobiernos Regionales.

Los programas e instrumentos aplicados por estos actores institucionales se distribuyen

en al menos 15 ámbitos de política social. Estos abarcan las áreas tradicionales de la
política social: salud, educación, vivienda, justicia, trabajo y previsión social, ámbitos que
se vinculan directamente con el desarrollo social aunque no son reconocidos como
componentes centrales de éste, tales como: deporte y recreación y cultura y, ámbitos de
política social que han emergido con fuerza en las últimas décadas, como por ejemplo:
protección del medio ambiente y seguridad ciudadana. La identificación de los 15 ámbitos
considerados en este análisis se indica a continuación:

AMBITOS DE POLÍTICA SOCIAL

01 Pobreza y Grupos prioritarios

02 Salud

03 Justicia y protección de Derechos

04 Educación

05 Seguridad Ciudadana

06 Cultura

07 Empleo y Capacitación

08 Previsión Social
82
 AMBITOS DE POLÍTICA SOCIAL
09 Participación Ciudadana

10 Deporte y Recreación

11 Protección del medio Ambiente

12 Equipamiento e Infraestructura Social

13 Vivienda

14 Fortalecimiento institucional para la gestión social

15 Generación de ingresos

A continuación se presenta un cuadro resumen de los actores estatales en lo social,

indicándose los ámbitos de acción social en los que intervienen, a través de la
implementación de algún programa social o instrumento específico. Se identifican,
además, los principales destinatarios/beneficiarios/de los programas sociales más
relevantes que las instituciones y organismos implementan en distintos ámbitos de acción
social.
Matriz Instituciones y Organismos con Acciones en
Distintos Ámbitos del Desarrollo Social

PRINCIPALES AMBITOS DE ACCIÓN SOCIAL DESTINATARIOS (1)

INSTITUCIÓN
1 1 1 1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 13 4 15
- Familias escasos recursos,
MIDEPLAN beneficiarios SAP
- Comunidades y familias
Subsecretaría X X X indígenas (Orínenes)
- Comunidades y familias
CONADI X X X X X X indígenas
- Familias indigentes,
FOSIS X X X microempresarios, org.
sociales, localidades pobres.
- Personas con discapacidad,
organizaciones de y para personas
FONADIS X X X X con discapacidad.
INJUV X X X - Jóvenes
- Mujeres de escasos recursos y
SERNAM X X X X sus familias.
Ministerio de Justicia
Corp. A. Judicial X X - Personas de escasos recursos.
SENAME X X X - Niño (a)s en riesgo social
MINSAL
- Población en general, Programas
Servicios de X X especiales
Salud Adultos mayores.
- Personas y organizaciones
Ministerio Interior sociales de pobres.
Subsecretaría Interior X
- Población en general, escolares y
CONACE X X X jóvenes.
83
 PRINCIPALES AMBITOS DE ACCIÓN SOCIAL DESTINATARIOS (1)
INSTITUCIÓN
1 1 1 1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 13 4 15
- Familias escasos recursos,
MIDEPLAN beneficiarios SAP
División de Seg. y - Población en general, org.
Participación X X X sociales.
- Organizaciones y familias
SUBDERE X X X sectores pobres.
- Población en general, escolares,
NOEMÍ X X X org. Soc.
MINEDUC
Consejo de la Cultura y las - Población en general, org. Arte y
Artes X X X cultura.
JUNAEB X X X X - Escolares
- Niños (a)s preescolares de
JUNJI X X escasos recursos
Subsecretaría Educ. X X X X X - Estudiantes en general
- Población en general,
DIBAM X X estudiantes.
Misterio del Trabajo
y Previsión Social
Subsec. Previs. Soc. X X
Superintendencia de
Seguridad Social X X
INP X X X X - Pensionados y jubilados
Dirección del Trabajo X - Trabajadores dependientes.
- Trabajadores dependientes,
SENCE X X independientes.
Dirección Crédito Prendario X X - Personas y microempresarios
SEGEGOB
- Población en general, org.
DOS X X Sociales
Secretaría de Comunic. y - Población en general, org.
Cultura X X Sociales
Instituto Nacional del Deporte - Organizaciones deportivas,
(IND) X escolares, deportistas.
SEGPRES
CONAMA X X X - Organizaciones sociales.
- Organizaciones y personas
SENAMA X X X adultas mayores.
Gabinete P. Dama
- Mujeres de escasos recursos y
Fundación de la Familia X X X X X sus familias.
INTEGRA X X - Niños(a) de escasos recursos.
PRODEMU X X X X X - Mujeres de escasos recursos.
- Población en general,
Fundación Tiempos Nuevos X X estudiantes.
MINVU y Bienes
Subsecretaria Minvu X X
SERVIU X X - Población de menores recursos
- Personas y comunidades de
Bienes Nacionales X X X escasos recursos 84
 PRINCIPALES AMBITOS DE ACCIÓN SOCIAL DESTINATARIOS (1)
INSTITUCIÓN
1 1 1 1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 13 4 15
- Familias escasos recursos,
MIDEPLAN beneficiarios SAP
Ministerio Agricultura
Agricultores y comunidades rurales
INDAP X X X X pobres.
Ministerio de Economía
SERNAC X - Consumidores
SERNATUR X X X - Adultos mayores.
M. Transp. y Telecom. Subtel X - Organizaciones y comunidades.
Municipalidades X X X X X X X X X X X X X X - Población en general.
Gobierno Regional X X X X - Población en general.
(1) Se identifican los principales destinatarios/beneficiarios/de los programas sociales más
relevantes implementados en los distintos ámbitos de acción social.

2.3.2.3. Características generales de la oferta programática en lo social

En los últimos doce años, la acción gubernamental en el ámbito social se ha expresado en

el desarrollo e implementación de un conjunto muy diverso de programas, proyectos
sociales e instrumentos de financiamiento, conformándose una amplia y diversificada
oferta pública de instrumentos. Se desarrolla, por una parte, una importante oferta dirigida,
principalmente, a los llamados “grupos prioritarios” y personas/ grupos afectados por
situaciones de pobreza. También, aunque en mucho menor medida, se genera una oferta
de programas e iniciativas orientadas a abordar situaciones de pobreza en ámbitos
territoriales concretos (territorios/zonas de pobreza). A estos dos tipos de programas es
posible agregar, además, una tercera línea de acciones programáticas, que guarda
relación con un conjunto de acciones de carácter selectivo que se originan en ámbitos
sectoriales específicos (Ministerios de Educación, Economía, otros). Dentro de éstas se
encuentran, por ejemplo, los programas específicos para situaciones de extrema pobreza
(programas asistenciales de la red social).

1. Programas Orientados a Grupos Prioritarios

En esta línea de programas, que representa el núcleo de la acción denominada de

“inversión social”, que se desarrolla a partir de 1990, estudios realizados contabilizaron
para 1995, 114 programas, para 1996 un total de 125 y para 1998 una cifra de 14134. Por
otra parte, MIDEPLAN, contabiliza para el al año 1999 al menos 191 programas sociales
dirigidos a estos seis grupos prioritarios; infancia y adolescencia, juventud, adulto mayor,
mujer, personas con discapacidad, pueblos indígenas, de los cuales cerca de la mitad
surge después de 199435. Dado que existen iniciativas que están dirigidas a más de un
grupo prioritario, el total de acciones se incrementa a 242, con la distribución que se indica
en el cuadro siguiente36.

34
Raczynski, D. , Serrano. C., editoras, “Descentralización Nudos Críticos”, Santiago, Septiembre 2001
35
MIDEPLAN, Comité de Ministros Social, Secretaría Ejecutiva, Septiembre 1999, “ Caracterización de la
Oferta Pública dirigida a Grupos Prioritarios de la Política Social”.
36
Idem.
85
El número de programas y la diversidad de áreas-problema que éstos cubren dan cuenta
de una oferta frondosa y diversificada que nace en distintas reparticiones públicas.

Acciones Orientadas a Grupos Prioritarios (distribución de la oferta pública)

Infancia y Juventud Adulto Mayor Mujer Personas con Pueblos
Adolescencia Discapacidad Indígenas
97 Programas 58 Programas 22 Programas 24 Programas 33 Programas 8 Programas
(40,08 %) ( 24 %) (9,1 %) (9,9 %) (13,6 %) (3,3%)
Fuente: Elaborado a partir de MIDEPLAN, Comité de Ministros Social, Secretaría Ejecutiva,
Septiembre 1999, “Caracterización de la Oferta Pública dirigida a Grupos Prioritarios de la Política
Social”.

Más del 65% de esta oferta corresponde, según análisis de MIDEPLAN, a programas que
son en su totalidad de inversión social o que contienen componentes mayoritarios de
inversión social, mientras que el segmento de programas asistenciales o con
componentes preferentes de asistencialidad, constituye un 34,8%.

Considerando los problemas sociales o ámbitos del desarrollo social sobre los cuales los
programas intervienen, predominan los programas que abordan el área de educación
(28%), asociado fundamentalmente a acciones orientadas al grupo niños y jóvenes. Le
siguen en importancia el área denominada de promoción social con un 13,1% y el área de
seguridad social con un 12,6%. Las áreas de capacitación e inserción laboral y de
desarrollo productivo, representan, por otra parte, el 9,7 y 2,9 %, respectivamente. La
oferta incluye, entre otros, programas de capacitación y formación para el trabajo,
nivelación de estudios, atenciones en salud, programas deportivos y recreativos, cuidado
de niños de mujeres jefas de hogar, programas de prevención consumo de drogas, de
fortalecimiento organizaciones, etc. Mayoritariamente éstos tienen un carácter sectorial,
en cuanto se enfocan en un ámbito específico del desarrollo social y que además son
aplicados por una sola institución del nivel central, lo que favorece su carácter
fragmentado. El 55% de los programas son de tipo sectorial y un 44,2% de carácter
multisectorial, teniendo una presencia mínima (1,1%) el tipo de programas intersectoriales.

2. Programas Orientados a Territorios Pobres

Predominan en esta línea las aquellas acciones denominadas “horizontales”, es decir,

iniciativas que no discriminan entre el área urbana y el área rural. Esto, a pesar de ser un
hecho conocido que las realidades y problemáticas sociales, además del fenómeno de la
pobreza, presentan características diferentes.
Esta “horizontalidad” se observa especialmente respecto de las acciones orientadas hacia
los grupos prioritarios, donde cerca del 60% de los programas disponibles tienen
cobertura nacional y, donde el 80% de éstos se dirige tanto a zonas rurales como urbanas,
sin hacer distinciones entre ambas zonas, no quedando claro si incluyen adecuaciones
metodológicas y de gestión para lograr una mayor pertinencia de las intervenciones,
especialmente en los ámbitos rurales. Por otra parte, los programas orientados
específicamente a grupos prioritarios de zonas rurales, representan sólo un 6% del total.
Ambas situaciones estarían reflejando la escasa flexibilización que presenta la oferta
programática estatal, para adecuarse a las realidades regionales y locales, aspecto
asociado directamente con el carácter centralizado de buena parte de los programas
sociales.

86
Por otra parte, las acciones que distinguen entre zonas urbanas y rurales para enfrentar
específicamente situaciones situaciones de pobreza territorial son más bien escasas
considerando la diversidad geográfico-territorial de Chile. En el ámbito rural hasta el año
2001 era posible detectar 5 programas relevantes, la mayoría de los cuales se focaliza en
la llamada “pobreza campesina-agrícola”, que constituye sólo una de varias expresiones
de la pobreza rural que actualmente es posible encontrar en el país. A nivel urbano se
registran dos acciones programáticas vinculadas directamente: el Programa Integral de
Pobreza Urbana, que se presenta muy focalizado territorialmente (baja cobertura); y el
Programa Chile Barrio, que se concentra especialmente en asentamientos precarios
urbanos.

Respecto de los ámbitos de acción, la mayoría de las iniciativas dirigidas a territorios

pobres se inscriben en alguno de los siguientes cuatro grandes ámbitos: (i) Fomento
Productivo, (ii) Infraestructura Social, (iii) Promoción/Inversión en las Personas y (iv)
Asistencialidad. Corresponden, en general, a programas que tienen una lógica sectorial,
de coberturas limitadas y suelen operar desarticuladamente entre sí y respecto de otras
acciones públicas que se realizan en la misma área37.

3. Programas Sectoriales Selectivos

Corresponden en su gran mayoría a iniciativas de carácter sectorial-institucional38

orientadas a los sectores sociales más deprimidos, comprendiendo una gama de
programas que sin haber sido diseñados específicamente para abordar situaciones de
pobreza, permiten resolver necesidades de grupos afectados en los ámbitos de la
infraestructura social; el acceso a bienes y servicios básicos como agua potable,
electrificación, etc.

En síntesis, y de acuerdo a diversos análisis efectuados en los últimos años, las

principales características que presenta la oferta programática en pobreza, como también
en algunas otras dimensiones de lo social, han sido resumidas de la siguiente manera39:

• Los programas nacen en distintas reparticiones públicas, por lo general de modo

independiente, y abordan facetas superpuestas de la realidad de la pobreza o de los
grupos prioritarios.
• Existe una fuerte atomización entre programas, poco conocimiento y escasa o mala
comunicación de ellos al interior del aparato público y de éste hacia la sociedad.
• No existen casi instancias en las cuales discutir el conjunto de los programas que
persiguen objetivos comunes o que van dirigidos a destinatarios similares, buscando

37
Entre las acciones dirigidas a zonas-territorios rurales pobres y que se proponían resolver los problemas de
atomización y dispersión que caracterizan a los programas e instrumentos públicos, destacó el Programa
Interministerial “Red de Cooperación Institucional para Zonas de Pobreza Rural, RED PRORURAL”. Este
programa se planteó el desafío de promover una efectiva coordinación y articulación institucional y la
búsqueda de nuevos mecanismos de gestión y de políticas públicas, tendientes a enfrentar de manera más
efectiva las situaciones de pobreza rural, con una estrategia descentralizada y articulada entre la
institucionalidad participante, con enfoque territorial y a través de procesos participativos de planificación e
intervención. Sin embargo, esta iniciativa se descontinuó, luego de ser evaluada el año 2002.
38
Cuando nos referimos a inciativas sectorial-institucionales, estamos hablando de la acción de los
ministerios sociales en sus campos de acción específicos. Por ejemplo, MINEDUC y sus programas
educacionales para zonas pobres.
39
Raczynski, D. , Serrano.C., editoras, “Descentralización Nudos Críticos”, Santiago, Septiembre 2001 87
 complementar acciones o evaluar los resultados que obtienen estrategias alternativas
de intervención.
• No existe un concepto compartido respecto a lo que constituye un programa, de
cuándo se justifica hablar de programa, de línea de acción o sólo de proyecto, y
cuando una iniciativa califica como programa; del mismo modo cuándo un nuevo
nombre es efectivamente un nuevo programa o simplemente un cambio de nombre o
la suma de una nueva línea de acción.
• Dado lo anterior, resulta poco relevante contabilizar el número de “programas” de
cierto tipo porque éstos son acciones de distinta naturaleza (proyectos, líneas de
acción, programas propiamente tales), de muy distinto alcance en cuanto a monto de
recursos y número de destinatarios, dimensiones ambas respecto a las cuales es
difícil, además, obtener información fidedigna y comparable.

2.3.3. IDENTIFICACIÓN INSTITUCIONAL

A partir de éstos se plantea una primera selección de programas e instrumentos, los que
luego son profundizados en la identificación y análisis de nudos competenciales.

Las instituciones que intervienen en el ámbito social:

SECTOR Nº ORGANISMO / INSTITUCIÓN /SERVICIO PUBLICO

MIDEPLAN
MINISTERIO DE JUSTICIA
MINISTERIO DE SALUD (MINSAL)
MINISTERIO DEL INTERIOR
MINISTERIO DE EDUCACIÓN
(MINEDUC)
MINISTERIO DEL TRABAJO Y
PREVISIÓN SOCIAL
MINISTERIO SECRETARIA
GENERAL DE GOBIERNO
MINISTERIO SECRETARIA
GENERAL DE LA PRESIDENCIA
GABINETE PRIMERA DAMA
1 Subsecretaría de Planificación y Cooperación
2 Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI)
3 Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS)
4 Fondo Nacional de la Discapacidad (FONADIS)
5 Instituto Nacional de la Juventud (INJUV)
6 Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM)
7 Corporación de Asistencia Judicial (CAJ)
Gendarmería de Chile (no se incluye en catastro Instituciones)
8 SENAME
9 Servicios de Salud
10 Subsecretaría del Interior
11 Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (CONACE)
12 División de Seguridad y Participación Ciudadana
13 Consejo Nacional de la Cultura y las Artes
14 Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB)
15 Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI)
16 Subsecretaría de Educación
17 Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM)
18 Subsecretaría de Previsión Social
19 Superintendencia de Seguridad Social
20 Instituto de Normalización Previsional (INP)
21 Dirección del Trabajo
22 SENCE
23 División de Organizaciones Sociales (DOS)
24 Secretaría de Comunicaciones y Cultura
25 Instituto Nacional de Deporte (Chiledeportes)
26 Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA)
27 Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA)
28 Fundación de la Familia
29 INTEGRA
30 PRODEMU
Fundación Tiempos Nuevos (no se incluye en catastro Instituciones) 88
 SECTOR Nº ORGANISMO / INSTITUCIÓN /SERVICIO PUBLICO
MINISTERIO DE VIVIENDA, 31 Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo
URBANISMO Y
32 Servicios Regionales de Vivienda y Urbanismo (SERVIU)
BIENES NACIONALES 33

Otros organismos públicos con instrumentos específicos en el ámbito del desarrollo social.

SECTOR Nº ORGANISMO/SERVICIO/INSTITUCIÓN
MINISTERIO DE AGRICULTURA Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) (Ver Ficha Ámbito
Desarrollo Productivo)
Corporación Nacional Forestal (CONAF) (no se incluye en catastro
Instituciones)
MINISTERIO DEL INTERIOR 34 SUBSECRETARÍA DE DESARROLLO REGIONAL Y ADM.
35 Oficina Nacional de Emergencia (ONEMÍ)
MINISTERIO DE ECONOMÍA 36 Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC)
37 Servicio Nacional del Turismo (SERNATUR)
MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS 38 Subsecretaría de Telecomunicaciones (SUBTEL)
TRANSPORTE Y TELEC.
MINISTERIO DE JUSTICIA Servicio de Registro Civil e Identificación (no se incluye en catastro
Instituciones)
MINISTERIO DEL TRABAJO Y P. 39 Dirección Nacional de Crédito Prendario
SOCIAL
MUNICIPALIDADES 40
GOBIERNOS REGIONALES 41

2.3.4. ÁMBITO COMPETENCIAL DE INSTITUCIONALIDAD DEL DESARROLLO SOCIAL

2.3.4.1. Matriz Sistematización de Funciones

La matriz ha sido elaborada, estableciendo grandes categorías o clasificaciones de las

funciones y atribuciones de los organismos del Estado que intervienen en la materia. La
sistematización ha sido hecha teniendo en cuanta lo indicado en las leyes, decretos y
reglamentos que dan origen a las instituciones y sus modificaciones posteriores.

