gp ew TEMA 12 El Gobierno - El Gobierno en la Constitucién espanola de 1978 . Estructura y composicion . Funciones . El Presidente del Gobierno Cese del Gobierno1, EL GOBIERNO EN LA CONSTITUCION ESPANOLA DE 1978 La Constitucién espaiola no es ajena a la corriente de los sistemas democraticos actuales que abandonan el concepto decimonénico de un Parlamento compuesto por una mayorfa de la que emanan directrices po- fticas que el Gobierno ejecuta. A partir de la Primera Guerra Mundial las constituciones reconocen al Gobierno como érgano constitucional auté- nomo y tiene una trayectoria de fortalecimiento frente al Parlamento, que en diversos grados en cada uno de Tos paises, alcanza hasta nuestros dias. Se debe ello a variadas causas: las crisis econémicas; la necesidad de per sonalizar el ejercicio del poder; la preeminencia constitucional de la fign- ra del Presidente del Gobierno; y una mayor dotacién de medios y mejor conocimiento técnico de las necesidades de actuacién de los érganos de la Administracién que dirige el Gobierno. De forma consecuente con lo manifestado, la CE dedica el Titulo IV al Gobierno y la Administracién, y establece en el art. 97 que “El Gobierno dirige la politica interior y exterior, la Administracién civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la funcién las ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucién y Leyes”. Su actividad se realiza de forma colegiada y adopta sus decisiones por acuerdo de sus miembros, respondiendo de forma conjunta desde la perspectiva politica. Como manifiesta P. Mellado “en los modelos europeos, la realizacién mas frecuente de forma de gobierno parlamentario es el la- mado parlamentarismo con predominio del Gobierno”. De esta forma la competencia de direccién politica clésica del Parlamento se ve desplazada parcialmente hacia el Gobierno. Sia ello le sumamos el apoyo institucional y la gran versatilidad en el ejercicio de las funciones piiblicas, hemos de considerar al Gobierno como el 6rgano central, el motor de la actividad del Estado, y desde la perspectiva de la divisién de poderes, el poder predomi- nante. Celebradas elecciones a Cortes Generales, ¢ investido el Presidente del Gobierno, el Gobierno representa la mayoria social y dirige la accién Mellado Prado, P. y Sinchez Gonzilez, S: Organizaciin del Estado Central y Justicia Consttucional Ramnéin Areces, Madrid, 2004, pg. 126. 27Tema 12, ELGOBIERNO politica para desarrollar su programa politico. Por ello la investidura del Presidente se constituye en Ia clave del sistema parlamentario de gobierno establecido por la CE. Por lo que respecta al estatuto juridico de sus miembros la tablece en su art. 98.3 que “no podran ejercer otras funciones repre- sentativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra funcién publica que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna” y manda regular las incompatibilidades del Gobierno. Estas vienen desarrolladas por la Ley del Gobierno (Ley 50/1997, de 27 de diciembre)” y por la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulacién de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administracién General del Estado, que previene las sitaciones que pongan en riesgo Ia objetividad, imparcialidad e inde- pendencia del alto cargo, entre los que se incluyen los miembros del Gobierno. Al igual que los parlamentarios, gozan de fuero especial en caso de responsabilidad criminal, conociendo en estos supuestos la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. 2. ESTRUCTURA Y COMPOSICION Una vez finalizada la investidura y nombramiento del Presidente del Gobierno, éste realiza la composicién del Gobierno, siendo sus miembros nombrados por el Rey. El Parlamento no interviene en la elecci6n, ni el Presidente del Gobierno debe comunicar a las Cémaras los nombramien- tos. Es asf la eleccién del Gobierno un acto de plena disposicin del Jefe del Ejecutivo, tanto en su nombramiento, como en el cese, que se ejecnta mediante Reales Decretos de Presidencia del Gobierno. El art. 98 CE esta- blece que “El Gobierno se compone de Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demas miembros