FILMUS Politica Educacional

Política
Educacional
Política
Educacional
Daniel Filmus
Nora Gluz
Carpeta de trabajo
Filmus, Daniel
Política educacional : carpeta de trabajo / Daniel Filmus y
Nora Gluz - 1a ed. 1a reimp - Bernal : Universidad Nacional de
Quilmes, 2007.
207 p. ; 29x21 cm.
ISBN 978-987-558-085-5
1. Políticas Educativas. I. Gluz, Nora II. Título

CDD 379.2
Diseño de tapa: Hernán Morfese

Diseño de interior: Claudio Puglia / Mariana Nemitz
Procesamiento didáctico: Marina Gergich / Adriana Imperatore
Primera edición: febrero de 2000

Primera reimpresión: marzo de 2007
ISBN: 978-987-558-085-5
© Universidad Nacional de Quilmes, 2000

Roque Sáenz Peña 352, (B1876BXD) Bernal, Buenos Aires
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Para reflexionar
5
Índice
Introducción. Algunas notas sobre la construcción del campo . . . . . . . .9

¿Políticas educativas o política de la educación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
Su desarrollo histórico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Objetivos del curso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
1. Estado, política y educación. Algunas concepciones teóricas . . . . . 13

Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
1.1. ¿Razón o ilusión? Estado y sociedad en la modernidad . . . . . . . 13
1.1.1. La tradición liberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
1.1.2. La perspectiva crítica del marxismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
1.2. Entre el artificio de la razón y la realidad objetiva.
En busca de una interpretación superadora . . . . . . . . . . . . . . . 29
1.3. Las políticas educativas como “cuestiones” . . . . . . . . . . . . . . . 31
1.4. Conformación del Estado y educación pública:
un vínculo necesario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
1.5. Elementos para la emergencia de un nuevo paradigma
político-educativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
2. Los debates constitutivos de la Educación como política pública

en Argentina. Un recorrido histórico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
2.1. Estado, Educación y Sociedad en la Argentina . . . . . . . . . . . . . 51
2.1.1. La función política de la educación:
El Estado Oligárquico Liberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
2.1.2. Educar para el crecimiento económico:
El Estado Benefactor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
2.1.3. Crisis del Estado Benefactor y recuperación
de la política como función principal de la educación . . . . . 73
2.1.4. El Estado Post-Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
3. Debates y dilemas del nuevo rol del Estado en la educación . . . . . . 87

Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
3.1. El escenario del cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
3.1.1 La expansión del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
3.1.2. Deterioro de la calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
3.1.3. Desigualdad de las posibilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
3.2. Del origen centralizado: ¿hacia la descentralización o hacia
la dispersión inorgánica? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
3.2.1. Tensiones entre centralismo y federalismo . . . . . . . . . . . . . 93
3.2.2. La descentralización en la Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
3.3. Las lógicas políticas de los procesos de descentralización . . . 100
3.3.1. La lógica economicista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
3.3.2 La lógica tecnocrática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
3.3.3. Lógica pedagógica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
3.3.4. Lógica democrático-participativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
7
Universidad Virtual Quilmes
3.4. Las lógicas prevalecientes en el proceso de descentralización

en nuestro país . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
3.5. De la descentralización a la reconfiguración del sistema:
tensiones entre la descentralización y la recentralización . . . . 107
3.6. Los nuevos roles de los actores involucrados . . . . . . . . . . . . . 119
3.6.1. Debates en torno al desarrollo de la capacidad de información
y evaluación: ¿calidad para la democracia o el elitismo? . . . . 122
3.6.2. Las políticas compensatorias: los riesgos de elegir entre
el “ciudadano” y el “pobre” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
3.7. ¿Descentralización o mercantilización? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
3.7.1. Desde la municipalización hasta la “libre competencia”
en el mercado escolar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
3.7.2. La descentralización como estrategia para una mayor
autonomía institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
4. Apuntes para el debate político educativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
4.1. Entre el mercado y el Estado: las políticas de ajuste como

el contexto del debate político educativo hoy . . . . . . . . . . . . . 135
4.2. Educación y trabajo: un vínculo con historia . . . . . . . . . . . . . . 141
4.2.1. Entre la órbita de la educación y la órbita del trabajo
¿quién forma a los trabajadores? La escuela-fábrica,
la escuela técnica y los TTP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
4.2.2. ¿Una educación para qué trabajo? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
4.2.3. La educación en el contexto de implementación del NME . . 156
4.2.4. Entre la reproducción y la promoción: el paso del rol de la
educación de trampolín a paracaídas . . . . . . . . . . . . . . . . 160
4.2.5. Hacia una nueva articulación entre educación y trabajo:
apuntes para definir políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
4.2.6. Los TTP frente a los nuevos desafíos o el desafío
de los TTP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
4.3. Educación y gobernabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
4.3.1. Acerca del concepto de gobernabilidad . . . . . . . . . . . . . . . 174
4.3.2. El aporte de la educación a la gobernabilidad democrática . . 178
4.3.3. La gobernabilidad democrática de los propios sistemas
educativos en contextos de transformación . . . . . . . . . . . 182
4.3.4. ¿Por qué la concertación es la estrategia adecuada a
este contexto? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .185
5. Epílogo. ¿Para qué educar en los albores del siglo XXI? . . . . . . . . 187
Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
5.1. ¿Qué educación para qué sociedad?
Apuntes para una política educativa democratizadora . . . . . . . 187
Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
8
Introducción
Algunas notas sobre la construcción del campo
¿Políticas educativas o política de la educación?
El campo de estudios que nos proponemos abordar es un campo comple-

jo entre otros aspectos, debido al doble sentido que subyace al concepto de
lo “político”. Por una parte, de la política educativa comprendida como un fe-
nómeno instrumental, como un medio para el logro de determinados fines:
la formación ciudadana, la transmisión de conocimientos, la socialización pa-
ra el trabajo u otros. Es lo que los anglosajones han denominado policy y que
remite a un plan de acción. Sin embargo, hay otra acepción del término que
complementa y profundiza la concepción de las políticas educativas y es
aquella que la concibe como un fenómeno de poder: la politics. Esta segun-
da óptica permite comprender todo plan de acción como estrategias diversas
de dominación, producto del conflicto de intereses sociales. Aquí nos pregun-
taremos qué intereses, ideologías y valores subyacen a las pujas y resulta-
dos parciales de las mismas en torno a la consecución de dichos planes de
acción. En otros términos, nos centraremos en las relaciones de poder.
En nuestra lengua, la inexistencia de una distinción terminológica entre
ambos sentidos, ha opacado la posibilidad de visualizar la complementarie-
dad de estos fenómenos, llegando incluso a obturar el debate conceptual al
polarizar estas áreas de estudio.
Una perspectiva más integral de “...la política de la educación nos faculta-
rá para conocer la realidad que le es propia desde un doble plano: de una par-
te, será posible estudiar todo grupo social en el que se manifieste cualquier ti-
po de poder en la aplicación de unos medios a unos fines educativos –habla-
ríamos entonces de política de la Iglesia, de los sindicatos e, incluso, de la mis-
ma familia en cuanto agente de la educación-; por otra parte, será necesario
estudiar las manifestaciones en la educación del poder político por excelencia,
el Estado. En ambos casos se utiliza la policy y en ambos casos se usa del po-
der – la politics-, pero la diferencia estriba en que en el segundo caso el poder
del Estado, el poder político por antonomasia, garantiza la realización de sus
objetivos gracias a la posibilidad eventual del uso de la violencia, monopolio
que se reputa legítimo en función de los valores que encarna el Estado y que
en las sociedades democráticas se concretan en la carta magna que es la
Constitución” (Puellez Benítes, M; 1996).
Un segundo binomio hace que el curso que proponemos no se reduzca a
un mero análisis de las políticas educativas en su versión instrumental: la
tensión entre el ser y el deber ser.
Los hilos de esta díada pueden rastrearse en el debate entre ciencia po-
sitiva y filosofía. ¿Hay que atenerse a los hechos políticos tal como son en
su “realidad” o emprender un análisis político educativo implica, asimismo,
estrategias y elementos de análisis para llegar a “mejores” políticas educa-
9
tivas? A nuestro criterio, ni limitarse a los dictámenes de la razón ni reducir-

se a la empiria.
Toda política educativa y toda puja por su definición implican un modelo so-
cial más o menos explícito, una imagen de relaciones sociales deseables y
una idea acerca de la relación entre Estado y Sociedad. Al mismo tiempo, el
estudio de las políticas educativas no es ingenuo. La selección e interpreta-
ción de ciertos hechos y acontecimientos de la vida político educativa involu-
cra una toma de posición frente al mundo. Y este “frente al mundo” no es me-
nor, en tanto la situación actual es condición de posibilidad de cualquier pro-
yecto futuro. De allí que el estudio de la historia de las políticas educativas
es el requisito indispensable para comprender el presente y para proyectar po-
líticas factibles. De hecho, sólo a partir del conocimiento profundo de las con-
diciones sociales en que se define y despliega una determinada política edu-
cativa es posible apoyarla, cuestionarla, transformarla o proyectar nuevas.
Su desarrollo histórico
Los debates presentados en el punto anterior son parte de las marcas

históricas de su origen. A pesar de que los sistemas educativos nacionales
comienzan a erigirse a fines del siglo XVIII, la reflexión teórica sobre esta
nueva “tarea estatal” no tendrá lugar hasta mucho más adelante, a pesar de
la envergadura de la misma.
Será recién en los años ‘40 del presente siglo, cuando se avance desde
el estudio fragmentario y asistemático de las medidas adoptadas para con-
figurar y regular el sistema educativo hacia la delimitación de un campo pro-
pio de estudio. En el mismo se encuentran las escisiones que describiéra-
mos y que continúan formando parte de los actuales posicionamientos res-
pecto del objeto de estudio de la política educativa.
Vemos así cómo en sus orígenes, a pesar de la fuerte orientación idealis-
ta que privilegiaba las “ideas” por sobre el desenvolvimiento real, se distin-
gue la Pedagogía Política en tanto reflexión filosófica de la Política Pedagógi-
ca como la práctica de los Estados (Paviglianiti; 1993). Aunque aún no se
piensa claramente en términos de relaciones de poder, hay una clara sepa-
ración entre el plano de la acción y el de la reflexión.
Américo Ghioldi en nuestro país, es quien intentó superar esta perspecti-
va dicotómica unificando en el campo de estudio los mecanismos a través
de los cuales se llevan a la práctica los propósitos político educativos. Ésta
será la perspectiva que predomine hacia fines de los ‘50:
“Se estudiaban los ordenamientos legales, académicos y orga-

nizacionales a través de los cuales los poderes del gobierno ins-
titucionalizan y desarrollan los sistemas educativos de un deter-
minado estado nacional”.
(Paviglianiti; 1993)
Estas propuestas son concurrentes con el desarrollo de la escuela de las

políticas públicas, las que se centraron en los programas políticos de la au-
toridad pública y sus factores intervinientes, en un claro intento de los poli-
tólogos de contribuir a las decisiones gubernamentales, sin debatir los inte-
reses e ideologías que dichos proyectos presuponían.
10
Política Educacional
Una década más tarde y compenetrada con las preocupaciones desarro-

llistas, la política educativa dirigirá su mirada a la eficiencia interna y la efi-
cacia en el marco del análisis del crecimiento y distribución de la educación.
Se intentará dar cuenta del incremento y adecuación de la formación a las
necesidades del mercado laboral.
Serán en los ‘70 cuando se instaure una mirada crítica, que cuestione las
políticas educativas desarrolladas en tanto reproductoras de las desigualda-
des sociales. Pero en nuestro país esta mirada se clausurará rápidamente,
cuando los gobiernos dictatoriales frenen el desarrollo de la disciplina y la
vacíen de sus contenidos en los ámbitos académicos. De hecho, se eliminó
de los planes de estudio de la Carrera de Ciencias de la Educación.
El retorno a la institucionalidad democrática reabrirá el campo con una
marcada preocupación por la equidad y la democratización. Para ello se revi-
sarán los postulados crítico-reproductivistas de modo de construir un marco
teórico referencial que a la par de incluir la crítica a la realidad social, invo-
lucre orientaciones para democratizar los sistemas educativos.
En el terreno internacional, esta preocupación propia de los países de la
región converge con una marcada preocupación por el fenómeno político y
por el Estado en circunstancias en que el mismo es fuertemente criticado
por las teorías neoliberales que propugnan un Estado mínimo, ante la crisis
del Estado Benefactor.
Es en esta última etapa donde se propugna superar las escisiones y avan-
zar hacia un campo de estudio capaz de incluir las políticas concretas en el
marco del análisis crítico de las relaciones de poder, de modo de repensar a
partir de cómo es en un determinado período el sistema educativo, cómo se-
ría deseable que fuera, tomando así posicionamiento en un determinado
marco teórico e ideológico.
Se otorga un papel importante al conflicto, así como a las relaciones de
poder entre el Estado y los grupos afectados por las políticas educativas, pa-
ra “examinar las relaciones inevitables entre el sistema educativo y el sistema
político” (Puellez Benítes, M; 1996).
“...dentro de las Ciencias de la Educación hoy, la óptica principal

de la Política Educacional como disciplina es el estudio de la
“gobernabilidad”, de cómo se da sentido y dirección a la prácti-
ca institucionalizada de la educación, poniéndo énfasis en el Es-
tado como actor central. Más específicamente la Política Educa-
cional es el estudio del conjunto de fuerzas que intentan dar di-
reccionalidad al proceso educativo y de las relaciones que se
dan dentro del Estado -entendido éste como la intersección en-
tre la sociedad política y la sociedad civil- para la configuración
y control de la práctica institucionalizada de la educación, dentro
de una formación histórica determinada”.
(Paviglianiti; 1993)
Es a partir de este marco, que el presente curso propone una estructura

de trabajo que combina los avances en el campo de las ciencias políticas en
general y del campo pedagógico en particular, para dar cuenta del desarrollo
histórico del sistema educativo como política estatal.
Nuestro primer acercamiento al campo introduce un marco teórico amplio
acerca de las relaciones de poder social, centrándonos en las concepciones
11
de Estado para poder analizar las políticas educativas desde la óptica de las
políticas públicas. Aquí nos preguntaremos acerca de los modelos de rela-
ción social que cada definición de Estado supone y cómo se traduce en me-
canismos y discursos acerca de las prácticas políticas. Las preguntas que
guían el desarrollo de esta primera unidad son: ¿Qué es el Estado? ¿De dón-
de deviene su autoridad? ¿Qué tipo de poder ejerce y cómo se construye?
¿Qué rol juegan los agentes y agencias sociales en la estructuración del cam-
po de poder estatal? ¿Qué es la burocracia y cómo se posiciona en tanto ac-
tor específico? ¿Cómo se definen las políticas públicas y cómo impactan en
el mundo social?
En un segundo momento y frente al posicionamiento teórico tomado en el
inicio del curso, abordaremos estos cuestionamientos a través del devenir
histórico de los distintos modelos de Estado y las políticas educativas a que
han dado lugar. A posteriori, nos centraremos en el presente para analizar
los actuales procesos político-educativos, sus tensiones y sus proyectos. Por
último, estaremos en condiciones de ingresar a los debates centrales que
definen hoy día el rumbo de las políticas educativas y las perspectivas a fu-
turo de los sistemas educativos nacionales.
Objetivos
Los objetivos del curso son los siguientes:
1. Comprender los supuestos teóricos acerca de la relación entre Estado y

Sociedad como sustento de las políticas estatales.
2. Analizar el desarrollo histórico de las políticas educativas en el marco de
las políticas públicas.
3. Conocer los debates político-educativos del presente como producto de
las políticas pasadas, y su proyección a futuro.
12
1
Estado, política y educación.

Algunas concepciones teóricas
Objetivos
1. Conocer las principales perspectivas teóricas acerca del Estado.

2. Analizar los modelos explicativos acerca de la construcción de políticas
públicas.
3. Comprender las implicancias de las concepciones acerca del vínculo en-
tre Estado y Sociedad en la definición de políticas educativas.
1.1. ¿Razón o ilusión? Estado y sociedad en la modernidad
Podría afirmarse que hoy día existe considerable consenso respecto de

los principales problemas que aquejan a la educación: dificultades para que
todos los destinatarios finalicen la educación obligatoria en el tiempo estipu-
lado y para que aprendan aquello considerado mínimo para el desempeño
ciudadano; desigualdad en el servicio al que acceden distintos sectores so-
ciales; serios déficits presupuestarios, tanto en términos salariales de los
profesionales que allí se desempeñan como en infraestructura y equipamien-
to. Pero este acuerdo inicial está lejos de garantizar un diagnóstico común
de las causas que han provocado esta situación, de las estrategias necesa-
rias para revertirla y menos aún, de cuál es el rol que debe adoptar el Esta-
do frente a la educación en su totalidad.
Éstas no son más que algunas evidencias para empezar a pensar que no
sólo es necesario conocer el fenómeno sobre el que se desea actuar y los
posibles efectos de tal actuación, sino que existen “múltiples conocimien-
tos” sobre el sistema educativo. El punto de vista crea el objeto, ya que no
existe “una” realidad objetiva ahí afuera. Todo dato de la misma no es más
que un fragmento que se constituye en información relevante a partir de una Bourdieu, Passeron
teoría explicativa que le otorga sentido y entidad propia. y Chamboredon pre-
Como expresa Bourdieu (1981): sentan en El oficio del so-
ciólogo, Siglo XXI, Madrid,
1994, un análisis interesan-
“La acción propiamente política es posible porque los agentes, te de la construcción de un
objeto de estudio social. Es
que forman parte del mundo social, tienen un conocimiento recomendable su lectura pa-
(más o menos adecuado) de este mundo. Esta acción se dirige ra pensar la relación entre la
hacia la producción e imposición de aquellas representaciones construcción de conoci-
miento y el sentido común.
(mentales, verbales, gráficas o teatrales) del mundo social que
sean capaces de actuar sobre este mundo, actuando sobre la re-
presentación que de él se hacen los agentes. Aún más precisa-
mente, se dirige a hacer o deshacer los grupos -y al mismo tiem-
po las acciones colectivas que pueden emprender para transfor-
mar el mundo social conforme a sus intereses- produciendo y re-
13
produciendo o destruyendo las representaciones que hacen visi-

bles los grupos a sí mismos y ante los demás y que pueden to-
mar la forma de instituciones permanentes de representación y
de movilización”.
Es por eso que optamos por comenzar a indagar el amplio espectro de las
políticas educativas a partir de las diferentes concepciones sobre el Estado
en que las mismas se fundamentan. De hecho, y como retomaremos más
adelante con profundidad, la política educativa forma parte de un grupo más
amplio de políticas públicas, es decir, de tomas de posición del Estado fren-
te a “cuestiones” que la sociedad o un grupo de la misma logra instaurar co-
mo “relevantes” y sobre las cuales se debe intervenir como colectivo social,
cristalizándose a través de su inserción institucional en el aparato estatal.
Los mecanismos legislativos, coercitivos, de control ideológico son los más
visibles en este punto.
Pero la importancia estratégica de la educación se aprecia en que a lo lar-
go del último siglo, el Estado ha avanzado cada vez más sobre la educación.
Es quien legisla, financia, certifica, evalúa, designa su conducción, etc. Por
ello, no es posible pensar la educación sin pensar al Estado y a las políticas
públicas. Pero además, y como veremos más adelante, por su protagonismo
en la configuración y aceptación de un determinado orden social.
“Las teorías del Estado se hallan entrelazadas con cualquier intento por
constituir un sujeto pedagógico, aún en las más radicales expresiones post-
modernas de la constitución de los sujetos descentrados. De manera seme-
jante, las teorías del Estado dan substancia a la variedad de dimensiones mo-
rales y éticas (y a los papeles) atribuidas a la educación y la escolaridad den-
tro de un proceso de socialización cognitiva y la construcción de las identi-
dades culturales. Además, las teorías del Estado (y sus preceptos con rela-
ción a los vínculos entre el poder, el Estado y la sociedad) guiarán la cons-
titución de las políticas educativas en los niveles nacional, regional o local,
incluyendo los programas de capacitación para el trabajo y el conocimiento
que se juzga legítimo y oficial. (...) En términos más simples, los debates so-
bre las opciones dicotómicas para la reforma educativa incluyen aspectos ta-
les como excelencia versus equidad, calidad de la educación versus expan-
sión educativa, centralización versus descentralización y programas orienta-
dos por el mercado versus programas financiados por el Estado. A pesar de
su aparente naturaleza pragmática o técnica, todas se fundamentan en dife-
rentes (algunas veces antagónicas) teoría del Estado y la educación”.
(Torres, C.; 1996)
Es posible distinguir dos tradiciones clásicas acerca del Estado -y por su-
puesto del orden social- de las cuales deriva toda otra interpretación acerca
de dicho vínculo: la tradición liberal y la tradición marxista.
1.1.1. La tradición liberal
La perspectiva liberal se remonta a la escuela iusnaturalista. Los iusna-

turalistas tienen como característica aglutinante el método. Todos ellos
creen en la superioridad de la razón y someten la reflexión sobre la conduc-
14
ta humana a la ciencia demostrativa y el derecho al descubrimiento de reglas

universales. Se separan así de todo principio teleológico.
Al pensar el orden social, distinguen al menos dos momentos, uno pre-po-
lítico y otro político propio del estado civil. El primero es el reino del interés,
de las pasiones y de los individuos aislados. ¿Cómo generar las condiciones
para la vida colectiva a partir de esta situación natural? Es necesario supe-
rar esta instancia a través de actos racionales y voluntarios, es decir, de un
pacto que posibilite la vida colectiva a través de garantizar mejores condicio-
nes que si se sostuviera el aislamiento. El texto de Bobbio y
Bovero (1996) brin-
El pacto es el mecanismo a través del cual los miembros de una socieda un análisis más porme-
dad se dan sus propias normas, las que regirán el comportamiento civiliza- norizado de la tradición li-
do de sus partes. Cómo es este orden natural varía de un autor a otro: un beral y marxista, así como
las distinciones internas de
estado de guerra real, un estado de guerra potencial, de pura paz... (Bobbio, cada una, superando el es-
Bovero; 1996). Pero en todos ellos, el pacto aparece como una metáfora quematismo propio de esta
explicación breve.
constitutiva del hito de pasaje de la sociedad natural a la sociedad civil.
El modelo hobbesiano
“La contraposición entre estos dos estados [de natural y político] con-
siste en que los elementos constitutivos del primero son individuos aisla-
dos, no asociados, si bien asociables, actúan de hecho siguiendo no la ra-
zón (que permanece escondida o impotente), sino las pasiones, los instin-
tos o los intereses; el elemento constitutivo del segundo es la unión de los
individuos aislados y dispersos en una sociedad perpetua y exclusiva que
sólo permite la realización de una vida de acuerdo a la razón. Precisamen-
te porque el estado de naturaleza y el estado civil son concebidos como
dos momentos antitéticos, el paso de uno a otro no se da necesariamente
por la misma fuerza de las cosas, sino mediante uno o más acuerdos, es
decir, por medio de uno o más actos voluntarios de los mismos individuos
interesados en salir fuera del estado de naturaleza, lo que significa vivir de
acuerdo a la razón. En cuanto antitético al estado de naturaleza, el estado
civil es un estado ‘artificial’, producto, se diría hoy, de la cultura y no de
la naturaleza (donde viene la ambigüedad del término ‘civil’ que significa
al mismo tiempo ‘político’ de ‘civitas’ y ‘civilizado’ de ‘civilitas’). A dife-
rencia de lo que sucede con cualquier otra forma de sociedad natural en la
que el hombre puede vivir independientemente de su voluntad como son,
según la tradición, la sociedad familiar y la sociedad patronal, el principio
de legitimidad de la sociedad política es el consenso”.
(Bobbio y Bovero, 1996)
Para Locke, uno de los teóricos del liberalismo, el pacto es doble: el pri-
mero de asociación para construir la sociedad, y el segundo de sujeción. A
partir de éstos, el Estado se constituye en un tercero que garantiza las con-
diciones del pacto y se encuentra por ello sometido a la voluntad general. So-
ciedad civil y estado político se homologan como momento de superación de
la sociedad natural.
Sobre estas bases se constituirá la teoría liberal, en confrontación feroz
con las monarquías absolutas, criticadas por avasallar la libertad individual
y los derechos del ciudadano. Bajo el criterio de soberanía popular, se pro-
clama la emancipación del poder político del poder económico y del religioso
para dar lugar al pacto del que surgirían los representantes, efecto de la ra-
zón de los individuos que componen la sociedad y no de un designio divino
15
o por herencia. Es este principio de autorreferencia para la construcción de

lo social el que fundamenta la modernidad.
Características de la teoría liberal
“a) Individualismo: la sociedad es la suma de las acciones individua-

les; estas acciones son concebidas como racionales, es decir, con estricta
conexión entre medios y fines; los fines están dados por la optimización
de beneficios a partir de medios escasos. La sumatoria de las acciones ra-
cionales, egoístas y optimizadoras generará el bienestar general. Decía
Adam Smith, ‘El hombre dejado a su iniciativa al proseguir su propio in-
terés (egoísta), promueve el de los demás’. (...)
b) Naturalismo: influencia sobre el liberalismo clásico de la visión
newtoniana del mundo, con sus componentes de leyes universales y creen-
cia en la naturaleza humana inmutable, sujeta como toda naturaleza a le-
yes universales. Primero los fisiócratas (antecesores en teoría económica
a la liberal) magnificaron un supuesto instinto de conservación y la bús-
queda del placer o la huida del dolor, como fundamentos de la búsqueda
incesante por los hombres de bienes físicos. De tal forma que la sociedad
sólo sería un medio para que las leyes naturales de la propiedad y de la li-
bertad se igualasen. Es decir, lo humano es ser propietario y ser libre, el
hombre es propietario de su persona y de sus capacidades al menos y, por
lo tanto, la sociedad sería un conjunto de relaciones individuales entre pro-
pietarios. La sociedad política sólo se justifica para proteger la propiedad
y vigilar que las relaciones mercantiles se lleven en forma ordenada. En
este mismo sentido postulaba J.S. Mill, ‘...el único fin por el cual es justi-
ficable que la humanidad, individual o colectivamente, se entremeta con
la libertad de acción de cualquiera de sus miembros es la propia protec-
ción de la libertad’ (...)
c) Progreso: de la sociedad basado en la razón, razón natural con leyes
naturales. Esta herencia del iluminismo también permeó al liberalismo del
siglo XIX, la confianza en las capacidades neutrales de la ciencia para se-
ñalar rumbos naturales del progreso”.
(De la Garza Toledo, E. , 1992)
El resultado propuesto por estos teóricos es un estado mínimo, que no

se interponga en el funcionamiento del libre mercado, pero que, al encarnar
lo público, preserve la libertad de los individuos. Como lo expresa Torres
(1996), “La visión liberal sugiere que el Estado es la creación colectiva de sus
miembros individuales el cual provee un conjunto de bienes sociales comunes,
incluyendo la defensa, la educación, un sistema legal y los medios para la pro-
curación de ese sistema para todos o para la mayoría de los ciudadanos y los
residentes legales”. Uno de los aspectos en que se manifiesta este propósi-
to de igualar a todos los sujetos en el nivel político es el sistema democrá-
tico de gobierno que se erige como prototipo de los Estados nacionales del
capitalismo. La frase “una persona igual un voto”, “todos somos iguales an-
te la ley”, etc., refleja estas ideas.
En tanto garante del pacto, el Estado se supone neutral frente a los inte-
reses de cualquier grupo social, y mediador de los conflictos sociales sin in-
terponer interés particular, lo que hace posible que represente el interés pú-
blico o voluntad general a la vez que garantiza su autonomía, tanto de los in-
tereses sociales como de su participación en áreas que restrinjan la libertad
ciudadana. Su papel es clave para el orden social, en tanto es el encargado
16
de reconciliar sectores y demandas favoreciendo al conjunto de los integran-

tes de la sociedad; pero no se le otorga poder absoluto. La actividad estatal
se encuentra limitada por las cláusulas mismas del pacto que lo instituye co-
mo poder social, por lo que el poder político nace limitado y se sostiene só-
lo si respeta la norma superior que lo instituyó (Bobbio y Bovero, 1985). Ve-
mos aquí las bases del constitucionalismo.
El contexto de desarrollo de estas ideas según las corrientes críticas que
analizaremos a continuación, es el nacimiento y consolidación del sistema
capitalista, el que se caracteriza por la propiedad privada de los medios de
producción como condición para la acumulación de capital, a través de la
mercantilización tanto de los productos como de la fuerza de trabajo necesa-
ria para producirlos. Se necesitaban hombres sin ataduras legales para que
puedan vender “libremente” su tiempo de trabajo a los poseedores de los
medios de producción. De allí el énfasis liberal en la “libertad” del individuo
resguardada por la “igualdad” ante la ley (no ante la propiedad).
¿Cómo se tradujeron estas perspectivas en estrategias político educati-
vas? Los liberales se apoyaron en gran medida en la fecunda obra de Emile
Durkheim, especialmente en dos de sus principales preocupaciones: a) cuá-
les son los mecanismos por medio de los cuales se mantiene la cohesión
social en sociedades en las que disminuye fuertemente la solidaridad mecá-
nica y b) cómo se legitima una jerarquización social que responda a una di-
visión del trabajo social cada vez más compleja producida principalmente por
el avance tecnológico. El libro Educación
Es en torno a estas funciones que Durkheim va a presentar como inalie- y Sociedad recopila
nable el papel del Estado. Respecto a su función colectiva señala: una serie de conferencias
que representa un panorama
bastante completo del pen-
“...si damos algún precio a la existencia de la sociedad y acaba- samiento de Durkheim en el
campo.
mos de ver lo que ella es para nosotros es necesario que la edu-
cación asegure entre los ciudadanos una comunidad suficiente
de ideas y de sentimientos sin los cuales toda sociedad es im-
posible; y para que ella pueda producir ese resultado, es preci-
so, además, que no sea totalmente abandonada al arbitrio de
los particulares.
Desde el momento en que la educación es una función esencial-
mente social, el Estado no puede desinteresarse de ella. Por el
contrario, todo lo que es educación debe estar en alguna medi-
da, sometido a su acción. (...) El papel del Estado consiste en
separar esos principios esenciales, en hacerlos enseñar en las
escuelas, en velar porque en ninguna parte queden ignorados
por los niños...”.
(E. Durkheim, 1975. El subrayado es nuestro)
Respecto a su función diferenciadora, agrega:
“...Sin cierta diversidad toda cooperación se volvería imposible:

la educación asegura esa diversidad necesaria diversificándose
ella misma y especializándose... Si el trabajo está más dividido,
provocará en los niños, sobre un primer fondo de ideas y de sen-
timientos comunes, una más rica diversidad de aptitudes profe-
sionales...”
(E. Durkheim, 1975)
17
Homogeneidad y diferenciación se combinan en el papel que Durkheim

concibe para el Estado en materia educativa. Estas funciones estarán pre-
sentes en el conjunto de los autores que, aun poniendo énfasis en aspectos
diferentes, proponen una relación positiva entre la educación y el desarrollo
social. Es posible analizar estas perspectivas de acuerdo a la función princi-
pal que se le otorga al Estado en materia educativa. Desde algunas vertien-
tes se prioriza el papel del Estado en torno a la construcción del consenso y
la legitimidad de las sociedades democráticas; desde otras se considera co-
mo principalmente necesario el rol estatal con el objetivo de formar a los ciu-
dadanos para cumplir mejor con sus roles sociales. Otras visiones incorpo-
ran la necesidad de hacer más productivos a los individuos y por último es-
tán quienes señalaban como imprescindible el papel educativo del Estado
para contribuir a construir sociedades más igualitarias dentro del contexto de
consenso (García Guardilla, Carmen 1987).
Fundamento de la instrucción pública obligatoria y gratuita en

Francia
“La sociedad debe al pueblo una instrucción pública (...)

Cuando la ley ha hecho a todos los hombres iguales, la única distinción
que los separa es la que nace de su educación (...)
El deber de la sociedad, relativamente a la obligación de extender de
hecho todo lo posible la igualdad de los derechos, consiste, pues, en pro-
curar a cada hombre la instrucción necesaria para ejercer las funciones co-
munes de hombre, de padre de familia y de ciudadano, para sentir y cono-
cer todos los deberes.(...)
Es, pues, un deber de la sociedad el de ofrecer a todos los medios de
adquirir los conocimientos a los cuales la fuerza de la inteligencia y el
tiempo que pueden emplear en instruirse les permita alcanzar. De aquí re-
sultará, sin duda, una diferencia mayor a favor de los que tienen más ta-
lento natural y a quien una fortuna independiente deja la libertad de con-
sagrar más años al estudio; pero si esta desigualdad no somete un hombre
a otro (...)
En el estado actual de las sociedades, los hombres se encuentran dis-
tribuidos en profesiones diversas, de las que cada una exige conocimien-
tos particulares.
Los progresos de estas profesiones contribuyen al bienestar común...
(...). El Poder público debe, pues, contar en el número de sus deberes el de
asegurar, facilitar y multiplicar los medios de adquirir estos conocimien-
tos”.
(Condorcet, Escritos Pedagógicos, 1922)
Es la corriente estructural-funcionalista la que más ha contribuido a ana-

lizar la relación entre Estado y educación desde la perspectiva del consen-
so y de la adecuación de los individuos a los roles sociales emergentes (Par-
sons, T., 1985). La concepción de que el Estado utiliza la educación como
un mecanismo institucional orientado a adscribir las personas más capaci-
tadas a las posiciones que suponen conocimientos y responsabilidades ma-
yores, sustenta un conjunto de teorías acerca de la estratificación social.
Para estas teorías el funcionamiento del sistema educativo garantiza la po-
sibilidad de una movilidad social ascendente que caracteriza a las socieda-
des modernas.
18
Algunas visiones, como la de Inkeles (1974) han tenido una particular in-
cidencia en la realidad latinoamericana. Sus estudios acerca del papel edu-
cativo del Estado en función de la transformación de actitudes tradicionales
por otras más modernas fue tomado como soporte de un conjunto de traba-
jos que centraron en este tipo de cambio la posibilidad de superar el subde-
sarrollo por parte de diversos países de la región. Estas concepciones son
las que sustentan, entre otras, la obra de Gino Germani respecto del mode-
lo de modernización de nuestras sociedades.
Las perspectivas que se han centrado en los aspectos vinculados al pa-
pel del Estado en la educación en torno a la igualdad de oportunidades han
sido denominadas por Karabel y Hasley (l977) como las del “empirismo me-
todológico”. Entre otros, Boudón (1973), Coleman (1966) y Jenks (1972) han
sido algunos de los principales iniciadores de estas concepciones que han
incorporado una metodología sofisticada para evaluar el impacto de las polí-
ticas educativas en función de la movilidad social. Frente al optimismo meri-
tocrático desarrollado por los análisis funcionalistas tradicionales, estas vi-
siones significaron un importante aporte. Al señalar aspectos sociales e ins-
titucionales que obstaculizaban una verdadera igualdad de oportunidades,
estas teorías promovieron reformas educativas de cierta profundidad. Entre
otras estrategias, iniciaron las recientemente redescubiertas políticas com-
pensatorias en dirección a convertir a los sistemas educativos en un factor
de nivelación social.
Las perspectivas del papel de la educación en torno a la movilidad social
ascendente en América Latina cobraron fuerza a partir de la década de los
‘60 en la obra, entre otros autores, de Ernesto Shiefelbein, Ana María E. de
Babini y Germán Rama.
Por último, la participación del Estado en la educación con el objetivo de
aumentar la productividad de las personas surgió de la mano de las teorías
del Capital Humano. Representada principalmente por T. Shultz (1986), esta
perspectiva contó rápidamente con el apoyo de instituciones que, como la Or-
ganización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), enfatizaron que
el objeto principal de la educación era el desarrollo económico. La educación
debía dejar de ser vista por los estados con el concepto de bien de consu-
mo para transformarse en una inversión sustantiva para el crecimiento de
los países. De acuerdo a esta teoría, las desigualdades de ingresos entre los
individuos, y por lo tanto su diferente aporte a la productividad del país, se
debía a los distintos niveles de capacidad productiva. Esta capacidad esta-
ba correlacionada con los años de escolaridad de cada persona.
Habiendo surgido con la necesidad de explicar el diferente desarrollo de las
naciones después de terminada la Segunda Guerra Mundial, el centro de inte-
rés de la teoría del capital humano giró en torno a justificar la inversión educa- La tasa de retorno es
tiva a partir de las tasas de retorno social e individual que ella generaba. el rendimiento eco-
Asimismo, a escala nacional la mayor educación de una nación conduce nómico esperado a
partir de la inversión reali-
a un incremento económico que redunda en el aumento del PBI). Trabajos co- zada. Estas teorías suponen
mo los de Becker (1967), Carnoy (1967) y Blaug (1970) proporcionaron cri- que un sujeto con más años
de educación es más pro-
terios para la elaboración de políticas desde el sector público. Estos criterios ductivo, por lo que a futuro
estaban dirigidos a garantizar una asignación más eficiente de los recursos sus salarios serán superio-
en función de las tasas de retorno diferenciales que se esperan al invertir en res a quienes posean menos
años de escolarización.
cada uno de los niveles del sistema educativo. Al mismo tiempo, las políti-
cas educativas fueron concebidas como una de las principales estrategias
para la incorporación al mercado de trabajo de numerosos sectores que, en
19
los países periféricos, se urbanizaron rápidamente. La creencia en que la de-

socupación de los trabajadores menos calificados obedecía al tipo oferta
(con pocos años de escolaridad) y no a problemas de la demanda de mano
de obra jugó un papel destacado en este sentido.
Las teorías del Capital Humano tuvieron y aún hoy mantienen una gran in-
fluencia en los países de América Latina. Siendo uno de los pilares de las
concepciones desarrollistas, fueron impulsadas por organismos internacio-
nales que, como la CEPAL, han tenido una fuerte presencia en la región. De
hecho, durante la década de los ‘60 la inversión en educación se convirtió
en un condicionante del acceso a un conjunto de alternativas de asistencia
financiera e inversiones por parte de los países centrales.
Los supuestos de la Teoría del Capital Humano en las propuestas

de actualidad
“Las inversiones en educación, adiestramiento, salud y nutrición se

consideran cada vez más como partes importantes de una exitosa estrate-
gia de desarrollo. La experiencia de las últimas cuatro décadas de desarro-
llo demuestra que las políticas gubernamentales apropiadas en materia de
recursos humanos constituyen factores tan críticos para el desarrollo como
la estabilidad y la macroeconómica, la competitividad mundial y una in-
fraestructura física adecuada. Las inversiones en recursos humanos se re-
quieren tanto para facilitar el proceso de ajuste a corto plazo, de forma tal
que la producción y el empleo se adapten a la cambiante economía inter-
nacional, como para incrementar las posibilidades de un crecimiento sos-
tenido de la productividad en el largo plazo. Además, con una mejor edu-
cación y capacitación, es probable que las personas exploren y compartan
las innovaciones que se producen en el mercado y las innovaciones en tec-
nología. A través de tales inversiones puede lograrse más eficazmente la
reforma social, permitiendo que los beneficios del desarrollo alcancen a
todos los miembros de la sociedad.
Por lo tanto, existen importantes razones para otorgar un mayor apoyo
público a algunas inversiones en recursos humanos en la región, aunque
muchos de los beneficios sean privados. La inversión en recursos huma-
nos constituye una buena política económica. (...) El respaldo público tam-
bién debería compensar el hecho de que los mercados de capital no fun-
cionan bien para las inversiones en recursos humanos. Vale la pena reite-
rarlo: el respaldo público no debería dirigirse hacia recursos humanos en
forma indiscriminada, sino a través de inversiones cuyos beneficios socia-
les excedan los beneficios privados.”
(BID, 1993)
Uno de los principales exponentes de estas perspectivas en nuestra re-

gión ha sido José Medina Echavarría (l973) quien relaciona la inversión en
educación con las posibilidades de planificar el crecimiento económico sos-
tenido. Para Medina Echavarría la educación es principalmente un “factor de
desarrollo económico al poner en estrecha conexión el análisis de las necesi-
dades educativas con las urgencias de un previsible cuadro ocupacional den-
tro de determinados horizontes de desarrollo”.
A esta altura del análisis es posible proponer que el conjunto de las teo-
rías funcionalistas y estructural-funcionalistas respecto de la vinculación en-
tre Estado y educación han perdido una importante porción de su capacidad
20
explicativa en Latinoamérica a partir de mediados de la década de los ‘70.

Distintos factores han confluido para que las perspectivas que enfatizaban
la relación positiva entre Estado, educación y crecimiento entraran en crisis.
Algunos de estos factores tuvieron que ver con las dificultades que afronta-
ron estas teorías en los países centrales cuando un conjunto de los objeti-
vos propuestos para los sistemas educativos fueron cubiertos (integración,
ciudadanía, universalización de la escolaridad, crecimiento económico, mo-
dernización, etc.). En estos países surgió otro tipo de teorías que analizare-
mos seguidamente y que criticaron fuertemente las concepciones igualitaris-
tas de la educación a partir de enfatizar su capacidad de reproducir las de-
sigualdades.
Junto a estos factores, desde la región también se comenzó a cuestionar
los supuestos teóricos que sustentaban estas visiones. El elemento desen-
cadenante fue, sin lugar a dudas, la crisis económica.
La crítica situación socio-económica y política de Latinoamérica mostró fa-
cetas que contradecían los supuestos teóricos de las concepciones optimis-
tas de la educación:
- A pesar de haber crecido sustantivamente los sistemas educativos, sub-
sistían en la región fuertes desigualdades económico-sociales.
- La rigidización de los sistemas de estratificación social y la falta de al-
ternativas ocupacionales para sectores de la población con alto nivel de es-
colaridad cuestionaron el papel de la educación en torno de la movilidad so-
cial ascendente.
- Los cruentos enfrentamientos políticos internos que se sucedieron en un
conjunto de países pusieron en tela de juicio el rol homogeneizador de la es-
cuela en torno transmisión de valores nacionales comunes.
- La existencia de gobiernos de corte autoritario condicionó la capacidad
de las instituciones educativas en torno a la formación ciudadana.
- Finalmente, las diferentes tendencias que adoptaron la curva de creci-
miento del sistema educativo (ascendente) y la de crecimiento económico
(descendente) dejaron sin argumento a las perspectivas que afirmaban que
la educación era el sustento principal del desarrollo económico ocurrido en
las últimas décadas.
Los paradigmas que sostenían visiones optimistas de la relación entre el
Estado y la educación, aun sin perder totalmente su vigencia en el imagina-
rio social, dejaron de incidir fuertemente en los supuestos conceptuales que
avalaron las políticas educativas de la época.
1. Le sugerimos que lea el fragmento de Macpherson

que hemos seleccionado.
“¿Qué tipo de Estado hacía falta para este tipo de sociedad [capi-
talista]? El problema político consistía en encontrar un sistema de
elegir y autorizar gobiernos, es decir, grupos de legisladores y de
encargados de aplicar las leyes que formulasen y aplicasen el ti-
po de leyes que necesitaba esa sociedad. Era un problema doble:
el sistema político debía producir gobiernos que establecieran y
protegieran una sociedad de mercado libre, y al mismo tiempo pro-
tegieran a los ciudadanos contra la rapacidad de los gobiernos.(...)
21
El punto clave en la solución de este doble problema resultó ser

el de quiénes tenían derecho al voto, junto con algunos mecanis-
mos como el voto secreto, la frecuencia de las elecciones y la li-
bertad de prensa, para que el voto fuera una expresión libre y
efectiva de los deseos de los votantes”.
(C.B.Macpherson, 1981)
¿Cuál es la importancia del sistema educativo para

quienes viven bajo un Estado capitalista? Considere en
su respuesta que en nuestro país:
- El voto universal, secreto y obligatorio data de 1912.
- El voto femenino recién de la reforma constitucional
de 1949.
De este modo, se pasa de un sistema electoral que en
sus inicios sólo incluye a quienes tenían bienes raíces
y pagaban una contribución, luego integró a quienes
ejercían profesiones liberales o sabía leer y escribir,
después a todos los ciudadanos varones y por último y
ya a mediados de este siglo, a las mujeres. Estos datos
marcan los límites existentes entre las propuestas y su
efectiva concreción, a través de las restricciones im-
puestas a determinados sujetos y su no inclusión en la
categoría de ciudadanos.
¿Qué límites encuentra en las perspectivas educativas
proclamadas por los pedagogos liberales y su inserción
en el contexto nacional? ¿Cree Ud. que había una distan-
cia entre la igualdad proclamada por documentos y leyes
-igualdad formal- y lo que sucedía -igualdad real-?
1.1.2. La perspectiva crítica del marxismo
Esta tradición enfatiza el problema del poder del Estado en tanto produc-
to de relaciones sociales de dominación. Esta característica distintiva de la
sociedad capitalista hace que el Estado esté directa o indirectamente al ser-
vicio de los sectores dominantes y, por ende, en contra de los intereses cons-
titutivos del proletariado.
Marx y el Estado
“El gobierno del Estado moderno no es más que una junta que admi-
nistra los negocios comunes de toda la clase burguesa”.
“El poder político, hablando propiamente, es la violencia organizada
de una clase para la opresión de otra”.
(Marx C y Engels F. El manifiesto comunista,
Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1975)
“...tanto las relaciones jurídicas como las formas de Estado no pueden

comprenderse por sí mismas ni por la llamada evolución general del espí-
ritu humano, sino que radican, por el contrario, en las condiciones mate-
riales de vida cuyo conjunto resume Hegel, siguiendo el precedente de los
ingleses y franceses del siglo XVIII, bajo el nombre de ‘sociedad civil’, y
que la anatomía de la sociedad civil hay que buscarla en la Economía po-
lítica. (...)
22
...en la producción social de su vida, los hombres contraen determina-

das relaciones necesarias e independientes de su voluntad, relaciones de
producción, que corresponden a una determinada fase del desarrollo de
sus fuerzas productivas materiales. El conjunto de estas relaciones de pro-
ducción forma la estructura económica de la sociedad, la base real sobre
la que se levanta la superestructura jurídica y política y a la que correspon-
den determinadas formas de conciencia social”.
(Marx, C. Prólogo de la Contribución a la crítica
de la economía política, Editorial Cartago, Bs As, 1972)
“La vida material de los individuos, que en modo alguno depende de

la simple ‘voluntad’, su modo de producción y la forma de intercambio,
que se condicionan mutuamente, constituyen la base real del Estado y se
mantienen como tales en todas las fases en que siguen siendo necesarias
la división del trabajo y la propiedad privada, con absoluta independencia
de la voluntad de los individuos. Y estas relaciones reales, lejos de ser
creadas por el poder del Estado son, por el contrario, el poder creador de
él. Los individuos que dominan bajo estas relaciones tienen, independien-
temente de que su poder deba constituirse como Estado, que dar necesa-
riamente a su voluntad, condicionada por dichas determinadas relaciones,
una expresión general como voluntad de Estado, como ley, expresión cu-
yo contenido está dado siempre por las relaciones de esta clase, como con
la mayor claridad demuestran el derecho privado y el derecho penal”.
(Marx C. y Engels F. “La ideología alemana”,
Obras escogidas, Editorial Progreso, Moscú, 1972)
Lejos de la neutralidad atribuida al Estado por los teóricos liberales, su

razón de existencia se basa en ser instrumento de dominación de una clase
sobre otra, a partir del desarrollo histórico de antagonismos irreconciliables.
Estos antagonismos nacen de la instauración de la propiedad privada, que
genera la división entre poseedores y desposeídos de los medios de produc-
ción. Los primeros tendrán poder sobre los segundos al monopolizar las for-
mas de producción de las condiciones materiales de vida -sociedad civil-, las
que son la base para el surgimiento del Estado o sociedad política.
La preocupación por la desigualdad social y la explotación son inherentes
al modelo teórico, el que interpreta que el logro del consenso y la apariencia
del Estado como mediador neutral es producto de la ideología o “falsa con-
ciencia”. La burguesía se presenta a sí misma como representante de lo uni-
versal a través de lo político, donde se supone que “todos somos iguales an-
te la ley”, mientras que reserva la sociedad civil la lucha y la competencia
por el acceso a los bienes. De este modo, monta sobre la desigualdad eco-
nómica una superestructura jurídico-política que al presentarse como interés
general oculta su fuente de poder: la desigualdad originada en la propiedad
privada. La escisión entre sociedad civil y Estado es condición de subsisten-
cia de la sociedad capitalista.
“...el estado es la forma bajo la cual los individuos de una clase domi-
nante hacen valer sus intereses comunes en cuanto clase y los hacen valer
frente a las demás clases como algo ajeno e independiente, como un inte-
rés general.(...) Cualquier clase que aspira a la dominación está obligada a
presentar su interés propio como el interés general, a imprimir a su con-
cepción la forma de lo general. La dominación se legitima por medio del
reconocimiento de determinado orden jerárquico como siendo un orden en
el interés de todos: una comunidad. La denuncia de este interés general co-
23
mo una ‘unidad ilusoria’ se basa en el antagonismo de intereses. (...) Toda

dominación realiza una unificación del cuerpo social en cuanto constitu-
ción de un orden político. Tal unificación u ordenamiento político se le-
vanta sobre el desarrollo de una interdependencia funcional(...)... si bien
es la sociedad civil la que produce al estado, éste a su vez une a la socie-
dad dividida”.
(Lechner, 1985)
“La consagración de la autonomía del Estado deber ser entendida co-

mo parte de esta fetichización, como parte del proceso por medio del cual
la reproducción impone la cara muerta de la ‘realidad’ capitalista, una fal-
sa realidad de formas fantásticas, sobre las luchas de la clase trabajadora.
La desigualdad esencial de la relación capitalista es transformada, en la es-
fera política, en la forma fantástica de la igualdad ante el Estado; por cuan-
to es un complemento a la ‘libertad’ del trabajador, en el capitalismo (a di-
ferencia de otras sociedades) la posición del individuo no está en modo al-
guno determinada por su lugar en las relaciones de producción. La igual-
dad de la situación política exalta y refuerza la desigualdad de su base
esencia.
‘Porque, a diferencia de lo que ocurre con otras formas de ex-

plotación, la forma capitalista consiste precisamente en convertir la
fuerza de trabajo en una mercancía que circula libremente. El ca-
rácter coercitivo de la sociedad consiste en asegurar que los posee-
dores de la mercancía fuerza de trabajo estén en condiciones de
percibir únicamente su valor de cambio en el mercado. De aquí que
el carácter de clase del Estado burgués sea también establecido tan
pronto como el Estado no distingue entre los poseedores de dife-
rentes fuentes de ingresos’.
(Gerstenber, 1977)
(...)
La sobrevivencia de las instituciones políticas, y en ellas del capital,
depende del éxito de esa lucha en mantener esta separación mediante la
canalización de los conflictos que surgen de la naturaleza real de la socie-
dad capitalista dentro de las formas fetichizadas de los procesos políticos
burgueses. Así que precisamente la separación de economía y política, a
través de la autonomía de la forma Estado, es parte de la lucha de la clase
dominante para mantener su dominación”.
(Holloway y Piccioto, 1980)
En el plano educativo, el aporte de Marx y sus continuadores siguió dos

caminos: por una parte, una crítica a las políticas educativas del Estado ca-
pitalista; por otra parte, la postulación de principios político-educativos pro-
pios. Esta segunda apuesta fue la menos desarrollada y se encuentra ape-
nas esbozada en la obra de Marx y dispersa en múltiples escritos, ninguno
de los cuales se abocó directamente al estudio y análisis de la escuela.
Para Marx, en contraposición a los principios durkheimnianos, la educa-
ción debiera aportar a la construcción de un orden social diferente a través
de la formación de hombres nuevos. Frente a la función diferenciadora de la
escuela que defienden los liberales, propondrá una formación polivalente
que desarrolle la multilateralidad del hombre, que no fije de una vez y para
siempre a los sujetos a una determinada profesión y menos aún, que lleve a
24
la pauperización moral e intelectual a los hijos de la clase obrera al explotar-

los en las fábricas. Para ello, en el Manifiesto Comunista propone “educación
pública y gratuita para todos los niños”, “la abolición del trabajo de éstos en
las fábricas tal como se practica hoy” y “un régimen de educación combinado
con la producción material”. Además de esta conjunción, la formación de un
hombre completo, desarrollado tanto física como intelectualmente requiere
considerar lo siguiente:
“Del sistema fabril, que podemos seguir en detalle siguiendo a

Robert Owen, brota el germen de la educación del futuro, en la
que se combinarán para todos los chicos a partir de cierta edad
el trabajo productivo con la enseñanza y la gimnasia, no sólo co-
mo método para intensificar la producción social sino también
como el único método que permite producir hombres plenamen-
te desarrollados”
(Marx, El Capital. Citado en Palacios, 1988)
Como se aprecia en estas expresiones, la noción de trabajo adquiere un

rol central, en tanto constituye el medio de humanización por excelencia y por
lo tanto, no debe prohibirse el trabajo infantil, sino reglamentarse minuciosa-
mente. El problema es cómo ha sido concebido el trabajo en el capitalismo.
Al escindir en personas diferentes concepción y ejecución, convierte en igno-
rantes a los obreros y los aliena al quitarles la posibilidad de controlar el pro-
pio proceso productivo. En este sentido, conduce a la parcialización de los
sujetos y a la explotación. El trabajo del que habla Marx es una unidad entre
lo manual y lo intelectual y lejos de constituir un mero artilugio pedagógico,
es verdaderamente productivo y de alto valor social. De allí que mientras pa-
ra Durkheim la división del trabajo y la formación para ocupar el lugar social
al que estamos destinados conduce a una educación que se diferencia a par-
tir de un determinado momento, para Marx es necesario superar la unilate-
ralidad a la que ello conduciría a través de una formación polivalente como
fundamento de una educación socialista.
El rol que ha adoptado el Estado capitalista es otra instancia de crítica,
ya que para él,
“Una cosa es determinar, por medio de una ley general, los recur-
sos de las escuelas públicas, las condiciones de capacidad del
personal docente, las materias de enseñanza, etc., y velar por el
cumplimiento de estas prescripciones legales mediante inspecto-
res del Estado, como se hace en los Estados Unidos, y otra co-
sa, completamente distinta, es nombrar al Estado educador del
pueblo. Lejos de esto, lo que hay que hacer es sustraer la escue-
la a toda influencia por parte del gobierno y de la Iglesia”.
(Marx, Crítica al programa de Gotha. Citado en Palacios, 1988)
A pesar de estos indicios, el pensamiento marxista en educación cobra

vigor en la década de los ‘70 con las llamadas teorías crítico-reproducti-
vistas. Previo a ello, el análisis del sistema educativo a partir de los prin-
cipios de Marx prácticamente estuvo ausente de los planteos pedagógi-
cos. Gramsci constituye una excepción a esta regla. En los años ‘20 an-
ticipaba en sus escritos de la cárcel el rol político de la educación al ser
25
una de las instituciones más vastas e importantes para la formación de

la conciencia en el capitalismo. Aunque no se dedica específicamente al
El pensamiento de
Gramsci es analiza- sistema educativo, brinda elementos centrales que serán retomados años
do por Huges Portelli en el más tarde.
libro Gramsci y el bloque
histórico, Siglo XXI, Méxi- Es evidente que el impacto de las teorías crítico-reproductivistas en la
co, 1995. En él, muestra a la región fue menos significativo que el que obtuvieron las perspectivas ante-
escuela como una de las riormente analizadas. Su incidencia fue particularmente menor como insu-
principales instituciones en
el capitalismo destinadas a mo para la elaboración de políticas educativas desde el aparato estatal.
lograr el consenso activo de Sin embargo, por su influencia ideológica en amplios sectores de la comu-
todos los sectores sociales
en el orden establecido. En nidad académica y en grupos con gran predicamento en la conformación de
ella, las clases dominantes las opiniones de la comunidad educativa es necesario detenernos breve-
distribuyen su ideología y mente en su análisis.
construyen el sentido co-
mún acorde a la época. Como señalamos anteriormente, su principal diferencia respecto a las
Contribuyen a esta tarea los visiones funcionalistas radicó en la concepción del Estado y en la función
medios de comunicación y
la Iglesia. que éste adjudica al sistema educativo. Dentro de este marco conceptual,
la escuela es analizada como uno de los mecanismos más idóneos para
reproducir un sistema social cuya desigualdad se originaría en una división
social del trabajo determinada por relaciones de dominación. En este ca-
so, el Estado no representaría al conjunto de la sociedad ni aspiraría al
bien común, sino que se presentaría como un instrumento en manos de
las clases o grupos dominantes.
Es posible diferenciar las perspectivas crítico-reproductivistas según el
distinto énfasis que otorgan al papel de la educación en torno a las dife-
rentes dimensiones a través de las cuales opera el mecanismo de la repro-
ducción. Algunas de ellas centran su atención en el rol económico; otras
lo hacen en los aspectos ideológico-culturales.
El eje central de las primeras perspectivas se orienta hacia el análisis
del principio de correspondencia que existiría entre el sistema educativo y
el sistema económico de una sociedad. La función de la escuela sería
crear una apariencia “falsamente meritocrática” que legitimaría la repro-
ducción de las relaciones de producción. En este marco, el papel principal
de la escuela sería “inculcar a los estudiantes las conductas apropiadas pa-
ra ocupar roles sociales en la estructura jerárquica de la sociedad y el tra-
bajo capitalista” (Ornellas, 1994). El mecanismo a través del cual se cum-
ple con este objetivo es analizado con detalle por Bowles y Gintis (1976).
Según los autores “... el sistema educativo ayuda a integrar a la juventud al
sistema económico (...) mediante una correspondencia estructural entre sus
relaciones sociales en la educación no sólo acostumbra al estudiante a la
disciplina del lugar de trabajo, sino que desarrolla los tipos de comporta-
miento personal, estilos de auto-presentación, la auto-imagen y la identifica-
ción con la clase social, que son componentes cruciales de la adecuación al
puesto de trabajo...”. Al mismo tiempo, las desigualdades entre las escue-
las de acuerdo al sector social que concurre a ellas contribuiría a generar
un ambiente adecuado a la jerarquía para la cual se los forma.
Desde la perspectiva de la reproducción ideológica, algunos de los ex-
ponentes más importantes han sido Louis Althusser, P. Bourdieu y J. Pas-
seron. Al contrario de lo planteado por Durkheim, estos autores proponen
que el Estado no selecciona valores y conocimientos comunes y consen-
suados por toda la sociedad para distribuirlos homogéneamente a través
de sistema educativo. Selecciona sólo una parte del universo cultural y es
aquel que está vinculado con las perspectivas de los sectores dominantes.
26
Para Althusser (1974) la educación se convierte en un aparato ideológico

del Estado ya que para la reproducción de la fuerza de trabajo no sólo es
necesario reproducir su calificación sino también una “reproducción de las
reglas del orden establecido”. Aun sosteniendo una cierta autonomía de la
Acción Pedagógica, Bourdieu y Passeron (1977) señalan que “Todo Sistema
de Enseñanza debe sus características al hecho que es necesario producir y
reproducir por los propios medios institucionales, un arbitrario cultural que
contribuye a la reproducción de las relaciones entre los grupos o clases so-
ciales”.
Es posible afirmar que los aspectos positivos de estas teorías estuvie-
ron vinculados a la incorporación de un marco crítico para el análisis de
una realidad escolar hasta el momento excesivamente idealizada. De he-
cho, promovieron un conjunto de investigaciones que posibilitaron el estu-
dio de los mecanismos a través de los cuales el sistema educativo, lejos
de cumplir con su misión igualadora, contribuiría a perpetuar y legitimar si-
tuaciones de privilegio y dominación.
Sin embargo, las perspectivas crítico-reproductivistas encontraron se-
rias dificultades para dar cuenta de otro conjunto de procesos que se de-
sarrollan en el sistema educativo. Su principal limitación se centró en su
incapacidad para explicar el crecimiento sostenido y permanente de la de-
manda educativa por parte de los sectores populares y en comprender las
potencialidades democratizadoras que conlleva este proceso. ¿Por qué los
grupos más carenciados exigirían una mayor participación en un sistema
educativo cuya principal objetivo es perpetuar su situación de subordina-
ción? (Filmus, D., 1989).
En este sentido Beatriz Sarlo enfatiza que los sectores populares en
nuestro país encontraron en la escuela una institución que les brindó he-
rramientas para afirmar su propia cultura sobre bases mucho más variadas
y modernas que las que les permitía su experiencia inmediata y sus sabe-
res tradicionales. Otro de los obstáculos insalvables de las teorías crítico-
reproductivistas fue el análisis del rol docente. Al circunscribir su actividad
a la reproducción de un arbitrario cultural, asoció su papel a la defensa de
los intereses de los sectores dirigentes. Al respecto parece evidente que
educador y educando no pueden ser vistos únicamente como una proyec-
ción de sujetos sociales o políticos (en este caso dominantes y domina-
dos) sin empobrecer notoriamente las perspectivas de análisis del vínculo
pedagógico (Puiggrós A., 1995).
Por otra parte, nos permitimos proponer que la importante capacidad
crítica de estos marcos teóricos no encontró un correlato en la elaboración
de propuestas alternativas a la hora de definir funciones transformadoras
para el Estado y la Sociedad en materia educativa (Ibarrola M., 1994 y Te-
desco J.C., 1985). En muchos casos las denuncias de los mecanismos re-
productores del sistema educativo fueron utilizadas por distintos sectores
para proponer alternativas desescolarizantes en América Latina. De esta
manera, mientras que los grupos históricamente marginados pugnaban por
ingresar al sistema educativo, desde perspectivas supuestamente demo-
cratizadoras se postulaba la conveniencia de su desaparición. La limitación
propositiva de estas concepciones quedó en evidencia en el transcurso del
debate acerca de las políticas educativas a aplicar por los procesos de de-
mocratización política que se desarrollaron en los países de la región en
los últimos años.
27
2. Lea atentamente el siguiente párrafo.
“Pero los objetos del mundo social, como lo indiqué, pueden ser
percibidos y expresados de diversas maneras, porque siempre
comportan una parte de indeterminación y de imprecisión y, al
mismo tiempo, un cierto grado de elasticidad semántica: en
efecto, aun las combinaciones de propiedades más constantes
están siempre fundadas sobre conexiones estadísticas entre
rasgos intercambiables; y además, están sometidas a variacio-
nes en el tiempo de suerte que su sentido, en la medida en que
depende del futuro, está también a la espera y relativamente in-
determinado. Este elemento objetivo de incertidumbre -que es a
menudo reforzado por el efecto de categorización, pudiendo la
misma palabra cubrir prácticas diferentes- provee una base a la
pluralidad de visiones del mundo, ella misma ligada a la plurali-
dad de puntos de vista; y, al mismo tiempo, una base para las
luchas simbólicas por el poder de producir y de imponer la visión
del mundo legítima. (...)
Las luchas simbólicas a propósito de la percepción del mundo so-
cial pueden tomar dos formas diferentes. En el lado objetivo se
puede actuar por acciones de representaciones, individuales o
colectivas, destinadas a hacer ver y hacer valer ciertas realidades
(...) Por el lado subjetivo se puede actuar tratando de cambiar las
categorías de percepción y de apreciación del mundo social, las
estructuras cognitivas y evaluativas: las categorías de percep-
ción, los sistemas de clasificación, es decir, en lo esencial, las pa-
labras, los nombres que construyen la realidad social, tanto co-
mo la expresan, son la apuesta por excelencia de la lucha políti-
ca, lucha por la imposición del principio de visión y división legíti-
mo, es decir, por el ejercicio legítimo del efecto de teoría”.
(Bourdieu, P., 1993)
Analice de qué luchas políticas dan cuenta las teorías