FUNCIONES ORGANISMOS
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2
1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0
Planificar y generar políticas X X X X X X X X X X X
Proponer X X X X X X X X X X X X X X X X
Normar y fiscalizar X X X X
Promover X X X X X X X X X
Coordinar acciones X X X X X X X
Aplicar políticas, planes y prog. X X X X X X X X X X X
Velar por el cumplimiento de X X X X X X X X X X X X
polìticas, planes y programas
Evaluar polìticas, planes y prog. X X X X X X X X
Realizar y promover estudios X X X X X X X
Proponer e impulsar program. X X X X X X X X X X X X X X 89
 FUNCIONES ORGANISMOS
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2
1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0
Supervisar técnicamente X X X X X X X
Mantener sistema de informac. X X X
Administrar y Financiar acciones X X X X X X
Prestar asistenc./asesoría técnica X X X X X
Vincularse con otros organismos X X X X
Representar X X
Educar y orientar

FUNCIONES ORGANISMOS
2 2 2 2 2 2 2 2 2 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 4 4
1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1
Planificar y generar políticas X X X X X X X X X X X X
Proponer X X X X X X X
Normar y fiscalizar X X X X X X X X
Promover X X X X X X X X X X
Coordinar acciones X X X X X X X X X
Aplicar políticas, planes y prog. X X X X X X X X X X X X
Velar por el cumplimiento de X X X X X X
polìticas, planes y programas
Evaluar polìticas, planes y prog. X X X X
Realizar y promover estudios X X X
Proponer e impulsar program. X X X X X X X X X X X X X X X X X
Supervisar técnicamente X X
Mantener sistema de informac. X X X X X X
Administrar y Financiar acciones X X X X X X
Prestar asistenc./asesoría técnica X X X X X X X X X
Vincularse con otros organismos X X X X
Representar
Educar y orientar X

2.3.4.2. Matriz Sistematización de Atribuciones

ATRIBUCIONES ORGANISMOS
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2
1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0
Diseñar, proponer y ejecutar
políticas y planes X X X X X X X X X X X X X
Diseñar, ejecutar progra.y proy. X X X X X X X X X X X X X
Elaborar, aplicar normativa X X X X X
y fiscalizar
Suscribir Convenios X X X X X X X X X X X
Coordinar acciones X X X X X X X X X X X X X
Transferir recursos y delegar X X X X X X X
Generar y difundir información X X X
Realizar estudios X X X X X X X
Administrar recursos X X X X X X X X X X X 90
 Asignar financiamiento X X X X X X X X X
Administrar y adquirir bienes X X X
Participar en Corporaciones
Admin. Sistema de informacion X X X
Prestar asesoría técnica X X X X
Evaluar proyectos X
Otorgar subsidios y beneficios X X X X X X X
Otorgar créditos
Efectuar denuncias

ATRIBUCIONES ORGANISMOS
2 2 2 2 2 2 2 2 2 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 4 4
1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1
Diseñar, proponer y ejecutar políticas X
y planes X X X X X X X X X X X a
Diseñar, ejecutar progra.y proy. X X X X X X X X X X X X X X X X
Elaborar, aplicar normativa X X X X X X X X X X
y fiscalizar X
Suscribir Convenios X X X X X X X X X X X
Coordinar acciones X X X X X X X X X X X
Transferir recursos y delegar X X X X X X X X X
Generar y difundir información X X X X X X X X X
Realizar estudios X X X X X X X
Administrar recursos X X X X X X X X X X X X
Asignar financiamiento X X X X X X X X X X X
Administrar y adquirir bienes X X X X X
Participar en Corporaciones X
Admin. Sistema de informacion X X X X X
Prestar asesoría técnica X X X X X X X X X
X
Evaluar proyectos X X b
Otorgar subsidios y beneficios X X X X X X X
Otorgar créditos X
Efectuar denuncias

a. Incluye la atribución de aprobar planes

b. Incluye la facultad de priorizar del GORE
c. Corresponde a la prestación de asesoría jurídica para defensa de derechos

2.3.4.3. Matriz de Sistematización Según Líneas de Intervención

LÍNEAS DE INTERVENCIÓN ORGANISMOS

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2
1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0
Información y orientación X X X X X X X X
Difusión X X X X X X X X X X
Estudios y generación informac. X X X X X X X
Formación y capacitación X X
Financiamiento de iniciativas X X X X X X X X X
Desarrollo y adm. Prog. y proy. X X X X X X X X X X X X X X X X X
Supervisión y fiscalización X X X X X X X
91
 Asesoría y asistencia técnica X X X X X X X
Coordinación políticas públicas X X X X X
Monitoreo y evaluación X

Ámbito Territorial
Local
Regional X
Nacional X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

LÍNEAS DE INTERVENCIÓN ORGANISMOS

2 2 2 2 2 2 2 2 2 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 4 4
1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1
Información y orientación X X X X X X X X X X X
Difusión X X X X X X X X X
Estudios y generación informac. X X X X X X X
Formación y capacitación X X X X X
Financiamiento de iniciativas X X X X X X X X X X
Desarrollo y adm. Prog. Y proy. X X X X X X X X X X X X X X X X X
Supervisión y fiscalización X X
Asesoría y asistencia técnica X X X X X X X X X X X
Coordinación políticas Públicas X
Monitoreo y evaluación X X X

Ámbito Territorial
Local X
Regional X
Nacional X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

2.3.5. BARRIDO CATASTRAL: LISTADO DE PROGRAMAS

Considerando lo anterior y los criterios específicos definidos para la selección de

programas a considerar en el presente estudio, se identifica un total de 175 programas
permanentes27, de duración superior a 3 años y que además tienen un marco destinatario
masivo, coincidente con los sectores definidos por MIDEPLAN.

De ellos los más significativos, dado el volumen de recursos que involucran, son los
referidos a los subsidios monetarios (pensiones y subsidios de ingresos monetarios), y
corresponden a los programas que requieren de una amplia interacción entre organismos,
ya sea para efectos de información, selección o asignación de los beneficios. En particular
los subsidios al ingreso monetario de los más pobres en que intervienen organismos de
distinto nivel territorial.

A continuación se presenta el listado de programas a considerar en el ámbito social.

27
No se contemplan, para efectos de esta sistematización, los programas permanentes de educación, salud y
vivienda

92
MINISTERIO/ FONDOS – PROGRAMAS – INSTRUMENTOS.
SERVICIO PÚBLICO Nº
ORGANISMO
MIDEPLAN Subsecretaría de 01 - Subsidio al Pago de Consumo de Agua Potable y Alc. (SAP)
Planificación y 02 - Sistema Chile Solidario
Cooperación 03 - Programa Orígenes
04 - Programa Integral para la Superación de la Pobreza (PPU)
Corporación Nacional 05 - Subsidio a la Capacitación y Especialización de Indígenas
de Desarrollo Indígena 06 - Fondo de Desarrollo Indígena
(CONADI) 07 - Subsidio al Fomento de la Economía Indígena Urbana y Rural
08 - Fondo de Tierras y Aguas Indígenas
09 - Programa de Apoyo a la Gestión Social Indígena
10 - Educación Intercultural Bilingue
11 - Subsidio para la Protección del Patrimonio Cultural Indígena
12 - Fondo de Cultura y Educación Indígena
Fondo de Solidaridad e 13 - Programa de Nivelación de Competencias Laborales
Inversión Social 14 - Programa de Desarrollo Social :
(FOSIS) a) Línea de Prestación de Servicios
b) Línea de Servicios Especializados
c) Proyectos Autogestionados
15 - Programas de Apoyo a Grupos Vulnerables
a) Programa de Desarrollo Local Juvenil “Aquí Estamos”
b) Programa para Tercera Edad “Más Vida para Tus Años”
c) Programa de mejoramiento de Atención a la Infancia
16 - Generación de Capacidades en Localidades Pobres
17 - Programa Promoción para la Participación
18 - Programa Integrado de Gobernabilidad IV Región
19 - Asistencia y Capacitación a Microempresario
20 - Programa de Apoyo a la Inserción Laboral
21 - Programa de Generación de Ingresos e Inclusión Social
22 - Programa de Apoyo Actividades Económicas de Sectores en
Condiciones de Pobreza
23 - Programa de Apoyo Integral a Familias Indigentes (Programa Puente)
24 - Un Barrio para mi Familia
Fondo Nacional de la 25 - Programa de Financiamiento de Proyectos
Discapacidad 26 -Financiamiento de Ayudas Técnicas
27 - Programa de Difusión y Sensibilización
27 - Programa de Proyectos Especiales
29 - Programa de Estudios de Base
30 - Programa de Intermediación Laboral
Servicio Nacional de la 31 - Promoción de Derechos y Participación de las Mujeres
Mujer (SERNAM) 32 - Programa Jurídico de la Mujer
33 - Centros de Atención de Violencia Intrafamiliar
34 - Programa de Habilitación Laboral para Mujeres de Escasos Recursos
35 Preferentemente Jefas de Hogar
- Fondo de Apoyo a la Sociedad Civil
36 - Mujer y Familia con Calidad de Vida
37 - Prevención Embarazo no Deseado
38 - Prevención de Violencia Intrafamiliar
Instituto Nacional de la 39 - Fondo Concursable de Apoyo a Iniciativas Juveniles
Juventud (INJUV 40 - Centros de Información y Difusión Juvenil (Plataforma de servicios
integrales para jóvenes)
41 - Asistencia Técnica en Juventud y Pobreza
42 - Observatorio de Juventud

93
MINISTERIO/ FONDOS – PROGRAMAS – INSTRUMENTOS.
SERVICIO PÚBLICO Nº
ORGANISMO
MINISTERIO Corporación de 43 - Programa de Asistencia Jurídica “Acceso a la Justicia”
DE JUSTICIA Asistencia Judicial 44 - Programa Hoy es Mi Tiempo
(CAJ)
Gendarmería 45 - Centros de Educación y Trabajo CET Semiabiertos
SENAME 46 - Programa Oficinas Protección de Derechos de la Infancia y
47 Adolescencia
48 - Centros de Observación y Diagnóstico
49 - Programa de Diagnóstico
50 - Programa de Rehabilitación Conductual
- Programa de Atención e Intervención en Maltrato Infantil
MINISTERIO Subsecretaría de 51 - Plan Nacional de Promoción de la Salud
DE SALUD Salud 52 - Centros Comunitarios de Salud mental y Familiar (COSAM)
(MINSAL) 53 - Programa Comunitario de Prevención
54 - Programa de Salud del Adulto Mayor
55 - Programa de Alimentación Complementaria
MINISTERIO Subsecretaría del 56 - Programa de Becas Presidente de la República
DEL Interior 57 - Organización Regional de Acción Social Ministerio del Interior
INTERIOR 58 (ORASMI)
- Fondo Social Presidente de la República
Consejo Nacional para 59 - PREVIENE. Sistemas Comunales de Prevención
el Control de ( Fondo de Inversión para Proyectos de Prevención Previene)
Estupefacientes 60 - Programa de Prevención Escolar
(CONACE) 61 - Fondo Nacional Concursable para la Prevención del Consumo de
62 Drogas
- Apoyo planes de Tratamiento y rehabilitación
División de Seguridad 63 - Plan Comuna Segura Compromiso Cien
y Participación 64 - Fondos Concursables del Programa Comuna Segura
Ciudadana
CONSEJO 65 - Fondo Nacional para el Desarrollo de las Artes (FONDART)/
NACIONAL 66 - Fondo Nacional de Desarrollo Cultural y las Artes
DE LA 67 - Programa Ser Indígena
CULTURA Y
LAS ARTES

94
 MINISTERIO/ FONDOS – PROGRAMAS – INSTRUMENTOS.
SERVICIO PÚBLICO Nº
ORGANISMO
MINISTERIO Junta Nacional de 68 - Programa de Vivienda Estudiantil
DE Auxilio Escolar y 69 - Programa de Salud Escolar
EDUCACIÓN Becas (JUNAEB) 70 - Programa de Habilidades para la Vida
(MINEDUC) 71 - Programa de Alimentación Escolar
72 - Programa de Campamentos Recreativos
73 - Programa de útiles Escolares
Junta Nacional de 74 - Jardín Infantil Clásico
Jardines Infantiles 75 - Jardín Infantil Familiar
(JUNJI) 76 - Jardín Infantil Estacional
77 - Programas Alternativos Presenciales
78 - Sala Cuna en el Hogar
79 - Jardín Infantil para Párvulos de Comunidades Indígenas
80 - Jardín Infantil a Distancia
81 - Jardín Infantil Laboral
82 - Jardín Infantil Patio Abierto
83 - Jardín Infantil a Domicilio
84 - Jardín Infantil Radial
85 - Jardín Infantil Comunitario
86 - Sala Cuna en el Consultorio.
Subsecretaría de 87 - Prevención del embarazo Adolescente
Educación 88 - Programa de Prevención del Consumo de Drogas
División de Cultura 89 - Beneficio Especiales al adulto Mayor y a Grupos de Estudiantes y
MINEDUC Ciudadanos

División de Cultura 90 - Red de Información Cultural

MINEDUC
División de Cultura 91 - Fondo Nacional de Fomento al Libro y la Lectura
MINEDUC a) Fomento Bibliotecario
Consejo Nacional del b) Fomento de la Literatura y la Escritura
Libro y la Lectura c) Fomento del Libro
92 - Fondo Nacional para el Desarrollo de las Artes (FONDART), Concurso
Nacional de proy. artísticos
93 - Fondo de Desarrollo de las Artes y la Cultura (FONDART), Concurso
Regional de Proyectos Culturales
MINISTERIO Subsecretaría de 94 - Pensiones Asistenciales (PASIS)
DEL Previsión Social 95 - Subsidio Único Familiar (SUF)
TRABAJO Y - Superintendencia de
PREVISIÓN Seguridad Social
SOCIAL Subsecretaría de Prev. 96 - Asesoría a las Organizaciones de Adultos Mayores y Discapacitados
Social 97 - Proyecto de Autocuidado de la Salud
Instituto de 98 - Proyecto de Fomento a la Asociatividad y Participación
Normalización
Previsional (INP)
Subsecretaría de 99 - Programa Escuela para Trabajadoras de Casa Particular
Previsión Social (PRODEMU).
Subsecretaría del 100 - Programa Nacional de Becas. (formación dirigidas a personas cesantes
Trabajo que buscan trabajo por primera vez y trabajadores dependientes o
SENCE independientes, de baja calificación laboral)
101 - Oficinas Municipales de Información Laboral (OMIL)
102 - Capacitación Especial de Jóvenes
Dirección del Trabajo 103 - Difusión Derechos Mujeres Trabajadoras
104 - Programa Igualdad de Oportunidades
105 - Erradicación del Trabajo Infantil
95
MINISTERIO/ FONDOS – PROGRAMAS – INSTRUMENTOS.
SERVICIO PÚBLICO Nº
ORGANISMO
MINISTERIO División de 106 - Programa de capacitación y gestión ciudadana
SECRETARIA Organizaciones 107 - Fondo para el desarrollo de la sociedad civil
GENERAL DE Sociales (DOS) 108 - Programa de fomento al trabajo voluntario: fondos concursables de los
GOBIERNO Centros Regionales de Voluntariado (IV,V,VIII y R.M)
109 - Escuelas de Rock
Secretaría de 110 - Programa de Fortalecimiento de la Sociedad Civil
Comunicaciones y 111 - Programa de habilitación de espacios públicos para la
Cultura democratización y la participación ciudadana (programa fiesta de la
112 cultura)
- Fondo de Fomento a medios de comunicación regionales y locales
Instituto Nacional de 113 - Programa de Infraestructura Deportiva y Recreativa
Deporte 114 - Programa Deporte Recreativo
(Chiledeportes) 115 - Formación para el Deporte
116 - Fondo Nacional para el Deporte (FONDEPORTE)
117 - Programa Deporte Competitivo
118 - Programa Desarrollo de Organizaciones Deportivas

MINISTERIO Comisión Nacional de 119 - Fondo de Protección Ambiental (FPA)

SECRETARIA Medio Ambiente 120 - Programa Nacional de Reciclaje
GENERAL DE (CONAMA) 121 - Programa de Forjadores Ambientales.
LA 122 - Programa de Participación Ciudadana en los Instrumentos de Gestión
PRESIDENCI Ambiental en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, Normas
A y Planes (SEIA).
Servicio Nacional del 123 - Fomento de la Asociatividad del Adulto Mayor
Adulto Mayor 124 - Fondo Nacional del Adulto Mayor
(SENAMA)
GABINETE Fundación de la 125 - Participación Ciudadana
PRIMERA Familia 126 - Cultura para Todos
DAMA 127 - Vacaciones en Familia
128 - Deporte en Familia
129 - Programa de Desarrollo Familia
130 - Programa de Prevención de Maltrato y Abuso Infantil
131 - Programa de Prevención de Violencia Intrafamiliar
INTEGRA 133 - Programa de Jardín Infantil y Sala Cuna
134 - Programa de Integración de Niños con Necesidades Educativas
Especiales a Los centros de la Fundación Integra
135 - Jardines Comunitarios
136 - Centros Abiertos Urbanos y Rurales *
PRODEMU 137 - Programa de Talleres:
a) Área Mujer y Desarrollo Sociocomunitario
b) Área Mujer y Desarrollo Cultural
c) Redes de Información, Educación Preventiva, Actualización
Matemático Verbal
d) Talleres coordinados con otras instituciones
138 - Escuela Nacional para Trabajadoras de Casa Particular
139 - Escuela de Temporada para Mujeres Líderes y Dirigentas Sociales
140 - Mujer y Territorio
Fundación Tiempos 141 - Museo Interactivo (MIN)
Nuevos Visitas Programadas de escolares
Servicio de Guías en cada sala
Material Educativo
Itinerancias a Regiones
Actividades educativas y de divulgación
Talleres, seminarios, cursos, jornadas de capacitación, asesorías. 96
MINISTERIO/ FONDOS – PROGRAMAS – INSTRUMENTOS.
SERVICIO PÚBLICO Nº
ORGANISMO
MINISTERIO Subsecretaría de 142 - Programa Chile Comuna
DE Vivienda y Urbanismo 143 - Programa de Regularización de Títulos de Dominio
VIVIENDA, 144 - Programa de Gestión Territorial y Social de la Regularización
URBANISMO Servicio de Vivienda y 145 - Transferencia de Competencias en la Administración de Propiedades
Y BIENES Urbanismo (SERVIU) Fiscales a los entes
NACIONALES 146 - Programa de Vivienda Social Dinámica Sin Deuda (Fondo
Concursable Proyectos Solidarios)
147 - Programa de Participativo de Asistencia a Condominio de Viviendas
148 Sociales
149 - Programa Subsidio Vivienda Rural
150 - Programa Subsidio Vivienda para Trabajadores (PET)
151 - Programa Subsidio de Vivienda Básica (D.S. Nª 62/84)
152 - Sistema de Movilidad Habitacional
- Sistema de Postulación, asignación, venta de viviendas destinadas a
153 atender situaciones de marginalidad habitacional (Título VI Adulto
154 Mayor)
- Programa de Mejoramiento Comunitario (Infraestructura Social
Concursable)
- Programa Chile Barrio

Otros organismos públicos con instrumentos específicos en el ámbito del desarrollo social

MINISTERIO/ FONDOS – PROGRAMAS – INSTRUMENTOS.

