UNIVERSIDAD CATÓLICA ANDRÉS BELLO

VICERECTORADO ACADÉMICO
DIRECCIÓN GENERAL DE LOS ESTUDIOS DE POSTGRADO
ÁREA DE DERECHO
ESPECIALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO

TRABAJO ESPECIAL DE GRADO

LOS EFECTOS QUE PRODUCE LA ZONIFICACIÓN URBANÍSTICA

SOBRE LA LIBERTAD ECONÓMICA

Presentado por
Olivares Castro, Gonzalo Javier

Para Optar al Título de

Especialista, en Derecho Administrativo

Asesor
Prof. Turuhpial Cariello, Hector

Caracas, 18 de Septiembre de 2013

i
 UNIVERSIDAD CATÓLICA ANDRÉS BELLO
VICERECTORADO ACADÉMICO
DIRECCIÓN GENERAL DE LOS ESTUDIOS DE POSTGRADO
ÁREA DE DERECHO
ESPECIALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO

ACEPTACION DEL ASESOR

Por la presente hago constar que he leído el Trabajo Especial de Grado,

presentado por el ciudadano Abogado Gonzalo Javier Olivares Castro, portador de
la Cédula de Identidad Nro. 17.200.600, para optar al Grado de Especialista en
Derecho Administrativo, cuyo título es: Los Efectos que produce la Zonificación
Urbanística sobre la Libertad Económica; y manifiesto que dicho Trabajo reúne
los requisitos y méritos suficientes para ser sometido a la evaluación por parte del
jurado examinador que se designe.

En la Ciudad de Caracas, a los dieciocho días del mes de septiembre de 2013.

_________________________________
Hector Turuhpíal Carriello

ii
A Dios Padre por darme la sabiduría y la
consistencia para lograr mis metas trazadas.

A mis padres Gonzalo Rafael y Ana Teresa por

siempre estar ahí para mi y brindarme su amor y
apoyo de forma incondicional.

A mi hermano Carlos Eduardo quien me sirve de

inspiración para luchar por las cosas que deseo
conseguir.

A mi amada Ariani Ivanova quien con su amor y

paciencia me supo enseñar que el potencial que
cada quien posee, puede llegar a ser ilimitado.

Al Profesor Héctor, por su sabiduría y

enseñanza a lo largo de este análisis, desde el
primer borrador de proyecto hasta el resultado
final que es este trabajo, demostrando que todo
sacrificio y trabajo tiene su fruto.

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 UNIVERSIDAD CATÓLICA ANDRÉS BELLO
VICERECTORADO ACADÉMICO
DIRECCIÓN GENERAL DE LOS ESTUDIOS DE POSTGRADO
ÁREA DE DERECHO
ESPECIALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO

LOS EFECTOS QUE PRODUCE LA ZONIFICACIÓN URBANÍSTICA

SOBRE LA LIBERTAD ECONÓMICA

Autor: Gonzalo Olivares

Asesor: Hector Turuhpial
Fecha: Septiembre 2013

RESUMEN

En el presente trabajo se tratará de analizar las figuras de la Zonificación

Urbanística y la Libertad Económica y, más específicamente, los efectos que la
primera de estas ocasiona a la segunda; para ello, se tomará en cuanta lo escrito por
reconocidos autores especialistas tanto en materia de Derecho Administrativo, como
en Derecho urbanístico, así como la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, y la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, y jurisprudencia patria y
extranjera, si fuere el caso. La investigación será del tipo documental a un nivel
descriptivo, por lo que se tratará de una investigación analítica y conceptual, que se
apoyará en la revisión amplia de bibliografía y el análisis de contenido. Se darán a
conocer las nociones fundamentales de la Zonificación Urbanística y la Libertad
Económica sus características, naturaleza jurídica y elementos esenciales que
permitan determinar lo casos que limitan el desarrollo y práctica de la Libertad
Económica por parte del cumplimiento e incumplimiento de la Zonificación
Urbanística. Con ello se podrá obtener respuestas al problema planteado y a las
preguntas de la investigación, para así llegar a una conclusión general que permitirá
establecer cuales son los efectos que produce la Zonificación Urbanística sobre la
Libertad Económica.
Palabras clave: Zonificación Urbanística, Uso Urbanístico, Libertad Económica,
Derecho Fundamental.
iv
 Índice General

