La perspectiva de políticas públicas con enfoque de derechos humanos

Ensayo elaborado por

Dr. Miguel Angel Flores Vera
Resumen

Con base en una revisión bibliográfica, en este ensayo se diserta sobre el

enfoque basado en derechos humanos (EBDH) en las políticas públicas. Partiendo
del caso de abuso de dos mujeres indígenas de Querétaro condenadas
injustamente a 21 años de prisión, que reveló las fallas estructurales del sistema
de justicia penal mexicano, se trasciende a la necesidad de implementar no solo
políticas de derechos humanos sino, además, políticas con enfoque basado en
derechos humanos; que abarcan a todas las políticas públicas.

Se explica en qué consisten las políticas públicas con EBDH. Se sustentan

en los compromisos internacionales en materia de DH adquiridos por el Estado al
ratificar distintos acuerdos y tratados con la implicación de su obligatoriedad. Pero
para su diseño y ejecución, el EBDH es también una técnica. Los elementos
definitorios básicos de los DH, las obligaciones del estado, y los aspectos
transversales enunciados por la ONU con criterios que permiten todo el proceso
de elaboración de políticas públicas: la agenda, el diseño, la implementación, la
evaluación y la difusión de las mismas. Proceso en todo el cual, la participación
ciudadana y la rendición de cuentas juegan un papel fundamental.

Palabras clave

Derechos humanos, Políticas públicas, Enfoque de Derechos Humanos.

Abstract

Based on a literature review, this essay discusses the human rights-based

approach (HRBA) in public policies. Starting from the case of abuse of two
indigenous women from Querétaro unjustly sentenced to 21 years in prison, which
revealed the structural flaws of the Mexican criminal justice system, I go beyond,
until the need to implement not only human rights (HR) policies but also policies
with human rights-based approach; covering all public policies.

It explains what public policies with HRBA consist of. They are supported on
the international commitments in terms of HR acquired by the State when ratifying
different agreements and treaties with the implication of their mandatory nature.
But for its design and execution, the HRBA is also a technique. The basic defining
elements of Human Rights, the obligations of the state, and the cross-cutting
aspects set forth by the UN are criteria that allow the entire process of preparing
public policies: the agenda, design, implementation, evaluation, and dissemination
of same. Process in all of which, citizen participation and accountability play a
fundamental role.

Keywords

Human Rights, Public policies, Human Rights Approach.

Introducción

En este ensayo se hablará de las políticas públicas (PP), aunque desde una
perspectiva específica conocida como “enfoque de derechos humanos”. En éste,
se mantienen los rasgos característicos que Franco-Corzo (2014) describe como
los rasgos de la definición de “políticas públicas”. La primera es que busca
objetivos de interés público; la segunda, que es resultado del uso de un método
que asegura que la decisión es la mejor alternativa. Además, que busca atender
las causas de la problemática, y que requiere la participación ciudadana en la
definición de los problemas y de las soluciones. Todo ello será analizado partiendo
de un caso específico, que servirá para enlazar la teoría con algo real.

En efecto, en el análisis del enfoque de derechos humanos (DH) se irán

acotando todas estas características. Desde que se pone en la agenda y se
realiza el diseño de la política pública éste enfoque cumple con las primeras dos
características de Franco-Corzo (2014): que el problema surge de un diagnóstico
de la situación que vive la ciudadanía, aunque observada desde el ‘prisma’ de sus
DH, y que el análisis de su implementación utiliza una metodología; misma, que
contrasta esos derechos con el espectro de obligaciones que tiene el Estado en
los ámbitos de promover, respetar, proteger y garantizarlos.

Un punto de capital relevancia en el enfoque basado en DH es la

participación ciudadana (Franco-Corzo, 2014), en varios de sus sentidos. En
primera. Tanto en el diagnóstico como en la solución se le busca e incentiva para
la definición de las necesidades. Pero, además, la participación ciudadana se
considera en sí misma un derecho. El estado debe garantizarla y promoverla. Por
ello, se ve obligado a crear espacios tanto para la denuncia ciudadana, y la
respectiva jurisprudencia, como para la rendición de cuentas a la sociedad y las
estrategias para generar, administrar y difundir información pública.

La búsqueda de las causas es de capital importancia, como dice Franco-

Corzo (2014). Por ello, este enfoque contrasta con la visión paternalista o
asistencialista tradicional, desde la cual el estado visibiliza paliativos en los
sectores vulnerables, para efectos mediáticos, pero sin atender las causas de
fondo. El Estado no puede ser benefactor, porque es derecho ciudadano gozar de
la plenitud esos DH y del estado proveerlos. En este sentido, se tiene que ir a las
raíces, al origen a las desigualdades, entre los diferentes sectores de la sociedad;
y el Estado tiene que actuar con base en los compromisos contraídos a nivel
internacional en materia de DH, que tienen carácter de obligatoriedad.

El método para disertar en este ensayo consiste en ir de lo particular a lo

general. Por ello, al presentar un caso lo que se pretende no es focalizar ‘el caso’
sino usarlo de pretexto para ir desglosando las implicaciones que de la concreción
van emergiendo, durante el metaanálisis, hacia la fundamentación teórica y
práctica y la necesidad de un enfoque más general de políticas públicas que
trascienda el caso y posicione los derechos humanos como el núcleo duro del cual
deberían partir todas las PP, a modo de legitimar este enfoque.

Los derechos humanos, que parten de la naturaleza y dignidad que toda

persona debe tener para ejercer con plenitud su esencia humana, son por esto
mismo universales y obligatorios. Esto es lo que fundamenta que toda acción de
política pública sea analizada a partir de ellos, sea implementada con el fin de
elevarlos en su ejercicio y disfrute por los ciudadanos, cada vez con más finura y
precisión.