SERVICIO PÚBLICO Nº
ORGANISMO
Ministerio de INDAP 155 - Fondo de Fomento a la Asociatividad Campesina (FONDAC)
Agricultura 156 - Programa De Formación y Capacitación para Mujeres Rurales
(INDAP/Prodemu)
Corporación Nacional 157 - Programas de Arborización Comunal
Forestal (CONAF)
SUBDERE 158 - Programa de Mejoramiento de Barrios
159 - Programa De Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal
160 - Programa Fortalecimiento Institucional Municipal (PROFIM)
Ministerio de CORFO 161 - Créditos para Estudios de Pre-Grado
Economía SERNATUR 162 - Actividades Turísticas-Recreativas para el Adulto Myor (Turismo para
el Adulto Mayor)
Ministerio de Subsecretaría de 163 - Infocentros
Transportes y Telecomunicaciones 164 - Acceso a Discapacitados
Telecomunica (SUBTEL) 165 - Proyecto de Reciclaje
ciones 166 - Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones
(Red de Telecentros Comunitario)
Intendencias 167 Programa de Asistencia Social Organización Regional de Asistencia
/GORES 168 Social del Ministerio del Interior (ORASMI)
169 Subsidio Único Familiar
170 Subsidio Maternal
171 Subsidio al Recién Nacido
172 Subsidio a la Madre
173 Pensión Asistencial de Ancianidad (PASIS)
174 Pensión Asistencial de Invalidez y Deficiencia Menta
175 Subsidio al Pago del Consumo de Agua Potable
176 Beca Presidente de la República
Municipalidad 170 - Subsidio Unico Familiar
es 171 - Pensión Asistencial
172 - Subsidio Consumo Agua Potable
97
MINISTERIO/ FONDOS – PROGRAMAS – INSTRUMENTOS.
SERVICIO PÚBLICO Nº
ORGANISMO
173 - Beca presidente de la republica. Beca capacitación laboral
174 - Programa deportivo
175 - Programa cultural

2.4. DIAGNOSTICO PROVISION DE INFRAESTRUCTURA

El periodo 1990 – 2003 se caracteriza por una acción pública que introduce profundos
cambios en el paisaje urbano y rural de Chile. En efecto, se registran notables avances en
el ámbito habitacional, equipamiento urbano, infraestructura de transporte, de riego y
energética, entre otras.

Algunas cifras grafican lo anterior: en tal período se ha construido más de un millón de

viviendas, con un promedio de 90 mil anuales, lo que ha permitido, primero, congelar el
déficit habitacional y, luego iniciar su reducción. El promedio de construcción de viviendas
supera largamente el de los años anteriores que alcanzaba una media de 50 mil anuales.

Naturalmente, la ampliación del parque de viviendas ha ido acompañado de un

crecimiento de la población urbana y del territorio cubierto por las áreas metropolitanas,
ciudades y pueblos y la necesidad de ampliar también la vialidad urbana y el
equipamiento, incluyendo la inversiones en saneamiento.

Dos son los avances más notables en la materia y que grafican el impacto de las políticas
de erradicación de la pobreza implementadas desde 1990. En las áreas urbanas, de los
cerca de 1.000 campamentos catastrados en todo el país, a través de diversos programas
y, más recientemente, Chile-Barrio, se ha reducido significativamente el número de
familias y hogares que no cuentan con abastecimiento de agua potable, alcantarillado y
energía eléctrica. En las áreas rurales también se observan avances significativos. A
inicios de los 90 el 30% de la población viviendo en localidades rurales concentradas no
contaba con abastecimiento de agua potable, a inicios del 2003, este porcentaje se redujo
a menos del uno por ciento, mejorando así la calidad de vida y la salud de 350.000
personas.

En el campo de la vialidad, es decir la construcción de carreteras, puentes, túneles y

vialidad urbana se multiplicó por cuatro la inversión realizada en el sector, es decir, se
pasó de $130 mil millones $600 mil millones. Sin embargo, la novedad es que desde
1993 el componente privado, vía concesiones ha ido aumentando significativamente,
llegando a ser ya el año 1999 similar a la inversión aportada por privados. Para graficar
los avances, el número de kilómetros pavimentados se duplicó entre 1990 2003
transformando a la carretera panamericana o ruta 5 en una moderna ruta, de estándar
internacional, además de la construcción de numerosas otras de carácter transversal que
la alimentan y otras vías que, paralelas a ella –en sectores costeros o andinos-, están
integrando otros territorios a los circuitos económicos y sociales del desarrollo.

Un aspecto destacado en el ámbito del transporte ha sido la construcción de carreteras,

puertos y habilitación de edificios y equipamiento que habilitan la integración con los
países vecinos y, especialmente, los corredores bioceánicos, destinados a integrar las
economías sudamericanas y a afianzar la internalización de las economías. Se destacan
las inversiones en Arica, Antofagasta, Valparaíso, Puerto Montt, como los más relevantes.

98
En el ámbito de las obras hidráulicas (riego), la inversión pasó de $ 1 mil millones a $40
mil millones en los últimos años. Los embalses, canales y otras obras de riego significó
que a 1999 se había mejorado el riego de 130.000 hectáreas, se incorporó al riego otras
15.000 y se benefició a un total de 20.000 predios, muchos de los cuales, gracias a esta
mayor seguridad en el riego, se han incorporado a las actividades productivas para
mercados externos.

En el campo de la infraestructura portuaria, pesquera industrial y artesanal, defensas

costeras, encauzamiento de rios, las inversiones se han incrementado en 10 veces. Sólo
para ejemplificar, en el periodo se construyeron, recuperaron o ampliaron numerosos
puertos mayores como los de San Antonio, Valparaíso, San Vicente y Punta Arenas. En el
caso de las caletas pesqueras, durante el periodo 1980-1989 sólo se habilitaron 21 de
estas, en constraste con las cerca de 300 que se han habilitado, mejorado o ampliado en
la última década, beneficiando a más de 60 mil pescadores en todo Chile.

Probablemente el sector aeroportuario ha sido uno de los más notorios en los avances
registrados. Mientras que en la década 1980-1989 sólo se construyeron 480 mts2 de
terminales nuevos, en la década pasada esta cifra subió 75.000; beneficiendo a los más
importantes aeropuertos del país: Pudahuel, Arica, Iquique, Antofagasta, Copiapó, La
Serena, Concepción, Puerto Montt, Balmaceda, Punta Arenas e Isla de Pascua.

En el área de la edificación pública, la inversión realizada, en el periodo 1990-2000, por

ministerios, gobiernos regionales y municipios creció un 300% respecto de la década
anterior. Fueron más de 2.300.000 metros cuadrados los destinados a la construcción,
mantención, reparación y ampliación de la infraestructura en el área de la salud,
educación, deportes, recreación, justicia y al propio funcionamiento de los servicios
públicos.

Si bien el énfasis del Ministerio de Vivienda ha sido la solución de los problemas

habitacionales que enfrentaba el país, la del Ministerio de Obras Públicas se ha focalizado
preferentemente en el desarrollo de infraestructura al servicio del crecimiento productivo,
son los Gobiernos Regionales y municipios los más activos y responsables de la inversión
en infraestructura social básica. En efecto, desde 1985 la inmensa mayoría de las
inversiones en salud –principalmente postas, policlínicos e incluso hospitales- en
educación –escuelas y liceos-, como también parte del equipamiento comunitario de
ciudades y pueblos es responsabilidad de ambos actores y principalmente de los recursos
del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y otros fondos como el Programa de
Mejoramiento Urbano, de Barrios, Equipamiento Deportivo, etc..

2.4.1. POLÍTICA NACIONAL EN EL ÁMBITO DE PROVISIÓN DE INFRAESTRUCTURA

La Política que han impulsado los diversos organismos responsables del tema se sintetiza
en varios objetivos:

1. Integrar al País, proveyendo un mejor acceso a las telecomunicaciones, transporte e

infraestructura. Ello requiere contribuir a la igualdad de oportunidades de todos los
chilenos en materia de calidad de vida y promover decisivamente a la superación de la
pobreza;
2. Abrir las puertas al Desarrollo, incorporando a Chile en plenitud a los cambios
tecnológicos y logrando un crecimiento sostenido que alcance a todos. Esto implica
apoyar el desarrollo de las actividades productivas, diversificando los sectores
99
 económicos y atendiendo las necesidades y potencialidades de cada una de las
regiones y territorios tanto urbanos como rurales;
3. Mejorar la conectividad interna y externa, lo que demanda impulsar la integración
física, económica, social y cultural entre nuestras regiones y del país con Sudamérica
y el Mundo;
4. Mejorar la edificación pública tanto la referida al funcionamiento de los organismos
estatales –edificios y equipamiento de oficinas- como de recintos de uso diverso –
cárceles y otros-;
5. Incorporar en las decisiones sobre infraestructura y equipamiento a las comunidades
regionales, locales y estimular la participación de la población en general. Es decir se
procura articular los planes e iniciativas sectoriales entre sí, con aquellos de los
Gobiernos Regionales y Municipios, reduciendo problemas de coordinación y elevando
la gobernabilidad del sistema;
6. Modernizar y mejorar la gestión sectorial e intersectorial y generar condiciones para
que el sector privado participe activamente en el diseño, construcción y administración
de obras de infraestructura y equipamiento, objetivo en que el mecanismo de
concesiones constituye una exitosa realidad;
7. Procurar que el ordenamiento territorial ayude a alcanzar un mejoramiento sustantivo
en las condiciones y calidad de vida. Esto implica planificación eficiente y aplicar
criterios de sustentabilidad ambiental, valorar la diversidad, conjugar los intereses
particulares y colectivos, discriminación positiva de la acción estatal, reconocer las
dimensiones urbano-rurales y promover un sistema urbano equilibrado;
8. Lograr que las ciudades sean lugares cada vez más cómodos, seguros y menos
contaminados. Esto significa impulsar una política habitacional basada en el desarrollo
de barrios con dotación integral de servicios –salud, educación, áreas verdes,
equipamiento deportivo y cultural- e implementos propios de la vida contemporánea –
por ejemplo, mejorando la calidad del equipamiento comunitario, ampliando los
sistemas de evacuación de aguas lluvias y facilitando los sistemas de transporte
intraurbanos-. El desarrollo urbano y de incremento en la infraestructura y el
equipamiento deben ser soportes en la generación de mayores condiciones de
seguridad pública para los barrios y sus habitantes;
9. Promover que en las áreas rurales la población disponga de similares beneficios que
en las ciudades, incluyendo abastecimiento de energía, agua potable y saneamiento,
además de facilidades para comunicarse con el resto del país;
10. Disminuir el déficit de viviendas a través de la generación de proyectos habitacionales
integrales y la entrega de soluciones habitacionales; y reducir el déficit urbano
aumentando la oferta de espacios públicos y de proyectos urbanos integrales;
11. Impulsar la explotación sustentable de los recursos naturales y su plena incorporación
al desarrollo productivo, en particular los recursos hídricos –riego y drenaje, borde
costero, atractivos turísticos y otros.

Los fundamentos de esta política se pueden sintetizar de la siguiente manera:

1. Superación de la Pobreza y Equidad.

Es un fenómeno característico de las economías capitalistas dependientes, la fuerte

segregación socio-espacial, muy recurrente en la ciudades latinoamericanas, cuestión que
se agrava en el territorio nacional por su peculiar conformación geográfica que lleva a una
alta concentración de la población un dos o tres grandes conurbaciones, con una alta tasa
de desocupación del territorio nacional. Esta segregación se refleja especialmente en la
desigual distribución de las infraestructuras y de los equipamientos dentro del territorio
nacional como en las ciudades. De este modo, lo provisión oportuna de infraestructura, 100
sobre todo la de mayor impacto social se traduce en una inversión en capital humano,
condición esencial para enfrentar los desafíos del desarrollo.

2. La Responsabilidad del Estado.

Considerando la importancia de las demandas aun insatisfechas en infraestructura, el

Estado, en su condición de garante del bien común y, en virtud de su rol subsidiario, debe
asumir la provisión de las inversiones para acortar la brecha del déficit de infraestructura,
particularmente si se trata de sectores de la población que no tienen medio para acceder a
ellas. A su vez, debe crear los instrumentos para incentivar la inversión privada en
aquellas áreas de las infraestructuras e equipamientos que puedan ser susceptibles de
generar rentabilidades sin significar un mayor costo social y económico para la
comunidad y sin distraer inversión pública. De este modo, la responsabilidad del Estado,
debe estar acompañada de políticas e instrumentos que den coherencia y efectividad a las
inversiones realizadas.

3. El Modelo de desarrollo Social de Mercado.

El actual proceso de expansión económica, si bien ha permitido un crecimiento global del

país, aun requiere de superar las desigualdades y desequilibrios que se generan en
cuanto a las oportunidades del uso de infraestructuras y equipamientos igualitarios. La
actual política impositiva, en especial el impuesto territorial y las patentes comerciales,
promueven la desigualdad entre comunas de un mismo territorio, producto de la realidad
de ubicación espacial de la población en áreas sociales homogéneas, cuestión que
implica concentrar los ingresos que generan estos tributos en territorios específicos,
cuestión que implica un desequilibrio en la oferta de infraestructura y equipamientos.

4. Impacto y Oportunidad.

La necesidad de satisfacer las demandas y requerimientos de la comunidad en materia de

Infraestructura, implica actuar con eficiencia en la asignación y focalización de los
recursos de inversión, para lo cual, la coordinación de las distintas entidades públicas o
privadas que intervienen en la materialización de las inversiones, es fundamental para
obtener la rentabilidad social deseada.

5. Descentralización.

Durante la pasada década, se ha concluido en la necesidad urgente de conseguir una

mejor focalización de los recursos de inversión para lograr una asignación más eficiente.
De este modo, se prioriza la institucionalidad de nivel regional, provincial y municipal, lo
cual, considerando el fortalecimiento del rol de los actores sociales , permiten acercar
cada vez más el nivel de decisiones al propio usuario.

6. Gestión sobre el Territorio.

La decisión de inversión en Infraestructura, está directamente asociada a la realidad

geográfica, económica y social en que se ubica cada asentamiento humano. De este
modo, una adecuada planificación del territorio, permitirá determinar los requerimientos
básicos en infraestructura y equipamientos. A su vez, la mejor rentabilidad social de las
inversiones, requiere tener claridad en los objetivos de desarrollo territorial coordinados,
desde el nivel regional, provincial y municipal. Esta cuestión implica a su vez, integrar las
agendas del sector público con las del sector privado, en especial con el objetivo de 101
alcanzar estándares mínimos de cobertura de infraestructura y equipamientos en la
población de más bajos recursos y para cautelar la preservación del medio ambiente. Es
así, como se torna fundamental contar con Planes Regionales de Desarrollo, Planes
Reguladores Intercomunales, y Planes Reguladores Comunales, los cuales, dentro de la
escala territorial que cada cual maneja, conceptualmente apuntan hacia un mismo objetivo
de desarrollo. Para este objetivo, a su vez se torna prioritario contar con cuerpos legales
normativos y regulatorios flexibles y de rápida adecuación a los cambios en las prioridades
de desarrollo e imagen objetivo deseada en cada escala territorial.

2.4.1.1. Grandes Sectores de Actividad en Infraestructura y Equipamiento

Los diversos organismos públicos vinculados con el área de infraestructura y

equipamiento han propuesto varias definiciones sobre esta importante área del quehacer
estatal.40

• Infraestructura de transporte: vías y estaciones ferroviarias, vías y terminales de

transporte terrestre, recintos marítimos o portuarios, instalaciones o recintos
aeroportuarios, etc.

• Infraestructura sanitaria: plantas de captación, distribución o tratamiento de agua

potable o de aguas servidas, de aguas lluvia, rellenos sanitarios, vertederos, plantas
de transferencia de basuras, etc.

• Infraestructura energética: centrales de generación o distribución de energía, de gas y

de telecomunicaciones, gasoductos, etc.

A esta hay que agregar:

• Infraestructura Social (urbana y comunitaria): establecimientos educacionales, de

atención sanitaria, deportiva y recreativa, áreas verdes, de atención a grupos sociales
específicos –tercera edad, preescolares, etc.-. Este último tipo de inversiones –
escuelas, postas, etc.-, está directamente vinculada con la política habitacional y de
desarrollo urbano que se impulsa. Dentro de este rubro de infraestructura y
equipamiento pueden incluirse aquellas inversiones en ferias, mercados y barrios
industriales que normalmente son impulsadas por los Gobiernos Regionales y
Municipalidades.

• Edificación Pública: construcción y equipamiento de establecimientos para el

desarrollo de la función de gobierno y administración, tanto de los tres poderes del
Estado –Ejecutivo, Legislativo y Judicial-, como de órganos de carácter descentralizado
como los Gobiernos Regionales, Municipios y otras entidades.

Todas estas modalidades de infraestructura son reguladas por los Instrumentos de

Planificación Territorial mediante restricciones o indicaciones para el emplazamiento de
determinadas instalaciones en zonas o subzonas, sin perjuicio de las demás normas
legales y reglamentarias que procedan.

40
Ministerio de Vivienda y Urbanismo: “Ordenanza General de Urbanismo y Construcción”, publicada en el
Diario Oficial del lunes 25 de Junio de 2001 y complementada con otra, publicada en el Diario Oficial, de 20
de febrero de 2002. 102
2.4.1.2. Instrumentos Estatales en el Ámbito de la Infraestructura

El Estado se apoya en tres categorías de instrumentos de carácter general para la

ejecución de sus políticas en la materia:

En primer término están los instrumentos de carácter legal y normativo, representados

fundamentalmente por los instrumentos que guían o regulan el ordenamiento territorial.
Aquí cabe mencionar la Ley y la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones; la
Ley de Bases del Medio Ambiente y, entre otros los reglamentos de Evaluación de
Impacto Ambiental, de Planes y de Normas de Descontaminación.41

Segundo, los instrumentos de planificación, como por ejemplo las estrategias regionales,
provinciales y comunales de desarrollo; los Planes Reguladores Comunales e
Intercomunales; los planes de carácter sectorial –ejemplo, Plan Sexenal de Vialidad-, entre
otros42.

Tercero, los programas de inversión cuyos proyectos se materializan con recursos

estatales –de ministerios, gobiernos regionales, municipios, empresas estatales o
mecanismos mixtos- o constituyen obras concesionadas al sector privado que asume la
construcción, administración y mantención de estas (vías, túneles, canales de riego, etc.).

Los programas de inversión adoptan tres categorías principales. Primero aquellos que
dependen y son ejecutados en forma independiente por una institución –modalidad
histórica de los sectores-. Segundo, aquellos que la normativa o ley de presupuesto
establecen como de administración compartida. Esto ocurre, por ejemplo, entre el
Gobierno Regional y un sector, como es el caso de los Programas de Agua Potable Rural
o Equipamiento Deportivo. Tercero, aquellos que se ejecutan con base en planes
acordados conjuntamente entre uno o más sectores, el o los Gobiernos Regionales y uno
o más municipios u otras entidades. Los más conocidos son los Convenios de
Programación, como los que se han suscrito, por ejemplo, entre e MOPTT y uno o dos
Gobiernos Regionales.

La importancia del correcto desarrollo de los instrumentos de planificación territorial, ya

sea para el territorio rural o urbano, radica en primer término, en obtener la mejor
rentabilidad social a la inversiones públicas, considerando que un adecuado diagnóstico
de los déficit en Infraestructura, permitirá evaluar las reales necesidades nacionales,
regionales o comunales.

Considerando que Chile es un territorio en el cual hay una evidente falta de

homogeneidad en la ocupación del territorio, donde la población urbana no alcanza a
ocupar el 10% del territorio nacional continental, y que la población urbana al Censo del
año 2004, alcanzaba casi el 87,7% del total de la población nacional.

Variación de la Población Urbana – Rural en Chile.