de Estado que hemos presentando y sus derivaciones
en políticas educativas y a qué sectores sociales inten-
tan representar. Para ello, considere con qué otras
perspectivas teóricas acerca de lo social están deba-
tiendo y qué “nombres” -conceptos- desarrollan para
ello.
Torres, C. Las secretas aventuras del orden. Estado y Educación; Miño y Dávi-
la Editores, Buenos Aires, 1996. Capítulo II, pp. 53-92.
Giddens, A. El capitalismo y la moderna teoría social, Colección Labor, Barce-
lona, 1992. Cap. III: “Las relaciones de producción y la estructura cla-
sista”, pp. 81-96.
28
1.2. Entre el artificio de la razón y la realidad objetiva. En busca de

una interpretación superadora
Las limitaciones en los análisis acerca del Estado condujeron a visiones

simplistas acerca de las políticas educativas y del rol del Estado en la edu-
cación. A pesar de partir de premisas y marcos teóricos claramente antagó-
nicos entre sí, las versiones más representativas de las perspectivas liberal
y marxista coinciden en presentar un enfoque lineal, unidireccional y prede-
terminado respecto de la función social del Estado en materia educativa. En
lo que respecta a los supuestos no compartidos, los mismos radican princi-
palmente en la definición de la naturaleza de las sociedades modernas y en
el carácter que adquiere el Estado en ellas. Estas diferencias se manifiestan
particularmente en el análisis del tipo de relación que establecen entre la
educación y la sociedad. El sistema educativo es visto como el instrumento
igualador por excelencia para unos y como una herramienta necesaria para
perpetuar las desigualdades sociales, para otros.
Por su parte, la coincidencia en torno a la predeterminación del resultado
de la acción estatal, impide a las dos perspectivas citadas analizar en pro-
fundidad tanto las condiciones socio-históricas concretas en las que se de-
sarrolla el proceso educativo, como el papel que desempeñan el conjunto de
los actores sociales involucrados en dicho proceso.
Hoy día los cambios en la relación entre Estado, sociedad y educación exi-
gen el desarrollo de nuevos paradigmas y categorías de análisis que permi-
tan dar cuenta de las particulares características que asume en la actuali-
dad la realidad socioeducativa de la Argentina y de otros países de la Región.
Esta necesidad se manifestó a partir de la constatación de que se había
acentuado el desfasaje existente entre las teorías socioeducativas y las ca-
da vez más complejas realidades que debían explicar. La “crisis de los para-
digmas” (Tedesco J. C., 1985) se expresó a través de un conjunto de inves-
tigaciones que mostraron que los marcos teóricos tradicionales, predominan-
tes hasta el momento, no estaban en condiciones de abordar satisfactoria-
mente las problemáticas emergentes de las nuevas situaciones socio-políti-
cas y educativas.
En efecto, desde distintas perspectivas teóricas se propuso que tanto los
paradigmas funcionalistas o estructural-funcionalistas como los crítico-repro-
ductivistas habían perdido su capacidad de describir y comprender en toda
su complejidad los procesos educativos latinoamericanos. De esta manera
fue posible inferir que también habían disminuido su potencialidad para se-
ñalar las líneas de acción que el Estado y la sociedad debían protagonizar
con el objetivo de avanzar en el proceso de democratización educativa.
Paralelamente, el concepto de Estado fue desarrollado bajo la misma pre-
misa: superar los aspectos más esquemáticos de los modelos anteriores.
Retomando en especial los aportes del marxismo, el Estado fue replanteado
para reforzar su instancia como ámbito de lucha, habilitando de este modo
la posibilidad de pensar las conquistas de los sectores dominados y no só-
lo el aspecto de la dominación. Es así como situaciones propias de nuestra
Región pudieron ser distinguidas y profundizadas, mostrando cómo el orden
capitalista aunque mantiene ciertas constantes, en el ejercicio de la domina-
ción no son lo mismo regímenes políticos democráticos o dictatoriales, por
las estrategias de imposición de su poder y por la apertura o cerrazón res-
pecto de las demandas populares. En este punto y como veremos más ade-
29
lante, se abre una perspectiva fructífera para el desarrollo de proyectos polí-

tico-pedagógicos.
Se pasa entonces a profundizar el aspecto estatal como una relación so-
cial, que en tanto tal supera el mero carácter de aparato institucional (como
el dinero y el derecho) para incluir la tácita presencia de las relaciones que
garantiza (Oszlak, O´Donnell, 1982). Por ello la terceridad y generalidad no
pueden ser comprendidas sólo como neutras (liberalismo) o sólo como de
“una” clase (marxismo clásico), en tanto deben ocuparse de la reproducción
y legitimación tanto de los sectores dominantes como dominados y la inclu-
sión de estos últimos conlleva a concesiones no siempre beneficiosas direc-
tamente para los primeros, aunque en última instancia conducen a sostener
el orden vigente. Generalidad parcializada es lo que define esta modalidad
de lo estatal, en tanto su actuación como interés general contiene un sesgo
sistemático.
¿Cuál es el origen de esta mecánica estatal? La concentración de diferen-
tes especies de capital que le otorga poder sobre el resto y sobre sus deten-
tores, sobre las reglas de juego para mantenerlo, reproducirlo y recrearlo.
Concentra el capital de fuerza física, tradicionalmente abordado como el mo-
nopolio de la violencia física legítima (ejército, polícía); el capital económico
(la instauración del fisco); el capital informacional (empadronamiento, esta-
dística oficial; unificación de códigos); el capital simbólico (principios de vi-
sión y de división del mundo). Éste último es condición de existencia de los
demás, ya que la eficacia de todo capital depende del reconocimiento por
parte de los agentes. En su forma objetivada y codificada constituye el capi-
tal jurídico que otorga al Estado la capacidad de “nombrar” (Bourdieu, 1996).
Al hacerlo brinda existencia legítima a sujetos y circunstancias, sin lo cual no
tienen existencia “aceptada”. La vida cotidiana está regida por estos actos:
se es matrimonio cuando alguien “competente” en nombre del Estado los
declara marido y mujer; dicha competencia es certificada por funcionarios de
Estado; la certificación matrimonial es solicitada para trámites ante la buro-
cracia oficial, etc. Es a través de estos actos de nombramiento que el Esta-
do instituye prácticas y formas de ver el mundo en los sujetos que se en-
cuentran bajo su jurisdicción, agrupando a los sujetos según edad, sexo, ni-
vel de escolaridad, estado civil, situación ocupacional. Y a través de los nom-
bramientos nos vamos reconociendo como pertenecientes a cada clase co-
mo la imagen que nos devuelve el espejo de lo estatal.
“El Estado no tiene necesariamente necesidad de dar órdenes y de ejer-

cer una coerción física para producir un mundo social ordenado: esto des-
de el tiempo en que estuvo en condiciones de producir estructuras cogni-
tivas incorporadas que sean acordes con las estructuras objetivas y asegu-
rar así la creencia de la que habla Hume, la sumisión dóxica al orden es-
tablecido.
Dicho esto, no hay que olvidar que esta creencia política primordial,
esta doxa, es una ortodoxia, una visión correcta, dominante, que es a me-
nudo impuesta al término de luchas contra visiones rivales, y que la ‘acti-
tud natural’ de la que hablan los fenomenólogos, es decir la experiencia
primera del mundo del sentido común, es una relación políticamente cons-
truida, como las categorías de percepción que la hacen posible. Lo que se
presenta hoy en el modo de la evidencia, más acá de la conciencia y de la
elección, ha sido muy a menudo, lo puesto en juego en luchas y no se ha
30
instituido sino al término de enfrentamientos entre dominantes y domina-

dos. (...) La doxa es un punto de vista particular, el punto de vista de los
dominantes, que se presenta y se impone como punto de vista universal;
el punto de vista de los que dominan dominando al Estado y que han cons-
truido su punto de vista como punto de vista universal al hacer el Estado”.
(Bourdieu, 1996)
En este punto, el sistema educativo cumplió una función determinante, no

sólo como una máquina de clasificar (por edades, rendimiento, etc.) sino
también en la construcción de una comunidad de conciencia. En el primer ca-
so diciendo a los niños no sólo lo que deben hacer, sino lo que deben “ser”.
En el segundo caso, generando el sustento de la nacionalidad, al transmitir
la cultura legítima, a través de la lengua oficial. Ya sólo en el lenguaje, el
maestro actúa sobre la forma de expresión de las ideas y sentimientos, res-
tringiendo el margen de posibilidades a las combinaciones permitidas en el
“correcto uso” de los vocablos. De este modo, se va logrando una especie
de adhesión originaria al mundo establecido, al inculcar en los niños esque-
mas clasificatorios isomorfos a las divisiones objetivamente existentes.
Esta importancia fundamental del sistema educativo, explica la centrali-
dad que adquirió en la construcción de los Estados nacionales. El estudio de
estos últimos y su vínculo con la sociedad y la educación se realizará consi-
derando el concepto de políticas públicas, las que “...permiten una visión del
Estado ‘en acción’, desagregado y descongelado como estructura global y
‘puesto’ en un proceso social en el que se entrecruza complejamente con otras
fuerzas sociales” (Oszlak, 1976).
Bourdieu, P. “Espíritus de Estado”, en: Revista Sociedad Nº8, UBA, Facultad

de Ciencias Sociales, Buenos Aires, 1996.
O´Donnell, G. “Apuntes para una teoría del Estado”; en: Oszlak, O. (comp.)
Teoría de la burocracia estatal. Enfoques críticos; Ed. Paidós , Buenos
Aires, 1984.
1.3. Las políticas educativas como “cuestiones”
Una de las perspectivas más fructíferas para el análisis de las políticas

educativas a partir de una renovada conceptualización del Estado proviene
del ámbito de las ciencias políticas, más específicamente, del concepto de
política pública o política estatal. Como anticipáramos, las políticas públicas
resultan de la toma de posición del estado y otros actores alrededor del sur-
gimiento, tratamiento y resolución de cuestiones socialmente problematiza-
das. Sin embargo, y por la concentración de capitales propia del Estado, su
toma de posición es un momento clave, un nudo, que es necesario compren-
der en función de la correlación de fuerzas del conjunto de actores sociales
que toman o no posición frente a la cuestión. Dos situaciones le otorgan es-
ta particular trascendencia: que su posicionamiento es “devuelto” al todo so-
cial como parte del interés general y que moviliza recursos que sólo este ac-
tor posee, tanto económicos como legislativos, coercitivos, etc.
31
Esta toma de posición como estrategia para el tratamiento de una cues-

tión puede involucrar la acción estatal en uno o varios momentos, definien-
do el tipo de injerencia de este actor preferencial en dicha/s política/s públi-
ca/s. En algunos casos, el Estado participa en las fases de planificación, im-
plementación y evaluación, mientras que en otros sólo se reserva una de
ellas. En la actual coyuntura educativa, por ejemplo, el Estado Nacional par-
ticipa de ciertos aspectos de la planificación y de la instancia de evaluación
educativa, habiendo cedido la implementación a los Estados provinciales.
Otro punto importante para la compresión cabal de una política es su po-
sición contextual, es decir, la ubicación de la misma respecto de aquello que
intenta resolver y su ubicación en la agenda de cuestiones que permite dis-
cernir con qué cuestiones cohabita, su nivel de importancia, cuál es el ses-
go dominante de lo que se decide o no incorporar en la agenda, etc. Por eso
el análisis de una política educativa sólo cobra total sentido en el contexto
específico en que se desarrolla, dentro de un conjunto de acciones estata-
les que trascienden el estricto campo de lo educativo y que le otorgan un
plus de sentido. Cuando se debate por ejemplo, la gratuidad o arancelamien-
to de los estudios superiores ¿cuál es su lugar en la composición del gasto
estatal? ¿Cuán progresiva o regresiva es la recaudación fiscal? ¿Sobre qué
otras políticas se discute su financiamiento? ¿A qué rubro se destinarían los
recursos que se ahorran en caso de arancelamiento o de dónde provendrían
los recursos y a quiénes se destinarían en caso de sostener la gratuidad?
Siguiendo a O´Donnell y Oszlak, es de vital importancia entender de qué
se trata “esa cuestión”, cómo se define su contenido por los diversos acto-
res sociales a través de sus propios “filtros ideológicos” que lo tiñen de un
sesgo peculiar. De hecho, la definición de una cuestión involucra una teoría
tácita o explícita acerca de lo social, de las relaciones causales o no entre
hechos históricos, las conveniencias e intereses de sectores, sus alianzas.
La categoría de cuestiones, es una herramienta destacada para el análisis
de la relación estado-sociedad, dado que permite investigar a diferentes ni-
veles analíticos y a partir de la cristalización institucional, “las contradiccio-
nes subyacentes en el orden social que se pretende instituir”.
Desde esta perspectiva, la relación estado-sociedad es vista como una con-
junción y no como una escisión entre dos instancias diferentes, y el estado es
concebido como un aspecto analítico de la dominación, dominación entendida
como una vinculación asimétrica entre sujetos sociales en el control diferencial
de los recursos de coacción, económicos, de información e ideológicos.
Este tipo de análisis posibilita estudiar la dinámica y cambio de ciertas
tramas de lo social; en el caso que nos compete, entender el sistema edu-
cativo en tanto política pública a través del surgimiento, desarrollo y eventual
resolución de cuestiones educativas. Para tomar un ejemplo de actualidad:
¿cómo surge la calidad educativa como “cuestión”? ¿Quién problematiza la
calidad educativa? ¿Qué sentido le otorga a la misma? ¿Cómo logra conver-
tirla en cuestión, trasladando su preocupación al ámbito público? ¿Qué otros
actores se posicionan frente a la cuestión y de qué manera? ¿Qué recursos
y alianzas ponen en juego los distintos actores? ¿Qué posicionamiento adop-
ta el Estado y qué recursos moviliza? ¿Sobre qué/quiénes intenta impactar?
Esta “cuestión” sólo se aprehende en su dinámica histórica, en las polí-
ticas educativas previamente adoptadas, en las transformaciones del propio
actor estatal y en el desplazamiento de los actores y del sentido del polisé-
mico concepto de calidad.
32
Estamos ahora en condiciones de definir más específicamente a la políti-

ca estatal
“...como un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan

una determinada modalidad de intervención del Estado en rela-
ción con una cuestión que concita la atención, interés o movili-
zación de otros actores en la sociedad civil. De dicha interven-
ción puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada
orientación normativa, que previsiblemente afectará el futuro
curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a
la cuestión”.
(Oszlak y O´Donnell, 1982)
¿Cómo interviene el Estado? Prioritariamente a través de la movilización

de sus propios actores internos, es decir, de la burocracia, ya sea asignando
nuevas tareas a unidades burocráticas o creando unidades específicas. En
este punto, los conflictos e intereses sociales se entrecruzan con los conflic-
tos e intereses sectoriales de la propia burocracia estatal. La dificultad resi-
de en concebir las mutuas determinaciones entre los procesos intraburocrá-
ticos y la sociedad global, en una organización caracterizada por la heteroge-
neidad; que no puede ser analizada como unidad monolítica en relación al
contexto, ni sólo como organización compleja sin prestar atención a su inter-
dependencia con la sociedad global.
Esta perspectiva de una burocracia que desarrolla intereses propios es un
avance respecto de la tradicional definición weberiana. Para Weber la buro-
cracia es una institución propia de las sociedades modernas, cuya tendencia
es a avanzar cada vez más sobre la sociedad. La burocracia es el tipo puro
de legitimación legal-racional de la autoridad, caracterizada por la obediencia
a ordenaciones impersonales emanadas de un orden objetivo y legalmente
estatuido. Esta legitimidad, es la aceptación interna que para Weber garanti-
za la continuidad de un modo de dominación, ya que es la condición para la
aceptación de las normas que emanan de las autoridades. Lo que supone
es un mandato del Estado que aunque respaldado por el monopolio de la vio-
lencia física legítima, su poder político reside en ser un poder autorizado, por
sobre cualquier estrategia de constreñimiento.
La burocracia como modo de organización de la actividad estatal es, a su
criterio, el más racional en términos de combinar los recursos y de organizar
las actividades para extraer el máximo beneficio y es inseparable de la nece-
sidad de administración de masas. La misma consiste en un cuerpo de es-
pecialistas -funcionarios- que prestan servicios según la prescripción objeti-
vamente establecida de su rol y siguiendo la jerarquía administrativa. Este
modo de actuar sujeto a reglas y fines organizacionales aceptados hizo pen-
sar a este tipo ideal de organización como el más eficiente en términos de
medios-fines. No obstante, numerosos teóricos mostraron cómo los conflic-
tos entre la autoridad estatutariamente establecida y el poder de los actores
que muchas veces se ancla en posiciones no coincidentes con la escala pi-
ramidal, generan conflictos, intereses contrapuestos y luchas que imprimen
una dinámica propia al definir e implementar políticas públicas (Crozier,
1964; Lefort, 1984, entre otros). De este modo es posible pensar la mayor
o menor autonomía de ciertas agencias estatales respecto de grupos socia-
les e, incluso, de la escala jerárquica de la burocracia.
33
Lo que la distingue como un sistema diferenciado es su carácter público

derivado de tratar de conseguir el interés general, invocando en sus actos la
autoridad legítima del Estado. Su historia se remonta a la resolución de cues-
tiones, en un proceso de expropiación de intereses comunes y de apropia-
ción como interés general, cuya resolución se da a través de pujas entre ac-
tores sociales, siendo la burocracia uno de ellos.
Pero este intento de “representar” el interés general es limitado, en tan-
to toda nueva política al alterar intereses y jurisdicciones de sectores buro-
cráticos encuentra resistencias en los mismos, quienes se rebelan a perder
funciones, presupuesto, personal o transformar sus objetivos.
“Desde esta perspectiva, lo que las instituciones estatales ha-

cen no puede ser visto simplemente como la traducción en ac-
ción o ‘implementación’ de un conjunto de normas. Su actividad
refleja más bien intentos por compatibilizar los intereses de sus
clientelas y los suyos propios, con aquéllos sostenidos en sus
proyectos políticos por regímenes que se suceden en el poder”.
(Oszlak, 1980)
La definición de cuestiones y la consecuente definición de políticas públi-

cas es entonces una cuestión compleja que no responde a una única racio-
nalidad, aunque puede afirmarse que
“...el Estado objetivado en instituciones respalda y organiza la

reproducción de la sociedad qua capitalista a través del caos
aparente de decisiones y abstenciones que, encuadradas por
una racionalidad acotada, presuponen tácitamente, y ratifican
fácticamente, la textura profunda de la sociedad. Ninguna magia
unge a sus agentes con una racionalidad superior”.
(O´Donnell, 1984)
M,Oszlak, O. y O´Donnell, G. “Estado y políticas estatales en América Latina:

hacia una estrategia de investigación”, en: Revista Venezolana de De-
sarrollo Administrativo Nº1, Caracas, 1982
3. Lea atentamente parte del debate periodístico sobre

el problema del financiamiento educativo que culminó
con la estipulación de un impuesto a los vehículos,
aviones y lanchas. ¿Qué actores participan de la defi-
nición de la cuestión? ¿Qué posición adoptó el Estado
al respecto? ¿Qué posición adoptaron otros actores so-
ciales? ¿Cómo analizaría la modificación de esta cues-
tión considerando que hoy día se propone la revisión
del mecanismo de financiamiento y la derogación del
impuesto antedicho?
34
35
36
37
38
(continuación)
39
Clarín 22-11-1998
5-4-1999 LP/3
40
1.4. Conformación del Estado y educación pública: un vínculo

necesario
A partir de estos análisis, intentaremos comprender por qué la educación

se convierte en una política pública prioritaria para el Estado nacional, el que
se hace cargo inicialmente de todas las instancias (planificación, implemen-
tación y evaluación), adoptando un rol principal. Creemos que este discerni-
miento nos permitirá, más adelante, interpretar los cuestionamientos actua-
les respecto de este vínculo.
Distintos autores han señalado que el activo rol que el Estado ha ejerci-
do históricamente en torno a la educación en distintos países latinoamerica-
nos a partir del siglo XIX y en particular en Argentina, correspondió a la ma-
triz de pensamiento que se comenzó a implementar a partir de la Revolución
Francesa. El surgimiento y posterior consolidación del Estado-Nación liberal
estuvo íntimamente vinculado a la posibilidad de desarrollar sistemas edu-
cativos nacionales (Green A., 1990).
¿Cómo es posible que una revolución que tuvo como objetivo limitar el po-
der del Estado, restringiendo sus funciones a garantizar los derechos natura-
les del hombre a partir de abstenerse a participar en la vida social y econó-
mica, haya prescrito una intervención tan fuerte del Estado en la educación?
Siguiendo a Puellez Benítez (1993) se puede afirmar que la educación fue
concebida más como un servicio público y como una necesidad del Estado
que como un derecho individual. Por un lado, porque la educación no se en-
contraba entre los derechos que los individuos sentían más conculcados en
el marco de la opresión del Estado absoluto (libertad de conciencia, de ex-
presión, habeas-corpus-, etc.); por otro, porque el Estado debió hacerse car-
go a partir de la nacionalización de los bienes eclesiásticos en 1789 de mu-
chas de las funciones educativas que hasta el momento desempeñaba la
Iglesia e inculcar por este medio los valores liberales y democráticos. De es-
ta manera comenzaron a implementarse las ideas que los filósofos de la Ilus-
tración francesa, como Diderot y Rousseau, venían proponiendo desde me-
diados del siglo XVIII.
Fueron muchos los debates de la primera época acerca de qué tipo de
educación debía llevar adelante el Estado: educación estamental, como plan-
teó la Ilustración o “instrucción al alcance de todos los ciudadanos”, como
colocaron los jacobinos en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciu-
dadano de 1793. Educación como un instrumento de control social o como
un elemento para promover la emancipación y el cambio social. Educación
monopolizada por el Estado o libertad de enseñanza, etc, etc.. Ninguna de
estas polémicas cuestionó fuertemente el papel principal del Estado en ma-
teria educativa.
A medida que se fueron conformando como Estados nacionales, las so-
ciedades europeas generaron sistemas educativos que se constituyeron en
uno de los principales factores de integración política, de identidad nacional,
de cohesión social, de transmisión de los valores de las clases dirigentes y
de selección y legitimación de las elites dominantes (Hobsbawn, E., 1977).
El modelo educativo del Antiguo Régimen, que suponía instituciones educa-
tivas desarticuladas y superpuestas, en su mayoría en manos de autorida-
des eclesiásticas y locales fue dejando lugar a la construcción de un verda-
dero sistema. Sistema que, en la concepción de M. Archer (1979), corres-
ponde a “un conjunto de instituciones diferenciadas, de ámbito nacional, des-
41
tinadas a la educación formal, cuyo control e inspección corresponden al Esta-

do y cuyos elementos y proceso están relacionados entre sí”. Fueron las auto-
ridades de los Estados liberales quienes crecientemente financiaron y ejer-
cieron la conducción de este sistema, ya que las sociedades modernas ne-
cesitaban “convertir a los súbditos en ciudadanos”, es decir, configurar suje-
tos capaces de participar activamente en la vida de la ciudad -epicentro de
la sociedad capitalista-.
La participación en la política de la sociedad dependía del acceso a la cul-
tura letrada, base para el acceso al saber sistemático brindado por la cien-
cia y del derecho positivo caracterizado por su carácter convencional. Esta
necesidad va a dar lugar a la constitución de la Escuela Única Diferenciada
como respuesta a la demanda de los sectores más desfavorecidos: única
porque promueve el acceso de todas las personas, sin distinción alguna; di-
ferenciada porque dicha distinción se produciría a través de diferenciaciones
internas de la escolarización. Veremos más adelante cómo en nuestro país
esta diferenciación fue un proceso tardío. ¿Cómo justificar esta diversifica-
ción? A través de la teoría de los dones, donde las aptitudes personales re-
sultan definitorias en la trayectoria escolar, legitimando entonces la antedi-
cha selección de estratos dirigentes. En cierto modo, la educación posibilita-
ba brindar herramientas básicas para la vida en la sociedad moderna a la vez
que “adecuaba” a cada persona al lugar social, legitimando la estratificación
no como resultado de un proceso de dominación social sino como resultado
de la capacidad personal.
La formación ciudadana fue entonces la función principal asignada a los
sistemas educativos nacionales por los nacientes Estados modernos en el
capitalismo.
Esto implica la configuración de un nuevo modelo de organización esco-
lar, pasando de la escuela aula a la escuela colegio, es decir, de un grupo de
alumnos de diversa edad y conocimiento con un docente que ejerce en total
independencia de otros; al agrupamiento de un conjunto de docentes en una
misma institución al frente de grupos clasificados de alumnos, coordinados
por un maestro-director (Viñao Frago, 1990) Es la llamada escuela graduada.
La necesidad de su establecimiento depende, entre otros factores, de la
importancia de extender la escolaridad elemental a la gran masa de la po-
blación, a la cual habrá que inculcar hábitos de disciplina y orden. Siguiendo
a Trilla (1985), la historia de la pedagogía escolar es la historia de cómo el
espacio, el tiempo, las relaciones, el material, etc., se van constituyendo pa-
ra hacer eficaz la enseñanza colectiva. Desde el pensamiento ilustrado has-
ta los proyectos desarrollados por los liberales desde el último cuarto del si-
glo XIX, se va configurando una “pedagogía social de masas” como política
cultural. El modelo de sistemas educativos nacionales organizados gradual-
mente, resultará el más adecuado a los fines “de los pioneros y reformado-
res, quienes lejos de educar por educar, querían obtener de la escuela, alter-
nativamente, buenos súbditos, buenos servidores domésticos, buenos oficiales
del ejército, buenos funcionarios de la burocracia, buenos ciudadanos (...) Pa-
ra ello no les bastaba con adecuar el contenido de la enseñanza, sino que da-
ban una importancia mayor a su organización material” (F. Enguita, 1992).
Se organiza así, un escalafón burocrático que a través de sucesivas y nu-
merosas autoridades en un esquema piramidal, “fija” el rol de la autoridad y
la concentra siempre en la misma persona, en función de mérito y antigüe-
dad. Se trata de un dispositivo “supra-pedagógico”, reaseguro de la aplica-
42
ción institucional de las definiciones de política educativa, emanadas de las

autoridades centrales y pasando sucesivamente hacia autoridades cada vez
más cercanas a la propia escuela. Se avanza así hacia una progresiva cen-
tralización estatal de la educación, a partir de la redistribución de funciones,
tareas, responsabilidades y autoridad, es decir, la racionalización y aplicación
a la escuela del principio de división del trabajo y criterios de la administra-
ción científica. Se trata, en suma, de la constitución del sistema burocrático
de organización del poder que estudiara Max Weber.
“Las formas tradicionales de educación, fundadas en la relación indi-

vual maestro-alumno, si bien favorecían la sumisión amorosa del último, y
se manifestaron incluso bajo la forma de homosexualidad en la Grecia an-
tigua, no permitían el acceso a la enseñanza más que de una minoría cuyo
móvil principal era el deseo de parecerse lo más posible al maestro. A par-
tir del momento en que se decide extender la instrucción a los pobres esta
homosociabilidad ya no es posible, se establece necesariamente una distan-
cia social, o mejor dicho es necesario mantenerla con el fin de no abrir el
camino a un cuestionamiento peligroso del orden social. El maestro de los
escolares pobres no tiene que amar a sus discípulos, tiene que dirigir una
pequeña tropa cuyo reclutamiento se renueva constantemente con la entra-
da de los jóvenes en el trabajo, lo que implica el fin de la enseñanza”.
“Una cadena de miradas comienza a funcionar, en la que cada uno mi-
ra al inferior por mandato del superior y contribuye a su manera a la cons-
titución de este saber general del Estado que capitaliza el conjunto de ob-
servaciones así recogidas, y fundamenta todas las medidas nuevas. (...)
La vigilancia no tiene más que un fin represivo. Poco a poco el fin re-
presivo tiende a hacerse secundario en relación a este nuevo fin que es la
normalización, la medida de los procesos vigilados, medida entendida en
su doble sentido de observación cuantificada y de moderación. La vigilan-
cia instituida a través de todos los canales de poder tiene por función ‘re-
gularizar’ la innovación social.”
(Anne Querrien. Extractos de Trabajos elementales sobre la escuela
primaria, Ed. La Piqueta, España, 1979. Pp. 45-61 y 105-152)
Sin embargo, la educación como marco socializador no fue la única políti-

ca estatal de la época que contribuyese a la conformación de los Estados
nacionales. Fue sin duda un elemento fundamental, pero no lo fue más que
estas otras formas de coacción que precedieron y acompañaron este proce-
so, que fueron acotando las posibilidades alternativas. La formación del apa-
rato represivo tuvo un lugar fundamental en la constitución de estados cen-
tralizados: el ejército y la policía.
Sin descontar el monto de represión que acompañó este proceso, poco a
poco el rol de la escuela fue ocupando un lugar prioritario, al evitar el uso de
la fuerza y favorecer la aceptación del orden.
Querrien, A. Trabajos elementales sobre la escuela primaria, Ed. La Piqueta,

Madrid, 1979.
43
Feldfeber M. Las políticas de formación docente en los orígenes del sistema

educativo argentino, mimeo, Buenos Aires, 1996.
4. Julia Varela (española, especialista en sociología de

la educación), al analizar la génesis y desarrollo histó-
rico del sistema educativo de su país, concluye que el
debate escuela pública – escuela privada constituye
una falsa alternativa. Lea el fragmento en que lo justi-
fica. Le sugerimos que a partir de los elementos teóri-
cos trabajados discuta con el texto y tome posición
fundamentada al respecto, pensando en el sistema
educativo argentino.
Algunas preguntas guía para pensarlo:
¿Forma parte la escuela privada de las políticas públi-
cas, tal como las hemos definido? ¿En qué se diferen-
cia la escuela pública y la privada respecto de su vín-
culo con el Estado? ¿A qué cuestión/es se intentó dar
respuesta con la constitución de un sistema mixto con
instituciones públicas y privadas?
“El debate entre los partidarios de la escuela pública y los defenso-

res de la denominada ‘libertad de enseñanza’ está planteado desde hace
ya demasiado tiempo. Es evidente desde una posición política de iz-
quierdas que el Estado, ayudando a la enseñanza privada, colabora con
el dinero de los trabajadores al mantenimiento de una educación elitista
impartida generalmente por órdenes religiosas. Y resulta por otra parte
el culmen del sarcasmo que estas órdenes y las asociaciones de padres
católicos enarbolen la bandera de la libertad, cuando, como hemos visto
en esta breve genealogía, no hicieron a lo largo de más de un siglo que
imponer a la infancia un tratamiento moral, justificar su encierro, do-
mesticar su cuerpo, e inculcarle valores y representaciones religiosas
que son mixtificaciones destinadas a asegurar la dominación política de
la clase burguesa (...) Que los trabajadores y los partidos de izquierdas
exijan el final de sus privilegios parece perfectamente consecuente al
tratarse de una institución, que al menos desde la Contrarreforma, ha
contribuido al control de las clases populares. Hasta aquí los análisis de
la izquierda parecen incuestionables. Lo que sin duda resulta más discu-
tible es deducir de esta crítica a la escuela privada, crítica que partidos,
grupos, personas han formulado de forma contundente, el afianzamien-
to de la escuela pública. En otros términos, todo parece indicar, tal co-
mo se deduce del trabajo de Anne Querrien y de nuestra breve genealo-
gía, que la alternativa escuela pública – escuela privada es una falsa al-
ternativa porque en definitiva lo que queda intacto es la institución mis-
ma de la escuela. No basta para que cambie la escuela cambiar la ideo-
logía. De hecho la escuela pública apareció como una alternativa de la
burguesía inteligente frente a las lagunas de los Escolapios: se trataba de
inclulcar los valores cívicos, la historia nacional, la idea de patria, la len-
gua castellana, etc. Representaciones que se decían más científicas que
las de los religiosos sin duda pero que se impartían en el mismo molde
por ellos fabricado. ¿Ponen en cuestión los partidarios de la escuela pú-
blica las adquisiciones de las Escuelas Pías?: espacio cerrado que sepa-
ra a los niños del mundo de los adultos, división del trabajo manual y del
intelectual, jerarquización por edades y dentro de ésta por comporta-
miento, calificaciones y exámenes, el maestro como representante de la
autoridad a quien se debe respetar y obedecer, sustitución del castigo fí-
44
sico por otros de carácter psicológico, utilización de refuerzos para fa-

vorecer ciertas conductas deseadas, en fin, construcción de personalida-
des e individualidades normales. Estas son algunas de las constantes que
figuran tanto en la escuela pública como en la escolapia. (...)”.
1.5. Elementos para la emergencia de un nuevo paradigma político-

educativo
El retorno de la vigencia de las instituciones democráticas en Latinoamé-

rica significó la recuperación de la capacidad para desarrollar investigaciones
socio-educativas por parte de las gestiones públicas y de la comunidad aca-
démica. Después de muchos años en que la investigación empírica resultó
escasa, la mayor parte de los trabajos socio-educativos realizados a partir
del retorno democrático se han orientado a estudiar empíricamente y con ri-
gurosidad metodológica, cuál es la función social que está desempeñando la
educación y su nueva relación con el Estado y la sociedad.
Se podría decir que en la lectura de un conjunto de estos trabajos se ob-
serva una mirada ecléctica respecto a los grandes paradigmas tradicionales.
Este eclecticismo ha llevado a combinar categorías de análisis y metodolo-
gías de investigación anteriormente excluyentes entre sí. También ha posibi-
litado la utilización en una misma obra de marcos teóricos aportados por au-
tores que, aun proviniendo de corrientes tradicionalmente opuestas, permi-
ten obtener visiones complementarias de la realidad educativa.
Es posible postular que en realidad estos trabajos se inscriben más en lo
que Lákatos (1975) ha definido como Programas de Investigación Científicos
(PICs). Los PICs hacen referencia a investigaciones que se sustentan en un
“núcleo fuerte” de axiomas y teoremas que permiten avanzar hasta enuncia-
dos singulares, sin necesidad de sostenerse en un paradigma propiamente
dicho (Aguiar, C., 1985).
La característica singular de este movimiento es la elaboración de mar-
cos de análisis acotados (pero no por ello poco profundos) para dar respues-
tas a preguntas también acotadas. Las problemáticas escogidas ya no están
únicamente vinculadas a la necesidad de legitimación o de denuncia del pa-
pel del sistema educativo. Se orientan principalmente hacia aquellos núcleos
temáticos que exigen el sustento de la investigación empírica para potenciar
los efectos democratizadores de la educación. Es por ello que su vinculación
con la toma de decisiones y con las políticas y acciones de los diferentes ac-
tores involucrados en el proceso educativo es cada vez más estrecha. En es-
te sentido cabe acotar que estas investigaciones no sólo están vinculadas a
las necesidades de implementación de las políticas públicas. Muchos traba-
jos empíricos están dirigidos a brindar elementos para desarrollar orientacio-
nes y articular demandas de sectores que, como los sindicatos docentes, el
mundo empresarial, el movimiento cooperador, etc., han adquirido un rol más
activo en el debate pedagógico.
¿Es posible proponer que el análisis de las perspectivas teóricas expues-
tas implícita y explícitamente en estas investigaciones nos permita anunciar
que nos encontramos ante el surgimiento de un nuevo paradigma socioedu-
cativo que genera mejores condiciones para dar cuenta de nuestra realidad
así como para intervenir políticamente en ella?
45
Creemos que es demasiado aventurado dar una respuesta afirmativa a

esta pregunta. Sin embargo, es posible plantear que existe un conjunto de
elementos que conforman un núcleo básico de marcos conceptuales para el
análisis de las implicancias sociales de las políticas educativas. Siguiendo
un conjunto de sistematizaciones realizadas recientemente (Filmus, D.,
1987, Braslavsky C. y Filmus, D., 1988 y Tedesco J.C.,1993) es posible des-
cribir sintéticamente algunos rasgos comunes que se encuentran en este nú-
cleo básico:
a) No es posible proponer una función social universal y predeterminada

para la educación respecto de su relación con la sociedad.
Esta afirmación significa partir de la idea de que la función social de la
educación es un fenómeno específico de momentos históricos y países tam-
bién específicos. J.C. Tedesco (1985) ha señalado con acierto que el surgi-
miento de los paradigmas descriptos anteriormente en los países centrales
estuvo vinculado a “a evolución de los problemas reales que enfrentaban las
sociedades desde el punto de vista educativo”. En nuestros países, en cam-
bio, estas perspectivas fueron adoptadas en forma acrítica y aplicadas en
realidades sumamente diferentes a las que dieron lugar a su génesis.
Sólo definiciones tan generales y abarcativas como la de Durkheim en el
sentido de que la “educación es la acción ejercida por las generaciones adul-
tas sobre aquellas que no han alcanzado todavía el grado de madurez necesa-
rio para la vida social” (Durkheim, 1975), mantienen su vigencia. Pero preci-
samente su alto nivel de generalidad se convierte en el elemento que limita
su capacidad explicativa respecto de los procesos educativos particulares.
El enunciado (a) está señalando que para las concepciones emergentes,
el papel del Estado en torno a la contribución de la educación a la reproduc-
ción del orden social vigente o a la transformación social sólo puede ser de-
finido a partir del análisis concreto de realidades socio-históricas concretas.
Lo mismo se puede decir respecto del rol de la educación en función de pro-
mover la igualdad de oportunidades o la discriminación social; el crecimien-
to o el retroceso del desarrollo económico de los países y del aporte hacia
una cultura autoritaria o hacia una cultura democrática y pluralista (Bras-
lavsky C. y Filmus D., 1988).
b) El resultado del proceso educativo responde a las acciones del con-

junto de los actores involucrados y no sólo de la voluntad del Estado.
Los marcos teóricos provenientes del funcionalismo o del crítico-reproduc-
tivismo perciben el ámbito educativo principalmente como el resultado de las
políticas definidas por los sectores dirigentes o dominantes. El Estado es el
actor privilegiado de los procesos educativos ya sea para promover el creci-
miento y la igualdad o para la reproducción social y cultural. En aquellos ca-
sos donde los participantes del proceso educativo son concebidos como su-
jetos del proceso, sólo son percibidos como actores individuales. Ésta es la
perspectiva de la teoría del capital humano, por ejemplo, en la cual los ciu-
dadanos son rescatados a partir de su “racionalidad económica frente al mer-
cado”. Es esta racionalidad la que los induce a invertir desde una lógica in-
dividual en su propia educación con el objeto de ser recompensados con la
tasa de retorno correspondiente (Frigotto G., 1984).
Siguiendo los aportes de Touraine, recuperar el protagonismo de los acto-
res no significa dejar de reconocer el papel privilegiado de los grupos dirigen-
46
tes en la organización de la reproducción económica y cultural de la socie-

dad. Pero existe mucha distancia entre este reconocimiento y la idea de una
materialización coherente y sin fisuras de una ideología dominante a través
del sistema educativo. Tampoco significa diluir al actor social en la suma de
las voluntades individuales o “encerrar al actor en el rechazo de lo social en
nombre de lo no social”. Por el contrario, implica entenderlo en el marco de
las relaciones sociales y del movimiento social de los cuales forma parte
(Touraine A., 1987).
En este sentido, concebir el ámbito educativo como un espacio que se
configura a partir de acciones múltiples significa por ejemplo, retomar los
planteos que, desde las teorías de la resistencia, enfatizan la capacidad de
“resistencia simbólica” de los actores escolares frente a la hegemonía cultu-
ral dominante (Giroux H., 1992). Al mismo tiempo permite revalorizar el pa-
pel que juegan las demandas populares por la democratización de la educa-
ción (Malta Campos M. 1988 y Filmus D., 1989). Desde esta concepción, la
ampliación de las oportunidades educativas y la propia selección de valores,
conocimientos y habilidades que el sistema transmite no dependen sólo de
la voluntad oficial. La sociedad, a través de una multiplicidad de actores
(maestros, alumnos, agentes burocráticos, padres, gremios, lobbys, etc.) de-
ja de ser una mera reproductora para transformarse en productora, creadora
y recreadora de estos procesos. Aun sin renunciar al análisis del peso que
conservan las estructuras, esta perspectiva implica repensar la educación
como un espacio de contradicciones y conflictos que nos permite acotar el
primer enunciado (a): Entre otras razones el proceso educativo es específico
de espacios regional e históricamente determinados, por la particular confi-
guración, correlación de fuerzas y articulación de los intereses de los distin-
tos actores colectivos e individuales que intervienen en él en cada uno de
los procesos.
Sin lugar a dudas, la profundización del análisis de las implicancias del
enunciado (b) nos lleva a enfrentarnos con uno de los grandes desafíos pen-
dientes para la sociología contemporánea: encontrar el punto de confluencia
entre el peso de las estructuras y la incidencia de las voluntades individua-
les en la determinación de los procesos sociales (Bourdieu P., 1993 y Tourai-
ne A., 1987).
c) Es necesario concebir el proceso educativo como un fenómeno en el

que interactúan distintas dimensiones: una social y otra individual.
Los aspectos implicados en el enunciado (b) exigen no agotar el análisis
de la función del sistema educativo en sólo una de las dimensiones plantea-
das en (c). Es precisamente la posibilidad de complementar ambos enfoques
la que permite que un conjunto de investigaciones sustentadas en supues-
tos vinculados con estos elementos teóricos (Gallart M.A., l994; Jorrat
J.,1994) comprueben que en determinadas condiciones y en un mismo mo-
mento la educación puede ser “... un factor de reproducción social y a su vez
de progreso personal para importantes sectores de la población...” (Braslavsky,
C. y Filmus, D., 1985).
Por otra parte, desde una perspectiva diferente, pero en el intento de
aportar a esta misma problemática se están procurando complementar las
tradicionales miradas macro-sociales con los enfoques a nivel micro-institu-
cionales. En esta dirección, en los últimos años muchos investigadores han
asumido el desafío metodológico de retomar para el análisis de los procesos
47
educativos, los estudios etnográficos introducidos en la década de los ‘60

por investigadores como Cicourel y Garfinkel. Ello requiere en muchos casos
incorporar el concepto de vida cotidiana (Heller A., 1987), ya que es uno de
los elementos teóricos que más puede aportar al análisis de lo heterogéneo
y particular de los procesos educativos. Como señalan Rockwell y Ezpeleta:
“Al integrar lo cotidiano como un nivel analítico de lo escolar,

consideramos poder acercarnos de modo general a las formas
de existencia material de la escuela, y revelar el ámbito preci-
so en que los sujetos particulares involucrados en la educa-
ción experimentan, reproducen, conocen y transforman la rea-
lidad escolar”.
(Rockwell E. y Ezpeleta J.,1989)
De esta manera, junto con los aspectos “documentados” de la escuela,

que se refieren fundamentalmente a su existencia como institución o apara-
to estatal, se revaloriza la historia o existencia “no documentada” de la es-
cuela. En esta dimensión cotidiana los maestros, alumnos y padres se apro-
pian de los apoyos y las prescripciones estatales y construyen “cada escue-
la” en una particularidad que le es específica (Rockwell E. y Ezpeleta J.,
1989).
d) El cumplimiento del objetivo “homogeneizador” de la educación exi-

ge promover procesos educativos heterogéneos.
Tal como fue señalado con anterioridad, el paradigma que dio origen a
nuestro sistema de educación básica se constituyó en base al supuesto de
que la garantía del acceso a niveles similares de educación para la confor-
mación de la ciudadanía estaba dado por la homogeneidad de los procesos
escolares (Cassasus, J., 1989).
En la práctica este supuesto no funcionó en la dirección prevista. En pri-
mer lugar, porque una oferta educativa similar en cuanto a su estructura ins-
titucional y curricular no logró procesar las diferencias de origen de los alum-
nos de manera que se produjeran resultados iguales o equivalentes. En se-
gundo lugar, porque la pretendida igualdad de la oferta sólo existió en la nor-
mativa. Como hemos analizado en puntos anteriores, el sistema educativo
se segmentó de tal forma que brindó diferenciales calidades de educación
según el origen socioeconómico de los niños.
Las concepciones emergentes proponen analizar la realidad socioeduca-
tiva tomando en cuenta la distinción entre desigualdad y diferenciación. Ga-
rantizar la integración y la equidad implica “eliminar la desigualdad, pero no
la diversidad” (Tedesco, 1993). Ello significa tomar en cuenta las diferencias
de origen en dirección a generar mejores condiciones de aprendizaje a quie-
nes provienen desde peores puntos de partida. Al mismo tiempo supone, en
particular en América Latina, la valoración de la diversidad cultural y la arti-
culación de esas diferencias como elementos centrales de la institución edu-
cativa (Frigerio G., 1993).
Esta interpretación de los conceptos de desigualdad y diferenciación per-
mite utilizar otras categorías de análisis para el estudio de algunos de los
procesos educativos más difundidos en la región: la descentralización, la cre-
ciente autonomía de las instituciones y la evaluación estandarizada de la ca-
lidad educativa.
48
e) La educación es un factor necesario pero no suficiente para garanti-

zar el objetivo de combinar crecimiento económico con justicia social.
La reciente propuesta de la CEPAL-UNESCO coloca a la educación y a la
producción del conocimiento como una de las condiciones imprescindibles
pero no suficientes para incrementar la competitividad económica y la equi-
dad social, fortalecer los procesos democráticos y propiciar la sustentabili-
dad ambiental de los países de la Región. De esta manera intenta apartar-
se tanto del optimismo pedagógico de los paradigmas desarrollistas, como
del pesimismo educativo de las concepciones reproductivistas.
Esta perspectiva implica la imposibilidad de estudiar el impacto de los
procesos socio-educativos al margen de analizar las consecuencias más glo-
bales que produce la aplicación de un determinado modelo socio-económico.
Parece ser tan cierto que la educación por sí misma no se puede constituir
en la estrategia excluyente para lograr el crecimiento con equidad, como que
estos objetivos tampoco pueden ser alcanzados sin el aporte de la educa-
ción.
Afirmar que la educación es un factor necesario pero no suficiente signi-
fica analizar su función social concreta sin “expectativas desmesuradas”
(Braslavsky C. y Filmus D., 1988), tomando en cuenta las limitaciones que
provienen del modelo social vigente. Al mismo tiempo también significa pro-
poner que existe un innegable aporte específicamente pedagógico a las po-
sibilidades de democratización y desarrollo integral de la sociedad.
5. Piense en el origen del sistema educativo en nues-

tro país. ¿A qué cuestión intentó darse respuesta
creando un sistema educativo nacional? ¿Puede imagi-
nar la posición de distintos actores frente a la misma?
Utilice la frase de B. Sarlo (1994) que transcribimos a
continuación para explicar por qué hoy día la lucha
por la democratización escolar es también la lucha por
el acceso de todos los sectores al conocimiento, a pesar
del reconocimiento de la arbitrariedad de los saberes
que se transmiten en la escuela “...Con la adquisición
de saberes que desconocían y que no pertenecían natu-
ralmente a su mundo inmediato, los sectores populares
no se adecuaban como robots a los contenidos de una
cultura dominante, sino que también cortaban, pega-
ban, cosían, fragmentaban y reciclaban...” .
¿Cree Ud. que el acceso al sistema es para los sectores
populares un arma de lucha? Justifique su posición.
49
2
Los debates constitutivos de la Educación como

política pública en Argentina. Un recorrido histórico.
A lo largo de la historia, cada modelo de Estado promovió funciones dife-

rentes al sistema educativo. En torno a ellas han concebido sus estrategias
de articulación con la sociedad. Muchas de estas funciones todavía hoy se
han cumplido sólo en forma parcial. Es por ello que redefinir las relaciones
entre Estado y sociedad en materia educativa requiere del análisis tanto de
la funciones prometidas y aún no cumplidas por la educación, como de las
nuevas exigencias que demandan las actuales transformaciones.
En este marco, nos proponemos analizar brevemente cuál es el papel que
han ido desempeñando los sistemas educativos en nuestro país en el último
siglo. A partir de allí se describirán algunas de los principales cambios y ten-
dencias que permiten redefinir el actual rol de la educación. De esta forma,
se reunirán algunos de los elementos necesarios para los debates que rea-
lizaremos en las unidades finales acerca de las funciones actuales del sis-
tema educativo y del tipo de articulación que Estado y sociedad deberían ge-
nerar en materia educativa con el objetivo de potenciar sus funciones inte-
gradoras y democratizadoras.
Objetivos
1. Analizar la evolución de la intervención estatal a lo largo del último siglo y

las variaciones concomitantes en las estrategias político-educativas para
cada modelo de Estado.
2. Reconocer los posicionamientos teóricos acerca del poder y del Estado en
que se sustentan las diferentes políticas educativas que se sucedieron
en el país.
3. Comprender los debates actuales acerca de las políticas educativas en
tanto producto socio-histórico del desarrollo de políticas previas.
2.1. Estado, Educación y Sociedad en la Argentina
La finalización de la gesta emancipadora en América Latina no tuvo como

correlato inmediato la constitución de Estados Nacionales. La eclosión de in-
tereses y poderes sectoriales y locales producto de las fuerzas centrífugas
desarrolladas a partir de la independencia, impidió que el incipiente senti-
miento de nacionalidad fraguara en condiciones estables de integración na-
cional (Oszlak,O., 1982). El componente idealista de la nacionalidad debió
combinarse con la subordinación militar de los poderes locales y con la crea-
ción de espacios de intereses económicos comunes con el objetivo de inte-
grarse al sistema económico mundial. Sólo en ese momento estuvieron da-
51
das las condiciones para que comenzara a generarse efectivamente el pro-

ceso de construcción del Estado-Nación.
El proceso de “estatidad” en nuestros países tuvo características marca-
damente diferenciales a las europeas pues se desarrolló en contextos sen-
siblemente distintos. El marco jurídico-legal, por ejemplo, cumplió un papel
diferente. Como lo señala Zanotti (1984), en el caso europeo las constitucio-
nes se convierten en el “punto de partida de toda evolución”. En nuestro ca-
so, la Constitución “es un programa por realizar, una ambición por cumplir”.
Es por ello que no puede señalarse una necesaria confluencia entre el mo-
mento de aprobación del texto constitucional y la formación del Estado Na-
cional. Esta formación estuvo vinculada a la paulatina adquisición por parte
del Estado en consolidación de un conjunto de capacidades entre las que ca-
Tulio Halperín be señalar: capacidad de externalizar su poder, de institucionalizar su auto-
Donghi analiza este ridad, de diferenciar su control y de internalizar una identidad colectiva (Osz-
proceso histórico en su li-
bro Una nación para el de- lak, O., 1978).
sierto argentino, CEAL, Pero probablemente la característica más distintiva del proceso latinoa-
Buenos Aires, 1992. En él,
realiza un minucioso estu- mericano con referencia al europeo estuvo vinculada a las condiciones de los
dio de las condiciones inte- actores sociales. En primer lugar, la sociedad civil aún no había adquirido el
lectuales, políticas y econó- carácter de “sociedad nacional” con anterioridad al surgimiento del Estado.
micas a través de las cuales
el Estado fue construyendo Es por ello que Oszlack señala que fue un proceso de “mutuas determinacio-
una nación. nes entre ambas esferas”. En segundo lugar, porque la debilidad de actores
económicos y sociales modernizadores obligaron al Estado en gestación a te-
ner un peso más significativo que en Europa.
Si la marcada intervención de Estado liberal europeo

en la educación fue un hecho excepcional frente al re-
clamo de no injerencia estatal en el desarrollo social,
en el caso latinoamericano el protagonismo del Estado
en muchos órdenes de la vida social fue su caracterís-
tica distintiva.
Distintos autores (Zermeño,S., 1983; Barrington Moore, 1982) han se-

ñalado que en los países de desarrollo capitalista tardío el Estado ha debi-
do desempeñar desde sus orígenes, junto a la unidad territorial administra-
tiva, funciones económicas, de estructuración social y política, de cohesión
social, etc. En el caso de los países latinoamericanos, esta tendencia esta-
tista y centralista estaría profundizada por la tradición organizativa y cultu-
ral heredada de la etapa colonial (Veliz C. 1982). La convergencia de la pro-
puesta liberal y la tradición borbónica previa, formaron una cultura institu-
cional fuertemente orientada a promover y a legitimar el protagonismo del
Estado central.
En síntesis, como señala Daniel García Delgado (1994):
“El Estado determinó fuertemente a la sociedad, apareciendo

como modernizador, revolucionario, transformador o garante de
un orden represivo, pero en todos los casos con una gran in-
fluencia sobre la sociedad. Si en los países centrales, la socie-
dad civil tuvo mayor autonomía y una dinámica menos depen-
52
diente del sector público, aquí, aún en épocas dominadas por

las perspectivas liberales, no se liberó de una fuerte determina-
ción. Esta característica le dio una particular vinculación que es-
tuvo más cerca de la intervención y de la ‘fusión’ que de una cla-
ra separación entre Estado y Sociedad”.
Es con esta impronta que surgió el Estado en la región. Y ésta fue una de
las principales características distintivas de la relación entre Estado, socie-
dad y educación a lo largo del siglo. En cada período histórico esta relación
se articuló en torno a modelos educativos dirigidos a atender las prioridades
sociales definidas como tales principalmente por quienes tuvieron a su car-
go la conducción del aparato estatal. Estos modelos también condicionaron
fuertemente las demandas y las características de la participación de la so-
ciedad en el proceso educativo.
Para explorar las funciones en torno a las cuales Estado y sociedad articu-
laron su accionar en materia educativa nos detendremos en las formas que
ha adquirido el Estado, las que permiten identificar momentos significativos
del desarrollo histórico de las políticas educativas a partir de las estructuras
de dominación social propias de una época. Estas formas de Estado son el
producto de los recursos puestos en juego para la resolución de contradiccio-
nes, conflictos y luchas sociales que, en determinadas circunstancias, llevan
a una profunda transformación de la configuración estatal. Nos permiten iden-
tificar ciclos históricos caracterizados por la articulación entre una determina- Son muchos los au-
da modalidad de acumulación, una específica estructura de clases, un siste- tores que trabajan
sobre estos modelos de es-
ma ideológico dominante y cierta forma Estado (Tarcus,1992). tado. Entre ellos se pueden
destacar para una lectura
complementaria a Graciare-
na, J., “El Estado Latinoa-
mericano en perspectiva.
“En la crisis de una forma de Estado, lo que cambia es la figura de és- Figuras, crisis, prospecti-
te, manteniéndose como invariante la relación fundamental de domina- va”, en: Revista de Econo-
ción, sea esta capitalista o socialista. (...) mía Política, Pensamiento
Sin entrar a juzgar todos los casos en que se configura una crisis, (...) Iberoamericano Nº5 B, La
reconstitución del Estado,
se entenderán como crisis de una forma de Estado solamente las situacio- Madrid, España, 1984; y a
nes de transformación, mutación o cambio estructural que enfrenta una Lechner, N. “Aparato de
forma singular de éste y que no puede resolver apelando a sus recursos Estado y forma de Estado”,
normales. (...) en: Labastida del Campo, J.
Es decir, la crisis existe cuando no hay retorno estable posible a la for- Hegemonía y alternativas
políticas en América Lati-
ma de Estado que ha perdido vigencia, aunque el movimiento que se en- na, S. XXI, México, 1984.
gendre sea de restauración, reacción o regeneración. (...) Por eso, más que
una mera crisis de legitimación, en que a menudo se confunden Estado
con gobierno pudiendo, por tanto, ser transitoria, la crisis de Estado se tor-
na prácticamente irreversible, un cambio sin retorno debido a una diferen-
te situación histórica.”
(Graciarena, J., 1984)
A los efectos de analizar las políticas educativas en nuestro país, distin-

guiremos tres períodos:
a. El Estado Oligárquico-liberal.
b. El Estado Benefactor.
c. El Estado Post-social.
53
1- Estado liberal 2- Estado social 3- Tendencias al

(oligárquico y (nacional-popu- Estado postso-
liberal democrá- lar, desarrollista cial (neoliberal)
tico) y burocrático-au-
toritario)
a) Rol Estado liberal, Estado social, Garante de re-

garante de dere- garante de dere- glas de juego, de
chos individua- chos sociales, in- equilibrios ma-
les, fuerte sepa- terpenetración cro-económicos,
ración Estado y Estado y socie- competencia, di-
sociedad dad civil ferenciación Es-
tado y sociedad
civil.
b) Modelo de Agroexportador Industrialismo Orientado al mer-

acumulación (laissez-faire) sustitutivo (Esta- cado externo (Es-
do interventor) tado subsidiario)
c) Mediación Partidos de nota- Partidos de ma- Partidos "agarra

política bles, democracia sas programáti- todo" ("catch
restringida, cen- cos, "modelo all") sistema de
sitaria, ampliada movimientista", partidos, formato
partido predomi- bipartidista
nante
d) Mediación Partrimonialismo Neocorporativis- Pluralismo

de intereses mo imperfecto ("lobby")
e) Acción Co- Identidades: "el Identidades co- Nuevos movi-

lectiva ciudadano" y colectivas, "el tra- mientos socia-
lectividades bajador", movili- les, "el consumi-
zación de ma- dor" y el usuario
sas, organización
colectiva
f) Modelo cul- Individualismo, li- Igualitarismo (ho- Individualismo

tural bertad lismo) competitivo
g) Contexto Predominio de Guerra fría Hegemonía de

internacional Gran Bretaña los Estados Uni-
dos
Extraído de Delgado (1994)
54
2.1.1. La función política de la educación: El Estado Oligárquico Liberal
A diferencia del Estado liberal-nacional europeo, el Estado en América La-

tina se consolidó como Estado oligárquico, es decir, una organización donde
sólo tuvo posibilidad de participar el sector dirigente de la sociedad. De nin-
guna manera se hace referencia a un Estado sin contradicciones internas,
pero sí a una estructura capaz de adquirir un gran poder de arbitraje frente
a las diferentes fracciones del grupo dirigente. Este grupo estuvo constitui-
do por una alianza entre los productores de bienes para el mercado interna-
cional, exportadores e importadores y financistas (Kaplan M., 1969). Esta
alianza no mostró características similares para el conjunto de los países de
la región. El tipo de desarrollo económico y la vinculación que se estableció
con los países centrales determinó en parte el carácter modernizador o no
que adoptaron los sectores dirigentes.
Aquellos países que tuvieron poco que ofrecer a la demanda internacional
y aquellos que se incorporaron al mercado a partir de reforzar los mecanis-
mos de explotación en la hacienda o de constituir en su interior economías
de enclave tendieron a replegar su forma de organización política, económica
y social hacia el pasado. En estos países la educación no resultó necesaria
para la producción y tampoco como mecanismo de legitimación política.
Argentina, en cambio, integró el grupo de países que ha sido denominado
como de “modernización temprana” (Germani, G., 1987 y Zermeño, S.,
1983). Fueron los países menos marcados por la etapa colonial, más influen-
ciados por una larga y heterogénea inmigración europea y que presentaron
aptitudes ecológicas para producir aquellos bienes altamente demandados
por las economías centrales. En estos casos fue necesario integrar a impor-
tantes sectores sociales al modelo productivo e incorporar un volumen signi-
ficativo de mano de obra a partir de la inmigración (Rama G., 1986). El mo-
delo también favoreció el crecimiento paulatino de los sectores medios y una
mayor heterogeneidad social y cultural. Estos procesos permitieron atenuar
la histórica dualización de las sociedades tradicionales.
En estos países el mayor nivel de heterogeneidad y fluidez social exigió
una presencia más importante del Estado como agente integrador y hegemó-
nico. Ello no implicó una apertura del Estado a la incorporación de nuevos
sectores sociales en la conducción del poder público. El modelo de partici-
pación política continuó siendo muy restrictivo. Denominado por Natalio Bo-
tana (1985) como “el orden conservador”, se trató de un modelo basado en
el concepto alberdiano de amplias libertades civiles y restringidas libertades
políticas.
Un modelo fuertemente excluyente en lo económico y lo político, que no
brindó el acceso masivo a la propiedad, a la participación política, o a la mo-
vilidad social ascendente encontró en la educación el mecanismo más idó-
neo para integrar y modernizar las sociedades. En este marco, el sistema
educativo se constituyó con características fuertemente “estatistas y centra-
lizadoras” (Tedesco J.C., 1986). Ello significa que fue el Estado Nacional
quien asumió la tarea educadora por gestión propia o a través del control de
las instituciones de tipo privado. Cabe destacar que a diferencia del centra-
lismo francés, en este caso se trató de un centralismo no igualitario ya que
en su dinámica concreta fortaleció al Estado en la búsqueda de una homo-
geneidad formal que no se correspondió con una realidad social marcada-
mente desigual y heterogénea.
55
En este marco, es posible afirmar que para nuestro país la función enco-
mendada al sistema educativo en sus orígenes estuvo más vinculada a la es-
fera de lo político, que a lo económico. La educación jugó un papel prepon-
derante en torno a la integración social, la consolidación de la identidad na-
cional, la generación de consenso y la construcción del propio Estado.
Sin embargo, el hecho de que la función principal de la educación no ha-
ya estado dirigida linealmente hacia lo económico no significa que la escue-
la no desempeñara ningún papel en ese sentido. Es verdad que la relación
con la estructura económica no estuvo dada por la capacitación de trabaja-
dores con calificaciones demandadas por el modelo. Ello se debió a que tan-
to la explotación extensiva de los campos, como la incipiente industria no re-
querían de mano de obra con una calificación técnica específica. Por otra par-
te, la eventual demanda de trabajadores más capacitados estuvo satisfecha
por obreros provenientes de Europa, por lo general formados en el oficio. Por
eso es posible plantear que tanto la transmisión del valor ético y económico
del trabajo, como la capacitación de la mano de obra no fueron preocupacio-
nes de los sectores dirigentes. De esta manera se explica por qué no fueron
incluidos en el currículum oficial (Puiggrós, A., 1990).
Pero sí, en cambio, la relación de la educación con la economía estuvo
vinculada en un doble sentido:
a) En primer lugar, la estructura escolar permitió generar un sistema de
estratificación social acorde con los intereses de los sectores dirigentes.
Una base cada vez más numerosa a la que se le distribuyeron los elemen-
tos mínimos como para establecer un núcleo homogeneizado de contenidos
culturales compartidos. Un sistema de enseñanza media más restringido
que, aunque no mostraba funciones muy definidas, cumplía dos importantes
tareas. Por un lado, dotaba de personal idóneo a la administración pública y
al sector de transportes y servicios y por el otro seleccionaba a la elite que,
a través del acceso a la cúspide del sistema, se encontraba en condiciones
de incorporarse al sector de dirección de la sociedad y del aparato estatal
(Cassasus,J., 1989).
b) En segundo lugar, la vinculación con la economía se estableció a partir
del papel ideológico del sistema educativo. Una estructura y un currículum
excesivamente centralizados y elaborados desde el puerto contribuyeron a
que el proyecto económico agroexportador de la generación del ‘80 adquirie-
se rápida hegemonía en todo el territorio nacional.
Al margen de las funciones manifiestas y latentes que desde los sectores
dirigentes se proponían para el sistema educativo, desde la perspectiva de
la sociedad la demanda por educación fue creciente. Los sectores medios
encontraron en el sistema educativo una alternativa eficaz para aumentar
sus posibilidades de participación. La falta de educación era presentada co-
mo indicador de baja capacidad para el protagonismo político y como legiti-
madora de la exclusión de la sociedad nacional. Al mismo tiempo significa-
ba la imposibilidad de acceso a bienes culturales, frecuentemente extranje-
ros, de los que podían participar los sectores tradicionales.
David Rock estudia Si bien el acceso al sistema educativo no les permitió a los sectores me-
este proceso a partir dios una movilidad social automática, sí les posibilitó contar con mejores ele-
del ascenso del radicalismo
como representante de estos mentos para potenciar su demanda por una integración social y política ple-
sectores en avance. El radi- na. Demanda que, como en los casos de la universalización del voto y de la
calismo argentino. 1890- Reforma Universitaria, logró importantes conquistas en las primeras déca-
1930, Amorrortu editores,
Buenos Aires, 1992. das del siglo.
56
En el caso del movimiento obrero, sus primeras posiciones frente al sis-

tema educativo público no fueron similares a las de los sectores medios. En
primer lugar, por que sus posibilidades de acceso a la educación, como en
el caso de los sectores rurales, habían sido muy escasas. En segundo lugar,
porque sobre fines del siglo XIX y principios del XX, predominaron en el seno
del movimiento trabajador las concepciones anarquistas. Estas corrientes
descalificaban todo tipo de educación desarrollada desde el Estado con el
argumento de que sólo servían para transmitir “ideología burguesa”. Desde
estas perspectivas se acusaba a la educación oficial de esconder las leyes
que rigen la evolución de la naturaleza y la sociedad y, por lo tanto de ser un
instrumento de dominación de los pueblos. Es así que desde un importante
número de sindicatos obreros se propuso el desarrollo de una educación al-
ternativa que fuese implementada por las propias organizaciones de trabaja-
Dora Barrancos y
dores a través de la creación de “Escuelas Modernas”, “Escuelas Libres” o Daniel Filmus estu-
“Escuelas Racionalistas”. dian estas experiencias edu-
Estas concepciones se expresaban ya en las preocupaciones de las pri- cativas. La primera, hacien-
do énfasis en las organiza-
meras organizaciones obreras, muchas de las cuales incluían entre sus rei- ciones anarquistas; el se-
vindicaciones la necesidad de que los sindicatos desarrollen actividades de gundo, trabajando alrede-
dor de las propuestas sindi-
“instrucción, formación y difusión” destinadas a los trabajadores. (Casaretto, cales.
1947; Barranco, 1986). De este modo, lograrían contribuir a la formación de
obreros conscientes de sus derechos, capaces de luchar por ellos y conoce-
dores de los avances del movimiento obrero a escala mundial. Ya en los Con-
gresos preliminares a la creación de la Federación Obrera Argentina, la pro-
blemática educativa aparece en tres de los dieciséis puntos programáticos
aprobados, sentando clara posición respecto de la concientización de sus afi-
liados y la oposición a toda estrategia de cooptación estatal.
Puntos del programa aprobado por el Segundo Congreso para la

creación de la Federación Obrera Argentina
9. “Adoptar todas las medidas más a propósito para fomentar la ins-

trucción entre los obreros con el fin de formar hombres conscientes de sus
derechos y aptos para defenderlos”.
10. “Instituir escuelas profesionales, periódicos y revistas con el obje-
to de consolidar la unión de la familia trabajadora y tenerla al corriente de
los progresos de la causa y el movimiento obrero de todo el mundo”.
11. “Instituir bibliotecas y escuelas obreras”.
17 de agosto de 1894
En este sentido se expidió también el 3er Congreso de la Federación