Como se analiza más adelante, este enfoque de políticas públicas, es

además una técnica que permite a los tomadores de decisiones por parte del
Estado su diseño e implementación. Alza-Barco (2014) propone, por ejemplo, un
método de análisis; cruzando los derechos, en sus estándares básicos, con los
cuatro tipos de obligaciones que tiene el Estado formando una tabla de doble
entrada.

Es así que, para vincular la teoría con la realidad se eligió un caso

cualquiera que fuera icónico, de cómo el enfoque de DH, no solo puede abarcar
situaciones donde algún derecho humano específico es vulnerado, como el del
ejemplo, sino que puede y debe ir más allá, y ser el eje de todas las políticas
públicas del Estado. Lo que se toma como parteaguas para analizar qué significa y
cómo se aplica este enfoque tomando en cuenta el marco internacional que le da
sustento legal. Empecemos con el problema de Alberta y Teresa.

Un caso específico de derechos humanos

El 26 de marzo de 2006, seis agentes de la Agencia Federal de

Investigaciones (AFI) de México presentaron una denuncia ante la Procuraduría
General de la República (PGR), alegando que habían sido secuestrados por varias
personas, durante una operación contra vendedores de DVDs “pirata”, en el
mercado de Santiago Mexquititlán, en Amealco, Querétaro, más temprano ese día.
Más de cuatro meses después del incidente, el 3 de agosto de 2006, el Procurador
General ordenó el arresto de tres mujeres indígenas que aparecían en una foto
junto con los agentes de la AFI en un diario local. A las tres mujeres otomí no se
les proporcionó acceso a un intérprete durante los procedimientos judiciales y el
defensor de oficio que se les proporcionó nunca habló con ellas para explicarles
sus derechos y medios de defensa.

Durante las audiencias, los agentes de la AFI se contradijeron y el testigo

principal nunca apareció en los careos. Sin embargo, Alberta y Teresa fueron
condenadas a 21 años de prisión. Rupert Knox, investigador de Amnistía
Internacional sobre México, explicó: “Nosotros creemos que han sido elegidas
como blancos fáciles por su situación marginal como mujeres, pobres e
indígenas.” (Amnistía Internacional, 2022)

Estos hechos, documentados por Amnistía Internacional (2022) y muchas

fuentes periodísticas, dan cuenta de una situación grave en el país con
repercusiones internacionales: puso en evidencia las deficiencias en el sistema de
justicia en México. Puso de relieve un sistema que permite la discriminación de
género, económica y étnica, la arbitrariedad en los procesos de justicia, y la
actuación violatoria e impune de derechos humanos (DH) por parte de agentes
mismos del estado: policías, jueces, procuradores y gobernantes; y la impotencia
de las víctimas para hacer valer sus derechos, entre otras muchas cosas más que
pueden analizarse a la luz de un enfoque basado en derechos humanos (EBDH).
 Porque el enfoque de derechos humanos es eso, un acto de enfocar que,
como señala la Real Academia para este término, significa literalmente “Hacer que
la imagen de un objeto producida en el foco de una lente se recoja con nitidez
sobre un plano u objeto determinado” (RAE, 2022). Aplicado en este contexto, el
enfoque de derechos humanos consiste en poner a éstos en la mira, en el
escrutinio intencional sobre el cumplimiento o no de las políticas públicas del
Estado, con respecto de los compromisos internacionales asumidos.

No obstante, el enfoque de derechos humanos en también está sujeto como

todas las políticas públicas a la irracionalidad, por lo que la fuerza ciudadana tiene
que ser pujante en esta lucha de poder. Así es como analiza Lindblom (1991) la
situación real: A menudo se escucha la queja de que los legisladores, otros
decisores de políticas y los ciudadanos se resisten a utilizar la información y el
análisis disponible porque son ignorantes o irracionalmente hostiles a la solución
racional de problemas (pág. 33). Es decir, la voz de la razón a menudo no tiene
audiencia.

Lindblom (1991), dice que cuando una autoridad ofrece una recomendación
o un descubrimiento para una política pública y otro inmediatamente lo disputa, la
gente a menudo no sabe a quién creer (pág. 34). Por ende, en esta lucha de
fuerzas políticas, no son los políticos quienes deben tener supremacía en las
decisiones de política pública; el verdadero contrapeso está en la participación
ciudadana, y el reclamo de sus derechos hasta imponerlos en la agenda del
Estado.

Políticas de vs con enfoque de DH

Al hablar de políticas públicas “con enfoque de” DH tenemos que

diferenciarlas de las “políticas de derechos humanos” (Berrios-Navarro, 2012).
Estas últimas, son temáticas en la atención de algún DH específico. Sin embargo,
como enfoque, no solo las políticas específicas de derechos humanos sino todas
las políticas públicas, cualquiera que sea, del Estado, tienen que analizarse en
función del cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos en
diferentes tratados en materia de DH.
 En palabras de Berrios-Navarro (2013: 1) “la perspectiva de Derechos
Humanos pone énfasis en las obligaciones internacionales que ha asumido el
Estado y que deben quedar claramente plasmadas y cumplimentadas en sus
políticas públicas sin importar cómo lo haga.” De este modo, la autora diferencia
estas dos perspectivas, “por un lado, se encuentran las políticas de derechos
humanos (acciones cuya materia expresa es ésta, por ejemplo, los programas de
derechos humanos), y por el otro, las políticas con enfoque de derechos humanos”
(p. 1). Además, no son excluyentes, sino que, por el contrario, para avanzar en la
protección de los derechos, ambas dimensiones son necesarias.

Las políticas de derechos humanos, si bien son importantes, puede resultar

limitada en sus alcances, puede ser casuísticas y depender de casos incidentales;
aunque a partir de ellos puede surgir la emisión de recomendaciones para
actualizar leyes o corregir dictámenes jurídicos indebidamente procesados. Por
ejemplo, ante la injusticia cometida contra las indígenas Alberta y Teresa, se logró
no solo liberar a las víctimas, conseguir su indulto y lograr que la PGR ofreciera
una disculpa pública por el error, diez años después. (Centro Prodh, 2018). Sino
que se develaron graves violaciones a tratados internacionales que reclamaban
ampliar la mirada a un enfoque basado en DH.