Evolución de la distribución porcentual de la población Urbana y Rural según Censos 1907 – 2002.
CENSOS POBLACION Población Urbana. Población Rural.
1907 3.249.279 43,3% 56,7%
1920 3.753.799 46,6% 53,4%
1930 4.287.445 49,4% 50,6%

41
Ver detalles en Anexo, “Acción Estatal para la Provisión de Infraestructura Social y Equipamientos”.
42 103
Ver detalles en Anexo, “Acción Estatal para la Provisión de Infraestructura”.
 Evolución de la distribución porcentual de la población Urbana y Rural según Censos 1907 – 2002.
CENSOS POBLACION Población Urbana. Población Rural.
1940 5.023.539 52,4% 47,6%
1952 5.932.995 60,2% 39,8%
1960 7.374.115 68,2% 31,8%
1970 8.884.768 75,1% 24,9%
1982 11.329.736 82,2% 17,8%
1992 13.348.401 83,5% 16,5%
2002 15.116.435 86,6% 13,4%
Fuente: INE. Información de los Censos de Población y Vivienda.
INE. Publicación: Chile Estimaciones de población por sexo y edad. Total país y regiones 1990 –
2005, urbano – rural.

Población Urbana – Rural por Regiones. Censo 2002.

Región. Población. Pob. Urbana. % Pob. Rural %
I Región. 428.594 94,0% 6%
II Región. 493.984 97,6% 2,4%
III Región. 254.336 91,5% 8,5%
IV Región. 603.210 78,0% 22%
V Región. 1.539.852 91,5% 8,5%
VI Región. 780.627 70,3% 29,7%
VII Región. 908.097 66,4% 33,6%
VIII Región. 1.861.562 82,1% 17,9%
IX Región. 869.535 67,7% 32,3%
X Región. 1.073.135 68,4% 31,6%
XI Región. 91.492 80,5% 19,5%
XII Región. 150.826 92,6% 7,4%
Reg. Metropolitana 6.061.185 97,0% 3%
Totales. 15.116.435 86,6% 13,4%
Fuente. INE. Resultados Censo 2.002.

Evidentemente, esta desigual ocupación del territorio nacional, estimula a orientar la

inversión pública sobre los centros más poblados, en el supuesto inicial de que se
obtendrá la mejor rentabilidad social o bien política. Es tal el desequilibrio a nivel comunal,
que tan sólo tres comunas urbanas de la Región Metropolitana consideran casi el 9% de
la población nacional.

El proceso de urbanización de la población nacional, y la desigual ocupación del territorio

parece inexorable, por lo cual, la planificación se torna imprescindible para poder orientar
y ordenar este fenómeno, con el objeto de mitigar desigualdades sociales que puedan
producirse si el proceso de urbanización se deja sólo librado a las fuerzas del mercado.

Comunas de Población Extrema. Urbanas – Rurales.

Comuna. Población. % Región.

Población más alta.
Puente Alto. 492.915 99,94% Urbana. R.M.
Maipú. 468.390 99,93% Urbana. R.M.
La Florida. 365.674 99,97% Urbana. R.M.
Sub – Total. 1.326.979 (equivalente al 8,78% de la población Nacional)
Población más baja.
Río Verde. 358 100% Rural. XII
Timaukel. 423 100% Rural. XII
104
 Torres del Paine. 739 100% Rural. XII
Sub – Total. 1.520
Fuente. INE. Resultados Censo 2002.

Bajo este punto de vista, parece correcto uno de los objetivos de la Subsecretaría de
Desarrollo Regional y Administrativo, de “Impulsar el Desarrollo Armónico de los
Territorios”, pero este objetivo debiera conciliarse con los propios objetivos del MINVU en
materia urbana “Supervigilar todo lo relacionado con la planificación urbana nacional,
regional, intercomunal y comunal y sus respectivos planes reguladores, urbanizaciones,
construcciones y aplicación de leyes pertinentes sobre la materia”, por cuanto, hoy en día,
en el afán precipitado de buscar la flexibilización y eliminación de gravámenes que
supuestamente impiden el desarrollo de la inversión privada y/o pública, se han impulsado
medidas contradictorias y con inciertos resultados a mediano y largo plazo en la provisión
de infraestructura, especialmente vial.

Recientemente, se han tomado dos medidas fundamentales vinculadas a la provisión de

infraestructura. En primer término, el día Martes 13 de Febrero de 2004, se publico en
Diario Oficial, la modificación al artículo 59º de la Ley General de urbanismo y
Construcciones (DFL. Nº 458 de 1975), que en términos generales fijo plazos máximos a
las “declaraciones a utilidad pública” por parte de los instrumentos de planificación, para
las fajas de terrenos destinadas a vialidad pública y los terrenos destinados a Parques
Intercomunales y Comunales. Se establecen los plazos de 5 a 10 años de duración de las
afectaciones de acuerdo a la jerarquía de las vías (Expresas, Troncales, Colectoras, de
Servicios y Locales y a la categoría de los Parques), estableciendo que vencidos dichos
plazos, expiran las afectaciones a excepción de poder prolongarlos por un solo período
igual por las Municipalidades correspondientes, siempre y cuando se tramiten las
correspondientes modificaciones a los planes reguladores y en algunos casos se proceda
a la provisión de los fondos para su posterior expropiación.

De esta manera, sea cual sea el escenario legal en que se encuentre un territorio
comunal o regional, se deberán financiar las fajas de terrenos destinadas a aperturas de
nuevas calles o ensanches de las existentes, inversión que resulta insostenible para.
Prácticamente todas las comunas del país, especialmente las regiones y comunas más
pobres, que cuentan con realidades territoriales rurales, donde toda afectación a utilidad
pública caducó con fecha 13 de febrero de 2004.

Por otra parte, el día Martes 16 de Marzo de 2004, se publicó en el Diario Oficial una
nueva modificación al artículo 2.1.13. de la Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones (DS. Nº 47, V y U. De 1992), el cual norma y regula las modificaciones a
los Planes Reguladores a través de enmiendas, trámite que reduce considerablemente el
proceso de modificación de estos instrumentos, bajo condiciones allí establecidos, pero
que, al prescindir de las Declaratorias o Estudios de Impacto Ambiental, flexibiliza la
ubicación y distribución en los territorios comunales de los equipamientos de escala
básica y escala menor (ver artículo 2.1.36. de la Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones). Lamentablemente, a la fecha, las SEREMI de Vivienda y Urbanismo se
han visto coartadas de aplicar este artículo, por cuanto estaría siendo legalmente objetado
por la Contraloría General de la República, traspasando a la Conama la facultad de dirimir
si las enmiendas, caso a caso requieren de realizar este procedimiento de evaluación, el
cual, hoy en día, es el gran pie forzado de los procedimientos de tramitación y aprobación
y/o modificación de los instrumentos de planificación territorial.
Una primera observación de estos hechos permite señalar que esta voluntad de
modernizar y flexibilizar la gestión del Estado en lo concerniente a la organización y 105
planificación territorial, a través de intervenciones jurídicas cuestionables y de beneficios
de corto plazo, tendrá resultados imprevisibles para la provisión de infraestructuras en el
territorio comunal y regional, desde mantener la rigidez en la tramitación de los
instrumentos a la paradoja de confundir modernización con desregulación tácita al impedir
en la práctica la generación de las reservas viales para la infraestructura caminera pública,
al inhibir a las autoridades regionales o comunales su fijación en los plazos estipulados
por la incertidumbre de poder financiar su adquisición antes del vencimientos de los
plazos señalados.

En términos generales, las políticas de modernización referidas a este tema, han sido
erráticas, paradójicas y de corto plazo, entendiéndose hasta ahora sólo como reacciones
a situaciones coyunturales económicas (reactivación de la inversión privada en el área de
la construcción), más que ha visiones de Estado, las cuales, deberían ser revisadas y
concordadas multidisciplinariamente a la luz de la complejidad del problema y sus
consecuencias sociales.

2.4.2. IDENTIFICACIÓN DE LAS INSTITUCIONES QUE INTERVIENEN EN LA PROVISIÓN

DE INFRAESTRUCTURA.

A continuación se entrega el listado de Ministerios y Servicios Públicos cuyas

competencias se enmarcan en el desarrollo y provisión de la Infraestructura Nacional.

MINISTERIO SERVICIO PÚBLICO

OBRAS PÚBLICAS 25. Dirección de Aeropuertos
26. Dirección de Obras Hidráulicas
27. Vialidad
28. Coordinación de Concesiones
29. Dirección de Arquitectura
AGRICULTURA 30. Comisión Nacional de Riego
VIVIENDA Y URBANISMO 31. MINVU
32. SERVIU
33. Parque Metropolitano.
INTERIOR 34. SUBDERE
BIENES NACIONALES 35. Bienes Nacionales
MUNICIPALIDADES 36. Municipalidades
GOREs 37. Gobiernos Regionales
SEGPRES 38. Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA)
SEGEGOB 39. Chile-Deportes

Se han identificado 15 Servicios Públicos que intervienen en materia de infraestructura.

Estos operan tanto en el medio urbano como rural y ejecutan 50 programas permanentes
en el tiempo. Estos programas son implementados por la acción de 7 ministerios, los
gobiernos regionales y los municipios. En buena parte de estos la intervención no es
exclusiva de alguna institución, sino que se requiere una alta coordinación para la gestión
de dichos programas.

2.4.2.1. La institucionalidad que interviene en la provisión de infraestructura

Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Telecomunicaciones (MOPTT)

El sector que más influencia tiene sobre la provisión de infraestructura de uso general y
para ciertos sectores productivos es el Ministerio de Obras Públicas, Transporte y
106
Telecomunicaciones, cuyo principal objetivo es desarrollar una infraestructura pública
acorde con las necesidades de los habitantes del territorio nacional y también la
edificación pública requerida por otros organismos de la administración del Estado,
proponiendo e implementando las políticas adecuadas para un acceso igualitario y un uso
eficiente y seguro, que permita mejorar la comunicación dentro de Chile y con el resto del
mundo.43

En la presente administración el Ministerio está haciendo esfuerzos para mejorar la

gestión y asignación de recursos, para hacer más y mejores obras. El desarrollo de éstas
se ha querido sustentar en tres lineamientos generales, conducentes a un programa de
infraestructura que dé continuidad a lo ya avanzado en los años precedentes, para un
mejor nivel de bienestar económico, social y cultural.

Estos lineamientos son:

1. Dotar a Chile de una infraestructura para la interconexión cada vez más fluida entre
sus regiones y con el resto del mundo.
2. Generar un soporte de apoyo al desarrollo de actividades productivas y una mejor
infraestructura social en las zonas rurales.
3. Procurar que nuestras ciudades sean lugares cada vez más cómodos, amables y
seguros.

Para cumplir con estos lineamientos el Ministerio, parte del supuesto que la
gobernabilidad pasa por armonizar la cartera global de proyectos MOP con los planes y
políticas regionales y su propia valoración territorial y ambiental de ese territorio.

Lo que se desea resolver es la incongruencia entre los planes, programas y proyectos

MOP con los planes regionales y los énfasis de los otros proyectos públicos que pudiendo
ser coincidentes con éstos se desarrollan con total inorganicidad.

Para esto el MOP ha creado la Secretaria Ejecutiva de medio Ambiente y Territorio

(SEMAT), que es la encargada ministerial de la definición de las políticas que se deben
implementar en el proceso de descentralización y desconcentración de la gestión
ministerial.

Esto constituye un proceso incipiente en los cambios ministeriales, partiendo de la base

que las conductas presentes deben ser distintas de las del pasado, implicando a los
organismos expertos en el tema, los que deben operar como tales promoviendo e
induciendo estos cambios.

Las inversiones realizadas durante el 2002 superaron los 1.400 millones de dólares en el
caso del MOP y 610 millones de dólares en el rubro de las telecomunicaciones. En este
avance tuvo fuerte influencia el sistema de concesiones de obras viales y en el futuro la
concesión para autopistas urbanas, cárceles, aeropuertos y embalses. Así se busca
destinar más recursos públicos a otras obras, menos rentables privadamente, pero con
alto beneficio social.

Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU)

43
Javier Etcheverry. Cuenta de Gestión MOPTT 2002 107
El segundo organismo estatal con relevancia destacada es el Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, que tiene por misión contribuir a mejorar la calidad de vida de los chilenos
trabajando para satisfacer sus necesidades habitacionales y haciendo de las ciudades
lugares apropiados donde vivir y desarrollarse.

En materia de desarrollo urbano, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo tiene entre sus

objetivos generar las políticas, proponer las leyes y normas, diseñar y aplicar los
programas de inversión y materializar los proyectos y obras urbanas que fomenten el
desarrollo equilibrado de las ciudades y sus barrios. Conjuga así los intereses particulares
con los intereses comunes, aumentando los niveles de acceso a los servicios básicos,
disminuyendo los déficit en infraestructura urbana, rescatando y valorando elementos
naturales y espacios públicos. Da prioridad a la utilización de recursos públicos en los
sectores más carentes y, al mismo tiempo, coordina inversiones de recursos provenientes
de distintas fuentes, para lograr complementación espacial y temporal e, incluso, activar
otras inversiones

Sus Objetivos Estratégicos son:

• Priorizar la focalización de las acciones y el gasto, preferentemente en los sectores

más pobres y/o carentes, sin desatender otros grupos demandantes del Sector.
• Avanzar en la intervención de los asentamientos del Programa Chile Barrio.
• Disminuir el Déficit Habitacional a través de la generación de proyectos habitacionales
integrales y la entrega de soluciones habitacionales.
• Disminuir el Déficit Urbano aumentando la oferta de espacios públicos y de proyectos
urbanos integrales.
• Modernizar la gestión urbana y territorial, proporcionando las condiciones necesarias
para poder tener ciudades integradas, seguras y solidarias a través de la promoción
del desarrollo equitativo y equilibrado de las ciudades, el desarrollo de inversiones que
incrementen el acceso a bienes y servicios urbanos territoriales y la promoción de una
planificación territorial eficiente.
• Priorizar las reformas y modernización de la gestión sectorial.

Presupuesto Ministerial año 2004.

PRESUPUESTO MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 2004. (en miles de $)

DIREC. PROY. PARQUE.
SERVIU SUBSEC. CHILE-BARRIO. TOTAL.
URB. METROPOLITANO
322.587.220 32.572.948 102.903.237 1.824.634 6.006.509 465.894.548
69,2% 6,99% 22,0% 0,39% 1,4% 100%

Presupuesto Programas vinculados a la Provisión de Infraestructura. Nivel Nacional.

AÑO 2004 PROGRAMAS 2004 %

PROGRAMAS – NIVEL NACIONAL. MONTO EN m$.
1. INFRAESTRUCTURA SANITARIA. 4.083.746 7,2%
2. VIALIDAD URBANA. 13.535.982 23,91%
3. PAVIMENTOS PARTICIPATIVOS. 31.954.522 56,46%
4. MEJORAMIENTO CONDOMINIO SOCIALES. 797.671 1,4%
5. REHABILITACIÓN ESPACIOS PÚBLICOS 5.247.017 9,27%
MEGAPROYECTOS URBANOS. (Bicentenario) 975.672 1,76%
TOTAL. 56.594.610. 100%
108
Del total del presupuesto del Ministerio de Vivienda (m$ 465.894.548), el 12,14% del total
se invierte en los Programas señalados en la tabla anterior. (m$ 56.594.610). Respecto de
los programas administrados por el MINVU, se puede consultar su modalidad operacional
en el Anexo de este capitulo.

Ministerio de Bienes Nacionales

El Ministerio de Bienes Nacionales debe proponer al Presidente de la República las

políticas relativas a la adquisición administración y disposición de bienes fiscales, las
políticas sobre las estadísticas de los bienes nacionales de uso público, de los bienes
inmuebles fiscales y de los pertenecientes al Estado. A su vez, el Ministerio debe aplicar,
controlar y orientar las políticas del Estado respecto a la propiedad del suelo urbano/rural
en el territorio nacional, como asimismo, aplicar la legislación correspondiente y controlar
su cumplimiento. Adquirir, administrar y disponer de los bienes fiscales. Llevar un registro
o catastro de los bienes nacionales de uso público, de los bienes inmuebles fiscales y de
los pertenecientes a las entidades del Estado. Coordinar las demás entidades del Estado,
cualquiera sea su naturaleza, en la elaboración de las políticas destinadas al
aprovechamiento e incorporación de terrenos fiscales al desarrollo de zonas de escasa
densidad de población. Debe además, disponer la ejecución de los actos de su
competencia encaminados a su realización. Llevar a cabo la regularización de la posesión
de la pequeña propiedad raíz particular y la constitución del dominio sobre ella, como
asimismo, la regularización y constitución de la propiedad de las comunidades en los
casos y condiciones que señale la Ley.

Comisión Nacional de Riego

La Comisión Nacional de Riego CNR, es un organismo de derecho público que se

relaciona con el Gobierno a través del Ministerio de Agricultura, que tiene por misión
"Coordinar la formulación y materialización de la política nacional de riego, para el óptimo
aprovechamiento de los recursos hídricos del país con énfasis en el riego y el drenaje".
Sus principales objetivos de gestión son:

1. Contribuir a la formulación de la política de riego nacional.

2. Mejorar la eficiencia del riego a través de proyectos de desarrollo y transformación
productiva.
3. Focalizar los esfuerzos hacia el desarrollo de regiones extremas del país y grupos de
productores en situación vulnerable.
4. Fomentar la inversión privada en obras de riego mediante la optimización de
inversiones y asignación de subsidios en riego y drenaje.
5. Evaluar la factibilidad técnica y económica de inversiones en obras rentables de riego
de las cuencas hidrográficas del país.

La CNR es un servicio centralizado que actúa por delegación de funciones – para la

aplicación de la Ley de Fomento- a la Dirección de Obras Hidráulicas del Ministerio de
Obras Públicas (DOH) y al Servicio Agrícola y Ganadero del Ministerio de Agricultura
(SAG). A su vez, cada Director Nacional de estos servicios delega sus facultades en sus
Directores Regionales (en total, suman 26 oficinas regionales). También existen
facultades delegadas a las Comisiones Regionales de Riego (13 comisiones).

El año 2002 la Comisión Nacional de Riego generó una inversión M $ 21.200, a través de
obras como revestimiento de canales, embalses de regulación, obras de drenaje,
instalación de modernos sistemas de aplicación de riego, construcción de pozos 109
profundos, etc. Estos proyectos significaron la intervención de más de 260.000 Hás.
Agrícolas.

Ministerio del Interior

Las funciones del Ministerio del Interior son las siguientes:

Proponer al Presidente de la República las normas y acciones sobre políticas internas

orientadas a mantener el orden público, la seguridad y la paz social.

Aplicar, por medio de las autoridades de Gobierno Interior, las normas que para este
efecto se dicten.

Coordinar los Ministerios encargados, en sus respectivas esferas de competencia, de la

seguridad pública y ciudadana.

Promover e impulsar políticas de desarrollo regional, provincial y local, evaluando su

ejecución.

Fiscalizar el cumplimiento de normas legales, reglamentarias y técnicas y de las

instrucciones que se dicten para la administración civil del Estado, en materias atingentes
a las áreas de desarrollo regional, modernización y reforma administrativa.

Proponer al Presidente de la República las políticas de migración, y asumir la

representación judicial del Gobierno en todos los casos que le señalan las leyes y, en
general, cumplir y ejercer las atribuciones que le encomiende el Presidente de la
República o la ley.

Revisar y sustanciar sumarios administrativos e investigaciones sumarias. Redactar y

patrocinar renuncias, querellas y requerimientos que el Ministerio presente ante los
tribunales de justicia por infracciones a las leyes de seguridad interior del Estado, control
de armas, antiterrorista y a otras disposiciones legales.