Obrera Argentina (FOA) realizado en 1903 cuando aprobó que: “...es urgente
la necesidad de fundar escuelas libres, donde excluyendo toda educación sec-
taria se exponga al niño al mayor número de conocimientos, evitando así su
deformación cerebral y preparando criterios amplios, capaces de comentar y
comparar más tarde todo género de doctrinas”. Aun cuando en diversos con-
gresos de la FOA se tratan problemas que afectan particularmente a los tra-
bajadores, o a sus hijos que concurren a escuelas oficiales, las soluciones
que se proponen son siempre alternativas a la educación pública.
57
Surgen entonces, a principios de siglo un importante número de escuelas

y bibliotecas populares organizadas por los propios sindicatos y destinadas
tanto a los trabajadores como a sus hijos. Estas experiencias carecen por lo
general de una continuidad efectiva. Las dificultades materiales que presen-
ta su mantenimiento, problemas organizativos, los continuos debates acerca
de sus contenidos, estructura y funciones y, fundamentalmente, la represión
hacia el movimiento obrero, desatada por el régimen en el transcurso de las
primeras décadas del siglo, impiden que los proyectos iniciados se puedan
estabilizar en el tiempo.
Entre los socialistas en cambio, coexistieron diferentes perspectivas acer-
ca de la relación entre los sindicatos y la educación. Su progresiva explicita-
ción iría delimitando diferencias respecto de sus pares anarquistas. La pri-
mer perspectiva, más cercana a la propuesta de los primeros, instaba a los
sindicatos a desarrollar experiencias educativas propias que cuestionaran el
monopolio de la educación por parte del Estado. Sin embargo, el análisis de
las experiencias realizadas las ubica más como “complementarias” que co-
mo “alternativas”. El que en reiteradas ocasiones los sindicalistas hayan so-
licitado apoyo financiero y reconocimiento oficial a las tareas educativas des-
plegadas por sus sindicatos refuerza esta idea de complementariedad. La
segunda perspectiva, consistía en defender, mejorar y difundir la escuela pú-
blica. La aceptación de la vía electoral como forma de lucha por el acceso al
poder, y la participación parlamentaria cada vez más intensa los llevó a coin-
cidir con por lo menos uno de los objetivos centrales de la educación oficial
de principios de siglo: la “conformación de la ciudadanía”. Para muchos de
los socialistas, el nivel de conciencia de los ciudadanos va a estar estrecha-
mente vinculado a la posibilidad de acceder a la educación. De hecho, fue-
ron los sindicatos socialistas quienes incluyeron por primera vez en el 1er
Congreso de la Unión General de Trabajadores (UGT) una demanda concreta
referida al sistema educativo oficial : “Siendo una verdad establecida que hay
un 59% de analfabetos en la población general de la República, es de desear
que en 1904 se reduzcan en el presupuesto nacional las sumas destinadas a
los gastos militares y se aumenten en la misma proporción las sumas destina-
das a la educación común” (Barranco, D., 1986 y Filmus, D., 1992).
Junto con una pequeña proporción de escuelas sindicales, la mayor parte
de las experiencias educativas no oficiales correspondieron a las comunida-
des extranjeras y a la Iglesia Católica. Con el inicio del siglo XX estas inicia-
tivas fueron perdiendo peso relativo frente a la expansión del sistema edu-
cativo oficial y quedando cada vez más bajo el control del Estado que se
constituyó en la principal y casi excluyente agencia educativa (Tedesco J.C.,
1986). De hecho, en 1910 el Partido Socialista deja de lado la idea de una
escuela al margen de la educación oficial. Este hecho y las dificultades que
existen para estabilizar las experiencias de una educación alternativa, llevan
a una revitalización de la posición de que el Estado es el principal responsa-
ble de la satisfacción de las necesidades educativas de los trabajadores. La
relación con el Estado, en referencia a esta problemática, se encamina en-
tonces hacia la formulación de demandas frente a las políticas educaciona-
les que, en algunos casos particulares como el de la Reforma Universitaria
de 1918, lleva a que distintos sectores del movimiento obrero se acerquen
por primera vez a las organizaciones estudiantiles.
El surgimiento posterior de otras fuerzas políticas con peso en la vida sin-
dical que, como en el caso de los comunistas, también optan por la acción
58
parlamentaria, contribuye a que, cada vez más, la única actividad educativa

que los sindicatos aspiran a sostener autónomamente sea la formación po-
lítico ideológica de sus integrantes y, en forma incipiente, la capacitación pro-
fesional.
En síntesis, la etapa de génesis del Estado Nacional estuvo signada por
la contradicción entre los ideales del liberalismo en sus manifestaciones lo-
cales, cuyos principios educativos estuvieron planteados en parte en la
Constitución Nacional y en la Ley 1.420 y un modelo político, económico y
social que, a pesar de mostrarse modernizador en un conjunto de aspectos,
no logró incorporar a grandes sectores de la población.
Una de las principales consecuencias de esta contradicción se manifestó
en el papel que comenzaron a desempeñar los sectores medios. La apertu-
ra de oportunidades educativas permitió que una importante porción de es-
tos sectores accediera a la escolaridad media y superior. Estos grupos fue-
ron los que posteriormente encabezaron los reclamos por producir un proce-
so democratizador similar en la estructura de poder político.
La segunda consecuencia fue que, a pesar de los importantes esfuerzos
realizados para alcanzar la mencionada ampliación de oportunidades educa-
tivas, por ejemplo a través de la alfabetización para inmigrantes y la apertu-
ra de escuelas rurales, la misma no alcanzó para que los sectores más pos-
tergados de la población pudieran acceder y permanecer en el sistema. Los
datos permiten constatar esta realidad. Por un lado, el aumento de la matrí-
cula de la escolaridad básica fue notable: el 20% de lo niños en edad esco-
lar estaban incorporados a la escuela primaria en 1869; este porcentaje cre-
ció al 31% en 1895 y al 48% en 1914. Por otro, el crecimiento educativo del
país estuvo fuertemente limitado por los altos niveles de desgranamiento es-
colar. La tasa de desgranamiento de las escuelas dependientes del Consejo
Nacional de Educación para la cohorte 1893/1898 asciende al 97% (Tedes-
co J.C., 1986).
El acceso del radicalismo al gobierno en 1916 encuentra a más de la mi-
tad de los niños en edad escolar fuera del sistema. Al mismo tiempo, tam-
bién encuentra profundas desigualdades educativas entre las diferentes re-
giones del país. Siete de cada diez niños estudian en la Capital Federal; só-
lo dos o tres de cada diez lo hacen en provincias como Chaco, Formosa, Neu-
quén o La Pampa. Los límites del modelo también marcan las dificultades
del Estado para asegurar las funciones definidas en este período para el sis-
tema educativo. Algunas de estas funciones serán cumplidas con éxito por
el Estado Benefactor, otras se mantienen aún hoy como deudas pendientes
con un importante sector de nuestra población.
Tedesco J.C. Educación y sociedad en la Argentina (1880-1945), Ediciones So-

lar, Buenos Aires, 1986. Capítulos 1, 2 y 3, pp. 23-88.
Paviglianiti, N. El derecho a la educación: una construcción histórica polémica,
OPFYL, Buenos Aires, 1993b.
García Delgado, D. Estado y sociedad. La nueva relación a partir del cambio
estructural, Ed. Tesis-Norma/FLACSO, Buenos Aires, 1994. Introduc-
ción y Capítulo 1, pp. 13.63.
59
Leyes
Ley 1420
1. La Ley 1420 es el hito legal de establecimiento de la

principalidad del Estado en materia educativa en
nuestro país. Quién debía educar, a quién y en qué
condiciones fue un debate que involucró especialmen-
te a la Iglesia -que hasta entonces mantenía el mono-
polio de la educación-, y a los liberales.
Transcribimos a continuación algunos posicionamien-
tos del debate.
a) ¿Podría identificar a qué sector social pertenece el
disertante?
b) ¿Cómo se expresa en los discursos la “función polí-
tica” asignada al sistema educativo? ¿Cuál es el senti-
do que adquiere?
c) Si ha identificado a los disertantes liberales: ¿cómo
vincularía los discursos de los representantes del libe-
ralismo, con la capacidad que según Oszlak debe con-
solidar el Estado respecto de “internalizar una identi-
dad colectiva”?
d) Le sugerimos que liste los ítems de debate para com-
prender con mayor precisión cómo se trasladan estas
disputas al texto de la ley.
X: “Si la educación es un medio de difundir las nociones elemen-

tales de su gobierno, una nación cometería el acto más contra-
rio a sus propios intereses, dejando que fuesen enseñados con
entera libertad doctrinas y principios tendientes a derribar las
instituciones que se ha dado. (...)
De ahí se deduce, pues, que la educación tiene que ser armóni-
ca con los principios constitucionales, porque la educación tien-
de a establecer, tiende a generalizar sus conocimientos, tiende
a perpetuar su fuerza y su eficacia en el corazón de sus ciuda-
danos. (...)
La vieja teoría de que el padre de familia tiene derecho de edu-
car exclusivamente a sus hijos ha quedado relegada en los vie-
jos libros, o como argumento gastado en boca de algún egoísta.
La educación debe ser completamente obligatoria, necesaria-
mente obligatoria, hasta sus últimas consecuencias.
Si no fuese obligatoria, el deber de la educación existiría al lado
del derecho de la ignorancia, y esto es más que una contradic-
ción palmaria, es un absurdo.(...)
Cuando el Estado impone la obligación legal de la enseñanza pri-
maria a todos los padres de familia, a todos los tutores, a todos
los encargados de niños, dentro de la edad que la ley determina
es necesario que el Estado sea consecuente y que ponga la es-
cuela gratuita sin cargas y sin gabelas al alcance del niño, para
que el niño vaya a la escuela.
De allí no se deduce, sin embargo, que la ley quiera establecer
la escuela puramente oficial.
60
La obligación escolar respeta todavía la libertad natural de los pa-

dres. El padre puede cumplir la obligación en la escuela pública,
dotada de todos los medios de que dispone el poder oficial, o en
la escuela particular que él elija, o aún en el hogar doméstico,
donde tiene derecho y hasta el deber de ser el primer maestro”...
Y: “Una de las más preciosas garantías establecidas en nuestra

Constitución, una de las declaraciones que constituyen para no-
sotros la esperanza de los más positivos progresos, es precisa-
mente ese derecho sagrado, consignado en nuestra Carta Fun-
damental en favor de todo habitante del país, la libertad, el de-
recho de ¡enseñar y aprender libremente! (...)
No tiene el Estado el derecho de entrometerse en la escuela pri-
vada para proscribir su programa de enseñanza, so pretexto de
que en esa escuela se suministra a los alumnos lo que el Go-
bierno quiera llamar veneno contra las instituciones democráti-
cas. (...)
Necesitamos salvar la escuela libre, señor Presidente, única ga-
rantía posible de la libertad política de la conciencia en la vida
práctica. (...)
...no es el Estado, dice el Syllabus, el único director de la escue-
la, no es el Estado el único que puede dirigir la escuela pública,
la escuela particular y la escuela del hogar: no puede el Estado
imponer las conciencias.
Esta proposición, pues, responde a nuestro sistema constitucio-
nal; responde a una de las libertades más preciosas consagra-
das en nuestra Ley Fundamental. (...)
Se dijo en primer lugar, señor Presidente, que la disposición del
proyecto estableciendo que en la escuela ha de haber instruc-
ción religiosa, era contraria a la Constitución.
Difícil habría sido, o, algo más, imposible demostrar que esta
cláusula del proyecto era opuesta a la Constitución.
Por el contrario, ha sido fácil demostrar, como se ha demostra-
do en efecto, que esa cláusula responde perfectamente al espí-
ritu de nuestra Constitución, que dictada para un país Católico,
ha establecido disposiciones que, si no declaran expresamente
que la religión católica es la religión del Estado, declaran, sin
embargo, que esa religión debe ser sostenida, debe ser respeta-
da, debe ser practicada en todas las manifestaciones del Esta-
do. (...)
¿En qué país del mundo se ha declarado que la religión y que la
enseñanza de sus doctrinas sean contrarias a las instituciones
democráticas? (...)
No hay ni puede haber, se ha dicho, sociedad bien organizada sin
religión.
No hay, pues, entonces ni puede haber gobierno que no fomen-
te, que no proteja este elemento indispensable de vida, el espí-
ritu de toda sociedad: la religión.”
Z: “el liberalismo que se condena es lo que en nuestros días se

entiende por tal, habiéndose tomado como etiqueta una palabra
61
engañosa por su analogía con la libertad, y que encubre precisa-

mente lo contrario de ella; el liberalismo que se condena es la
idolatría del Estado.
El liberalismo envuelve un concepto del Estado, según el cual
puede éste legislar con entera prescindencia de la idea de Dios
y de toda noción religiosa. (...)
Cuando el Estado es concebido como una entidad superior a los
derechos individuales, que no respeta el deber y la facultad del
padre de familia como educador de sus hijos -que no respeta a
la Iglesia en su misión docente, que no respeta el principio reli-
gioso- ¿qué es lo que sucede? El Estado lo llena todo; mata to-
da iniciativa; y orgulloso de su predominio, con el deseo de con-
servarlo legisla de esta manera.
Nace un niño: no hay para qué buscar al sacerdote que lo bauti-
ce; basta que se inscriba en el registro que lleva un oficial civil.
El niño crece; llega la edad de educarlo: vaya a una escuela don-
de ni siquiera se pronuncia el nombre de Dios.
Él se ha hecho hombre; va a ser padre de familia; se trata de su
matrimonio: nada de ritos ni ceremonias religiosas; nada de vín-
culos sagrados, nada de promesas solemnes traídas bajo la in-
vocación de Dios; -que lo case el Juez de Paz; que se extienda
un simple contrato.
Muere el hombre: el cementerio no es un lugar religioso, como
lo era hasta para los paganos; ahí está el enterratorio municipal:
es un depósito de basura, en ciertas condiciones de ornato y en
ciertas condiciones de higiene.
Tal es el liberalismo condenado por la Iglesia. Es una aplicación
del materialismo, del ateísmo a la vida civil, a las funciones del
Estado.
El liberalismo, señor, es el Estado ateo, es el Estado sustituyén-
dose a Dios; es el Estado que mata la iniciativa particular, que
viola las conciencia, que se sobrepone a todo y a todos”
(Extraído de: Weimberg, G., (1984), Debate Parlamentario.
Ley 1420 (Tomo 1). Ed. Biblioteca Política argentina. CEAL, Bue-
nos Aires.)
2. a. ¿En qué concepción del Estado se sustenta la po-

sición de los sindicatos respecto de la Educación Ofi-
cial? ¿Cuál es la perspectiva de los sectores gobernan-
tes al respecto?
b. ¿Qué posición tomaría Ud. en este debate? Funda-
mente el rol que le otorgaría al Estado en educación a
partir del concepto de Estado y Sociedad al que adhie-
ra. Imagine desde allí cómo hubiera “inaugurado” la in-
tervención estatal en educación, considerando que el
resultado de las políticas implementadas fue una baja
cobertura, dados los altos índices de desgranamiento y
la escasa inserción de los sectores más desfavorecidos.
¿Qué modificaciones le impondría a la Ley 1420 para
lograr los efectos políticos que Ud. propone?
62
2.1.2. Educar para el crecimiento económico: El Estado Benefactor
El acceso del radicalismo al gobierno no significó un cambio en el eje en

torno al cual se organizó el sistema educativo. Como ocurrió con respecto
al modelo económico, los sectores que disputaron y a través del voto uni-
versal obtuvieron la conducción del Gobierno, no lograron articular un senti-
do alternativo al desarrollo educativo. Su propuesta se centró en cuestionar
los aspectos elitistas y restrictivos del modelo y en reclamar una mayor par-
ticipación.
Distintos autores (Weimberg, G., 1984; Rama, G., 1987) señalan que hi-
zo falta la modificación de los requerimientos educativos del aparato produc-
tivo para que se transformaran también las funciones principales del siste-
ma educativo. La necesidad de cambiar los patrones del crecimiento econó-
mico surge principalmente a partir de las nuevas coyunturas que se produ-
cen en el mercado internacional. Incipientemente en el transcurso de la Pri-
mera Guerra Mundial y más fuertemente a partir de la crisis del ‘30 y de la
Segunda Guerra Mundial, la caída de las exportaciones de materias primas
y de las importaciones manufactureras obligaron a desarrollar una industria-
lización sustitutiva. La ausencia de sectores en la sociedad civil con la capa-
cidad económica y la decisión política para encabezar este proceso de indus-
trialización obligó al propio Estado a tomar la iniciativa y a conducir el nuevo
momento.
Sin embargo, los nuevos actores que surgieron al calor del modelo susti-
tutivo serán los encargados de cuestionar la legitimidad de un tipo de Esta-
do que condujo un proceso de acumulación que no estuvo acompañado por
políticas redistributivas y por mecanismos democratizadores del poder políti-
co (Murmis M. Y Portantiero J.C., 1987). De esta manera, es posible propo-
ner que al contrario de lo que ocurrió en Europa, el Keynesianismo entendi- Éste fue un fenómeno a ni-
do como la intervención activa del Estado en la economía surgió en la Argen- vel mundial a través del
cual el estado se hizo car-
tina en la década de los ‘30, con anterioridad al Estado de bienestar que se go de la recomposición del
va a desarrollar con toda su potencialidad recién a partir de la llegada del pe- capitalismo. Keynes, su
ronismo al gobierno. “ideólogo”, puso el eje de
interpretación de la econo-
De esta manera, los intentos de restauración oligárquica (Graciarena, J., mía en la demanda: la pro-
1984) ocurridos en la década los ‘30 mostraron la incapacidad de los sec- puesta era la estabilizar el
sistema a partir de una
tores tradicionales para restablecer la hegemonía de un sistema basado en reactivación económica
la exclusión de las nuevas mayorías que emergieron junto con la industriali- que lleve al pleno empleo.
zación (Rouquie, A., 1982). Para ello había que generar
trabajo, lo que conduciría
El nuevo tipo de Estado fue denominado de distintas maneras en Améri- a mayor cantidad de gente
ca Latina, según sus características predominantes y también según la pers- con capacidad económica
de consumo. Según su cri-
pectiva teórico-política desde la cual se lo analizó: Estado populista, Estado terio, con la compulsión
Nacional-popular, Estado de compromiso, Estado social, etc. Sin embargo to- del hombre a consumir, se
das las visiones coinciden en algunos rasgos comunes. En lo económico pro- llegaría a un aumento de la
demanda de bienes reequi-
fundizó el abandono de la idea del capitalismo del “laissez faire” y en el mar- librándose la norma de
co de las concepciones keynesianas ya señaladas, enfatizó su carácter mar- consumo con la norma de
producción. Esto permiti-
cadamente intervencionista. Sin cuestionar un orden económico basado en ría nuevas inversiones,
el mercado, intentó regularlo a partir de una planificación destinada a mejo- más trabajo, más consumo
rar la racionalidad económica y de un poderoso desarrollo del sector público y así sucesivamente. Hacia
aquí es donde se
en áreas estratégicas de la producción y los servicios. tiene que dirigir el
En lo político intentó expresar la alianza de los sectores favorecidos con gasto público.
el proceso de industrialización y el crecimiento del mercado interno. El carác-
ter “movimientista” de las fuerzas políticas hegemónicas permitió que estas
63
alianzas llegasen al poder, incorporando a la conducción del país a sectores

históricamente marginados. El apoyo plesbicitario, la apelación constante a
la movilización popular y el liderazgo carismático fueron algunos de los me-
canismos que legitimaron permanentemente la coalición gobernante (García
Delgado D., 1994).
En lo social, el Estado reconvierte en forma total su función. Dejó de ser
el protector de los derechos individuales para transformarse en garante de
los derechos sociales. Como tal, ejerció una influencia decisiva en el proce-
so de redistribución de los recursos en favor de los sectores trabajadores. Al
mismo tiempo desarrolló una intensa actividad en torno a responder a las
apremiantes necesidades sociales (salud, vivienda, educación, etc.) de los
grupos y sectores sociales más necesitados. No se trató sólo de una inte-
gración ciudadana a través del voto, sino de una integración social más ple-
na a partir del creciente acceso a los bienes que la sociedad producía.
“El éxito de Perón con los trabajadores se explicó, más bien, por su
capacidad para refundir el problema total de la ciudadanía en un molde
nuevo, de carácter social. El discurso peronista negó la validez de la sepa-
ración, formulada por el liberalismo, entre el Estado y la política por un
lado y la sociedad civil por el otro. La ciudadanía ya no debía ser defini-
da más simplemente en función de derechos individuales y relaciones den-
tro de la sociedad política, sino redefinida en función de la esfera econó-
mica y social de la sociedad civil.
(...)
Tradicionalmente, el sistema político liberal en la Argentina, como en
otras partes, había reconocido la existencia política de los trabajadores co-
mo atomizados ciudadanos individuales dotados de una formal igualdad
de derechos en el campo político, pero al mismo tiempo había rechazado,
u obstaculizado, su constitución como clase social en ese campo. (...) El
peronismo, en cambio, fundaba su llamamiento político a los trabajadores
en un reconocimiento de la clase trabajadora como fuerza social propia-
mente dicha, que solicitaba reconocimiento y representación como tal en
la vida política de la nación. Esa representación ya no había de materiali-
zarse simplemente mediante el ejercicio de los derechos formales de la
ciudadanía y la mediación primaria de los partidos políticos. En vez de
ello, la clase trabajadora, como fuerza social autónoma, había de tener ac-
ceso directo y por cierto privilegiado al Estado por intermedio de sus sin-
dicatos.
(James, D., 1990)
En este marco es posible plantear diferencias con el modelo anterior en

lo que se refiere a la función conferida a la educación. La primera de ellas
es que en el Estado oligárquico-liberal, la intervención oficial en materia edu-
cativa constituyó una excepción respecto de su abstención a participar en
otras políticas sociales. En el caso del Estado benefactor significó una de las
estrategias que formó parte de una política social más general dirigida a in-
corporar a nuevos sectores a la participación social. Ello habría permitido
una mayor efectividad en la tarea integradora del sistema educativo.
Las tasas de crecimiento de la matrícula educativa oficial y privada así co-
mo la evolución de la tasa de pase entre el nivel primario y medio así lo de-
muestran.
64
Evolución de la matrícula. Nivel primario
Evolución de la matrícula. Nivel primario

100
80
60 Oficial
40 Privada
20
0
1915 1925 1935 1945 1950 1955 1960 1965 1970
Evolución de la matrícula. Nivel medio

Evolución de la matrícula. Nivel medio
100
80
60 Oficial
40 Privada
20
0
1925 1935 1945 1950 1955 1960 1965 1970
Tasade
Tasa depase
paseentre
entrelalaenseñanza
enseñanzaprimaria
primariay media
y media
80
60
40
20
0
1935-6 1940-1 1945-6 1950-1 1955-6
Datos tomados de: Wiñar, D.,1974.
65
Pero la diferencia que más nos interesa destacar es que en este contex-
to la educación fue incorporada no sólo como un derecho de los ciudadanos,
sino también como estrategia de capacitación de mano de obra para satis-
facer las demandas de la surgiente industria. La “formación del ciudadano”
fue reemplazada paulatinamente por la idea de “formación para el trabajo”
que posteriormente, a partir de las teorías del capital humano, se converti-
ría en “formación de recursos humanos”. Los nuevos roles ocupacionales
exigían una alfabetización básica que el sistema educativo debía brindar.
También comenzaron a requerir ciertos niveles técnico-profesionales y cono-
cimientos de oficios y especialidades que no podían ser aprendidos sólo en
el lugar de trabajo y que los nuevos trabajadores, a diferencia de los inmi-
grantes, no poseían. Pero por sobre todas las cosas exigían una disciplina
laboral que únicamente el sistema educativo podía brindar masivamente a
millones de trabajadores rurales que provenían del interior del país. Estos
sectores pasarán a constituir la principal fuerza laboral de las nuevas fábri-
cas y talleres.
Para contribuir a estos objetivos se creó en 1944 la Comisión Nacional
de Aprendizaje y Orientación Profesional que desarrolló una importante va-
riedad de modalidades de capacitación básica y profesional para jóvenes y
trabajadores: Escuelas de Tiempo Parcial, Escuelas-Fábrica, Escuelas de
Aprendizaje, Escuelas de Capacitación Obrera, Cursos Complementarios,
Escuelas de Capacitación Profesional para Mujeres, Misiones Monotécni-
cas, etc. (Wiñar D., 1979). Por su parte, el Primer Plan Quinquenal (1947-
1951) también introdujo reformas en el sistema educativo y en particular en
la educación técnica con el objetivo de redefinir la relación pedagógica en-
tre educación y trabajo y dotar al alumno de una orientación y formación pro-
fesional más definida. Una parte importante de estos cambios se encuen-
tra reflejada en el texto de la Constitución aprobada en 1949 (Bernetti J. y
Puiggrós A., 1993). En esta misma dirección fue creada en 1952 la Univer-
sidad Obrera Nacional y se promovió el aporte educativo a la investigación
científico-tecnológica, que en muchos casos estuvo íntimamente vinculada
a la actividad productiva.
Todas estas reformas acompañaron un proceso que a nivel mundial se de-
sarrolló en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial. Sobre fines de
la década de los ‘40 comenzó a generarse una visión “economicocentrista”
del papel de la educación. De la mano de las teorías de capital humano
(Shultz, T., 1986) la educación dejó de ser vista como un gasto social para
transformarse en una inversión que tenía como principal objetivo alcanzar
una renta individual y social. Los factores considerados tradicionales por la
economía clásica (materias primas, capital, trabajo y tecnología) ya no alcan-
zaban para explicar el crecimiento de los países. A partir de la teoría del
“efecto residual” la capacidad de generar “capital humano” altamente califi-
cado pasó a ser una de las más importantes ventajas comparativas en la ca-
rrera hacia el crecimiento (Carnoy, M., 1967).
La educación como inversión: algunas premisas según su creador
1- “Los trabajadores se han convertido en capitalistas, no por la difu-

sión de la propiedad de las acciones de las sociedades; como lo hubiera
querido la tradición, sino por la adquisición de conocimientos y habilida-
66
des que tienen valor económico. Esos conocimientos y habilidades son en

gran parte el producto de la inversión y, junto con otras inversiones huma-
nas, explican principalmente la superioridad productiva de los países téc-
nicamente avanzados”.
2- “El hecho de que diferencias en las retribuciones se correspondan
estrechamente con diferencias existentes en el grado de educación, indica
que uno es la consecuencia de otro. (...) La ventaja observada en los jóve-
nes trabajadores puede resultar, sin embargo, no de las inflexibilidades de
la seguridad social o de los programas de retiro, o de las preferencias so-
ciológicas de los empresarios, sino de diferencias reales en la productivi-
dad relacionadas con una forma de inversión humana, i.e. la educación”.
3- “El crecimiento observado en la productividad por unidad de traba-
jo es simplemente una consecuencia de mantener constante la unidad de
trabajo a través del tiempo, aunque, de hecho, dicha unidad de trabajo ha
ido aumentando como resultado de un constante crecimiento del capital
humano por trabajador”.
(T.W. Schultz “Inversión en capital humano”. En: Blaug, M., 1972)
A partir del derrocamiento del Gral. Perón, esta concepción se profundiza

con el surgimiento del modelo de Estado desarrollista. Este modelo es gené-
ricamente definido como un subtipo de Estado benefactor que, ante una rea-
lidad que no parecía hacer posible la idea de crecer y distribuir al mismo
tiempo, centró su acción en la promoción y conducción del desarrollo econó-
mico. La etapa distributiva debía ser una consecuencia posterior al período
de crecimiento y acumulación. El Estado desarrollista, ante la declinación de
la tendencia del crecimiento económico enfatizó su papel en esta dirección,
afirmándose en las concepciones de la CEPAL y munido del auxilio instru-
mental de numerosas técnicas planificadoras. Según esta perspectiva la re-
cuperación del crecimiento será el motor que permitiría consolidar la demo-
cracia política, la justicia social y la modernización de la sociedad (Graciare-
na, J., 1984).
De esta manera las concepciones economicistas de la educación como
inversión fueron fuertemente hegemónicas hasta mediados de la década de
los ‘70, avanzada la crisis del Estado desarrollista. Sin embargo, en el perío-
do posterior al derrocamiento del Presidente Arturo Frondizi se generaron
sensibles modificaciones respecto de la etapa anterior. El cambio en los sec-
tores integrantes de la alianza gobernante implicó el creciente abandono de
la perspectiva de la educación como un derecho social que el Estado debía
garantizar para toda la población. La nueva alianza integrada por sectores
empresariales más vinculados al capital extranjero, a la banca, a los produc-
tores de bienes exportables primarios y a grupos tecnocráticos concibió que
la participación de los sectores populares en el estilo de las décadas ante-
riores significaba un peligro para el modelo de acumulación propuesto. La
restricción de la participación política a través de la democracia condiciona-
da o de los gobiernos militares fue el signo principal del período.
Esta nueva situación puso en evidencia la contradicción existente entre el
sentido modernizante que se quería imponer al crecimiento económico y el
sentido elitista que adoptó el Estado desarrollista frente a las demandas de
participación social y política plena de grandes sectores de la población.
En el ámbito educativo esta contradicción se manifestó, entre otros as-
pectos, en la formulación de discursos modernizantes y tecnocráticos en tor-
no a la universalización y el papel de la educación en el crecimiento; y políti-
67
cas a través de las cuales el Estado comenzó a desentenderse creciente-

mente de la distribución social de conocimientos a través de la escuela. Ca-
be destacar que en el breve período en que el radicalismo accedió al gobier-
no a través del Presidente A. Illia se intentó revertir estas tendencias, pero
el escaso tiempo del que se dispuso impidió importantes reformas en este
sentido.
Los efectos más sentidos de la contradicción antes señalada se manifes-
taron en el comienzo del deterioro de la calidad educativa brindada por el sis-
tema. Mientras la demanda por educación siguió creciendo y se amplió la
matrícula escolar en todos los niveles, los recursos destinados a las políti-
cas educativas no se incrementaron en la misma proporción. Ello implicó un
paulatino deterioro de las condiciones materiales de enseñanza que tuvieron
en el salario docente la principal variable de ajuste.
Por otra parte, los sofisticados mecanismos de planificación educativa
puestos en práctica con el objetivo de focalizar el aporte de la educación ha-
cia las demandas previamente definidas por las estrategias de crecimiento,
contrastaban con una realidad donde los actores económicos y sociales
mostraban sus propias lógicas de comportamiento.
Cabe destacar que en los períodos en los cuales los gobiernos militares
adoptaron el modelo definido por Guillermo O’Donnell (1985) como Estado
Burocrático Autoritario, la combinación entre un discurso modernizante en lo
económico y la aplicación de las teorías de la Seguridad Nacional en lo polí-
tico también impactó en el deterioro de la calidad educativa. La intervención
de las Universidades ocurrida en 1966, la discriminación ideológica y políti-
ca en los contenidos curriculares y en la selección de maestros y profesores
y el éxodo masivo de docentes e investigadores al exterior es un ejemplo de
la mencionada contradicción.
“Surgen por lo general [Los regímenes burocrático-autoritarios] en

momentos de fuerte activación política de los sectores populares, percibi-
da por otros sectores como una amenaza a la supervivencia del modo de
organización social vigente. (...) Los BA son entonces, esencialmente, sis-
temas de exclusión política y económica, en tanto intentan -mediante la re-
presión y el control corporativo- desactivar políticamente al sector popu-
lar y sus aliados, al tiempo que reducen y postergan las aspiraciones de
participación económica de ese sector. Pretenden así resolver la situación
de inestabilidad e incertidumbre que precede a su implantación, restable-
ciendo un orden compatible con los patrones de acumulación de un capi-
talismo periférico y dependiente. (...)
Dado el carácter autoritario del régimen, todo el andamiaje de políti-
cas estatales se subordina a actas institucionales y medidas de excepción,
que procuran ‘flexibilizar’ e incrementar los poderes del Estado para pro-
ducir una ‘regeneración’ o ‘reconstrucción’ de la sociedad civil. (...) Y es-
ta capacidad se ve respaldada por el monopolio -y sobre todo por la efec-
tiva posibilidad de empleo- de medios de coerción que en tales circunstan-
cias adquieren un peso extraordinario dentro del conjunto de instrumentos
del estado. (...)
Aquí, el carácter excluyente del estado se manifiesta de un modo sin-
gular: al tiempo que éste avanza sobre la sociedad civil, se cierra a la in-
fluencia de sus sectores y organizaciones. Libre de presiones electorales,
el horizonte temporal de sus políticas se extiende y su capacidad de inicia-
tiva en la fijación de la agenda de cuestiones sociales a resolver se amplía
68
enormemente. La formulación de políticas deja de ser el resultado de un

proceso de negociación y compromiso con diferentes sectores sociales y
fuerzas políticas, y pasa a depender mucho más estrechamente de la ini-
ciativa o propuesta de elencos técnicos y funcionarios de confianza”.
(Oszlak, O., 1980)
Por último, así como el Estado oligárquico-liberal, habiendo centrado su

accionar en el papel político de la educación, también había concebido fun-
ciones económicas para el sistema educativo; en el caso del Estado bene-
factor la primacía atribuida al rol económico de la educación tampoco impi-
dió que la misma desempeñara una importante función política. Poco estu-
diada por los historiadores de la educación, esta función se manifestó prin-
cipalmente en dos sentidos.
En primer lugar, la escuela junto con el movimiento político y los sindica-
tos fue una de las instituciones que permitió que el gran movimiento pobla-
cional de urbanización ocurrido en este período no alcanzara la conflictividad
que adquirió en otros países de la región. La escuela se convirtió en uno de
los principales instrumentos de socialización en las normas, valores y están-
dares de comportamientos urbanos para los millones de trabajadores que
llegaron desde el medio rural.
Mucho se ha escrito acerca del peligro de “anomia”, (en el sentido dado a
este término por Durkheim) que produce el tránsito de una sociedad tradicio-
nal, a una sociedad urbana y moderna. La institución educativa cumplió con el
requisito que Durkheim, siguiendo en este sentido a Comte, preveía para aten-
der los peligros de anomia en las sociedades de alto grado de complejidad: la
articulación entre sus funciones homogeneizadoras y diferenciadoras. Mientras
que a través de su función homogeneizadora la escuela brindó su aporte a la
incorporación de toda la población a las pautas, valores y normas de un orden
social emergente, mediante su efecto diferenciador se ocupó de dotar a los in-
dividuos de las condiciones exigidas para ocupar el lugar específico que la so-
ciedad le brindaba. El efecto legitimador que cumplió la educación a partir del
cumplimiento de estas funciones, permitió minimizar en parte las consecuen-
cias de los conflictos sociales que se produjeron por las profundas transforma-
ciones ocurridas en la sociedad argentina de aquella época.
“No existe, por así decirlo, sociedad alguna en que el sistema educa-
cional no presente un doble aspecto: es, a la vez, uno y múltiple.
Es múltiple. En efecto, y en cierto sentido, se puede decir que hay tan-
tos tipos diferentes de educación como capas sociales diferentes hay en di-
cha sociedad. (...)
Aún cuando la carrera escogida para cada niño no sería ya, en gran par-
te, predeterminada por una obcecada herencia social, la diversidad moral
de las profesiones no dejaría de arrastrar en pos suya una gran diversidad
pedagógica. En efecto, cada profesión constituye un ámbito sui generis
que recaba aptitudes concretas y conocimientos especiales, en los que im-
peran determinadas ideas, determinadas costumbres, determinadas mane-
ras de contemplar las cosas; y dado que el niño debe estar preparado con
vistas a la función que está llamado a desempeñar el día de mañana, la
educación a partir de una cierta edad, no puede ser la misma para todos los
sujetos a los que se aplica. (...)
69
Sin embargo, sea cual sea la importancia de estas educaciones especia-

les, no representan per se la educación entera. Incluso, se puede decir que
no se bastan a sí mismas; sea donde sea que se las observe, no divergen
entre sí más que a partir de un cierto punto más allá del cual se confunden.
Se asientan todas ellas sobre una base común. No existe pueblo alguno
donde no haya un cierto número de ideas, de sentimientos y de prácticas
que la educación deba inculcar indistintamente a todos los niños, indepen-
dientemente a la categoría social a la que pertenezcan éstos. (...)
Ésta [la educación] tiene, por tanto, por misión la de suscitar en el ni-
ño: 1. Un cierto número de estados físicos y mentales que la sociedad a la
que pertenece considera como debiendo florecer en cada uno de sus miem-
bros. 2. Ciertos estados físicos y mentales que el grupo social específico
(casta, clase, familia, profesión) considera asimismo como debiendo exis-
tir en todos aquellos que lo constituyen. (...) La sociedad no puede subsis-
tir más que si existe entre sus miembros una homogeneidad suficiente: la
educación perpetúa y refuerza dicha homogeneidad, fijando por adelanta-
do en el alma del niño las similitudes esenciales que requiere la vida co-
lectiva. Sin embargo, por otra parte, sin una cierta diversidad toda coope-
ración resultaría imposible: la educación asegura la persistencia de dicha
diversidad necesaria, diversificándose por sí mismo y especializándose. Si
la sociedad llega a ese nivel de desarrollo en que las antiguas escisiones
en castas o clases no pueden ya ser mantenidas, prescribirá una educación
más uniforme en su base. Si, al propio tiempo, el trabajo queda más divi-
dido, la sociedad provocará en los niños, proyectada sobre un primer pla-
no de ideas y sentimientos comunes, una diversidad más rica de aptitudes
profesionales.”
(Durkheim, E., 1974)
La segunda de las funciones políticas que es necesario enunciar breve-

mente, está vinculada a la distribución de ideologías que explícita o implíci-
tamente se efectuó a través del sistema educativo. Esta función fue clara-
mente manifiesta en los contenidos ideológico-partidarios que contuvieron
tanto el diseño curricular como los textos escolares de la época peronista.
Pero también es importante señalar que el conjunto de los gobiernos de es-
te período utilizó al sistema educativo para distribuir sus concepciones polí-
ticas. Las transformaciones curriculares realizadas con posterioridad a la Re-
volución Libertadora, aunque menos explícitamente, también son un ejemplo
del papel ideológico que se esperaba desempeñara la escuela. Este papel
no estuvo confiado únicamente a los contenidos. La modificación de las prác-
ticas escolares también fue implementada con el mismo objetivo. La acen-
tuación del carácter burocrático, jerarquizador y disciplinador de las normas
que rigieron la actividad educativa en el período 1966/73 por ejemplo, per-
mite observar el rol encomendado a la escuela en torno de la construcción
de un orden autoritario.
Precisamente, la ruptura del modelo autoritario ocurrido en 1973 y la re-
cuperación de la democracia coincidirán con el inicio de la declinación del ti-
po de Estado benefactor. El Estado burocrático autoritario se había concebi-
do a sí mismo como un instrumento técnico-racional frente a los que consi-
deraba como principales obstáculos para el crecimiento y la modernización
del país: la movilización política y social de las masas excluidas de la parti-
cipación y la lentitud e ineficiencia de las democracias liberales. La parado-
ja principal es que, a pesar de haber obtenido indicadores positivos en lo que
respecta al crecimiento industrial, los factores desencadenantes de su crisis
70
fueron precisamente las movilizaciones sociales y el reclamo de la restaura-

ción de una democracia no proscriptiva que permitiera el retorno del General
Perón al gobierno (O’Donnell G., 1986).
El período de expansión del modelo de Estado benefactor concluirá sin
que las promesas realizadas en torno a las funciones del sistema educativo
se cumplieran totalmente. La escolaridad se expandió en forma notable, sin
embargo en 1970 cerca del 13% de los niños en edad escolar se encontra-
ban fuera de la escuela primaria y el 29% de los jóvenes de 15 a 19 años
no había culminado el nivel. Sólo el 12,7% de los argentinos mayores de 20
años había obtenido el título secundario y la tasa de escolarización del ni-
vel medio era cercana al 36%.
El rendimiento del sistema también mostraba grandes déficits. La tasa
de retención en la escuela primaria de la cohorte 1964/70 alcanzaba ape-
nas el 44,5. En las escuelas rurales esta tasa descendía al 26,6%. Sólo el
26% de los niños que ingresaban a la escuela primaria egresaban en el lap-
so de tiempo teóricamente esperado. En la escuela media la mitad de los
alumnos abandonaba antes de terminar y sólo el 37% de los estudiantes
egresaba en el tiempo normal.
Las desigualdades regionales continuaban siendo muy notorias. Cerca
del 20% de la población era analfabeta en provincias como Corrientes, Cha-
co, Formosa, Jujuy y Santiago del Estero. Sólo 1 de cada 3 habitantes ma-
yores de 14 años había terminado la escuela primaria en Corrientes, Cha-
co, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, Misiones y Santiago del Estero(Braslavsky, C
y Krawkzyk, N., 1988).
Por último, cabe destacar que las promesas propias del siglo XIX respec-
to de la función de la escuela en torno a la formación ciudadana y la educa-
ción para la democracia se encontraban en cuestión en los finales de la dé-
cada de los ‘60. La escasa vigencia de las instituciones republicanas y de
los derechos civiles y el uso de la violencia como mecanismo para dirimir los
conflictos políticos estaban indicando una socialización ciudadana en pautas
de comportamiento social profundamente autoritarias e intolerantes.
En este mismo sentido Peter Waldman (1982) señala que la violencia po-
lítica era sólo uno de los síntomas de anomia social que se manifestaban
en la sociedad argentina de inicios de los ‘70. El autor sostiene que un con-
junto de indicadores mostraba una preocupante falta de cohesión social. La
evolución de la criminalidad violenta, el aumento de los conflictos familiares
y la disminución del número de personas con disposición a ejercer una pro-
fesión con finalidades religiosas (seminaristas y sacerdotes) corroboran pa-
ra Waldman una creciente tendencia a la anomia producto de las transfor-
maciones socio-económicas y políticas de la época. Profundas transforma-
ciones a las que el papel integrador de la escuela no habría alcanzado a pro-
cesar de manera armónica.
Isuani, E.; “Bismark o Keynes: ¿Quién es el culpable? Notas sobre la crisis

de acumulación”. En: Isuani, E. A., Lo Voulo, R. y Tenti Fanfani, E., El
Estado Benefactor. Un paradigma en crisis, Miño y Dávila/CIEPP, Bue-
nos Aires; 1991. pp. 9-26.
71
Leyes
- Ley 14.538 (1944) Crea la CNAOP
- Ley 15240 (1959) Crea el CONET
3. Lea atentamente el discurso que sigue a conti-

nuación.
1. ¿Qué elementos de la función integradora y diferen-
ciadora de la educación puede relevar en la política de
formación profesional?
2. ¿Qué críticas le formularía desde las teorías marxis-
tas o neomarxistas del Estado?
3. ¿Qué aspectos de lo que será la Teoría del Capital
Humano se encuentran presentes en este discurso?
“Cuando en 1944 soñábamos con la etapa natural que ha de cumplir el

pueblo argentino, pensábamos que la capacidad energética de los pueblos,
no está solamente en razón del trabajo que realizan cuantitativamente si-
no en el factor cualitativo de ese mismo trabajo. (...)
Se inciaba la entrada en la etapa industrial. Y la etapa industrial no se
puede encarar sin la capacitación técnica y profesional.
Fue entonces, en 1944, cuando lanzamos la primera disposición esta-
bleciendo la organización de la mano de obra y de la capacitación técnica
para la industria argentina. (...) Fue entonces cuando dijimos: ¿Cómo es
posible que un médico, un abogado, un militar se formen en la escuela
donde el Estado les paga sus estudios y un pobre obrero que no tenga me-
dios, que viva en la miseria, tenga que ir a aprender en el dolor del taller
o en el maltrato que recibe de sus patrones? Y de esta idea surgieron las
escuelas de orientación profesional donde nuestros muchachos, respetan-
do y haciendo respetar los lugares de trabajo, debían ir conformando el es-
píritu de la mano de obra argentina, para que después, en la combinación
de las concepciones técnicas y de nuestras máquinas pudieran surgir los
productos industriales perfectos como hay que perfeccionarlos hoy para
que sean útiles.
Fue allí también, cuando dijimos: No es posible que un operario estu-
die par ser y para morir operario. (...) El caldo de cultivo más extraordina-
rio para que proliferen las clases de pensamientos y de doctrinas extremis-
tas y otras ideas extrañas, está justamente en la limitación del horizonte de
aspiraciones de la clase trabajadora. (...)
Por esa razón se ha estructurado todo un escalonamiento en la concep-
ción general de la Universidad Obrera. Esta Universidad que cuenta con
un ciclo elemental, un ciclo medio, debía tener un ciclo superior.
El ciclo superior lo iniciamos hoy con esta magnífica Universidad
Obrera que ponemos en marcha. (...) No queremos universidades para for-
mar charlatanes y generalizadores.(...) Por eso queremos que esta escuela,
que nace con nuestras propias orientaciones, sepa que en la vida, ni la
ciencia pura tiene valor alguno si no se la somete a la aplicación.”
Discurso de Juan Domingo Perón
4. 1. ¿Cómo explicaría que condiciones tan disímiles

como el gobierno peronista, los gobiernos dictatoriales
de los ‘60 y los intentos de recuperación democrática
de los ‘70 sean englobados en el modelo de Estado Be-
nefactor?
72
2. Señale las similitudes y diferencias entre las políti-

cas del peronismo y de la década de los ‘60 en educa-
ción. Explíquelas a través del análisis de las luchas so-
ciales acaecidas en ese período.
2.1.3. Crisis del Estado Benefactor y recuperación de la política como

función principal de la educación
A mediados de la década de los ‘70, el modelo de Estado benefactor a

nivel internacional comenzó a mostrar marcados signos de agotamiento (Pe-
dró F., 1993). La imposibilidad de sostener políticas redistributivas en el mar-
co de profundas crisis fiscales agravadas por la brusca subida de los precios
del petróleo, provocó un nuevo fenómeno. Por primera vez desde la aplica-
ción de las políticas Keynesianas en 1930, no era posible salir de la crisis a
partir de una intervención más activa del Estado.
Es posible señalar que en nuestro país la declinación del Estado bene-
factor encontró su momento más crítico a partir del año 1975. En el perío-
do 1960/75 el PBI argentino había crecido a una tasa promedio del 4.4%
anual (Ferrer A., 1982). En el año 1975 el proceso de estanflación (alta in-
flación y recesión) alcanzó niveles alarmantes y fue también a partir de es-
te año que la Argentina quebró su ciclo de crecimiento sostenido para ingre-
sar en un período de estancamiento, desinversión y desindustrialización que
se mantendrá hasta el inicio de los ‘90. Tres tipos de gobiernos diferentes
administraron la crisis del Estado benefactor en la Argentina. El Gobierno
peronista (1973-76), el Gobierno Militar (1976-83) y el Gobierno Radical
(1983-89). Aun aplicando políticas diferentes, comienzan a generar las con-
diciones para el posterior surgimiento de un nuevo tipo de Estado: el Esta-
do post-social.
A nivel mundial, durante este período se inició un proceso de marcado pe-
simismo respecto del aporte de la educación a la economía. Como veremos
más adelante, este pesimismo estuvo sustentado tanto en la crisis econó-
mica mundial, como en la vigencia de teorías que enfatizaron únicamente el
papel de la educación en torno a la reproducción de las desigualdades so-
cio-económicas.
En la Argentina es posible proponer que, aunque con signos opuestos en- Lectura recomendada
Un análisis pormenorizado
tre sí, el conjunto de los Gobiernos que condujeron el Estado en este perío- del segundo período se pue-
do priorizó la función política de la educación en detrimento de su papel eco- de leer en El proyecto edu-
cativo autoritario. Argenti-
nómico. La particularidad de nuestro caso consiste en que la desestimación na 1976-1982, FLACSO,
del rol económico de la educación comenzó poco antes de la crisis de creci- Buenos Aires, 1983. En él,
miento que se verifica a partir de 1975. Si se pudiera resumir el papel cen- Tedesco, Braslavsky y Car-
ciofi presentan los resulta-
tral que la educación desempeñó en cada uno de los gobiernos citados, aun dos de una profunda inves-
a riesgo de caer en una excesiva simplificación, es posible presentar el si- tigación del período, una de
las primeras realiza-
guiente esquema: das en el país.
1973-1974: Educación para la liberación
1974-1983: Educación para el orden
1983-1989: Educación para la democracia
El haber colocado el año 1974 como el momento del inicio de la segun-
da etapa se debe a que, si bien según la opinión de un conjunto de autores
(Di Tella, G., 1983, Del Riz, L., 1984), el “Rodrigazo” marcó el momento del
quiebre de la tendencia económica, en el aspecto educativo la fractura se
73
puede ubicar con la renuncia del Dr. J. Taiana y la asunción del Dr. Ivanice-
vich en Ministerio de Educación (Garzón Valdez E., 1983, Cano D., 1985,
Braslavsky C., 1985).
a) Educar para la liberación

La particularidad del primer período radica en que se desvalorizó el papel
de la educación en torno a la economía cuando aún no había declinado el
crecimiento. Ello fue coherente con la perspectiva de la amplia alianza de
sectores sociales nacionales que apoyaron al peronismo en su retorno al po-
der (Di Tella G., 1983). Las posibilidades de autonomía y crecimiento econó-
mico autosostenido se concibieron más como una decisión política que co-
mo el fruto de una estrategia que permitiera incorporar al conjunto de los ac-
tores económicos capaces de generar una correlación de fuerzas que hicie-
ra posible alcanzar las condiciones materiales para su concreción.
En esta etapa la educación fue concebida como un mecanismo eficaz pa-
ra la redistribución de los bienes económicos y las oportunidades sociales y
como instrumento de “concientización” respecto del Proyecto Nacional. El
papel de la educación como derecho social recuperó la centralidad, reempla-
zando la concepción desarrollista de la formación de recursos humanos. Pre-
cisamente, la principal crítica al modelo anterior radicó en el sometimiento
de las políticas educativas a la demandas de un desarrollo económico vincu-
lado principalmente a la concentración de riquezas (CONADE 1974).
En lo que respecta a la ampliación de oportunidades, el Plan Trienal
74/77 priorizó la expansión del nivel primario y la educación de adultos. Pa-
ra garantizar el cumplimiento de estas políticas se procuró complementarlas
con el conjunto de estrategias sociales (alimentarias, sanitarias, etc.) (Plan
Trienal 1974/77).
La función política de la educación estuvo reforzada en su papel ideológi-
co, explícitamente enunciado en los documentos oficiales: “Nuestra Revolu-
ción asume una política educacional que delimita como principal objetivo la li-
beración nacional, lo cual implica la nacionalización de la educación, que se
define prioritariamente por la construcción e integración a la dinámica social
de los auténticos valores de la comunidad nacional” (El proyecto educativo del
Gobierno Popular 1973). Esta función ideológica también alcanzó a la Univer-
sidad, como lo señala el Rector de la UBA, Rodolfo Puiggrós: “...lo fundamen-
tal es que toda Universidad ya sea estatal o privada, refleje en su enseñanza
la doctrina nacional e impida la infiltración del liberalismo, del positivismo, del
historicismo, del utilitarismo...de todas las formas con las que se disfraza la pe-
netración ideológica en las casas de estudio” (Ciencia Nueva Nro 25, 1973).
La muerte del General Perón y el reemplazo del Dr. Taiana por el Ministro
Ivanissevich marcó el inicio de la etapa en la cual el objetivo central de la po-
lítica educativa se constituyó en torno a la necesidad de “restablecer el or-
den”. Sin embargo, no es sino hasta después del 24 de marzo de 1976 que
esta intención encuentra posibilidades plenas de aplicación. En el último pe-
ríodo del gobierno democrático derrocado en 1976 la intención de disciplinar
y ordenar el funcionamiento de las instituciones educativas y a través de
ellas a la sociedad, se encontró en abierta contradicción con el clima de
caos y violencia generalizada que imperó en el conjunto de las relaciones so-
ciales. Es precisamente este clima el que brinda los argumentos que nece-
sitaban los sectores que, una vez más, irrumpieron en el orden constitucio-
nal y conculcaron las posibilidades de participación de la ciudadanía.
74
b) Educar para el orden

Existe consenso en que la intervención militar de 1976 se apartó de la
tradición restauradora de los Golpes de Estado que en la Argentina se suce-
dieron a partir de 1930 (Rouquié A., 1982; Potash, 1981). En efecto, las in-
tervenciones anteriores tuvieron como objetivo principal declarado generar
las condiciones para recuperar la institucionalidad democrática. En el caso
del “Proceso de Reorganización Nacional”, este objetivo también fue mencio-
nado. Sin embargo en la proclama revolucionaria estuvo complementado por
la afirmación de que el Proceso tenía “objetivos pero no plazos” para realizar
las transformaciones necesarias a fin de garantizar una transición en la di-
rección buscada. Es por ello que, entre otros aspectos, es la primera vez que
un gobierno militar fijó un mecanismo institucionalizado de sucesión presi-
dencial sin recurrir a los civiles ni a las formas democráticas.
El restablecimiento del orden y la seguridad, la modernización del país
mediante la reforma del Estado y la vigencia del mercado como mecanismo
regulador, el saneamiento moral mediante la lucha contra la corrupción y la
especulación y la reforma del sistema educativo en dirección a transmitir nor-
mas y valores que garanticen la vigencia del modelo autoritario, son los prin-
cipales objetivos que se fijó el gobierno del Proceso (A. Spitta, 1982).
La educación jugó un papel político trascendente en este período: apor-
tar a garantizar el orden social necesario para poder realizar las transfor-
maciones planteadas. Al poco tiempo de haber asumido su cargo el Minis-
tro R. Bruera fue explícito respecto a este objetivo: “Tendrá primacía inme-
diata en la acción del gobierno de la educación, la restauración del orden en
todas las instituciones escolares. La libertad que proclamamos como forma
y como estilo de vida, tiene un precio previo, necesario e inexcusable: el de
la disciplina” (Clarín 14 de abril de 1976). Únicamente en el período en el
que la conducción del Ministerio de Educación estuvo a cargo del Ing. Car-
los Burundarena, se intentaron privilegiar estrategias educativas que vol-
vieron sobre el objetivo de formar recursos humanos para el desarrollo eco-
nómico.
Siguiendo el documento “Educación, autoritarismo y democracia” (Filmus
D., 1988) es posible afirmar que el retorno a la función política de la escue-
la, ahora en el sentido inverso al del período 1973/74, estuvo planteado en
torno al mecanismo que Foucault (1981) define como “modalidad disciplina-
ria”. Ella es “La modalidad que implica coerción ininterrumpida, constante,
que vela sobre los procesos de la actividad más que sobre sus resultados y se
ejerce según una codificación que reticula con una mayor aproximación el
tiempo, el espacio y los movimientos”. Esta modalidad se implementó sobre
los dos órdenes que, según B. Bernstein (1975) conforman la cultura esco-
lar: el orden instrumental y el orden expresivo. Aunque es difícil proponer una
división taxativa entre las formas que adquieren ambos órdenes, es posible
señalar que el orden instrumental hace referencia al conocimiento educacio-
nal públicamente validado y se expresa en la definición del currículum y en
las formas de transmisión pedagógica. El orden expresivo, por su parte, se
refiere a la transmisión de valores y se encuentra más vinculado a las for-
mas de disciplina que se definen en la organización de la escuela, en la re-
lación de las instituciones con el exterior y en los ritos que rigen su compor-
tamiento cotidiano (Brunner J., 1985 y Filmus D., 1988).
De acuerdo con lo afirmado por G. Tiramonti (1985) es posible plantear
que las principales políticas desarrolladas en función del orden expresivo en
75
este período fueron: a) la clausura de los mecanismos de participación so-

cial en la orientación y conducción del sistema de enseñanza, b) el discipli-
namiento autoritario de todos los agentes comprometidos en la actividad
educativa y c) la transferencia de la lógica burocrática (en el sentido weberia-
no) al ámbito escolar.
En cuanto al orden instrumental, las estrategias estuvieron centradas en
a) la exclusión de los docentes y contenidos curriculares que no brindaban
garantía ideológica, b) el vaciamiento de los contenidos socialmente signifi-
cativos y de los modos procesuales de construcción del conocimiento (Entel
A., 1985) imprescindibles para una participación social plena y c) la distribu-
ción, a través del currículum oculto, de pautas de socialización individualis-
tas y falsamente meritocráticas (Filmus D., 1988).
La combinación de las estrategias hacia ambos órdenes permitió vaciar
la escuela de contenidos sustantivos para reemplazarlos por formas que
tendían a socializar niños y jóvenes de manera autoritaria, jerarquizada y
discriminatoria. En otras palabras, el rol político de la educación en este pe-
ríodo estuvo centrado en la concepción de que el orden y la disciplina debían
convertirse en funciones mucho más importantes que el proceso de ense-
ñanza-aprendizaje.
Tomando en cuenta estos elementos, en la próxima unidad veremos có-
mo la transferencia de las escuelas primarias a las jurisdicciones no se rea-
lizó con el objetivo de dotar a los establecimientos de mayor capacidad de
decisión y de adecuación a las realidades locales. La lógica con que fue rea-
lizada la transferencia estuvo fuertemente vinculada a una racionalidad eco-
nomicista y de supuesta eficiencia administrativa (Hevia Rivas R., 1991) De
ninguna manera los aspectos vinculados a la participación y a la mejora pe-
dagógica fueron tenidos en cuenta. Como ejemplo se puede citar la circular
que la Subsecretaría de Educación envió a los colegios el 20/2/78:
“Los maestros y profesores no intervendrán en la formulación de

objetivos, caracterizaciones y nómina de contenidos. Es necesa-
rio aceptar de una vez por todas que la función docente consis-
te en educar y que su titular no debe ser sustraído de esta labor
con intervenciones que finalmente carecen de mayor efecto...”.
(Tedesco J.C., 1985)
El objetivo economicista de la descentralización quedó de manifiesto en

la merma que tuvieron las erogaciones educativas totales en el período en
cuestión. El porcentaje de los gastos del Gobierno Nacional y de los Gobier-
nos Provinciales para la finalidad educación disminuyó del 16,3% en 1975 al
10,9% en 1978. Aunque se carece de investigaciones comparativas acerca
de cuánto disminuyó la calidad de la educación de esta época, no es difícil
suponer que el proceso de transferencia significó un aumento de la segmen-
tación regional del servicio educativo.
Es en este marco que las principales evaluaciones del impacto del Proceso
de Reorganización Nacional en el ámbito educativo muestran que el mismo no
se manifestó en la disminución de la matrícula estudiantil. Ello sólo ocurrió en
la educación de adultos y en la Universidad. Las consecuencias más importan-
tes se manifestaron en el deterioro de la calidad de la educación y en la pérdi-
76
da de la homogeneidad cualitativa que habría caracterizado al sistema educa-

tivo argentino de las primeras etapas (Tedesco J.C. y otros, 1984).
Por último, cabe destacar que a pesar de que los objetivos que el Gobier-
no Militar se había propuesto en torno a la transformación del Estado no fue-
ron cumplidos, este gobierno generó las condiciones para que la crisis del
Estado benefactor adquiriera características irreversibles.
Respecto de la crítica inicial efectuada al tipo de Estado vigente, la única
estrategia que se adoptó fue la restricción de los recursos destinados a las
políticas sociales. La modernización de la administración pública en cambio,
no fue llevada adelante. No se mejoró la calidad de los servicios brindados
por el Estado ni se disminuyó sensiblemente el número de sus empleados.
Tampoco se avanzó en forma sustantiva en un proceso de privatizaciones y
en el abandono de una activa participación del Estado en el escenario eco-
nómico. Por el contrario, la intervención del Estado en diferentes grupos eco-
nómicos en crisis, colocó bajo el control público alrededor de 10 veces el
monto de las empresas públicas privatizadas (Ferrer A., 1982).
El proceso de saneamiento moral de la estructura oficial prometido por la
Junta Militar en sus primeros documentos tampoco fue cumplido. La corrup-
ción y la especulación financiera tanto en el ámbito público como privado fue
una de las características presentes en todo este período (Spitta A., 1982).
Si los cambios producidos al nivel de la estructura del Estado fueron es-
casos; ¿cómo es posible explicar que este gobierno haya producido las con-
diciones para el ocaso definitivo del Estado de bienestar? Entre otros, dos
factores parecen ser determinantes:
1) En lo económico, el período 1976/83 dejó una herencia de endeuda-
miento externo e interno, crisis fiscal y proceso inflacionario que deberá en-
frentar el gobierno democrático que asume en 1983. En lo que respecta al
aparato estatal, la ineficiencia, la baja calidad, la burocratización y el encare-
cimiento de los servicios públicos profundizaron el cuestionamiento a la ca-
pacidad del Estado para gestionar eficientemente estas empresas.
2) A pesar de la importancia de estos procesos, un conjunto de actores
señalan que la mayor herencia del período 76/83 ha sido la ruptura del tra-
dicional equilibrio social y político que históricamente existiera en la Argenti-
na. Denominado de diferentes maneras (empate histórico por J.C. Portantie-
ro, 1984, equilibrio dinámico por M. Cavarozzi, 1983), esta paridad de fuer-
zas garantizó a los actores en pugna un papel más vinculado con la capaci-
dad de veto de las estrategias de sus oponentes que una posibilidad de es-
tructurar un proyecto histórico propio (Sidicaro R., 1982). La concentración
del poder económico en menos propietarios, la disminución del peso cuanti-
tativo y cualitativo de los sectores obreros y la crisis en la que se encontra-
ron los grupos medios fueron realidades que incidieron fuertemente en las
condiciones en que se desarrollaron los conflictos económico-políticos a par-
tir del retorno de la democracia (Delich F., 1983).
c) Educar para la democracia