que establezca la Ley”. El articulo citado esta desarrollado en la actualidad por la Ley 50/1997, donde se regula la estructura y composicién del Gobierno, su estatuto € incompatibilidades. Esta norma distingue entre érganos individuales (Presidente, Vicepresidentesy Ministros) y colegiados (Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas del Gobierno). Analizamos cada uno de ellos por separado, posponiendo el estudio singular de la figura del Presidente del Gobierno a un apartado especifico. Moaifcada parcialmente por la Ley 40/20) Sector Piblico. de 1 de octubre, de Régimen Juridico del 2mDERECHO CONSTITUCIONAL I 2.1. Vicepresidentes Su existencia no es obligatoria, sino potestativa, a juicio del Presidente del Gobierno. Tanto la Constituci6n, como la Ley del Gobierno, permiten la existencia de uno o varios y les es compatible con el cargo de Ministro, de hecho, es frecuente asumir ambos cargos de forma conjunta. Ejercen funciones atribuidas por el Presidente y sustituyen a éste en los casos de “vacante, ausencia o enfermedad” por el orden de prelacién. En el su- puesto de no existir Vicepresidentes, le sustituyen los Ministros, también con arreglo al orden de precedencia. Atribuye la Ley del Gobierno a un Vicepresidente la Presidencia cle la Comisién General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Supone ello que los Vicepresidentes realizan una funcién de coordinacién que implica la actividad de varios Ministerios. 2.2. Ministros El art. 4 de la Ley del Gobierno establece que son titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en su rea de taba- jo, y les corresponden las siguientes funciones: © Desarrollar la acci6n del Gobierno conforme a los acuerdos adop- tados en Consejo de Minisiros, o bajo las directrices del Presidente del Gobierno © Bjercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento * Ejercer cuantas otras competencias le atribuyan las Leyes u otras normas © Refrendar Jos actos del Rey que realice en materias de su competencia EI timero de ministros y las materias de su competencia es potes- tad del Presidente del Gobierno y coinciden con areas de actividad de la Administraci6n y con finalidades especificas. Puede darse la circunstancia de que existan Ministros sin un departamento concreto, en cuyo caso se les denomina Ministros sin cartera. En estos casos se les atribuye una funcién concreta. Por tiltimo, el art. 8.1 de la Ley 5/2006 establece que “durante los dos afios siguientes a la fecha de su cese los altos cargos no podrin desem- pefiar sus servicios en empresas 0 sociedades privadas relacionadas directa- ‘mente con las competencias del cargo desempefiado”. Si les es compatible a “los miembros del Gobierno ya los Secretarios de Estado en ese periodo la actividad de Diputado o Senador de las Cortes Generales...” (art. 9.2) 273‘Tema 12, EL GOBIERNO 2.3. Consejo de Ministros En el ordenamiento juridico espaiiol los conceptos de Gobierno y de Consejo de Ministros son plenamente icentificables debido a que expresan una misma realidad. El Gobierno como organo colegiado que es, actia a tra- vés del Consejo de Ministros. Esta integrado por el Presidente del Gobierno, los Vicepresidentes y los Ministros y s¢ le atribuyen las siguientes funciones: + Aprobar proyectos de ley y su remisi6n al Congreso de los Diputados © Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado © Aprobar Reales Decretos-Leyes y los Reales Decretos Legislativos © Acordar la negociacién y firma de Tratados Internacionales © Declarar los estados de alarma y excepcién, asi como proponer al Congreso de los Diputados la declaraci6n del estado de sitio ‘© Aprobar los reglamentos de desarrollo y ejecucién de las leyes, ast como las demas disposiciones que procedan. E] orden del dia del Consejo de Ministros lo realiza el Presidente del Gobierno, y es ademas quien convoca y preside, actuando como secreta- rio de éste drgano el Ministro de la Presidencia. De las sesiones se levanta acta, en la que figura tinicamente el tiempo y el lugar de celebraci6n, los asistentes y los acuerdos adoptados, pero las deliberaciones son secretas. La conformacién del Consejo de Ministros no es cerrada, puesto que el art. 5.2 de la Ley del gobierno permite asistir al Consejo de Ministros a los Secretarios de Estado y excepcionalmente, a otros altos cargos, cuando sean convocados. 