Por eso también, el método de aprendizaje por medio de casos ha sido

utilizado como parteaguas para posicionar en la agenda política pública los temas
pendientes de Derechos Humanos a tomar en cuenta para la elaboración de
políticas públicas con enfoque de DH. De acuerdo con Chávez y Murillo (2018):

los casos de estudio como ejercicio de aprendizaje son útiles para:

presentar problemas reales para la discusión grupal o el análisis
individual; vincular los conocimientos teóricos con situaciones prácticas
identificando causalidades y soluciones; aplicar conceptos normativos y
búsqueda de soluciones jurídicas, políticas y sociales a un caso. (pág. 1)

Es decir, siguiendo la lógica propuesta por Chávez y Murillo (2018), la

perspectiva “de derechos humanos”, aunque en principio sesgada a la solución de
casos específicos, puede contribuir a develar sistemática e intencionalmente las
deficiencias, urgencias o vacíos pendientes en las políticas públicas que son
propicias para la emergencia de casos de vulneración o falta de acceso a la
justicia, y que deben ser atendidas desde una perspectiva más holística; es decir,
desde el enfoque de derechos humanos en las políticas públicas.

En el caso citado, como se ha dicho, no solo se exigió la libertad de Alberta

y Teresa y la reparación del daño, sino que se “fue más allá al responsabilizar al
Estado mexicano de la situación” (Rivera y Huicochea, 2019, pág. 159). Se sentó
un precedente a fin de que víctimas de encarcelamiento injusto, acudan a la vía de
responsabilidad patrimonial del Estado como forma de exigir una reparación
integral del daño” (Centro Prodh, 2017).

El caso, además, avivó el debate respecto al incumplimiento de

compromisos internacionales por parte de la Segunda Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación (SCJN) en el sentido de que “se rehusó a realizar un
control de convencionalidad a propósito del contenido del artículo 10 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Centro Prodh, 2017, p. 1).
Dicha convención establece, que “Toda persona tiene derecho a ser indemnizada
conforme a la ley en caso de haber sido condenada en sentencia firme por error
judicial” (Organización de los Estados Americanos, 1969).

En suma, de un caso atendido de Derechos Humanos se logró abonar a un

tema de políticas públicas, en el cual se logró observar las obligaciones
incumplidas por parte del estado de los acuerdos internacionales asumidos en
materia de derechos humanos, y a los que está obligado. Un parteaguas que da
pie a la revisión de las políticas públicas desde el enfoque de derechos humanos.

Además, quedó en evidencia un Estado como el señalado por Luis F.

Aguilar (2010) en el que los gobernantes eran “impuestos, arbitrarios,
discrecionales, atropelladores de derechos humanos, represores de cualquier
forma de disidencia hasta el punto de volverse carceleros y homicidas, intrusos en
la vida privada o, más atenuada pero no menos críticamente, gobiernos
patrimonialistas, corruptos, populistas, clientelares, nepotistas” (pág. 7).
Conceptos relacionados en el EBDH

Wildavsky (1979), consideraba que el campo de las políticas públicas

necesita incorporar una mayor conciencia del aspecto humano de la formulación
de políticas. Según él, las opciones políticas que se deben tomar en un entorno
competitivo y las relaciones sociales que las sustentan. Con esta consideración,
es oportuno considerar un enfoque que corrija los lastres del pasado.

Partiendo de todo ello, y de acuerdo con Berrios-Navarro (2013), se

considera fundamental que los derechos humanos orienten a las políticas
públicas, de cualquier naturaleza. Los principios de derechos humanos y las
obligaciones del Estado deben ser contemplados o armonizados con el marco de
acción propuesto por los hacedores de políticas, dice Berrios-Navarro. Esto
significa buscar que las políticas no entren en contradicción con los principios
fundamentales de los derechos humanos, como la universalidad, la indivisibilidad,
la interdependencia y la no discriminación (CNDH, 2018).

Giménez y Valente (2010), citando a Güendel (2003: 2), con el fin de

concretar el enfoque de los derechos humanos señalan que “la discusión jurídica y
los esfuerzos por traducir las normas [internacionales de derechos humanos] en
acciones de política institucional y de control social es lo que se ha denominado el
enfoque de los derechos” (pág. 58). Según ellos, cuando una política pública
evidencia la articulación racional de acciones y omisiones del Estado, basadas en
las obligaciones contraídas voluntariamente por este a través de distintos
instrumentos de derechos humanos y en la definición participativa de los
principales problemas y necesidades de la sociedad estamos en presencia del
enfoque de derechos.

Se podría decir, siguiendo a Pérez-Arce (2019), que el enfoque de derechos

humanos en políticas públicas consiste en la asunción de los principios de
derechos humanos contenidos en el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos como marco normativo para el diseño de políticas públicas. Esto implica,
según Berrios-Navarro (2013) que los principios de derechos humanos en las
políticas públicas se cumplan con los estándares internacionales de derechos
humanos, a saber, las obligaciones, los elementos básicos y los principios de
aplicación.

Berrios-Navarro (2013) sintetiza estas obligaciones, que en la segunda

mitad del siglo XX se generaron a la par del desarrollo de la concepción de
Derechos Humanos, y que son obligaciones para el Estado, en cualquiera de sus
ámbitos (federal, local o municipal) e independientemente de sus funciones
(ejecutivo, legislativo o judicial), en cuatro rubros: a) Obligaciones de respetar; b)
obligaciones de proteger; c) obligaciones de garantizar y d) obligaciones de
satisfacer o tomar medidas, a los que otros autores llaman obligaciones de
promover (González, 2022).