Le correspondió al gobierno democrático que asumió en diciembre de
1983, administrar la etapa más crítica y quizás la última del Estado de Bie-
nestar Keynesiano surgido a partir de mediados de la década del ‘40. Las
herencias del período autoritario ya mencionadas y las propias limitaciones
políticas condicionaron seriamente su capacidad de revertir la crisis de un
modelo de Estado que se había iniciado una década atrás. No tuvieron éxito
77
sus primeras tentativas de recuperar la capacidad de intervención del Esta-

do para atender al mismo tiempo las fuertes demandas acumuladas tanto
desde el sector externo como del interno. Tampoco fueron exitosas las tar-
días estrategias dirigidas a privatizar y reformar el Estado en el marco de una
credibilidad decreciente y un avanzado proceso inflacionario (García Delgado
D., 1994).
En la práctica, con la excepción del período de vigencia del plan Austral,
durante el Gobierno del Dr. Alfonsín las tendencias principales se manifesta-
ron en torno a la declinación del crecimiento productivo, la desinversión, la
caída del empleo, la concentración económica y la alta inflación (Minujim A.,
1992).
En lo que respecta al orden político, el diagnóstico principal por parte de
las primeras autoridades democráticas estuvo centrado en la necesidad de
transformar una cultura autoritaria. Parte de este diagnóstico estaba vincu-
lado a la capacidad del gobierno militar de penetrar “capilarmente” la socie-
dad mediante valores y pautas de comportamiento autoritarios (O’Donnell
G., 1985). Los continuos intentos de desestabilización del sistema institu-
cional por parte de sectores de las FF AA durante este período mostraron que
era necesario mantener presente en la ciudadanía la conciencia respecto a
la defensa del sistema democrático.
En consonancia con este objetivo, la función política principal de la edu-
cación estuvo dirigida a desmantelar el orden autoritario a partir de la trans-
misión de valores democráticos. En cierto sentido se privilegió el papel origi-
nario que desempeñó el sistema educativo en las últimas décadas de siglo
XIX con el objetivo de generar una cultura participativa por parte de la ciuda-
danía. Habiendo sido el sistema educativo uno de los principales instrumen-
tos para la afirmación de las concepciones autoritarias por parte del anterior
gobierno, la acción de la gestión del Presidente Alfonsín en torno a la demo-
cratización de las relaciones sociales en la educación fue trascendente.
Sin embargo, es posible proponer que la gestión educativa del gobierno ra-
dical manifestó una visión restringida de los elementos que constituían la
esencia del orden disciplinador construido en el período 1976/83. Percibie-
ron principalmente aquellos factores que afectaron lo que anteriormente ha-
bíamos definido como orden expresivo. En esta dirección se absolutizó el pa-
pel del Estado en la transición democrática en torno al cambio de las normas,
reglamentos y prácticas que permitieran desmontar el sistema autoritario que
rigiera en la etapa anterior. Pero en lo que respecta al orden instrumental, los
cambios realizados en el primer período sólo estuvieron vinculados a los con-
tenidos de las materias dirigidas a la formación cívica y ciudadana.
Como señalamos anteriormente, no cabe duda de que reconstruir las es-
cuelas como ámbitos de convivencia democráticos era una de las tareas prio-
ritarias del nuevo período. Más aún, es impensable (e imposible) una educa-
ción de calidad en el sentido integral del concepto en el marco de situacio-
nes donde predomina la lógica burocrática, la falta de participación, la into-
lerancia y la discriminación ideológica. En este aspecto el avance obtenido
en los primeros seis años de gobierno democrático fueron sustantivos. Sin
embargo, en muchas ocasiones al absolutizar los aspectos vinculados con la
transmisión de valores ciudadanos, no se adoptaron las políticas necesarias
para desmantelar la estructura autoritaria construida en torno al orden ins-
trumental. Como ya fuera mencionado, este orden estuvo fundamentado en
el deterioro y la diferenciación de la calidad educativa brindada.
78
De esta manera, las principales acciones desarrolladas desde el Ministe-

rio de Educación de la Nación estuvieron dirigidas a la autorización del fun-
cionamiento de los centros de estudiantes a nivel secundario y universitario;
la reincorporación de los docentes cesanteados en el período autoritario; la
supresión de los exámenes de ingreso a la escuela media y la posibilidad del
ingreso irrestricto en las universidades; la modificación del régimen de eva-
luación de conocimientos adquiridos abandonando la escala numérica por
otra conceptual; la modificación de los planes de estudio de formación mo-
ral y cívica del nivel secundario; la normalización de las universidades públi-
cas, etc. (Braslavsky C. y Tiramonti G., 1990).
Las transformaciones orientadas a elevar la calidad de la educación en
base a profundas modificaciones curriculares, una nueva estructura del sis-
tema, la descentralización de los servicios, la generación de nuevas formas
de vinculación con otros actores sociales, el desarrollo de mecanismos de
evaluación de la calidad educativa, la realización de acuerdos interjurisdiccio-
nales sobre contenidos de la enseñanza, etc., no fueron llevadas a la prácti-
ca, se implementaron sobre el final de la gestión o sólo abarcaron el espa-
cio de experiencias piloto.
Una situación similar puede señalarse respecto del importante proceso
de debate educativo que significó el Congreso Pedagógico Nacional. El go-
bierno democrático supo generar un amplio espacio para la discusión, sin
embargo no logró comenzar a implementar los acuerdos allí alcanzados.
Cabe destacar que esta parcial intervención del Estado Nacional en torno
a la transformación de la educación, fue complementada en algunas jurisdic-
ciones con profundos cambios en los contenidos y en las prácticas educati-
vas. La Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza, La
Pampa, Santa Fe y Río Negro, entre otras, desarrollaron importantes proce-
sos de mejora de la calidad educativa.
En síntesis, la recuperación de la democracia significó también la recupe-
ración del rol protagónico del Estado Docente en los discursos oficiales. Sin
embargo, el efecto democratizador de la intervención estatal en la realidad
escolar fue sólo parcial. Ello se debió a que el importante rol desempeñado
en el desmantelamiento del orden autoritario no estuvo acompañado de po-
líticas educativas dirigidas a retomar su responsabilidad en torno a brindar
reales posibilidades de acceso a una educación de calidad para todos los ar-
gentinos.
Este proceso, que significó un notorio avance respecto de la situación an-
terior, también produjo situaciones contradictorias y a veces violentas. Modifi-
car las formas, pero habiendo mantenido los contenidos, generó mayores con-
diciones para que los actores del proceso educativo, en particular los estu-
diantes de escuelas medias, expresaran su disconformidad con la falta de
atractivo y significación social de los conocimientos escolares. La derogación
de las normativas disciplinarias impidió que la insatisfacción estudiantil estu-
viera en condiciones de ser encausada a través de los métodos “autoritarios”.
Pero en muchos casos tampoco pudo ser contenida por la “autoridad” genui-
namente ganada por el saber docente y el interés por el estudio de nuevos
contenidos escolares. De esta manera en ciertos momentos de la primera
etapa democrática se vivió una situación paradojal. La ausencia de transfor-
maciones profundas de las condiciones escolares de aprendizaje permitió que
desde algunos sectores se propusiera un retorno al orden educativo autorita-
rio como reacción ante las manifestaciones de disconformidad estudiantil.
79
Un proceso similar ocurrió con el Estado a nivel nacional. Su capacidad

en la construcción de un sistema democrático de convivencia no tuvo corre-
lato en la posibilidad de generar las condiciones socio-económicas que la
mayoría de la población reclamaba. La situación de hiperinflación, el estan-
camiento económico, la distribución regresiva de los ingresos, la ineficiencia
del gasto público, el enfrentamiento corporativo, el aumento de la marginali-
dad y los conatos de violencia anómica en distintos lugares del país, contri-
buyeron a generar un creciente consenso respecto a la característica termi-
nal de la crisis del modelo de Estado vigente.
El Estado de bienestar continuó adquiriendo paulatinamente las caracte-
rísticas de un “Estado de malestar” (Bustelo E., 1993). Ya no se encuentra
en condiciones de satisfacer el conjunto de demandas que le plantea la so-
ciedad, particularmente las de los sectores más necesitados.
Un nuevo tipo de Estado comienza a ocupar el centro de la escena. En es-
te escenario habrá que redefinir cual es la función que debe desempeñar la
educación.
Braslavsky, C.; “Estado, burocracia y políticas educativas”. En: Tedesco, Bras-

lavsky y Carciofi: El proyecto educativo autoritario, FLACSO, Buenos Ai-
res, 1983.
5. El progresivo desmantelamiento del Estado de Bie-

nestar se manifiesta a nivel de las políticas educativas
en el deterioro de las escuelas públicas. Le pedimos
que analice a partir de los siguientes datos, qué límites
se instauran a la democratización del sistema educati-
vo a través del financiamiento como una de las estra-
tegias de concreción de las políticas, a partir de la cri-
sis del Estado Benefactor.
Presupuesto Nacional 1975/1982 en %
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982
Administra-
ción General 26.7 17.3 8.6 9.5 9.0 9.3 10.9 9.4
Defensa 9.7 11.7 13.1 14.9 18.1 15.1 17.3 18.6
Seguridad 3.1 3.6 4.5 4.6 5.8 6.3 6.3 5.7
Salud 3.6 5.8 5.1 3.6 3.2 3.0 2.5 2.2
80
Cultura y
Educación 11.1 7.1 8.5 8.8 11.6 12.5 11.3 10.4
Bienestar
social 12.5 9.8 13.6 15.3 18.3 18.9 17.6 16.3
Ciencia y
técnica 1.2 1.3 1.9 2.2 2.6 2.9 2.7 2.9
Desarrollo
económico 26.5 34.9 35.8 35.1 33.3 35.8 34.4 35.1
Deuda
pública 6.3 9.9 14.3 10.3 1.7 0.2 0.2 0.8
Gastos
a clasificar - - - - - - - -
Economía
a realizar 0.7 1.4 5.4 4.3 -3.6 -4.0 -3.2 -1.4
Fuente: Tedesco, Braslavsky y Carciofi: El proyecto educativo autoritario, FLACSO, Buenos

Aires, 1983.
2.1.4. El Estado Post-Social
La década de los ‘80 ha sido definida por la CEPAL como la década perdi-
da para América Latina. El PBI por habitante descendió en el período 1981-90
en un 9,6%; también decrecieron la tasa de inversión y el ingreso medio urba-
no. Al mismo tiempo, la tasa de inflación, el endeudamiento externo y la desi-
gual distribución de la riqueza se colocaron entre los más altos del mundo.
En este marco existe consenso en que el Estado benefactor se encontra-
ba, sobre fines de los ‘80, en una crisis sin precedentes. En lo administrati-
vo se le atribuye un alto nivel de ineficiencia, de burocratización y de centra-
lismo. En lo social se le critica la escasez de recursos para distribuir y su
tendencia a no favorecer a través de las políticas asistenciales a quienes
más las necesitan. En lo político se cuestiona su capacidad de sostener la
gobernabilidad en el marco del aumento de las demandas corporativas y sec-
toriales insatisfechas. En lo económico se señala su imposibilidad de soste-
ner el pleno empleo, su escasa capacidad empresarial y su dificultad en la
conducción exitosa del modelo de desarrollo.
Por otra parte, la marcada tendencia hacia la globalización también dismi-
nuye la capacidad de decisión del Estado nacional. En un mundo que avan-
za hacia “un solo mercado de bienes, servicios, tecnología y capital” (García
Delgado, D., 1994) y donde los flujos financieros se mueven a una velocidad
sin precedentes, las limitaciones a la intervención del Estado no sólo están
impulsadas desde las situaciones internas. También están fuertemente con-
dicionadas por poderosos factores de decisión externos. En el caso de eco-
nomías con una gran vulnerabilidad frente a las condiciones del mercado in-
ternacional como la nuestra, los organismos financieros internacionales pa-
san a desempeñar un rol preponderante.
81
Como suele ocurrir respecto de los fenómenos sociales que se desarro-

llan en los países latinoamericanos, este proceso de deterioro del papel del
Estado de bienestar se presentó como un correlato de la crisis de los Esta-
dos que emergieron en los países centrales a partir de la post-guerra. Sin
embargo, existió un conjunto de características distintivas que exigen un aná-
lisis particular que permita dar cuenta de las especificidades del proceso.
En primer lugar, la crisis del Estado Benefactor se produjo en los países
desarrollados en momentos en que se habían cumplido los principales desa-
fíos para los cuales este tipo de Estado había sido creado. Algunos de estos
desafíos estaban vinculados a la incorporación de casi toda la población a
la ciudadanía y al trabajo (o al seguro social), la vigencia de un orden social
legítimo, la obtención de crecientes niveles de acceso a los bienes sociales
básicos por parte de toda la población, la existencia de un orden administra-
tivo eficiente, etc. (Tedesco J.C., 1990).
En segundo lugar, en el caso de un conjunto de países desarrollados, la
crítica a la intervención del Estado en la economía no significó necesaria-
mente una crítica similar al papel del Estado en lo que respecta a su rol re-
distribuidor. Dicho en otros términos, se discutió principalmente el compo-
nente “Keynesiano” del Estado, no se cuestionó tanto su aspecto “benefac-
tor” (Isuani A. y otros, 1991). Ello se debe, en parte, a que el papel social
del Estado en muchos de estos países precede en décadas a su rol activo
en la economía. A partir de este rol distributivo, se pretendió que realice un
aporte fundamental en torno al mantenimiento del orden social y a las nece-
sidades de legitimación y apoyo político que surgieron a partir de la exten-
sión del sufragio universal. Esta función no parece dejar de tener vigencia en
la actualidad, ya que en los últimos años se verifica un aumento constante
en el gasto social de la mayor parte de los países centrales (OCDE, 1985 en
Isuani A. y otros, 1991 y Calcagno E., 1993).
En tercer lugar, en un conjunto de estos países, el sostenimiento de las
políticas sociales a partir del retiro de la acción estatal de un conjunto de es-
feras de la vida pública tiene que ver, precisamente, con la necesidad de
atemperar el impacto social que genera la racionalización y el repliegue del
Estado respecto de la intervención económica directa.
Tomando en cuenta estas diferencias, es posible afirmar que en nuestro
país estamos asistiendo a una profunda transformación en el modelo de Es-
tado. El Estado emergente ha sido denominado de diferentes maneras: Es-
tado post-social, Estado neoliberal, Estado democrático-liberal, etc. Se trata
de un Estado que abandona su papel interventor en la economía para pasar
a cumplir un rol de garante de las reglas de juego, privatizando sus empre-
sas y transfiriendo al mercado la capacidad de conducir el modelo de desa-
rrollo y de distribución de bienes. Tiende a favorecer un modelo de acumula-
ción orientado más a la competitividad externa que al mercado interno. Pro-
cura modernizar y eficientizar su capacidad de gestión, atacando el desem-
pleo encubierto a partir de reducir el empleo estatal y descentralizado o re-
gionalizando muchas de sus funciones. Fija como uno de sus objetivos prin-
cipales el equilibrio fiscal reduciendo el gasto público y aumentando su ca-
pacidad de recaudación impositiva. Estamos frente a un Estado que se re-
pliega sobre sí mismo transfiriendo responsabilidades hacia el mercado y la
sociedad civil.
Ahora bien, existe un alto grado de consenso respecto de la necesidad
de lograr el equilibrio de las cuentas fiscales y de la modernización del Es-
82
tado. En algunos sectores este consenso se extiende hacia la necesidad de

disminuir drásticamente el número de empleados públicos y limitar la ac-
ción del Estado empresario. Desde esta perspectiva se muestra que a par-
tir de los cambios operados en los últimos años, la economía argentina ha
recuperado su estabilidad monetaria y alcanzado en el período de vigencia
del “Plan de Convertibilidad” altas tasas de crecimiento en su PBI. Desde
otros sectores se plantea el peligro de que el achicamiento del Estado no
sea acompañado por el aumento de su capacidad de regulación (Isuani A.,
1995). La concentración del poder económico, el aumento de la desigual-
dad social y la anomia en los comportamientos sociales respecto al cumpli-
miento de las normas, inclusive las legales, serían las principales conse-
cuencias del proceso.
Por otra parte, junto con la necesidad de reformar el Estado, también exis-
te un alto grado de acuerdo en torno a la necesidad de profundizar los proce-
sos de democratización entendida desde una perspectiva integral que va más
allá de la vigencia de las instituciones constitucionales. Este proceso implica
no sólo la superación de la persistente inestabilidad política, sino la amplia-
ción de las posibilidades de participación integral del conjunto de los actores
sociales y una creciente justicia social a partir de la satisfacción de las nece-
sidades materiales y culturales de todos los sectores de la población.
Sin lugar a dudas uno de los principales debates de la época está centra-
do en cómo combinar la democratización concebida en el amplio sentido ya
explicitado, con la modernización del Estado. La tendencia integradora de los
procesos de democratización confronta con los aspectos excluyentes de las
políticas de ajuste y modernización.
En este marco es necesario poner en discusión, entre otros, dos elemen-
tos centrales. El primero de ellos es cómo generar estrategias de desarrollo
que impliquen procesos de integración social. Este elemento se encuentra al
margen de las posibilidades abarcativas de este trabajo y será tratado más
adelante únicamente en relación con el aporte que la educación puede rea-
lizar en esta dirección.
El segundo de los elementos está relacionado con el papel de las políti-
cas sociales. A diferencia de las estrategias de ajuste implementadas en dé-
cadas anteriores, basadas principalmente en lograr un equilibrio en el balan-
ce de pagos generando un superávit en la balanza comercial, las actuales po-
líticas procuran el equilibrio tanto por el gasto como por los ingresos del sec-
tor público (Bustelo E., 1993). El techo alcanzado por el lado de los ingresos
a partir del impacto de la recesión, producto de factores estructurales y co-
yunturales, determina una fuerte tendencia a restringir el gasto público, en
particular el destinado a las políticas sociales. Ello implica, no sólo la supre-
sión de algunas instituciones del Estado Benefactor, sino desvalorizar sus
productos disminuyendo la calidad de las prestaciones y servicios brindados
(Isuani A., 1991).
Esta tendencia es enfrentada por las concepciones que plantean la im-
prescindibilidad de sostener y mejorar las políticas sociales. Estas perspec-
tivas se sustentan en que el proceso de crecimiento de los últimos años no
ha podido detener las consecuencias de exclusión social que plantea el nue-
vo modelo. Más aún, las nuevas tecnologías combinadas con las transforma-
ciones en los procesos productivos permiten prever que la tendencia a la ex-
pulsión de mano de obra se puede mantener, aun sosteniendo el ritmo de
crecimiento que mostró la economía en los últimos años. Como veremos
83
más adelante, el alarmante incremento de la tasa de desocupación, la con-

formación de un “núcleo duro” de pobreza, y la aparición de un sector impor-
tante de “nuevos pobres” reclama la intervención del Estado en áreas en las
cuales el mercado no se ha mostrado como el mejor distribuidor de recursos
(Minujim A., 1993).
Tomando en cuenta estos elementos, es necesario enmarcar la discusión
respecto de la función de la educación en la actual coyuntura y del papel del
Estado y la sociedad en torno a su distribución dentro del debate global. Sin
embargo, para abordar la problemática educativa es pertinente realizar tres
aclaraciones previas:
La primera de ellas es que de acuerdo a lo analizado en el presente pun-
to, no es posible concebir al sistema educativo sólo desde una perspectiva
de política social. Es verdad que la escuela cumple un importante rol asis-
tencial, de integración, de promoción y de movilidad social imprescindible pa-
ra alcanzar mayores niveles de equidad. Pero también ha desempeñado un
papel histórico que la coloca en un lugar privilegiado en torno a la construc-
ción y consolidación de la democracia y como estrategia de desarrollo eco-
nómico social.
La segunda aclaración es que el cambio en el tipo de Estado está acom-
pañado de transformaciones profundas en el conjunto de los órdenes de la
vida social. En particular nos interesa destacar que el repliegue de la acción
estatal no sólo implica una ampliación del espacio de intervención del mer-
cado. También brinda mayores posibilidades para el desarrollo de nuevos ac-
tores y movimientos sociales. Los nuevos tipos de acción colectiva, que no
necesariamente significan la extinción de los anteriores, se organizan con
mayor independencia y autonomía del Estado y principalmente en torno a de-
mandas sociales puntuales. No se presentan únicamente con el objeto de
Como expresa Jelin, presionar frente al Estado, también se articulan en función de satisfacer ne-
“en los años ‘90,
frente al predominio de po- cesidades concretas de las poblaciones que los constituyen.
líticas económicas neolibe- Como plantea Touraine (1989) más que “enfrentarse para la obtención de
rales que limitan el papel la dirección de los medios de producción, pretenden participar en las finalida-
del Estado benefactor, las
organizaciones no guberna- des de esas producciones culturales que son la educación, los cuidados médi-
mentales se han ido convir- cos y la información de masas”. En nuestro país estos movimientos aún se
tiendo en intermediarios
entre los desposeídos y el presentan con una gran debilidad institucional y con una lógica muy fragmen-
poder o en organizaciones taria. En el ámbito educativo su aparición ha estado acotada temporalmente
compensadoras de lo que el en la mayor parte de los casos a la resolución de reivindicaciones o conflic-
Estado no provee”. Revista
Sociedad Nº8, UBA, 1996. tos específicos. El movimiento organizado en torno al debate de la Ley Fede-
ral de Educación en 1993 es un claro ejemplo en este sentido. Sin embar-
go, por su capacidad de articular intereses educativos de actores sociales di-
ferentes y de partir generalmente de las problemáticas locales o puntuales
es un fenómeno a tener en cuenta a la hora de plantear nuevas formas de
vinculación entre el Estado y la sociedad en materia educativa.
La última aclaración hace referencia a que junto con los cambios produci-
dos en la estructura y papel del Estado y en la nueva relación que se plan-
tea éste con la sociedad, han ocurrido un conjunto de transformaciones que
es necesario tomar en cuenta a la hora de definir las actuales funciones de
la educación. En el presente trabajo incluiremos el análisis de algunas de es-
tas transformaciones. En primer lugar estudiaremos las principales tenden-
cias de la reciente evolución del sistema educativo. En segundo lugar, anali-
zaremos la nueva relación que se plantea entre la educación, la estructura
productiva y el mercado de trabajo, y entre la educación y la gobernabilidad
84
democrática. En ese momento estaremos en condiciones de retomar con

mas elementos el debate acerca de las funciones que la educación debe de-
sempeñar en la actualidad y respecto de un nuevo tipo articulación entre Es-
tado y sociedad que permita encarar con éxito los desafíos que la comuni-
dad le plantea a la escuela de cara al Siglo XXI.
Bobbio, N. “Liberalismo viejo y nuevo”. En: El futuro de la democracia, Plaza

& Janes, Madrid, 1985, pp. 137-164.
Morgestern de Finkel, S.; “Crisis de acumulación y respuesta educativa de la
Nueva Derecha”. En: Revista Educación Nro 235, Madrid, Ministerio
de Educación y Ciencia, mayo-agosto, 1987.
FIEL Descentralización de la Escuela Primaria y Media. Una propuesta de refor-
ma, FIEL, Buenos Aires, 1993.
Coraggio J. L. “Las propuestas del Banco Mundial para la educación: ¿senti-
do oculto o problemas de concepción”, en: Coraggio, J.L.; Torres, R.M.
La educación según el Banco Mundial: un análisis de sus propuestas y
métodos, Centro de Estudios Multidisciplinarios , Miño y Dávila, Bue-
nos Aires, 1997, pp. 11-64.
6. El Estado post-social, ha sido también denominado

neoliberal en clara referencia al retorno a los postula-
dos básicos del liberalismo: un Estado mínimo que ga-
rantice los derechos del individuo, que sea garante del
“pacto social”, interviniendo sólo lo mínimo indispen-
sable en la vida social. Este retorno sin embargo, ha
generado políticas disímiles en contextos históricos di-
ferentes. Lea el siguiente artículo de Daniel Filmus
“¿Por qué la educación pública?”, publicado en octubre
de 1999 en la Revista Tres Puntos, para profundizar la
polémica ¿En qué se asemeja y en qué se diferencia el
modelo del Estado liberal de principios de siglo con las
propuestas actuales? ¿Cómo influye en las políticas
educativas?
“Un error en el que suelen incurrir los detractores de la educación públi-

ca es argumentar la necesidad de su desaparición a partir de la crisis del
Estado Benefactor. De esta manera, el neoliberalismo arremete contra una
de las principales creaciones del Estado liberal: el sistema de educación
pública.
Sin embargo, el origen de la educación pública nada tiene que ver con el
Estado Benefactor o con el Keynesianismo. Su génesis está íntimamente vin-
culada con la Revolución Francesa, hecho sucedido en épocas en las que, se-
gún los datos que se poseen, Keynes y sus seguidores aún no habían nacido.
Para el pensamiento liberal, la educación pública es fundamental para la con-
solidación de la nacionalidad y para que la ciudadanía comparta una cultura
y valores éticos, morales, cívicos y religiosos. Si el Estado no garantiza esta fun-
ción, se corre el riesgo de caer en la anomia y desintegración social. Estos fue-
85
ron algunos de los elementos que tomaron en cuenta Sarmiento y la Genera-

ción del ‘80, cuando a través de la Ley 1420 construyeron las bases de nues-
tro sistema educativo.
El pensamiento neoliberal en cambio, no se preocupa por la ciudadanía, por
la solidaridad y por la justicia social. Con el argumento de que el Estado es ine-
ficiente, propone colocar en manos del mercado la posibilidad de distribuir los
bienes culturales y educativos. En algunos casos lo hace en forma abierta y
propone el arancelamiento de la educación. Pero en los últimos años se pre-
senta en forma más encubierta, planteando la necesidad de dejar de financiar
la oferta educativa para comenzar a financiar la demanda. El Estado cambia
su función y en lugar garantizar una educación pública de calidad abierta a
todos, se limita a entregar un “voucher” o “cheque” educativo para que los
padres puedan comprar con ellos la educación de sus hijos.
En la teoría, este sistema haría competir a todos los establecimientos con
el objeto de atraer una mayor cantidad de alumnos. En la práctica, donde se
aplicó esta estrategia se deterioró la calidad y se incrementó la desigualdad.
El Chile de Pinochet es un ejemplo. Las instituciones educativas, junto con co-
brar el “voucher”, también pueden cobrar una cuota adicional por parte de los
padres. De esta manera, las que atienden sectores medios y altos obtienen
grandes ventajas frente a las que, trabajando con poblaciones más pobres, só-
lo recaudan los bonos que el Estado entregó a las familias. Estas úitimas es-
cuelas, más preocupadas en la cantidad de alumnos que en la calidad de la
enseñanza, disminuyen la exigencia para evitar la deserción. Por otra parte, es-
ta estrategia se contrapone con el sistema que, con un criterio de equidad, tra-
dicionalmente se ha aplicado en nuestro país a las escuelas privadas, donde
el subsidio se incrementa a medida que el monto de la matrícula que pueden
pagar los alumnos es menor.El debate con las teorías neoliberales exige de-
mostrar que es posible superar la actual crisis educativa, convocando la parti-
cipación de la sociedad en el mejoramiento del conjunto de nuestro sistema
educativo y en particular de las escuelas públicas. Para que no avancen las
perspectivas que absolutizan el papel del mercado en la educación, el Estado
y la sociedad deben ser capaces de generar estrategias de transformación que
permitan un mayor protagonismo de la comunidad pero sin disminuir la res-
ponsabilidad del Estado, con el objetivo de construir un sistema educativo par-
ticipativo, eficiente, igualitario y de alta calidad para todos los argentinos”.
86
3
Debates y dilemas del nuevo rol del Estado

en la educación
La década de los ‘90 presenta importantes cambios en la vida socio-po-

lítica de la región, al recuperarse la senda del crecimiento económico y la
vigencia de las instituciones democráticas. Desde el discurso oficial se re-
toma la idea de la centralidad de la educación y el conocimiento como es-
trategia de desarrollo y de equidad social (CEPAL UNESCO 1992). En con-
sonancia con esta concepción se inician en la región procesos de transfor-
mación educativa que, sin lugar a dudas, presentan características comu-
nes. La descentralización de los sistemas educativos, la implementación de
mecanismos de evaluación de la calidad, la extensión de la escolaridad obli-
gatoria, el cambio de los contenidos curriculares, la priorización de la esco-
larización básica, el desarrollo de políticas focalizadas, la mayor participa-
ción de las comunidades, etc. son algunas de las estrategias que se propo-
nen como ejes del cambio. Muchas de ellas aparecen fuertemente reco-
mendadas por los organismos de financiamiento internacional que preten-
den liderar el proceso.
Las evaluaciones que se realizan sobre el fin de la década muestran co-
mo común denominador que los resultados no son satisfactorios. En un con-
junto de países el proceso de deterioro de los sistemas continuó y en otros
los avances en torno a la mejora de la calidad educativa han sido escasos
(Carnoy y Moura de Castro, 1996, Ottone E., 1998). Algunas de las causas
de esta situación resultan exógenas al sistema: el crecimiento de la desi-
gualdad social y de los niveles de pobreza, el repliegue del Estado en diver-
sos aspectos de su función social, la crisis fiscal y las necesidades de fuer-
tes ajustes económicos, etc. Otras causas, en cambio, están vinculadas es-
pecíficamente con la restricción de las inversiones en el área, con la natura-
leza de las políticas educativas y con las estrategias elaboradas para su im-
plementación.
Sin embargo, el cambio del modelo institucional continúa siendo plantea-
do como uno de los ejes para el éxito del proceso de transformación. De he-
cho, el debate gira en torno a los avances, límites y perspectivas de la des-
centralización educativa.
Cabe destacar que el término “descentralización” presenta característi-
cas polisémicas. Para algunas concepciones se limita a la transferencia de
responsabilidades de un nivel del Estado a otro. Para otras, hace referencia
a una autogestión integral de los establecimientos educativos a través de su
comunidad. Algunas recetas lo plantean como el mecanismo ideal para ha-
cer primar el enfoque financiero y satisfacer la necesidad de paliar la crisis
fiscal a partir del mayor aporte económico de los usuarios. Desde las pers-
pectivas opuestas se enfatiza su potencialidad de contribuir a adaptar las es-
trategias educativas a cada realidad local y se argumenta que ello requiere
de una mayor inversión pública y un mayor apoyo técnico-profesional por par-
87
te del Estado. En este contexto, en nombre de la “descentralización educati-

va” es posible proponer alternativas de acciones educativas radicalmente di-
ferentes y hasta claramente contradictorias entre sí.
En esta unidad, nos proponemos indagar las lógicas político-educativas
que subyacen a las distintas alternativas y sus posibles efectos en el víncu-
lo Estado-sociedad-educación.
Objetivos
1. Comprender las transformaciones operadas en las políticas educativas de

las dos últimas décadas y su significación para el vínculo Estado-socie-
dad-escuelas.
2. Analizar las alternativas en debate respecto del nuevo rol del Estado en
educación y los escenarios a futuro que cada una implica respecto de la
democratización social.
3. Integrar el debate en el marco de los nuevos modelos de regulación so-
cial.
3.1. El escenario del cambio
Los años ‘80 implicaron tanto la ampliación como un deterioro considera-

ble del sistema educativo en todos los niveles.
Producto de la apertura de nuevas oportunidades educativas y de la ince-
sante demanda de la población, la expansión de la matrícula en todos los ni-
veles ha sido la principal característica del período. Pero las limitaciones pre-
supuestarias propias de la crisis fiscal, sumadas en algunos casos a políti-
cas que no privilegiaron la calidad de la educación, a los históricos proble-
mas de ineficiencia y burocratización, a las nuevas demandas asistenciales
que tuvieron que satisfacer las escuelas y a procesos específicamente peda-
gógicos, provocaron que la masificación de la matrícula estuviera acompaña-
da por procesos que atenuaron su carácter democratizador.
Uno de estos procesos ha sido el deterioro de la calidad de los servicios
educativos. Este deterioro no se ha manifestado con similar énfasis en el
conjunto del sistema. Ello ha producido un incremento en la desigualdad de
las posibilidades de acceder a los conocimientos prometidos por la escuela
de acuerdo al lugar de residencia y al nivel socio-económico de origen de los
alumnos.
La investigación so- Parte del deterioro fue debido a la merma, tanto de los recursos estata-
cioeducativa desa-
rrollada a partir de la demo- les como los que pudieran aportar las propias familias en un contexto de cri-
cracia abocó gran parte de sis. Esta situación contribuyó aún más a la segmentación y desarticulación
sus esfuerzos a dar cuenta
de este fenómeno. del sistema.
3.1.1. La expansión del sistema
El aumento de las tasas de escolarización en la totalidad de los niveles

es el proceso que caracterizó más fuertemente todo el período. El contexto
de crisis económica que signó a la década de los ‘80 obliga a proponer que
el esfuerzo realizado por nuevos sectores de la población para enviar a sus
88
hijos a las instituciones educativas está fundamentado en una alta valora-

ción de la educación. Como observaremos más adelante, esta percepción
tiene su correlato en las mejores oportunidades ocupacionales a las que ac-
ceden quienes obtienen niveles más altos de instrucción (Sautu R., 1994).
Si consideramos el período intercensal, se observa un importante creci-
miento en todos los niveles:
Nivel Tasa de escolarización 1991Incremento tasa de

escolarización 80/91 (%)
INICIAL 72.6 26.2

PRIMARIO 95.7 7.7
SECUNDARIO 53.7 38.4
UNIVERSITARIO 14.4 92
Estos datos muestran que el crecimiento no es parejo. La expansión edu-

cativa de la década de los ‘80 significa una continuidad del proceso que J.C.
Tedesco (1990) y Rama G. (1981) han denominado “demanda polarizada”.
Este fenómeno hace referencia a que nuestro sistema soporta una fuerte
presión hacia el crecimiento en sus extremos. En la mayor parte de los paí-
ses, a partir de la masificación de un nivel comienza a expandirse la deman-
da educativa por el nivel siguiente (CEPAL 1992). En la Argentina en cambio,
la presión por el ingreso al nivel superior es mucho mayor que en otros sis-
temas con similares grados de desarrollo de la escolaridad media.
3.1.2. Deterioro de la calidad
Históricamente fue posible medir el acceso a la educación de acuerdo a

la cantidad de años de estudio. En la actualidad, haber transitado más tiem-
po por la escuela no garantiza el acceso a los conocimientos socialmente
significativos que se requieren para la participación social plena. Algunos au-
tores como Germán Rama (1987) enfatizan en que el deterioro de la calidad
fue provocado en parte, porque la expansión del sistema a lo largo del siglo
no significó una modificación del modelo educativo vigente. Los docentes,
preparados para trabajar con situaciones homogéneas de clase media, se
encontraron con la difícil tarea de responder a una heterogeneidad de sub-
culturas nuevas para el espacio escolar. A esto se suma en la actualidad, el
deterioro de las condiciones materiales de trabajo y la baja calidad de su for-
mación de base. Pero sin lugar a dudas el proceso más perjudicial y más di-
fícil de revertir es la disminución constante del número de jóvenes que aspi-
ran a ejercer la docencia y el cambio sustancial en la composición social de
quienes acceden al magisterio. Respecto de la primera de las tendencias, ya
hemos mostrado los datos que la certifican. Respecto de la segunda, un re-
ciente trabajo de J. L. de Imaz (1993) muestra que en las regiones más ri-
cas y con mayores posibilidades ocupacionales, la matrícula de los profeso-
rados desciende. En cambio se mantiene en aquellas regiones y entre los
sectores sociales de menor nivel socio-económico y que no tienen otras al-
89
ternativas laborales. Para estos futuros docentes, el no poseer un capital cul-

tural familiarizado con los contenidos escolares repercutirá negativamente
en sus posibilidades de obtener una formación de calidad.
Por otra parte, el “vaciamiento” de conocimientos socialmente significati-
vos (Tenti E., 1993), la obsolescencia de los contenidos curriculares, la ten-
dencia a la “fuga hacia delante” de los saberes y credenciales que permiten
una movilidad social ascendente (Passeron, J.C., 1972), la burocratización
de los modelos de gestión, etc., son algunos de los factores que coadyuvan
en el persistente descenso de la calidad del sistema.
El impacto efectivo de estas condiciones sobre los aprendizajes está aún
poco estudiado. Las primeras investigaciones destinadas a evaluar la calidad
de la educación a través de la administración de pruebas externas se comen-
zaron a realizar en nuestro país con el objetivo de estudiar el impacto de las
políticas autoritarias en la educación en los inicios de la década de los ‘80.
Anteriormente se habían efectuado algunos estudios sobre la base del aná-
lisis de los resultados de los exámenes de ingreso a los colegios secunda-
rios, pero se trató de investigaciones aisladas, que no tuvieron continuidad
(Wiñar y otros, 1981 y DINEMS, 1982). En todos los casos, la tendencia a la
segmentación del sistema y el bajo nivel promedio de aprovechamiento es-
colar por parte de los alumnos se confirma (Braslavsky C., 1985).
3.1.3. Desigualdad de las posibilidades
Actualmente es posible afirmar que las oportunidades educativas de

nuestra población están claramente diferenciadas tanto por su posibilidad de
acceso y permanencia a los diferentes niveles del sistema, como por la can-
tidad y calidad de los conocimientos que adquieren en las instituciones es-
colares. Al inicio de los ‘90 los indicadores tradicionales de fracaso del sis-
tema mostraban una considerable desigualdad regional.
Nivel primario, población de 5 a 24 años
NEA NOA Prome- Nuevo Patago- Centro

dio nac. Cuyo nia
Deserción 16,7 10,2 9,4 7,9 8 5,6

Extraedad 52,3 44,8 39,8 40,5 35 30,2
Repitencia 12 9,1 7,7 7,4 6,3 4,9
Fuente: Datos elaborados a partir del procesamiento del Censo Nacional de Población y
Vivienda 1991, INDEC, realizado por la Red Federal de Información Educativa, MCyE.
La reproducción de condiciones de pobreza social en situaciones de po-

breza educativa era considerable. Las situaciones educativas más desfavo-
rables se concentraban en las provincias con mayor nivel de NBI (Necesida-
des Básicas Insatisfechas). Para las que dicha situación alcanza a más del
30% de su población, las tasas de deserción en el nivel primario se elevan
por sobre el 12,8%, alejándose del promedio nacional del 9,4% (Corrientes,
90
Chaco, Formosa, Misiones y Santiago del Estero), al igual que las de repiten-
cia (por sobre el 10,% frente al 7,7% del total del país), la tasa extraedad
(50% y más)y de deserción. Son también las de mayor tasa de analfabetis-
mo para la población de 10 años y más.
Nunca asistió Analfabetismo NBI
NEA 4,3 9,3 34,8

NOA 2,0 6,3 32,4
PROMEDIO NACIONAL 1,9 5,1 23,7
NUEVO CUYO 1,5 4,3 20,9
PATAGONIA 1,1 3,8 18,6
CENTRO 1,0 3,0 14,6
Fuente: Datos elaborados a partir del procesamiento del Censo Nacional de Población y
Vivienda 1991, INDEC, realizado por la Red Federal de Información Educativa, MCyE.
Otra manifestación de la desigualdad en este nivel está reflejada en la he-

terogeneidad de situaciones que subsisten al interior de cada jurisdicción.
En la propia Capital Federal encontramos zonas (Distritos IV , V, XIX y XXI)
donde la proporción de niños de 6 a 12 años que no asiste a la escuela du-
plica al resto. En la mayor parte de las jurisdicciones en cambio, el aumen-
to del porcentaje de niños que no concurren a la escuela primaria está corre-
lacionado principalmente con el mayor grado de ruralidad de la población. Una investigación
Otros trabajos han mostrado cómo las escuelas brindan diferentes calida- realizada por Susana
des educativas de acuerdo al nivel socio-económico de la población que con- Vior y Mariana Fernández
muestra cómo la Capital Fe-
curre a ellas (Bertoni A. 1984, Braslavsky C. 1988, Filmus D. 1988). La seg- deral se divide en dos: los
mentación educativa es uno de los procesos que más se ha expandido en distritos al norte y al sur de
la avenida Rivadavia, mos-
nuestro sistema en las últimas décadas. En la práctica, los datos estudiados trando indicadores educati-
permiten afirmar que en la Argentina no existe un solo sistema educativo. vos concordantes al nivel
Conviven múltiples sub-sistemas o circuitos escolares que proveen calidades socio-económico de una y
otra zona geográfica. Los
diferenciadas de aprendizaje. resultados de la misma pue-
Asimismo, la ausencia de marco referencial común potenció esta segmen- den leerse en el artículo
“Democratizar la educa-
tación al diversificarse anárquicamente los planes de estudio. ción. A mitad de camino”,
De acuerdo a lo que se analizó hasta aquí es posible proponer que cuan- Revista Encrucijadas, UBA,
do se critica el repliegue de las funciones del Estado en materia educativa no Buenos Aires, 1997.
se está haciendo referencia a un proceso de transferencia de matrícula estu-
diantil a la esfera de la gestión privada. En el caso argentino este proceso de
desresponsabilización estatal en las últimas dos décadas está estrechamen-
te vinculado a la pérdida del papel de las instituciones educativas (tanto de
gestión oficial como privada) en torno a la creación, recreación y transmisión
de los saberes y valores socialmente necesarios para la igualdad de posibili-
dades y la participación ciudadana plena. De hecho, es sobre esta heteroge-
neización del servicio educativo, que se terminaron de concretar las políticas
de descentralización. Recién en el último lustro se dio inicio al diseño de una
política educativa capaz de rearticular el sistema sobre nuevas bases. Esta
situación plantea un conjunto de nuevas tareas a la creciente descentraliza-
ción de los servicios educativos, si se pretende que este proceso juegue un
importante papel en torno a alcanzar mayores niveles de equidad.
91
1. Un modo de estudiar el impacto distributivo de los

gastos educativos es calcular los subsidios que se asig-
nan por vía presupuestaria según la distribución del
ingreso. El subsidio por alumno se calcula a través de
un promedio del gasto de cada nivel más una estima-
ción por el uso del capital asignado a ese nivel.
Analice el impacto distributivo de la educación en
nuestro país a partir de los siguientes cuadros, consi-
derando que el primer quintil corresponde a los de ma-
yores ingresos.
Distribución de los subsidios en educación por tra-

mos de ingresos; suma de tres niveles:
1980 1990
1º Quintil 25.3 28.6

Fuente: Petrei. Humberto La educación, su financiamiento y la distri-

bución del ingreso, Conferencia en la Academia Nacional de Educa-
ción, Buenos Aires, 1999.
Educación primaria: distribución de los subsidios

en educación por tramos de ingresos:
1980 1990

5º Quintil 8.6 9.4
Fuente: Petrei. Humberto La educación, su financiamiento y la distri-

bución del ingreso, Conferencia en la Academia Nacional de Educa-
ción, Buenos Aires, 1999.
Otro modo de calcular el impacto distributivo reside en

analizar la calidad del servicio que perciben distintos
grupos sociales. Este impacto distributivo hace refe-
rencia ya no a bienes materiales sino a bienes simbóli-
cos, como es el acceso a los códigos necesarios para
manejarse en las distintas esferas del mundo social.
Compare la situación anterior con los datos ofrecidos
por el Operativo Nacional de Evaluación de la Calidad.
92
3.2. Del origen centralizado: ¿hacia la descentralización o hacia la

dispersión inorgánica?
3.2.1. Tensiones entre centralismo y federalismo
El estudio de los actuales procesos de descentralización de los sistemas

educativos de la región exige el análisis de las principales circunstancias que
prevalecieron en la determinación de las características fuertemente centrali-
zadas de su origen. Como trabajáramos en las primeras unidades, existen al
menos dos factores que confluyeron en este proceso. El primero de ellos hace
referencia a las condiciones en las que emergieron los Estados Nacionales lue-
go de la gesta emancipadora y a la relación que mantuvieron con la sociedad
civil. El segundo de los factores está vinculado a las funciones que debieron
desempeñar los sistemas educativos latinoamericanos desde su creación.
a) Respecto del rol centralizador que los Estados Nacionales han ejercido
históricamente en torno a la educación en distintos países latinoamericanos
a partir del siglo XIX es posible señalar que el surgimiento y posterior conso-
lidación del Estado-Nación liberal estuvo íntimamente vinculado a la posibili-
dad de desarrollar sistemas educativos nacionales (Green A., 1990), capa-
ces de dotar a la dispersa población de códigos comunes, otorgarles identi-
dad nacional y funcionar como mecanismo de integración en el marco de pro-
cesos de exclusión de otros ámbitos políticos y económicos.
b) En el caso particular de la Argentina, el segundo de los factores que
coadyuvó a la centralización del sistema educativo fue la función integrado-
ra, de construcción de la ciudadanía, de la identidad nacional y de la hege-
monía de los grupos dirigentes que se le encomendó a la escuela.
Cabe destacar que a diferencia del centralismo francés, en este caso se
trató de un centralismo no igualitario ya que en su dinámica concreta forta-
leció al Estado en la búsqueda de una homogeneidad formal que no se co-
rrespondió con una realidad social marcadamente desigual y heterogénea.
El rasgo centralista de este sistema permitió que estas funciones se de-
sarrollaran bajo la conducción ideológico-política de los sectores oligárquicos
vinculados al puerto de Buenos Aires. Una estructura educativa y un currícu-
lum excesivamente centralizado y elaborado desde el Estado nacional contri-
buyó a que el proyecto económico agroexportador de la generación del 80 ad-
quiriese un alto grado de hegemonía en todo el territorio nacional.
De esta forma es posible entender cómo, a pesar de que por la Constitu-
ción aprobada en 1853 la educación primaria fue una responsabilidad atri-
buida a las provincias con un sentido federal, aun en el nivel básico, una bue-
na parte del sistema educativo argentino estuvo bajo jurisdicción del Minis-
terio de Educación de la Nación hasta las últimas décadas del siglo XX. De
hecho, a partir de la superposición de responsabilidades de gestión de ser-
vicios de un mismo nivel “... y de la exclusión de las municipalidades, se fue- La Ley Láinez de 1905 fue
el instrumento legal que po-
ron estableciendo entre el Estado Nacional y los Estados provinciales relacio- sibilitó este proceso. A tra-
nes predominantemente competitivas en el sentido que ambos se fueron ocu- vés de su texto, se habilitó a
pando de los mismos servicios. Pero, por otra parte, el tipo de competencia es- la nación a crear escuelas
en territorios provinciales, a
tablecido fue bastante particular, ya que se basó en la ignorancia de las carac- pedido de éstas en caso de
terísticas de los servicios educativos brindados por el otro...La situación carac- que no contasen con los re-
cursos necesarios pa-
terizada por Bravo (1972) como descentralización normativa y centralización ra hacerlo por sí mis-
ejecutiva, perduró casi 100 años...”(Braslavsky C., 1998). mas.
93
La base histórica de la descentralización: el ejercicio del poder

entre Nación y provincias
“El proceso de centralización político-administrativo en el caso argen-

tino reconoce, entre otros, dos componentes centrales y decisivos. Com-
ponentes que, a su vez, están estrechamente vinculados entre sí. Uno de
ellos, es el referido a la concentración de la producción y población en una
de las regiones, la metropolitana-pampeana. El otro, relacionado con el
predominio de la estructura de los aparatos estatales del Estado Nacional
(...)
En nuestro caso, lo atinente a las formas y modos en que se dio la in-
serción de la producción de una de las regiones -la pampeana- en el mer-
cado internacional. Esta forma de inserción al mismo tiempo que fortale-
cía a esa región, debilitaba al conjunto de las dimensiones; en tanto que el
recíproco intercambio que trajo, generaba la desarticulación de los proce-
sos productivos y de las estructuras sociales locales como consecuencia
necesaria. (...)
...en nuestro esquema de organización institucional la materialización
de funciones estatales a nivel de aparatos, está previsto que se realicen en
forma ‘compartida’ por las dos instancias básicas. Aunque las provincias,
a su vez, deban compartir con los municipios algunas funciones, garanti-
zando el régimen municipal.
Esto implica, desde el punto de vista del funcionamiento estatal, a par-
tir de la articulación de los procesos decisorios de las políticas públicas, la
existencia de un poder -como proceso de influencias- compartido entre el
nivel Federal y el Provincial. Esquema que solamente es viable si tras ca-
da una de las estructuras organizacionales, sobre todo de las provinciales,
existe una trama socio-política que la sustente: el tejido social y político
del cual el aparato local es articulador y representante. (...)
En efecto, estas últimas [las provincias], de ser articuladoras y repre-
sentantes de las estructuras socio-políticas locales pasaron a ser -con la
maduración plena del esquema primario exportador- simples ‘delegacio-
nes’ del poder central, ubicadas territorialmente en el ámbito provincial,
pero desplazadas como núcleos de poder en el proceso decisorio del Esta-
do. Es decir, y expresado esquemáticamente, la direccionalidad global de
dichos procesos decisorios tendió a invertirse, pasando a ser las provincias
instancias político-administrativas, canalizadoras a nivel local de las polí-
ticas y acciones a nivel federal.”
(Esteso, 1989)
La matriz centralista de la mayor parte de los sistemas educativos latinoa-

mericanos se mantuvo a lo largo del presente siglo. Como hemos analizado,
esta característica estuvo más vinculada al origen liberal del Estado que a
las estrategias keynesianas posteriores a la crisis de 1929. Sin embargo, su
cuestionamiento coincide con la profunda crisis que el Estado Benefactor ha
sufrido en la región a partir de la década de los ‘70. Esta coincidencia ha po-
sibilitado que la necesidad de descentralización de los servicios educativos
y en general de las políticas sociales, aparezca principalmente vinculada a la
crisis fiscal, al endeudamiento externo, a la excesiva burocratización del apa-
rato público y a la falta de capacidad de los estados para atender las deman-
das del conjunto de la sociedad. De esta manera y con una fuerte incidencia
de las recomendaciones de los organismos de financiamiento internacional,
los factores fiscales cobraron preponderancia en detrimento de la necesidad
94
de repensar globalmente un nuevo tipo de articulación entre el Estado y la

sociedad que debía surgir a partir de la crisis del tipo de Estado vigente. En-
tre otras consecuencias, ello permitió que en muchos casos el repliegue del
Estado de sus responsabilidades en el ámbito social sin que se desarrollen
estrategias para que la comunidad pueda generar alternativas participativas
que impidan el crecimiento de la desigualdad y la pobreza.
¿Por qué descentralizar?
Según el Banco Mundial

“La mayor descentralización, incluida una mayor libertad de acción
para las escuelas privadas y comunitarias, mejorará además la eficacia
dentro de las escuelas al fomentar el espíritu de competencia entre ellas.
Si aumenta la competencia, se ofrecerán más servicios educacionales, dis-
minuirán los costos y los estudiantes y sus padres dispondrán de una se-
lección más amplia de escuelas.
(...) ya sea que se lleve a cabo a través de las escuelas privadas, comu-
nitarias o públicas locales, permite a padres y alumnos participar más ac-
tivamente en la elección de la calidad y el tipo de educación que desean y
el modo de obtenerla. Para que su elección sea racional, es preciso que dis-
pongan de información sobre las distintas opciones educacionales. Una de
las funciones importantes de los gobiernos centrales será el suministro de
esa información. (...)
...la descentralización permite la movilización de más recursos locales
para la educación. (...)
Las restricciones que se aplican a las escuelas [privadas y administra-
das por las comunidades] podrían aliviarse de diversas maneras, por ejem-
plo, eliminando las prohibiciones absolutas (en caso de que existan) y per-
mitiendo a las escuelas privadas y locales mayor libertad en la selección
de planes de estudio y contratación de profesores. (...)
La organización y administración de las escuelas comunitarias podrían
estar en manos de los órganos reconocidos de gobierno local. Además, de-
bería darse a esos órganos la libertad de movilizar recursos adicionales
mediante la imposición de derechos y gravámenes locales. Sin esa liber-
tad de acción, dependerían demasiado del gobierno central para la obten-
ción de asistencia financiera. Éste último podría adquirir una función ca-
talizadora, otorgando ayuda financiera como recompensa por la moviliza-
ción local de fondos.
Como se ha señalado anteriormente, los subsidios públicos se encau-
zan por lo general a través de las escuelas. (...). Esos subsidios se distribu-
yen prácticamente de manera uniforme, según fórmulas de financiación
previamente establecidas que no ofrecen incentivos para que las escuelas
utilicen los insumos en forma eficiente o para que los alumnos más califi-
cados procuren matricularse.
La alternativa sería que los subsidios de educación se concedieran di-
rectamente a los estudiantes y sus familias con arreglo a las necesidades y
los méritos individuales”.
(Banco Mundial, 1988)
Según la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas

La propuesta de descentralización se basa en las siguientes considera-
ciones:
a) Las reformas que han sido implementadas con un criterio de descen-
tralización y otorgamiento de mayor cantidad de atribuciones y autonomía
a las escuelas, han demostrado lograr sistemas educativos más efectivos y
eficientes en el logro de sus objetivos.
95
b) La descentralización del sistema permite una mejor aproximación a

las necesidades que plantea la comunidad, con lo cual facilita por un lado,
un control más efectivo por parte de la misma. (...)
d) La introducción de mecanismos de mercado, mediante la puesta en
funcionamiento de procedimientos o elementos que estimulen la compe-
tencia entre las unidades.
(...)
PROPUESTA (...)
c) La conducción educacional y financiera de los niveles preprimario,
primario y medio (en sus diferentes modalidades) será llevado a cabo en
el nivel de gobierno municipal.
(...)
El acceso a la educación será gratuito. El financiamiento será propor-
cionado por el sector público reemplazando el subsidio actual a la oferta
educacional por un apoyo por alumno, es decir, subsidiando a la demanda
por educación.
Los aportes del gobierno municipal a las escuelas serán proporciona-
dos en función del costo promedio por alumno registrado en el sistema
municipal y del número de alumnos que capta la escuela. Será necesario
asimismo completar este aporte básico mediante financiamiento adicional
para asistir a los grupos de población de menor nivel socioeconómico. (...)
...es posible esperar que las escuelas con costos unitarios menores que
el promedio coincidan con aquellos establecimientos grandes y prestigio-
sos y por consiguiente con aulas numerosas. En consecuencia, con el sis-
tema propuesto las instituciones se beneficiarán por cuanto el aporte que
recibirán será superior al promedio del sistema coincidiendo con el senti-
do hacia el cual debe dirigirse el estímulo. Ello permitiría a la escuela rea-
signar los recursos que obtiene entre diferentes insumos o bien aumentan-
do los sueldos de sus maestros o ampliando su propuesta educativa me-
diante la incorporación de asignaturas optativas.”
(FIEL, 1993)
A pesar de la impronta economicista, las propuestas de los organismos

internacionales no sólo brindan “fórmulas” para paliar la crisis fiscal, sino
que también contienen modelos de escolarización que redefinen lo que se
ha entendido tradicionalmente como educación pública. Aunque se avanzó
prioritariamente en la tarea descentralizadora, la justificación de la misma se
fundamenta en el discurso que promueven estas agencias, por sobre la de-
fensa democrática que promovieron otros sectores sociales.
¿Cuáles son los supuestos de los que parten? Que la descentralización
posibilita per se, saldar los problemas del sistema.
En primer lugar, elevar la calidad, a través de la diversificación de la ofer-
ta y la competencia interinstitucional. En segundo lugar, optimizar el gasto
acercando el control a los consumidores, lo que posibilitaría a su vez la par-
ticipación de la comunidad.
Desde estas perspectivas, es el proceso descentralizador el que permitirá
mayor autonomía a las escuelas para adaptarse a las necesidades e intere-
ses locales. Pero esto no basta para elevar la calidad educativa, sino que es-
ta estrategia debe ser complementada con mecanismos que acrecienten el
derecho de elección de escuelas por parte de los padres. La ecuación resul-
tante es la competencia entre escuelas para captar matrícula -ser elegida-, lo
que se lograría a través de elevar la calidad del servicio que brindan y optimi-
zando el uso de los recursos para ampliar la capacidad de acción institucio-
96
nal. Pero ¿qué canales quedan habilitados para la participación institucional?