2.4. Comisiones Delegadas del Gobierno ‘Vienen reguladas en el art. 6 de la Ley del Gobierno, donde se estable- ce que su creacién y supresién sera acordada en Consejo de Ministros por Real Decreto ya propuesta del Presidente del Gobierno. En su creacién se especifican los miembros que la integran y quién la preside, las funciones que se le atribuyen y quién actiia como secretario de la misma. Tiene como funciones genéricas: © Conocer cuestiones que afectan a varios Ministerios + Estudiar los asuntos que requieran de una propuesta conjunta pre- via a su resoluci6n por el Consejo de Ministros 274DERECHO CONSTITUCIONAL I * Resolver Jos asuntos que no necesiten ser aprobados en Consejo de ‘Ministros, pero afectan a mas de un Ministerio * Ejercer las atribuciones otorgadas por el ordenamiento juridico 0 las que le delegue el Consejo de Ministros También hay que referenciar que las deliberaciones de las Comisiones Delegadas del Consejo de Ministros son secretas. Por iiltimo, au que no son Srganos del Gobierno, existen los que cola- boran de forma directa con él. Destaca entre éstos la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, que presidida por el Vicepresidente © por el Ministro de la Presidencia, tiene como funcién principal la prepa- racién del Consejo de Ministros. Su actuacién tiene caracter preceptivo, de tal forma que no podra someterse ningiin asunto al Consejo de Ministros que de forma previa no haya sido analizado en la Comisi6n. 2.5. Organos de colaboracién y apoyo al Gobierno Incluye en este apartado la Ley del Gobierno la regulacién de los se- cretarios de Estado, La Comisién General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, el Secretariado del Gobierno y los Gabinetes. * Secretarios de Estado, Son Srganos superiores de la Administracién, General del Estado, directamente responsables de la ejecucié de la acci6n del Gobierno en un sector de actividad especifica de un Departamento © de la Presidencia del Gobierno, bajo la direccién de un Ministro o del Presidente del Gobierno. * Comision General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Esta inte- grada por todos los Secretarios de Estado y Subsecretarios de los distintos Departamentos ministeriales y asistida por el Abogado General del Estado, La Preside un Vicepresidente del Gobierno, Su actividad principal es la preparacién de los asuntos que de- ben ser tratados en Consejo de Ministros. + Scorttariado del Gobierno. Es un drgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisién General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Su finalidad principal es dar asistencia técnica, como la remisién de convocatorias, €l archivo y custodia de érdenes del dia y ac- tas de las reuniones, asi como contribuir a la calidad técnica de las disposiciones aprobadas por el Gobierno. Se integra en la estructura orgénica del Ministerio de la Presidencia, 275‘Tema 12. EL GOBIERNO * Gabinetes. Son un 6rgano de apoyo politico y ténico del Presidente del Gobierno, de los Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estadio. Realizan tareas de confianza y de asesoramiento especial, pero no pueden adoptar actos 0 re- soluciones que correspondan a drganos de la Administracién General del Estado 0 a organizaciones adscritas a ellas. 3. FUNCIONES Del art. 97 CE se pueden extraer tres funciones del Gobierno, la de direccién politica, la ejecutiva, y la potesiad reglamentaria. Analizamos por separado cada una de ellas. 