Abramovich (2006) afirma que la propuesta más coherente y pertinente de

políticas públicas es la que se basa en apegarse al conjunto de principios y reglas
internacionales que sugieren mantener como orientación de la acción pública el
respeto, la protección y el cumplimiento de los derechos humanos, siendo además
una vía transparente para otorgarle poder a los sectores pobres y excluidos. Para
Giménez y Valente (2010), además, ésta es una estrategia que contempla la
igualdad social (o cultural), la discriminación positiva, la participación y el
empoderamiento como orientaciones de las políticas públicas.

Continuando con la postura de Berrios-Navarro (2013), además de las

obligaciones de derechos humanos, el alineamiento con los estándares
internacionales requiere el respeto a los elementos básicos de cada derecho,
desarrollados por Naciones Unidas en Observaciones Generales; entre los que se
cuentan: disponibilidad, accesibilidad, calidad, adaptabilidad, aceptabilidad.

Además, señala Barrios-Navarro (2013), para hacer efectivo un derecho

hay una serie de principios de aplicación que hay que seguir, a saber: 1)
identificación de la esencia de la obligación, 2) progresividad y no regresividad, y
3) máxima utilización de los recursos disponibles. El primero requiere definir
elementos mínimos que el Estado debe poner a disposición de cada persona con
prontitud y sin contraargumentos fácticos de imposibilidad por escasez de
recursos o elementos similares. El segundo, exige que con el tiempo se avance en
instaurar de modo más ampliado los derechos humanos. Esta expansión se
produce a través del principio de progresividad y la prohibición de la regresividad.

Respecto del EBDH, hay que tener en cuenta que el concepto es

relativamente nuevo. Su instauración ha tenido que depender del progreso que se
ha tenido a nivel internacional, a partir de mediados del siglo pasado, en materia
de DH. Es decir, este enfoque deriva de la concientización y búsqueda de
mecanismos que permitan alcanzar el bienestar social, reducir la desigualdad y la
exclusión (Giménez y Valente, 2010; Quintero, 2020).

Origen histórico de los DH

Güendel (2002), y más tarde Jiménez (2007), enumeran los procesos que,
históricamente y a su parecer, generaron el surgimiento del enfoque de derechos
humanos en América Latina. Según ellos, fueron la democratización de los países
sur y centro americanos en el marco de la corriente económica neoliberal liderada
por conservadores. Y el surgimiento de nuevas preocupaciones con el tema de la
gobernabilidad; con el de la identificación de problemas sociales no tradicionales
como disfuncionalidades vinculadas con el matrimonio, la familia, la sexualidad, el
racismo; y con el reconocimiento ético de los derechos de las minorías y
poblaciones vulnerables que exigieron la armonización de las políticas públicas.

A nivel internacional, los hechos históricos dieron surgimiento a la

conciencia y reconocimiento universal de la existencia de derechos fundamentales
a todo ser humano por su misma naturaleza humana e independientemente de su
condición específica de nacionalidad, raza, género, edad, cultura, etcétera. Estos
graves hechos de violación de derechos humanos que por su magnitud han
impactado la conciencia de la humanidad fueron las dos guerras mundiales en el
viejo mundo, en especial de la Segunda. Bernal (2015) se refiere a ella como “las
monstruosas violaciones ocurridas en la era hitleriana”. A cuyo final se reunieron
las naciones para discutir sobre la dignidad humana y los hechos que jamás
deberían volver a ocurrir.

Fue en este contexto que, en 1948 se logró este consenso en la

Declaración Universal de los Derechos Humanos (Bernal, 2015). Es importante
señalar, cómo la internacionalización de los DH derivó en una obligatoriedad,
sancionable para los Estados, por parte de la comunidad internacional a la que se
suscribe su adhesión, y representada en la organización de las Naciones Unidas
(ONU). Así lo plantea Bernal (2015):

Este proceso de internacionalización de los derechos humanos supuso

una necesaria ruptura del principio de soberanía nacional ya que implica
necesariamente un poder o autoridad superior capaz de imponer a los
Estados o a los grupos que hayan violado un derecho humano, la sanción
correspondiente (pág. 30).

Es decir, basados en lo que dice Bernal (2015), la obligatoriedad respecto

de los derechos humanos como característica fundamental del enfoque de los
derechos humanos es imperativa; el Estado mexicano no puede sustraerse de
esta responsabilidad asumida, adquirida y suscrita con la comunidad de naciones.

Metodología del EBDH en Políticas Públicas

Como ya se ha mencionado, la obligatoriedad del Estado en materia de

derecho es en cuatro rubros: de promover, de respetar, de proteger y de
garantizar en las políticas públicas los derechos humanos; y esta obligatoriedad,
se da en al menos cuatro consideraciones respecto de la aplicación del derecho:
la disponibilidad, la accesibilidad (física, económica, sociocultural, informativa y no
discriminatoria), la calidad y la adaptabilidad. A tenor de estas consideraciones, se
ha desarrollado una metodología basada en el enfoque de derechos humanos
para elaborar políticas públicas en este sentido (Alza-Barco, 2014).

En efecto, Alza-Barco (2014) considera que el enfoque basado en derechos

es también un instrumento metodológico que emplea el discurso de la teoría
constitucional e internacional de los derechos humanos, pero simultáneamente
“incorpora una dimensión política en el análisis: el de la decisión pública adoptada
a través de las políticas públicas del Estado” (pág. 54), quien se hace principal
responsable de la vigencia de los derechos y pone al ciudadano al centro de toda
decisión.
 Alza-Barco (2014), explica que, de todos modos, la operacionalización de la
teoría a la práctica en la elaboración de política públicas en todo su ciclo presenta
muchos dilemas para los tomadores de decisiones. Por ejemplo, en la elección de
qué problemas resolver o cuáles alternativas de solución tomar, en un marco de
múltiples actores con diversos intereses, visiones y expectativas a veces hasta
contradictorias. Por ende, explica Alza-Barco, los organismos de las naciones
unidas ha acordado un conjunto de atributos fundamentales para delimitar dicho
enfoque.