Básicamente en carácter de usuarios y vinculada al “castigo del mercado”:
ser requerida por los consumidores, captar recursos locales, etc. El control de-
mocrático de la calidad educativa se transforma en una opción de consumo.
Se subordina así la calidad educativa a las metas financieras, ya sea a
través de la competencia mercantil o como estrategia para elevar la eficien-
cia del sistema evitando el alto costo de la repitencia. Es en este sentido
que la calidad es parte de una estrategia costo-beneficio más que una
apuesta ético-política.
En la idea de servicio público, el Estado permanece como base de una
ideología del interés general y de necesidades colectivas que se satisfacen
por los equipamientos comunitarios, cuando se la considera una operación
de mercado, se imponen las reglas de juego de la empresa capitalista crean-
do un contexto que resignifica la idea de servicio público por la de servicio
“de públicos” (Calcagno, 1997). Es en el contexto de estos debates que de-
be ser repensadas las políticas educativa de las dos últimas décadas.
3.2.2. La descentralización en la Argentina
El conjunto de procesos dirigidos a descentralizar los sistemas educati-

vos de la Región han tenido un común denominador: paliar la crisis fiscal:
“El tipo más común de reforma en la región en el decenio de

1980 ha sido la tentativa de reducir el gasto del gobierno cen-
tral en la educación mediante la descentralización de las deci-
siones (esto es, de la gestión) en la educación y, en menor me-
dida, del financiamiento de la educación”.
(BID, Carnoy M. y Moura de Castro, C. 1996)
A pesar de tener como marco un conjunto de “recetas” relativamente ho-

mogéneas, han asumido desarrollos particulares de acuerdo a las condicio-
nes socio-políticas, económicas y educativas de cada país.
En el caso argentino, la transferencia de los servicios educativos naciona-
les a las jurisdicciones provinciales y a la Ciudad de Buenos Aires, ha sido
una de las transformaciones más profundas que se han operado en la es-
tructura del sistema educativo en los últimos años.
Sus antecedentes datan del fin del peronismo, cuando en 1956 se crea
el Consejo Nacional de Educación y se postula la posibilidad de transferir
escuelas. Su definitiva concreción tardará dos décadas, previos intentos po-
co exitosos por lograrlo. El primer intento de descentralización se desarro-
lló al inicio del los años ‘60, con la propuesta en la Ley de Presupuesto Na-
cional de transferir los servicios nacionales prestados en territorio provin-
cial. Aunque debía ratificarse por convenio, esto sucedió en pocos casos,
por lo que el gobierno nacional decidió transferir por decreto, lo que nunca
llegó a efectivizarse ya que el presidente Frondizi fue destituido previo al ini-
cio escolar. Sobre fines de la década de los ‘60, a partir de la ley 17.878
el Poder Ejecutivo logró transferir sólo 680 escuelas ubicadas en las Provin-
cias de Buenos Aires, Río Negro y La Rioja, a las que se le suman las 23
97
transferidas en Santa Cruz en el intento anterior. En este caso, su trata-

miento fue más específico ya que se trató en reuniones de Ministros de
Educación. Lo peculiar de esta etapa y que va dando un cierre a la presta-
ción directa del servicio educativo por parte del Ministerio Nacional, fue la
derogación de la Ley Laínez en 1970, símbolo del centralismo que posibili-
tó a principios de siglo la extensión del sistema educativo a lo largo y a lo
ancho del país.
Una década después, en 1978, la casi totalidad de establecimientos pri-
marios bajo dependencia nacional fueron transferidos a las jurisdicciones
(Cantini, J.L., 1983). Este proceso significó el traspaso de 6.700 escuelas y
44.050 docentes.
Estos regímenes autoritarios muestan a la descentalización estatal como
la salida a la crisis económica, a través de la desburocratización y la cerca-
nía a las necesidades de la población, entre otras ventajas. Sin embargo la
imagen que prevalece es la de una sociedad civil con escasa capacidad de
incidir en el proceso de decisiones estatales por estar inmersa en un contex-
to de represión política y de restricción de la participación.
El traspaso de las escuelas primarias a las provincias se fundamentó
en el artículo 14 de la constitución que deja abierta esta posibilidad, pero
que enlaza con una nueva interpretación de la misma: ya no será una res-
ponsabilidad concurrente entre gobierno provincial y nacional, sino sólo del
primero.
Con parte del sistema educativo provincializado, la democratización del
país, llevó a la apertura de la totalidad del sistema pero sin revertir los pro-
cesos descentralizadores llevados a cabo durante la dictadura militar. Las es-
cuelas primarias continuaron bajo la jurisdicción provincial. La apertura del
sistema significó la reincorporación de docentes cesanteados, la reimplanta-
ción de los concursos y la legislación de la organización y elección de cargos,
la supresión de los exámenes de ingreso. Estas medidas condujeron a una
importante expansión del sistema en todos sus niveles.
Un hito importante y paradigmático de los procesos sociales subyacen-
tes, fue el Congreso Pedagógico, instancia en la que se intentó construir una
política educativa consensuada entre todos los sectores de la comunidad
educativa.
A pesar de estos intentos democratizadores, el presupuesto educativo de-
cae a partir de 1988, profundizando la crisis de calidad con la de cantidad.
En: Suplemento es-
pecial de Página 12, Ya a principios de 1992, era notorio el crecimiento del número de escuelas
1/3/92 privadas que atendían alrededor de 2 millones de alumnos, absorbiendo una
En 1982, el 43,7% gran cantidad de recursos que aún antes de ese incremento era similar al
de los establecimien- presupuesto universitario nacional.
tos de enseñanza media
eran privados. Tomando to- El proceso de transferencia culmina cuando los servicios primarios, se-
dos los niveles, el 60% per- cundarios y terciarios que aún quedaban bajo la órbita nacional pasaron a
tenecían a la enseñanza reli- depender de las Provincias y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Ai-
giosa (en general son gra-
tuitos o de bajos costos), res en un proceso que comenzó en el año 1992 con la aprobación de la Ley
pero el 40% se dirige a sec- Nº 24.049. Esta Ley autorizó al Estado Nacional a transferir los servicios ad-
tores con mayor poder ad-
quisitivo. ministrados en forma directa por el Ministerio de Cultura y Educación y por
el Consejo Nacional de Educación Técnica, así como también las facultades
y funciones sobre los establecimientos privados reconocidos (Art. 1) a través
de la firma de convenios de transferencia específicos con cada jurisdicción
(Art.2). En este caso se trató de 3.578 establecimientos y de 86.374 cargos
docentes (CFI, 1992).
98
Durante el período 92/94 se efectivizó el traspaso de la casi totalidad de

los servicios. El Estado Nacional gestionaba hasta ese momento estableci-
mientos que representaban el 1,6 % de la matrícula del nivel primario, el
44.2% del nivel secundario y el 32.5% de los alumnos del terciario. Es posi-
ble afirmar que a partir del año 1994 nos encontramos frente a un Ministe-
rio de Cultura y Educación del que ya no dependen establecimientos educa-
tivos en forma directa.
Distribución porcentual de la matrícula. Por nivel de enseñanza y autoridad

(1991: cifras estimadas)
NIVEL AÑO DEPENDENCIA
NACIONAL PROVINCIAL PRIVADA
1960 40.5 49.6 9.8

PRIMARIO 1970 27.7 60.7 16.0
1980 3.5 79.3 17.3
1992 1.6 78.7 19.6
1960 63.9 16.6 23.4

MEDIO 1970 47.3 19.6 33.1
1980 45.2 24.0 30.7
1992 39.3 32.2 28.4
1960 71.4 19.9 0.9

SUPERIOR NO 1970 28.0 37.0 35.0
UNIVERSITARIO 1980 39.6 28.5 31.7
1992 28.0 44.5 27.3
1957 100 —— ——
UNIVERSITARIO 1970 83.9 1.4 14.6
1980 81.3 0.2 18.4
1991 89.9 0.2 9.7
Fuente: Elaboración propia, en base a: Ministerio de Cultura y Educación, Departamento

de Estadísticas Educativas.
Las evaluaciones realizadas acerca de los procesos de descentralización

desarrollados en la región muestran que no es posible sacar conclusiones
uniformes acerca de su impacto. En algunas ocasiones estos procesos han
favorecido las tendencias hacia la calidad, la eficiencia, la igualdad y la par-
ticipación en el sistema educativo. En otras, en cambio, prevalecieron conse-
cuencias que generaron una mayor anarquía, desigualdad, burocratización y
deterioro de la calidad de la educación brindada. ¿Cuáles son las condicio-
nes que permiten potenciar el impacto positivo de estos procesos?
99
A los efectos de un análisis puntual, es posible proponer que el resulta-

do del proceso de descentralización en función de mejorar la calidad de los
servicios educativos brindados dependerá entre otros, de 2 factores princi-
pales: a) la lógica política que prevalezca en los procesos y b) la capacidad
del Estado Nacional, las jurisdicciones, los gobiernos locales y las institucio-
nes escolares de asumir los nuevos roles que este proceso demanda.
Paviglianiti, N.; Diagnóstico de la administración central de la educación, MEJ,

Buenos Aires, 1988. Capítulos 2 y 3.
Selección de textos de Recomendaciones de política educativa de organis-
mos internacionales.
Feldfeber, M. “La propuesta educativa neoliberal”, en: Revista Espacios Nº22,
Facultad de Filosofía y Letras, UBA, Buenos Aires, 1997.
Leyes
- Normativas para la transferencia.
2. Le sugerimos la lectura de los distintos intentos de

transferencia educativa y su comparación consideran-
do:
- Fundamentos de la misma.
- Grado de posibilidad de aceptación o rechazo a la me-
dida por parte de las jurisdicciones.
- Previsión presupuestaria.
- Nivel y tipo de escuelas a transferir.
- Referencias a la capacidad técnica instalada o previ-
sión de técnicos locales capacitados para administrar
las instituciones.
- Espacios de concertación dispuestos.
3.3. Las lógicas políticas de los procesos de descentralización
El reclamo por la descentralización de los servicios educativos en nues-

tro país ha significado históricamente una demanda democratizadora frente
al poder central. Ya hemos analizado las causas del excesivo centralismo
que primó en los orígenes del Estado Nacional. En el ámbito educativo, la
centralización que se produjo a partir del surgimiento del Estado Nacional
Lectura recomendada significó modificar una larga tradición según la cual la potestad educativa era
Para un análisis de los pro- sostenida principalmente por los cabildos locales (Ozlack O., 1982, Cassa-
cesos de descentralización sus J., 1994). La demanda por la transferencia de los servicios surge íntima-
de las diferentes políticas
públicas se recomienda la mente vinculada al conjunto de reclamos en pos de un verdadero federalis-
lectura del libro de Laurelli, mo y mayor autonomía de las provincias frente a un poder que respondía prin-
E. y Rofman, A. (comp.).
Descentralización del Esta- cipalmente a los sectores económicos vinculados al proyecto agroexportador
do. Requerimientos y políti- centrado en el puerto de Buenos Aires. Esta demanda se sustenta también
cas en la crisis, Fundación en las promesas incumplidas por el modelo educativo centralizado: Integra-
Friedrich Ebert/Ed.
CEUR; Buenos Ai- ción nacional, equidad, calidad, articulación del sistema, racionalidad en la
res, 1989. utilización de los medios, etc.
100
Con esta perspectiva, la necesidad de la descentralización fue incorpora-

da en el conjunto de las plataformas electorales de los Partidos Políticos en
el momento del retorno a la democracia. También desde esta concepción fue
reivindicada unánimemente en las conclusiones del Congreso Pedagógico
Nacional en 1988:
“Las propuestas hablan de federalismo, regionalización, provin-

cialización, desconcentración... con articulación interjurisdiccio-
nal, garantizando la unidad y coherencia del sistema educativo,
en el marco de un Proyecto Nacional; con presupuesto de la Na-
ción y aumentando los índices de coparticipación para las pro-
vincias de menores recursos; nuclearización; desburocratización
racionalizar para asegurar la igualdad de oportunidades y posibi-
lidades...”.
(Conclusiones Congreso Pedagógico Nacional. Comisión 1.
Unanimidad, en Alberguchi, R., 1995).
La descentralización fue vista por los actores de la comunidad educativa

como un mecanismo que permitiría terminar con la burocratización del siste-
ma; superar la superposición de jurisdicciones; articular el accionar con los
establecimientos históricamente dependientes de las provincias y adaptar
estilos de gestión, contenidos y modalidades institucionales a las realidades
locales. Al mismo tiempo las comunidades locales ampliarían sus posibilida-
des de participación en la gestión de lo educativo asumiendo un grado de
compromiso mayor:
“Se proponen nuevas formas de organización escolar que posi-

biliten la autogestión, la corresponsabilidad, la participación de
la comunidad y de los distintos actores de la comunidad educa-
tiva...”.
(Cong. Pedagógico Nacional. Comisión 7. Unanimidad,
en Alberguchi, R., 1995)
Un análisis de las estrategias de descentralización en América Latina per-

mite observar que no siempre estos han sido los objetivos que prevalecieron
en los procesos de transferencias. Siguiendo diversos autores (Hevia Rivas,
R., 1991, Cassasus, J., 1994, Espínola, V.. 1994) es posible identificar dife-
rentes lógicas políticas en los procesos de descentralización.
3.3.1. La lógica economicista
En algunos procesos prevalecen las lógicas economicistas. Estas pro-

puestas enfatizan la necesidad de ahorro del gasto público, de distribuir el
gasto social oficial en los niveles provinciales y municipales, aumentar el
aporte familiar, o de transferir a entidades comunitarias y privadas la con-
ducción de la gestión educativa: “con la descentralización de la administra-
101
ción y el fomento a las escuelas comunitarias y privadas también se obtiene

más recursos de las familias y otras fuentes locales con destino a la educa-
ción” (Psacharópoulos, 1987). Un conjunto de estas propuestas avanza en
intentar colocar la educación en el marco de los bienes que el mercado dis-
tribuye con mayor eficiencia. En esta dirección se propone que la descentra-
lización debe aportar a la “...introducción de mecanismos de mercado, me-
diante la puesta en funcionamiento de procedimientos o elementos que esti-
mulen la competencia entre las unidades educativas para lo cual es necesa-
rio dotar de transparencia al sistema...”(FIEL 1989). También, y como vere-
mos más adelante, convergen en la misma dirección las perspectivas que
recomiendan abandonar la financiación pública de la oferta educativa y
adoptar la estrategia del financiamiento de la demanda. A través de diferen-
tes modalidades algunos de estos mecanismos ya se han comenzado a im-
plementar en la región.
3.3.2 La lógica tecnocrática
En otros procesos se privilegian las concepciones tecnocráticas. En es-

tos casos la descentralización es vista desde una lógica instrumental (Cas-
sasus, J., 1994 b.) y tiene como objetivo principal controlar y hacer más efi-
ciente el proceso de toma de decisiones. Se delega la capacidad de ejecu-
tar, pero en base a criterios establecidos previamente por las autoridades
centrales. La eliminación de las burocracias intermedias es uno de los ob-
jetivos principales.
3.3.3. Lógica pedagógica
Un tercer tipo de procesos enfatiza la lógica pedagógica. Son aquellos

que conciben la descentralización como un mecanismo de mejora de la ca-
lidad. Esta lógica estuvo ausente en los primeros procesos de descentraliza-
ción de la Región (Prawda, 1992). Luego fue incorporada con la concepción
de que es imposible elevar la calidad del servicio educativo definiendo estra-
tegias homogéneas frente a realidades sumamente heterogéneas. De esta
manera se acentúa la necesidad de adaptar los elementos que conforman
los procesos de enseñanza- aprendizaje a realidades locales que exigen di-
señar en este nivel los proyectos regionales o institucionales de mejora (Rog-
gi, L., 1994).
3.3.4. Lógica democrático-participativa
Por último es posible distinguir una lógica de inspiración democrático-par-

ticipativa. El objetivo principal de esta concepción es otorgar mayor autono-
mía de decisión, poder y recursos a las instancias locales y regionales. La
asunción de mayores cuotas de poder local permitiría comprometer a la co-
munidad para que asuma un mayor control sobre el proceso educativo (Mc-
ginn, N. y Street, S., 1986). Al mismo tiempo significa un proceso de apren-
dizaje para los actores y un ejercicio concreto de la cultura democrática y la
participación ciudadana.
102
En este punto del análisis es posible proponer junto con J. Cassasus que
“la descentralización no es un fin en sí mismo, es una política para lograr cier-
tos fines. En sí ella no es buena o mala, no es progresista o conservadora. Ello
depende de si contribuye o no a resolver los problemas que hacen pensar que
esta medida puede resolver” (Cassasus, J., 1994).
Por lo tanto, las diferentes modalidades que podrá adquirir un proceso de
descentralización del sistema educativo dependerán principalmente de cuá-
les sean los principales problemas que se pretendan atender con esta trans-
formación. La selección de estos problemas conlleva la elaboración explícita
o implícita de un diagnóstico de la crisis educativa, de una determinada fun-
ción social de la educación y de un concepto del papel del Estado respecto
del proceso educativo.
Rofman, A. “El proceso de descentralización en América Latina; causas, de-

sarrollo, perspectivas”, en: CLAD, Descentralización político-adminis-
trativa: bases para su fortalecimiento, Serie Temas de Coyuntura en
Gestión Pública, Caracas, 1990. Pp. 8-45.
Weiler, H. “Enfoques comparados en descentralización educativa”, en: Perey-
ra, M. et. al. (comp.), Globalización y descentralización de los sistemas
educativos, Ed. Pomares Corredor, Barcelona, 1996. Pp. 208-253.
Carnoy, M. y de Moura Castro, C. ¿Qué rumbo debe tomar el mejoramiento de
la educación en América Latina?, Documento de Antecedentes para el
Banco Interamericano de Desarrollo, Seminario sobre Reforma Educa-
tiva, Buenos Aires, 1996.
3. El proceso de descentralización se encuentra atra-

vesado por relaciones de poder social, las que pueden
ser reforzadas o reformuladas. Ricardo Hevia Rivas
(1988) define desde una perspectiva crítica, al proce-
so de descentralización como una estrategia posible
para asegurar una participación más amplia de los
intereses legítimos en educación, mientras que en
muchos casos se ha reducido a su criterio a una sim-
ple desconcentración, la que se caracteriza por la de-
legación de responsabilidades administrativas a nive-
les inferiores de la línea jerárquico-burocrática. En
sus palabras:
“Es decir, el grado de centralización o descentralización en un país se

define por el grado de poder y control social que determinados grupos o
actores sociales ejerzan sobre un dominio particular de la actividad públi-
ca. El binomio ‘centralización-descentralización’ se define por el uso y el
control del poder monopólico o social, en el contexto general de la nación.
De este modo, las políticas de descentralización educacional han de enten-
derse primariamente como estrategias que tiendan a resolver problemas de
distribución, generación y ubicación del poder en el dominio educativo,
teniendo en cuenta las relaciones en el conjunto de la sociedad.
103
En un intento por definir la descentralización educacional también es

importante distinguir otros ejes de relaciones: los binomios ‘descentrali-
zación-centralización’ y ‘desconcentración-concentración’. Ambos se re-
fieren a realidades distintas. El primero, a la configuración espacial del
uso y control del poder. El segundo, a la estructura decisional del mismo.
De este modo, la centralización-descentralización está directamente liga-
da a la estructura social y a los mecanismos de poder en una determina-
da área geográfica. Esto es importante en la medida que se suele confun-
dir descentralización con democratización, siendo que la democratiza-
ción en la toma de decisiones no depende tanto de la ubicación geográfi-
ca de quienes ejercen ese poder, sino de las relaciones que ellos estable-
cen con los centros de poder económico y social. Esto quiere decir que no
necesariamente la desconcentración de funciones lleva a la descentraliza-
ción y que tampoco la descentralización requiere la desconcentración de
funciones”.
Dado que no existen modelos puros ¿qué combina-

ción de “lógicas” de descentralización considera que
resultarían más democratizadoras en términos de po-
líticas educativas, teniendo en cuenta el contexto na-
cional?
Le sugerimos que a continuación, tenga en cuenta es-
tos conceptos para comprender las relaciones de po-
der social que subyacen en políticas educativas de las
dos últimas décadas.
3.4. Las lógicas prevalecientes en el proceso de descentralización

en nuestro país
En primer lugar, es necesario destacar que en todo proceso descentraliza-

dor convergen el conjunto de las lógicas anteriormente expuestas. Son los ob-
jetivos políticos de quienes conducen el proceso, las condiciones socio-eco-
nómicas y el papel que juegan los diferentes actores quienes generan la po-
sibilidad de que se privilegien unas u otras en un momento histórico determi-
nado. Un ejemplo de esta afirmación ha sido el proceso descentralizador em-
prendido en Chile. En su origen, durante el gobierno autoritario, se privilegia-
ron las perspectivas economicistas de mercado y las tecnocráticas. El retor-
no a la democracia permitió evaluar estas políticas. Las investigaciones reali-
zadas mostraron que sus principales consecuencias fueron el deterioro de la
calidad y la mayor inequidad en la distribución del servicio ( PIIE 1992 y Lato-
rre, C.L. y otros, 1991). Pero lejos de volver atrás en la transferencia de los
servicios educativos, se optó por diseñar estrategias que permitieran profun-
dizar sus potencialidades democráticas y de elevación de la calidad. La asun-
ción por parte del Estado Nacional de mayores responsabilidades en torno a
la compensación de las desigualdades, la atención focalizada, la ayuda finan-
ciera y el apoyo técnico fue el principal camino escogido (Espínola V., 1994).
En segundo lugar, la incidencia de los organismos internacionales en tor-
no a la aplicación de estas estrategias ha generado una indiferenciación del
discurso en realidades nacionales muy distintas. No alcanza pues, con la lec-
tura de la legislación o de los documentos de política educativa. Es necesa-
rio estudiar particularmente el resultado de las acciones descentralizadoras
en la práctica educativa concreta para llegar a conclusiones más firmes.
104
En la Argentina, este tipo de estudios empíricos sobre el impacto de los

procesos de transferencia en los niveles y tipos de autonomía muestra que
las instituciones escolares aún se encuentran en estado incipiente. Los
análisis de las primeras transferencias se han preocupado principalmente
por el nivel macro (Kisilevsky, M., 1990, Senén González, S. y otros, 1989,
Carciofi, R., 1996). Es posible coincidir con estos trabajos en que las pers-
pectivas economicistas y tecnocráticas fueron privilegiadas en el proceso
de transferencia realizado en 1978. El sentido principal estuvo dirigido a
desresponsabilizar al Estado Nacional del servicio educativo primario (y por
lo tanto de su carga presupuestaria) y a racionalizar la utilización de los re-
cursos sin tomar en cuenta la calidad educativa (Senén González, S., 1994).
De hecho este proceso no significó una ampliación de las posibilidades de
participación comunitaria en las escuelas ni la emergencia de procesos in-
novadores por iniciativa de sus actores. Tampoco permitió una mejora del
servicio. La desatención por parte del Estado Nacional sumada a la desi-
gualdad de las situaciones regionales provocaron, la profundización de la
segmentación educativa. Las investigaciones suelen definir este tipo de pro-
cesos más como “desconcentración” que como una verdadera descentrali-
zación. Con este término se hace referencia a procesos en donde una ad-
ministración centralizada opta voluntariamente por atribuir determinadas
funciones a otros órganos que mantienen alguna relación de dependencia
con ella (Mur Moreno R., 1993). En este caso la dependencia es principal-
mente financiera.
Un reciente trabajo de la CEPAL en donde se analiza este proceso se se-
ñala que “...la modalidad adoptada por el país para la descentralización de la
educación ha sido la respuesta a la existencia de restricciones macroeconó-
micas y de imperativos vinculados a la política fiscal más que a las priorida-
des de la política educativa, lo que contrasta con las ideas generales que pre-
dominan en la literatura especializada...” (Carciofi, 1996).
Otros estudios mostraron que este proceso también influyó en generar
conducciones educativas jurisdiccionales excesivamente centralistas, difun-
dir mecanismos caudillistas y clientelares en el ámbito educativo y contra-
dictoriamente a lo propuesto, aumentar los costos educativos (Senen Gon-
zález, S., 1989)
Como señalamos, el retorno de las instituciones constitucionales permi-
tió recuperar la demanda democratizadora por la descentralización. A pesar
de ello hubo que esperar hasta 1992 para contar con una Ley que reglamen-
tara el proceso. En el transcurso de este tiempo han sido muchas las juris-
dicciones que intentaron elaborar normativas que permitieran profundizar la
desconcentración ocurrida en 1978 en dirección a mejorar la calidad o a au-
mentar la partici-pación comunitaria. Un trabajo reciente muestra que en 20
de las 23 provincias se han aprobado constituciones o leyes que permiten
la participación comunitaria en las escuelas. En muy pocos casos esta nor-
mativa se cumple efectivamente (Braslavsky , C., 1995).
Por ejemplo, en una pequeña cantidad de provincias se han implementa-
do en la práctica instancias de participación local al interior de sus escue-
las u otros tipos de innovaciones sustantivas en el modelo de gestión ins-
titucional. Una de las primeras ha sido el intento de nuclearización que lle-
va adelante la Provincia de San Luis a partir de 1984. En este caso la es-
tructura piramidal ordenada jerárquicamente y la concentración de los me-
canismos de planificación y de toma de decisiones en el Poder Ejecutivo res-
105
taron posibilidades participativas al proyecto (Tiramonti G., 1994). Otros

procesos de generación de formas de incorporación de nuevos actores a la
gestión escolar se han llevado adelante en Córdoba, Río Negro, Mendoza,
La Pampa, Santa Fe y Buenos Aires. La Capital Federal ha posibilitado la in-
tegración de los padres en los aspectos pedagógicos a través de la Planifi-
cación Institucional Participativa (PIP). Cabe destacar que ninguno de estos
proyectos ha tenido una institucionalización masiva.
En el desarrollo del último proceso de transferencia ocurrido a partir
de 1992, también existió una fuerte presión por parte de quienes enfati-
zaron la preocupación por la crisis fiscal. Estos sectores privilegiaron el
aspecto presupuestario de la transferencia (Senen González, S., 1994).
Esta intención quedó de manifiesto cuando desde el Ministerio de Eco-
nomía se intentó implementar la transferencia a partir de la ley de Pre-
supuesto de la Administración Nacional correspondiente a 1992 (Carcio-
fi, 1996).
Desde la conducción y el conjunto de los actores del sistema educati-
vo se argumentó fuertemente en dirección a proponer que el principal sen-
tido de la transferencia debía estar vinculado a cuestiones eminentemen-
te pedagógicas y participativas. Es en torno a este dilema central, el én-
fasis en lo financiero o en lo educativo que se lleva adelante un debate
público con la participación de autoridades, gremios docentes, asociacio-
nes de padres y partidos políticos. Como resultado de la pugna se deses-
tima la variante de transferir los servicios a partir de la modificación en
la estructura del presupuesto nacional y se aprueba la Ley específica que
rige la cesión de las instituciones aún en poder de la Nación. La Ley de
transferencia incorpora, entre otros aspectos, la necesidad de firmar
acuerdos particulares con cada jurisdicción, garantiza la estabilidad labo-
ral de los docentes, se asegura el mantenimiento de los estatutos profe-
sionales y las condiciones de trabajo. Sin embargo la Ley no prevé la
transferencia de recursos específicos para sostener los servicios a reci-
bir. Ellos debían provenir del aumento general de los fondos coparticipa-
bles. Sin lugar a dudas esta falta de previsión se convirtió en una de las
razones que produjeron el actual desfinanciamiento de un conjunto de ser-
vicios educativos provinciales.
Otra manifestación de la fuerte impronta financiera del proceso de trans-
ferencia ha sido la exigencia de que todas las jurisdicciones acepten la to-
talidad de servicios dependientes de la Nación al mismo tiempo y en un muy
breve período de tiempo. De esta manera, no se posibilitó la creación pre-
via de equipos técnico-profesionales y las estructuras administrativas y pe-
dagógicas adecuadas para la atención de los nuevos servicios en aquellas
jurisdicciones con menores recursos instalados y donde el impacto del pro-
ceso fue mayor. Tampoco se permitió planificar la transferencia a partir de
las prioridades que marcaban las transformaciones pedagógicas en curso.
Un ejemplo de ello fue que, a pesar de haberse colocado como prioridad la
profunda mejora de los establecimientos formadores de docentes, con el
objetivo de cumplir con los cronogramas previamente fijados por las nece-
sidades presupuestarias, se transfirieron a las jurisdicciones antes de ha-
ber producido una verdadera transformación en su interior. A más de 5 años
de la transferencia, el cambio necesario en los institutos terciarios y en la
formación de los futuros docentes continúa siendo una deuda pendiente en
la mayor parte de las jurisdicciones.
106
3.5. De la descentralización a la reconfiguración del sistema: ten-

siones entre la descentralización y la recentralización
Con posterioridad a la aprobación de la Ley de Transferencia se sanciona

la Ley Federal de Educación que provee un nuevo marco general que regula-
rá el sistema educativo argentino, ahora en manos de las jurisdicciones. Se
intenta volver a coordinar esfuerzos y homogeneizar situaciones ante la seg-
mentación y heterogeneización producto de las transferencias compulsivas
sin marco nacional común.
Entre los principales cambios, estipula:
• Extensión de la obligatoriedad a 10 años.
• Transformación de la estructura a través de la creación de la Educación Ge-
neral Básica de 9 años subdividida en 3 ciclos, seguida por la Educación
Polimodal y los Trayectos Técnico Profesionales.
• Garantiza la gratuidad para todos y estipula la asistencialidad para los ni-
ños y adolescentes de sectores sociales desfavorecidos.
• Establece el cumplimiento de contenidos básicos comunes para todo el
país.
• Instaura la evaluación de la calidad de la educación.
• Insta a la creación de la Red Federal de Formación Docente Continua.
• Compromete un incremento del presupuesto educativo hasta superar el pi-
so del 6% del PBI.
Compromisos establecidos por la Desafíos que deberá sortear para

Ley Federal de Educación cumplir con las metas previstas
• Extensión de la obligatoriedad • Incorporar al 36,4% de niños de 5

escolar a 10 años, uno de educación años que no ingresan al nivel inicial.
inicial y los 9 años que comprende la
nueva Educación General Básica. • Integrar al 3% de los niños de entre
6 y 12 años que ni siquiera cumplen
la escolaridad primaria prevista el
• Implementar el Sistema Nacional siglo pasado por la Ley 1420.
de Evaluación de la Calidad.
• Atender al 32% de los adoles-
centes de entre 13 y 14 años que se
encuentran ya fuera del sistema.
Del total de alumnos a integrar, en su
mayoría pertenecen a los núcleos
más duros de pobreza, lo que exigirá:
- Políticas integrales.
- Mayor inversión.
• Lograr la "transparencia" y partici-

pación necesaria en el mecanismo
de evaluación que garantice su legit-
imidad como proveedor de informa-
ción acerca de los saberes adquiri-
dos, a fin de abrir el debate sobre las
estrategias capaces de mejorar la
calidad de la educación.
107
4. Analice a la luz de los datos que presentamos, la si-

guiente afirmación de la Lic. Susana Decibe en la que
intenta rebatir que la secundarización del 7º año au-
mentaría la deserción:
“No tiene en cuenta la situación actual que evidencian
los censos. Según el Censo de 1991, el 87% de los ni-
ños entran al sistema educativo en el jardín de infan-
tes y se quedan dentro de
él hasta los 13 ó 14 años (las tasas de escolarización
eran del 95% hasta esa edad). La tasa de pasaje entre
7º y 1º año es de 85%...”
Edad Población Población Tasa de Cursando el

escolarizada escolarización secundario
5 años 664.485 557.694 83.9

6 a 12 a. 4.651.324 4.508.359 96.9
13 años 661.404 587.492 88.8 58.6
14 años 643.301 511.351 79.5 64.6
Totales 6.620.514 6.164.896 93.1
¿En qué se basa la ex Ministro de Educación y en qué

datos se apoyan los críticos? ¿Dónde se encuentran los
riesgos y desafíos de que la extensión de la escolaridad
obligatoria se realice pasando el tercer ciclo de la EGB
al nivel secundario?
El escaso tiempo transcurrido desde la implementación y el desigual im-

pacto cuantitativo y cualitativo que generó la transferencia en cada jurisdic-
ción impiden arribar a conclusiones precisas acerca de las consecuencias de
este proceso. Por otra parte, la coincidencia temporal de la transferencia con
el comienzo de la aplicación de las transformaciones estructurales que pro-
pone la Ley Federal de Educación dificulta el análisis diferenciado del impac-
to de ambos procesos. Sin embargo, es posible afirmar que la atención del
conjunto de nuevos desafíos por parte de las jurisdicciones, en particular pa-
ra aquellas que cuentan con escasos recursos humanos técnicos y financie-
ros atentó contra la posibilidad de que prevalecieran las lógicas pedagógico-
participativas. En la práctica, la coincidencia de la necesidad de absorción
de las nuevas escuelas, el acelerado cronograma con que se plantean los
cambios estructurales, junto con una profunda crisis fiscal que afectó distin-
tas jurisdicciones, significó que muchas provincias disminuyeran su inversión
educativa con el consiguiente impacto en la declinación de la calidad. En al-
gunas de ellas se llegó a disminuir en valores absolutos el salario docente.
En estos casos la descentralización puede mostrar consecuencias similares
a las que el BID evaluó para otros países de América Latina:
“La experiencia en América Latina y el Caribe sugiere que la variante

de la descentralización por razones de financiamiento puede producir un
mejoramiento de la educación a nivel local, si bien los efectos positivos
quedan neutralizados con creces si se reduce el gasto educacional y la asis-
tencia técnica a nivel local. También puede aumentar la desigualdad de los
108
resultados educacionales porque las localidades pobres tienen menos re-

cursos financieros, técnicos y humanos propios para invertir en educación
que las localidades de ingresos más elevados”.
Esta situación se hace más evidente al analizar los efectos del Pacto Fede-
ral Educativo. El mismo fue suscripto en septiembre de 1994 por el Presidente
de la Nación y los gobernadores provinciales, quienes se comprometieron a in-
crementar la inversión en educación para lograr las metas previstas. Fue conver-
tido en Ley (24.856) tres años más tarde. Se esperaba que la Nación invirtiera
3.000 millones y las provincias financiaran el 20% de las inversiones que reali-
zara la Nación y a reinvertir los ahorros por incremento de la eficacia del gasto
en el sector. Se esperaba que este gasto posibilitase para 1999 la erradicación
de escuelas rancho y establecimientos precarios; generalización de la capacita-
ción docente; escolarización total de niños de 5 a 14 años y del 70% de 15 a
17. El ahorro a reinvertir sería producto de la disminución de la repitencia y el
analfabetismo en un 50%; y el mejoramiento del rendimiento escolar.
COMPROMISOS ASUMIDOS POR LA NACIÓN Y LAS 24 JURISDICCIONES

EN EL PACTO FEDERAL EDUCATIVO
A COMPLETARSE EN EL AÑO 1994:

A) Erradicación de las Escuelas Rancho en todo el territorio nacional 100%.
A COMPLETARSE EN EL AÑO 1995:

A) Generalización de la Capacitación Docente acorde con la transformación edu-
cativa en curso 100%.
A COMPLETARSE EN EL PERÍODO 1995/1998:

A) Erradicación de los establecimientos educativos precarios 100%.
A COMPLETARSE EN EL PERÍODO 1995/1999:

EXPANSIÓN DE LA MATRÍCULA
A) Escolarización de niños de 5 años 100%.
B) Escolarización de niños y adolescentes de 6 a 14 años 100%.
C) Escolarización de adolescentes de 15 a 17 años 70%.
MEJORAMIENTO DE LA EFICIENCIA DEL SISTEMA EDUCATIVO

A) Disminución del índice de repitencia 50%.
B) Disminución del analfabetismo absoluto 50%.
C) Mejoramiento progresivo del rendimiento escolar.
CAPACIDAD EDILICIA
A) Aumento de capacidad instalada 20%.
B) Mejoramiento del estado edilicio de características deficitarias 100%.
C) Incorporación de los establecimientos a la nueva estructura 100%.
EQUIPAMIENTO EDUCATIVO
A) Equipamiento de infraestructura informática en unidades educativas que cuen-
ten con las mínimas condiciones para su instalación 100%.
B) Bibliotecas Escolares 100%.
C) Material Pedagógico general, básico de investigación y elementos audiovisua-
les acorde con la transformación educativa en curso 100%.
109
Sin embargo, no se estableció el modo de obtener recursos genuinos pa-

ra cumplir ni con lo pautado en la Ley Federal de Educación ni con el presen-
te pacto. Todo indica una continuidad respecto de las previsiones realizadas
en oportunidad de las transferencias de la Nación a las provincias de la edu-
cación primaria como la de la educación secundaria. Las mismas fueron he-
chas sin asignación específica de fondos, aprovechando coyunturas favora-
bles de recaudación impositiva, y por lo tanto de crecimiento de los fondos
que la Nación entrega a las provincias en concepto de coparticipación.
El artículo 61 de la Ley Federal de Educación establecía que:
“La inversión pública consolidada en educación (base 1992 =

6.120.196.000) será duplicada gradualmente y como mínimo a
razón del 20% anual a partir del presupuesto 1993, o se consi-
derará un incremento del 50 por ciento en el porcentaje (base
1992 = 4%) del producto bruto interno (base 1992:
153.004.900.000) destinado a la educación en 1992 . En cual-
quiera de los dos casos, se considerará a los efectos de la de-
finición de los montos la cifra que resultare mayor”.
Esto significa que para la primera de las condiciones, la duplicación del

gasto consolidado (total del gasto de las jurisdicciones nacional, provincial
y municipal) con respecto a 1992 debiera haberse logrado en la ejecución
presupuestaria del ejercicio 1997. Sin embargo, de la publicación “Caracte-
rización y Evolución del Gasto Público Social” (Ministerio de Economía de la
Nación) obtenemos que el gasto consolidado en educación dista de esta
meta.
Año Gasto consolidado Tasa de crecimiento

en millones de pesos (1) interanual
1992 6637
1993 8049 21,27%
1994 8921 10,83%
1995 9321 4,48%
1996 9477 1,67%
1997 10376 9,49%
(1): Suma del gasto consolidado en educación básica y educación superior y universitaria.
Aunque en esta serie difiere la base inicial (el dato de 1992 es más alto
que el de la ley por una revisión de la serie posterior a su sanción), ni aun
tomando el monto base de la ley, que es menor, se alcanza la duplicación
prevista, por una diferencia en menos de 1.864 millones de pesos. De he-
cho, la tasa de crecimiento interanual del 20% se cumple sólo el primer año
de vigencia, siendo de la mitad o menos en el resto de los años.
110
Gasto público en Educación - %PBI
5
4 gasto
3 consolidado
2 gasto
1 esperado
0
1992 1993 1994 1995 1996 1997
Si lo analizamos respecto del gasto público consolidado en Educación co-

mo porcentaje del PBI, la perspectiva no es más alentadora, ya que a pesar
de observarse un incremento, éste es notoriamente más bajo del esperado.
En esta serie la base inicial en relación al PBI es menor debido fundamen-
talmente a la revisión de las cuentas nacionales posterior a la sanción de la
ley, de la que resultó un PBI sustancialmente más alto que el tomado como
base de cálculo en la norma legal. Partiendo con esta serie desde el año
1992, un aumento del gasto en términos del PBI en un 50% debiera haber
resultado en un gasto de 4,38% para 1997. La diferencia en menos de
1,17% del producto resulta, en 3.784 millones de pesos menos que la me-
ta de la ley.
Pese a que en el Pacto Federal Educativo, firmado en 1994 entre el go-
bierno nacional y los gobiernos provinciales se comprometen a cumplir los
objetivos de la Ley Federal de Educación, en el tema de la inversión educati-
va, vemos que las metas no han sido alcanzadas.
Es poco lo que se sabe respecto de las otras metas, pero la situación
educativa tal como la presentan los medios, dista de cumplir a fines del pre-
sente año con el 100% de la escolarización de los niños de 5 años, de ha-
ber incluido a la población de adolescentes necesaria para dar cumplimien-
to a la obligatoriedad, de incorporar los edificios a la nueva estructura, etc.
Otro impacto del cambio se debió a que la envergadura de las problemá-
ticas administrativas, legales, laborales, etc. obligó a dedicar los primeros
esfuerzos a resolver los aspectos burocráticos de la transferencia. La para-
doja principal es que, al contrario de lo que se previó, el crecimiento de las
burocracias y equipos técnicos locales superó ampliamente la racionaliza-
ción de personal operada a nivel de la administración central. La eliminación
de organismos dedicados a la gestión en el Ministerio Nacional fue “compen-
sada” holgadamente por la apertura de nuevas instancias en cada una de
las jurisdicciones.
Como ya fue señalado, todavía no ha habido en la mayor parte de las ju-
risdicciones evaluaciones que permitan responder hasta qué punto el proce-
so de transferencia permitió una mayor incidencia de las lógicas pedagógico-
participativas. Por lo tanto no existen evidencias empíricas suficientes para
afirmar que a nivel masivo se generaron condiciones para una descentraliza-
ción efectiva y un acceso a mayores niveles de autonomía por parte de las
instituciones educativas. Sí, en cambio, existen en distintas jurisdicciones un
conjunto de iniciativas puntuales que han colocado el centro de la preocupa-
ción en la elaboración de proyectos de mejora de la calidad en cada estable-
cimiento. Algunos de estos proyectos comienzan a generar resultados posi-
tivos que es necesario evaluar y potenciar. Recientes trabajos desarrollados
en la Dirección de Investigaciones del Ministerio muestran que, por ejemplo,
111
las escuelas que han conformado equipos de dirección que trabajan con una
mayor autonomía respecto de los proyectos por establecimiento, son las que
muestran una mejor aplicación de las innovaciones que permiten la mejora
de la calidad del trabajo docente (Braslavsky C., 1997).
Sin embargo, cabe destacar que una buena parte de los programas que
incentivan el trabajo a partir de proyectos institucionales autogenerados con-
tinúan partiendo de iniciativas “centralizadas” como las que lleva adelante
el Ministerio nacional a través de las políticas compensatorias encabezadas
por el Plan Social Educativo.
Este marco legal dejaba sin especificar el Nivel Superior, el que debía ser
regulado por una ley específica. En 1995 se dicta la Ley de Educación Supe-
rior Nº24.521. Las medidas más importantes que toma son:
• La educación superior no universitaria pasa a ser responsabilidad de las
provinciales.
• Fija el alcance de la autonomía universitaria y sus garantías.
• Crea un sistema de evaluación institucional y una entidad estatal autóno-
ma a tal efecto Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universi-
taria).
• Estipula que el título de grado habilitante para el ejercicio profesional será
otorgado por la propia universidad excepto en las profesiones que pudie-
ran poner en riesgo la salud, seguridad, derechos o bienes de los habitan-
tes.
• Regula que el gobierno de las instituciones universitarias deberá estar con-
formado por órganos colegiados compuestos en un 50% por el claustro do-
cente y que los estudiantes que lo compongan deben ser alumnos regula-
res con un 30% del plan de estudios cumplido.
• Se levanta la prohibición para el cobro de aranceles en las universidades
nacionales.
Esta ley se promulgó años después de la anterior porque desató un arduo
debate en torno del rol del Estado frente a la Universidad y la necesaria au-
tonomía para la producción del conocimiento y el acceso irrestricto y gratui-
to a estos estudios superiores.
Los antecedentes de este debate pueden rastrearse en 1989, cuando an-
te la escasez de recursos comienza a propiciarse el arancelamiento como
fuente de financiamiento alternativa y, paralelamente, se inicia la creación de
nuevas universidades nacionales a la par que se autoriza el nacimiento de
otras privadas, con escasa participación de los órganos de coordinación (el
Consejo Interuniversitario Nacional para el caso de las estatales -CIN- y el
Consejo de Rectores de las Universidades Privadas -CRUP-) (Paviglianiti,
1991b). En este marco crece la preocupación por el avance del gobierno en
materia de autonomía y autarquía, en tanto redefine cuestiones que, como el
gobierno universitario, son propias del estatuto que se da cada universidad.
Por otra parte, el déficit presupuestario en un marco de promoción de la com-
petitividad por el acceso a los recursos públicos y privados, dejaría en desven-
taja a aquellas carreras cuya “rentabilidad” no es monetaria sino social.
Por otra parte, crecen las tensiones entre un sistema universitario capaz
de articularse a través de organismos de coordinación propios y de respon-
der a las exigencias de un Estado que promueve mecanismos de evaluación
pero a distancia; y un Estado que incentiva la creación de un mercado de
educación superior a la vez que introduce políticas que promueven la compe-
titividad inter e intrainstitucional.
112
5. El tema del financiamiento universitario es uno de

los más discutidos en los últimos años. Hay quienes
desde las Teorías del Capital Humano discuten hoy día
el financiamiento público a la universidad, consideran-
do para ello la tasa de retorno. El artículo de Sturze-
negger publicado en el diario La Nación es muestra de
ello. Otras perspectivas discuten esta posición, espe-
cialemente criticando el proceso de elitización cultural
a los que podrían conducir estas posturas. Para ello
ofrecemos los artículos de Filmus y Sábato al respecto.
Debatan los posicionamientos a partir de la informa-
ción brindada en la unidad.
La Nación, 26 de mayo de 1999
LA CRISIS EXIGE REPLANTEAR

EL PRESUPUESTO EDUCATIVO
Por Federico Sturzeneger
La reciente discusión sobre el recorte presupuestario y la marcha atrás en lo que

se refiere al gasto educativo enviaron señales de preocupación a la comunidad
económica. Por un lado, esto reveló a un Presidente presa de la presión política,
señal obvia de debilitamiento en el tramo final de su mandato y naturalmente ge-
neró preocupación por la evolución de las cuentas públicas de acá a fin de año.
La transición política después de 10 años de gobierno de Menem es un paso im-
portante en la consolidación del proceso de transformación económica, similar al
que dio Chile con la salida de Pinochet. Es por ello que hay que trabajar con espe-
cial ahínco para que la transición sea ordenada y sin complicaciones. Vale recor-
dar que las tres últimas transiciones políticas importantes vividas por el país han
sido sumamente traumáticas. La del gobierno de Isabel a la dictadura militar estu-
vo signada por la violencia social, la transición a la democracia cargaba el fantas-
ma de Malvinas y la asunción de Menem el flagelo de la hiperinflación. Hoy no
hay motivos para la alarma ya que las condiciones están dadas para que la transi-
ción sea por primera vez ordenada, pero es importante estar atentos y no dejar que
el círculo de desequilibrio fiscal y aumento del riesgo país prolonguen la recesión
y compliquen las cosas. Los hechos de las últimas semanas, que culminaron en los
rumores de devaluación del jueves, no han contribuido en este sentido.
Sin embargo, que el debate haya planteado sobre el presupuesto educativo es sa-
no ya que no hay duda de que la educación es uno de los factores más críticos pa-
ra el desarrollo económico. Según Robert Barro, de la Universidad de Harvard,
un aumento de 10 % en el índice de escolaridad primaria y secundaria (% de per-
sonas en edad escolar que efectivamente estan educándose) aumentaría la tasa de
crecimiento de una economía en 0,5 % por año. También encuentra que aumen-
tos en el gasto público en educación estimulan el crecimiento. Un incremento del
gasto público en educación en 1,5 % del PBI, por ejemplo, aumentaría la tasa de
crecimiento en 0,3 % por año.
Estos números confirman que es importante destinar recursos a la educación, pe-
ro también enfatizar la importancia de la educación primaria y secundaria en con-
traposición al gasto en educación terciaria. En los últimos años, mientras que se
mantenía constante la asignación presupuestaria a universidades como porcenta-
je del producto, caía la del gasto total en educación. Sin embargo, por haber sido
el gasto en universidades el sujeto al recorte ha sido allí donde se ha producido el
debate.
113
Dilemas
Y esto implicó, obviamente, plantear nuevamente dos interrogantes que la sociedad

argentina ha venido discutiendo hace ya tiempo: ¿deberá ofrecerse educación uni-
versitaria de manera gratuita e irrestricta? La idea de gratuitidad de la educación se
origina en dos principios básicos: por un lado el deseo de ofrecer igualdad de opor-
tunidades, y por otro por la existencia de fuertes externalidades que harían que si
cada uno debiera financiarse su educación el nivel elegido sería menor que el ópti-
mo. En el caso de la escuela primaria y secundaria el componente de externalidad
es tan alto que no hay mayor discrepancia sobre la conveniencia de ofrecer educa-
ción universal. Aun así, no es claro que la provisión pública gratuita sea el meca-
nismo más apropiado. A veces ofrecer educación gratis e irrestricta, en el contexto
de restricciones presupuestarias, implica ofrecer muy poco a todos, de hecho elimi-
nando la posibilidad de equiparar las desventajas que los distintos alumnos traen de
sus hogares. Quizás cobrando a los que tienen, permitiría focalizar los recursos en
los más necesitados. Tampoco es claro que sea necesaria la provisión pública, sien-
do quizás un sistema de vouchers que se canjean por servicios privados de educa-
ción, una manera más barata de proveer servicios educativos. Pero más allá de esos
detalles que corresponden a los expertos, no hay mayor discrepancia sobre la nece-
sidad de promover la educación universal a este nivel.
No es éste el caso con la educación universitaria. Al menos en muchas carreras el
beneficio obtenido es puramente privado, con lo que el argumento de las externali-
dades pierde fuerza. Si el beneficio es puramente individual termina siendo más óp-
timo y más justo que dicho individuo se financie personalmente sus estudios. Cla-
ro que surge entonces el problema de igualdad de oportunidades. ¿Cómo accede un
individuo de bajos recursos a una universidad paga?
Lamentablemente la gratuidad tampoco soluciona este problema. En resultados
preliminares, obtenidos trabajando con la Encuesta Permanente de Hogares, Ana
Corbacho, de la Universidad de Columbia, evalúa los años de eduación por nivel
de ingreso. Comparado con 1982, observa que para el decil más pobre de la pobla-
ción no ha aumentado prácticamente el número de años de educación, pero que sí
lo ha hecho significativamente para el decil más rico. En síntesis, la implementa-
ción de un sistema universitario con ingreso irrestricto ha permitido una transferen-
cia de ingresos del conjunto de la población a los estratos más ricos. Y otro proble-
ma más, el ingreso irrestricto también atentó contra la igualdad de oportunidades
porque al reducir el costo del ingreso produce una superpoblación universitaria en
los primeros años que implica que la calidad de la educación termina siendo defi-
ciente para todos.
Resolver estas inequidades que hoy tiene el sistema no será fácil. Porque es sencillo
hablar de dar becas a los necesitados y que el resto pudiente pague, pero muchos más
difícil es gerenciar un sistema de esa naturaleza. Quizá porque el retorno de la edu-
cación universitaria es más privado que social, eventualmente se avance graduale-
mente hacia un sistema de créditos subsidiados a la educación terciaria y un aumen-
to progresivo en el arancel universitario. En este esquema hasta podríamos imaginar
la implementación de una suerte de sistema de “affirmative action” a la norteameri-
cana, pero donde en vez de motivar la admisión sobre la base de consideraciones ét-
nicas, se podrían establecer cuotas en función de niveles relativos de ingreso. En es-
te esquema cada universidad estaría obligada a satisfacer una cuota de ingresantes
de cada decil de ingreso. También hay obvios problemas de implementación, pero
quizá justifique pensar en un sistema de estas características, para que efectivamen-
te la Universidad se convierta nuevamente en un agente de movilidad social.
En definitiva, existen nuchos temas por discutir y muchos exceden el aspecto pura-
mente presupuestario, sumado al importante aumento de recursos que tuvieron las
universidades en los últimos años la amenaza de cerrar las universidades 20 días an-
tes de una elección nacional parece exagerada y nos retrotrae a prácticas que creía-
mos felizmente superadas. La educación es un tema demasiado importante para ju-
gar a la política con ella.
114
tres puntos 19 de agosto de 1999
115
116
tres puntos 19 de agosto de 1999

No cabe duda de que estamos ante los primeros pasos de un largo pro-
ceso cuyo resultado final no está definido previamente.
Es factible proponer que la impronta financiero-buro-

crática de origen parece predominar en la escena edu-
cativa a nivel “macro”.
A pesar de ello, es necesario analizar el proceso a partir de la concepción

de que las políticas estatales no siempre son homogéneas y que al mismo
tiempo las conducciones de los sistemas educativos no son los únicos acto-
res determinantes de las prácticas escolares. Concebir el ámbito educativo
como un espacio que se configura a partir de acciones de múltiples actores
(Braslavsky C. y Filmus D., 1985) exige poner atención en cómo los grupos
que enarbolan las diferentes lógicas anteriormente sintetizadas se encuen-
tran en pugna para hacer prevalecer sus respectivas perspectivas. Ello impli-
ca la necesidad de analizar cómo es procesada esta tendencia a la descen-
tralización por los supervisores, docentes, padres y alumnos para dar cuen-
ta también de las consecuencias a nivel “micro”, en cada uno de los esta-
blecimientos. Uno de los ejes centrales que contribuirá a definir el impacto
de este proceso en la realidad cotidiana de las escuelas está orientado al
segundo de los condicionantes al que hemos hecho referencia: el nuevo pa-
pel de los actores.
Carciofi, R. (coord). Desafíos de la descentralización. Educación y Salud en Ar-

gentina y Chile, CEPAL, Santiago de Chile, 1996. Pp. 33-86 y 148-
161.
Leyes
- Ley Federal de Educación.
- Ley de Educación Superior.
- Pacto Federal Educativo.
6. A fines de los ‘80, la crítica a los intentos de refor-

ma educativa era, entre otros:
“La variación en los planes de estudio no es necesariamente síntoma

de dispersión. Sin embargo en nuestro caso sí lo es, pues es producto de
agregados, de proyectos contrapuestos o de falta de coordinación entre las
autoridades responsables de su ejecución.
De hecho, el sistema está estructurado sobre el patrón del siglo pasado
-pre-escolar, primario, medio, universitario profesional- pero el impacto
de cambios parciales en algunos niveles o ramas y la ampliación del acce-
so, han producido el surgimiento inconexo de acciones: tendencias a pro-
longar la educación básica, variaciones en los ciclos superiores del nivel
medio, con cursos pre-universitarios, carreras de grado y ampliación en el
número y variedad del Post-grado.
117
Mantener este tipo de desarticulación implica fortalecer el funciona-

miento de ocultos o poco visibles mecanismos de diferenciación social,
porque la gran mayoría de la población desconoce la totalidad del sistema
y sus posibilidades y termina por insertarse en el circuito o recorrido que
le es conocido dentro del sector social al que pertenece; sólo conoce aque-
llo que hicieron o hacen sus padres, familiares, grupos de amigos o está
disponible en la zona donde vive”.
(Paviglianiti, N., 1988)
Frente a esta realidad, algunos otros observan que la

Ley Federal consigue:
“En el año 1993 se promulgó la Ley Federal de Educación. Ésta reco-

ge elaboraciones múltiples y termina de regular un sistema educativo de-
cididamente federal, en el que todos los sistemas educativos provinciales,
integrados tanto por las unidades de gestión pública como privada com-
partan un espacio de concertación, sistemas que permitan circular infor-
mación y capacitación, asistencia técnica para orientar la producción de
insumos y apoyar el mejoramiento de los procesos, y consagra la función
de ‘reparación’ (Popkewits, Th) o sea, de asistencia a las poblaciones y es-
tablecimientos escolares más desfavorecidos socialmente. (...)
El Consejo Federal de Cultura y Educación es el espacio previsto para
concertar los acuerdos, es decir para reconfigurar el sistema. Se dispone
que debe acordar todos los aspectos que vayan más allá de la Ley en su
Asamblea, integrada por los ministros de las 24 jurisdicciones educativas
del país, y presidida por el Ministro de Cultura y Educación de la Nación.
Se dispone que esté asistido por dos Consejos Asesores: uno técnico, del
cual deben participar representantes gremiales y otro económico-social.
Por otra parte se prevé el perfil de un ‘ministerio sin escuelas’, cuyas
funciones principales -en coincidencia con lo que se está elaborando a ni-
vel regional (Tedesco, 1989)- deberán ser el aporte a la fijación y el segui-
miento de políticas, la asistencia técnica, la compensación de desigualda-
des, la información y evaluación, la promoción de la investigación, la re-
presentación externa y el reconocimiento y equivalencia de títulos. (...)
...los acuerdos del Consejo Federal de Educación sean las normas que
permitan volver a regular al sistema educativo en forma pertinente para
atender a los nuevos desafíos, intentando una reconversión de la tenden-
cia a la fragmentación, en una doble tendencia a la recreación de un cen-
tro activo dinamizado por el Estado nacional y de fortalecimiento de una
autonomía productora de calidad.”
(Braslavsky, C., 1996)
Le pedimos que a partir de las lecturas tome posición

fundamentada acerca de qué avances y/o retrocesos
implica la Ley Federal de Educación como hito legal de
la política de Transformación Educativa, respecto de
las problemáticas enunciadas anteriormente.
Considere para ello:
¿Cómo se conjuga con las lógicas descentralizadoras
prevalecientes en nuestro país? ¿Qué resultados son
esperables a partir del punto de partida -capacidad
técnica disponible a nivel provincial, recursos, supues-
118
tos pedagógicos, rol previsto para el Estado-? ¿A qué

cuestiones socialmente problematizadas del campo
educativo intenta dar respuesta? ¿Qué actores sociales
tienen mayor poder para influenciar la toma de posi-
ción estatal en la definición del texto de la Ley y de su
implementación?
3.6. Los nuevos roles de los actores involucrados
Todo proceso de descentralización exige la redistribución de las respon-

sabilidades de los actores intervinientes. Para que las transferencias operen
en un sentido democratizador es necesario que los actores desarrollen nue-
vas “capacidades” hasta el momento ausentes o monopolizadas por otras
instancias. Sin pretender ser exhaustivos, intentaremos plantear algunas de
las más importantes tareas del momento.
Sin lugar a dudas uno de los mayores desafíos es la transformación de
las funciones de la conducción educativa en el ámbito nacional. El Ministe-
rio de Cultura y Educación debe desarrollar capacidades hasta hace poco
tiempo atrofiadas por décadas de centralización, burocratización e ineficien-
cia en la gestión. El abandono de las tareas de administración de unidades
educativas en forma directa le genera condiciones para construir un estilo de
conducción y gestión que le permita liderar el proceso de transformación
educativa. ¿A qué tipo de capacidades estamos haciendo referencia?
En primer lugar, a la capacidad de concertación. Los procesos de descen-
tralización conllevan una fuerte tendencia hacia el privilegio de los intereses
y sentimientos particularistas por encima de los nacionales (Puellez Benítez,
M., 1993). La necesidad de mantener la unidad del sistema educativo nacio-
nal implica la creación de ámbitos donde se acuerden las políticas naciona-
les que requerirán de adaptaciones particulares en cada una de las jurisdic-
ciones. Estas políticas deben dejar de ser imposiciones del poder central
frente los gobiernos locales para transformarse en proyectos, planes y pro-
gramas elaborados en forma compartida por las jurisdicciones. La capacidad
de concertar del Estado Nacional no se debe restringir a los acuerdos entre
provincias. También se requiere poder desarrollar una articulación permanen-
te entre los actores de la comunidad educativa (gremios docentes y no do-
centes, estudiantes, padres, etc.) para la integración activa en la implemen-
tación de las estrategias. Este mismo tipo de articulación es necesaria en-
tre los miembros de la comunidad extraescolar (empresarios, sindicatos, par-
tidos políticos, Ong’s, etc.) con el objeto de conocer sus demandas hacia el
sistema y comprometerlos activamente en la acción educativa.
La segunda de las capacidades a la que queremos hacer referencia es
la de información y evaluación. En las últimas décadas se ha subestimado
la necesidad de contar con información precisa para la toma de decisiones.
En momentos de cambios rápidos como los actuales se requiere un siste-
ma de información e investigación que sustente las estrategias a proponer
a las jurisdicciones con el objeto de mejorar la eficiencia y elevar la calidad
del sistema. Esta misma información es también necesaria para articular
desde el Estado Nacional con las otras políticas económico-sociales que se
llevan adelante. Un párrafo especial merece la creación de un sistema na-
cional de evaluación permanente de la calidad educativa. Contar con un me-
canismo eficaz de evaluación del rendimiento escolar y docente permitirá
119
medir desempeños, incentivar su mejoramiento, asegurar el uso eficiente

de los recursos y elaborar alternativas de atención focalizada a necesida-
des prioritarias.
Vinculada a la necesidad de generación de estrategias dirigidas a garan-
tizar una efectiva igualdad de posibilidades es imprescindible desarrollar la
capacidad de compensación. Esta tercera capacidad está vinculada al peli-
gro de que las políticas descentralizadoras produzcan mayores niveles de
desigualdad entre las diferentes jurisdicciones (Vollmer M.I., 1995). Las di-
ferencias que anteriormente hemos analizado tanto a nivel regional como
socio-económico no podrán ser disminuidas si se deja cada grupo a merced
de sus propios recursos. La capacidad de “discriminación positiva” está es-
trechamente relacionada a las anteriores. Las investigaciones y evaluacio-
nes deben ser la base para la definición de las prioridades. La concertación
debe convertirse en la garantía de que los recursos disponibles no sean
usados discrecionalmente en función de intereses político-partidarios co-
yunturales.
Por último, la conducción nacional debe recuperar la capacidad de inno-
vación y transformación pedagógica. Al haberse liberado de la conducción
de establecimientos, el Ministerio se encuentra en óptimas condiciones pa-
ra focalizar su preocupación en recuperar el liderazgo técnico-pedagógico que
le permita encabezar los procesos de innovación educativa en el país. El an-
quilosamiento en los contenidos, en las tecnologías educativas, en los mo-
delos de gestión, etc., al que ya hemos hecho referencia, obliga a generar las
transformaciones que permitan colocar a la educación a la altura del actual
desarrollo científico-tecnológico. La alta concentración profesional del Minis-
terio debe combinarse con la posibilidad de integrar los aportes de la comu-
nidad académica, en particular la universitaria. A través de experiencias pilo-
to las innovaciones deben colocarse al servicio de las necesidades detecta-
das en las jurisdicciones, privilegiando el desarrollo de estrategias no tradi-
cionales. En este sentido uno de los principales desafíos es implementar ac-
ciones que permitan incorporar a otros agentes educadores que, a pesar de
tener posibilidades más abarcativas y menos convencionales, no siempre
son incluidos por el sistema (Salonia, A., 1993).
Los organismos internacionales, sobre la base de la experiencia compa-
rada, enfatizan la necesidad de que estas capacidades se desarrollen pre-
viamente al inicio de los procesos de descentralización (Banco Mundial
1988, CEPAL-UNESCO, 1992). Es evidente que ésta no es la situación que
se ha vivido en el conjunto de los países de América Latina ni en el caso pun-
tual de Argentina. Como lo planteara Ozlack (1982) para el momento del sur-
gimiento del Estado Nacional, el proceso de desarrollo de estas “capacida-
des” no será espontáneo. Dependerá de las dinámicas sociales y políticas
concretas, en particular del papel otorgado al Estado en la conducción del
proceso.
Cabe destacar que, sustentado en el texto de la Ley Federal de Educa-
ción, el Ministerio de Cultura y Educación ha dado importantes pasos en di-
rección a adquirir las capacidades mencionadas. Algunos de los principales
ejemplos son:
- El papel del Consejo Federal de Educación en torno a la concertación de
las principales estrategias de transformación educativa y formación docente.
- La implementación de la Red Federal de Información y el Operativo Na-
cional de evaluación de la calidad educativa.
120
- La puesta en marcha del Plan Social educativo para atender las princi-
pales necesidades de políticas compensatorias.
- La elaboración de los Contenidos Básicos Comunes como una de las
principales innovaciones concertadas en el Consejo Federal en el marco del
proceso de transformación educativa.
No existen investigaciones que permitan analizar si la creciente asunción
de estos nuevos roles por parte del Estado nacional ha compensado la fuer-
za “centrífuga” que despliega el proceso de descentralización.
Las desigualdades interjurisdiccionales constatadas en

los operativos nacionales de evaluación de la calidad y
las diferencias en los indicadores del rendimiento de
los sistemas escolares muestran que la brecha educa-
tiva entre las provincias es profunda y persistente.
Por otra parte, la fuerte presencia del Ministerio nacional en temáticas en