Al Ministerio del Interior, por disposición de la Ley N°18.700, Orgánica Constitucional de

Votaciones Populares y Escrutinios, le corresponde la tarea de entregar a la ciudadanía
los resultados preliminares de los eventos de elección popular que se efectúen en el país.

Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. (SUBDERE).

La Subsecretaría de Desarrollo Regional, corresponde al organismo público dependiente

del Ministerio del Interior, que mayor incidencia tiene en la provisión de infraestructura, en
tanto tiene como función elaborar, fortalecer y evaluar políticas de descentralización, con
el propósito de modernizar la gestión pública, e impulsar el desarrollo igualitario del
territorio nacional. De este modo, la SUBDERE coordina, impulsa y evalúa el desarrollo
regional, respaldando las reformas estructurales a la administración del Estado, a través
de la descentralización y la plena regionalización.

Gobiernos Regionales (GORES)

El Gobierno Regional es un servicio descentralizado, en el cual está radicado la

administración superior de la Región. Su misión es el desarrollo social, cultural y
económico de la Región correspondiente. Para que una zona geográfica o región funcione 110
adecuadamente y sus habitantes puedan acceder a todos los beneficios y servicios de
que dispone, se hace necesaria la existencia de un Gobierno Regional. Este Gobierno se
preocupa del desarrollo social, cultural y económico de los habitantes de cada Región. 44

El GORE, tiene una gran influencia en la decisión como también en la localización de las
inversiones de infraestructura, en tanto es de su competencia la decisión sobre los fondos
que los instrumentos de financiamiento aportan para las inversiones.45

Municipalidades

Dentro de los objetivos de las municipalidades está el de satisfacer las necesidades de la

comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico y cultural de las
respectivas comunas. Para esto disponen de algunas funciones, tales como: elaborar el
plan de desarrollo comunal; planificar la organización del uso del territorio (Plan
Regulador); promover el desarrollo del transporte, vialidad, desarrollo urbano y turismo,
entre las de mayor impacto en la provisión de infraestructura.
Las atribuciones municipales para estos efectos son las de: ejecutar el plan de desarrollo;
aplicar los instrumentos de ordenamiento territorial; implementar el presupuesto y plan de
obras; establecer convenios con municipios y otras entidades en función de los temas de
interés local; otorgar concesiones para la prestación de determinados servicios
municipales o para la administración de establecimientos o bienes específicos; aprobar y
aplicación de normas de alcance local (ordenanzas), entre otras.

Desde el punto de vista de su influencia en la provisión de infraestructura, no sólo está

referido a su capacidad de invertir en infraestructura (con recursos propios o de fondos
regionales o nacionales), sino que regular el uso del suelo en sus territorios, lo cual
condiciona la inversión pública y privada, tanto en infraestructura social (equipamientos),
como en la infraestructura propiamente tal.

Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES)

Este Ministerio tiene incidencia sobre la infraestructura en la medida que de él depende la

Comisión de Medio Ambiente (CONAMA). Fundamentalmente incide a través del
Reglamento Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.46

44
El Gobierno Regional está constituido por: el Intendente, quien preside el Gobierno Regional y que es
designado directamente por el Presidente de la República para ejercer el cargo, y además encabeza el Consejo
Regional, compuesto por representantes de las provincias que integran la Región. Además lo integra el
Consejo Regional, como órgano de fiscalización y participación de la comunidad. En el Gobierno Regional la
iniciativa para presentar propuestas reside en el Intendente. Al Consejo le corresponde aprobar, modificar o
sustituir dichos planes. Luego, el Intendente debe ejecutar lo aprobado por el Consejo. A éste le corresponde
fiscalizar el desempeño del Jefe Regional, el que dará una cuenta de su gestión al Consejo al menos una vez al
año, presentando el balance de la ejecución presupuestaria y el estado de la situación financiera. Principios
que rigen su función. sus tareas y objetivos, el Gobierno Regional se guía por los siguientes principios
básicos: El desarrollo armónico y equitativo del territorio; La equidad, eficiencia y eficacia en la asignación y
utilización de los recursos públicos; La preservación y mejoramiento del medio ambiente, y la efectiva
participación de la comunidad regional.
45
Ver, “Fondos de competencia de los Gobiernos Regionales”. en Anexos al Capitulo 2.
46
Decreto Supremo Nº 95, del 21 de Agosto de 2001 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia,
“Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental”. Decreto Supremo Nº 166 del 3 de
Noviembre de 1999, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, “Nuevo Reglamento del Consejo
Consultivo de la Comisión Nacional y las Comisiones Regionales del Medio Ambiente”. 111
Comisión de Medio Ambiente (CONAMA)

Este Servicio público, funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica y

patrimonio propio, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través
del Ministerio Secretaría General de la Presidencia.47 Dentro de sus funciones y
atribuciones se encuentra el administrar el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental;
coordinar a los organismos del Estado involucrados en el SIE, para los efectos de obtener
los permisos o pronunciamientos a que se refiere la Ley 19.300, respecto de proyectos
susceptibles de generar impactos ambientales negativos; procurar uniformar los criterios,
requisitos, condiciones, antecedentes, certificados, trámites, exigencias técnicas y
procedimientos de carácter ambiental que establezcan los Ministerios y demás
organismos del estado competentes.

El uso de estas atribuciones normativas, son las que mayor incidencia tienen en la
provisión de infraestructura en el país, lo cual transforma a la Comisión en un actor
relevante y transversal en la materia.

Ministerio Secretaría General de Gobierno (SEGEGOB)

Servicio público funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio

propio y dependiente del Ministerio Secretaria General de Gobierno, que es el sucesor
legal de la ex Dirección General de Deportes y Recreación (DIGEDER).
Está organizado en una Dirección Nacional y en Direcciones Regionales en cada una de
las regiones del país. El Director Nacional es nombrado por el Presidente de la República
y tiene rango de Subsecretario.

Instituto Nacional del Deporte (IND)

A través del Instituto, se ejercen funciones y atribuciones asociadas a la línea de

infraestructura y equipamiento comunitario, fundamentalmente asignando recursos para
inversión en recintos deportivos, mejorando, recuperando, regularizando, manteniendo y
creando la infraestructura necesaria, adecuada y suficiente para los programas de
actividades físicas y deportivas en todas sus modalidades. Para ello el año 2002, hubo un
aporte fiscal de M$ 21.441.169.

2.4.3. ÁMBITO COMPETENCIAL DE LA INSTITUCIONALIDAD RELACIONADA CON LA

PROVISION DE INFRAESTRUCTURA

Los antecedentes que se presentan a continuación han sido sistematizados a partir de la

lectura de las leyes orgánicas de cada una de las instituciones y complementada con la
información que entregan en sus respectivas páginas Web, en la cual la gran mayoría
formula su propuesta programática, incluyendo visión, misión, objetivos estratégicos y
líneas de intervención.

2.4.3.1. Matriz de Funciones

Las funciones que mayoritariamente se han identificado en las Instituciones en estudio, es

decir las que presentan un mayor grado de frecuencia, son las siguientes:

47
Ley 19300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, 1994 112
 FUNCIONES INSTITUCIONES Y ORGANISMOS
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 (f)
Representar X X X X X X X X X X X 13
Planificar X X X X X X X X X X X X X X X 15
Proyectar X X X X X X X X 8
Mejorar X X X X X X X 7
Reparar X X X X X X X X 8
Conservar X X X X X X X X X 9
Condonar X X X 3
Generar Políticas X X X X X X X X X X X X 12
Proponer X X X X X X X X X X X X X 13
Normar X X X X X X X X X 9
Fiscalizar X X X X X X X X X X X X X 13
Promover X X X X X X X X 5
Administrar X X X X 4
Registrar – Catastrar X X X X X X 6
Cobertura Territorial N N N N N N N N L N N L R N N
Cobertura Territorial: N = Nacional; I = Interregional; R = Regional; L = Local. La numeración del las
Instituciones corresponde al punto de “Identificación Institucional”

Según el cuadro precedente, se observa que la función Planificar se encuentra en el 100%

de las Instituciones vistas. Seguida de las funciones “Representar” Proponer y
“Fiscalizar” se encuentran en la casi en el totalidad de las Instituciones y Organismos
analizados, con un 87%. Mientras que por el contrario, las funciones que presentan un
menor nivel de recurrencia son “Administrar” y “Registra-Catastrar” las cuales alcanzan
sólo el 26,6% y 40 %, respectivamente. Se debe señalar la función de “Condonar” que se
presenta en el 20% de las Instituciones, sin embargo, consideramos que más bien
corresponde a una atribución más que a una función, tal como se señala en las leyes
orgánicas respectivas de cada una.

Por otro lado, las Instituciones que aparecen con un mayor número de funciones, a partir
de la revisión de su Ley Orgánica, son las Direcciones de Obras Hidráulicas y de Vialidad,
con 12 de las 14 funciones identificadas, es decir con el 85,7%, seguidas de las
Direcciones de Aeropuertos, de Arquitectura y Coordinación de Concesiones, con 11
funciones, lo que representa el 78,6% de dichas funciones. Las Municipalidades también
presentan este mismo porcentaje en las funciones (78,6%), dado que como se mencionó
en el caso del Fomento Productivo, son transversales a todos los ámbitos dado que el
objeto de su existencia es la administración del desarrollo local.
Se debe señalar que el 87%, es decir 13 de las 15 Instituciones analizadas, tienen una
cobertura territorial de carácter Nacional para la aplicación de sus instrumentos.
2.4.3.2. Matriz de Atribuciones

Las atribuciones de que disponen las Instituciones ligadas a la provisión de

Infraestructura corresponden a las que se definen a continuación:

ATRIBUCIONES INSTITUCIONES Y ORGANISMOS

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 (f)
Contratar X X X X X X X X X X 10
Construir Infraestructura X X X X X X X X 8
113
 ATRIBUCIONES INSTITUCIONES Y ORGANISMOS
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 (f)
Diseñar Políticas y Planes X X X X X X X X X X X 11
Ejecutar Políticas y Planes X X X X X X X X X X 10
Diseñar Programas y Proyectos X X X X X X X X X X X X 12
Ejecutar Programas y Proyectos X X X X X X X X X X 10
Elaborar Normativa X X X X X X X X 8
Aplicar Normativa X X X X X X X X X X X X X X X 15
Fiscalizar Normativa X X X X X X X X X X 10
Preservar X X X 3
Sancionar X X X X X X X X X X 10
Generar Convenios X X X X X X X X X X 10
Coordinar X X X X X X X X X X X X 12
Generar Información X X X X X X X X X X 10
Difundir Información X X X X X X X X X X 10
Realizar Estudios X X X X X X X X X X X X 12
Concesionar. X X X X 4
Licitar. X X X X X X X X X 9
Adquirir. X X X X X X X X 8
Regularizar X X 2
Venta. X X 2
Arriendo - Comodatos. X X X X X X 6
Donaciones. X X X 3
Transferencias Gratuitas. X 1
Expropiar. X X X X X X X X 8
Otorgar Créditos. X 1
Cobertura Territorial N N N N N N N N L N N L R N N
Cobertura Territorial: N = Nacional; I = Interregional; R = Regional; L = Local. La numeración del las
Instituciones corresponde al punto de “Identificación Institucional”

En relación a las Atribuciones para la provisión de infraestructura, se han identificado un

total de 26, distribuidas en las Instituciones y Organismos Públicos analizados. Donde el
100% de éstos, presenta como una atribución las de “Aplicar Normativas”. De igual forma,
dentro las atribuciones con mayor número de registros se encuentran las de “Diseñar
Programas y Proyectos”, “Realizar Estudios”, “Coordinar” en términos de capacidad para
estudiar y coordinar con otras instancias, las cuales se registran en 12 de las 15
Instituciones revisadas, es decir el 80%. Es importante señalar también las de “Diseñar
Políticas”, “Contratar”, “Ejecutar Políticas”, “Ejecutar Programas”, Fiscalizar Normativa”,
Sancionar”, “Generar Convenios”, “Generar Información”, Difundir Información”,
“Contratar”, “Licitar” y “Adquirir”, que se presentan en el 81,8% de las Instituciones
estudiadas, atribuciones que son propias del accionar de los organismos responsables del
desarrollo de la Infraestructura.

En el caso de las atribuciones que se presentan con un menor nivel de frecuencia se

encuentran la de “Otorgar Créditos” que aparece sólo en una Institución (SERVIU), al igual
que “Transferencias Gratuitas” (Bienes Nacionales) y la de otorgar “Donaciones”, que se
registra en dos Instituciones (Bienes Nacionales y Municipalidades).

114
Respecto a las Instituciones, se observa que 5 de las 15 en estudio, presentan sobre el
70% de las atribuciones en el ámbito del desarrollo de la Infraestructura. Entre éstas, se
encuentra la Coordinación de Concesiones, que concentra 20 de las 26 atribuciones
identificadas (76,9%) seguida de las Direcciones de Obras Hidráulicas y Vialidad con el
73,1% cada una y de las Direcciones de Aeropuertos y Arquitectura con el 69,2% de
recurrencia de concentración de atribuciones.

En el caso de los Municipios, se registra el 76,9% de atribuciones, sin embargo tal como
se explicó en el párrafo anterior, esto estaría asociado a las características de
administrador del desarrollo local.

2.4.3.3. Matriz de Líneas de Intervención para la provisión de Infraestructura

Luego de identificar las líneas de intervención para el desarrollo del Área de

Infraestructura de las Instituciones analizadas, se definieron y agruparon en un total de 9
líneas.

LINEAS DE INSTITUCIONES Y ORGANISMOS. (f)

INTERVENCION
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
Informar X X X X X X X X X X X X X X X 15
Difundir X X X X X X X X X X X X X 13
Estudiar X X X X X X X X X X X X X X X 15
Capacitar X X X X X 5
Asistir Técnicamente X X X X X X X 7
Asesorar X X X X X X X X X 9
Innovar Tecnología X X X X X X X X 8
Asociatividad X X X X X X X X X X X X 12
Infraestructura X X X X X X X X X 8
Cobertura Territorial N N N N N N N N L N N L R N N
Cobertura Territorial: N = Nacional; I = Interregional; R = Regional; L = Local. La numeración del las
Instituciones corresponde al punto de “Identificación Institucional”

Según el cuadro anterior, las Líneas de Intervención dirigidas a “Informar” y a la

realización de “Estudios”, se encuentran en la totalidad de las Instituciones. De similar
forma, las que se dirigen al desarrollo de la “Asociatividad” y a la “Difusión” de
mecanismos de intervención como acciones o estrategias de desarrollo registran un nivel
de frecuencia del 80% y 86,6% del total, respectivamente.

En forma contraria, las funciones que menos se repiten son las de “Capacitar” y la de
“Asistencia Técnica”, las cuales presentan en 33,3% y 46,6% respectivamente. Lo que no
necesariamente significa una debilidad en el tema, sino más bien, que al ser un área que
presenta determinados requerimientos técnicos, necesita de entidades especializadas en
los temas relativos a sus funciones. Es así que los organismos que desarrollan la línea de
capacitación son la Dirección de Obras Hidráulica, el SERVIU, Parque Metropolitano y
CONAMA, y las de “Asistencia Técnica”, también la Dirección de Obras Hidráulicas,
Minvu, Serviu y Bienes Nacionales, CONAMA. La SUBDERE también aparece en este
último punto, sin embargo se asume que dicha Institución tiene como parte de sus líneas
de trabajo la asistencia técnica en el ámbito del desarrollo regional.

115
Respecto al nivel de líneas de intervención por Instituciones, 4 de las 15 en estudio
concentran sobre el 70% de ellas. Así, la Dirección e Obras Hidráulicas, el Serviu, Parque
Metropolitano, y la Dirección de Deportes desarrollan las 9 líneas identificadas.
Por otro lado, las Direcciones de Aeropuertos y Arquitectura concentran un menor nivel de
líneas, debido básicamente a que sus acciones tienen un carácter y una finalidad
específica. De igual forma la SUBDERE y las Municipalidades presentan líneas de trabajo
específico en las cuales se transversaliza el fomento de la Infraestructura como parte del
desarrollo regional y local, en cada caso.

2.4.4. LISTADO DE FONDOS-PROGRAMAS-INSTRUMENTOS RELACIONADOS CON LA

PROVISION DE INFRAESTRUCTURA

MINISTERIO SERVICIO PÚBLICO Nº FONDOS – PROGRAMAS – INSTRUMENTOS.

MOPTT Dirección de Obras 1 Programa de Infraestructura Portuaria Pesquera
Portuarias Artesanal “Chile, Tus Caletas”
2 Programa de Infraestructura Portuaria de Conexión
“Uniendo Chile”
3 Programa de Infraestructura Portuaria de Ribera
4 Programa de Conservación de Obras Portuarias
5 Programa de Infraestructura Portuaria Turística y
Recreacional
Dirección de Aeropuertos 6 Mejoramiento de la Red Aeroportuaria
7 Red de Cobertura Internacional
8 Red de Pequeños Aeródromos
9 Conservación de la Red Aeroportuaria
10 Asesoría e Inspección de Proyectos y Obras por
Concesiones
Dirección de Obras 11 Programa de Grandes Obras
Hidráulicas
12 Programa de Obras Medianas
13 Fortalecimiento de Organizaciones de Regantes
14 Programa de Conservación y Explotación Provisional
de Obras de Riego en Poder del Fisco
15 Programa de Aguas Lluvias
16 Defensas Fluviales
17 Conservación de Riberas
18 Manejo de Cuencas
Dirección de Vialidad 20 Programa Caminos Nacionales
21 Programa Rutas Internacionales
22 Programa Desarrollo Vial de Areas Costeras
23 Programa Ruta Precordillerana
24 Programa Red Austral
25 Programa Vialidad Urbana
26 Programa Rutas Interregionales
27 Programa Mejor. Red Vial Regional Principal
28 Programa Mejor. Red Vial Regional Secundaria
29 Asesoría e Inspección de Proyectos y Obras por
Concesiones
Coordinación General de 30 Programa de Concesiones
Concesiones
Dirección de Arquitectura 31 Programa de Edificación Pública

116
 MINISTERIO SERVICIO PÚBLICO Nº FONDOS – PROGRAMAS – INSTRUMENTOS.
AGRICULTURA CNR Subsidios a proyectos privados de obras menores
de riego y drenaje
MINVU MINVU SERVIU 32 Pavimentos Participativos. (Municipios, Comités)
33 Programa Rehabilitación de Espacios Públicos.
(Municipios)
34 Vialidad Urbana.
35 Programa de Agua Potable y Alcantarillado. (Inf.
Sanitaria)
36 Programa Mejoramiento Condominios Sociales.
INTERIOR SUBDERE P.M.B. (GORE’s)
P.M.U. (GORE’s, Municipalidades)
F:N:D:R: (GORE’s)
BIENES NACIONALES 37 Chile-Comuna. (SERVIU, Asoc. Chilena de
Municipalidades)
MUNICIPIOS Pavimentos Participativos. (MINVU
Programa Mejoramiento Urbano y equipamiento
comunal. PMU. (SUBDERE
GORES 38 Fondo Nacional de Desarrollo Regional FNDR.
39 Programa Mejoramiento de Barrios. PMB.-ISAR.
40 Programa Vialidad Intermedia. ISAR
41 Programa Mantenimiento Vial. ISAR.
42 Programa de Aguas Lluvias. ISAR.
43 Programa Parques Urbanos. ISAR.
44 Programa Agua Potable Rural. ISAR.
45 Programa de Infraestructura Deportiva y Recreativa.
ISAR.
46 Programa de Mejoramiento Urbano y equipamiento
Comunal. PMU-IRAL.
47 Convenios de programación de Inversiones.
SEGPRES Comisión Nacional de Reglamento Sistema de Evaluación de Impacto
Medio Ambiente Ambiental
(CONAMA)
SEGEGOB Chile Deportes 48 Infraestructura deportiva
MINVU, BIENES NAC, Programa de Gobierno. 49 Chile-Barrio. (PMB-SUBDERE)
MIDEPLAN, SUBDERE, Preside Ministro de
DIPRES, FOSIS, Vivienda y Urbanismo.
SENCE, PRODEMU.