El primero es que, cuando se formulen las políticas y los programas de

desarrollo, el objetivo principal deberá ser la realización de los derechos humanos.
El segundo, que un EBDH identifica a las y los ciudadanos como titulares de los
derechos; pero también, identifica a los titulares de deberes y las obligaciones
(agentes del estado), procurando fortalecer las capacidades de los primeros para
demandar su vigencia y de los segundos, para realizarlos o crear condiciones para
su vigencia. Y tercero, que los principios y las normas contenidos en los tratados
internacionales de derechos humanos deben orientar toda la labor de cooperación
y programación del desarrollo en todos los sectores y en todas las fases del
proceso de programación. Esquematizándolos quedaría así (Fig. 1).

Figura 1. Atributos fundamentales para la elaboración de políticas con EBDH.

Fuente: elaboración propia, adaptada de Alza-Barco, 2014: 55.

La identificación de los titulares de derechos es revolucionaria con respecto

de enfoques asistencialistas del pasado, en el que el Estado asumía que los
programas y presupuestos destinados a los necesitados eran una dádiva
generosa del estado para ayudarlos. Por el contrario, el EBDH, al considerar a las
y a los ciudadanos como titulares de derechos tiene la obligación de empoderarlos
en la consciencia de sus derechos, promover medios para el reclamo de estos, y
desarrollar programas de atención como una obligación del estado, a tenor de los
compromisos internacionales adquiridos (Alza-Barco, 2014; Sen, 1999):

…el EBD permite superar el enfoque asistencial de la ayuda internacional

y la focalización en la infraestructura y la provisión de bienes y servicios,
características típicas de un enfoque basado en necesidades, de manera
que la persona humana deja de ser un mero beneficiario de los
programas, proyectos y políticas públicas para ser un titular de derechos
(Alza-Barco, 2014, pág. 56)

El enfoque de derechos es un instrumento metodológico, pero también es

un instrumento ético, es decir, la protección y defensa de los derechos humanos
es un tema que está en el centro de las decisiones del estado; es su fin principal, y
por lo tanto la persona se convierte en el centro de decisiones de toda la actividad
estatal. En ese sentido, el EBDH toma elementos del derecho internacional de los
derechos humanos, toma también elementos del derecho constitucional y del
derecho procesal constitucional. Y a partir de ellos, va elaborando una serie de
criterios y de métodos que permitan al Estado hacer vigentes los derechos de
formas no judiciales sino más bien a través de estas decisiones de la
administración pública.

Según Alza-Barco (2014), otra característica medular es que la participación

ciudadana, y la repolitización del proceso de desarrollo, son elementos clave que
también definen al enfoque de derechos humanos. Un enfoque que es un proceso
en el que el Estado no se basa solo en lo técnico para tomar decisiones, sino que
negocia con las partes, involucra al ciudadano, y lo hace de la manera más
democrática y en un espacio de institucionalidad. Esto permite al estado lograr que
los ciudadanos tengan sus derechos garantizados.

En las políticas públicas con enfoque de derechos, el ciudadano o la

persona, siempre está en el centro de las decisiones del Estado. Toda decisión de
política pública, por tanto, se va a orientar al beneficio, a la satisfacción y a la
ampliación de las libertades, de los derechos de las personas. Por ejemplo, en un
caso de elaboración de políticas urbanas, las avenidas, las calles, los edificios, se
organizan para que el ciudadano viva mejor en la ciudad; o si se van a desarrollar
políticas de protección previsional, eso significará que el Estado va a garantizar los
derechos del ciudadano para cuando reciba servicios de salud, o de retiro de su
vida laboral, etcétera. La política pública, en este sentido, va a estar centrada en
decisiones que garanticen los derechos de la persona (Alza-Barco, 2014).

Alza-Barco (2014) señala que hay que tomar en cuenta que existen, por
una parte, los derechos cuyos contenidos hay que establecer, y por otra, las
obligaciones que devienen de los instrumentos internacionales suscritos. En
efecto, existen obligaciones que el estado debe cumplir frente al ciudadano para
hacer vigente los derechos. Estos dos aspectos, derechos ciudadanos y
obligaciones del estado, deben enmarcarse por los cuatro principios transversales
clave que anteriormente se han enunciado, que son: 1) igualdad y no
discriminación, 2) la progresividad y no regresividad, 3) la transparencia y
rendición de cuentas, y 4) la participación.

También en el trabajo de Chípuli-Castillo y Martínez-Meza (2021), se

reivindican los elementos básicos del enfoque basado en derechos en las políticas
públicas, anteriormente planteados por Alza-Barco, los cuales son:

1.La delimitación del derecho: identificación del derecho y elementos del

contenido del derecho.

2.Las obligaciones del Estado: respetar, proteger, garantizar y promover.

3.Los principios transversales: principio de igualdad y no discriminación,

principio de progresividad y no regresividad; principio de participación
ciudadana en la toma de decisiones; principio de transparencia y
rendición de cuentas (Chípuli-Castillo y Martínez-Meza, 2021, pág. 216)

Volviendo al aspecto metodológico propuesto por Alza-Barco (2014), el

autor propone cinco pasos básicos para formular una política pública; y agrega
que estos mismos pasos también pueden servir para verificar si una política
pública existente cumple con los criterios para considerarse como de enfoque en
derechos humanos. Los pasos son los siguientes:

El primero. Delimitar la política pública. Esto es, comprender el problema

público que la política pública resolverá y la alternativa de solución seleccionada.

El segundo. Delimitar el derecho. Es decir, se deben establecer los

estándares nacionales e internacionales del o de los derechos a considerar; definir
qué derechos y sus contenidos.

El tercero. Identificar las obligaciones estatales. Es decir, las cuatro

obligaciones básicas de promover, respetar, proteger y garantizar los D.H.