3.1. Funci6n de direccién politica ‘También se conoce como funcién de gobierno y puede resumirse como la capacidad de elecci6n politica en favor del interés general. Quizés el térmi- no que mejor define la funcin de direccidn politica sea el de la discrecionali dad, entendida como una facultad para elegir entre diversas posibilidades. Dentro de este tipo de funciones podemos distinguir, siguiendo a Pilar Mellado®: Dirigir la politica interior y exterior Dirigir la defensa del Estado Declarar los estados de anormalidad constitucional contemplados enelart, 116 CE Solicitar la convocatoria de las Cémaras en sesién extraordinaria Elaborar los Presupuestos Generales del Estado Planificar y dirigir la politica econémica Proponer nombramientos Iniciar la reforma constitucional Intervenir en el control de la actividad de las Comunidades Auténomas 3.2. Fun 6n ejecutiva Historicamente esta funcién se identifica con el cumplimiento de las le- yes aprobadas en Cortes y era la tarea principal del Gobierno. En la actuali- 276 ‘Obra citada, paginas 195 siguientes.DERECHO CONSTITUCIONAL I dad persiste como funci6n, si bien no como la central, yen ella se incluye la direccién de la Administracién Civil y Militar, a la ver que orientar su actua- cidn a la Constitucién y al resto de! ordenamiento juridico, La funcién eje- cutiva tiene como medio 0 instrumento a la Administracién y entre ésta y el Gobierno existe una interaccién constante. De esta forma la Administracién ofrece informacién, apoyo técnico y personal profesional. Por su parte el Gobierno realiza sobre ella una labor de fijar objetivos, establece sus priori- dades de actuacién, distribuye y mejora los medios, a la vez que selecciona y perfecciona al personal. Como medio para cumplir la funci6n ejecutiva la Constitucién otorga al Gobierno la potestad de dictar normas con fuerza de ley y que se concretan en Decretos-Leyes y Decretos Legislativos. Tambié integra esta funcién la potestad de conceder empleos civiles y militares, asi como honores y distinciones, a la vez que realizar los nombramientos que la Constitucién 0 el ordenamiento juridico le atribuyen, 3.3. La potestad reglamentaria A pesar de que algunos autores inchuyen esta funcién dentro de la eje- cutiva, el art, 97 CE la diferencia de la direccién politica, si bien teniendo siempre en cuenta que existe una permanente entremezcla entre unas y otras funciones, La potestad reglamentaria se concreta en la realizacién de reglamentos de desarrollo de una ley (reglamentos ejecutivos) si bien tam- bién ha de incluirse la de dictar reglamentos independientes, siempre que no se invada la reserva de ley y se ajuste al resto del ordenamiento juridico. La Ley del Gobierno atribuye esta funcién en su art. 5 h). La potestad regla- mentaria no esta referida tinicamente al Consejo de Ministros, sino también a los Ministros, que en virtud del art. 4.1.b) de la Ley del Gobierno, pueden dictar normas “en las materias propias de su Departamento”, 4, EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO La figura del Presidente del Gobierno ha ido adquiriendo preeminen- cia a lo largo de todo el siglo XX en los sistemas parlamentarios y la CE no es una excepcién, En la doctrina espaiiola se viene usando el concepto de liderazgo (Torres del Moral) debicio a que en virtud del art. 98.2 CE dirige la accidn del Gobierno y coordina las funciones de los demds miembros del mismo. Ademés, los Ministros reciben instrucciones directas del Presidente, a la ver que han de informarle de las gestiones realizadas en sus distintos Departamentos, pudiendo en todo momento intervenir en ellos, De esta forma, el Presidente del Gobierno no es un primus inter pares, sino un verda- dero Jefe de Gobierno. 27Tema 12. ELGOBIERNO 4.1, Nombramiento La CE prevé dos formas de acceso a la presidencia: con arreglo al art. 99.1, que denominamos ordinaria; y a través de la frmula prevista en el art. 114.2, que denominamos extraordinaria. Una vez celebradas las elecciones, el art, 99.1 obliga al Jefe del Estado a realizar consultas con los represen- tantes de los grupos politicos con representacién parlamentaria y a través del Presidente del Congreso, De ellas verificard qué persona puede obte- ner el apoyo del Congreso y lo propone como candidato a Presidente del Gobierno, con el refrendo del Presidente del Congreso de los Diputados. Recibida la propuesta en el Congreso, se convoca Pleno de investidura, donde el candidato explica su programa de Gobierno y procura el voto fa- vorable de la Cémara. En el debate de investidura intervienen los grupos parlamentarios, a los que el candidato