las que hasta este momento no desarrollaba acciones concretas, como en
el caso de los contenidos curriculares, la evaluación de la calidad o las polí-
ticas compensatorias generó una tensión entre la desvinculación respecto
de los servicios y una “recentralización” de numerosas potestades. Paradó-
jicamente, desde algunos sectores que criticaron la transferencia de servi-
cios por considerarla una desresponsabilización del Estado nacional, ahora
también se critica esta actitud de participación de la gestión nacional por
considerarla un peligro para las autonomías provinciales y un intento de con-
trol ideológico de los procesos educativos.
En un intento por sistematizar la actual situación de la gestión educativa
a partir del nuevo papel del Estado nacional post-transferencia un reciente
trabajo (Braslavsky C., 1997) caracteriza el estilo de gestión como “híbrido”.
Esta definición hace referencia a que actualmente coexisten modalidades
muy diferentes de relación entre el Estado Nacional, las jurisdicciones y las
municipalidades en materia educativa. Los cuatro tipos de relaciones princi-
pales categorizados por C. Braslavsky son: la ejecución desconcentrada de
programas nacionales; la concertación intergubernamental federal; la coope-
ración técnica intergubernamental y la concertación intergubernamental de
base local. El nivel de conflictividad y muchas veces de desconcierto que se
genera a partir de la desestructuración de un orden conocido y de la genera-
ción de uno nuevo repercute fuertemente en los actores escolares, principal-
mente cuando el modelo de gestión propuesto no está suficientemente defi-
nido y las posibilidades de participación en su construcción son escasas.
Este panorama plantea que para que un proceso de transferencia se con-
vierta progresivamente en una experiencia de verdadera descentralización,
no sólo el Estado nacional debe generar nuevas capacidades. Ello también
debe ocurrir al nivel de las jurisdicciones, en la esfera local y en las propias
unidades educativas.
Las conducciones educativas jurisdiccionales son quienes más sufren la
verdadera “explosión” que se produce con los procesos de transferencia. De-
ben articular su antiguo sistema con el nuevo, poco acostumbrado al contac-
to permanente con las autoridades debido a la distancia que tenían con las
mismas. Ven incrementado el trabajo administrativo y profesional en el mar-
121
co de escasos recursos humanos calificados y en algunos casos de progra-

mas de racionalización que no permiten incorporar nuevo personal. Deben
concertar sus políticas con otras jurisdicciones, al mismo tiempo que elabo-
rar estrategias propias que les permitan avanzar en la aplicación de la Ley
Federal adecuándola a su realidad local. Todo ello en el marco de grandes
restricciones presupuestarias.
Por otra parte, las conducciones jurisdiccionales deben romper con su
propia tradición histórica centralista al interior de sus territorios si efectiva-
mente pretenden transformar la desconcentración en políticas educativas
descentralizadas.
Pareciera ser que ninguna de las capacidades señaladas para el Estado
Nacional puede estar ausente en la conducción educativa jurisdiccional. Es
necesario concertar con los sectores que actúan en su propio territorio; in-
vestigar, evaluar y detectar las demandas de su población específica; evaluar
las necesidades atención focalizada de sus escuelas y generar o adaptar es-
trategias y técnicas a su particular realidad. Junto con estas capacidades
también necesitan gestionar y administrar eficientemente un sistema educa-
tivo cada vez más grande y fundamentalmente, generar condiciones de des-
centralización y de libertad en la toma de decisiones para que se amplíen las
posibilidades de participación de los actores de la comunidad educativa al
nivel de cada una de las instituciones.
Cabe destacar, que las capacidades mencionadas están en debate, ya
que el sentido de las mismas está aún por construir. En algunos casos, la
experiencia construida ha sido arduamente criticada por las lógicas implíci-
tas en las estrategias diseñadas. Tomaremos algunas de ellas a modo de
ejemplo.
3.6.1. Debates en torno al desarrollo de la capacidad de información y

evaluación: ¿calidad para la democracia o el elitismo?
El desarrollo de esta capacidad estatal ha estado vinculada en los últimos

tiempos a dos políticas específicas: la creación de una Red Nacional de In-
formación Educativa, encargada de sistematizar la información básica del
sistema así como de elaborar censos nacionales de docentes y estableci-
mientos; y la realización sistemática de Operativos Nacionales de Evaluación
de la Calidad.
Aunque no se plantean dudas respecto de la importancia de contar con
información precisa acerca del desempeño del sistema educativo a los efec-
tos de una toma de decisiones de mayor pertinencia, la creación de siste-
mas nacionales de evaluación de la calidad generó múltiples controversias.
El eje del debate reside en la definición misma de calidad que esta estrate-
gia presupone o podría presuponer en función del uso de los resultados.
Si se observa el desarrollo histórico de políticas educativas para la cali-
dad, el sentido adquirido ha ido variando. En el Estado Benefactor significó
más y mejores recursos, durante el desarrollismo, eficacia del proceso (más
y mejores resultados con los mismos recursos) que es propio de la lógica
empresarial privada (Gentili, 1994).
La calidad como problema volvió al centro de la escena en tiempos de re-
torno a la democracia, al analizar los efectos de las políticas dictatoriales so-
bre la educación pública. Frente a la evidencia de que el régimen autoritario
no había generado (excepto en la universidad por la intervención y las políti-
122
cas de cupo) un descenso cuantitativo sino un fuerte deterioro y segmenta-

ción en el tipo de educación percibida por diferentes sectores de la socie-
dad, la preocupación por la calidad constituyó una demanda democratizado-
ra por el acceso en igualdad de condiciones a los bienes simbólicos de la so-
ciedad.
Poco tiempo después y ante la crisis económica, la calidad comenzó a
preocupar a algunos sectores en términos tecnocráticos de baja eficiencia,
desconociendo los factores contextuales que se conjugaban en ese fenóme-
no. En esta misma lógica parcial, la visión de mercado, propuso a éste como
el garante por excelencia de la calidad: si se somete a las instituciones a la
competencia por los recursos a través de las contribuciones monetarias de
sus alumnos (ya sean sus propios recursos o los brindados estatalmente por
alumno), la búsqueda de “clientela” conducirá a una mejora permanente de
la calidad del servicio en pos de obtener los bienes deseados.
Para Gentili (1994), el tipo de políticas desarrolladas en la década de los
‘90, conlleva implícita esta lógica. Por una parte, la creación de sistemas na-
cionales de evaluación de la calidad condujo en algunos casos a concebirla
como el resultado de pruebas estandarizadas cuyos resultados son utiliza-
dos en la elaboración de rankings, cuya utilidad reside en promover la com-
petitividad entre escuelas y no la mejora del conjunto de ellas.
“La educación, restringida ya explícitamente a su condición de mer-

cancía simbólica que habilita para la competencia en el mercado, se sub-
sume así a la noción de ‘rentabilidad’; prerrequisito básico que define la
naturaleza de cualquier objeto producido para el intercambio. No debe ex-
trañar entonces que -en el contexto de tales interpretaciones- toda referen-
cia a lo educativo se tiñe de un nada disimulado valor mercantil, estable-
ciéndose una correlación directa entre dicho valor y la noción de calidad.
Esto es: a mayor valor mercantil, mayor calidad del ‘producto educación’.
En otras palabras, cuanto mayor es la capacidad de intercambio que ‘el
producto educación’ posee en el mercado, más se hace merecedor del ca-
lificativo ‘producto de calidad’. Desde la perspectiva de esta nueva retóri-
ca, sólo es de calidad aquel producto educativo que posee, como precon-
dición, la capacidad de adaptarse a las demandas del mercado, actuando
competitivamente en él. Y -ya lo hemos dicho- en el mercado sólo puede
comprenderse la noción de ‘competitividad’ cuando ella está indisoluble-
mente unida a la de ‘rentabilidad’.”
(Gentili, P. 1994)
Esa política se complementa según el autor, con la creación de progra-

mas y proyectos tendientes a mejorar la calidad “intra” escuela, como si és-
ta sólo dependiese de factores endógenos. Inspirado en la “filosofía de la
calidad total” propia del ámbito empresarial, culpabiliza a los actores en
tanto sólo apela a su buena voluntad como instancia definitoria de la efi-
ciencia y eficacia de los resultados educativos.
Dos cuestiones se abren frente a estas proposiciones: ¿cómo evaluar la
eficiencia de una escuela si no es en relación con los fines y valores que
una sociedad ha definido como deseables? No cabe duda que juzgar la “pro-
ductividad” del sistema depende del “producto” esperado. Y en segundo lu-
gar: ¿cómo lograr la equidad en el acceso a los bienes simbólicos que dis-
123
tribuye la educación si lo miramos sólo como una cuestión de capacidad

institucional, liderazgo directivo o cultura colaborativa? Ya existen numero-
sas investigaciones que confirman la existencia de factores múltiples que
se conjugan en el éxito o fracaso escolar: las condiciones materiales y la-
borales de las escuelas y su entorno cercano, la experiencia y calificación
del personal docente y, en especial, las condiciones socio-educativas de las
familias y el capital cultural de los alumnos. En ambos casos estamos fren-
te a análisis que desconocen la educación como fenómeno eminentemente
social y, al dejar sola a la escuela para el desarrollo de estrategias de cali-
dad, se corre el riesgo de profundizar la segmentación de la escolarización.
¿Qué alternativas se plantean a estas miradas? Por una parte, la nega-
ción de la calidad como problema. Según Tenti (1995), la misma se basa en
cuatro tipos de argumentos: los propósitos de los políticos de usar los da-
tos favoreciendo a las clases dominantes; la existencia de suficientes diag-
nósticos sobre la baja calidad que hacen innecesario el alto costo del ope-
rativo, una crítica técnica al instrumento por medir resultados y no proce-
sos, y otra por el uso de un prototipo estandarizado para todo el país. De
este modo, terminan reduciendo la baja calidad a un problema de financia-
miento o a una preocupación elitista de garantizar calidad para pocos (Fil-
mus, D., 1995).
Ante esta negación que es vista por algunos como tan conservadora co-
mo las opciones que critican (Tenti, 1995 y Filmus, 1995) -ya que desesti-
man la necesidad de contar con información precisa del desempeño de la
totalidad del sistema-, se platea la opción de utilizar los datos que ofrece el
Operativo Nacional de Evaluación de la Calidad como insumo para retomar
las demandas democratizadoras por la calidad educativa para “todos”. De
este modo, se interpreta la asociación entre pobreza y magros resultados
no ya como un intento por acentuar la desigualdad, sino como una herra-
mienta conceptual para la denuncia.
“...los mecanismos de evaluación de la calidad educativa pueden ser-

vir para estratificar las escuelas y aumentar la segmentación, para cargar
las culpas sobre los maestros y directivos y hasta para diferenciar salarios
de acuerdo a un rendimiento más vinculado al nivel socio-económico de
los alumnos que a sus aprendizajes escolares. Pero también puede ser un
mecanismo efectivo para homogeneizar la calidad que brindan las distin-
tas jurisdicciones y establecimientos, detectar falencias y necesidades con
el objeto de apoyar focalizadamente a quienes presentan mayores necesi-
dades y comenzar a generar una conciencia de toda la población respecto
a la obligación del Estado de ...‘garantizar igualdad en la calidad y logro
de aprendizajes’ (Ley Federal de Educación 24.125 art.15a).”
(Filmus, 1995)
Se lucha para que, tanto la promoción de una escuela más autónoma co-
mo el conocimiento de los aprendizajes efectivos de los alumnos, constitu-
yan un insumo para el desarrollo de políticas sociales y educativas compen-
satorias de las desigualdades estructurales. Pero el impacto de las políticas
compensatorias en la igualdad de resultados, es un debate en sí mismo que
abordaremos a continuación.
124
3.6.2. Las políticas compensatorias: los riesgos de elegir entre el “ciu-

dadano” y el “pobre”
Las políticas compensatorias son aquellas destinadas a generar equidad.

La equidad, a diferencia de la igualdad, implica no dar lo mismo a quienes
no son iguales, en este caso, otorgar más a quienes menos tienen. En este
contexto, las políticas focalizadas son una estrategia para brindar asistencia
haciendo “foco” en los sectores sociales más desfavorecidos a efectos de
no desviar los magros recursos estatales hacia toda la población sino hacia
quienes más los necesitan.
Las políticas compensatorias surgen como propuesta para el área educa-
tiva en un contexto en que, la progresiva masificación de los niveles básicos
de educación han demostrado que las fórmulas homogéneas sólo contribuyen
a reproducir la desigualdad, al no responder al capital cultural y económico de
los sectores más desfavorecidos. De este modo, se reconocen las diferencias
de valores, conocimientos y actitudes de la población, como situación neta-
mente distinta a la desigualdad. Este cambio rompe con la idea de la igual-
dad de oportunidades como estrategia justa, ya que ante las diferencias en
los puntos de partida, no se garantiza igualdad en el punto de llegada.
Frente a este reconocimiento, el pensamiento más conservador se limitó
a reaccionar a través de la reivindicación de los valores tradicionales como
nueva unificación y las propuestas neoliberales a promover la adecuación a
lo local en sí y a criticar el rol del estado y la burocracia como responsables
de una unificación que coarta la libertad de elegir. Éstos últimos promueven
las políticas compensatorias para no dejar caer a la población por debajo de
la línea de pobreza mientras que los sectores más favorecidos elegirían edu-
cación a través de mecanismos de mercado.
Si esto fuera así, la crítica desatada en torno a las políticas compensato-
rias cobra pleno sentido. Esta línea de pensamiento pone en duda la efica-
cia de estas políticas, ya que en condiciones de escasez de recursos se con-
vierte en una política social para pobres. Es más, no sólo “para” pobres, si-
no en “una política social pobre”. ¿Por qué? Porque de otro modo todos los
sectores -incluso los más favorecidos- pujarían por acceder a los beneficios
de dichas políticas. Las políticas focalizadas se aproximan de algún modo a
las primeras concepciones de política social: servicios pobres para algunos
pobres entre los pobres, aunque ya no a través de sociedades de beneficen-
cia sino de técnicos de las instancias estatales. También se critica esta es-
trategia distributiva por considerarla un argumento ingenuo: si las políticas
estatales dependen de la correlación de fuerza social, la dinámica distributi-
va de nuestras sociedades muestra que quienes más acceden a estos recur-
sos son quienes tienen mayor capacidad de presión (Isuani, 1992). Desde
estas perspectivas se defiende la idea de políticas sociales para ciudada-
nos, a través de esquemas más universales y solidarios.
Pero quienes defienden las políticas compensatorias otorgándole un rol
principal al estado, las consideran como estrategia complementaria a la ade-
cuación de las propuestas educativas a las necesidades locales a través de
la descentralización y la promoción de mayores niveles de autonomía institu-
cional. Como expresa Tedesco (1995), no “...es posible dejar que la adecua-
ción a las diferencias se convierta en adecuación a la desigualdad y se rompa
la cohesión social mínima indispensable para la existencia de una vida en co-
mún. La compensación de diferencias está en el centro de una estrategia edu-
125
cativa basada en el principio de justicia. Pero esa compensación de diferencias

entraña un papel activo de la política, del estado y, en consecuencia, de los
mecanismos de consenso”.
A través de las políticas compensatorias se intenta contribuir a crear las
condiciones mínimas de educabilidad que, a la vez que respeten la diversi-
dad fortaleciendo la capacidad local, no la conviertan en la mera legitimación
de la desigualdad. Para ello la administración central debe fortalecer sus fun-
ciones de evaluación y compensación.
A partir de este pensamiento se han desarrollado políticas tendientes a
mejorar las condiciones materiales y profesionales en las escuelas que reci-
ben a la población más desfavorecida, a través de la dotación de recursos
desde cuadernos hasta computadoras- y del desarrollo de estrategias de ca-
pacitación institucional.
Mientras que en algunos casos estas propuestas constituyeron una me-
ra fórmula clientelar, en otros casos han contribuido a mejorar sensiblemen-
te los niveles educativos. En nuestro país, las políticas activas de mejora-
miento de la calidad llevadas a cabo por el Estado han tenido un impacto po-
sitivo que pone en duda que sean las fuerzas del mercado las que garanti-
cen la diversidad dentro de un marco de igualdad. Los resultados que mues-
tran un importante mejoramiento del nivel de las escuelas integradas al Plan
Social a partir de acciones compensatorias directas parecen ser un indica-
dor de ello. Por el contrario, la introducción de la lógica del mercado entre las
escuelas parece estar más dirigida a ajustar la educación a las “demandas
del mercado” y a profundizar la brecha existente entre los distintos circuitos
educativos.
Resultados de pruebas de calidad por grupos de provincias

según porcentaje de pobreza (*). Promedio simple
Provincias según % de 1993 1996 DIFERENCIA

HOGARES POBRES PORCENTUAL
5º Año 7º Grado 5º Año 7º Grado 5º Año 7º Grado
Bajo 7-16 55.9 55.9 60.3 61.6 +7.9 +10.2

Medio 17-25 49.6 45.8 53.1 53.7 +7.1 +17.2
Alto 26 y más (1) 46.8 43.2 48.9 52.5 +14.5 +21.5
TODO EL PAÍS 50.8 48.3 54.1 55.9 +6.5 +15.7
Elaboración: Programa Estudios de Costos del Sistema Educativo MCE.

Fuentes: NBE, INDEC. Situación y evaluación social - Síntesis Nº3, 1995.
Resultado de las pruebas de calidad: Subsecretaría de Evaluación de la Calidad / MCE.
“La Gestión Pública de la Educación Argentina. Algunos aspectos acerca de la relación en-
tre el Estado Nacional, los Estados Provinciales y las Municipalidades”, Cecilia Braslavsky,
Seminario internacional sobre reformas de la gestión de los sistemas educativos en la dé-
cada de los ‘90. Santiago de Chile 1997.
(*) INDICADOR DE POBREZA: NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS
(1) En este grupo se encuentran la mayor proporción de escuelas incluidas en el Plan So-
cial Educativo
126
No obstante estas constataciones, algunos autores marcan los ries-

gos que podrían entrañar estas políticas y que debiera evaluarse en ca-
da contexto específico.
Los riesgos del neoasistencialismo del Estado post-social
“Los sistemas de prestación de bienes y servicios del Estado no deben

ser de libre acceso para el conjunto de los ciudadanos. El Estado sólo se
hace responsable, en parte, del bienestar de los pobres, en forma exclusi-
va. El Estado de la crisis de acumulación es un Estado pobre, en conse-
cuencia sólo debe beneficiar a los pobres” (Tenti, E., 1988).
“En la jerga de la ingeniería social (planificación, administración y
evaluación de programas sociales) esta exigencia se traduce en la consig-
na de la ‘focalización’. La ayuda social del Estado no debe derramarse in-
discriminadamente sobre el conjunto de la población. Su acción debe
apuntar a un grupo social específico. Para ello se han desarrollado tecno-
logías de medición y diagnóstico social destinadas a conocer el grado y
distribución espacial de las necesidades básicas de la población (estudios
y mapas de la pobreza, con datos presentados con la máxima desagrega-
ción territorial posible).
Este interés por beneficiar efectivamente a los más carenciados no
puede ser juzgado en sí mismo. Su significación va a variar según el con-
texto donde estas acciones se inscriba. Al efecto es preciso estar alerta
acerca de los peligros implícitos en una manera posible de entender la fo-
calización: los riesgos asociados a las situaciones de discriminación. (...)
Este proceso de identificación y selección resultará inevitable si se
quiere efectivamente focalizar el conjunto de los servicios sociales públi-
cos y gratuitos, y transferir al mercado gran parte de la satisfacción de las
necesidades de la población ‘no pobre’.
El efecto social de una estrategia de este tipo pasa por la legalización
e institucionalización de las desigualdades sociales.”
(Tenti Fanfani, E., 1991)
3.7. ¿Descentralización o mercantilización?
El proceso de descentralización ha avanzado hasta diferentes niveles de

la gestión del sistema en los distintos países. Mientras en el nuestro se de-
legó hacia el nivel provincial, en Chile, por ejemplo, se avanzó hacia la muni-
cipalización. Qué implican estos niveles depende en muchos casos de cuál
es el grado de autonomía que se pretende otorgar a las escuelas y el senti-
do atribuido a la misma.
3.7.1. Desde la municipalización hasta la “libre competencia” en el

mercado escolar
Desde distintas perspectivas se plantea que la municipalización de las

escuelas es la alternativa más idónea para profundizar el proceso de descen-
tralización, adaptar la educación a la realidad local y potenciar la participa-
ción comunitaria (Fiel, 1993, Banco Mundial, 1996). Algunas de estas pro-
puestas se sustentan en la práctica educativa que diferentes municipios
(Buenos Aires, Córdoba, Mar del Plata) han desarrollado en nuestro país
127
(Fiel, 1993). Otras, en cambio, lo hacen en la experiencia de los EEUU y de

algunos países latinoamericanos como Brasil, Chile y Colombia. Cabe desta-
car que la participación municipal en la cuestión escolar en algunos países
como en el caso de EEUU y posteriormente en Brasil está íntimamente vin-
culada a tradiciones, estilos de organización y participación en el ámbito lo-
cal y mecanismos de recaudación y financiamiento que fortalecen la capaci-
dad local de intervenir en la educación. En Brasil por ejemplo, ya en la déca-
da de los ‘30 los municipios gestionaban cerca del 30% de los estableci-
mientos (De Sa Barreto y Gómes Arelaro, 1987). En la actualidad, a pesar de
que la gran mayoría de los establecimientos dependen de los municipios,
existe una fuerte controversia respecto a los objetivos y consecuencias de la
municipalización. En determinados momentos el municipio se constituyó en
el único ámbito donde se permitió la expresión democrática en el marco de
décadas de gobiernos dictatoriales. En este caso, la participación del muni-
cipio en la educación se convirtió en una demanda de protagonismo y de po-
sibilidad de intervención de los actores locales. En otros momentos en cam-
bio, los proyectos de municipalización se convirtieron en un instrumento de
intervención directa del gobierno central en los municipios sin articulación
con los gobiernos estaduales y en un mecanismo de fragmentación de la de-
manda magisterial (Hevia Rivas, 1991; Paiva, 1987).
Las investigaciones realizadas respecto a la calidad de la educación en
Chile, por su parte, no permiten inferir que la municipalización por sí misma
haya contribuido a elevar el nivel (La Torre C. y otros, 1991; Rivas H., 1991;
Viola Espínola H.,1994; Tedesco J. C., 1996). El nuevo tipo de regulación de
la oferta, más vinculado al mercado “...no logra aminorar la discriminación de
calidad que se produce entre las escuela ubicadas en municipios con más re-
cursos y aquellas de sectores rurales o urbanos empobrecidos...” (Hevia Rivas,
1991) Al mismo tiempo estas evaluaciones muestran que no habido un au-
mento significativo de la participación comunitaria en la escuela y que ha de-
teriorado en muchos casos las condiciones laborales docentes.
En el caso de las experiencias educativas de los municipios argentinos,
es evidente que los gobiernos locales citados en el trabajo de FIEL son pre-
cisamente los casos atípicos, principalmente porque como se señala en di-
cho documento, cuentan con recursos suficientes como para invertir por
alumnos una cifra muy superior a la media nacional. ¿Qué pasaría si se
transfieriesen las escuelas a los casi 3.000 municipios que existen en el
país? Aun en el hipotético caso de que algunos de ellos posean los recur-
sos materiales, técnicos y humanos como para mejorar la atención a las
escuelas, parece evidente que en la mayor parte de las situaciones la dé-
bil estructura del gobierno local imposibilitaría el apoyo financiero y técni-
co-profesional a las escuelas. Es posible prever que el sistema se fragmen-
taría más aún y la desigualdad en torno al proceso educativo se ampliaría.
La escasa capacidad de recaudación impositiva a escala local también co-
locaría al municipio en una tensión difícil de resolver. Se convertiría en el
receptor de demandas para las cuales no tiene los recursos que posibili-
ten satisfacerlas y por lo tanto debería retransmitirlas al Estado provincial.
De esta manera, el acercamiento del “usuario” a quien tiene la posibilidad
de tomar las decisiones y resolver los problemas que implican erogaciones
presupuestarias sería sólo aparente. La capacidad de articulación de las
demandas de padres y docentes también se fragmentaría y perdería gravi-
tación.
128
Esta visión crítica acerca de la perspectiva de la transferencia de los ser-

vicios educativos a los municipios no implica renunciar al aporte que ellos
pueden brindar a la educación en una multiplicidad de temáticas. Por ejem-
plo, existe en la mayor parte de las localidades una fuerte tradición de con-
tribución de los municipios al mantenimiento y mejoramiento de la infraes-
tructura escolar, muchas veces desarrollada a partir de la desatención del
Estado nacional y provincial. Una parte de ellos han debido satisfacer otras
demandas educativas ignoradas por los niveles superiores: creación de guar-
derías, salas de jardín de infantes, estrategias de capacitación profesional,
modalidades de educación permanente y para la tercera edad, etc. También
y principalmente a partir de las recientes experiencias de gestación de pro-
yectos institucionales, la vinculación de las escuelas con los poderes ejecu-
tivo y legislativo locales permitió el debate y la articulación de la actividad
educativa con los proyectos y programas de desarrollo de la localidad (Bras-
lavsky, 1997).
Desde perspectivas conceptuales que proponen la descentralización ex-
trema también han surgido propuestas que plantean modelos basados en el
cambio de las estrategias de financiamiento. En este sentido, trabajos re-
cientes como el de J. Llach (1997) sugieren la reorganización del sistema a
partir del financiamiento de la demanda y no de la oferta. Por una parte, se
propone que los colegios pasen a ser “organismos descentralizados” que se
entreguen por licitación a quienes presenten la mejor propuesta pedagógica
y el costo más bajo. Consorcios formados por padres, docentes, ONG´s o
empresas privadas serían quienes están en condiciones de aspirar a la ad-
ministración de las mismas y a obtener en “comodato o leasing” las instala-
ciones de las actuales escuelas. Por otra parte, los recursos que actualmen-
te se destinan a la oferta pública se entregarían en las propias escuelas a
los padres de los chicos en forma de bono educativo ya que “...este método
generaría desde un comienzo un incentivo para que aquéllas procuraran atraer
sus posibles clientes.”(Llach, J., 1997).
La crítica a este modelo ha sido analizada con detalle en recientes traba-
jos (Cosse G. y otros, 1997). Entre las objeciones realizadas, cabe destacar
que el supuesto de que la introducción de mecanismos de mercado como la
competencia entre las escuelas por sus “clientes” puede resolver la proble-
mática de la calidad de la educación parece, cuanto menos, ingenuo. Entre
otros factores porque dos de los pilares básicos de la existencia de la libre
competencia no se verifican en cuanto al sistema educativo: la libre elección
y la transparencia en cuanto a la calidad del servicio. Es posible proponer
que para una buena parte de los alumnos no existe más que una sola op-
ción de establecimiento educativo próxima a su residencia. Son precisamen-
te los alumnos que, por acceder a una educación de peor calidad, más ne-
cesitarían hacer uso de la “libertad de elección” de escuela. Este beneficio
se restringiría únicamente a un sector de la población, aquel que, según los
datos actuales, ya son relativamente privilegiados frente al resto.
Al mismo tiempo, ¿cuáles serán los mecanismos a través de los cuales
los padres conocerán la calidad de la educación que brindan las diferentes
escuelas? Está demostrado que los resultados que obtiene el actual opera-
tivo nacional de evaluación de la calidad están principalmente correlaciona-
dos con el nivel socioeconómico de las familias que concurren a la escuela.
En caso de categorizar cada escuela por este resultado, ¿no se la estará dis-
criminando de acuerdo al grupo social al que atiende? Por otra parte, la ca-
129
pacidad de construir demanda por calidad educativa está íntimamente corre-

lacionada con el nivel de escolaridad de la familia. Más aún, diferentes in-
vestigaciones (Filmus D., 1986, Braslavsky, 1986) han mostrado que en mu-
chas ocasiones los sectores populares optan conscientemente por escuelas
que consideran de menor calidad por que la experiencia les muestra que en
ellas sus hijos tienen mayor posibilidad de sobrevivir más años dentro del
sistema. Probablemente estemos ante un círculo vicioso.
Como sabemos, frente al mercado nuestra identidad está definida mucho
más por la condición de consumidores (y por lo tanto por nuestra capacidad
adquisitiva) que por la condición de ciudadanos con igualdad de derechos.
En el actual escenario económico y social excluyente, las perspectivas del
mercado tienden a segmentar y diferenciar más aún las capacidades de los
trabajadores. El objetivo es evitar la “sobrecualificación” de quienes proba-
blemente no encuentren oportunidades en los sectores modernos de la eco-
nomía y en los circuitos de integración social plena.
El rechazo a estas opciones no significa desconocer la necesidad de ge-
nerar mecanismos que permitan un mayor control social que posibilite un
rendimiento de cuentas más claro de la escuela y los docentes frente a las
necesidades educativas de la comunidad. Existe otro tipo de experiencias
distintas a las del “voucher” o del “cheque educativo”. Se trata de escuelas
que, sin dejar de ser públicas y mantenerse con financiamiento estatal, po-
tencian la participación activa de los docentes en su conducción y la integra-
ción de la comunidad en la gestión. Estas experiencias requieren de una pro-
funda transformación que no se puede limitar al cambio en el modelo de fi-
nanciamiento o en la estructura burocrática. De esta manera es en los pro-
pios establecimientos escolares donde la necesidad de aprovechar los nive-
les de autonomía, construyéndose una verdadera capacidad de toma de de-
cisiones colectiva. Esto debatiremos en el siguiente punto.
“El poder del Estado es el fundamento de cualquier vida civilizada.

Existen ciertos bienes que sólo pueden ser provistos en forma pública, ha-
ciendo uso de ese recurso específico del Estado que es el monopolio del
uso o la amenaza del uso de la violencia física legítima. En una sociedad
democrática, el poder del Estado es ejercido por funcionarios libremente
electos y conforme a un sistema de reglas estatuidas por el conjunto de los
ciudadanos en un acto instituyente. La idea de derechos cívicos, sociales
y políticos tiene una fuerza civilizatoria particular. El Estado, tiene la res-
ponsabilidad social de garantizar la constitución de la ciudadanía. Todos
los individuos, para ‘llegar a ser ciudadanos’ deben haber tenido la opor-
tunidad de apropiarse de bienes y servicios básicos para la vida, tales co-
mo alimentación, condiciones de vida dignas, conocimiento, valores, etc.
El Estado debe garantizar (cuando no proveer directamente) estos servi-
cios básicos que tienen que ver con la reproducción física, la seguridad, la
educación de los miembros de una sociedad. La constitución de la ciuda-
danía no puede depender del poder de compra en el mercado que tengan
los individuos y las familias. Tampoco pueden quedar librados a ‘la bue-
na voluntad’, ‘arbitrariedad’ e ‘incertidumbres’ propias de la filantropía
horizontal o vertical. La constitución de la ciudadanía es primariamente
una cuestión pública y como tal debe ser asumida por las instituciones del
Estado democrático.”
(Tenti, 1998)
130
3.7.2. La descentralización como estrategia para una mayor autonomía

institucional
Frente a las propuestas fisicalistas de descentralización extrema con én-

fasis en la eficiencia económica a través de la transformación de los meca-
nismos de asignación presupuestaria, otros autores se centran en desarro-
llar el sentido que adquiere la descentralización para las escuelas.
Actualmente existe consenso en que la “revolución copernicana” que pro-
ponen los procesos de descentralización exige mayores niveles de autono-
mía por parte de las escuelas (Namo de Mello, G., 1991). Sin embargo, ello
no implica que exista unanimidad respecto del significado de la autonomía.
Desde ciertas perspectivas implica la autodeterminación por parte de la ins-
titución tanto de las metas y objetivos como de los mecanismos que se con-
sideran apropiados para arribar a ellos, al margen de las políticas y estrate-
gias nacionales. No es ésta la interpretación que aquí proponemos.
Distintas investigaciones (Tiramonti, G., 1989; Braslavsky, C., 1993) han
mostrado que de hecho, por ausencia de políticas estatales o de agentes
que las proponguen y evalúen, muchas escuelas han contado en la práctica
con altos niveles de autonomía. Ello ocurrió particularmente con las escue-
las dependientes de la Nación que se encontraban en zonas alejadas. En es-
te caso se trató de un tipo de autonomía “anómica”, no vinculada al proyec-
to global. La fragmentación del sistema educativo fue su principal conse-
cuencia. Es más, como formalmente las innovaciones realizadas en estas es-
cuelas se encontraban al margen del reglamento (ocurrían en “negro”), cuan-
do se obtenían buenos resultados los mismos eran difícilmente generaliza-
bles, ya que no se documentaban ni compartían con instituciones similares
(Filmus, D., 1993).
Siguiendo una perspectiva sistémica es posible proponer que
“...no se puede definir la autonomía sólo como la ausencia de

obligaciones o restricciones externas, el concepto de autono-
mía, según su sentido semántico se refiere a la independencia
en la autorregulación. La autonomía presupone, entonces, que
El libro de Furlan y
en la relación con el entorno puedan coexistir las dependencias Ezpeleta, La gestión
y las independencias, de lo contrario no habría problema de re- pedagógica de la escuela,
gulación. Un incremento de la autonomía no puede, por tanto, UNESCO, México, 1992,
recorre algunos de los de-
entenderse como una disminución de la dependencia ni el au- bates que se dieron a inicios
mento de la independencia. El aumento de la autonomía más de la década para lograr una
autonomía en los aspectos
bien presupone que se alcancen niveles de combinación a par- sustantivos de la escolariza-
tir de los cuales sea posible un mayor número tanto de depen- ción: los procesos pedagó-
dencias como de independencias. El incremento de la autono- gicos.
mía no necesariamente es a costa de los sistemas del entorno
de los que se depende. Pero puede significar que se cambien
por otros aquellos sistemas del entorno de los que se prefiere
depender...”.
(Luhmann N. y Schor K., 1993)
La cita nos permite plantear otra forma de concebir la autonomía. En el ám-

bito educativo la dependencia estuvo siempre planteada respecto a la lógica
131
administrativo-burocrática del sistema, en el sentido weberiano del concepto

(Weber M., 1977). Aun en los aspectos pedagógicos la dependencia se efec-
tivizó en las cuestiones formales (planificaciones, edades, contenidos impar-
tidos, duración de los ciclos, etc.). La independencia en cambio, estuvo dada
con referencia al resultado del proceso del aprendizaje por parte de los alum-
nos. Un claro ejemplo son los parámetros de la evaluación de las institucio-
nes educativas por parte de los “superiores”. Hasta el momento se ha reali-
zado con arreglo a normas, no a resultados. Los aspectos vinculados al cum-
plimiento de las reglamentaciones curriculares, a lo administrativo, al “orden”,
son los que la lógica burocrática ha tomado como elementos de evaluación.
Pocas veces se ha tenido en cuenta la calidad de la educación brindada.
La “revolución copernicana”, a nuestro entender debe significar que las
escuelas pasen a tener menor dependencia respecto de las formas, para au-
mentar su dependencia respecto de lo sustantivo.
Ello implica más libertad frente a la burocracia respec-

to de los mecanismos, pero también más compromiso
frente al sistema educativo y con la comunidad respec-
to al resultado de su trabajo: los procesos de enseñan-
za- aprendizaje.
La principal capacidad a desarrollar es la posibilidad de que cada escue-

la encuentre sus propias estrategias, elabore sus propios proyectos institu-
cionales, administre crecientes recursos, contextualice contenidos y técnicas
pedagógicas, genere mecanismos de participación comunitaria, etc. Todo
ello con el objetivo de garantizar que sus alumnos accedan a aquellos valo-
res, conocimientos y competencias que el conjunto de la sociedad, en el mar-
co de la concertación anteriormente mencionada, definió como necesarios
para que todo ciudadano esté en condiciones de alcanzar una participación
social plena.
Sin embargo, promover políticas tendientes a otorgar mayores niveles de
autonomía institucional como garantes del mejoramiento de la calidad de la
educación resulta en extremo simplista. Aunque las políticas educativas de
la Región tienden a atribuir mayores niveles de decisión en las unidades del
sistema, su vínculo con el mejoramiento de los niveles de logro ha sido es-
casamente estudiada. Datos preliminares de una investigación llevada a ca-
bo en la Dirección General de Investigación y Desarrollo Educativo del McyE,
muestra que la autogestión escolar se entrecruza con complejos factores y
no se vincula linealmente con el éxito escolar. Existen factores tales como el
nivel socio-económico de la población, el equipo de profesionales (con mayor
perspectiva de desarrollo profesional, acceso vía concurso, estilo de conduc-
ción directiva, etc.) que favorecen la construcción de proyectos a largo plazo
y propician mayores expectativas y exigencias de rendimiento en su alumna-
do. (Braslavsky, Gluz y Calvo, 1999).
Esto pone de relieve que esta tarea no sólo significa desafíos para la co-
munidad educativa local. En el marco de las tradiciones burocrático-centra-
listas, la actual crisis educativa y la carencia de docentes formados en este
tipo de dinámica institucional, el apoyo de las gestiones jurisdiccionales y na-
cionales para la transformación es vital.
132
Las estrategias de descentralización sólo pueden tener

éxito si están acompañadas de políticas de transforma-
ción integrales. No se trata únicamente de modificar
los modelos de financiamiento, de las reglamentacio-
nes o de estructuras burocráticas. La articulación y
concertación de las políticas, la ampliación de la liber-
tad de acción, la capacitación docente, el aumento de
los recursos, las políticas compensatorias, los meca-
nismos de incentivos, son imprescindibles para que los
cambios propuestos no queden en la puerta de la es-
cuela.
7. Algunos autores consideran que las reformas edu-

cativas instauran nuevos mecanismos de regulación
social, es decir, conjugan las preocupaciones adminis-
trativas del Estado con el autogobierno de los sujetos.
En este sentido, les preocupa la reforma en tanto con-
figura nuevas pautas para la práctica social. Para el
caso de Estados Unidos, Popkewitz afirma:
“...la estrategia federal no amplía el poder legal federal,

sino que establece normas nacionales y procedimientos
de supervisión, dejando que los organismos de cada Es-
tado hagan cumplir las normas en sus respectivas juris-
dicciones locales.
(...)
El individualismo posesivo subyace a las teorías políti-
cas del federalismo de los años ochenta en las que se
define el progreso como la suma de los cuerpos políticos
locales. La desconfianza de la autoridad centralizada,
que limita el libre desarrollo del individuo, es inherente
al principio federalista. (...)
Según Boyer, la participación es un proceso que debe
basarse en el empeño por aumentar la pertinencia del
currículum para los alumnos y para la comunidad.(...)
La responsabilidad de una escuela eficaz consiste en
crear oportunidades en las que todos los grupos puedan
participar en la toma de decisiones, incluyendo a los pa-
dres, profesores, administradores y funcionarios estata-
les de educación.
Esta postura sobre la participación no presta atención ni
reconoce las decisiones que forman parte del discurso
público y del acuerdo de poder en que se toman las de-
cisiones.”
De la lectura de la presente unidad ¿Cómo se conjugan
en las políticas educativas actuales lo nacional y lo lo-
cal y cómo confluyen en las prácticas educativas de las
escuelas? ¿Qué tipo de sujeto social supone la reforma
educativa de nuestro país?
Cámpora, C., et. al. Hacia una escuela con mayor autonomía. Buenos Aires,
Fundación Banco de Boston, Grupo Sofhia, 1996.
133
Gadotti, M. “Sistema Municipal de Educacao”, en: Gadotti, M. y Romao, J.

Município e Educacao, Cortez Editora, Sao Paulo, 1993
Isuani, A. “Política social y dinámica política en América Latina ¿Nuevas res-
puestas para viejos problemas?”, en: Desarrollo Económico, V.32,
Nº125, Buenos Aires, abril-junio 1992.
134
4
Apuntes para el debate político educativo
El proceso de implementación de la Ley Federal de Educación deja abierta

la posibilidad de redefinir el sentido atribuido a cuestiones centrales de la vida
social en el próximo milenio. El pensar el próximo milenio como símbolo de un
hito de pasaje a una “nueva sociedad”, una instancia para el pensamiento utó-
pico en un contexto que se proclama como de “la muerte de las utopías”, re-
sulta fundamental a la hora de delimitar las políticas de formación.
En torno a estas posibilidades, queda abierto el debate, en cuya defini-
ción se juega el futuro de la educación y las opciones de las próximas gene-
raciones.
Objetivos
1. Avanzar en el análisis del escenario del debate político educativo de fin de

siglo.
2. Confrontar las políticas educativas actuales con las condiciones sociales
para su efectivización.
3. Comprender las opciones en debate de política educativa y sus posibles
efectos sobre tópicos seleccionados (trabajo y gobernabilidad).
4.1. Entre el mercado y el Estado: las políticas de ajuste como el

contexto del debate político educativo hoy
Con el inicio de la década de los ‘90 la educación y el conocimiento se

colocaron nuevamente en un lugar central en el debate acerca de las estra-
tegias de desarrollo económico y social de los países latinoamericanos. De
esta manera, luego de la “década perdida” se comenzó a retomar la idea de
que la distribución democrática de conocimientos de alta calidad a través de
los sistemas educativos debía convertirse en una herramienta fundamental
para la constitución de la ciudadanía plena y el crecimiento económico.
Esto condujo a la instrumentación de Reformas educativas en América La-
tina. Sin embargo, este proceso coincidió con la profundización de la aplica-
ción de políticas neoliberales tendientes a la profundización de los cambios
macroeconómicos que, en mayor parte de los países de la región, comenza-
ron a implementarse sobre finales de la década del ‘80. Distintos autores
(Nun J. 1999, Bulmer Thomas,1997; Lozano W.,1998,) coinciden en que los
rasgos principales del Nuevo Modelo Económico (NME) han sido: el achica-
miento del Estado (a partir de las privatizaciones y la reducción del gasto pú-
blico); estabilidad macroeconómica (combate a la inflación y reducción del dé-
ficit fiscal); desplazamiento del papel directivo del Estado hacia la conducción
de la economía por las fuerzas del mercado; un modelo de crecimiento basa-
do en las exportaciones y en la apertura de la economía al comercio y las fi-
nanzas internacionales y la flexibilización y desregulación del mercado laboral.
135
El reemplazo de la estrategia de sustitución de importaciones por otra, ba-

sada principalmente en la exportación, significó la reestructuración del mo-
delo productivo ahora dirigido principalmente hacia la producción de servi-
cios y bienes exportables (Thomas J., 1997). La incorporación de capitales,
sumado a las nuevas condiciones tecnológicas, produjo un crecimiento de la
productividad laboral en los servicios y la industria manufacturera de un con-
junto de países de la región.
La paradoja principal es que estos avances han sido acompañados por un
crecimiento de la desigualdad y la escasa disminución relativa de la pobreza.
Mientras que en el Esto se tradujo en un sostenido proceso de concentración de la riqueza e
año 1990, el 40% incremento de la desigualdad social.
más pobre de la población Las consecuencias de este modelo de concentración del ingreso y expan-
percibía el 18% de los in-
gresos y el 10% más rico, el sión del desempleo y la marginación, repercutieron fuertemente en limitar las
29,8%, en el año 1996 los potencialidades democratizadoras de las transformaciones educativas y del
primeros vieron descender
su participación al 12.9% y incremento de las matrículas que se verifica en este período. Las caracterís-
los segundos la elevaron al ticas más sobresalientes son:
35.9%.
El ajuste fiscal
La coincidencia de la aplicación de las reformas educativas con la vigen-
cia de serias políticas de ajuste fiscal destinadas a bajar el gasto público im-
pactó fuertemente en la lógica que hegemonizó las estrategias de descen-
tralización. Al transferir las erogaciones a los gobiernos provinciales, se per-
mitió que los fondos otorgados a las provincias para sostener el sistema
educativo fueran derivados hacia otros gastos públicos.
Cabe destacar que los organismos financieros internacionales, por la pro-
pia esencia de su principal función, tuvieron una gran incidencia en la prima-
cía de la lógica del ajuste. Esta incidencia no estuvo sustentada únicamen-
te a través de las inversiones que han realizado en el sector educación, ya
que por ejemplo, en el caso del Banco Mundial no representaron ni “la mitad
del 1% del total del gasto en educación de los países en desarrollo” (Banco
Mundial, 1995). La influencia en la construcción del discurso y en la elabo-
ración de las estrategias educativas de corte neo-liberal estuvo principalmen-
te vinculada a la capacidad de influir y asesorar a los conductores de las po-
líticas educativas de los diferentes países (Coraggio J.L., 1997). No es de ex-
trañar entonces que las propuestas de transformación orientadas por estos
organismos hayan sido adoptadas de una forma más integral y con menor
adecuación a la situación local en aquellos países con menor tradición en la
democratización de los sistemas educativos y con menor fortaleza técnica
entre los equipos de conducción de los ministerios.
Con la misma lógica financiera, las perspectivas más claramente neolibe-
rales intentan actualmente comenzar a introducir estrategias que proponen
que el Estado debe dejar de financiar la oferta educativa para comenzar a fi-
nanciar la demanda. A través de modelos como los del “voucher”, intentan
terminar con la idea de que la educación es un derecho ciudadano que el Es-
tado debe garantizar, para pasar a ser una mercadería que los clientes (has-
ta ahora alumnos) compran en el mercado.
La inversión educativa
Los elementos de la coyuntura macroeconómica confluyeron en la crecien-
te desatención de los Estados latinoamericanos hacia la educación. El incre-
mento de la deuda externa a niveles sin precedentes, la crisis fiscal y el as-
136
censo de la espiral inflacionaria, fueron algunos de los factores que sirvieron

como argumento para promover las políticas de ajuste que signaron la épo-
ca y promovieron un marcado descenso en la inversión educativa en los años
‘80.
A pesar de que el crecimiento económico y las reformas educativas pro-
dujeron un incremento en la inversión educativa, lo cual permitió que se re-
vierta la tendencia decreciente de la década anterior, el gasto por alumno
continúa siendo alarmantemente bajo. En lo referente a la escuela preesco-
lar y primaria, por ejemplo, los países latinoamericanos invierten dieciséis ve-
ces menos por alumno que los países de la OCDE.
Gasto Anual por alumno por nivel de educación:

1992 alumno por nivel de educación
América Latina y el Caribe Países de la OCDE
Educación preesolar y primaria $252 $4.170

Secundaria $394 $5.170
Superior $1.485 $10.030
Fuente: UNESCO, Word Education Report, 1995 (París: UNESCO, 1995); Centre for Educa-
tional Research and Innovation, Education at a Glance (París: Organización para la Coope-
ración y Desarrollo Económicos, 1995).
En el caso argentino, esta restricción presupuestaria significó -como vié-

ramos en la unidad anterior- que no se pudiera cumplir más que una peque-
ña parte del compromiso de duplicar el presupuesto educativo en 5 años,
que fijó la Ley Federal de Educación. Sin embargo, es de destacar que la evo-
lución del gasto per cápita en educación ha sido considerable. Del período
1990-1/1994-5 se verifica un incremento del 37,6% del gasto social real en
educación (PREAL 1998).
La lucha distributiva
Las políticas de ajuste condicionan el papel que los diferentes actores
pueden desempeñar en torno al apoyo a las reformas educativas. En el es-
cenario público, el consenso en torno a la necesidad del cambio educativo
deja lugar a la disputa por los recursos que necesita la educación. En este
contexto, algunos de los actores más interesados en el cambio e imprescin-
dibles para el mismo, como los sindicatos docentes ven dificultada su parti-
cipación en el debate pedagógico por temor a que la transformación se con- De hecho, coexistie-
vierta en una excusa para profundizar el ajuste en el ámbito educativo y de- ron ambas cuestio-
nes, ya que una de las con-
teriorar aún más su situación laboral. diciones que se debatían co-
Al mismo tiempo, los costos frente a la opinión pública que significan las mo condición para el au-
políticas de ajuste en la educación, alejan a la oposición política de la posi- mento docente era la refor-
ma del estatuto que regula
bilidad de compartir el liderazgo del cambio e impide el abordaje de las trans- las condiciones laborales,
formaciones educativas como políticas de Estado que trasciendan los perío- de acceso y ascenso en la
carrera docente.
dos y los intereses electorales coyunturales.
137
Las condiciones de escolarización

La escasez de recursos no sólo repercute en la infraestructura, el mate-
rial pedagógico, la tecnología educativa, bibliotecas, etc., sino también, y
principalmente, en el tiempo efectivo de clase que reciben los estudiantes y
en los salarios y las condiciones de trabajo docente. La cantidad de horas
de clase es uno de los factores que se encuentran más asociados al mejo-
ramiento de la calidad educativa. En este punto, las diferencias entre la edu-
cación pública argentina respecto de la educación privada de la misma re-
gión o de las escuelas de los países de la OCDE son muy amplias. Mientras
que en la primera se imparten entre 500 y 800 horas de clase, en las segun-
das esta cifra se eleva a 1.200 (PREAL 1998).
Otro punto de afectación, quizás el más importante, es la desjerarquiza-
ción de los profesores. La tensión entre profesionalización y proletarización
del trabajo docente pasó a ser uno de los dilemas centrales en torno al cual
se decide el destino de los cambios. Por un lado, los requerimientos para el
ejercicio de la docencia en el marco de la complejidad de la sociedad de fin
de siglo son cada vez mayores. Por el otro, las condiciones materiales de tra-
bajo impiden el acceso a la profesión de los jóvenes mejor preparados y la
capacitación permanente de quienes se encuentran dentro de ella. Un ejem-
plo de ello es que más del 25% de los docentes de América Latina y el Cari-
be carecen de un título o certificado profesional (PREAL 1998).
Existe una verdadera contradicción entre el discurso pedagógico y las po-
líticas implementadas. Desde la perspectiva de las estrategias de transfor-
mación se llama a los maestros y profesores a abordar la tarea educativa
con un mayor nivel de formación, de autonomía y de responsabilidad en la
calidad del resultado de su trabajo. En cambio, desde las políticas de finan-
ciamiento se condicionan las posibilidades materiales de acceder a las ca-
pacidades y competencias necesarias para que esta autonomía pueda ser
responsablemente ejercida en dirección a elevar la calidad de la educación
que se brinda. Cabe aclarar que el impulso de estrategias que no contempla
la recuperación salarial docente está sostenido en concepciones que subes-
timan su rol y que plantean que no existe una fuerte correlación positiva en-
tre ingresos del maestro y calidad educativa (Torres R.M., 1997). Tomando
como base 100 los años ‘80, la evolución del salario real fue decreciendo a
95 en 1985 para bajar hasta 59 en el 90.
El bajo nivel de salarios también dificulta la posibilidad de avanzar en otro
de los elementos reiterados en un conjunto de estrategias de cambio: la mo-
dificación de ciertas pautas anacrónicas del contrato de trabajo y la búsque-
da de incentivos a la mejora de la calidad de la tarea docente. Como hemos
visto, durante la década de los ‘80 los gobiernos se vieron imposibilitados
de negociar mejoras salariales para los docentes. Por lo tanto, atendieron
sus demandas a partir de conceder la disminución de exigencias formales
en las condiciones de trabajo. Ahora bien, parece difícil que la recuperación
de condiciones profesionales de trabajo se puede realizar a menos que es-
té acompañada de una recuperación correlativa de los ingresos docentes.
Los continuos conflictos gremiales docentes en la región así lo confirman.
El deterioro de las condiciones de vida de las familias

Otro de los aspectos de las políticas macroeconómicas aplicadas en la
Argentina que impacta fuertemente en el resultado del aprendizaje escolar
es el deterioro de las condiciones socio-económicas de las familias de los
138
sectores populares. Existen suficientes investigaciones empíricas que mues-

tran que el origen socioeconómico de los alumnos, en particular el nivel edu-
cativo alcanzado por los padres, es la variable que encuentra una mayor co-
rrelación con la exclusión, el abandono y el fracaso escolar. No se trata úni-
camente en la incidencia de los elementos materiales de la diferenciación
con que los niños ingresarán a la escuela como la alimentación, la vivienda,
la salud, los materiales escolares, etc., sino también de los factores cultura-
les; las actitudes, predisposiciones y valoraciones que determinarán la rela-
ción con el ámbito educativo (Tenti Fanfani E., 1993).
El crecimiento del grupo de pobreza es uno de los factores que más obs-
taculiza la función democratizadora de la escuela pues “Quienes más aban-
donan la escuela son los pobres: de cada 100 niños que provienen del 40%
más pobre, menos de la mitad permanecen en el sistema en el quinto año de
escolaridad, y tan sólo 10 persisten hasta el noveno año. En contraste, de ca-
da 100 niños del 20% más alto, 90 terminan el quinto año, y más de la mitad Sobre el tema de los
factores que influyen
llegan a completar el noveno año” (BID, 1998b). en la calidad educativa, ver
Es indudable que es necesario realizar profundas transformaciones edu- el Capítulo 3 del libro La
escuela vacía de Emilio
cativas para posibilitar que, al contrario de lo que actualmente sucede, la es- Tenti.
cuela permita romper con la profundización de la segmentación de las cali-
dades de educación que refuerzan el círculo de la pobreza. Un conjunto de
políticas educativas focalizadas, encabezadas por el Plan Social Educativo,
han sido desarrolladas con el objetivo de revertir la actual segmentación edu-
cativa que brinda peores calidades de educación a quienes provienen de pun-
tos de partida más desfavorables. Sin embargo y a pesar de los avances ob-
tenidos, parece muy difícil que la institución escolar pueda realizar esta ta-
rea ciclópea cuando las “condiciones de educabilidad” de quienes traspasan
el umbral de la escuela no garantizan las plataformas materiales y culturales
mínimas como para poder permanecer en el ámbito escolar y adquirir los
aprendizajes que allí se prometen. El último informe de CEPAL (1998) brinda
evidencias elocuentes de esta realidad:
“...los datos de 11 países indican que las diferencias en la pro-

porción de jóvenes de 20 a 24 años de edad con 12 años de es-
tudios cursados provenientes de hogares con distinto capital
educativo se mantuvieron prácticamente invariables (...) ello per-
mite afirmar que el capital cultural sigue dependiendo de facto-
res adscriptivos: la probabilidad de recibir un mínimo adecuado
de educación está condicionada en gran medida por la educa-
ción de los padres y por la capacidad económica del hogar de
origen.”
“El tremendo esfuerzo que significó el ajuste ha tenido resultados am-

biguos y diferenciados, con avances y rezagos. Sin duda se ha avanzado
en el logro de una recuperación económica moderada, de una creciente es-
tabilidad financiera, una gradual modernización de los sistemas producti-
vos, una mejor gestión macroeconómica y un leve aumento del ahorro y
la inversión... En cambio, los avances han sido mucho menores en el te-
rreno de la equidad y la disminución de la pobreza. El ritmo y las caracte-
139
rísticas del crecimiento económico actual (...) continúan permitiendo una

marcada desigualdad en la distribución del ingreso y un ritmo de disminu-
ción de la pobreza lento e irregular”.
(Ottone, 1998)
Frente a estas condiciones, los ‘90 presentan un alto grado de homoge-

neidad en cuanto a dos aspectos centrales del discurso educativo: 1) la pro-
funda crisis de la educación y 2) la necesidad de producir transformaciones
para atender las demandas de la economía globalizada y de la construcción
de una nueva ciudadanía. Estas cuestiones remiten a dos debates centrales
de la política educativa y en los cuales ahondaremos:
• La relación educación-trabajo.
• La gobernabilidad democrática.
En ambos debates político educativos se definen gran parte de los apor-
tes que brindará la educación en un futuro próximo.
1. Durante los últimos años hemos visto surgir en la

Argentina numerosas políticas educativas destinadas a
paliar la situación socio-económica que atraviesa el
país y la notable desigualdad subsistente. A continua-
ción transcribimos algunos de los Programas imple-
mentados desde el Ministerio de Cultura y Educación
de la Nación y sus principales objetivos. Aunque exis-
te escasa evaluación del impacto de los mismos, le su-
gerimos que a partir de los elementos de contexto brin-
dados debata el efecto posible de los mismos.
• Plan Social Educativo: se desarrolla a través de tres

programas:
- “Más y mejor educación para todos” (mejoramiento de
la calidad en 1000 escuelas primarias: distribución de
textos y útiles escolares, perfeccionamiento docente en
lectoescritura para el primer ciclo; estímulo a las ini-
ciativas docentes; desarrollo de la informática educati-
va en escuelas secundarias). Se desarrolla una línea de
EGB3 rural, que se aboca al análisis y consolidación
de las experiencias existentes así como a consensuar
un modelo de implementación con cada jurisdicción,
apoyando a través de la generación de recursos huma-
nos y materiales y una propuesta didáctica adecuada.
- “Mejoramiento de la infraestructura escolar” (erradi-
cación de escuelas rancho, construcción de 1000 salas
de jardín y refacción de 1000 escuelas primarias). Los
recursos se transfieren directamente a las escuelas,
las que son seleccionadas por el gobierno provincial. El
criterio es presupuesto por programa, trabajo por pro-
yecto y descentralización en la ejecución de los recur-
sos.
- Programa Nacional de Becas Estudiantiles con finan-
ciamiento del BID para alumnos de ciclo medio en ries-
go de abandonar la escuela por problemas económicos
(entre 13 y 19 años). Se otorgan $600 por ciclo lectivo
a alumnos de EGB3 y Polimodal, en este último caso
140
deben acreditar buen desempeño. Se prioriza a quie-

nes estén cursando el 3ºciclo de EGB o su equivalente
ya que los esfuerzos se concentran en la finalización de
la escolaridad obligatoria y posobligatoria. El ministe-
rio coordina además componentes de apoyo a las es-
cuelas, los docentes y los alumnos, ya que involucra
un proyecto institucional de retención y seguimiento y
evaluación del proceso.
• Programa Nueva Escuela Argentina para el Siglo XXI:

promoción de experiencias innovadoras en las escue-
las para que se constituyan en “organizaciones inteli-
gentes”. Supone que este proyecto impulsará la auto-
nomía de la escuela, especialmente a través de la ela-
boración del PEI y de la flexibilización del tiempo el es-
pacio y el agrupamiento. Se propone también consti-
tuir un nuevo modo de trabajo en el aula para la for-
mación de competencias. Involucra el nivel de supervi-
sión, la escuela y los docentes. Cada jurisdicción tiene
un promedio de cinco escuelas “cabecera” que trabajan
con entre 5 y 12 escuelas de impacto y son las que han
recibido un primer apoyo financiero y una mayor capa-
citación y que están en condiciones de liderar el traba-
jo innovador.
• Red Federal de Formación Docente Continua. Se or-

ganiza en 24 cabeceras jurisdiccionales designadas por
cada gobierno local y una cabecera nacional en el MC-
yE, bajo el criterio de proximidad, gratuidad y calidad
de la oferta. Las instituciones capacitadoras (IFD, Uni-
versidades Nacionales y Centros Académicos), deberán
acreditar ante la Red según criterios de calidad esta-
blecidos por CFE. Por la Red electrónica de formación
Docente se articulan las 1050 instituciones de FD, re-
ciben información, material y documentación relativo a
la capacitación, así como acceso a bases de datos vía
Internet. Se suponía que antes del año 2000 los docen-
tes deberían acreditar tener los conocimientos para en-
señar los CBC.
4.2. Educación y trabajo: un vínculo con historia
Las transformaciones socio-económicas ocurridas en las últimas décadas

obligan a redefinir la vinculación entre educación y trabajo. Ésta es una de
las problemáticas centrales del debate educativo actual. Cabe destacar que
esta necesidad de redefinición no es un fenómeno particular de la Argentina
o de los países de la Región. La creciente desarticulación de los sistemas
educativos con respecto a las demandas de los mercados de trabajo, por
ejemplo, es el eje de las discusiones que también se desarrollan en los paí-
ses centrales. Precisamente, ésta ha sido la preocupación que dio lugar en
1981 a la elaboración del documento “Una Nación en peligro” por parte de
la administración Reagan en los EEUU. El documento plantea con particular
dureza la desventaja estratégica que significa para la productividad y compe-
titividad norteamericana la falta de atención del sistema educativo a las mo-
dificaciones operadas en el mundo del trabajo. A partir de esta constatación
el Estado ha convocado al conjunto de los actores involucrados en la proble-
141
mática para desarrollar estrategias alternativas. Este proceso ha dado lugar

a la elaboración de documentos que, como el denominado SCANS 2000, exi-
gieron a los participantes discutir y redefinir cuáles son las competencias
que el mundo del trabajo le reclama a la educación (SCANS 2000, 1992)
La crisis de la relación educación-trabajo se profundiza en la década de
los ‘70 con la crisis del Estado Benefactor. A ello se suma posteriormente
un conjunto de procesos que modificaron profundamente el mercado laboral
argentino. Algunos de los más importantes fueron: la mayor globalización de
la economía, la reestructuración productiva, la aparición de nuevas tenden-
cias en la demanda de mano de obra, el avance científico-técnico aplicado a
los procesos productivos, los cambios en las formas de organización del tra-
bajo al nivel de las empresas, los nuevos mecanismos de regulación del tra-
bajo y el menor peso de las organizaciones de trabajadores en la negocia-
ción de las relaciones laborales (Cortés, R., 1994; Gallart M.A., 1992).
Pero también en el sistema educativo ocurrieron procesos que ensancha-
ron la brecha respecto a las necesidades del trabajo. La baja calidad de la
educación, la creciente desactualización de los contenidos curriculares, la
obsolescencia tecnológica, la constante tendencia al aislamiento y autorrefe-
rencia de la educación formal y la falta de incorporación de los procesos de
trabajo como elemento de aprendizaje, son algunos de los factores que apor-
taron a esta desvinculación.
El consenso acerca de la necesidad de una nueva forma de articulación
entre educación y trabajo se extiende más allá de las autoridades, educado-
res y académicos. Distintas investigaciones han mostrado que empresarios
(Gentili, P., 1994, IDEA. 1992, MCyE 1994), dirigentes sindicales (Filmus, D.,
1992), Organizaciones no Gubernamentales (Krawzyk, N., 1994) y padres de
los alumnos (Zuleta Puceiro, E., 1994) manifiestan que ésta es una de las
principales problemáticas del sistema educativo actual. De hecho, los cam-
bios económicos, exigen un nivel superior en la formación de los recursos hu-
manos de la región de modo de alcanzar altos niveles de competitividad ge-
nuina. Sin embargo, la coincidencia respecto del diagnóstico no se comple-
menta con acuerdos en torno a las propuestas que permitan revertir la situa-
ción. En este campo, la elaboración de alternativas es escasa y fragmentada.
En esta dirección, nos proponemos trabajar algunos de los principales
cambios en los factores que, desde el mundo laboral, condicionan la relación
entre educación y trabajo. Un conocimiento profundo de los mismos es pre-
rrequisito para la elaboración de políticas educativas pertinentes y viables.
4.2.1. Entre la órbita de la educación y la órbita del trabajo ¿quién

forma a los trabajadores? La escuela-fábrica, la escuela técnica y los
TTP (Trayectos Técnicos Profesionales)
Como trabajáramos anteriormente, el vínculo entre educación y trabajo es

complejo. Por una parte, porque explícita o implícitamente este vínculo siem-
pre existe. Tal es así que, aunque afirmemos que en los inicios del sistema
educativo nacional primó la función política, de todos modos la educación for-
mal contribuyó tanto a legitimar la división social del trabajo, como a discipli-
nar la mano de obra y legitimar el capitalismo naciente.
Sin embargo, puede decirse que éstos han sido efectos políticos. Las po-
líticas explícitamente destinadas a vincular educación y trabajo son propias
142
del proceso de sustitución de importaciones, cuando el abandono del mode-

lo agrario exportador comienza a requerir sujetos capaces de insertarse en
el proceso productivo fabril.
Previamente, sobre fines de siglo pasado, se había creado la enseñanza
técnica industrial y las escuelas de artes y oficios para formar operarios y ar-
tesanos, aunque con un desarrollo limitado.
Es durante el peronismo cuando se promueven activamente políticas edu-
cativas tendientes a responder a la expansión de la producción industrial, a
promover la capacitación obrera y fomentar su movilidad social incorporándo-
los a la enseñanza postprimaria. La particularidad de estas políticas reside
en que tuvieron su centro en el Ministerio de Trabajo, creándose bajo esa ór-
bita la Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional como ór-
gano específico. Otra peculiaridad reside en la incorporación al gobierno de
la educación a los sectores empresariales y gremiales, así como la disposi- Paralelamente, cam-
bia la imagen del tra-
ción de un gravamen a las empresas para apoyar el financiamiento de la pro- bajador en los contenidos
puesta. mismos de la escuela, ya
El programa estaba destinado a jóvenes ocupados en actividades indus- que se comienza a visuali-
zar en los libros de texto la
triales o rurales y se garantizó el vínculo a través de la obligación a las em- idea de la dignidad del tra-
presas de emplear entre un 5 y un 15% de menores aprendices sobre el to- bajo.
tal de obreros especializados que trabajen en ellas. En este caso concurri-
rían a las escuelas de medio turno. La otra alternativa -la que finalmente tu-
vo un peso superior- consistía en escuelas fábrica que combinaban enseñan-
za y producción, y su predominio se debió a la resistencia de las empresas
a emplear jóvenes inexpertos.
Las escuelas dependientes de la CNAOP otorgaban dos títulos: luego del
primer ciclo, uno de experto en la especialidad y, en caso de continuar con
el segundo ciclo, el de técnico. En esto, no diferían de las escuelas técnicas
dependientes de la Dirección General de Educación Técnica, sino que en el
primer caso la población concurría básicamente al primer ciclo, siendo las
escuelas industriales tradicionales las que se concentraron en la formación
de técnicos (Wiñar, 1970). En este sentido, constituyó una “escolaridad cor-
ta” para la gran mayoría de sus aspirantes. Las propuestas que desarrolla-
ban remitían a puestos específicos de trabajo y formaban para acceder a
ellos. Recién en 1948 cuando se crea la Universidad Obrera como cúlmine
de este circuito educativo, se amplía la oferta hacia el nivel superior.
En este sentido “educar para el trabajo” era una política en sí, que llegó
incluso a construir un circuito educativo propio, aunque contribuyó a la espe-
cificación de estas enseñanzas dentro del circuito formal al crear la DGET co-
mo organismo específico de conducción separando a esas escuelas de su
dependencia de la Inspección de Enseñanza Normal y Especial. En la diferen-
ciación de circuitos residen los apoyos y las críticas más importantes de es-
ta política educativa. De hecho, las escuelas técnicas quedaban bajo el Mi-
nisterio de Educación con una función más propedéutica y con mayores po-
sibilidades de ingreso a las Universidades Nacionales de mayor prestigio.
Entonces cabe preguntarse: ¿fueron estas políticas una estrategia para
mantener la separación capitalista entre trabajo manual e intelectual? O, al
contrario: ¿fue un medio para flexibilizar la organización del sistema educati-
vo de modo de dar cabida a los trabajadores y promover su avance en la es-
colarización?
Sea cual fuera el posicionamiento, esta tendencia comenzará a revertirse
y hacia los años 50 los estudiantes de instituciones de la CNAOP tenderán
143
a ampliar los años de estudio hacia el segundo ciclo, rompiendo con la tra-
dicional formación de corta duración de operarios medios. Según Tedesco
(1980), esto responde a la dinámica de los actores sociales por acceder a
niveles cada vez más elevados de educación, además y por sobre las nece-
sidades que comenzaba a generar el cambio tecnológico.
Será a fines de los años ‘50 cuando la formación para el trabajo se uni-
fique bajo la égida del Ministerio de Educación a través de la creación del
Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET) y la transformación de la
Universidad Obrera en la hoy conocida Universidad Tecnológica Nacional. A
largo plazo significará la adquisición de todas las características propias del
sistema formal: burocratización, mayor inercia para adecuarse a los cambios
del mundo productivo, menor facilidad de acceso para los sectores popula-
res y trabajadores. Como expresa Tedesco (1980) :
“...ese cambio en la orientación de los estudios técnicos coinci-

dió con el agotamiento del proceso de sustitución ‘fácil’ de im-
portaciones y la introducción progresiva de cambios tecnológi-
cos que, entre otras consecuencias, determinaron la aparición
de necesidades en materia de calificaciones muy diferentes a
las derivadas de la manufactura. En términos de organización
del trabajo, el paso de la manufactura a la mecanización y a la
automatización produce la mengua de la importancia cuantitati-
va de los obreros que dominan un oficio (los que se concentran
en las tareas de mantenimiento) y el crecimiento de la categoría
de obreros especializados (que a condición de haber recibido
una educación formal requieren escasa capacitación formal) y
de técnicos profesionales (que en cambio requieren calificacio-
nes formales de larga duración)”.
No obstante los cambios, se sostendrá a partir de entonces, la represen-

tación de empresarios y gremios en el gobierno de las propuestas de educa-
ción para el trabajo. Es este mecanismo de gestión el que se suponía garan-
tizaría la necesaria articulación para responder con rapidez a las necesida-
des de la producción.
144
Composición del gobierno de los órganos de coordinación

de la formación para el trabajo
Comisión Nacional de Consejo Nacional de Instituto Nacional de