2.5. IDENTIFICACION DE NUDOS CRITICOS POR AMBITO

2.5.1. IDENTIFICACIÓN DE NUDOS CRÍTICOS AMBITO FOMENTO PRODUCTIVO

A continuación se presentan los principales problemas y nudos críticos en la intervención

de la Institucionalidad Pública para el Fomento Productivo. Su identificación, a manera de
hipótesis, tiene un carácter propositivo que servirá para orientar la discusión sobre su
existencia y relevancia. Algunas de estas observaciones críticas son elaboradas a partir
otros estudios y también de la propia observación y experiencia empírica del equipo de
consultores, no constituyendo en ningún caso juicios taxativos ni genéricos.

Al evaluar los nudos críticos en el Área de Fomento Productivo, se identifican dos

instancias. La primera de ellas, se refiere a los nudos críticos que tienen relación con las
funciones y atribuciones de cada uno de los Servicios Públicos que dirigen sus esfuerzos 117
a apoyar el desarrollo económico de los agentes productivos. La segunda, tiene relación
con los nudos críticos que se generan en la intervención de dichos Servicios, a través de
sus instrumentos o programas.

2.5.1.1. Nudos Críticos según Funciones y Atribuciones

El perfil y naturaleza de los problemas que se advierten en la actualidad puede ser

sintetizado como sigue:

1. Normativa Desactualizada

Leyes orgánicas –funciones y atribuciones- desactualizadas y sometidas a ajustes

menores.

2. Confusión de funciones, atribuciones y ámbitos de intervención

Distancia entre las facultades legales y las acciones cotidianas de las Instituciones.
Superposición de funciones, atribuciones, ámbitos y actores a focalizar.

3. Insuficiente personal -cantidad y calidad- para sus tareas

Insuficiente personal profesional y técnico, particularmente orientado al trabajo con

agentes productivos.

4. Concentración de decisiones y recursos en nivel central

Las decisiones y distribución de recursos institucionales se realiza desde las unidades

centrales.48

5. Imprecisa definición de objetivos de fomento productivo frente a objetivos sociales

Confusión en objetivos de fomentos productivos y sociales –generación de empleo,

mejoramiento de ingresos, entre otros-.

48
Esta situación ha sido diagnosticada en varios momentos de la década pasada. Un informe clásico es el del
Departamento de Personal, Capacitación e Investigación Administrativa de la SUBDERE, en 1992, titulado
“Problemas de Funcionamiento de las Secretarías Regionales Ministeriales”. Luego está el diagnóstico de
MINECON previo a la Política Nacional de Fomento Productivo Regional, ya citada. El documento de Rivas
y Sierra, por ejemplo, señala “Aunque los subsidios son de aplicación regional y la mayoría de las agencias y
reparrticiones disponen de representaciones u oficinas en las regiones, en general la administración y las
decisiones de administración de los recursos se producen en la región metropolitana o donde se encuentra la
dirección de la agencia, programa o repartición ministerial involucrada”, página 13. 118
 INSTITUCIONES Nº SERVICIOS NUDOS CRÍTICOS(*)
1 2 3 4 5
1 Subsecretaría de Agricultura x x x x
2 Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) x x
3 Servicio Agrícola Ganadero (SAG) x x x
AGRICULTURA
4 Fundación para la Innovación Agraria (FIA) x x x
5 Corporación Nacional Forestal (CONAF) x x
6 Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA) x x x
7 CORFO x x x x
8 Instituto Forestal (INFOR) x x x
9 Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC) x x x x
ECONOMÍA 10 Banco del Estado x x
11 Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR) x x
12 Subsecretaría de Pesca x x
13 Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) x
14 Minería x x x
MINERÍA
15 Empresa Nacional de Minería (ENAMI x x
16 Servicio Nacional de Capacitación y Empleo – SENCE x x x x
TRABAJO
17 Dirección de Crédito Popular (DICREP) x
MIDEPLAN 18 Fondo Social de Inversión y Solidaridad Social (FOSIS) x x x x
MOP 19 Comisión Nacional de Riego (CNR) x x
INTERIOR – SUBDERE 20 Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) x x x x
RREE 21 Dirección de Promoción de Exportaciones (PROCHILE) x x
SERNAM 22 Servicio Nacional de la Mujer x x x
GOB. REGIONALES 23 Gobiernos Regionales x x x
MUNICIPIOS 24 Municipios x x

2.5.1.2. Nudos críticos según líneas de intervención

Los nudos críticos identificados en la aplicación de las líneas de trabajo o de intervención

se presentan a continuación. Como se dijo inicialmente, las observaciones que siguen a
continuación lo hacen en calidad de hipótesis de trabajo para la discusión posterior. Su
carácter genérico no implica desconocer la existencia de muchas excepciones, como
también el grado relativo con que se presenta.

1. Crecimiento inorgánico (de las líneas de trabajo)

El sector privado chileno ha experimentado grandes cambios en las últimas décadas,

como reacción a la creciente apertura de la economía al intercambio con otros países, y al
éxito alcanzado gradualmente por los respectivos empresarios exportadores. En
contraste, el aparato estatal responsable del fomento productivo ha sufrido
transformaciones menores expresadas preferentemente en la generación de nuevas
líneas de trabajo más que en una reingeniera del conjunto de instituciones que participan
en el tema.49

49
Véase los resultados del Seminario Internacional “Reforma y Modernización del Estado en América
Latina”, Organizado por Proyecto de reforma y Modernización del Estado de SEGPRES y Centro de
Análisis de Políticas Públicas de la Universidad de Chile, Noviembre de 2001. Rivas Gonzalo y Pedro Sierra:
ya citado, página 6 y siguientes. En el plano de la regulación y control también se plantean críticas, ver por
ejemplo: Comisión Presidencial de Modernización de la Institucionalidad Reguladora del Estado: 119
2. Centralismo:

Desde el punto de vista territorial, el Estado ha avanzado significativamente en la

descentralización en el ámbito social –salud, educación, subsidios, etc.- y también en el
ámbito de la infraestructura, especialmente la de tipo social –FNDR, ISAR, IRAL,
convenios-, siendo en ambos casos los Municipios y Gobiernos Regionales los
principales receptores de tales reformas. Sin embargo, el diseño de los instrumentos de
fomento productivo continúan estando radicados en los Departamentos del nivel central de
Ministerios y Servicios, los cuales son de alcance nacionales, con dependencias
desconcentradas en regiones que en algunos casos cuentan con equipos en cabeceras
de provincias y agencias intercomunales.

Los equipos regionales sólo ejecutan políticas y administran fondos y programas decididos
primordialmente en el Nivel Central sin considerar, por una parte, los ejes de Desarrollo
Regional; y por otro lado, sus capacidades operativas.50 Dentro de las cuales se encuentra
la posibilidad de toma de decisiones en relación a la “asignación de créditos adjudicación
de fondos concursables, aprobación de programas, entre otras atribuciones”.

Por otro lado, no se consideran instancias de identificación de los ejes de desarrollo de las
áreas territoriales seleccionadas para la aplicación de determinados programas.

3. Baja flexibilidad de los programas (aplicación)

Desde el punto de vista de los usuarios de la oferta de beneficios, subsidios y apoyos que
brinda el sector público, es decir grandes, medianos y especialmente pequeños y
microempresarios, estos se enfrentan en cada región a una diversidad de servicios
públicos que tienen disponible decenas de instrumentos, que pretenden llegar con
soluciones más específicas a sus clientes51, pero con escasa o nula capacidad para
flexibilizarlos según sus condiciones particulares y, en algunos casos, situados en la
cabecera regional, provincial e intercomunal y que, en algunos casos, están relativamente
lejanos de sus lugares de trabajo cotidiano.52

Modernización de la Institucionalidad Reguladora del Estado”. Informe final, Protección del Medio Ambiente
y Explotación de Recursos Naturales. Agosto de 1968, Santiago.
50
Varios documentos de SUBDERE ya citados diagnostican esta realidad, como por ejemplo, la Política de
Desconcentración de Servicios Públicos. También reconoce el problema la Política de Fomento Productivo
Regional del MINECON. Además, Abalos, José: “El Fomento al Desarrollo Productivo Local: Orientaciones,
ctores, Estructuras y Acciones: La Situación de Chile en los Noventa”. Proyecto CEPAL-GTZ, CEPAL, 2000.
51
La diversidad de instrumentos puede enfrentar dos juicios: por un lado, dicha diversidad permite que cada
demandante pueda acceder a un instrumento de fomento que podría satisfacer sus requerimientos específicos;
y por otro lado, la multiplicidad de instrumentos ofertados con similares objetivos tiende a producir confusión
especialmente si a ello se agrega la dificultad de acceder a esa información de parte de muchos de los
potenciales interesados. Rivas,G. Y P. Sierra, ya citados comentan con cierto detalle las ventajas y
desventajas de la horizontalidad versus la selectividad sectorial de las políticas públicas, y la dicotomía
instrumentos detallados versus genéricos. Terminan concluyendo que más que decisiones burocráticas, deben
ser los propios interesados o demanda la que decida las acciones a efectuar y a quienes contratar para
realizarlas. Finalmente, identifican políticas orientadas a apoyar el entorno o sistema donde se desenvuelven
productivamente las empresas, respecto de otras que se orientan a apoyar la gestión y operación de las
unidades productivas.
52
Algunas instituciones que escapan a este juicio son INDAP, con numerosas oficinas locales, CORFO que
opera con 14 redes de organizaciones gremiales, en varios lugares. Sin embargo, para los agentes privados la
organización territorial del Estado continúa siendo inadecuada, como lo dicen las conclusiones del “Primer 120
De igual forma, en la mayoría de los casos, la definición de los criterios de selección de
agentes económicos a ser intervenidos son generales y no establecen categorías según
sus niveles de desarrollo.

4. Insuficiente autonomía para coordinación con otros

Existe un bajo grado de coordinación entre la Institucionalidad Pública ligada al Fomento

Productivo.53

Adicionalmente, tales servicios carecen de suficiente autonomía para acometer esfuerzos

conjuntos con otros servicios públicos, municipalidades y, particularmente con el sector
privado –sean sus gremios o empresas individuales.54

En este caso, es importante considerar el otorgamiento de funciones y atribuciones que

les permita establecer vínculos a partir de convocar, vincularse o integrar instancias
interinstitucionales para el desarrollo del fomento productivo en las respectivas regiones.
5. Duplicidad de las intervenciones

Se observa una superposición y duplicación en instrumentos dirigidos a similares

sectores, problemas y territorios. Existen instancias de articulación generadas desde la
Institucionalidad Pública dirigidas hacia el fomento productivo, que sin embargo no han
logrado establecer redes concretas y con un horizonte temporal más amplio. Dichas
instancias se mantienen como comités específicos que no incorporan o transversalizan la
oferta programática, por lo que se sigue manteniendo la duplicidad de dicha oferta en las
intervenciones.55

Encuentro Gremial Regional Sur”. Documento interno, Temuco, 2000. También en el Congreso de la
Descentralización, organizado por SUBDERE en el “Informe de la Mesa de Acuerdo Empresa, Fomento
Productivo y Descentralización”. Concepción, junio de 2001. El estudio evaluativo del Programa Gobierno
Más Cerca, elaborado por FLACSO a petición del Ministerio del Interior, indica que uno de los temas que
más demanda plantean los usuarios –campesinos y pequeños productores de lugares apartados- es la dificultad
de acceder a los servicios públicos de fomento productivo.
53
Como se indicó antes, la coordinación responde a iniciativas de instituciones aisladas más que a una
disposición y a una cultura general en este universo de instituciones, lo que contradice el espíritu y la letra de
la constitución, la Ley General de Bases, las respectivas leyes orgánicas y los propios diseños de política tanto
nacionales como sectoriales.
54
Este diagnóstico ya había consignado por el diagnóstico que MINECOM realizó años atrás cuando se
impulsaron los Foros Regionales de Fomento Productivo. También hay otros estudios más recientes que lo
sustentan, como el del Instituto Alemán de Desarrollo: “La Política Territorial de Desarrollo Productivo en
Chile”. Informe Preliminar de Resultados. Santiago, abril de 2000.
55
Aquí conviene distinguir dos cuestiones distintas. Una es la coordinación que se procura instaurar al
interior de los organismos públicos. En el nivel nacional está el Comité interministerial de Desarrollo
Productivo, orientado hacia el fomento de las MIPE, el Comité de Fomento Ejecutivo y Técnico de la MIPE.
Luego a nivel regional están los Comités de Asignación Regional, vistos como espacios donde los servicios
vinculados al tema comparten información sobre sus políticas y programas y se promueven coordinaciones.
En el ámbito público-privado, a nivel nacional está el Comité Público-Privado de la Pequeña Empresa, en el
ámbito regional predominan espacios de encuentro promovidos por instituciones específicas como INDAP,
INIA, entre otros. El informe de Geo Consultores, ya citado, señala “Los esfuerzos de coordinación
interinstitucional son poco estructurados y muchos de ellos son de propia iniciativa institucional. Así, la
disciplina de interrelación está limitada por el interés o convicción individual de cada institución. Ello debilita
la posibilidad de programas que consideren encadenamientos y articulaciones interinstitucionales bien
estructurados”, pág. 29. 121
Paralelamente, se observa una multiplicación de líneas de trabajo y cambios recurrentes
en sus orientaciones y modalidades de trabajo56 con un elevado número de fondos y
programas que dificultan la planificación, el monitoreo y la evaluación general del
sistema.57

6. Inadecuado sistema de seguimiento y control

Bajo nivel de instancias de seguimiento, control y evaluación de impacto de la aplicación

de los Programas, Fondos e Instrumentos de Fomento Productivo. En el caso de los
programas cuya ejecución es contratada con Instituciones Privadas y/o No
Gubernamentales, no existe suficiente control ni seguimiento de los contenidos de la
aplicación de los programas, especialmente en situaciones como la capacitación, asesoría
en gestión o asistencia técnica58; los que en muchos casos se presentan como
desactualizados, desfasados o poco innovadores que no entregan valor agregados a los
agentes económicos, que les permita cumplir con sus objetivos de desarrollo, generar
nuevos emprendimientos, fortalecer sus acciones acciones y “mirar más allá de su
entorno”.

Se puede agregar que el no contar con un adecuado sistema de seguimiento y control,

hace difícil la estimación de costos administrativos asociados a la ejecución de cada
programa.

7. Bajo nivel de articulación para encadenamientos productivos

Existe un bajo nivel de instancias de articulación entre los Agentes Económicos de diverso
tamaño (micro, pequeña y gran Empresa), lo que no permite establecer encadenamientos
56
Si bien no existen criterios preestablecidos sobre los números máximos o mínimos de líneas de trabajo que
pueden operar en un determinado sector, diversos estudios incluyendo aquellos realizados por las propias
instituciones públicas coinciden en esta debilidad. El documento de Egaña y Castillo refleja lo anterior: “Los
ámbitos de acción de las instituciones relacionadas con el fomento productivo son difusos. La poca claridad
respecto de su campo de acción, permiten vacíos que facilitan la aparición simultánea en distintas agencias de
programas o instrumentos poco coherentes, duplicados o incluso contradictorios entre sí.” Respecto de la
opacidad en la toma de decisiones, agregan lo siguiente: “Las políticas, criterios y mandatos sectoriales que
reciben las instituciones son difusos y poco específicas. Las indefiniciones respecto de objetivos, metas,
restricciones y prioridades son subsanadas mediante esfuerzos internos de planificación estratégica efectuados
en forma aislada y autoreferente.”
57
Sobre esto se ha dicho: No existen estudios de evaluación recientes que respalden de manera objetiva los
comentarios positivos que existen sobre los instrumentos de fomento. La mayor parte de la información se
refiere a medidas de insumos y productos de programas como el número de proyectos y montos gastados.
Evaluaciones de impacto tales como de efectividad, sostenibilidad financiera, desarrollo de mercados de
servicios, voluntad de pago, ventas, productividad, desarrollo a nivel sectorial o económico, son escasas y con
metodología e indicadores que podrían ser mejorados y uniformados. A esto se agrega la dificultad que existe
para asociar la remuneración de los que toman las decisiones de prestar o fomentar a los excedentes que se
creen o las pérdidas que se produzcan.”, Egaña y Castillo, página 40.
58
Según Egaña, Rodrigo y Ramón Castillo: “No existen mecanismos sistemáticos de evaluación de la
gestión e impacto de la labor institucional, coherentes con los objetivos y prioridades ministeriales sectoriales.
La circunstancia de que las instituciones que gestionan actividades de fomento sean definidoras de
prioridades, objetivos, metas, programas e instrumentos, a la vez de operadores y evaluadores, impide la
aplicación del principio administrativo de “control por oposición de intereses”. Página 43. Una conclusión
similar indican informes del Programa de Evaluación de Programas Públicos acordado entre el Parlamento y
la Dirección de Presupuesto. Un caso destacado es la evaluación del Programa de Apoyo a la Minería
Artesanal (PAMMA), que mostró un gasto de administración sobre un 40% del total de los recursos
insumidos. 122
productivos eficientes que permita el desarrollo de los Agentes de menor escala y
optimizar el funcionamiento de las empresas mayores. Por otro lado, se puede mencionar
la presencia de dificultades para coordinar y asumir esfuerzos conjuntos con otros
Organismos Públicos, Municipios y Entidades Privadas.59
8. Baja permanencia en el tiempo (continuidad)

No se dispone de mecanismos adecuados de monitoreo y evaluación de los mismos que

midan su impacto más allá del número de clientes y actividades que fundamenten su
continuación.

9. Cobertura y focalización deficiente60

La cobertura y focalización de los programas no es considerada como adecuada. Existe

un bajo nivel de transversalización de programas e instrumentos hacia usuarios-
beneficiarios focalizados.

Por otro lado, se genera una tenencia al asistencialismo en los programas de apoyo
financiero. Existe un alto nivel de fondos no reembolsables.61
10. Baja complementariedad entre programas

No se desarrolla un acompañamiento a los Agentes Económicos apoyados, en términos

asegurar la calidad de sus mejoras y su permanencia en el tiempo.

Por otro lado, se observa un Insuficiente nivel de redes en la Institucionalidad Pública y

Privada, para la implementación de instrumentos de fomento productivo.

