Objetivo General: Formar a los participantes en los conceptos, elementos y
requisitos básicos del sistema de gestión y control de las finanzas públicas del Estado venezolano, fundamentado en las normas legales aplicables y en el proceso de su adecuación en los órganos y entes integrantes de la estructura organizativa del sector público. MATERIAL DE APOYO 1. LA ADMINISTRACION FINANCIERA DEL ESTADO VENEZOLANO. El sistema integrado de administración financiera del sector público (SIAF). Son múltiples las operaciones de tipo administrativas, presupuestarias, contables y financieras, de poco o gran volumen que exigen un sistema informático único, integrado, transparente, rápido, confiable, es decir, un sistema de administración financiera gubernamental, que permita determinar y evaluar en tiempo oportuno y con propiedad, la correcta inversión de los recursos y la adecuada incurrencia en los gastos públicos; todo ello en el marco del ámbito jurídico básico aplicable en el área administrativa, social, económica y financiera del sector público, tomando en cuenta la estructura jerárquica y funcional del Estado integrada por entes y órganos de diferentes niveles: la administración central, administración descentralizada funcional y territorialmente, con o sin fines empresariales, fundaciones, asociaciones civiles y demás tipos de organizaciones, unas con competencias y funciones complejas y manejo significativo de recursos financieros, otras de funcionamiento sencillo y de pocos recursos. El sistema de administración financiera gubernamental integra los procesos iniciales, del sistema nacional de planificación y presupuestación, sustentados en la modalidad del “presupuesto por proyectos” (aún cuando en algunas instituciones todavía se maneja el presupuesto por programa) continuando con los procesos subsiguientes de la Distribución Administrativa, la Programación y la Ejecución, mediante los registros presupuestarios y financieros (incluyendo los que no tienen incidencia presupuestaria), aunado al proceso de control fiscal y evaluación de la gestión. El SIAF así concebido debe cumplir con las siguientes características: Abarca todas las operaciones administrativas, presupuestarias, contables y financieras del sector público, en una única base de datos, tanto las que afecten, como las que puedan afectar el patrimonio público (R-4 –LOAFSP- Art. 12). Aplica a todos los órganos y entes públicos integrantes de la Estructura Organizativa del Estado Venezolano (R-4 –LOAFSP-Art. 3). Lo integran sistemas y subsistemas actuando totalmente interrelacionados. Reconoce un solo órgano coordinador (MF), e identifica los órganos rectores de los subsistemas que lo integran (LOAFSP). Se ajusta coherentemente a las leyes, normas y procedimientos aplicables. Se adecua al nivel y tipo de órgano, ente, unidades organizativas del sector y a sus principios y requerimientos. Es único e integral, modular e informatizado, flexible y perfectible aplicando tecnologías de punta, validaciones y flujos de trabajo, adoptando modalidades que facilitan los procesos de registro, evaluación y control. Debe contar con la aceptación del órgano rector contralor del Estado. En ese orden de ideas en los Manuales del SIGECOF se presenta el siguiente concepto: “Se entiende como sistema de administración financiera integrado, el conjunto de leyes, normas y procedimientos destinados a la obtención, asignación, uso, registro y evaluación de los recursos financieros del Estado, que tiene como propósito la eficiencia de la gestión de los mismos para satisfacer necesidades colectivas”. Y agrega: “..para garantizar la “integración” en el sistema es fundamental asumir: los entes y unidades organizativas actúan absolutamente interrelacionadas; un único órgano coordinador (MF); coherencia en los principios, normas y procedimientos vigentes en el sistema; una única base de datos con toda la información sobre la gestión de las finanzas publicas; sistema lógico que define reglas e incorpora validaciones que facilita el control”. Por otra parte, la normativa legal plantea: “La administración financiera del sector público comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos que intervienen en la captación de ingresos públicos y en su aplicación para el cumplimiento de los fines del