Aprendizaje y Orienta- Educación Técnica Educación Tecnológica
ción Profesional (1944) (1951) (1995)
Dependiente del Minis- Dependiente del Minis- Dependiente del Minis-

terio de Trabajo y Previ- terio de Educación y terio de Cultura y Educa-
sión. Justicia ción.
Presidente: secretario Presidente: especialista Se conforma como órga-
de Trabajo y Previsión (o en educación técnica no consultivo el Consejo
quien designe) designado por el Poder Nacional de Educación-
Vicepresidente: Director Ejecutivo con acuerdo Trabajo. Está presidido
General de Industrias (o del Senado. por el Ministro de Edu-
quien designe) Siete miembros nombra- cación y conformado
Vocales: un represen- dos por el Poder Ejecuti- por 15 miembros:
tante del Ministerio de vo que incluye: 3 docen- 5 por el sector estatal
Justicia e Instrucción tes-técnicos, 3 en repre- (Ministerio de Educa-
Pública; un representan- sentación y a propuesta ción, Ministerio de Traba-
te de la Dirección Gene- de las instituciones que jo y Ministerio de Econo-
ral de Industrias; el Di- agrupan a la actividad mía); 5 representantes
rector General de Apren- empresaria, 1 en repre- del sector empresario y
dizaje y Trabajo de Me- sentación de la central 5 representantes de en-
nores; un representante obrera reconocida. tidades de los trabajado-
de los organismos pares. Son nombrados por
tronales y un represen- el Ejecutivo a propuesta
tante de los organismos de las entidades.
obreros designados por
el Poder Ejecutivo
Una década más tarde, el auge de las teorías del capital humano propias
del desarrollismo, estimularán el desarrollo de la educación media en estric-
ta vinculación con las necesidades locales y a través de precisos mecanis-
mos de planeamiento. Desde una lógica eficientista, la década de los ‘60 in-
tentará ajustar sistema educativo y mercado de trabajo a través de un movi-
miento profesionalizante en la educación media: un ciclo general y uno supe-
rior de especialización. Suponían que ante las profundas transformaciones
productivas que se avecinaban, era preciso formar los recursos humanos ca-
paces de protagonizarlas. Este estilo tecnocrático privilegió la función econó-
mica desde una visión supuestamente despolitizada ideológicamente, cuya
preocupación por formar recursos se convirtió paralelamente en un mecanis-
mo de estratificación de los mismos.
Pero a partir de mediados de la década de los ‘70, la crisis en la relación
educación-trabajo se profundiza. Como hemos visto en la Unidad 2, el estan-
camiento y luego el decrecimiento en los índices de desarrollo económico y
el agotamiento del modelo de Estado Benefactor fueron dos de los principa-
les factores que mostraron la necesidad de replantear la relación.
Sólo se observan experiencias aisladas, como fue la incorporación de los
trabajadores en uno de los circuitos preexistentes: la educación de adultos
145
de nivel medio. Se efectivizó a través de convenios entre Sindicatos y Siste-

ma educativo formal y constituyó una estrategia de los trabajadores para
avanzar en su escolarización. Retoma la tendencia del peronismo de promo-
cionar la formación para el trabajo a través de instancias de mayor flexibili-
dad institucional, tanto por los actores que involucra como por una estructu-
ra curricular menos rígida. Los CENS (Centros de Educación Secundaria de
Adultos) y los CENT (Centros Educativos de Nivel Terciario) fueron su espacio
específico, aunque coexistente con otra población no estrictamente trabaja-
dora. Ambas instituciones estaban bajo la Dirección Nacional de Educación
de Adultos (DINEA) y aunque se esperaba constituya una estrategia flexible
y participativa, con amplia participación de las organizaciones intermedias,
siguió la tendencia de las instituciones propias del sistema formal.
“Las ideas ‘modernizantes’, participativas y flexibilizadoras del siste-

ma educativo, relativas a la educación de adultos, llegaban desde los paí-
ses centrales a través de la asistencia técnica y financiera de los organis-
mos internacionales. Pero un análisis de los primeros años de existencia
de los CENS muestra que en la práctica concreta en nuestro país estas
ideas se enfrentan con una realidad política en la que no existían canales
de participación institucional y social para las organizaciones intermedias
de la sociedad. También se enfrentaron con una educación cuyas caracte-
rísticas fundamentales estaban ligadas a la escuela tradicional, y eran po-
co permeables a las modificaciones que el proyecto intentó proponer.
(...)
Es así como, sin la participación institucional de las entidades conve-
niantes en la dirección de la experiencia, sin el necesario aporte de la in-
vestigación y la evaluación permanente, y quedando sólo bajo el control
directo de los funcionarios técnicos de los organismos educativos, el pro-
yecto fue dejando de lado los aspectos innovadores y flexibles que adecua-
ban la enseñanza media a las necesidades propias de los adultos trabaja-
dores, y se fue haciendo rígido en la medida que se asemejó cada vez más
a un ‘nivel medio tradicional, con escasa especialización profesional y
menor duración’. Y es por ello que, en la realidad, en lugar de áreas de co-
nocimiento se estructuraron materias; la libertad docente de distribuir los
contenidos dejó lugar al programa oficial, a cumplir por asignatura y por
ciclo; se formalizaron los períodos lectivos y los horarios de clase, se ins-
tauraron los clásicos exámenes de evaluación, los docentes nunca recibie-
ron la especialización prometida en la problemática del adulto, etc.”
(Filmus, 1992)
Esos años fueron protagonistas del efecto “boomerang” del importante

énfasis en el rol económico otorgado a la educación latinoamericana a par-
tir de la Segunda Guerra, cuando se comenzó a quebrar la correlación posi-
tiva entre educación y desarrollo. Mientras que la primera continuó con un
importante ritmo de expansión, las economías comenzaron a estancarse. En
efecto, durante la década de los ‘80 el Producto Bruto Interno per cápita de
América Latina decreció a una tasa media del -1,1% (BID 1993). Al mismo
tiempo, las tasas brutas de matriculación en la enseñanza básica tendieron
a universalizarse y en la enseñanza secundaria y superior crecieron del 45%
y el 14% en 1980 al 53% y el 17% en 1990 respectivamente (Shiefelbein, E.;
Wolff, L.; Valenzuela, J., 1994). Las consecuencias de este proceso fueron
146
previsibles “...durante la década de los ‘80 el efecto combinado de la recesión,

el ajuste y la reestructuración afectó relativamente más la demanda de traba-
jadores más calificados frente al rápido aumento de la oferta. Los ingresos pro-
medio de la fuerza de trabajo urbana con instrucción secundaria y universita-
ria disminuyeron, en general, con respeto a quienes sólo habían recibido ins-
trucción primaria.” (Altimir O., 1997:18).
No obstante, los años de optimismo habían generado la masificación de
la escuela media. Pero la enseñanza media dejó incumplidas sus promesas,
en tanto esa credencial ya no garantiza acceso a destinos ocupacionales es-
pecíficos, tanto por los cambios en el mundo productivo como por la feroz
competencia por el acceso a puestos de trabajo cada vez más escasos.
En estas circunstancias, la escuela media comenzó a perder su función, en
especial de aquellas modalidades que intentaron brindar una salida laboral.
Hoy día, la reforma educativa en el país reformula la escuela media trans-
formándola en Polimodal, opción que continúa el fenómeno de extensión de la
función propedéutica en tanto oferta una orientación de tres años de estudio
indirectamente vinculada con el mundo del trabajo. Para esto último, constru-
ye una opción institucional nueva: los Trayectos Técnicos Profesionales (TTP).
“Los TTP constituyen una opción diferente y adicional a elección,

que los/las estudiantes realizan respecto de las modalidades de
la Educación Polimodal. Se trata, en este caso, de iniciarse profe-
sionalmente a través de una formación que prepara para desem-
peñarse en áreas ocupacionales determinadas que exigen un do-
minio de competencias tecnológicas y profesionales específicas”.
(McyE-INET)
Es decir, es una instancia de formación de técnicos especializados en

áreas ocupacionales determinadas, capaces de desempeñarse “competen-
temente” (por sus conocimientos, valores y habilidades) en situaciones rea-
les de trabajo.
Analizaremos a continuación los desafíos que se le presentan a este ni- Se han puesto en
vel, en función de los cambios en el mercado de trabajo y en el rol que vie- marcha hasta ahora,
una serie de experiencias
ne desempeñando la educación frente al mismo. piloto que se espera genera-
lizar una vez evaluados sus
resultados.
2. El debate sobre la relación entre educación y traba-

jo remite, en gran medida, al tipo de puestos de traba-
jo que habilita para sus destinatarios y la segmenta-
ción o no de los circuitos de formación para distintos
sectores de la población. A lo largo de las políticas edu-
cativas descriptas, hemos visto cómo los procesos de
especialización temprana tendientes a brindar una rá-
pida salida laboral a sectores populares, han ido adop-
tando cada vez más la modalidad tradicional de espe-
cialización tardía, de carácter menos práctico y con
mayor énfasis en la cultura general.
A partir de la lectura del fragmento que incluimos a
continuación, discuta y analice la paradoja que ello
significa según algunos teóricos.
147
“Con la implantación del ciclo básico se intentó evitar que los jó-
venes tengan que realizar una elección ocupacional antes de ha-
ber recibido, por lo menos, 8 ó 9 años de formación general.
Se presupone entonces, la implantación de un proceso de orien-
tación a nivel de todo el sistema educativo formal y uno más es-
pecífico de orientación profesional en estas escuelas [técnicas].
Este rasgo de especialización tardía tendió formalmente a demo-
cratizar la escuela técnica al intentar asegurar a sus estudiantes
y egresados una base cultural común con sus pares de la moda-
lidad académica, pero no previó que la democratización también
pasa por el derecho a permanecer en la escuela hasta el egre-
so. La deserción de las escuelas técnicas es más alta que en el
resto del sistema, por lo tanto, el efecto de esta medida demo-
cratizadora fue en los hechos que los jóvenes de los sectores
populares -clientela tradicional- abandonaban la escuela técnica
en los primeros años con una formación básica trunca y sin una
salida laboral.”
(Llomovatte, 1988)
Pineau, Pablo “La vergüenza de haber sido y el dolor de ya no ser: los avata-
res de la enseñanza técnica entre 1955 y 1983”, en: Puiggrós,
A.(dir.). Dictaduras y utopías en la historia reciente de la educación ar-
gentina (1955-1983). Tomo VIII de la Historia de la Educación en la Ar-
gentina, Ed. Galerna, Buenos Aires, 1997.
Dussel, I. y Pineau, P. “De cuando la Clase Obrera entró al Paraíso: la educa-
ción técnica estatal en el primer peronismo”, en: Puiggrós, A. (dir.) y
Carli, S. (cord.). Discursos Pedagógicos e Imaginario Social en el Pero-
nismo (1945-1955). Tomo VI de la Historia de la Educación en la Ar-
gentina. Ed. Galerna, Buenos Aires, 1995.
4.2.2. ¿Una educación para qué trabajo?
Las características históricas del mercado de trabajo en la Argentina han

mostrado importantes diferencias respecto a la mayor parte de los países de
la región. Las tasas de desocupación, sub-ocupación y precariedad de la ma-
no de obra han mantenido niveles relativamente bajos. La distribución del in-
greso, por su parte, resultó una de las más equilibradas de América Latina
(Beccaria L., 1994).
Las primeras señales del agotamiento del modelo de crecimiento desarro-
llista comienzan a impactar también en los cambios en la composición de la
demanda de mano de obra que ocurren en la década de los ‘60. La disminu-
ción del número de empleadores y de trabajadores industriales y el aumen-
to de los cuentapropistas y los trabajadores independientes son algunas de
las tendencias que comienzan a manifestarse. A pesar de ello, la desocupa-
ción abierta se mantiene en los niveles históricos (Villarreal J., 1984).
148
El período que se inicia a mediados de la década de los ‘70 genera un

conjunto de procesos en el mercado de trabajo que, como veremos posterior-
mente, inciden en el cambio de rol que desempeñará la educación respecto
a la inserción ocupacional de la población. Señalaremos brevemente las ten-
dencias más importantes que se han desarrollado en este período (Filmus
D., 1994).
a) Crecimiento de la tasa de actividad

Los datos muestran un marcado crecimiento de la tasa de actividad a par-
tir del año 1980. Este proceso rompe con la tendencia contraria que se ma-
nifestó en la década de los ‘70. Existe un debate acerca de las razones de
este crecimiento. Algunos autores (Llach, J., 1994) señalan que la razón prin-
cipal de la incorporación de nuevos sectores al trabajo está vinculada al au-
mento de la capacidad adquisitiva de los salarios que, al contrario de lo que
ocurría anteriormente, ahora sí justifican salir a trabajar. Otros investigado-
res (Monza A., 1993, Gallart M.A., 1993, Cortes R., 1993) adjudican este
proceso a la creciente necesidad de las familias carenciadas de compensar
el deterioro salarial producido entre quienes ya trabajaban, enviando nuevos
miembros en busca de trabajo. Esta interpretación explica por qué la dismi-
nución del salario real del jefe de familia no significó un deterioro de los in-
gresos totales de los hogares carenciados (Berger S., 1995).
Quienes se han incorporado en una proporción mayor al trabajo han sido
los grupos etáreos mayores y las mujeres en edad central, que son sectores
de baja calificación y de un alto nivel de precarización en la relación laboral.
Los jóvenes, postergaron el momento de acceso al trabajo. Ello se debe a su
mayor permanencia en el sistema educativo y a la dificultad de acceso al pri-
mer empleo.
b) Crecimiento del desempleo

Es la tendencia más notoria del mercado laboral de los últimos años. En
el período 1980/94 la tasa de desocupación se ha multiplicado por siete.
Tasa de desocupación abierta 1980-1995. (Promedio de dos ondas anuales)
Año Tasa
1980 2.6
1985 6.1
1990 7.5
1995 17.4
FUENTE: INDEC - Encuesta Permanente de Hogares. Monza, 1994.
El elemento más singular de este proceso es que mientras en la década

anterior el incremento de la tasa de los desocupados acompaña la caída de
la economía, en los ‘90 la desocupación continúa creciendo en el marco de
un proceso de recuperación de los índices de crecimiento económico. De es-
ta manera, en el período signado por el mayor incremento del PBI de las úl-
timas décadas (1991-94) la desocupación en la Argentina se duplicó.
149
La tasa más alta de incremento de la desocupación se encuentra entre

los jóvenes.
Tasa de desocupación Juvenil
EDADES PERÍODO
1974 1986 1991 1994
15 – 24 5.6 8.7 11.2 22.8

Total PEA 2.4 4.5 5.4 12.9
Fuente: Encuesta permanente de hogares, elaboración propia.
Un proceso similar vivieron las mujeres. En el período 1990/94 la tasa

de desempleo entre ellas creció en un 19.5%, mientras que en el caso de
los varones este incremento se redujo al 3.3% (Cortés R., 1995).
Esta parece ser una de las principales limitaciones del NME, su escasa
capacidad para generar empleo productivo moderno e inclusive para mante-
ner los niveles de ocupación que generaba al principio de la década. Es
más, su aplicación significó una destrucción directa de puestos de trabajo
en el sector formal y un estancamiento en la generación de nuevos empleos
(Salvia, 1998), que perjudicó principalmente a los asalariados y no a los pa-
trones.
De acuerdo a los datos de la OIT (1998), ha sido el Estado quien ha per-
dido una proporción mayor de participación en la ocupación de fuerza de tra-
bajo (del 19.3 en 1990 al 13.2% en 1996) como resultado de las privatiza-
ciones y las políticas de racionalización de personal. Sin embargo, esta caí-
da en el empleo no ha podido ser compensada por las empresas privadas
que se hicieron cargo del conjunto de tareas que hasta el momento desem-
peñaba la administración pública. Su participación en la estructura del em-
pleo se ha mantenido estable a lo largo del período (33.2%).
Por otra parte, los procesos de flexibilización del trabajo y la sensible dis-
minución de la capacidad negociadora de los sindicatos, coadyuvaron en el
sostenimiento de altas tasas de desocupación y subocupación y en el creci-
miento permanente del trabajo informal, particularmente en sectores de muy
baja productividad.
3. Discuta esta tendencia a partir del artículo de Fil-

mus publicado en el Diario Clarín “Papá quiero tu tra-
bajo”.
150
c) Heterogeneización, fragmentación y deterioro de las condiciones de

empleo
A pesar de que como acabamos de analizar, el proceso económico mos-
tró un importante impacto sobre la creciente dificultad para acceder al mer-
cado de trabajo, es posible afirmar que las consecuencias más graves se
han manifestado en el incremento de los distintos tipos de sub-empleo (Lo-
zano C. 1993).
¿Cuáles son las características del sector sub-ocupado? Éste es un gru-
po muy heterogéneo y fragmentado conformado principalmente por: a) Los
sub-ocupados visibles, que significan cerca del 20% del total. El otro 80% se
reparte en: b) el sector informal urbano que se ubica principalmente en la ra-
ma del comercio y los servicios y está compuesto por unidades de muy baja
productividad, poca estructuración formal y alta rotación; c) el servicio do-
méstico; d) sobreempleo en el sector público; e) el cuentapropismo que pro-
viene fundamentalmente de las filas de los asalariados que han sufrido las
consecuencias de la reconversión tecnológica o del cierre de sus fuentes de
trabajo.
Pero quienes continúan como asalariados también ven deterioradas sus
condiciones de trabajo. Esta categoría se ha concentrado en pequeñas em-
presas en las que los salarios son menores y existe una mayor falta de pro-
151
tección laboral y carencia de beneficios sociales. El importante estudio de M.

A. Gallart (1993) sobre la fuerza de trabajo en el Gran Buenos Aires permite
observar el crecimiento relativo de la capacidad de generar empleo de las pe-
queñas empresas en detrimento de las que contratan más de 100 trabaja-
dores. En 1991 en el Gran Buenos Aires, el 58,4% de los trabajadores de
empresas que ocupaban hasta 5 personas se encontraban sin ningún tipo
de beneficios sociales. En el caso de las empresas con más de 5 trabajado-
res este porcentaje descendía al 13.9%.
Distribución % de la PEA activa

ocupada por tamaño del establecimiento. GBA
Tamaño del establecimiento 1980 1989 1991
Hasta 5 ocupados 44.9 52.2 54.3

+ de 5 ocupados hasta 100 34.1 29.1 31.7
+ de 100 ocupados 21.0 18.7 14.0
Fuente: Encuesta Permanente Hogares.
d) Terciarización del empleo

La última tendencia de la evolución del mercado de trabajo que nos inte-
resa destacar es la creciente terciarización de la economía. El sector tercia-
rio, que agrupaba cerca de la mitad de la PEA en el año 1980, pasó a repre-
sentar más de 2 de cada 3 oportunidades laborales una década después. Si
sumamos al sector servicios a quienes trabajan en el comercio, encontra-
mos que en la Argentina de fin de siglo 3 de cada 4 trabajadores están ocu-
pados en actividades terciarias no afectadas directamente a la producción
de bienes. Por otra parte, al haber aumentado considerablemente el Produc-
to Industrial (4,9% anual entre 1990/96) y disminuido el empleo (-3,2%
anual en el mismo período) el sector manufacturero se ha colocado a la ca-
beza del aumento de la productividad laboral del país (8.2% anual).
Es evidente que este movimiento sigue una tendencia mundial en torno a
la incorporación de un mayor porcentaje de mano de obra en el sector servi-
cios. Sin embargo, en la Argentina asume características particulares. Un
porcentaje importante de la terciarización del trabajo está explicado por el
aumento del sector informal, el cuentapropismo, el sobreempleo en el sec-
tor público y el trabajo doméstico. Todas estas alternativas ocupacionales se
transforman en mecanismos de ajuste para el mercado de trabajo y se con-
vierten en empleos “refugio” que permiten opacar el impacto de los proce-
sos económicos.
Sin lugar a dudas, la informalización del trabajo parece ser uno de los fac-
tores principales de la profundización de los procesos de dualización social. El
crecimiento del sector informal urbano, tanto por políticas desde “arriba” utili-
zadas por el Gobierno y los empresarios para bajar el costo de la mano de obra
haciendo que los mercados sean más flexibles, como por estrategias desde
“abajo” por quienes son expulsados o no logran acceder al trabajo formal, tien-
de a disminuir los ingresos promedio de quienes se encuentran en él.
152
El resultado de estos procesos ha sido una profundización de la hetero-

geneización y segmentación del mercado laboral donde “...existe una amplia-
ción de la brecha entre el sector moderno de alta productividad e ingresos y
uno tradicional de baja productividad y de ingresos precarios vinculados al tra-
bajo informal...” (Lozano W., 1998:131). En efecto, la distancia entre los in-
gresos de los profesionales y técnicos y los trabajadores de los sectores de
baja productividad en los países latinoamericanos aumentó entre el 40% y el
60% entre 1990 y 1994 (CEPAL 1998).
4. El diseño de políticas educativas precisa de un diag-

nóstico claro acerca de la situación que se quiere sos-
tener o transformar. Mucha de la información acerca
de la realidad laboral y educativa se construye a través
de censos y encuestas. La misma es transmitida a tra-
vés de cuadros estadísticos, por lo que es importante
aprender a leerlos así como reconocer qué información
estadística adicional posibilita una lectura más preci-
sa de la realidad. Por ejemplo: si quisiéramos saber có-
mo evoluciona la tasa de analfabetismo en Provincia de
Buenos Aires, un cuadro como el siguiente permite
comparar su ventaja relativa con el resto del país entre
1947 y 1980.
Tasa de analfabetismo según zona geográfica. (15 a 29 años)
1947 1960 1970 1980
Total País 8,3 5,0 4,3 3,4

Buenos Aires 3,9 2,2 2,2 1,9
Fuente: Censos Nacionales de Población y Vivienda.
Sin embargo, dice poco acerca de lo que sucede al interior mismo de la

provincia. Para ello, un cuadro como el que transcribimos a continuación des-
glosa a grosso modo las desigualdades existentes entre dos grandes zonas
geográficas: Conurbano y resto de la provincia. La comparación a escala re-
gional posibilita el análisis de la distribución desigual o no del servicio edu-
cativo al interior de una jurisdicción.
Tasa de analfabetismo según zona geográfica. (15 a 29 años)
1947 1960 1970 1980
Total País 8,3 5,0 4,3 3,4

Buenos Aires 3,9 2,2 2,2 1,9
Conurbano 2,1 1,9 2,4 1,7
Resto de la Pcia. 3,6 2,7 2,0 2,3
Fuente: Censos Nacionales de Población y Vivienda.
153
Por ello, lo importante es “hacer hablar a los datos”, ya que de su inter-

pretación depende la acción. Lea atentamente los cuadros que brindamos a
continuación. ¿Qué aportes puede realizar al contexto laboral descripto?
¿Qué otros datos necesitaría para realizar un análisis más profundo? Cons-
trúyalos con datos imaginarios y a partir de los mismos delinee objetivos de
política para mejorar la situación descripta.
Población Económicamente Activa de Hogares Familiares

según tipo de inserción socio-ocupacional: 1991-1997, Gran Buenos Aires
1991 1997 Dif. p.p.
Patrones Informales 2.8 2.6 -0.2

Cuenta Propia 18.5 14.0 -4.5
Asalariados Informales 14.3 13.6 -0.7
Trabajadores del Servicio Doméstico 6.2 6.1 -0.1
Sector Informal 41.8 36.3 -5.5
Fuente: Salvia, A. y J. Zelarrayán: “Cambio Estructural, Inserción Sectorial y Estrategias

Familiares”, 1998.
Educación según nivel de ingresos. Gran Buenos Aires: 1996
Deciles Total
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Años promedio de
educación para la 7.04 7.48 7.74 7.71 8.52 8.82 8.99 9.91 11.13 13.57 9.44
población de 25 años
Tasa primaria
completa para pobl. 83 94 92 99 96 98 100 99 99 100 97
e/ 20 y 25 años
Tasa de secundaria
completa para pobl. 13 17 27 31 42 51 54 65 68 92 50
e/ 20 y 25 años
Fuente: Filmus y Miranda. “América Latina en los ‘90: más educación, menos trabajo =
más desigualdad”, en: Los ‘90. Política, sociedad y cultura en América Latina y Argentina
de fin de siglo, FLACSO/EUDEBA, Buenos Aires, 1999.
154
Evolución de la tasa de desocupación

según máximo nivel educativo alcanzado. GBA: 1991-1997
1991 1993 1995 1997 Dif.

91-97%
Primario incompleto 5,0 9,1 21,4 17,7 254

Primario completo 5,3 11,4 19,0 16,6 213
Sec. incompleto 6,4 12,1 21,1 15,7 145
Secundario completo 6,0 8,1 17,1 13,6 127
Superior incompleto 3,4 9,4 14,2 14,5 326
Superior completo 3,7 3,5 7,3 5,9 59
Distribución porcentual de los asalariados según tamaño del

establecimiento y máximo nivel educativo alcanzado. GBA: 1991-1997
Hasta 5 trabajadores Más de 5 trabajadores
1991 1997 Dif. 1991 1997 Dif.

91-7 91-7
Primario incompleto 58,7 64,4 9,7 27,6 27,5 -0,4

Primario completo 49,9 54,9 10,0 34,3 38,6 12,5
Secundario incompleto 51,7 49,7 -3,9 34,5 41,8 21,2
Secundario completo 36,9 35,9 -2,7 42,9 56,2 31,0
Más secundario completo 36,5 31,7 -13,2 57,1 61,8 8,2
Beccaria, L. y López M. “El debilitamiento de los mecanismos de integración

social”, en: Beccaria y López (comp.), Sin trabajo. Las características
del desempleo y sus efectos en la sociedad argentina, Losada/Unicef,
Buenos Aires, 1996. pp. 86-108.
155
4.2.3. La educación en el contexto de implementación del NME
Aunque las consecuencias de los cambios educativos no son observa-

bles a corto plazo en el mercado de trabajo, es posible señalar que la ex-
pansión educativa en un contexto como el descripto no pudo contrarrestar
el proceso de crecimiento de la desigualdad. En un reciente trabajo O. Alti-
mir (1997) plantea esta perspectiva y sugiere que para su explicación una
hipótesis admisible es que “...con tasas de crecimiento bajas e inestables,
los factores institucionales y la segmentación del mercado de trabajo tienen
precedencia respecto de la dinámica del capital humano para mantener o in-
crementar los rendimientos de la educación en el sector formal, y para man-
tener mal remunerados aún a los trabajadores de buen nivel de instrucción
en las actividades informales”.
En esta dirección, parecen recobrar vigencia las concepciones que criti-
caron a la teoría del capital humano desde la perspectiva del funciona-
miento del mercado de trabajo dual (Doeringer y Piore, 1971). Estas con-
cepciones plantean que los ingresos están más vinculados a la naturaleza
de los empleos y la diferenciación de los mismos, en el tipo de capital y
tecnología relacionados con cada uno de los puestos ocupacionales y no
en las características del capital humano de los trabajadores que ocupan
los empleos.
Sin embargo y ante el notorio aumento en la matrícula escolar de todos
los niveles en la última década, la población que enfrenta dificultades cada
vez más serias para ubicarse en el mercado de trabajo, es una población
que ha alcanzado más años de escolarización.
Población de 15 años y más que ya no asiste al sistema educativo según

máximo nivel de educación alcanzado. (%) Total país
Nivel de Educación 1980 1991
Total que ya no asiste 86.7 84.2

Primario Incompleto 27.1 18.3
Primario Completo 33.2 32.0
Secundario Incompleto 10.7 12.5
Secundario Completo 10.4 12.0
Terciario o Univ. Incompleto 1.9 2.9
Terciario o Univ. Completo 3.4 6.2
Fuente: INDEC. Censo de Población y Vivienda 1991.
El aumento de los años de escolarización se vincula a distintos factores.

Algunos de ellos podrían vincularse a las políticas oficiales destinadas a ex-
tender los años de la escolaridad obligatoria de acuerdo a lo legislado por la
nueva Ley Federal de Educación. Veamos el caso de la provincia de Buenos
Aires.
156
Perfil educativo de la población económicamente activa GBA: 1991-1997
1991 1997
Primario incompleto 10.9 9.0

Primario completo 31.1 27.5
Secundario incompleto 19.7 20.0
Secundario completo 18.1 17.9
Terciario incompleto 9.2 12.4
Terciario completo 10.9 13.2
Total 100.0 100.0
Fuente: Riquelme, G. y P. Razquin: “Mercado de trabajo y educación: el papel de la educa-

ción en el acceso al empleo”.
Otros factores se asocian a la presión de la población por avanzar en la

carrera educativa ¿Por qué la gente se resiste a abandonar el sistema edu-
cativo? ¿Tiene sentido estudiar en un escenario como el descripto?
Algunos autores sostienen que se trataría de un fenómeno eminentemen-
te cultural, donde las familias procurarían replicar la experiencia histórica de
las generaciones anteriores a las cuales la educación les posibilitó un ascen-
so social sostenido (Germani G., 1963). Por otro, justificarían el interés ha-
cia el estudio a través de la búsqueda de “status” o del mantenimiento de
privilegios estamentales. Aun cuando estas hipótesis explican una parte del
proceso, a nuestro entender no incorporan la causa principal.
Un conjunto de investigaciones desarrolladas en los últimos años no de-
jan lugar a dudas:
En momentos de profundo deterioro del mercado labo-

ral la importancia de la educación para obtener mejo-
res posiciones se acrecienta.
Esta afirmación nos permite proponer que la decisión de muchas familias

de mantener a sus hijos en la escuela, aun a costa de enviar a sus mujeres
o sus mayores a trabajar en condiciones precarias, está sustentada en da-
tos que les brinda su realidad cotidiana. El análisis de lo ocurrido en los úl-
timos años muestra que la brecha laboral y de ingresos entre quienes po-
seen diferentes niveles educativos se ha ensanchado (Minujim, 1993) a la La lectura de los avi-
sos clasificados re-
vez que se han aumentado los límites mínimos de años de escolaridad for- sulta un buen ejercicio para
mal para incorporarse a puestos de trabajo escasamente calificados (Ga- comparar la calificación re-
llart M.A.y otros, 1992). Los datos de la Encuesta Permanente de Hogares querida para ejercer tareas
determinadas.
permiten observar las ventajas que obtienen quienes poseen más estudios:
a) Mayor probabilidad de conseguir empleo

En los períodos en los que la desocupación en nuestro país mostró índi-
ces relativamente bajos, el mayor nivel de escolaridad no resultó una impor-
157
tante ventaja comparativa para conseguir empleo. Existían ofertas para tra-
bajadores con diferente nivel de capacitación. En los últimos 15 años esta
tendencia se revirtió. Mientras que la tasa de desocupación entre quienes
tenían bajo nivel de escolaridad se multiplicó por diez, en el caso de los egre-
sados del nivel superior el porcentaje sólo se incrementó tres veces. Única-
mente quienes culminaron los estudios superiores muestran bajas tasas de
desocupación.
Tasa de desocupación según nivel educativo. GBA 1980/89/95
1980 1989 1995 Incremento 80/95
SIN INST. 2.4 8.8 22.9 9.5

PRIM.COM. 2.4 8.4 23.4 9.7
SEC. COM. 2.5 5.5 19.3 7.7
UNIV. COM. 2.4 2.3 6.8 2.8
Los datos permiten proponer que, si bien los años de escolarización au-
mentan, se han desarrollado fuertemente dos tendencias que limitan la ca-
pacidad democratizadora de este proceso. La primera de ellas es que tam-
bién se incrementan los años de escolaridad mínima requerida para el acce-
so a ingresos dignos. Pero en una población cada vez más educada no es
sólo una cuestión de cantidad. Ya no alcanzan los años de escolaridad co-
mo pasaporte para el ingreso a los modernos puestos de trabajo. La “con-
traseña” comienza a ser el origen de la credencial educativa y los contactos
familiares.
La segunda tendencia es que se amplía la brecha entre los más educa-
dos y quienes alcanzan menos años de escolaridad. Parece evidente que los
más perjudicados son los grupos sociales que no logran alcanzar un mínimo
de escolaridad ya que en el sector formal ocupan los puestos de trabajos
más fácilmente reemplazables por las nuevas tecnologías y en el sector in-
formal se ven desplazados por quienes, a pesar de poseer un alto nivel edu-
cativo, no logran acceder a empleos formales.
Otra de las características que es necesario destacar es la notoria des-
ventaja que poseen las mujeres. En casi todas las categorías educativas tie-
nen menor posibilidad de acceder a un puesto en el mercado de trabajo. En
este sentido, la tasa más alta de desocupación la presentan las mujeres
que, habiendo egresado de la escuela primaria, no han completado sus es-
tudios secundarios. Prácticamente una de cada tres mujeres de este grupo
no consiguen trabajo.
b) Mayor posibilidad de trabajar en relación de dependencia

Los datos permiten observar un cambio en la composición interna del gru-
158
po de los cuentapropistas. Se advierte una paulatina descualificación del tra-

bajo cuentapropista. El crecimiento del empleo doméstico entre las mujeres
y las ocupaciones “refugio” entre los hombres son un ejemplo. Por otro la-
do, la crisis del ejercicio liberal de las profesiones universitarias ha obligado
a que una porción de quienes pertenecen a esta categoría pasen a trabajar
en relación de dependencia.
Al generar condiciones más favorables para acceder al trabajo asalariado,
el mayor nivel educativo también permite obtener más posibilidades de ac-
ceso a mejores salarios, estabilidad y beneficios sociales que actualmente
están asociados a la relación de dependencia.
Distribución porcentual de la población ocupada por categoría

ocupacional según nivel de instrucción. GBA 1980/89/93
Sin instrucción y Primaria Completa y Sec. Completa y Superior completa

Primaria Incompleta Sec. incompleta Superior incompleta
Categoría 1980 1989 1993 1980 1989 1993 1980 1989 1993 1980 1989 1993
Ocupacional
Patrón o 2.8 2.2 1.7 5.0 3.0 4.7 7.6 6.6 7.7 8.9 7.2 9.2
Empleador
Cuenta Propia 29.3 33.7 30.9 22.4 27.0 25.3 16.6 19.8 20.9 28.2 22.1 21.6
Asalariado 66.9 63.5 65.7 71.8 69.4 68.7 74.8 72.7 70.3 62.1 69.7 68.5
Trabajador 1.0 0.6 1.7 0.9 0.5 1.4 1.0 0.9 1.1 0.9 1.0 0.8
sin salario
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: María Antonia Gallart, 1992. Onda Octubre 1993, INDEC.
c) Mayor posibilidad de trabajar en las empresas más grandes.

Como señalamos anteriormente, aun entre los trabajadores en relación
de dependencia existen notorias diferencias. Las más importantes, sin lugar
a dudas, están vinculadas al tamaño del establecimiento en el cual trabajan.
Esta variable está íntimamente correlacionada con la tecnología, la producti-
vidad, el salario, la estabilidad y los beneficios sociales. En el marco de un
descenso de la capacidad de contratación de personal, las empresas más
grandes optan por incorporar trabajadores de alta escolaridad en una propor-
ción relativamente mayor a los de baja escolaridad. Este proceso ha sido par-
ticularmente destacado en la década de los ‘80. La profunda segmentación
del mercado laboral limita cada vez más las posibilidades de acceder a los
sectores modernos de la economía a los trabajadores con menor nivel edu-
cativo. Actualmente, dos de cada tres trabajadores pertenecientes al grupo
de más baja escolaridad trabajan en empresas que agrupan hasta cinco tra-
bajadores. Una proporción similar de egresados de la educación superior lo
hace en las empresas más grandes.
d) Mayor posibilidad de trabajar en el sector servicios

Las distintas ramas de la actividad económica han modificado el patrón
de reclutamiento de mano de obra. El sector que ha incorporado más traba-
159
jadores en los últimos años, el de servicios, privilegia cada vez más la con-
tratación de personal con alto nivel educativo. Por el contrario, el sector de
la construcción es quien demanda población con menos años de escolari-
dad. En el marco de estas tendencias, el creciente proceso hacia la terciari-
zación de la economía permite prever mayores dificultades aun para el acce-
so al trabajo de los grupos menos educados.
e) Mayor posibilidad de acceso a mejores salarios y beneficios sociales

Ante la disminución general en el nivel salarial de los trabajadores ocurri-
da en los últimos años, quienes han perdido una proporción mayor de ingre-
sos han sido los grupos que perciben salarios bajos y medios y particular-
mente aquellos que tienen menor educación formal (Minujim A., 1993). Este
proceso amplió la brecha que existía entre los ingresos de los grupos pobla-
cionales con desiguales niveles de instrucción. La alta correlación que exis-
te entre nivel salarial y escolaridad parece justificar la inversión educativa
que realiza la población
La posibilidad de acceder a beneficios sociales también ha variado a lo
largo de la década. El aumento de la proporción de la población con baja es-
colaridad que ha quedado al margen de todo tipo de protección social ha si-
do muy importante. Cerca del 40% de los trabajadores que no han comple-
tado su escolaridad primaria no posee ningún tipo de beneficios sociales. En
el caso de quienes han culminado el nivel superior este porcentaje se redu-
ce al 11.5%.
Estos datos presentan una realidad en la que el proceso de desigualdad

se profundiza por la segmentación cada vez mayor del mercado laboral, pero
al mismo tiempo por la distribución injusta de la educación. Contrariando la
tendencia mundial, en América Latina a medida que se elevó el promedio de
años de educación, la dispersión se tornó cada vez más amplia. Para nues-
tro país, se observa que si bien sobre la población mayor de 25 años el pro-
medio de años de escolaridad es el más alto de América Latina y alcanza los
9.44 años, esta media esconde profundas desigualdades. El 40% más po-
bre de la población obtiene un promedio que se encuentra entre los 7 y 8
años de escolaridad, mientras que el 10% más rico alcanza a los 13,57 años
(BID, 1998).
4.2.4. Entre la reproducción y la promoción: el paso del rol de la

educación de trampolín a paracaídas
Como hemos desarrollado, la tendencia a la marginación de los sectores

con menor nivel educativo se profundiza. Sin embargo, no es sólo una proble-
mática coyuntural, ya que la incorporación de nuevas tecnologías y la transfor-
mación de los procesos productivos exigen la participación de trabajadores
cada vez más capacitados. Al mismo tiempo expulsan mano de obra con po-
cos años de escolaridad. En el caso argentino esta tendencia se potenció en
los últimos años debido a la baja relativa del producto manufacturero respec-
to del PBI total (del 31.6% en 1974 al 25,4% en 1993), ya que tradicionalmen-
te los grupos con menor educación se concentraron en este sector (Cortés,
R., 1995). Por otra parte, tanto la racionalización de la administración pública
como la privatización de sus empresas también significaron la disminución de
160
posibilidades de trabajo para estos grupos. Desde distintas perspectivas se

advierte sobre el peligro de generación de un “núcleo duro” de desocupación
conformado por gente que, no sólo ha sido expulsada del trabajo, sino que
tampoco cuenta con competencias y capacidades necesarias como para po-
der retornar al mercado laboral. También es preocupante el porcentaje de la
población sobrecualificada o sobrecertificada para la función que desempeña.
En este sentido es posible proponer que la acreditación educativa está
desempeñando un rol que Martín Carnoy denominó como el “efecto fila”. Ba-
jo esta denominación Carnoy hace referencia a un proceso por el cual, en mo-
mentos en que se estrecha el mercado de trabajo, quienes han accedido a
mayores años de escolaridad desalojan de los primeros lugares de la fila de
buscadores de trabajo a los sectores con menor instrucción formal, aun pa-
ra puestos que exigen poca calificación. Debido a que la correlación entre
años de escolaridad y nivel socio-económico de origen es alta, es posible
plantear que en muchos casos nuestra educación habilitaría para acceder a
mejores ocupaciones, más por su función de selección social, que por los sa-
beres y calificaciones que brinda.
Esta preocupación también aparece señalada desde otra perspectiva por
quienes plantean que el proceso de expansión de la cultura tecnológica y de-
sarrollo de la sociedad tecnocrática (Agulla J.C., 1995) modifican el sistema
de estratificación social correlacionándolo más estrechamente a los niveles
de status.
En este marco, el cambio de sentido que ha adoptado la movilidad so-
cial en la Argentina de las últimas décadas obliga a redefinir la función que
cumple la educación en relación con algunos aspectos de la estratificación
social. Hemos visto cómo en los momentos de expansión del mercado de
trabajo y de movilidad social ascendente, la educación se convirtió en el
“trampolín” que le permitió a muchos ciudadanos ascender a niveles socia-
les más altos. Ahora vemos cómo en situaciones de crisis de la demanda
laboral y de movilidad social descendente, la escuela se transforma en el
“paracaídas” (M.A. Gallart, 1994) que posibilita en descenso más lento de
quienes concurren más años al sistema educativo. Así como antes era ne-
cesaria para mejorar relativamente la posición, la educación ahora parece
ser igualmente importante, pero para tratar de sostenerse en el marco de
un movimiento social descendente.
La figura del paracaídas está vinculada a un proceso más general del que
da cuenta Susana Torrado:
“Para la inmensa mayoría de los trabajadores argentinos es pre-

ciso correr cada vez más ligero en la pista ocupacional para lo-
grar permanecer parados en el mismo lugar en la pista del bie-
nestar. Sólo que el número de carriles de la pista ocupacional es
cada vez más reducido”.
(Torrado S. 1993)
Aplicada esta metáfora al sistema educativo se puede afirmar que los ar-
gentinos han tenido que acceder a más años de escolaridad para intentar
sostenerse en el mismo nivel ocupacional. Aun así, en muchos casos no lo
han conseguido (Filmus D., 1994).
161
¿Qué consecuencias tienen estas condiciones para el desarrollo de polí-

ticas educativas? En este punto que consideramos necesario plantear que la
relación entre educación y sociedad en lo que hace a su papel frente al tra-
bajo no se puede circunscribir a la formación de ciudadanos para atender
los requerimientos puntuales del mercado de trabajo. Responder desde una
lógica únicamente económica, inmediatista e instrumentalista a esta rela-
ción en momentos en que la capacidad de mercado laboral para incorporar
masivamente a los trabajadores es limitada parece ser, cuanto menos, peli-
groso (Weimberg G., 1982).
Puede significar en muchos casos promover políticas que limiten la expan-
sión del sistema educativo a la capacidad de requerimiento de mano de obra
cualificada por parte de las empresas. O, lo que es igualmente grave, dete-
riorar la calidad de la educación que recibirán aquellos sectores que no es-
tán en condiciones de acceder a los puestos de trabajo modernos (Tedesco
J.C., 1985). Desde esta perspectiva economicista no tiene sentido sobrecua-
lificar a trabajadores que no se sabe si tendrán posibilidades de incorporar-
se al mercado laboral formal o que probablemente deberán subocuparse en
empleos que requieren una capacitación menor a la recibida. Por eso, el Es-
tado debiera invertir en aquellos que generarán mayor tasa de retorno social.
El debate para la definición de políticas educativas que contribuyan a una
nueva forma de articulación entre trabajo y educación requiere plantear un
nuevo eje estructurador que, a nuestro entender, está dado por la formación
de todos los ciudadanos en aquellas competencias necesarias para partici-
par de los actuales procesos sociales y productivos.
5. El debate acerca de la relación mundo educativo-

mundo productivo es parte de las “cuestiones social-
mente problematizadas”. Su inserción en los medios
expresa la preocupación a lo largo de los últimos años.
Lea atentamente el artículo de Herbert. ¿Qué críticas
se pueden rastrear respecto de las teorías del capital
humano? ¿Qué relaciones considera que se entablan
entre saber y producción, y entre este binomio y sala-
rio? ¿Qué principios se desprenden para la elaboración
de políticas educativas?
162
163
6. Analice la metáfora del paso de la educación de tram-

polín a paracaídas a partir de la lectura del gráfico.
Evolución de la tasa de desocupación según el nivel educativo

alcanzado. Gran Buenos Aires. Período 1991-1998
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
1991 1993 1995 1997 1998
Primario incompleto Secundario completo

Primario completo Superior incompleto
Secundario incompleto Superior completo
4.2.5. Hacia una nueva articulación entre educación y trabajo: apuntes

para definir políticas
El avance científico-tecnológico aplicado a la producción de bienes y ser-

vicios ha generado profundas transformaciones en las formas de organiza-
ción del trabajo. Estas nuevas formas de organizar la producción comienzan
a dejar atrás los modelos derivados del fordismo y el taylorismo. El pasaje
de la “producción en masa” a la “especialización flexible” marca el ritmo de
los cambios (Laborgne D y Lipietz A., 1992).
Desde que se comenzaron a incorporar estas nuevas tecnologías se abrió
un intenso debate acerca de las implicancias de los cambios en la califica-
ción de los trabajadores y por lo tanto en el papel que debía desempeñar la
educación. Las primeras interpretaciones surgidas a fines de la década de
los ‘60 y principios de los ‘70 prevén una fuerte tendencia hacia la descua-
lificación de la fuerza de trabajo. Para Braverman (1974) el avance tecnoló-
gico genera condiciones para que la productividad del trabajo pueda elevar-
se a partir de una maquinaria altamente desarrollada sin necesidad de me-
jorar la cualificación de la fuerza de trabajo. Más aún, Braverman plantea que
la cualificación de la mano de obra cae tanto en el sentido absoluto como en
el relativo, es decir, el trabajador comprende menos el proceso de trabajo
cuando más avanza el desarrollo tecnológico (Paiva V., 1992).
164
Los estudios empíricos posteriores muestran que ésta era una visión muy
parcial del proceso. Las teorías predominantes en la actualidad enfatizan las
tendencias a la cualificación de la fuerza laboral (Coriat, 1992) y en algunos
casos a la segmentación profunda de los mercados de trabajo con algunos
sectores que requieren mayor capacitación y otros claramente “perdedores”
que quedan al margen de las modernas tecnologías (Shirom, 1993).
En lo que sí existe coincidencia es en que la combinación de las nuevas
tecnologías de automatización, basadas principalmente en la introducción de
la informática y la microelectrónica, con formas radicalmente distintas de la
organización del trabajo, generan un nuevo paradigma productivo. Este nue-
vo paradigma exige trabajadores que posean un tipo de competencias muy
diferente al que demandaban los procesos de trabajo anteriores. Para nues-
tras escuelas, desarrolladas en torno al modelo Fordista, este proceso impli-
ca una transformación sustantiva.
¿Qué tipo de competencias requieren los nuevos procesos productivos?
Siguiendo distintos autores (Paiva V.,1982; Alexim J.C., 1992; Filmus D., El cambio de los re-
querimientos se ex-
1993; Scans 2000, 1992), es posible realizar una breve sistematización: presa en el currículum en el
La elevación del nivel de complejidad de las actividades a desarrollar en los concepto mismo de compe-
tencias. A diferencia de la
procesos productivos requiere una mayor capacitación para realizar operaciones calificación que remite a un
de nuevo tipo con tecnologías sofisticadas. En esta dirección es imprescindible determinado puesto de tra-
una comprensión global del proceso tecnológico basada en una sólida forma- bajo, las competencias re-
fieren a características del
ción general y una elevada capacidad de pensamiento teórico abstracto. trabajador, en un contexto
Las nuevas formas de organización del trabajo dejan atrás la producción donde la rotación en dife-
rentes tareas caracteriza el
en cadena con tareas sumamente fragmentadas y especializadas para los mercado laboral.
trabajadores. Hoy desaparecen los puestos de trabajo fijos y es cada vez
más frecuente la rotación permanente de personal por diferentes tareas la-
borales. Ello exige una formación polivalente, polifuncional y flexible. Una
educación general abstracta y abarcativa y una capacitación técnica am-
plia. Sobre este tipo de capacitación es posible luego realizar las especiali-
zaciones en las tecnologías específicas.
Existe cada vez más una amplia autonomía en la toma de decisiones, an-
tes sólo permitida a los cargos jerárquicos. Se reemplazan las estructuras
piramidales y cerradas por “redes” planas, interactivas y abiertas (Tedesco
J.C., 1993).
Por ello comienza a ser necesario pensar estratégica-

mente, planificar y responder creativamente a deman-
das cambiantes; identificar, definir y resolver proble-
mas al mismo tiempo que formular alternativas, solu-
ciones y evaluar resultados; tener conciencia acerca de
criterios de calidad y desempeño (Alexim J.C., 1992).
El trabajo ya no es más un proceso aislado. Se trabaja en pequeños gru-

pos articulados entre sí. Se imponen modelos productivos que requieren de
la cooperación e interacción entre los diferentes roles ocupacionales.
Estos procesos demandan competencias que permitan

una alta capacidad de colaboración entre los trabaja-
dores. Comprender la información y la comunicación
oral y escrita y las habilidades requeridas para el tra-
bajo colectivo. Capacidad de liderazgo y de manejo de
recursos humanos.
165
Finalmente, la rápida obsolescencia de las tecnologías exige pensar una

recualificación permanente de los trabajadores. Ello requiere desarrollar la
capacidad de “aprender a aprender”, organizar y planificar la propia forma-
ción continua y sostener una predisposición para adaptarse a los cambios
permanentes.
Es evidente que la introducción de las nuevas tecnologías y procesos pro-
ductivos en nuestro país será un proceso lento y que actualmente sólo una
mínima cantidad de trabajadores está incorporado a este tipo de organiza-
ción de la producción. Más aún, no es arriesgado proponer que importantes
sectores de la producción no han accedido todavía, ni siquiera al sistema for-
dista ya que trabajan en pequeñas unidades de tipo familiar o artesanal.
¿Por qué proponer como eje de una nueva articulación entre educación y
trabajo la formación en este tipo de competencias para todos los ciudadanos
cuando la mayor parte de ellos, por lo menos por algún tiempo, podría quedar
al margen de los cambios? Desde las perspectivas economicistas a las que
hacíamos referencia anteriormente esta propuesta carecería de sentido.
Existe un conjunto de razones que nos llevan a plantear que algunos de
los elementos centrales de una necesaria redefinición de las relaciones en-
tre Estado, sociedad y educación en una dirección democratizadora están vin-
culados a esta propuesta:
a) En primer lugar, porque aun renunciando a la omnipotencia educativa
de la década de los ‘60 que adjudicaba linealmente a la educación la posi-
bilidad de garantizar el acceso al mercado trabajo, no es posible abandonar
la responsabilidad de la escuela en torno a generar la empleabilidad de to-
dos los ciudadanos. Dicho en otros términos, en caso de que el modelo de
desarrollo socio-económico implique que no se creen vacantes para todos
los trabajadores en los puestos ocupacionales de la economía moderna, la
educación debe garantizar que todos los argentinos estén en igualdad de
condiciones para acceder a ellos. Ello significa que debe ser la capacidad y
no el origen socioeconómico el elemento principal para la adjudicación de es-
pacios en la escala ocupacional.
b) En segundo lugar, porque la complejidad del desarrollo de las socieda-
des actuales exige cada vez más educación, aun para desempeñarse en los
segmentos no modernos del mercado laboral. Las capacidades vinculadas al
pensamiento abstracto y a la formación polivalente, la posibilidad de respon-
der creativamente ante nuevas situaciones y, principalmente, la necesidad de
aprender rápidamente nuevos roles ocupacionales también son necesarias
para que desocupados y sub-ocupados puedan encontrar vías alternativas de
integración laboral en condiciones laborales dignas (Paiva V., 1982).
c) Por último, porque las competencias que exigen los nuevos paradigmas
productivos son cada vez más coincidentes con las necesarias para el de-
sempeño de la participación ciudadana (CEPAL-UNESCO, 1992 y Braslavsky
C., 1993). Esta aproximación permite proponer el fin de la vieja dicotomía en-
tre formación para el trabajo y formación para la ciudadanía. Las capacida-
des requeridas para comprender la complejidad de los actuales procesos so-
ciales y para actuar protagónicamente sobre ellos no son diferentes de las
que se requieren para participar en los modernos procesos productivos.
Ésta es sin lugar a dudas una de las transformaciones más importantes
del fin de siglo. La escuela se vuelve a colocar en el centro del debate acer-
ca de la posibilidad de las sociedades de hacer prevalecer las tendencias ha-
166
cia la integración y la cohesión. De ella depende el acceso a las competen-

cias que requiere el ciudadano moderno para no quedar al margen de la vi-
da democrática y del trabajo productivo. Más aún, en el marco de un mode-
lo social que no nos satisface por las dramáticas tendencias hacia la injus-
ticia y la exclusión social, el mayor desafío para la educación consiste en for-
mar a las mujeres y los hombres con las capacidades como para imaginar y
construir un modelo social alternativo. Una sociedad donde el crecimiento, la
productividad y la competitividad no sean incompatibles con altos niveles de
equidad social.
Ibarrolla, M. y Gallart, M. A. Democracia y productividad. Desafíos de una nue-

va educación media en América Latina, Lecturas de Educación y Tra-
bajo Nº2, UNESCO/OREALC, 1994.
Finkel, Lucila. La organización social del trabajo; Pirámide, Madrid, 1994. Ca-
pítulo 4 (para evolución de las calificaciones del trabajador).
Paiva, V. “Competencias para a modernidade e o ensino medio”. Mimeo, Bra-
sil, 1996. (para nuevas necesidades de la educación media).
7. La inversión es una de las herramientas de política

que condiciona fuertemente la posibilidad de cumplir
con los objetivos previstos. Lea el artículo de Filmus
publicado en el Diario Clarín “Tanto educas, tanto cre-
ces” y analice comparativamente con la región, la si-
tuación para nuestro país a partir de los cuadros esta-
dísticos que brindamos sobre la situación económica
general del país, la evolución del gasto per cápita en
educación y del salario docente.
167
168
Principales indicadores de la economía argentina (1982-1994)
1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994
Variación PBI -4.9 1.8 7.3 -1.9 0.1 8.7 5.5
Variación 7.0 2.5 11.4 -7.1 2.0 7.3 4.2

Prod. Ind.
Prod. Agric. 7.0 0.2 0.1 9.8 11.4 0.1
Prod. Const. -22.9 -11.1 20.0 -2.9 -15.7 21.7
Inversión/PBI 21.8 20.0 17.5 18.6 14.0 16.7 20.0
Inflación precios 163.2 627.5 90.1 343.0 2314.0 23.0 3.9

a consumidor
Salarios reales -10.5 27.4 -3.9 -1.0 -5.1 -0.6

en Ind.
Desempleo 4.8 3.8 4.4 3.9 8.6 6.6 12.2
Deuda externa 43.6 48.9 52.4 58.7 61.9 65.0
Deuda externa 53.6 57.6 50.9 42.0 38.9 29.1

como % de
export
Balanza -3000 -6000

comercial
Fuente: Machi, A. Historia argentina, Editorial Santillana, Buenos Aires, 1997.
169
Crecimiento del PBI per cápita, del gasto público toal y del gasto educativo
Crecimiento del Crec. del Crec. del Gasto

PBI per cápita gasto gasto educ. en
púb./PBI púb educ % del PBI
80-92 85-92 1990- 1980- 1990-

1980 1990 1980
Alto crecimiento
Barbados 1.4 1.1 1.10 3.1 1.23 (8.0)

Belize 2.1 5.4 1.14 3.1 1.17 (6.0)
Chile 2.7 5.2 0.76 -2.6 0.80 (3.7)
Colombia 1.4 2.3 1.15 5.0 1.53 (2.9)
Jamaica 0.9 2.5 1.04 -1.0 0.87 (6.1)
Uruguay 0.7 3.4 1.26 4.3 1.35 (3.1)
Lento crecimiento
Argentina -0.7 1.4 0.68 -0.2 1.08 (4.1)

Brasil -0.8 -0.5 1.22 3.9 1.28 (4.6)
Costa Rica 0.0 1.8 0.97 -2.4 0.59 (4.6)
Rep. Dominicana -0.1 0.4 0.64 -2.1 0.76 (1.7)
Ecuador -0.1 0.1 1.06 -5.3 0.50 (2.8)
El Salvador -0.7 0.7 0.64 -7.1 0.46 (1.8)
Honduras -0.7 0.2 0.89 5.6 1.44 (4.6)
México -0.1 0.1 1.03 -2.5 0.87 (4.1)
Panamá -0.1 -0.6 0.91 1.7 1.12 (5.5)
Venezuela -0.5 1.8 1.20 -1.2 0.93 (4.1)
Crecimiento negativo
Bolivia -1.7 -0.1 0.78 -3.3 0.68 (3.0)

Guatemala -1.4 0.4 0.86 -2.2 0.74 (1.4)
Guyana -2.2 -0.4 0.97 -7.6 0.48 (4.7)
Fuente: M. Carnoy De Moura Castro, “Qué rumbo debe tomar el mejoramiento de la educa-
ción en América Latina?”. La reforma educativa en América Latina, BID, 1997, Washington.
170
Evolución del salario real y el gasto educativo 1980-1990. Nivel Primario