59
Las dificultades de cooperación a nivel de instituciones públicas también se expresan a nivel de los propios
sectores beneficiarios, cuyos valores y comportamientos se basan en la mantención de intereses grupales,
limitando las opciones de cooperación e innovación para acceder a otras estructuras de mayor potencialidad
productiva, reflejado en superiores economías de escala y un fortalecimiento de su capacidad de negociación
frente a otros actores, sean públicos o privados, nacionales o internacionales.
60
“La gran mayoría de las MYPEs no posee información adecuada sobre los distintos instrumentos de
fomento, ni sobre las instituciones hacia donde canalizar solicitudes de apoyo, los requisitos, y el proceso de
gestión de dicho apoyo. Un menor número de instrumentos con buena difusión permitiría satisfacer mejor las
necesidades de la MYPE y además reduciría la dependencia de muchas MYPEs de agentes intermedios.”,
Egaña y Castillo, página 40.
61
Como se vio antes, el 70% de los instrumentos son de carácter no reembolsable y alcanzaron cerca de US$
500 millones el 2001, superando , en un 50%, a los recursos reembolsables.
123
 INTITUCIONES N° SERVICIOS NUDOS CRÍTICOS
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 Subsecretaría de Agricultura x x x x x x x
2 Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) x x x x x x x x x
3 Servicio Agrícola Ganadero (SAG) x x x x x x x
AGRICULTURA
4 Fundación para la Innovación Agraria (FIA) x x x x
5 Corporación Nacional Forestal (CONAF) x x x x x x
6 Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA) x x x
7 CORFO x x x x x x x x
8 Instituto Forestal (INFOR) x x x x x x x
9 Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC) x x x x x x x
ECONOMÍA 10 Banco del Estado x x x x x x
11 Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR) x x
12 Subsecretaría de Pesca x x x x x
13 Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) x x x x x
14 Minería x x x
MINERÍA
15 Empresa Nacional de Minería (ENAMI x x x
Servicio Nacional de Capacitación y Empleo –
16 x x x x x x x x x
TRABAJO SENCE
17 Dirección de Crédito Popular (DICREP) x x x x
Fondo Social de Inversión y Solidaridad Social
MIDEPLAN 18 x x x x x x x x x
(FOSIS)
MOP 19 Comisión Nacional de Riego (CNR) x x
INTERIOR –
20 Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) x x x x x x
SUBDERE
Dirección de Promoción de Exportaciones
RREE 21 x
(PROCHILE)
SERNAM 22 Servicio Nacional de la Mujer x x x x x
GOB. REGIONALES 23 Gobiernos Regionales x x x x x x x
MUNICIPIOS 24 Municipios x x x x x x x x

2.5.2. IDENTIFICACIÓN DE NUDOS CRÍTICOS AMBITO DESARROLLO SOCIAL

Existen al menos tres tipos de tensiones que están operando en el ámbito de lo social:
tensiones entre el Estado y el mercado (cuestiones no resueltas respecto de hasta donde
interviene el estado); tensiones al interior del Estado (competencial entre sectores y
niveles territoriales) y tensiones entre el Estado y la sociedad civil (indefiniciones respecto
de lo que puede hacer y asumir la sociedad civil).62

No obstante los avances logrados durante la década pasada, especialmente en los

primeros años, respecto de innovaciones implementadas en la gestión de la política social,
hoy es posible identificar un conjunto de problemas y debilidades que están afectando el
impacto de las acciones, lo cual obliga, desde le punto de vista de los fines de la política
social del Estado a dar un paso cualitativo sustancial en la forma de hacer la gestión
pública de lo social.

62
Cfr. con lo señalado en el punto 1.2. Visión actual de Estado. 1.3. roles del Estado moderno y 1.4.
Dinámica del Estado Moderno, del Informe 1 de este estudio, para una mejor comprensión y alcance de estas
tres tensiones. 124
Tal como se ha indicado los problemas competenciales, se evidencian por el lado de la
gestión institucional y considerando que el desarrollo social, especialmente la idea de
mejorar la equidad social, sigue siendo un objetivo declarado por la esfera gubernamental,
plantea la necesidad de abordar el tema si lo que se tiene en vistas es el cumplimiento de
los objetivos gubernamentales.

Entre los problemas generales asociados a la distribución actual de competencias, es

posible distinguir al menos dos niveles:

a) Un primer nivel referido a condiciones más estructurales, asociadas a la organización

y funcionamiento del Estado en materia social. Entre éstos destacan dos:

1. Superar la débil definición del rol del Estado en materia social, en un contexto de libre
mercado; ello a pesar que se han multiplicado las intervenciones y las instituciones
actuando, pero no se reconoce un centro coordinador o integrador de las acciones,
capaz de brindar orden a la diversa institucionalidad que interviene.
2. Ausencia de una “autoridad social” que tenga funciones y competencias de
articulación de la política social, que tenga capacidad de coordinar las competencias
en los distintos niveles de intervención

Ambas condiciones determinan nudos y conflictos competenciales en distintos niveles

territoriales. Por una parte, se generan “vacios” de funciones y atribuciones en el ámbito
del desarrollo social (de acuerdo a concepción amplia e integral de éste), que en algunos
casos son “llenados” por los sectores de acuerdo a criterios sectoriales y sin una visión
global, y de duplicidades en funciones macro, dada la falta de una entidad articuladora a
nivel nacional.

b) Un segundo nivel referido al ámbito de la gestión social propiamente tal donde es

posible identificar:

1. El predominio de una lógica sectorial, concepción fragmentada de la acción pública en

lo social, que contribuye a la proliferación de programas con tendencia a la
atomización, dispersión, duplicación de esfuerzos, interferencias y superposiciones.
2. Dificultades para desarrollar espacios de coordinación intersectorial, producto de
indefiniciones y vacíos en la distribución de funciones y competencias (no está claro
para muchos organismos que sean actores específicos de la política social). Muchos
de ellos tienen o se atribuyen como función coordinar
3. Al haberse definido en la ley un conjunto de competencias, funciones y atribuciones
obligatorias para todos los municipios sin distinción y compartidas en su ejercicio con
otros niveles de la administración del estado, se pueden constatar las siguientes
consecuencias:

• Al ser compartidas la mayor parte de las funciones de los municipios y al

constatarse un desequilibrio entre las mismas y las atribuciones con las que cuenta
para ejercerlas, se resta autonomía a la gestión del territorio y aumentan los
niveles de ineficiencia tanto de la gestión como de la coordinación con otros
niveles de la administración del estado.
• La realidad municipal permite constatar que éstas cuentan con un gran número de
funciones y una menor proporción de atribuciones, siendo la superposición de las
primeras, el principal escollo a salvar.

125
4. Indefiniciones normativas a nivel de GOREs y municipios; áreas grises e
interpretaciones que dan pie a conflictos entre éstos y los servicios públicos
desconcentrados que operan en cada Región. Si bien en lo normativo corresponden a
competencias concurrentes entre lo que el GORE pueda financiar y ejecutar o
convenir con terceros, y la aplicación desconcentrada de políticas y programas de
alcance nacional que forman parte de las competencias de ministerios y servicios
públicos, ocurriendo algo similar en el nivel municipal, en la practica opera como
indefinición, pues el nivel local, muchas “descansa” y se limita a participar como un
agente peticionario o a lo mas mediador de recursos, entre la demanda social y las
fuentes de recursos.

5. Vacíos respecto de las funciones y competencias en el nivel provincial

Es un síntoma interesante de analizar que frente a la necesidad de identificar a los

ejecutores de la política social, para convocarlos y concertar sus actuaciones en iniciativas
de carácter intersectorial, se dificulta enormemente llegar a consenso sobre quiénes son
los llamados a participar de esas instancias. Dicho de otro modo, no está suficientemente
claro, al interior del propio Estado, cuáles son los actores que ejecutan la política social.

Lo anterior sin duda es consecuencia de la diversificación que ha alcanzado la política

social, ya que los temas de los que se ocupa no son los mismos que los que
tradicionalmente se entendían bajo su cargo hace décadas atrás. Así como los ámbitos de
intervención de esta política se han ampliado, también han variado las definiciones en
torno a este instrumento.

Por lo tanto, uno de los elementos que define el hacer de la política social actual, es que
su responsabilidad no es una función exclusiva de agentes específicos, sino que ella
adquiere expresión en diversos ámbitos de la gestión pública. En consecuencia, lo que
puede ser considerado como “la política social”, actualmente en aplicación, corresponde al
conjunto de intervenciones llevadas a cabo por una variedad de actores y agencias del
sector público, en sus distintos niveles.

Estas actuaciones responden, en lo sustantivo, a la especialización funcional que

caracteriza los dominios particulares de cada agente y su quehacer se organiza y lleva a
cabo en función de las prioridades puestas de relieve por cada sector. Dicho de otra
forma, cada cual hace lo que le corresponde hacer en el marco de la misión institucional
que lo rige, sin que existan orientaciones transversales provistas por algún mecanismo de
ordenación, que regule y sancione esas actuaciones.

Un cambio requerido en el enfoque de la política social, que le permitan recuperar su

carácter instrumental original, de manera que cumpla con los fines para los que ella ha
sido concebida y pueda enfrentar de mejor modo los desafíos que se vislumbran para la
década que se inicia. En lo competencial esto significa, fortalecer por el lado funcional y
reordenar por el flanco de las atribuciones, al conjunto de organismos estatales.

De la década pasada es posible extraer importantes aprendizajes sobre los aciertos del
“modelo de desarrollo social” y el tipo de política a la que dio origen. Sin embargo, es un
hecho que los requerimientos de la sociedad han cambiado, al punto que parece
necesario replantear algunas de las estrategias aplicadas en el ámbito social, a fin de
consensuar un nuevo marco que provea las pautas de actuación, cuestión que aparece
como una oportunidad para asumir en profundidad el modelo competencial que está a la
126
base de la acción social con vistas al desarrollo en el Estado y en la
sociedad.(MIDEPLAN, 2001)

En términos ideales, un modelo de asignación de competencias, debe partir por poner al

centro las demandas ciudadanas (visto de otro modo una oferta pública con
independencia de la institución encargada de satisfacerla) y luego la institucionalidad
organizada en función de ella. Con ello se reconoce por una parte que no toda la
institucionalidad está en condiciones de proveer los satisfactores y por otra que las
competencias (de funciones y atribuciones) pueden ser “objetivadas”, a partir de las
condiciones y requisitos institucionales existentes en cada territorio.

Teniendo en cuenta, los antecedentes descritos, y sobretodo la conveniencia de aplicar un

modelo “contractual”, es posible señalar algunos conflictos competenciales. Se ha optado
por referirse a aquellos que aparecen en forma más recurrente en la revisión de
instituciones, programas e instrumentos y sus respectivos cuerpos legales que los
inspiran.

Al evaluar los nudos críticos se identifican dos instancias. La primera se refiere a los que
tienen relación con las funciones y atribuciones y la segunda, tiene relación con los nudos
críticos que se generan en la intervención de dichos Servicios, a través de sus
instrumentos o programas.

2.5.2.1. Nudos Críticos de Funciones y Atribuciones

1. Normativos: Las leyes orgánicas y la normativa en general que ha dado origen a los
servicios públicos63 que intervienen en el desarrollo social, han sido generadas en un
lapso de tiempo largo de modo que sus funciones y atribuciones se encuentran
desactualizadas y sometidas a ajustes menores, que en muchos casos se superponen
o interfieren. Por ejemplo, existe un importante número de organismos que deben
actuar con idénticas funciones sobre un mismo grupo social objetivo o tipo de
problema que enfrentan. Por ejemplo, planificar políticas en el ámbito de los grupos
más pobres o de escasos recursos, intervienen organismos de distinto nivel, con esta
idéntica función genérica.
2. Operacionales: Lo anterior lleva a una confusión al momento de implementar las
acciones, en tanto, no existe una entidad que tenga el mandato de coordinar en el
territorio la intervención que se genera en los distintos niveles. Si varios organismos
tienen la misma función y está dentro de su marco competencial, el resultado lógico es
la duplicidad de un mismo marco referencial, duplicando muchas veces sus acciones.
3. Existe una relación inversa entre la disponibilidad de recursos y el nivel territorial de
las competencias. Si se analiza el origen de los fondos y las competencias de las
entidades los administran, es fácil observar que el nivel local dispone de amplias
facultades en materia de desarrollo social, sin embargo la disponibilidad de recursos
propios es escasa, en relación al volumen total de fondos destinados a atender los
temas de desarrollo social (excluido, salud, educación y vivienda). Lo anterior significa,
que en un número importante de municipios las competencias en estas materias es
mas bien nominal.
4. Falta de claridad para limitar el accionar público en materia de desarrollo social. Dado
que varias instituciones de distinto nivel pueden intervenir con funciones y atribuciones
iguales, no sólo se superponen sus acciones, sino que muchas veces se encuentran

63
Aquí se habla de servicios públicos en términos generales, por ello se debe entender a los aspectos
institucionales de los organismos estudiados y sintetizados en la matriz respectiva. 127
 definiciones distintas, dentro de los organismos estatales, para un mismo fenómeno.
Así, las estrategias se superación de la pobreza se encuentran muchas veces
“confundidas”, con las estrategias de desarrollo productivo, provisión de
infraestructura, etc.
5. Lo anterior deviene de una falta de definición consensual del “desarrollo social”, en la
institucionalidad pública, existen diversas definiciones operacionales del desarrollo
social, algunas que enfatizan la dimensión económica, otras la educacional, la
medioambiental, la de género, etc. Si se toma como ejemplo, las definiciones dadas
en los Planes Comunales de Desarrollo, o las propios Planes Regionales, es fácil
advertir que el desarrollo social, es entendido de un modo distinto y hasta
contradictorio entre dichas entidades.
6. Las facultades de convenir acciones con terceros para implementar acciones de
desarrollo social, en muchos casos, opera más bien en términos horizontales (hacia el
sector privado) que verticales (entre organismos públicos), desaprovechando recursos
y efectos sinérgicos de entidades que pueden complementar su accionar.
7. La falta de una supervisión y control con criterios comunes, lleva a la reproducción
mecánica de acciones sin mayores procesos de evaluación.

2.5.2.2. Nudos Críticos según Líneas de Intervención

Los aspectos que aparecen con mayor recurrencia en el plano de los nudos críticos por
líneas o ámbitos de intervención son los siguientes:

1. Crecimiento inorgánico, inercia de líneas de trabajo:

El aparato estatal responsable del desarrollo social ha incrementado y especializado sus

funciones llevando a una red institucional actual extendida, con al menos 175 iniciativas
ejecutadas desde distintos niveles del Estado. Buena parte de estas responden a una
acumulación histórica, que sobrevive a pesar de los cambios de énfasis más recientes e
incluso en las variaciones metodologicas para enfrentar los distintos ámbitos que se
refieren al desarrollo social.

2. Centralismo:

Desde el punto de vista territorial, el Estado ha avanzado significativamente en la

descentralización en el ámbito social –salud, educación, subsidios, etc.- y también en el
ámbito de la infraestructura, especialmente la de tipo social –FNDR, ISAR, IRAL,
convenios-, siendo en ambos casos los Municipios y Gobiernos Regionales los
principales receptores de tales reformas. Sin embargo, los principales instrumentos
destinados a proveer de recursos continúan estando radicados en Ministerios y Servicios
(por ejemplo líneas de subsidios de la red social gubernamental). En muchos casos la
participación de los niveles subnacionales tiene el carácter de participación “forzada”, en
tanto responsables de recabar y sistematizar los datos que hacen posible asignar los
recursos. Con ello se quiere indicar que en algunas entidades subnacionales, se dispone
de las condiciones técnicas, humanas y organizacionales para ejecutar toda la línea del
servicio.

3. Baja flexibilidad de los programas (aplicación)

La uniformidad de los programas, salvo algunos muy focalizados (indígenas, por ejemplo),
impide una recreación o adaptación de muchos instrumentos de manera que den cuenta
de la realidad local. Asi por ejemplo, se impulsan iniciativas nacionales que en algunas 128
realidades no cuadran o encajan con las características locales. Ello demuestra además
que el uso de las facultades competenciales, es también dependiente de las capacidades
instaladas en los niveles subnacionales.

4. Insuficiente autonomía para coordinación con otros

Existe un bajo grado de coordinación entre la Institucionalidad Pública ligada al desarrollo

social. Ya se ha dicho que esto lleva a duplicar programas y acciones destinadas a los
mismos objetivos y el mismo marco beneficiario.

5. Inadecuado sistema de seguimiento y control

Esto se puede expresar como lo que se ha llamado inexistente “autoridad social”, que
brinde la necesaria coordinación entre las iniciativas de la política social y su
supervigilancia de manera de asegurar que ésta apunta a los objetivos generales del
desarrollo social propuesto desde el Estado.

2.5.3. IDENTIFICACION DE NUDOS CRITICOS AMBITO PROVISION DE

INFRAESTRUCTURA

2.5.3.1. Según Funciones y Atribuciones

1. Normativas Imprecisas

Al revisar las normativas se puede observar que éstas tienen muchas veces aspectos
antagónicos, siendo muchas veces las leyes, ordenanzas, y normas incongruentes. Lo
cual redunda en una difícil y compleja interpretación y aplicación. Esto es especialmente
válido en el caso del gran número que cumple funciones de fiscalización y generación de
políticas sobre la base de cuerpos legales que se han ido superponiendo y adecuando.

2. Confusión en la gestión de competencias

Superposición de atribuciones. Considerando que la mayor parte de organismos se

concentran en tareas como representar, planificar, generar políticas, proponer, sancionar y
fiscalizar. Esto condiciona el que existan procedimientos que tienden a la descoordinación
en tanto intervienen competencias similares en organismos de distinto nivel. Aun cuando
se encuentran definidos los organismos que deben cumplir la función coordinadora y
sancionadora. En el nivel de la gestión esto se expresa como “cajas negras”.

3. Insuficiente Articulación en la Planificación Territorial

Las tendencias en los organismos, se tienden a centrar en los aspectos operacionales,

más que en los aspectos de planificación. Lo que se advierte, es una inadecuada
articulación entre los niveles, al momento de diseñar planes de desarrollo territorial, lo que
genera en muchos casos, contiendas de competencias ex post. Lo fundamental, desde el
punto de vista competencial, es la insuficiente coordinación entre niveles y sectores, que
permita orientar y priorizar inversiones en Infraestructura.

4. Procedimientos, y especificaciones de evaluación técnica e inspección sesgada,

parcial, incompleta y/o desactualizados
129
Rigidez y obsolescencia de procedimientos y especificaciones para evaluar, inspeccionar
y recibir obras de Infraestructura. En este sentido no existe equivalencia entre el avance
de la infraestructura y las capacidades instaladas o adquiridas para la evaluación técnica
de planes, programas e inversiones, que permitan evaluar correctivamente con eficacia
los aspectos menos logrados de las inversiones en infraestructura.

5. Insuficiencias en el recurso humano

Carencia de personal, o falta de personal permanente calificado para estudiar, planificar,

evaluar, ejecutar, supervisar proyectos de inversión en infraestructura. O al menos esta
insuficiencia se expresa como centralización (nacional, regional), de los recursos
humanos. Lo cual dificulta, fundamentalmente las tareas de fiscalización y planificación,
pues si bien estas funciones y atribuciones están en todos los niveles, en muchos ámbitos
municipales, esta es una función más bien nominal.

6. Tendencia a la concentración de decisiones a nivel central. (Nacional o Regional)

Orientación a la concentración de decisiones. Insuficiente delegación real.

Del total de las entidades estudiadas se establece la siguiente matriz de Nudos Críticos:

INSTITUCIONES Nº SERVICIOS NUDOS CRÍTICOS.