Estado…” (LOAF, Art. 2º). “Los sistemas de presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad, regulados por esta Ley; así como los sistemas tributario y de administración de bienes regulados por leyes especiales, conforman la administración financiera del sector público. Dichos sistemas estarán interrelacionados y cada uno de ellos actuará bajo la coordinación de un órgano rector”. (LOAF, Art. 3º). Se entiende pues y en consecuencia, que el sistema de administración financiera debe ser único e integrado, para garantizar la uniformidad, coherencia y comparabilidad de la data generada por sus registros; debe llenar las condiciones propias de un “sistema abierto” de información; y debe corresponderse con las leyes, reglamentos y disposiciones específicas establecidas en la normativa legal vigente, sustentadas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y demás leyes aplicables. 2. EL SIGECOF El sistema integrado de gestión y control de las finanzas públicas, como sistema central de la administración financiera, comprende todos los procesos involucrados en la formulación, obtención, asignación, uso, registro y evaluación de los recursos financieros del Estado, integrados en una misma base de datos, como un sistema informático único y lógico, que define normas y procedimientos, incorporando validaciones de autocontrol pertinentes, todo lo cual permite el registro y procesamiento de las operaciones presupuestarias, contables y financieras del sector público, regulados por la LOAF y demás leyes aplicables. Las siglas S.I.GE.CO.F. significan: Sistema Integrado - Modelo desarrollado según la teoría de “sistemas”, como sistema abierto. - Los sistemas y Subsistemas que lo conforman están interrelacionados entre si. - Los Principios y Convenciones garantizan su integración. - Asume una estructura modular y de niveles (Central – Local). GEstión - Esta vinculado con todas las actividades administrativas, presupuestarias, contables y financieras. - Genera información oportuna, simplificada, pertinente y rápida. - Es un apoyo eficiente para el proceso de la toma de decisiones. - Los responsables de la gestión administrativa pueden desempeñarse con transparencia, eficacia, eficiencia y rendir cuentas apropiadamente. COntrol - Facilita el proceso de control de la administración de los recursos públicos. - Viabiliza el proceso de evaluación del cumplimiento de objetivos y metas. - Incorpora “validaciones” en el workflow y “rutas” como apoyo para el control interno y la auditoria. - Permite la aplicación de los indicadores de gestión para el seguimiento, auto evaluación y control externo de la gestión publica. F Se refiere a las finanzas públicas En consecuencia: “El SIGECOF, o sistema integrado de Administración Financiera, comprende el conjunto de leyes, principios, órganos, subsistemas, normas y procedimientos, que intervienen en la formulación, obtención, asignación, uso, registro y evaluación de la administración de recursos financieros del sector público, cuyo propósito central es la gestión eficiente de los mismos para el cumplimiento de los fines supremos del Estado” El SIGECOF será administrado por la Oficina Nacional de Contabilidad Pública (ONCOP): mantenimiento; integridad; capacitación y adiestramiento de los funcionarios; realizar modificaciones, ajustes o mejoras al SIGECOF, en coordinación con los otros órganos rectores de la AFSP (R-4: Capitulo VI: artículos 31 y 32). ANTECEDENTES El primer paso en la estrategia de creación del sistema financiero lo constituye el Decreto 570, del 23.01.95, cuando se formula y asignan recursos presupuestarios al “Programa de Modernización de la Administración Financiera del Estado”. Luego, el programa se modifica y fortalece, según DECRETO 2.695, publicado en la G.O.Nº 36.572 del 02.11.1998 y allí se establece: Artículo 1°| “Se ordena elaborar el “Programa de Modernización de la Administración Financiera del Estado”, (PROMAFE) cuyo propósito será . . . . • Desarrollar e implantar el “Sistema Integrado de Gestión y Control de las Finanzas Públicas” (SIGECOF). • Fortalecer las funciones de control del gasto público y de auditoria interna en los organismos públicos ...... • ... Además, el Programa estudiará la redefinición y la reorganización de los órganos rectores de la administración financiera del Estado, para hacerlos más efectivos, eficientes y coherentes. Igualmente en el Decreto se determina la Implantación del SIGECOF por ETAPAS: 1ª. Etapa: SIGECOF aplicable al Poder Nacional (2001). 