El cuarto. Verificar los principios transversales. Es decir, aquellos

mencionado anteriormente: igualdad y no discriminación, progresividad y no
regresividad, la transparencia y rendición de cuentas y la participación. Asegurarse
que no se descuida ninguno de ellos.

El quinto. Establecer los contenidos específicos para verificar el EBD en la

política pública (la arquitectura institucional, las políticas y estrategias, y los
programas y proyectos). (Alza-Barco, 2014)

a) Delimitar la política pública

La propuesta de Alza-Barco (2014) consiste en analizar cada uno de estos
puntos para saber qué significan, en términos operativos, antes de su aplicación.
En efecto, respecto del primero: Delimitar la política pública. Significa que se tiene
qué identificar el derecho en cuestión, o los derechos, a partir de los estándares
internacionales y nacionales. Esto se debe a qué los derechos humanos son
interdependientes e interrelacionados, motivo por el cual una política pública
puede estar afectando muchos derechos a la vez. El nivel de complejidad del
análisis es en muchos casos extremadamente complejo, lo que no impide que se
haga; de hecho, es deseable que se haga progresivamente. Sin embargo, cada
política responde a resolver principalmente un problema público.
 Un ejemplo práctico para entender este punto puede ser considerar a cada
derecho en particular y analizar su interdependencia. Alza-Barco (2014) explica
que cómo todos los derechos se relacionan con los otros. Por ejemplo, las
políticas educativas se orientan a hacer vigente el derecho a la educación; las
políticas de salud, el derecho a la salud; las políticas de saneamiento, el derecho
al agua potable; y así cada una.

Pero el derecho al agua potable, por citar uno que menciona Alza-Barco
(2014), también tienen que ver con el derecho a la vida, a la salud, a un nivel de
vida adecuado a la vivienda misma, entre otros. Por ello, en este paso de
implementación de políticas públicas, es necesario empezar con el derecho más
directamente relacionado con el problema público a resolver, y, a partir de ello,
construir progresivamente el análisis sobre los demás derechos con el fin de lograr
la integralidad de estos. Esto que puede parecer una tarea titánica es
precisamente un papel que el Estado debe desarrollar progresivamente. Y por
ende se entiende el concepto de progresividad.

De carecer de una mirada holística de los derechos, como

interrelacionados, no se lograría tener un enfoque de derechos humanos. Por
ejemplo, antiguamente se estudiaba el tema del agua exclusivamente como un
asunto de servicios públicos domiciliarios que generaba relaciones empresa –
cliente (enfoque utilitarista). El enfoque de derechos exige generar una política
pública pensando en la vigencia de un derecho que el sistema internacional viene
recogiendo a través de observaciones generales y que va teniendo su derivación
jurídica en la jurisprudencia (Alza-Barco, 2014).

b) Analizar los contenidos del derecho

El segundo paso es analizar los contenidos del derecho según los
estándares internacionales. En este sentido, se hace necesario verificar si el
enfoque de derechos está incorporado en las políticas públicas, lo cual implica
verificar si los contenidos de los derechos han sido desarrollados y tomados en
cuenta para efectos de las decisiones de política y diseño institucional adoptadas.
Pero, además, reconocer en qué consisten el principal derecho que la política
quiere hacer vigente; vale decir, establecer el contenido operativo del mismo, ya
que sobre la base de éste es que el enfoque de DH se va a verificar en una
política en particular.

Aquí es donde señala Alza-Barco (2014), se tiene que: “1. Identificar los
estándares de los derechos a partir de los instrumentos de derechos humanos en
los que se encuentran reconocidos” (pág. 62). Y también “2. Identificar el
contenido mínimo de los derechos” (pág. 65). En este segundo paso, es que el
autor explica que esta identificación comprende tomar en cuenta los aspectos
siguientes:

 Disponibilidad, cuando el ciudadano lo necesite, el bien o servicio

debe estar garantizado.
 Accesibilidad, cuando el ciudadano lo necesite, quiera recibir o
gozar del bien o servicio, debe lograrlo sin discriminación alguna.
 Calidad, cuando el ciudadano recibe el bien o servicio debe ser
óptimo para su goce y disfrute.
 Adaptabilidad, es necesario adecuar la política a la realidad social
y cultural de las personas o comunidades a quienes se afecta.
(Alza-Barco, 2014, pág. 65)

Esto aplica para cada derecho humano, para todos los derechos humanos,
para toda la interrelación compleja entre ellos. Tomando el DH del cual se parte,
por ejemplo, el derecho a la educación se tiene que analizar la realidad, en qué
sentido y en qué magnitud existe para los ciudadanos disponibilidad para acceder
a la educación; cual es el nivel de accesibilidad que actualmente tienen los
ciudadanos, en cada zona, en cada región, o en cada sector social. Qué calidad
de servicio se está ofreciendo en el servicio educativo. Y, además y muy
importante, en qué medida el derecho a la educación está respondiendo a las
diferentes realidades locales que se tiene en la diversidad sociocultural de la
nación; es decir, en qué medida la educación se adapta a la cultura y contexto
local.
 Este análisis es importante para poder responder con políticas públicas
adecuadas a la situación real que se necesita remediar, mejorar o promover para
acercarse a los estándares internacionales que se han suscrito en el país. Alza-
Barco (2014) hace su propio análisis ejemplificando con el derecho al agua, y
analiza cada uno de los puntos que en este trabajo referimos al derecho a la
educación. Pero desglosa, en el punto de accesibilidad varios aspectos:
accesibilidad física, económica, no discriminación y acceso a la información.
Todos estos puntos de análisis se tienen que considerar.

c) Identificar las obligaciones estatales

Ya se ha mencionado que los compromisos internacionales adquiridos por
el Estado en materia de derechos humanos tienen la característica de
obligatoriedad, independientemente de la presteza con que se apliquen o no las
sanciones, pero que pueden ser el respaldo jurídico para demandas contra un
Estado en los órganos de justicia internacional. De acuerdo con Alza-Barco
(2014), “El Estado debe actuar garantizando los derechos humanos, incorporando
la visión de que el eje central es el ser humano y que el objetivo de sus acciones
es que hombres y mujeres puedan ejercer de manera plena sus derechos” (pág.
66).