1 2 3 4 5 6
M.O.P. 1 Dirección de Obras Portuarias. X
2 Dirección de Aeropuertos. X
3 Dirección de Obras Hidráulicas. X
4 Dirección de Vialidad. X
5 Coordinación de Concesiones. X
6 Dirección de Arquitectura. X
AGRICULTURA. 1 Comisión Nacional de Riego.
MINVU. 1 MINVU. X X X
2 Secretarías Regionales V y U. X X X X
3 Serviu. X X X
4 Parque Metropolitano. X X
INTERIOR 1 SUBDERE. X
B. NACIONALES 1 Bienes Nacionales. X X X
MUNICIPIOS 1 Municipios. X X X X X
GOB. REGIONALES. 1 Gobiernos Regionales. X X X
SEGPRES. 1 CONAMA. X X X
SEGEGOB. 1 Instituto Nacional del Deporte. X X X
MINVU, BIENES NAC, MIDEPLAN, 1 Chile - Barrios X X X X
SUBDERE, DIPRES, FOSIS, SENCE,
PRODEMU.
(Se ha separado la entidad MINVU, de las Secretarías Regionales de Vivienda y Urbanismo)

2.5.3.2. Según Líneas de Intervención

1. Bajo nivel de Asociatividad

Si bien la asociatividad se considera una línea de intervención común a la mayoría de las

entidades estudiadas, en la práctica aún persiste fuertemente la tendencia a evitarla por
cuanto puede implicar transferencia de información y experiencias, lo cual, dentro de la 130
lógica de postulaciones concursables lleva a perder ventajas comparativas, sobre todo a
nivel de Municipios.

2. Duplicidad de Intervenciones

Se observa con preocupación, que con respecto a proyectos de ejecución de vialidad y

pavimentación, de acuerdo a las distintas jerarquías de vías (Caminos Nacionales,
Expresas, Troncales, Colectoras, de Servicio, Locales y Pasajes), existen diecisiete (17)
programas destinados a financiar este tipo de infraestructura, administrados tanto por el
M.O.P., MINVU, GORE’s, Chile-Barrios. Si bien, algunos de los programas tiene un mayor
grado de precisión en cuanto a la jerarquía de la infraestructura a intervenir, (Dirección de
Vialidada del MOP), tenemos programas de Vialidad Urbana en el MOP, MINVU y
GORE’s a través del F.N.D.R. En cuanto a pavimentación de pasajes, tenemos los
programas de Pavimentos Participativos MINVU, Pavimentación de Chile-Barrios y los
programas PMB-ISAR y PMU-IRAL de los GORE’s que también pueden cubrir este tipo de
infraestructuras.

3. Insuficiente Difusión e Información

Se observa en general un bajo nivel de difusión de la información con respecto a los

distintos instrumentos y programas de provisión de infraestructura, especialmente a nivel
de municipios y organizaciones territoriales de base. A su vez, la información disponible es
críptica, en cuanto a procedimientos administrativos, exigencias y plazos, quedando su
interpretación en manos de quienes finalmente manejan los programas.

4. Estudios, Centralismo y Capacitación

Se observa un muy bajo grado de estudio de las realidades territoriales y sociales,

especialmente comunales. Esta cuestión inhibe a los organismos centrales a traspasar
atribuciones a los gobiernos descentralizados, por considerarlos poco capacitados
técnicamente para resolver instrumentos de mayor complejidad, por lo cual, estas
entidades centrales, a través de sus atribuciones normativas y jurídicas de escala regional
y nacional, imponen estructuras de organización espacial - territorial que no se
compadecen necesariamente de las realidades y déficit de cada territorio.

5. Baja complementaridad entre programas

Al igual como en otras áreas de este estudio, se observa que cada programa, aún dentro
de una misma línea de intervención (ej. Pavimentación), son intervenciones aisladas y
puntuales en un territorio, sin considerara necesariamente que su ejecución podrá requerir
de posteriores intervenciones para suplir áreas no cubiertas. Desde este punto de vista,
los programas PMB-ISAR y PMU-IRAL pueden ofrecer líneas de intervención integrales,
cubriendo necesidades de infraestructura globales.

2.6. OTRA MIRADA A LA IDENTIFICACIION DE LOS NUDOS CRITICOS

131
Para elaborar este análisis se ha precedido según lo indicado en el anexo metodológico 64,
buscando simplificar los componentes del concepto de competencia. La base de
información ha sido la sistematización de funciones y atribuciones de las instituciones
revisadas en el estudio65.

En primer término se ha identificado, a nivel de variables, las funciones y atribuciones de

las instituciones que operan en cada ámbito estudiado.

Luego se ha examinar las variables de cada categoría, para definir nudos críticos, o áreas
de nudos críticos. Asumiendo que una mayor concentración de instituciones en relación
con una variable, representa un síntoma de superposición, interferencia o duplicidad entre
los organismos que intervienen en cada ámbito temático.

Para estos fines se ha procedido a obtener las frecuencias de las instituciones en cada
variable, buscando identificar la distribución de las entidades en la variable. Esto permite
diferenciar, aquellas variables en que se concentra el mayor número de instituciones
interviniendo. Se ha asumido el supuesto que todas las instituciones podrían intervenir en
cada una de las variables identificadas. Luego se ha procedido ha desagregar el 25% de
las variables que concentran el mayor número de instituciones. Esta mayor concentración
indicaría áreas críticas eventuales, en tanto se concentra una mayor cantidad de
instituciones, en torno a una misma función o atribución.

2.6.1. Ámbito del desarrollo social

La aplicación descrita anteriormente en el ámbito social, ofrece el siguiente resultado. Se

debe considerar que se ha evaluado las 41 instituciones que intervienen en esta materia.

2.6.1.1. Matriz de sistematización de funciones y atribuciones

64
Ver anexo metodología de operacionalización del concepto de competencia.
65
Ver anexo sistematización de funciones y atribuciones. 132
 VARIABLES INSTITUCION

DIMENSIONES

CATEGORIAS
Planificación 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Funciones

Dictar o definir políticas X X X X X X X X

Elaborar, procesar informac. X X X X X

Efectuar estudios X X X X X X X
Programar/planificar X X X X X X X X X X X X X X
Orientar políticas/Asesorar X X X X X X
Proponer/Aportar X X X X X X X X X X X X X
Ejecución

Convenir
Difundir/impulsar/fomentar/promover X X X X X X X X X X X X X
Construir
Administrar X X X X X X
Financiar/otorgar/asignar recursos X X X X X X X
Prestar servicios/ayuda X X X X X X
Mantener X X
Desarrollar/ Ejecutar/ Implementar X X X X X X X X X X X X X X
Sancionar
Coordinación

Convocar
Vincularse X X X
Participar X
Colaborar/ X X X X X
Integrar X
Coordinar X X X X X X X
Fiscalización/ Control

Supervigilar X X X X X X
Controlar X X
Garantizar/Velar X X X X X X X X X X X
Auditar
Monitorear X
Supervisar/Fiscalizar X X X X X X X
Evaluación

Evaluar X X X X X X X
Validar
Certificar X X
Atribuciones

Normativas

Elaborar normas X X X X
Proponer normas X X X X X
Dictar normas X
Interpretar normas X
Fiscalizadoras

Auditar
Verificar/validar X X
Controlar X
Fiscalizar/Velar X X X
Supervisar X X X
Evaluar X X
Ejecutivas

Financiar X X X X X X X X
Administrar X X X X X X
133
Diseñar/Proponer X X X X X X X X X X X X
(1) Identificadas en la normativa como funciones.

134
 VARIABLES INSTITUCION
DIMENSIONES

CATEGORIAS 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41
Funciones

Planificación

Dictar o definir políticas X X X X X X X X X X

Elaborar, procesar información X X X X X X6 X
Efectuar estudios X X X X6 X
Programar/planificar X X X X X X X X X X X
Orientar políticas/Asesorar X1 X X X X X X X X X
Proponer/Aportar X X X X X X
Ejecución

Convenir X
Difundir/impulsar/fomentar/promover X X X X X X X X X X X X X X X X X
Construir
Administrar X X X X X
Financiar/otorgar/asignar recursos X X X X X
Prestar servicios/ayuda X X X X X X X X X X X
Mantener X
Desarrollar/Ejecutar/ Implementar X X X X X X X X X X X X X X X X X X
Sancionar/Aprobar X X X X X X
Coordinación

Convocar
Vincularse X X X X
Participar X
Colaborar X X X X X X X
Integrar
Coordinar X X X X X X
Fiscalización/ Control

Supervigilar X X X X
Controlar X X X
Garantizar/Velar X X X X
Auditar
Monitorear X
Supervisar/Fiscalizar X X X
Evaluación

Evaluar X X X X X
Validar
Certificar/Aprobar X
Atribuciones

Normativas

Elaborar normas X X X X X X X X X
Proponer normas X
Dictar normas X X X X X X X X
Interpretar normas
Fiscalizadoras

Auditar
Verificar/validar X X
Controlar X X X X
Fiscalizar/Velar X X X X X X
Supervisar/Fiscalizar X X X X X X
Evaluar X
Ejecutivas

Financiar X X X X X X X X
Administrar X X6 X X X X X X X X
Diseñar/Proponer X2 X X X X X X X4 X X X 135
(1) Fijar el sentido y alcance de las leyes del trabajo. (2) Formular y ejecutar la política de
capacitación. (3) Integrar y participar en la formación de corporaciones de derecho privado.
(4) Proponer, implementar y evaluar políticas de descentralización y desconcentración.
Identificadas en la normativa como atribuciones. (5)Realizar y difundir estudios, estadísticas y
análisis sobre políticas de descentralización. Identificadas en la normativa como atribuciones. (6)
Administrar sistema de información ambiental. (7) Incluye realización estudios.(8) Otorgar créditos

136
2.6.1.2. Detección de nudos críticos ámbito desarrollo social

• Categorías de funciones:

Como se observa en el gráfico de agrupación de funciones por categorías (registro de

frecuencias de la base de datos de la matriz). La mayor participación de los organismos
está referida a funciones de ejecución (49%); seguida de labores de planificación (33%) y
fiscalización/control (14%). Por su parte las tareas de coordinación y evaluación
corresponden a las funciones que menor prevalencia tienen entre los organismos (14% y
5%, respectivamente)
Funciones desarrollo social distribuidas en las
instituciones, segun categorias

15
100% 35
90% 42
80%
70% 102
60%
50%
40%
30% 112
20%
10%
0%
Ejecución Planificación
Fiscalización/control Coordinación
Evaluación

• Categorías de atribuciones:

Atribuciones desarrollo social distribuidas

en las instituciones, por categorias

28
100%
90% 29
80%
70%
60%
50% 161
40%
30%
20%
10%
0%
Ejecutivas Normativas Fiscalizadoras

137
Por su parte las atribuciones agrupadas por categorías, siguiendo el esquema descrito
más arriba, se puede observar un sesgo en las de tipo ejecutivas que representa casi un
75% de las atribuciones de los organismos estudiados. En proporciones similares (13%)
se distribuyen las facultades fiscalizadoras y normativas.

• Variables de funciones:

Lo anterior implica que existirían dos grandes categorías donde se estarían dando los
principales nudos críticos. A saber: La planificación y las funciones de ejecución. Como
muestra el gráfico, del total de variables identificadas y evaluadas, la mayor prevalencia
(entre el 25% más concentrado de variables) se da entre el desarrollo, ejecución e
implementación de acciones y la difusión y fomento acciones específicos (área gris del
gráfico). Esto quiere decir que la ejecución directa de actividades y la difusión-fomento en
una misma materia se reproduce en todos los niveles analizados.
Prestar servicios/ayuda
40

30 Dictar o definir políticas

20

10
0 Proponer/Aportar

Desarrollar/ Ejecutar/
Programar/planificar
Implementar

Difundir/impulsar/fomentar/
promover

• Variables de atribuciones:

Financiar
30

20

Concordar acciones y
Ejecutar/Implementar 10
convenir

Coordinar/ Diseñar/Proponer

Las variables de esta categoría tienden a concentrarse en torno a 3 atribuciones (ver

gráfico) la implementación, la coordinación y el diseño y propuestas. Esto indica que el
área de nudos críticos por concentración de las mismas atribuciones básicamente se da
en el plano de la formulación propositiva (asesoría) y el mandato de ejecutar acciones y
coordinar las mismas en una idéntica materia.
138
2.6.2. Ámbito del fomento productivo

En este caso se ha aplicado el método de análisis a las 24 instituciones que intervienen en

esta materia.

2.6.2.1. Matriz de funciones y atribuciones instituciones estatales de fomento

productivo
INSTITUCIÓN
DIMENSIONES

CATEGORIAS

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2
VARIABLES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 24
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 2 3
Funciones

Planificación

Dictar o definir políticas X X X X X X X X X X X X

Elaborar, procesar información X X
Efectuar estudios X X X X X X X X X
Programar/planificar X X X X X X X X
Ejecución

Convenir
Difundir/impulsar/fomentar X X X X X X X X X X X X X X X X X X
Construir
Administrar X X X X X X X
Financiar/otorgar/asignar recursos X X X X X X X X
Prestar servicios/ayuda X X X X X X X X X
Mantener X
Desarrollar X X X X X X X X
Sancionar
Coordinación

Convocar X X X X
Vincularse X X X X X X X
Participar
Colaborar X
Integrar X X X X
Fiscalización/control

Supervigilar X X
Controlar X
Garantizar
Auditar
Monitorear
Supervisar
Evaluación

Evaluar X X X
Validar
Certificar

139
 INSTITUCIÓN
DIMENSIONES

CATEGORIAS 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2
VARIABLES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 24
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 2 3
Atribuciones

Normativas

Elaborar normas X X X X X X X
Proponer normas X X X X X X X X
Dictar normas X X X X X X X
Interpretar normas X X
Fiscalizadoras

Auditar
Verificar/validar X X
Controlar X X X X X
Fiscalizar X X X X X X
Ejecutivas

Financiar X X X X X X X X X
Administrar X X X X X X X X X
Ejecutar X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
Sancionar/aprobar X X
Delegar X
Donar/disponer/concecionar/transferi
X X X X X X
r
Coordinar X X X X X X X X X X X X X X X X X
Representar X

2.6.2.2. Detección de nudos críticos ámbito fomento productivo

• Categorías de funciones:

En relación con las funciones, agrupadas por categorías, según el esquema descrito, se
observa que el 49% de las instituciones tienen funciones asociadas con la ejecución de
acciones; el 30% cumplen tareas de planificación y un 15% labores de coordinación. La
menor parte de las funciones están asociadas a la fiscalización y la evaluación.

140
Funciones fomento productivo distribuidas en las
instituciones, por categorias

3
100% 3
90% 16
80%
31
70%
60%
50%
40%
51
30%
20%
10%
0%

Ejecución Planificación
Coordinación Fiscalización/control
Evaluación

141
• Categorías de atribuciones:

Atribuciones fomento productivo distribuidas

en las instituciones, por categorias

13
100%
90% 24
80%
70%
60%
50%
40% 64
30%
20%
10%
0%

Ejecutivas Normativas Fiscalizadoras

Por su parte, las atribuciones de tipo ejecutiva son implementadas por el 63% de las
instituciones; el 24% tiene atribuciones normativas y el 13% restante de tipo
fiscalizadoras.

• Variables de funciones:

Las categorías en que tienden a concentrarse las funciones (el 25% más prevalente) son
también las de planificación y ejecución. Las variables tienden a concentrarse en las
funciones de fomento y la dictación o definición de políticas. Esto define claramente las
variables en que se deberían estar manifestando los nudos críticos.
Efectuar estudios
20
15

10
5
Difundir/impulsar/fomentar 0 Prestar servicios/ayuda

Dictar o definir políticas

En el plano de la categoría ejecución, la concentración es mayor que en caso anterior

(social) y básicamente la tendencia es a centrarse en las variables fomento y difusión y la
prestación de servicios y ayuda directa. En menor proporción se encuentra el
142
financiamiento y el desarrollo de actividades directas por parte de los organismos
respetivos.

• Variables de atribuciones:

En el caso de las atribuciones, el 25% más prevalente se da en la categoría de

atribuciones ejecutivas y dentro de están las variables relativas a la ejecución directa, y la
coordinación (ver gráfico).

Financiar
20
15
10
5
Ejecutar 0 Administrar

Coordinar

2.6.3. Ámbito provisión de infraestructura

La sistematización esta hecha sobre la base de 16 instituciones estatales que tienen

directa relación con la provisión de infraestructura.

2.6.3.1. Matriz de funciones y atribuciones instituciones estatales de provisión de

infraestructura

143
 INSTITUCION

DIMENSIONES

CATEGORIAS
VARIABLES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

Planificación
X X X X X X
Funciones

Dictar o definir políticas

Elaborar, procesar información X X X X
Efectuar estudios X X X X X X X X X
Programar/planificar X X X X X X X X X
Ejecución

Convenir X X X X X
Difundir/impulsar/fomentar X X X X X X X
Construir X X X X X X X
Administrar X X X X X X X X X
Financiar/otorgar/asignar recursos X X X X X X X X
Prestar servicios/ayuda X X
Mantener X X X
Desarrollar X X X
Sancionar X X
X X X X X
Coordinación

Convocar
Vincularse X X X X X X X
Participar X X X X X X X
Colaborar X X X X X X
Integrar X X X X X X X
X X X X
Fiscalización/control

Supervigilar
Controlar X X X
Garantizar X X X
Auditar X
Monitorear X
Supervisar X X X X X
X X X X X
Normativas Evaluación

Evaluar
Validar X X X
Certificar X
Atribuciones

Elaborar normas X X X X X X X
Proponer normas X X X X X X X
Dictar normas X X X X X
Interpretar normas X X
X X
Fiscalizadoras

Auditar
Verificar/validar X X
Controlar X X X
Fiscalizar X X X X X
X X X X X X
Ejecutivas

Financiar
Administrar X X X X X
Ejecutar X X X X X X X
Sancionar/aprobar X X X X X X
Delegar X X X
Donar/disponer/concecionar/transferir X X X X X X
Coordinar X X X X X X X X
Representar X X X

2.6.3.2. Detección de nudos críticos ámbito provisión de infraestructura 144

• Categorías de funciones:

Las categorías más relevantes están asociadas a la ejecución y la coordinación. Casi un

70% de las funciones que ejecutan los organismos en esta materia están concentradas en
estas categorías. El supuesto en este caso es que las funciones de ejecución de
programas tenderían a concentrar los nudos críticos, en tanto representa el área donde
hay más instituciones actuando.

Funciones provisión infra. distribuidas

en las instituciones, por categorias

9
100%
17
90%
80% 28
70%
60% 32
50%
40%
30% 46

20%
10%
0%

Ejecución Coordinación
Planificación Fiscalización/control
Evaluación

• Categorías de atribuciones:

Atribuciones provisión infra. distribuidas

en las instituciones, por categorias

12
100%
90% 21
80%
70%
60%
50%
40% 44
30%
20%
10%
0%

Ejecutivas Normativas Fiscalizadoras

145
Respecto de las atribuciones, en concordancia con lo anterior, son de tipo ejecutivas.
Aproximadamente la mitad de instituciones tienen competencias ejecutivas en esta
materia. En menor proporción corresponden a la categoría normativa.

• Variables de funciones:

Al nivel de las variables estudiadas, se observa (ver gráfico) que dentro de las más
prevalentes se encuentran las funciones de administrar, programar tareas y efectuar
estudios. Lo cual representa una fuerte concentración de organismos en estas variables.
Esto, permite en parte, inferir que los distintos niveles y organismos que actúan en esta
materia, encuentran en estos aspectos sus principales nudos críticos.
Financiar/otorgar/asignar
recursos
9

8,5

Administrar 7,5 Efectuar estudios

Programar/planificar

• Variables de atribuciones:

En el plano atribucional, fundamentalmente la tendencia es a concentrase en las variables

de ejecución directa de tareas y de coordinación. Esto muestra el área donde se
expresarían un mayor volumen de conflictos competenciales atribucionales.

Elaborar normas
8

7,5

Coordinar 6,5 Proponer normas

Ejecutar

146