Países seleccionados
Salarios Docentes Variación del gasto

educativo
Países 1980 1985 1990 1980-

1990
Argentina 100 95 59 -0.2

Bolivia 100 23 73 (1987) -3.3
Chile 100 105 120 -2.6
Colombia 100 102 102 (1987) 5.0
Costa Rica 100 72 96 -2.4
El Salvador 100 62 32 -7.1
Guatemala 100 70 54 (1987) -2.2
México 100 (1981) 58 40 (1993) -2.5
Panamá SD 100 98 (1993) 1.7
Uruguay SD 100 125 (1993) 1.7
Venezuela 100 70 (1998) -1.2
Fuente: M. Carnoy De Moura Castro, “¿Qué rumbo debe tomar el mejoramiento de la

educación en América Latina?”. La reforma educativa en América Latina, BID, 1997,
Washington.
4.2.6. Los TTP frente a los nuevos desafíos o el desafío de los TTP
Los TTP fueron explícitamente diseñados para acercar la educación al

mundo del trabajo, en el sentido estricto de crear condiciones de empleabi-
lidad a partir del rediseño de la educación técnica ya perimida. Es un inten-
to por crear una modalidad institucional flexible y adaptable al cambiante
mundo laboral.
Su diseño implica que los aspirantes deberán cursar ya no sólo los años
obligatorios y el ciclo siguiente, sino que cursarán además, los módulos de
esta nueva propuesta institucional, ya sea paralelamente o luego de haber
concluido la educación Polimodal. Si lo miramos desde esta perspectiva, los
jóvenes deberán cursar más tiempo para obtener un título habilitante para el
trabajo. Éste es el primer desafío.
En este punto, y en un contexto de ajuste y de requerimiento de mayores
recursos para la educación obligatoria, esta alternativa constituye una eroga-
ción más. Siguiendo esta línea, la educación tecnológica es más cara que la
educación general de “tiza y pizarrón”. Estas situaciones plantean como se-
gundo desafío los costos y como tercero el riesgo del triunfo de los planteos
de la privatización.
171
“Las dificultades en la vinculación entre la educación para el tra-

bajo y las organizaciones productivas han llevado a propugnar el
principio de que toda la educación técnica y la formación profe-
sional debiera transferirse al sector privado, pues así subsistiría
sólo aquella que fuera vendible en el mercado y, por lo tanto, fue-
ra adquirida por los usuarios o las empresas”.
(Gallart, Cerruti, Moreno, 1996)
Otra serie de desafíos no remite al contexto sino a la propia política curri-

cular del nivel y sus posibilidades y límites de adaptación o promoción de
perfiles profesionales empleables descriptos en el punto anterior.
Su estructura curricular se organiza en módulos, los que al ser indepen-
dientes el uno del otro, posibilitan obtener certificaciones en función de los
mismos, independientemente de culminar el trayecto total y recibir el título
de técnico de nivel medio. Esto implica la posibilidad de convertirse en ca-
rreras terminales -aunque ahora más extensas- para sectores populares, re-
servando el polimodal y el pasaje al nivel superior para los sectores que tra-
dicionalmente han accedido a él.
Uno de los principales desafíos proviene de los objetivos propuestos: for-
mar en competencias. Las competencias, en tanto saberes y acciones que
se verifican en la resolución de problemas en circunstancias de trabajo rea-
les, son difícilmente transmisibles en contextos escolarizados, al implicar
tanto los conocimientos tecnológicos previos como la experiencia concreta
en el mundo del trabajo (Gallart y Jacinto, 1995). La solución brindada has-
ta el momento es articular los TTP con los niveles educativos previos de mo-
do de garantizar una sólida formación de base que favorezca la transferen-
cia de conocimientos y habilidades a contextos diversos. Por otra parte, se
supone que a través de la estructura modular es posible asimismo, adquirir
habilidades concretas para desempeñarse en ocupaciones puntuales. La ar-
ticulación entre las habilidades básicas y aquellas requeridas para el desa-
rrollo de tareas puntuales es otro desafío.
Por último y tal como ha acontecido a lo largo del desarrollo de las políti-
cas educativas para el trabajo, el desafío de mantener esta organización cu-
rricular flexible, capaz de adecuarse creativamente a las demandas y trans-
formaciones del mundo productivo, es una historia por construir frente al tra-
dicional enquilosamiento del sistema que burocratizó y rigidizó las propues-
tas previas.
8. En 1995 se crea el Instituto Nacional de Educación

Tecnológica, a partir de la reestructuración del CO-
NET, con la función de diseñar las políticas educativas
nacionales para la vinculación del sistema educativo
con el mundo del trabajo. Será el encargado de propo-
ner las líneas principales de organización y contenidos
de los TTP, los que se vinculan con áreas ocupaciona-
les.
Se diseñaron 10 trayectos técnicos profesionales, algu-
nos de los cuales responden a las anteriores modalida-
des técnicas (Producción agropecuaria; Equipos e ins-
talaciones electromecánicas; Industria de procesos;
172
Electrónica y construcciones-Maestro mayor de obras)

y otros novedosos vinculados al sector servicios (Tiem-
po libre, recreación y turismo; Informática; Salud y
ambiente; Gestión organizacional; Comunicación mul-
timedial). El requisito para los alumnos es haber cur-
sado o estar cursando la educación polimodal.
¿Qué similitudes y diferencias encuentra entre la pro-

puesta de los Trayectos Técnicos Profesionales y las
antiguas escuelas técnicas? ¿Cuáles son a su criterio
los pro y los contra de esta política de formación pro-
fesional? ¿Responde a las necesidades de formación
para el trabajo?
9. Como hemos visto, a lo largo de la historia del vín-

culo entre el mundo educativo y el mundo producti-
vo, en las políticas de educación para el trabajo se
han alternado estrategias de formación vinculadas al
sistema educativo formal, con otras provenientes del
mundo del trabajo, ya sea de las empresas, los sin-
dicatos u organismos oficiales como el Ministerio de
trabajo.
A continuación, transcribimos los objetivos y requisi-
tos para la presentación de cursos de capacitación del
“Proyecto Joven”, implementado por el Ministerio de
Trabajo en la presente década. Dicho plan, implicaba
cursos de seis meses como estrategia para paliar el de-
sempleo en los sectores más desfavorecidos, a través
de la capacitación laboral, como medio para insertar-
los o reinsertarlos en el circuito laboral.
¿Qué saberes supone que deben brindar y cuáles son
los efectivamente requeridos por el sector moderno de
la economía? ¿Qué semejanzas y diferencias encuentra
respecto de las políticas implementadas en el circuito
educativo oficial?
Proyecto Joven tiene dos objetivos fundamentales:

• Capacitar laboralmente a jóvenes que están en situación de desventa-
ja social para facilitar su inserción en el mercado laboral formal.
• Apoyar el crecimiento de empresas productivas necesitadas de mano
de obra capacitada.
Los beneficiarios/as del Poryecto serán capacitados para ejercer, en re-
lación de dependencia, ocupaciones para las que exista demanda por par-
te de las empresas.
(...)
Capacitación laboral:
Los cursos que se desarrollan en el marco del Proyecto tienen una du-
ración máxima de seis meses en los cuales se articulan la fase de capaci-
tación y la de pasantía.
Los objetivos sólo se pueden alcanzar si los cursos reúnen las siguien-
tes características: ser intensivos, eminentemente prácticos, y orientarse a
ocupaciones que requieran semicalificación.
Entendemos por ocupaciones semicalificadas las que requieren una
cantidad acotada de habilidades, limitadas a un trabajo definido, y algunos
conocimientos específicos relacionados con las mismas.
173
Por la experiencia que hemos tenido vemos conveniente que los cur-
sos no se limiten a capacitar sobre la ocupación específica. La falta de ex-
periencia laboral previa de los beneficiarios/as hace necesario incluir una
formación general para el mundo del trabajo (actitudes frente al trabajo,
hábitos de puntualidad y presentación personal, conocimientos de las nor-
mas y reglamentos de las empresas, etc.).
10. Compare las políticas desarrolladas desde el ám-

bito educativo (actividad 4) y desde el ámbito producti-
vo (actividad 5) y tome posición considerando:
- Los beneficiarios.
- Su capacidad de impacto en la realidad social.
- Su adecuación a las necesidades económicas, socia-
les y políticas.
- Etc.
4.3. Educación y gobernabilidad
4.3.1. Acerca del concepto de gobernabilidad
Distintos autores han destacado que cuando nos referimos a la goberna-

bilidad estamos utilizando un concepto polisémico: “término que adquiere
una connotación imprecisa y ambigua” (Alcántara Saez M., 1994); “que mue-
ve inevitablemente a la confusión” (Rojas Bolaños M., 1995); “palabra atrapa-
todo” (Flisfish A., 1989) o “concepto elusivo” (Tomassini L., 1995;). No sólo
no existe consenso acerca del uso del término, sino que en distintas ocasio-
nes es utilizado en sentido marcadamente opuesto.
El origen de la utilización reciente del término gobernabilidad está íntima-
mente vinculado a su inclusión como problemática a ser abordada por la Co-
misión Trilateral durante la década de los ‘70. Esta inclusión es el resultado
de la constatación de un incremento en la insatisfacción y desconfianza que
provoca el funcionamiento de las instituciones democráticas en los países
centrales. La Comisión Trilateral desarrolla una interpretación claramente
conservadora del concepto de gobernabilidad al asociarlo principalmente con
una sobrecarga de demandas sociales frente al Estado (Huntington S. y
otros, 1975). La ingobernabilidad desde esta interpretación, está asociada
por un lado, a la falta de eficacia de los Estados para responder a los cre-
cientes reclamos de la sociedad en el marco de las condiciones económicas
existentes; y por el otro, a la pérdida de la confianza de la ciudadanía hacia
los políticos y las instituciones democráticas a partir de no encontrar cumpli-
das sus demandas (Rojas Bolaños M., 1995).
La esencia conservadora de esta postura está reflejada en la idea de que
es la ampliación de la democracia la que, al permitir la articulación de mayo-
res demandas de la sociedad civil frente al Estado, se deslegitima como sis-
tema. Consecuentemente, gobernabilidad y democracia parecen ser dos tér-
minos contradictorios: “...un exceso de democracia significaría un déficit de
gobernabilidad; una gobernabilidad fácil sugiere una democracia deficiente...”
(Rojas Bolaños M., 1995).
Las estrategias que se proponen frente a esta situación también conllevan
una impronta conservadora: disciplinar a través de mecanismos ideológicos o
coercitivos a la sociedad a los efectos de limitar su capacidad de demanda.
174
Estas perspectivas son retomadas para América Latina en los años ‘90 a
partir de los documentos elaborados por los organismos de financiamiento
internacional, en particular el Banco Mundial y el BID. Probablemente los do-
cumentos “Governance and Development” (1992) del Banco Mundial y “Go-
bernabilidad y Desarrollo. El estado de la cuestión” (1992) del BID, hayan ju-
gado un papel fundamental en la reaparición del concepto en la arena de la
política y las ciencias sociales de la Región. Recuperada la institucionalidad
democrática y habiendo desaparecido (al menos momentáneamente) los
enemigos “externos” del sistema, los problemas de gobernabilidad se visua-
lizan principalmente como deficiencias del propio Estado y del sistema polí-
tico. Por otra parte, la preocupación por el uso eficiente y transparente de la
asistencia financiera internacional lleva a incorporar a la idea de gobernabi-
lidad los conceptos de “rendición de cuentas” o responsabilidad (accounta-
bility), predictibilidad, honestidad, etc.
De cualquier manera, esta recuperación del concepto de gobernabilidad
en el inicio de los ‘90 no alcanza a superar una versión restringida y elitista
que acota el concepto a un problema de eficacia administrativa o de buena
conducción y gerenciamiento del aparato de gobierno.
Frente a estas concepciones, algunos sectores reaccionaron, principal-
mente desde el mundo académico, alertando sobre el uso restringido del
concepto y elaborando perspectivas alternativas. Como señala L. Tomassini
(1995):
“Existe la tentación de circunscribir el problema al mejoramien-

to del gobierno y de su capacidad de manejar el proceso de de-
sarrollo económico y a maximizar la eficiencia del sector público.
Invertir ideas y recursos solamente en estos temas, sin analizar
las condiciones de las cuales realmente depende la estabilidad
del gobierno, su capacidad de ejercer funciones y la viabilidad
del sector público, sería como arar en el mar...”.
Al presentarlo como un fenómeno sistémico, se incluyen en un lugar

privilegiado las variables vinculadas a la relación del Estado con el con-
junto de organismos económicos y poderes públicos y la interacción con
los actores de la sociedad civil organizada, la economía y el mercado. Es-
tas interacciones aparecen como fundamentales para desarrollar la posi-
bilidad de formar “consensos o mayorías estabilizadoras”. Así la gober-
nabilidad deja de ser un asunto de reingeniería en el ámbito de la cúpu-
la del Estado para pasar a ser un proceso más complejo donde deben in-
teractuar un conjunto de actores:
“... por lo tanto la gobernabilidad democrática no es sólo el pro-

ducto de la capacidad de un gobierno para ser obedecido por
sus propios atributos (transparencia, eficacia, accountability), si-
no de la capacidad de todos los actores políticos estratégicos
para moverse dentro de determinadas reglas de juego- una es-
pecie de concertación-, sin amenazas constantes de ruptura que
siembren la incertidumbre en el conjunto de la sociedad...”.
(Rojas Bolaños, M., 1995)
175
En este punto también es sustancial señalar una distinción que, para el

caso de las condiciones particulares de los países Latinoamericanos, no es
menor. Esta distinción hace referencia a las perspectivas que absolutizan el
papel de la voluntad de los actores en torno a la mantención de un equili-
brio inestable que se ajusta periódicamente a través de mecanismos previs-
tos institucionalmente y aquellas que priorizan las condiciones socioeconó-
micas necesarias para alcanzar un grado de legitimidad (no sólo de legali-
dad) que permita la gobernabilidad democrática. Las primeras perspectivas,
aun incorporando al análisis de las condiciones de gobernabilidad los me-
canismos de articulación entre Estado y sociedad civil, enfatizan principal-
mente los aspectos vinculados al espacio político-institucional. Desde esta
visión, la gobernabilidad estaría cuestionada principalmente por la “crisis de
representatividad” que hoy viven nuestras sociedades. Esta crisis si bien no
ha afectado aún la credibilidad en el sistema democrático, ha comenzado a
cuestionar los procedimientos utilizados para la elección de los represen-
tantes, a los partidos políticos y a los propios políticos como grupo que prio-
riza sus propios intereses antes que los de sus representados (Urzua R.,
1996 y García Delgado D., 1994). Por otra parte, y como señala G. O’Don-
nell (1996) , en muchas de las sociedades latinoamericanas “...los indivi-
duos sólo son ciudadanos en relación con la única institución que funciona
en forma parecida a lo que prescriben sus reglas formales: las elecciones...”.
El fortalecimiento de la gobernabilidad requeriría entonces, tanto del desa-
rrollo de mecanismos alternativos de participación política de la población,
como de la profundización de una cultura política que permita ejercer una
ciudadanía plena.
En las concepciones mencionadas en segundo término, en cambio, la
idea de eficacia es incorporada en un doble sentido. Por un lado, en refe-
rencia a la competencia técnica y administrativa del gobierno a los efectos
de aumentar su racionalidad. Por otro, en dirección a respetar los compro-
misos electorales y demostrar voluntad política para atender los problemas
que surgen de las históricas y actuales situaciones de pobreza y exclusión
social (Torres Rivas E., 1993).
La contendida de los procesos de democratización, de reforma del Esta-
do y de ajuste económico que están viviendo los países de la región coloca
a esta problemática en un lugar central. La desvinculación entre “...una re-
forma del Estado que apunta principalmente a una racionalidad económica,
sin ninguna referencia al régimen democrático...” (Lechner N., 1995) y los
procesos de democratización, pone en peligro la gobernabilidad democráti-
ca entendida en un sentido integral.
Tensiones entre democracia y ajuste
“Si los gobiernos y otros actores sociopolíticos buscan democratiza-

ción sin modernización del Estado se generará ingobernabilidad. Si los go-
biernos privilegian una modernización del Estado orientada mecánica-
mente por el objetivo de reducir el gasto publico pueden llegar a desnatu-
ralizar el régimen democrático...”.
(F. Calderón y M. Dos Santos, 1992)
176
“...en el mismo momento en que nos empeñamos en consolidar la de-

mocracia debemos estar preparados para medidas económicas que impli-
can un costo social elevado que colocan en cuestión la propia democracia
(...) la esperanza de la izquierda es distribuir los sacrificios valiéndose de
un criterio basado en la justicia social...”.
(Weffort F., 1993)
De esta manera, el doble sentido adjudicado al concepto de eficacia re-

sulta imprescindible para garantizar la gobernabilidad democrática. Las ten-
dencias a la exclusión social que se manifiestan tanto desde las transfor-
maciones macroeconómicas y del Estado como desde el propio mercado la-
boral a partir de la introducción de nuevas tecnologías y procesos producti-
vos, sólo pueden ser neutralizadas por políticas estatales dirigidas a “...es-
tablecer nuevas formas de cohesión e integración social, es decir, para cons-
truir un nuevo orden que sea capaz de disminuir las desigualdades objetivas
que dividen actualmente la sociedad iberoamericana y aumentar la igualdad
de oportunidades...” (OEI; 1996).
Sintetizando, frente a las perspectivas originales de cuño conservador
que limitan la problemática de la gobernabilidad al desarrollo de estrategias
elaboradas desde la cúpula del Estado en dirección a contener las deman-
das sociales y canalizar los conflictos sin que ellos amenacen la estabilidad
del sistema socioeconómico y político (Garreton M., 1993), en los últimos
años se ha generado otro concepto de gobernabilidad democrática. Este
concepto plantea una perspectiva integral y no restringida del binomio legi-
timidad-eficacia. Al mismo tiempo coloca en un lugar central la necesidad
de construcción permanente de la gobernabilidad democrática a partir de
una nueva articulación entre el Estado y la sociedad civil, otorgándole a és-
ta última un papel irremplazable: “...gobernabilidad es equivalente al desarro-
llo de un marco democrático que suponga amplia participación de sectores
populares en la resolución de los problemas que plantea la crisis y la rees-
tructuración productiva y societal...” (Rojas Bolaños, 1995). Por otra parte,
una visión integral de binomio anteriormente mencionado implica entender
a la legitimidad tanto como la capacidad del régimen de promover actitudes
positivas hacia el sistema político considerado como merecedor de apoyo,
como para generar estrategias para el ejercicio de una ciudadanía plena sin
exclusiones. Eficacia entendida tanto como el incremento de los niveles de
racionalidad y eficiencia del Estado en torno a su funcionamiento y a la im-
plementación de las políticas públicas, como en dirección a garantizar cre-
cientes niveles de justicia social y de disminución de la pobreza y la margi-
nalidad.
Esta perspectiva también implica dejar de lado la idea de que existe só-
lo un factor dinámico en la construcción de las condiciones para la gober-
nabilidad democrática. Exige volver la vista hacia el conjunto de los actores
sociales y apostar a la capacidad de organización y de articulación de de-
mandas como mecanismos para posibilitar la participación ciudadana más
allá del voto y del control de la gestión pública que presuponen las estrate-
gias que proponen el concepto de accountability. La preocupación por el for-
talecimiento de la sociedad civil pasa a desempeñar un rol fundamental
dentro de este concepto de gobernabilidad.
177
11. A partir de la lectura del apartado y de la biblio-

grafía seleccionada para esta Unidad como obligatoria,
le sugerimos complete o reduzca el listado de aquello
que, a su entender, constituyen las condiciones para la
gobernabilidad democrática. Justifique la opción a
partir de su posicionamiento teórico acerca del tema y
vincúlelo con la concepción de Estado que subyace a
tal postura.
“¿Cuáles son las condiciones en que debería encon-

trarse este año un país que será democrático el próxi-
mo año? La respuesta es: democracia, prosperidad,
crecimiento con moderada inflación, desigualdad en
descenso, un clima internacional favorable e institu-
ciones parlamentarias” (Przeworski, A. y otros, 1996).
Tiramonti, G. “La concertación de políticas publicas como un nuevo modo de

hacer política”, en: Filmus, D. y Tiramonti, G. ¿Es posible concertar las
políticas educativas? La concertación de políticas educativas en Argen-
tina y América Latina, FLACSO - FUNDACIÓN CONCRETAR - FUNDACIÓN
FORD - OREALC/UNESCO, Miño y Dávila Editores, Buenos Aires,
1995. Pp. 335-344.
Alcántara Sáez, M. Gobernabilidad, crisis y cambio, Centro de Estudios Cons-
titucionales, Madrid, 1994. Introducción. Pp. 15-23.
4.3.2. El aporte de la educación a la gobernabilidad democrática
La visión restringida del fenómeno de la gobernabilidad implica la pers-

pectiva de un aporte también acotado del sistema educativo. Como señala-
mos anteriormente, desde estas concepciones se enfatiza su capacidad pa-
ra propender hacia la reproducción y legitimación de un orden social prees-
tablecido con el objetivo de limitar la capacidad de la ciudadanía para desa-
rrollar demandas que desborden la posibilidad del Estado de satisfacerlas.
Al mismo tiempo se sostiene que la escuela, en el marco de la fuerte ten-
dencia a la exclusión que presentan el mercado de trabajo y la sociedad de
consumo, pasa a ser la única institución capaz de evitar la “anomia social”
que en el sentido Durkhemniano puede cuestionar la cohesión social (Fil-
mus, D., 1994). La posibilidad de impedir la gestación de “minorías vehemen-
tes” (Bourricard, F., 1992) que, a través de manifestaciones violentas expre-
sen su confrontación con una sociedad que los margina, también es uno de
los principales aportes que la escuela está en condiciones de realizar hacia
la gobernabilidad.
La función reproductora de la educación que se espera desde estas pers-
pectivas opera en una doble dimensión. Por un lado respecto al sistema po-
lítico, tanto a partir de su capacidad para seleccionar las elites dirigentes,
como de accionar en dirección a asegurar obediencia y disciplinamiento so-
cial frente a un orden institucional que es presentado como “natural” y que
reserva el papel protagónico para una selecta minoría (Medina Echavarría,
178
1973). En este punto, parece ser más importante el rol de la educación en

torno a socializar a todos los niños y jóvenes en los valores y actitudes ha-
cia el respeto a las instituciones que en dirección a la adquisición de las
competencias necesarias para la participación integral en el mundo del tra-
bajo y de la vida ciudadana. Es por ello que en ciertos períodos históricos se
ha privilegiado mucho más la permanencia de los estudiantes en la escuela
que el acceso a los conocimientos que la educación promete (Filmus D.,
1988). En este sentido y siguiendo a Bourdieu y Passeron (1977) no hay que
olvidar que la escuela es la única institución con capacidad de sanción (a tra-
vés del trabajo pedagógico y por intermedio de la autoridad pedagógica) ha-
cia quienes no incorporan las pautas de socialización previstas.
La segunda dimensión en torno a la reproducción hace referencia al or-
den económico. En este sentido se potencia la capacidad del sistema edu-
cativo para tender a reproducir y legitimar las desigualdades sociales y eco-
nómicas principalmente a partir de la imposición de perspectivas falsamen-
te meritocráticas (Bowles y Gintis, 1976) y de la reproducción de los circui-
tos de la pobreza (Baudelot y Establet, 1978 y Braslavsky C., 1985). La po-
sibilidad de demanda frente al Estado queda disminuida cuando se atribuyen
las causas de la desigualdad social a las diferentes capacidades individua-
les de las personas.
Estas funciones destinadas a generar condiciones de gobernabilidad a
partir del disciplinamiento y la reducción de las expectativas de los grupos
sociales subalternos respecto de las posibilidades de que el Estado incorpo-
re sus perspectivas y atienda sus demandas han sido fuertemente cuestio-
nadas y denunciadas por los teóricos crítico-reproductivistas en las ultimas
décadas. Sin embargo y como viéramos en la primera unidad, estas concep-
ciones teóricas dejaron poco lugar para prever un aporte sustantivo de los
sistemas educativos en dirección a la construcción de una gobernabilidad de-
mocrática en el sentido integral con que la hemos definido anteriormente y
que requiere, entre otros aspectos, de un fortalecimiento del conjunto de los
actores sociales. Entre otras razones, porque desde estas visiones también
el Estado y los grupos dirigentes son vistos como los actores excluyentes en
la construcción de las orientaciones que determinan las políticas y las prác-
ticas educativas.
En este punto, la pregunta central a formularnos pasa a ser la siguiente:
¿Es posible que en la actual situación la educación desempeñe un rol activo
en torno a la construcción de una gobernabilidad democrática?
Desde las investigaciones socio-educativas realizadas a partir de la demo-
cratización, existen por lo menos dos aportes que permiten plantearse esta
perspectiva. Por una parte, la singularidad de la función social de la educa-
ción respecto de su relación con el sistema político y económico (Braslavsky
y Filmus, 1988 y Filmus, 1996). Por otra, la convergencia en el resultado del
proceso educativo de las acciones del conjunto de los actores involucrados,
no siendo apenas el producto de la voluntad del Estado. Siguiendo los apor-
tes de A. Touraine (1987), recuperar el protagonismo de los actores no sig-
nifica dejar de reconocer el papel privilegiado de los grupos dirigentes en la
organización de la reproducción económica y cultural de la sociedad. Sin em-
bargo permite incorporar planteos como los que enfatizan que las políticas
educativas, como todas las políticas públicas, al mismo tiempo que son par-
te de un proyecto de dominación, son también “...una arena de lucha y una
plataforma importante para la sociedad civil...” (Torres, C.A., 1996). También
179
se vinculan con las concepciones que destacan la capacidad de resistencia

simbólica de los sectores subalternos desde las “teorías de la resistencia”
(Giroux, H.,1992) y los estudios que revalorizan el papel de las demandas
populares por educación (Malta Campos, M., 1988 y Filmus, D., 1992). Es-
tos tres aportes coinciden en sostener que la sociedad, a través de múltiples
actores (maestros, alumnos, agentes burocráticos, padres, gremios, lobbies,
etc.) no sólo es reproductora sino que también aporta sus propias perspec-
tivas en estos procesos.
Desde este punto de vista, el afianzamiento de la democracia exige enfa-
tizar el rol de la educación en torno de fortalecer la capacidad de los actores
de la sociedad civil en su articulación con el Estado. De hecho, el proceso
histórico-político argentino de inicios del siglo XX es un excelente ejemplo en
esta dirección, cuando la relativamente temprana democratización de la edu-
cación se transformó en un arma de doble filo para el grupo políticamente
elitista que la promovió. Los saberes obtenidos en la escuela en manos de
los sectores postergados se convirtieron en “...herramientas para afirmar su
propia cultura sobre bases mucho más variadas y modernas...” (Sarlo, B.,
1994) y desde allí pugnar por el ensanchamiento de una democracia restrin-
gida tanto en sus aspectos políticos como sociales.
Democracia, educación y subjetividad
“...la democracia es una cuestión de estructuras, de instituciones, de re-

glas que, en cierta medida existen ‘fuera’ de los individuos y al mismo
tiempo, un sistema de disposiciones, de inclinaciones, una cultura incor-
porada en los ciudadanos. De este modo, las prácticas democráticas no se
deducen de las ‘instituciones democráticas’, sino de una combinación, de
un encuentro entre instituciones interiorizadas en los sujetos.
La discusión y la argumentación como forma de dirimir los conflictos,
convivir en la diversidad y tomar decisiones legítimas sólo es efectiva
cuando está institucionalizada en los estatutos y reglamentos y cuando
existen sujetos predispuestos a emplear este procedimiento”.
(Tenti Fanfani, E., 1996)
En esta dirección, el principal aporte de los sistemas educativos a la go-

bernabilidad democrática está vinculado a su capacidad de brindar sin exclu-
siones las competencias necesarias para el ejercicio de una ciudadanía in-
tegral. Ello implica la elaboración de políticas educativas tendientes a dotar
a los futuros ciudadanos de las condiciones requeridas para pugnar por una
participación plena tanto en el mundo de la política como en el del trabajo y
los derechos sociales. Estamos haciendo referencia en cierto sentido a lo
que el documento de CEPAL-UNESCO (1992) denominó “códigos de la moder-
nidad”: “...el conjunto de conocimientos y destrezas necesarios para participar
en la vida pública y desenvolverse productivamente en la sociedad moderna”.
a) Una educación hacia la gobernabilidad democrática debe abarcar, en lo
que se refiere a los aspectos políticos, las tres dimensiones en las que se-
gún C. Offe (1990) se constituye la relación entre los ciudadanos y la autori-
dad estatal. La primera de estas dimensiones hace referencia a la propia
180
esencia del Estado liberal y recoge el concepto original de “libertad negati-

va” (Filmus, 1994). Se trata de que la escuela debe capacitar a los ciudada-
nos para hacer valer sus garantías frente a la arbitrariedad política o contra
la fuerza y la coacción organizada estatalmente. Esta formación debe permi-
tir el dominio del marco protector, principalmente legal, que tiene como obje-
tivo “...contrarrestar eficazmente los amenazadores medios administrativos,
fiscales, militares e ideológicos de control que ha acumulado el Estado moder-
no” (Offe C., 1990). La dolorosa experiencia Iberoamericana en torno a la
conculcación de los derechos humanos más básicos por parte del Estado en
la historia del actual siglo exige prestar especial atención hacia esta proble-
mática. La segunda de las dimensiones está vinculada al concepto positivo
de libertad que es el que está expresado en la idea de la condición ciudada-
na de ser soberana de la autoridad estatal. Estamos haciendo referencia al
papel de la educación en la formación hacia la participación política, enten-
dida ésta no sólo como el derecho universal a ejercer el voto, sino en el con-
junto de las instituciones sociales. Estamos hablando del ciudadano como
sujeto activo en los partidos políticos, en las organizaciones gremiales, em-
presariales, confesionales, vecinales, estudiantiles, etc., que conforman la
red que permite el ejercicio cotidiano e inmediato de la participación demo-
crática. El aporte de la escuela hacia la gobernabilidad democrática en este
punto presenta dos vertientes. La primera de ellas hace referencia al desa-
rrollo de las competencias que permiten comprender la complejidad de los
procesos sociales de fin de siglo ( Ibarrola, M. y Gallart, M.A., 1994), tanto
para poder elegir entre programas, proyectos y candidatos cuando se presen-
ta la oportunidad, como para poder visualizarse como protagonista de los
procesos políticos y sociales. La segunda vertiente tiene que ver con el de-
sarrollo del pensamiento crítico, el respeto al pluralismo y al disenso y con
la generación de una actitud participativa. Estos elementos, tan vinculados
a los contenidos como a los modos de gestión y a las prácticas escolares,
son determinantes de la posibilidad de los ciudadanos de participar en el de-
bate político público.
Por último, y en el marco de un Estado que no se puede desentender de
las políticas sociales, la escuela debe desempeñar un papel fundamental en
la dimensión de la ciudadanía que está vinculada a la participación social co-
mo “...cliente que depende de servicios, programas y bienes colectivos sumi-
nistrados estatalmente para asegurar sus medios materiales, sociales y cultu-
rales de supervivencia y bienestar” (Offe, C., 1990). Estamos haciendo refe-
rencia a la formación de los futuros ciudadanos en la capacidad de organi-
zarse por la demanda de aquellos bienes que, como la educación, la justicia,
la seguridad y la sustentabilidad ambiental, generan la posibilidad de una
verdadera igualdad de oportunidades en pos de alcanzar una mejor calidad
de vida (Filmus, D., 1996).
b) Por otra parte y retomando los aportes del punto anterior, resulta evi-
dente que no podemos hablar de ciudadanía plena si no se contempla la po-
sibilidad de integración social a partir del acceso al trabajo en condiciones
dignas. En el marco de las fuertes tendencias hacia la expulsión de trabaja-
dores y una mayor selectividad del mercado laboral, el papel de la educación
es generar condiciones de empleabilidad para todos los ciudadanos, sin ex-
cepción (Filmus, D., 1996).
Pero al mismo tiempo que la educación desempeña un rol fundamental
en la posibilidad de integración individual de los ciudadanos, también rea-
181
liza un aporte a otros dos elementos centrales del concepto de gobernabi-

lidad democrática: la competitividad y la justicia social. Como señalan F.
Calderón, M. Hopenhayn y E. Ottone (1996), la construcción de una ciuda-
danía plena no tiene únicamente un “fin ético”. El efecto sistémico de una
mayor socialización de los códigos de modernidad entre la ciudadanía im-
plica un sensible incremento de la competitividad global de la sociedad.
Este aumento de la productividad se constituye en un requisito necesario
(aunque por supuesto no suficiente) para el mejoramiento de los niveles
de igualdad en la distribución de los bienes que la sociedad ahora produ-
ce en mayor escala. Por un lado, porque la existencia de mayores exceden-
tes genera mejores condiciones para la puja distributiva. Por otro, porque
la aplicación masiva de nuevas tecnologías también puede ser utilizada a
los efectos de resolver, en el marco de la escasez de recursos, problemas
sociales de larga data en áreas tan sensibles como la vivienda, la salud,
transporte, hábitat, etc.
12. Los aportes de la educación a la gobernabilidad se

vinculan al concepto mismo de gobernabilidad que se
utiliza. A partir de los datos del estado actual del sis-
tema educativo: ¿qué tipo de papel está jugando la
educación en la gobernabilidad? De los datos que Ud.
maneja acerca de la política de reforma educativa, ¿a
qué tipo de gobernabilidad democrática intenta apor-
tar y cuáles considera que son sus avances y limita-
ciones?
Casassus, J. “Concertación y alianzas en Educación”, en: ¿Es posible concer-

tar las políticas educativas? La concertación de políticas educativas
en Argentina y América Latina, FLACSO-FUNDACIÓN CONCRETAR-FUN-
DACIÓN FORD.- OREALC/UNESCO. Miño y Dávila Editores, Buenos Ai-
res, 1995.
4.3.3. La gobernabilidad democrática de los propios sistemas educativos

en contextos de transformación
Finalmente, plantear la problemática del aporte de la educación a la go-

bernabilidad democrática implica necesariamente debatir acerca de las con-
diciones de gobernabilidad de los propios sistemas educativos. Ello nos re-
mite a las definiciones ya enunciadas y que nos permiten afirmar que la go-
bernabilidad democrática de los sistemas educativos, principalmente en mo-
mentos en que se desarrollan procesos de profundas transformaciones, no
puede ser únicamente producto de la capacidad de las autoridades educati-
vas para ser obedecidas por sus propios atributos, sino de la capacidad de
todos los actores del proceso educativo de articularse en dirección a llevar
adelante los cambios sin amenazas constantes a la interrupción del proce-
so que siembren incertidumbre en el conjunto de la sociedad.
182
Retomando el binomio legitimidad-eficacia en una perspectiva integral, la

legitimidad no puede limitarse a la articulación de la legalidad delegada a las
autoridades educativas desde el gobierno democráticamente constituido y
desde la legislación correspondiente con la correcta definición de las políti-
cas educativas. Al mismo tiempo, el concepto de eficacia tampoco puede
restringirse a la racionalidad en la aplicación de las políticas junto con la uti-
lización de estrategias que garanticen la transparencia y el control a partir
del concepto de “accountability”. En otras palabras, desde nuestra perspec-
tiva la suma: legalidad + buen gobierno + racionalidad + accountability no es El libro de Filmus,
D. y Tiramonti, G.
= éxito en la transformación educativa. No se trata de que estos elementos ¿Es posible concertar las
sean innecesarios. Por el contrario, son imprescindibles pero no por ello su- políticas educativas?. La
concertacion de políticas
ficientes. educativas en Argentina y
La envergadura y trascendencia de los cambios exigen un proceso de America Latina, FLACSO -
construcción compartida que requiere el fortalecimiento, la participación y el FUNDACIÓN CONCRE-
TAR - FUNDACIÓN FORD -
compromiso del conjunto de los actores de la sociedad en el desarrollo de OREALC/UNESCO. Miño y
las políticas de democratización y mejoramiento de la calidad educativa por Dávila Editores, Buenos
Aires, 1995, brinda avances
al menos tres motivos: y desafíos de los procesos
a) la gravedad de la crisis hace necesario el aporte y la energía del con- de concertación en distintos
junto de los actores de la sociedad; países.
b) una transformación de esta envergadura requiere de un lapso de tiem-
po y de una continuidad en las políticas educativas de mediano y largo pla-
zo que van más allá de lo que lo permiten los procesos electorales y
c) el sentido de las transformaciones propuestas implica una participa-
ción más consciente y activa de los principales actores del proceso: padres,
docentes y alumnos.
a) La necesidad de protagonismo del conjunto de los actores sociales co-

bra particular énfasis a medida que van perdiendo vigencia las concepciones
que plantean que el Estado es el único actor capaz de resolver la crítica si-
tuación a través de una planificación centralizada. Tampoco parecen ganar
amplios márgenes de consenso las perspectivas que plantean que el merca-
do por sí mismo puede regular las decisiones en este campo. La existencia
de modelos estatales excesivamente centralistas y monopolizadores del po-
der político, al reemplazar la acción de la sociedad civil en torno a la articu-
lación de las políticas sociales, ha mostrado claras limitaciones en torno a
la satisfacción de las demandas de distintos sectores sociales. El mercado,
por su parte, tiende a suprimir la política y a dejar librada la pugna por los
bienes educativos a la capacidad de consumo, organización y demanda de
cada sector. Como muestra la experiencia, son quienes ya poseen más ac-
ceso a la educación quienes están en mejores condiciones de articular sus
reclamos. La redefinición del sistema educativo (tanto de gestión oficial co-
mo privada) como espacio público exige no confundirlo con lo puramente es-
tatal ni disolverlo en la lógica individual del mercado. Concebirlo como lugar
de encuentro entre lo estatal y lo social implica generar las condiciones pa-
ra que se amplíe el espectro de actores que interactúan en la construcción
de las políticas. Al mismo tiempo significa crear (o recrear) mecanismos de
gestión que permitan la participación del conjunto de los sectores sociales
en la elaboración, desarrollo y evaluación de las estrategias educativas. Ello
debiera efectivizarse en los diferentes niveles de conducción del sistema,
desde el nacional, hasta cada una de las instituciones educativas (Tedesco,
J.C., 1995, Tiramonti, G., 1995, Filmus, D., 1996, Hilb, C., 1995). Por otra
183
parte, los protagonistas de la acción educativa formal (docentes, padres,

alumnos, instituciones educativas públicas y privadas, etc.) y no formal (me-
dios de comunicación, ONGs, iglesias, sindicatos, organizaciones empresa-
riales, partidos políticos, etc.) deben ocupar un lugar privilegiado en los pro-
cesos de concertación. En este marco, la participación de los docentes a tra-
vés de sus organizaciones es fundamental para alcanzar los consensos ne-
cesarios que permitan la concreción de los objetivos propuestos.
b) Respecto de los tiempos, es evidente que la profundidad de los proce-

sos de transformación requiere concebir las estrategias educativas como po-
líticas de Estado y no únicamente de un gobierno determinado. Las experien-
cias de cambio muestran que no existen medidas “mágicas” que permitan
modificar las prácticas escolares en forma inmediata. De esta manera un
proceso de concertación política permite que, aun cambiando el equipo que
gobierna el sistema, los actores tengan seguridad en la continuidad de las
estrategias de cambio. Es a partir de esta seguridad que se facilita el inicio
de la difícil tarea de abandonar sus roles tradicionales. Por eso, sólo la con-
tinuidad y perseverancia en la aplicación de las políticas permite que las mis-
mas no se limiten a cambios en las normativas o en los diseños curriculares
sin afectar los procesos de aprendizaje. En esta dirección, la efectividad de
las estrategias está íntimamente vinculada a la posibilidad de alcanzar
acuerdos entre las fuerzas políticas mayoritarias en torno a un núcleo cen-
tral de propuestas que se compartan más allá de los diferentes énfasis o
matices que cada fuerza privilegie en su aplicación.
Por último, la propia esencia de la transformación propuesta exige una
participación consciente de la comunidad educativa, en particular de los do-
centes, si se pretende de que se produzcan transformaciones reales en la
práctica cotidiana del aula. Dado que el sentido del cambio es tender hacia
una mayor autonomía en el trabajo de las escuelas; promover el desarrollo
de proyectos institucionales por establecimiento, modificar una lógica buro-
crática por otra que se centre en los aspectos sustantivos de la acción pe-
dagógica, potenciar las estrategias de participación de la comunidad al inte-
rior de las escuelas, etc.; todas estrategias que exigen una participación
más activa y consciente de los docentes. Pensar en estrategias no participa-
tivas ni concertadas de implementación de la transformación desnaturaliza
el sentido de la propuesta y plantea el peligro de neutralizar su impacto en
la vida cotidiana de las escuelas. Por el contrario, el protagonismo de los ac-
tores en el sistema de acuerdos co-responsabiliza a los mismos respecto del
resultado del proceso educativo democratizando la capacidad de su control,
seguimiento y evaluación. Los docentes son los únicos capaces de hacer
real el proceso de creación de mejores condiciones de autonomía al interior
de las escuelas. Ningún cambio llegará a las aulas sin su participación. To-
das las transformaciones están destinadas a quedar en la normativa y en los
papeles si los docentes no se incorporan activa y conscientemente a traba-
jar en la dirección del cambio. Un punto clave es lograr acuerdos que inclu-
yan a las asociaciones magisteriales a partir de los cuales los procesos de
cambio se conviertan en caminos para la mejora de las condiciones materia-
les y profesionales de su trabajo. El temor de maestros y profesores al dete-
rioro de las ya difíciles situaciones laborales suele convertirse en uno de los
principales obstáculos para alcanzar el éxito de la descentralización (BID,
Carnoy, M., Moura de Castro, C., 1996).
184
En el desarrollo de este proceso no parece utópico que el conjunto de la

sociedad vele por que el Estado cumpla con sus compromisos de financia-
miento educativo y con el prometido mejoramiento de las condiciones sala-
riales y de trabajo docente. O por que los empresarios cumplan con sus obli-
gaciones impositivas. Los docentes podrán estar en mejores condiciones de
exigir un aporte mas activo de los padres a la educación de sus hijos y la so-
ciedad de responsabilizar a los docentes por el resultado de su trabajo. Des-
de esta perspectiva, el proceso de seguimiento de los acuerdos se torna en
sí mismo un trabajo pedagógico.
4.3.4. ¿Por qué la concertación es la estrategia adecuada a este

contexto?
El actual contexto socio-político y económico posiciona el desarrollo de

procesos de amplia concertación de políticas educativas como condición pa-
ra avanzar en la transformación de los sistemas.
La primera circunstancia que hace a esta estrategia resulta del retorno a
la vigencia de la institucionalidad democrática, la que ha ido colocando cre-
cientemente a la política como actividad organizadora de las relaciones so-
ciales. En esta dirección, se trata de que tanto en los procesos de toma de
decisiones como de resolución de conflictos se pase de un sistema organi-
zado con el criterio de confrontación a otro que reconoce en la concertación
su principio estructurador (Tiramonti, G., 1995). No se trata de un sistema
de eliminación del conflicto, las tensiones o las diferencias. Se trata de crear
mecanismos a través de los cuales una parte de los conflictos y las tensio-
nes es resuelta mediante el diálogo y los acuerdos para la acción en la bús-
queda de resultados que contemplen los intereses diversos y aun opuestos
(Tedesco J. C., 1995). En este punto es muy importante destacar que la con-
certación de políticas educativas no significa consenso. En primer lugar, por-
que sería ingenuo suponer un acuerdo de todos los sectores de la sociedad
en torno a las estrategias democratizadoras cuando desde distintas perspec-
tivas se esgrimen argumentos conservadores y se pretenden soluciones eli-
tistas a la crisis a partir de someter a la educación a las leyes del mercado.
En segundo lugar, porque entre los propios actores que concertan un núcleo
central de políticas y estrategias de cambio pueden existir aspectos donde
los acuerdos no sean posibles. La idea de concertación implica la posibili-
dad de dirimir estos temas controversiales mediante los mecanismos de re-
solución de conflictos previstos institucionalmente, al mismo tiempo que se
avanza en los aspectos en que sí existen coincidencias.
La segunda condición actual para la concertación reside en la centralidad
que han adquirido las políticas educativas en torno a la posibilidad de ge-
nerar procesos de crecimiento socioeconómico que se sustenten en mayo-
res niveles de integración y equidad social, luego de años en los que el pre-
dominio del autoritarismo, el estancamiento económico, el endeudamiento
externo y la crisis fiscal estuvieron acompañados de un profundo “pesimis-
mo pedagógico”.
Al contrario de lo que ocurriera en la etapa en la cual las concepciones
de capital humano resultaron hegemónicas, actualmente la recuperación del
sentido de la educación no se orienta únicamente hacia sus aportes econó-
micos. También se la percibe como fundamental para la construcción de las
185
identidades nacionales y regionales, para el fortalecimiento de los sistemas

democráticos y para elevar los niveles de justicia social.
Por último, la posibilidad de avanzar en procesos de concertación también
proviene del alto grado de consenso generado en torno a la profundidad y
gravedad de la crisis educativa. Sobre inicios de la década de los ‘90 resul-
taba evidente que la educación se había desvinculado de las necesidades de
las sociedades iberoamericanas de fin de siglo. Esta evidencia se constató
a partir de los bajos resultados mostrados por las primeras evaluaciones es-
tandarizadas de la calidad educativa realizadas en la región. En este sentido
los datos parecen ser coincidentes: cerca del 40 y el 50% de los alumnos
que concurren a las escuelas en los diferentes niveles no alcanzan los cono-
cimientos mínimos que los sistemas educativos prometen (Carnoy, M. y de
Moura Castro, C., 1996). Ya sea por la publicidad de estos resultados o por
la propia percepción de la gente, la conciencia de la crisis es cada vez más
generalizada. Ya no se trata únicamente de una cuestión que preocupa a los
sectores dirigentes, a los empresarios o al gobierno. La insatisfacción con la
escuela y la consecuente necesidad de transformación comprende hoy al
conjunto de los actores sociales que pretenden encontrar estrategias que
permitan combinar mayores niveles de productividad con una sensible dismi-
nución de la desigualdad.
De esta manera existe un contexto social que favorece el desarrollo de
amplias alianzas sociales y políticas que permitan, a través de estrategias
de concertación, la articulación de distintos actores en dirección a transfor-
mar profundamente la educación. Cabe destacar que la investigación y la
evaluación educativa juegan un importante papel en la creación de igualdad
de posibilidades para la concertación. Los estudios pueden generar las con-
diciones de transparencia para que los distintos actores puedan negociar y
acordar sobre la base de un conocimiento certero de la realidad educativa y
de las decisiones posibles ante cada situación (Ibarrola, M., 1995). Tanto la
necesidad de contar con información precisa respecto de la situación del sis-
tema educativo, la eficiencia en la utilización y distribución de los recursos y
los logros respecto a los aprendizajes de los niños, como el manejo demo-
crático de esta información son funciones indelegables aunque no exclusivas
del Estado. Poner estos datos en manos de la sociedad es uno de los prin-
cipales aportes que la comunidad científica y el propio Estado pueden reali-
zar en dirección a fortalecer el papel de los actores que deben protagonizar
los procesos de construcción de la gobernabilidad democrática de los siste-
mas educativos en aras de saldar las importantes deudas que se mantienen
con el pasado y enfrentar los nuevos desafíos educativos que se plantean a
partir de las transformaciones de fin de siglo.
186
5
Epílogo. ¿Para qué educar en los albores del siglo XXI?
La construcción de políticas educativas requiere, además del conocimien-

to de los aspectos de la realidad social y de las implicancias de las tomas
de posición estatal frente a cuestiones sociales, de nuestra capacidad de
prospectiva para imaginar un determinado tipo de sociedad, los fundamen-
tos de “esta imaginación” y cómo aproximarnos a través de las herramien-
tas que nos provee la política educativa, a la realidad deseada.
Objetivos
1. Recapitular las concepciones trabajadas a lo largo de la Carpeta de tra-

bajo.
2. Poner en juego los conceptos incorporados para el análisis de la realidad
social.
3. Tomar posición justificada frente a las políticas educativas y plantear li-
neamientos alternativos.
5.1. ¿Qué educación para qué sociedad? Apuntes para una política
educativa democratizadora
Los elementos señalados a lo largo de esta Carpeta de trabajo nos colo-

can en mejores condiciones para comprender la naturaleza de la actual cri-
sis y para plantear ejes de un debate acerca de cuál es el papel que la so-
ciedad requiere del sistema educativo.
Habrá quienes piensen que ante el desarrollo de los medios de comuni-
cación, la velocidad del avance del conocimiento y la tendencia a la globali-
zación, el sistema educativo es una institución perimida e innecesaria.
Frente a esta posición, creemos que la escuela no sólo tiene deudas pen-
dientes respecto de los propósitos políticos con que nació, sino que existen
al menos cuatro ejes cuya importancia es indiscutida y frente a los cuales
esta institución moderna cumple un rol fundamental:
• La consolidación de la identidad nacional
Aunque son poderosos mecanismos socializadores, los medios de comu-

nicación de masas no garantizan la construcción de una identidad nacional
aglutinante para toda la población. Por el contrario, la actual indiferenciación
de los mensajes producto de la universalización de los códigos de los me-
dios masivos plantea nuevos problemas a la construcción de las identidades
nacionales. Es la escuela quien está en condiciones de integrar culturalmen-
te a través de su accionar cotidiano.
187
¿Cuál es la importancia de la nacionalidad?

a) el acceso a los valores, pautas culturales y códigos comunes es con-
dición para la participación en los distintos ámbitos de la vida social, eco-
nómica y cultural.
b) al constituirse no sólo con el pasado compartido sino también a par-
tir de la definición conjunta de los principales problemas del presente, po-
sibilita la construcción también compartida de un proyecto futuro.
c) el fortalecimiento de las identidades nacionales es necesario para
garantizar que el proceso de integración planetario no sea el resultado de
la imposición de la voluntad de algunos países sobre otros. Sólo se pue-
de integrar lo diferente, aquello que tiene personalidad propia, de lo con-
trario, conduce a la disolución. De hecho, los procesos exitosos de inte-
gración regional, como el de la Comunidad Económica Europea, muestran
al mismo tiempo procesos muy interesantes de revalorización de las cul-
turas nacionales y locales.
d) a diferencia de la “tradición” de nuestro sistema educativo, se debe
rescatar una acción educativa que permita la integración cultural a partir
del reconocimiento de las diferencias. En esta dirección la identidad na-
cional no significa uniformidad cultural, sino unidad en la diversidad. En
el caso argentino, este aspecto está enfatizado porque el elemento es-
tructurador de la identidad está determinado por el carácter federal de la
Nación.
• El fortalecimiento de la democracia
Los actuales desafíos en torno a la educación para la democracia se

centran en desmontar las culturas autoritarias construidas en las etapas
donde no tuvieron plena vigencia las instituciones políticas, y en el logro
de una capacitación que vaya mucho más allá de la alfabetización básica
propuesta como objetivo sobre fines del siglo XIX (Tenti, E., 1992).
La educación para la democracia debe abarcar, al menos, las tres di-
mensiones que trabajáramos de Claus Offe (1990) y que constituyen la re-
lación entre los ciudadanos y la autoridad estatal:
a) La libertad “negativa”: la posibilidad de los ciudadanos de hacer va-
ler sus garantías contra la arbitrariedad política o frente a la fuerza y la
coacción organizada estatalmente.
b) La concepción “positiva” de la libertad: vinculada a la condición ciu-
dadana de ser soberana de la autoridad estatal.
c) La participación social como “cliente” de bienes colectivos suminis-
trados estatalmente -como la educación, la justicia, la seguridad, la sus-
tentabilidad ambiental-, que aseguran la posibilidad de una igualdad de
oportunidades en pos de alcanzar una mejor calidad de vida.
Algunos aspectos de las dimensiones señaladas exigen la incorpora-

ción de contenidos específicos al desarrollo curricular para ser conocidos
y aprendidos por los estudiantes con el objeto de que luego puedan hacer
valer sus derechos ciudadanos. Otros, en cambio, requieren de la modifi-
cación de las instituciones escolares en dirección a convertirse en orga-
nizaciones profundamente democráticas donde las actitudes de protago-
nismo se internalicen a partir del ejercicio cotidiano. No hay forma de
aprender a participar que no sea participando.
188
• Educar para la productividad y el crecimiento
Los elementos centrales del crecimiento de las naciones en el último si-

glo -recursos naturales, capital, tecnología y trabajo- han perdido importancia
como ventajas comparativas. Taichi Sakaiya (1994) al definir la “sociedad del
conocimiento”, también prevé que la importancia del conocimiento estará por
encima del resto de los factores productivos: “...la creación de valor-conoci-
miento muy pronto se va a considerar la palanca principal del crecimiento de
la economía social y de la acumulación de bienes de capital”. Otros autores
sostienen que actualmente el conjunto de los factores anteriormente men-
cionados se puede desplazar alrededor del mundo para instalarse en aque-
llas regiones en las cuales puedan maximizar sus beneficios.
Frente a esta situación, la elaboración de políticas democráticas en edu-
cación depende de:
a) no promover la creación de una pequeña elite extremadamente educa-
da. Los trabajos mencionados plantean que han tenido más éxito aquellas
economías dirigidas principalmente hacia la investigación en nuevos proce-
sos productivos (Japón o Alemania), que aquellas que desarrollaron nuevos
productos.
b) desarrollar capacidades endógenas para lograr el crecimiento sosteni-
do y el aumento de la productividad. Estas capacidades son necesarias tan-
to para construir una base económica menos dependiente del exterior en
cuanto a los productos básicos estandarizados y los de avanzado desarrollo
tecnológico, como para una inserción más competitiva en el comercio inter-
nacional.
c) no caer en un enfoque puramente economicista acerca de la competi-
tividad. Las estrategias que plantean combinar competitividad con equidad
proponen modelos en los cuales el desarrollo integral permite incorporar a
toda la población a sus beneficios.
d) comprender esos beneficios no sólo como la apertura de nuevas y más
calificadas fuentes de trabajo que favorezcan la integración de nuevos sec-
tores, sino también como posibilidad para elevar el nivel de vida de la pobla-
ción. Por un lado, porque permiten el desarrollo de tecnologías y la produc-
ción de bienes para resolver en forma más económica y urgente problemas
sociales que, como la salud, la vivienda, el transporte, la alimentación,etc.,
tienen larga data. Por otro lado, porque la productividad basada en la incor-
poración y difusión del progreso técnico permite generar condiciones para
una competitividad “genuina”. Ello implica frenar la tendencia hacia la com-
petitividad “espúrea”, que está sustentada en la disponibilidad de uso de
mano de obra barata y en la depredación ambiental.
e) desarrollar en todos los ciudadanos las competencias exigidas hoy día
para el desempeño en el mundo del trabajo, ya que coinciden con aquellas
necesarias para la participación social y política plena. De este modo, la edu-
cación contribuirá a la participación de los ciudadanos en el debate acerca
del modelo de relaciones laborales, de acumulación y de distribución de los
bienes producidos que la sociedad escoge como propio.
• Educar para la integración y la equidad social
El aumento de desigualdad y la marginación social producto de la declina-

ción económica y de la crisis del modelo de Estado en los ‘80 significó la re-
189
versión de los procesos de integración social. El vertiginoso crecimiento de

las tasas de desocupación y de los grupos que conforman la nueva pobreza
en los grandes centros urbanos, genera el peligro de “anomia”.
Las características de la nueva pobreza son marcadamente diferentes a
quienes integraban la pobreza urbana tradicional de la Argentina. Ella esta-
ba compuesta mayoritariamente por los sectores que se aglutinaron en los
suburbios de las grandes ciudades a partir de la urbanización producto del
crecimiento industrial. El haber llegado a la ciudad les permitió acceder tam-
bién a un conjunto de servicios de los que antes carecían (salud, educación,
etc.) y a organizaciones que, como los sindicatos y los movimientos políticos,
los contuvieron y expresaron en sus reclamos. Los sectores recientemente
pauperizados en cambio, ya habían logrado un cierto nivel de participación
en los servicios y las organizaciones mencionadas y ahora lo están perdien-
do. Expresan su descontento, muchas veces en forma violenta, contra toda
la sociedad. No tienen un referente (Estado, empresa, sindicato, etc.) ante el
cual manifestar su disconformidad. La ruptura del tejido social destruye sus
posibilidades de estructurarse solidariamente en función de sus demandas.
En dirección a estos grupos la escuela debe cumplir una función irreem-
plazable tanto en torno a la cohesión social como a la igualdad de posibili-
dades:
a) distribuir equitativamente los conocimientos, habilidades y competen-
cias necesarias para la integración social, frente a las tendencias excluyen-
tes que provienen de otros ámbitos de la vida social, particularmente del
mercado.
b) proveer a todos los habitantes de los elementos mínimos para posibi-
litar su inclusión social. Recientemente la Conferencia Mundial sobre Educa-
ción para Todos celebrada en Tailandia en 1990 dio un paso importante en
dirección a responder esta pregunta al definir las Necesidades Básicas de
Aprendizaje (NEBAS). Allí se describieron las Nebas como “un conjunto de he-
rramientas esenciales para el aprendizaje (lectura, escritura, expresión oral,
cálculo, solución de problemas) y los contenidos básicos del aprendizaje (cono-
cimientos teóricos y prácticos, valores y actitudes) necesarios para que los se-
res humanos puedan sobrevivir y trabajar con dignidad, participar plenamente
en el desarrollo, mejorar la calidad de vida, tomar decisiones fundamentadas
y continuar aprendiendo. La amplitud de las necesidades básicas y la manera
de satisfacerlas varían según cada país y cada cultura y cambian inevitable-
mente con el transcurso del tiempo”.
Como hemos visto, la democratización de los bienes que promete la edu-

cación es condición necesaria, pero no suficiente para una democratización
integral de la sociedad. Es por ello que la tarea de articular las acciones edu-
cativas con el conjunto de políticas económico-sociales se torna imprescin-
dible para garantizar crecientes niveles de justicia social.
Actividad de integración
Éstos son los ejes que proponemos para la definición
de una política educativa que, de cara al próximo siglo,
genere condiciones sociales más justas y equitativas,
favorezca el acceso de todos los sectores sociales a los
bienes simbólicos a la vez que promocione la capacidad
190
para acceder y demandar el acceso a los bienes mate-

riales que produce la sociedad. Creemos que el debate
está abierto.
Le proponemos como ejercicio final:
- Colocarse en la situación de un Ministro de Educa-
ción de la Nación o de su Provincia y, basándose en los
conceptos trabajados a lo largo de la Carpeta de traba-
jo, definir los 10 ejes centrales de la de política educa-
tiva que propondría.
- Sobre la base de estos ejes, delinear las principales
estrategias de política educativa a llevar adelante.
- Deberá justificar teóricamente las propuesta conside-
rando: a) una concepción acerca el vínculo Estado-so-
ciedad-educación; qué es y cómo se definen las políti-
cas públicas; b) el desarrollo histórico del sistema edu-
cativo como base para la construcción de alternativas;
c) los marcos legales y deudas pendientes; y d) los de-
bates más importantes de fin de siglo.
- Sería enriquecedor, organizarse para discutir grupal-
mente las propuestas, de modo de escuchar críticas y
ejercitar la argumentación de políticas.
191
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Esta edición de 1000 ejemplares se terminó de imprimir en el mes de
marzo de 2007 en el Centro de impresiones de la Universidad Nacional de
Quilmes, Roque Sáenz Peña 352, Bernal, Argentina

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Política

1. Políticas Educativas. I. Gluz, Nora II. Título

Diseño de tapa: Hernán Morfese

Primera edición: febrero de 2000

© Universidad Nacional de Quilmes, 2000

La Universidad Nacional de Quilmes se reserva la facultad de disponer de

Queda hecho el depósito que establece la ley 11.723

Leer con atención

Introducción. Algunas notas sobre la construcción del campo . . . . . . . .9

1. Estado, política y educación. Algunas concepciones teóricas . . . . . 13

2. Los debates constitutivos de la Educación como política pública

3. Debates y dilemas del nuevo rol del Estado en la educación . . . . . . 87

3.4. Las lógicas prevalecientes en el proceso de descentralización

4. Apuntes para el debate político educativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

4.1. Entre el mercado y el Estado: las políticas de ajuste como

Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

¿Políticas educativas o política de la educación?

El campo de estudios que nos proponemos abordar es un campo comple-

tivas? A nuestro criterio, ni limitarse a los dictámenes de la razón ni reducir-

Los debates presentados en el punto anterior son parte de las marcas

“Se estudiaban los ordenamientos legales, académicos y orga-

Estas propuestas son concurrentes con el desarrollo de la escuela de las

Una década más tarde y compenetrada con las preocupaciones desarro-

“...dentro de las Ciencias de la Educación hoy, la óptica principal

Es a partir de este marco, que el presente curso propone una estructura

Los objetivos del curso son los siguientes:

1. Comprender los supuestos teóricos acerca de la relación entre Estado y

Estado, política y educación.

1. Conocer las principales perspectivas teóricas acerca del Estado.

1.1. ¿Razón o ilusión? Estado y sociedad en la modernidad

Podría afirmarse que hoy día existe considerable consenso respecto de

produciendo o destruyendo las representaciones que hacen visi-

1.1.1. La tradición liberal

La perspectiva liberal se remonta a la escuela iusnaturalista. Los iusna-

ta humana a la ciencia demostrativa y el derecho al descubrimiento de reglas

o por herencia. Es este principio de autorreferencia para la construcción de

Características de la teoría liberal

“a) Individualismo: la sociedad es la suma de las acciones individua-

El resultado propuesto por estos teóricos es un estado mínimo, que no

de reconciliar sectores y demandas favoreciendo al conjunto de los integran-

Respecto a su función diferenciadora, agrega:

“...Sin cierta diversidad toda cooperación se volvería imposible:

Homogeneidad y diferenciación se combinan en el papel que Durkheim

Fundamento de la instrucción pública obligatoria y gratuita en

“La sociedad debe al pueblo una instrucción pública (...)

Es la corriente estructural-funcionalista la que más ha contribuido a ana-

los países periféricos, se urbanizaron rápidamente. La creencia en que la de-

Los supuestos de la Teoría del Capital Humano en las propuestas

“Las inversiones en educación, adiestramiento, salud y nutrición se

Uno de los principales exponentes de estas perspectivas en nuestra re-

explicativa en Latinoamérica a partir de mediados de la década de los ‘70.

1. Le sugerimos que lea el fragmento de Macpherson

El punto clave en la solución de este doble problema resultó ser

¿Cuál es la importancia del sistema educativo para

1.1.2. La perspectiva crítica del marxismo

“...tanto las relaciones jurídicas como las formas de Estado no pueden

...en la producción social de su vida, los hombres contraen determina-

“La vida material de los individuos, que en modo alguno depende de

Lejos de la neutralidad atribuida al Estado por los teóricos liberales, su

mo una ‘unidad ilusoria’ se basa en el antagonismo de intereses. (...) Toda

“La consagración de la autonomía del Estado deber ser entendida co-

‘Porque, a diferencia de lo que ocurre con otras formas de ex-

En el plano educativo, el aporte de Marx y sus continuadores siguió dos

la pauperización moral e intelectual a los hijos de la clase obrera al explotar-