podra contestar. Finalizado el deba- te, se procede a la votacién que habra de ser obligatoriamente ptiblica por Mamamiento. Si el resultado es superior a mayoria absoluta, el candidato obtiene la confianza, de no ser asi, transcurridas cuarenta y ocho horas, cabe una segunda votaci6n en la que tinicamente se requiere mayoria sim- ple. Con posterioridad se procede a su nombramiento como Presidente del Gobierno por parte del Jefe del Estado. El nombramiento extraordinario se produce en la circunstancia de que se presente una mocién de censura, que debe obligatoriamente proponer un candidato alternativo. Aprobada ésta por mayoria absoluta, el Gobierno tiene que presentar su dimisi6n al Rey y el candidato incluido como alterna- tivo en la mocién de censura queda investido de la confianza de la Camara, en fundamento a lo cual, el Jefe del Estado le nombrara Presidente del Gobierno, 4.2, Funciones Vienen establecidas en la Ley del Gobierno y en la CE. Elart. 2 de la Ley del Gobierno relaciona las funciones que le corresponden al Presidente del Gobierno que resumimos de la siguiente forma: + Establece el programa politico del Gobierno y determina las di- rectrices de actuacién de éste, tanto en politica interior, como exterior * Propone el nombramiento de los miembros del Gobierno que rea- liza el Rey * Dirige y coordina la accién del GobiernoDERECHO CONSTITUCIONAL I A estas que podemos denominar como funciones genéricas hay que ahadir otras relacionadas con distintos 6rganos constitucionales. * En relaci6n al Jefe del Estado le compete: = Proponer el nombramiento y cese de los miembros del Gobierno _ Proponer al Rey la disohucién de las Camaras, previa delibera- cién en Consejo de Ministros ~ _ Proponer al Rey que presida el Consejo de Ministros = Proponeral Rey la convocatoria de referéndum, — _ Refrendar los actos ciel Rey - Proponer al Rey, previa autorizacién de las Cortes Generales, Ja declaracién de guerra y la firma de la paz * En relacién a las Cortes Generales: ~ Propone, previa deliberaci6n en Consejo de Ministros, la pre~ sentacién de la cuesti6n de confianza ~ — Solicita del Congreso autorizaci6n para proponer al Rey la convocatoria de referéndum consultive ~ Presta la ayuda que las Camaras requieran al Gobierno © Enrelacién con el Poder Judicial: - Propone al Rey el nombramiento del Fiscal General del Estado ~ _ Propone al Rey el ¢jercicio del derecho de gracia + Enrelacién con el Tribunal Constitucional: ~ Puede interponer recurso de inconstitucionalidad 5. CESE DEL GonIERNO La Constitucién no esiablece una forma de cese especifica para el Presidente del Gobierno, sino para el gobierno de forma genérica. Asi el art. 101.1 dispone que “El Gobierno cesa tras la celebraci6n de elecciones, generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos, en la Constitucién, 0 por dimisién o fallecimiento de su Presidente”. El apartado segundo de este mismo articulo recoge que “El Gobierno cesante continuaré en funciones hasta la toma de posesion del nuevo Gobierno”. El art. 21.8 de la Ley del Gobierno detimita la actividad del Gobierno en funciones, al establecer que “facilitara el normal desarrollo del proceso de 279‘Tema 12, EL GOBIERNO formacién del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo, y limitara su gestidn al despacho ordinario de los asuntos piiblicos absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados 0 por razones de interés general cuya acreditaci6n expresa asf lo justifique, cualesquiera otras medidas”. El fundamento del ejercicio del Gobierno en funciones esta en el concepto de prormgatio que se constituye en la necesidad de continui- dad del Estado, y singularmente de las competencias de sus instituciones, con objeto de que no se produzcan vacios y en tiltima instancia, como ma- nifiesta Mellado “garantiza la continuidad en el mantenimiento de los servi- ios piiblicos, lo cual responde a su obligacién constitucional de servir con objetividad los intereses generales y actiia de acuerdo con los principios, entre otros, de eficacia y coordinacién, con sometimiento pleno a la ley yal Derecho (art. 103.1 CE)". Obra citada, pig. 146, 280