2ª. Etapa: SIGECOF para los entes descentralizados funcionalmente sin fines empresariales (…Universidades…) 3ª.Etapa: Adecuación del SIGECOF a las Gobernaciones y Municipios. 3. BASAMENTO LEGAL DEL S I G E C O F LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO (LOAFSP). Publicada en Gaceta # 37.029 del 05.09.2000 (Mod: G.O. 37.606 del 09.01.03; G.O. 37.978 del 13.07.04; G.O. 38.198 del 31.05.05). En su Artículo 186 plantea que el Ministerio de Finanzas (MF) reestructurará el Programa de Modernización de las Finanzas Públicas a fin de que su objeto atienda prioritariamente a la implantación de los sistemas de administración financiera y de control interno; a la asistencia a los órganos rectores y a las labores de capacitación de los funcionarios de los organismos sujetos a las disposiciones de esta Ley; así como a la especialización de los consultores de dichos programas para integrar el personal de los órganos rectores. Asimismo, en su Artículo 187 puntualiza: “Sin prejuicio de lo establecido en el artículo 172 de esta Ley, la Administración Pública, antes del 31 de Diciembre del año 2002, ajustará sus estructuras y procedimientos a las disposiciones de esta Ley. Asimismo, el Ejecutivo Nacional dictará los reglamentos necesarios antes del 15 de Marzo de 2001”. Los Reglamentos de La LOAF, promulgados son: REGLAMENTO Nº 1: “Del Sistema Presupuestario”. Publicado en G.O. Nº 37.348 del 18/12/01. Modif. Parcial: G.O. 5.592 del 27.06.02. Modif. Derogatoria: Decreto 3.776 G.O. 5.781 del 12.08.05, entrando en vigencia a partir del 01.01.06. REGLAMENTO Nº 2:“Del Sistema de Crédito Público”. G.O. Nº 38.117 del 28/01/05. REGLAMENTO Nº 3: “Del Sistema de Tesorería”.G.O. Nº 37.419 del 09/04/02. REGLAMENTO Nº 4: “Del Sistema de Contabilidad Pública”. G.O. Nº 5.623 Ext. del 29/12/02. Modf. Derogat. G.O. Nº 38.318 del 21/11/2005 (Decreto 4.099), por error material se publicó en G.O. Nº 38.333 del 12/12/2005 (corrección Art. 30). Asimismo el Reglamento que parcialmente trata sobre el sistema de control interno, relacionado con el Título VI de la LOAF, es denominado “Reglamento sobre la Organización del Control Interno en la Administración Pública Nacional”, publicado en GO. 37.783 del 25.09.03. La LEYORGANICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA (LOAP): G.O. 37.305 del 17/10/2001, que trata sobre la Organización y Funcionamiento del sector público. Objeto de la LOAP: Regir la organización y funcionamiento de la administración pública y de los órganos y entes integrantes de la misma, tanto central como descentralizada. Regular los compromisos de gestión; promover la participación ciudadana y el control sobre las políticas y resultados. Normar lo relativo a los archivos y registros públicos LOAP: Artículo 12 “La revisión y verificación de los procesos administrativos a los efectos de modificarlos, simplificarlos permanentemente informatizarlos, suprimir los innecesarios, aplicando los principios de economía, celeridad, simplicidad administrativa, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad, transparencia, buena fe y confianza, según parámetros de racionalidad técnica y jurídica….” La LEY ORGANICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Y SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL (LOCGR y SNCF) publicada en G.O. 37.347 del 17.12.2001. Esta ley define los elementos exigidos sobre Control y Evaluación de la Gestión. Su objeto es: • Regular las funciones de la CGR, el Sistema Nacional de Control Fiscal y la participación ciudadana en el ejercicio de la función contralora. Órganos del control fiscal (Art. 24 y 26): • La Contraloría General de la República. • Las Contralorías de los Estados, Distritos, Distrito Metropolitano, Municipios y la Contraloría de la Fuerza Armada Nacional. • La SUNAI. • Las Unidades de Auditoria Interna. • Lo integran también: las Máximas Autoridades y niveles directivos, el Poder Ciudadano. • Los Ciudadanos. La Contraloría Social. La LEY ORGANICA DE PLANIFICACIÓN (LOPLA), publicada en Gaceta # 37.323 del 13.11.2001 - Entró en vigencia: el 13.05.2002. Su objeto es: * Establecer las bases y lineamientos para la construcción, viabilidad, el perfeccionamiento y la organización de la planificación en los diferentes niveles territoriales de gobierno. * El fortalecimiento de los mecanismos de consulta y participación democrática en la misma. Además, es importante señalar otras normas que constituyen en si mismas parte del basamento legal del SIGECOF contenidas en sus Manuales, Instructivos, Resoluciones y Providencias, Decreto-Leyes. Ejemplo: G.O. # 33.228 del 27-06-2001: “Instrucciones sobre el proceso de desconcentración, uso del Sigecof, desarrollo y aplicaciones informáticas y uso automatizado de toda la información”. ORGANO COORDINADOR: MINISTERIO DE FINANZAS (LOAF Art. 4) ORGANOS RECTORES OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO (Loaf Arts. 20 y 21) OFICINA NACIONAL DE CRÉDITO PÚBLICO (Loaf Art. 96) OFICINA NACIONAL DEL TESORO (Loaf Art.108) OFICINA NACIONAL CONTABILIDAD PÚBLICA (Loaf Art.126) SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE AUDITORIA INTERNA (Loaf Art.137) MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO (Lopla Art.18). CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. 4. ASPECTOS FUNDAMENTALES DEL SIGECOF Es importante conocer los aspectos conceptuales y metodológicos más resaltantes en los cuales se fundamenta el desarrollo del SIGECOF, muchos de ellos considerados como principios y requisitos del sistema. a) Los sistemas de información tienen como objeto fundamental producir información para la toma de decisiones en los diferentes niveles gerenciales de las organizaciones (estratégicos, tácticos y operativos). Lo anterior significa que para diseñar un sistema de información, el primer paso a seguir es conocer los requerimientos de los centros de decisión, para establecer las salidas necesarias del sistema; luego, identificar los datos de entrada y el procesamiento requerido para obtener esas salidas. En el desarrollo del modelo del SIGECOF se aplicó en toda su extensión la teoría general de sistemas, que permite conocer la información física y la financiera, mediante la identificación de los elementos básicos que lo componen, y en cada uno de ellos, definir los procesos que intervienen. Los datos de entrada están respaldados por los comprobantes que corresponden a los documentos de soporte del registro de cada transacción. El procesamiento propiamente consiste en transformar el conjunto de datos de entrada, ya sea para generar las salidas requeridas, o para almacenar datos para su uso posterior; allí están identificados los procesos del sistema, las aplicaciones informáticas, etc., lo cual comprende básicamente: el plan de cuentas, los registros contables, workflow, metodología de registro, consultas, y otros, es decir, todas las herramientas que necesariamente operan para producir las diferentes salidas, en cualquier tipo de reporte o documento que se requiera. En ese sentido, el SIGECOF, procesado por medios informáticos, incorporada la data (entradas) aplicando el principio del registro único, permite producir, por agregación de la información previamente almacenada, todos los reportes o tipos de estados financieros necesarios, permitiendo su elaboración de manera coherente, pues se originan en función de procesos integrados y surgen de la misma fuente informativa. b) Cuando las partes de un sistema están debidamente integradas, el total opera en forma más eficaz y eficiente de lo que haría la suma de las partes (R-4 – LOAFSP- Art.14). El SIGECOF, conceptual y normativamente es un sistema integrado, y esto es posible por cuanto las normas que regulan los diferentes subsistemas que lo componen, son coherentes entre sí y permiten técnicamente relacionar los tipos de información que se manejan. c) En el diseño del SIGECOF deben aplicarse los principios de la centralización normativa, la desconcentración operativa, la descentralización operativa o funcional. (R-4 – LOAFSP- Art. 5°, ord. 3; Art.14). La Centralización Normativa: significa que las competencias para dictar normas, reglamentos, sistemas y metodologías sobre el SIGECOF, se concentran en los órganos rectores de la administración financiera. La Desconcentración operativa: Cada ente u órgano, está conformado y estructurado por unidades o dependencias organizativas, las cuales están