Al hablar de obligaciones estatales, Alza-Barco (2014) por fines

metodológicos, los condensa en los ya mencionados de respetar, proteger,
garantizar y promover los derechos humanos; ya que, según explica, “no hay una
uniformidad en la definición de los tipos de obligación” (p. 66). Y explica cada uno
de estos tipos de obligación que él propone desde el punto de vista operativo.

La obligación de ‘respetar’, aplica para las acciones del propio estado. Para
que el Estado se abstenga de injerir, obstaculizar o impedir, directa o
indirectamente en el ejercicio del derecho. En otras palabras, exige al estado que,
cuando preste bienes o servicios públicos, realice las actividades o la entrega de
bienes con buena calidad, realice todas sus acciones sin lesionar de cualquier
modo los derechos humanos (Alza-Barco, 2014).
 La obligación de ‘proteger’, aplica para terceros; es decir, “los Estados
están obligados a impedir que terceros, sean particulares, grupos, empresas,
otras instituciones, o quienes actúen en su nombre, menoscaben de algún modo
el disfrute del derecho de las personas” (Alza-Barco, 2014, pág. 67). De acuerdo
con ello, el Estado debe incorporar marcos y entes regulatorios adecuados, y
establecer reglas de exigibilidad de cumplimiento, así como medidas legislativas y
judiciales para sancionar y reparar las violaciones contra derechos humanos.

La obligación de ‘garantizar’, está más relacionado con el sujeto de

derechos, con el ciudadano mismo. El Estado deben asegurar que el titular del
derecho haga efectivo el derecho en los casos en que no puede hacerlo por sí
mismo con los medios a su disposición. Es decir, en este punto Alza-Barco (2014)
explica que la acción de hacer efectivo el derecho:

puede ser realizada por el mismo o por terceros privados siempre que lo
hagan en nombre o bajo control del Estado. En el caso de prestaciones
de bienes y servicios públicos, se deben realizar de manera adecuada y
de buena calidad. (pág. 67).

La última obligación, la de ‘promover’, está relacionado con acciones de

publicidad del estado hacia la ciudadanía en la concientización sobre la
exigibilidad de sus derechos; y hacia los agentes del Estado como titulares de
responsabilidad. Es decir, el Estado debe adoptar las medidas para que se difunda
información adecuada acerca de las condiciones, formas, contenido y ejercicio del
derecho y facilite que los particulares y comunidades ejerzan su derecho; que se
reconozca el derecho en grado suficiente en el ordenamiento político y jurídico
nacional; y adoptar estrategias y planes de acción (Alza-Barco, 2014).

Entonces, en el proceso de elaboración de política públicas con enfoque de

derechos, además de tomar en cuenta las características estándares de cada
derecho, se toman en cuenta todas las áreas de responsabilidad a las que está
obligado el Estado con respecto de estos derechos. Pero enseguida, también,
deben tomarse en cuenta los principios transversales.
 d) Verificar los principios transversales
Los principios transversales de DH han sido formulados por la ONU a través
de su Programa para el Desarrollo (PNUD, 2012) enunciados como a) igualdad y
no discriminación, b) participación e inclusión, c) rendición de cuentas y d) estado
de derecho. Y se llaman transversales porque son el eje que integra los derechos
humanos en el desarrollo de los países, en su programación y en su realización;
en palabras textuales, así es explicado:

La integración de los derechos humanos en el desarrollo es el proceso

general de integrar de forma transversal los derechos humanos en la
programación de desarrollo y en la realización de los derechos humanos,
a través de la programación de desarrollo. (PNUD, 2012: pág. 4).

Y en el marco de estos ejes transversales, la ONU explica que: El Enfoque

Basado en los Derechos Humanos (EBDH) es la metodología generalmente
utilizada para integrar los derechos humanos en el desarrollo. Además, que este
EBDH deriva de la Declaración Universal de los Derechos Humanos “y de los
nueve tratados internacionales clave sobre derechos humanos, como el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC, 1996) y la
Convención sobre los Derechos del Niño (CDN, 1989).

El principio de igualdad y no discriminación. El Programa para el Desarrollo

de las ONU (PNUD, 2012) explica que el principio de igualdad y no discriminación
conlleva varias responsabilidades. Identificar a los grupos en condiciones
vulnerables (indígenas, mujeres, LGBTQ, discapacitados, adultos mayores, niñas,
niños y adolescentes, etc.) y establecer el rol de cada uno, identificar si la política
pública los toma en cuenta, y a partir de ello, establecer los instrumento o
herramientas desarrollados para mejorar la situación de éstos.

Además, se establece la necesidad de ir más allá (PNUD, 2014). Garantizar

que estos grupos vulnerables estén involucrados y participen en el proceso del
desarrollo; así como dotarlos de capacidades para informarse y reclamar sus
derechos. Y establecer mecanismos para identificar y revertir prácticas de
discriminación, así como mecanismos que permitan incorporar medidas de
protección especial que no fueron consideradas en la formulación de la política. Y,
finalmente, diseñar indicadores que permitan medir la incorporación de este
principio y la reducción de las brechas en estos grupos.

El principio de progresividad y no regresividad. Este principio garantiza,

según la ONU (PNUD, 2014) a que los DH se prioricen al asignar recursos
estatales, y alude a que “la obligación de implementar progresivamente los
derechos económicos, sociales y culturales prohíbe que el Estado pueda
retroceder en su implementación” (Alza-Barco, 2014: 74). Es decir, no pueden
dejarse de implementar políticas de respeto y garantía de derechos que ya han
sido implementadas. Siempre hay que trabajar por más, en el acceso a los DH.

El principio de participación ciudadana, es una característica que consiste

en asegurar el involucramiento y participación de las personas, titulares de
derechos, en el diseño y la implementación de la política, mediante mecanismos
que aseguren su participación. Esto debe generar el diálogo y la concertación
entre los diferentes actores. Pero también implica que los titulares de derechos
tengan las capacidades para reclamar sus derechos a partir del ejercicio de la
participación ciudadana (Alza-Barco, 2014).

Principio de transparencia y rendición de cuentas. Es importante que los

titulares de las responsabilidades del Estado en materia de DH rindan cuentas a la
sociedad. Para lograrlo, hay que deslindar las responsabilidades, establecer
mecanismos y canales para que los titulares de obligaciones puedan proporcionar
información y los titulares de derechos acceder a ella y realizar reclamos (Alza-
Barco, 2014).

Además de ello, Alza-Barco (2014) estable que el Estado debe garantizar

mecanismos de responsabilización y corrección en el aparato gubernamental. Y
para ello, debe diseñar indicadores que permitan medir la incorporación de este
principio; además de establecer relaciones entre titulares de derechos y titulares
de obligaciones mediante el trabajo conjunto.
Conclusiones

En México, hay una larga data de eventos que desgraciadamente dan

cuenta del pobre o nulo compromiso por parte de los titulares de
responsabilidades por ejercer políticas públicas con enfoque de derechos
humanos (Aguilar, 2010). El caso que ha servido de ejemplo en este ensayo es
solo uno de muchos que podrían citarse, como los casos de las matanzas de
Ayotzinapa, de Tlatlaya, de Acteal, las muertas de Juárez, la represión de Atenco,
los fallecidos del News Divine, y un largo etcétera (véase Páramo y Medina, 2017).

Sin embargo, la presión social, la presión de grupos defensores de

derechos humanos y la presión internacional por citar algunas fuerzas, han estado
forzando cambios en muchos sentidos, tanto políticos y administrativos como de
enfoque de derechos humanos en políticas públicas. El Estado mexicano, cada
vez está más forzado por la ciudadanía al cumplimiento de sus obligaciones. La
participación ciudadana, a pesar del intento de acallarla por años, hoy se ha
constituido como una gran fuerza correctora del Estado, al grado de posicionarse
en Latinoamérica y el mundo como una potencial fuerza para contrastar los
poderes de facto que impiden en México y en el mundo la plena realización de los
derechos humanos.

La administración en turno, en voz del titular del ejecutivo, ha encomiado

esta “fuerza del pueblo”, como de una sociedad que ha madurado políticamente y
que, al menos utópicamente, no podrá hacérsele retroceder en términos del
regreso al régimen neoliberal y conservador que había estado dominando el
ámbito público. El Estado, según esta percepción, está siendo permanentemente
observado y sancionado, sin importar el partido político, y no va a permitir un
retroceso en los derechos que la administración actual ha estado impulsando.

Por ende, se avizora un período en el cual la implementación de políticas

públicas con enfoque de derechos humanos, con todas sus implicaciones, se vaya
consolidando. Uno de los pilares claves de esta consolidación, es el
establecimiento de mecanismos que permitan a las fuerzas sociales, a la
ciudadanía, a los titulares de los derechos, tener injerencia para sancionar al
estado. No solo en términos electorales, sino en muchos otros mecanismos, como
los de consulta, los de acceso a los medios de información digitales, los de
denuncia, y el fortalecimiento de una jurisprudencia que pueda aplicar sanciones a
los agentes del estado.

Uno de los pilares del fortalecimiento de la ciudadanía es el combate a la

pobreza con vistas al empoderamiento económico, porque una sociedad débil
difícilmente puede alzar la voz o defenderse. Por muchos años embargada de sus
derechos, gran parte de la población no podía levantar su dignidad aun siendo
pisoteada, pero al devolverles poco a poco los derechos otrora embargados, ellos
pueden no solo recuperarse un poco, sino empezar a cobrar fuerza para sumarse
a la presión social hacia el estado.

Los derechos humanos en este enfoque en la medida en que empoderan la

dignidad de los titulares de derechos, fortalecen la capacidad de valerse por sí
misma a la sociedad; y en la medida en que se resuelven algunos derechos, estos
mismos demandan el crecimiento de otros, que están entrelazados. De este modo,
una perspectiva de políticas públicas con EBDH es como un círculo virtuoso en el
que más logro implica más exigencia y más exigencia implica nuevos y mayores
logros.

Pero no basta con que un país, aislado, logre que su población se

empodere. Estamos en una jaula geopolítica. Existen presiones ilegítimas como
las guerras de todos los tipos: mediáticas, híbridas, frías y armadas., Estamos en
un momento histórico en el que se hace casi inevitable el levantamiento mundial
de las poblaciones de cada nación. Los gobernantes han privilegiado la corrupción
y el beneficio de algunas élites en detrimento de la población. La situación de
Europa y Estados Unidos por el conflicto armado en Ucrania, está logrando que
empiezen levantamientos sociales contra estas acciones.

No es un augurio, ni mucho menos una profecía, pero sí una fuerte

sospecha de que se aproxima un gran levantamiento social en Europa y Estados
Unidos que podría debilitar en algún modo las fuerzas de facto. Han estado
oprimiendo a la población de a pie con presiones de inflación, precios de básicos
como los energéticos impagables, y otras situaciones insostenibles para la
sociedad.

Esta reflexión viene al caso porque se considera que una de las debilidades
que han afectado al Estado mexicano en el cumplimento de las metas de
Derechos Humanos asumidas internacionalmente es precisamente el contexto
internacional, que en vez de ejercer presiones a los Estados miembro como dice la
teoría, han sido cómplices entre todos ellos al tener en sus países, cada uno,
equivalentes violaciones de derechos en aras de la obtención de beneficios
propios. Necesitamos que no haya presiones internacionales que favorezcan
intereses privados sobre los públicos.

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