claramente identificadas en su Oganigrama y en el Manual de Estructura Organizativa, e igualmente están descritas las competencias, atribuciones y funciones de cada una de esas unidades organizativas. Adicionalmente, en los respectivos Manuales de Normas y Procedimientos, se desglosan los pasos de cada proceso, los roles y flujo de información, lo cual permite identificar los requerimientos de los centros de toma de decisión (datos de entrada, procesamiento y salidas). Todo lo anterior debe estar claramente definido, por cuanto la normativa legal establece una ejecución desconcentrada de los presupuestos de gastos asignados cada año (aplicando las normas que de manera centralizada generan los órganos rectores), de acuerdo a lo planteado en la LOAFSP y su Reglamento Nº1. Ello se concreta mediante la constitución cada año, de la “Estructura de la Ejecución Financiera del Presupuesto de Gastos” (EEFPG), es decir, la designación de las Unidades Administradoras y las Unidades Ejecutoras Locales, seleccionadas de su estructura organizativa, como instrumento y base para la formulación y ejecución de los planes y presupuestos. Así pues, a través de la EEFPG se concreta la aplicación del principio de la desconcentración operativa. En cuanto a la información a ser remitida a los órganos rectores, es necesario determinar claramente los esquemas de flujos de información según se trate, tanto del Sigecof Central como del Sigecof Local. La Descentralización Operativa (funcional-territorial) . Este principio considera la existencia de transferencia de competencias de un órgano administrativo, hacia otros entes con personalidad jurídica propia e independiente que le están adscritos o no. Su conexión, adscripción y control puede ser por vía accionarial (empresas), de tutela (institutos autónomos, entes descentralizados funcionalmente), estatutaria (fundaciones, asociaciones y sociedades civiles) u otra. d) “Cada transacción se registrará una única vez de modo que a partir de ese registro sea factible generar todas las salidas de información que se demanden. Dicho registro, se constituirá en la entrada única de información y deberá contener todos los datos necesarios para su posterior proceso” (Reg. 4-LOAF: Art. 13; igualmente en el Art. 5, Ord.15). Este principio básico del SIGECOF comúnmente se denomina “Registro Único” o “Unicidad”, y consiste en incorporar el registro de los datos una única vez y en el sitio más cercano donde ocurra la transacción. Debe abarcar todo lo necesario en la base de datos, de manera tal que el sistema automatizado procure internamente la información pertinente a los subsistemas interrelacionados. Asimismo, enviará la data necesaria a los órganos rectores, y almacenará lo necesario para su posterior utilización. A este principio, se asocian estrechamente los de universalidad, integración, integralidad y seguridad. e) El SIGECOF prescribirá la apertura y formación de un “expediente” por cada transacción que se registre en el sistema, indicando los documentos soportes, referencias y personas responsables. Aplicará tecnología de punta, para lograr un eficiente control interno, supervisión, seguimiento y realización de las auditorias (R-4-LOAFSP- Art. 24). La fluidez en el recorrido, la claridad y propiedad del registro de las transacciones y su fácil ubicación, son condiciones indispensables en el sistema integrado, por ello es fundamental y de gran importancia, la tecnología de punta utilizada en el SIGECOF, entre ellas, la herramienta denominada “flujo de trabajo” o “workflow”. Esta modalidad exige la simplificación y adecuación de cada proceso a las normas establecidas, así como la clara definición de cada tarea o pasos que comprende cada proceso. El sistema apertura un expediente a cada transacción desde que esta se inicia hasta que culmina, considerando los momentos contables (compromiso, causado y pago).Art.41. f) Una forma de garantizar la interrelación de los sistemas, subsistemas, organismos, sectores y cualquier información relevante que está contenida en la base de datos, es diseñando y estableciendo una debida y apropiada codificación relacionadas en las tablas respectivas. Es indispensable la utilización de las necesarias y diferentes codificaciones de la información que se incorpora a la base de datos, para poder relacionarlas de acuerdo a los requerimientos de las salidas o reportes, estados financieros, consultas, etc. Para ello se diseñan y aplican en el sistema informático, las TABLAS correspondientes, entre las cuales y como ejemplo se señalan las siguientes: Código Institucional (entes y órganos de la administración pública); * Código Sectorial (de acuerdo a los 15 sectores – planificación); * Código de la Ubicación Geográfica (Región, Entidad Federal, Municipio, Ciudad); * Código Categorías Presupuestarias (Proyecto-Actividades Centralizadas = Actividades Específicas); *Código PUC (Plan Único de Cuentas - económica y por objeto del gasto); * Código de la Estructura de la Ejecución Financiera del Gasto (Unidad Administradora Central; Unidades Administradoras Desconcentradas; Unidades Ejecutoras Locales); * Codificación por Fuentes de Financiamiento (Ingresos Ordinarios, Extraordinarios: Deuda Interna y Deuda Externa; Aplicaciones Financieras; Venta de Activos; Privatización, y otros); * Código del Plan General de Cuentas (Contabilidad Patrimonial); * Código de Bienes Muebles, Inmuebles, Materiales y Suministros; Otros Códigos: *De unidades organizativas del ente u organismo, *del cargo, *del funcionario, *tipo de instrumento de pago, *Orden de Compra, *Orden de Pago, *Bancos, etc). g) El SIGECOF como sistema único e integrado está desarrollado y soportado por medios informáticos. Se ha venido señalando que el SIGECOF es único, integrado y aplicable a todos los entes y órganos de la República, a los entes descentralizados funcionalmente con o sin fines empresariales, fundaciones y demás órganos públicos. Y tal como lo establece el Artículo 124 de la LOAF, este sistema deberá estar soportado en medios informáticos, sustentado en los principios de integración, integridad, seguridad y control. Asimismo, en el artículo 125, agrega que por medios informáticos se podrán generar comprobantes, procesar y transmitir documentos e informaciones, producir los libros de Diario, Mayor e Inventario, y demás libros auxiliares. Evidentemente, los sistemas informáticos deben dar la seguridad necesaria e indispensable para resguardar la data procesada. En relación a esta materia, debe señalarse que 10 de Febrero de 2001 se dictó el “Decreto con Fuerza de Ley sobre Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas” (Decreto N° 1.204, publicado en G.O. N° 37.148 del 28.02.2001), el cual responde a la necesaria reglamentación de las modalidades utilizadas por los medios electrónicos, ya de uso común y cotidiano, y sustentarlas en un marco jurídico que permita facilitar su desarrollo y la aplicación de los avances tecnológicos que enriquecen y ayudan al logro de la automatización de los procesos administrativos del sector público. h) Un sistema de información para la gerencia pública debe disponer de los respectivos manuales de conceptualización y operatividad del mismo, que garantice la efectiva utilización por parte de los usuarios. El sistema integrado SIGECOF, tiene editados todos los Manuales correspondientes a la Administración Central, y de la misma manera se deben editar los de los demás entes integrantes del sector descentralizado y empresas públicas. Los MANUALES desarrollados y editados por PROMAFE, son: Distribución Administrativa del Presupuesto de Gastos. Programación de la Ejecución Interna de los Créditos Presupuestados y Distribución de Cuotas. Sistema de Contabilidad Aplicable a los Organismos del Poder Nacional. (Integrador). Modificaciones Presupuestarias y Reprogramación de la Ejecución del Presupuesto de Gastos. Registro de Compromisos de Pagos Periódicos. Registro de Crédito Público. Registro de Activos Financieros. Registro de Ingresos. Sistema de Tesorería Nacional. Registro de Fondos en Anticipo. • Registro de Materiales y Suministros. • Registro de Fondos en Avance: (Remuneraciones al Personal; Gastos de Servicios al Exterior; Gastos de Seguridad y Defensa del Estado. • Registro de Bienes Muebles y Semovientes. • Registro de Bienes Inmuebles. • Registro de Ejecución de Obras. • Registro de Fianzas y Garantías. • Registro de las Transferencias. • Registro de Expropiaciones. Para analizar la estructura del contenido de estos Manuales, debe incorporarse en la Página WEB: www.oncop.gov.ve , en la sección Manuales Sigecof.