Portada i
Aprobación del Asesor ii
Dedicatoria iii
Resumen iv
Índice General v
Lista de Siglas vii
Introducción 1
Capítulo I
Definición de Libertad Económica 5
Definición de Derecho Fundamental 9
Características Principales de los Derechos Fundamentales 11
Capítulo II
Definición de la Zonificación Urbanística, y su influencia limitante sobre la
Libertad Económica
Definición de Zonificación Urbanística 15
Regulación normativa de la zonificación urbanística 19
La zonificación urbanística como elemento limitante de la libertad económica en
tanto categorizante de los diversos usos comerciales o industriales legítimamente
permitidos 23
Casos en los que se observa la limitación de la libertad económica por parte de la
zonificación urbanística. 30
Capítulo III
Casos de cambio de Zonificación Aislada que inciden negativamente en la
Libertad Económica
Definición de zonificación aislada prohibida legalmente 36
Parámetros legales reguladores del cambio de zonificación urbanística 41
v
Consecuencias que pueden originarse en el caso de aprobación del cambio de
zonificación aislada. 48
Capítulo IV
Parámetros o posibles soluciones a seguir a los fines de dar cumplimiento a la
Zonificación Urbanística, y su correcta relación con la Libertad Económica
Posibles soluciones a ser aportadas por el desarrollo de la investigación 51
Desarrollo teórico de las soluciones aportadas 55
Conclusiones 59
Referencias Bibliográficas 64

vi
 LISTA DE SIGLAS

CRBV: Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

LOPA: Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
LOOT: Ley Orgánica de Ordenación del Territorio.
LOOU: Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.
PDUL: Plan de Desarrollo Urbano Local.

vii
 Introducción

Al estudiar la materia correspondiente al Derecho Administrativo, dicha área

permite abarcar temas o connotaciones que consienten hacer un estudio o
investigación que demuestra como dos figuras que en un principio no guardan
relación alguna desde el punto de vista jurídico y legal, puedan generar tantas
relaciones como afectaciones entre las mismas.

En este sentido, se trae a colación dos figuras jurídicas con características

primordiales cada una de ellas, la Libertad Económica, y la Zonificación Urbanística.

La investigación a ser desarrollada se orientará en determinar y precisar los

presupuestos esenciales de como el instrumento técnico jurídico de la Zonificación
Urbanística se comporta como elemento incidente o causalmente determinante en la
conformación y ejercicio del derecho fundamental a la Libertad Económica en lo que
concierne a la propiedad privada.

La premisa originaria a desarrollar considera la realidad jurídica cierta de que

la Zonificación Urbanística se entiende como un elemento esencial para la aprobación
de los diferentes planes de desarrollo urbano en el territorio nacional, y así, como un
instrumento moldeador o conformación de la calificación del suelo y de la
determinación de los usos urbanísticos a ser instalados en las diferentes parcelas
urbanas que conforman un núcleo urbano; definiendo y decidiendo en última
instancia y mediante actos jurídicos imperativos, cuáles son las prácticas económicas
que pueden ser explotadas y como deben ser explotadas por los particulares en dichas
propiedades.

En ese orden de ideas, si bien en un principio y apriorísticamente pudiese

presumirse que no existe una relación que a primera vista pueda observarse, esta

1
investigación pretende aclarar que entre ambas figuras - Zonificación
Urbanística/Libertad Económica- se genera una relación de interdependencia causal
en la que la Zonificación Urbanística interactúa sobre la Libertad Económica como
una verdadera limitación sobre la propiedad privada y concretamente sobre uno de los
elementos constitutivos de su contenido y de garantía sobre su integridad, como lo es
tal Libertad de despliegue de su valor económico dinámico; incidencia y efectos
calificatorios y clasificatorios en los que incluso puede llegar a la desnaturalización
de alguna de las figuras expuestas, sin que sea esta la única afectación que pudiese
originarse.

A tales efectos, entendiendo el orden e idea central en la cual el presente

Trabajo Especial de Grado se versará, en un desarrollo metodológico de recopilación
doctrinaria, legal y jurisprudencial que a primeras de cambio permita definir ambas
figuras, detallar sus respectivas características, con el objetivo final de entrelazar las
mismas desde el punto de vista de afectación de la Zonificación Urbanística a la
Libertad Económica, demostrando que los propios Derechos Fundamentales si
pueden ser limitados legalmente.

Se analizará como los Derechos Fundamentales son creados y como entran a

ser contemplados dentro de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, dando una caracterización de derecho primordial dentro de la jerarquía
legal nacional.

Igualmente desde el punto de vista de la Zonificación Urbanística, es

necesaria la revisión dentro del presente del tratamiento legal en los tres rangos de
mayor importancia, es decir, nacional, estadal y sobre todo municipal, en el aspecto
de verificar su regulación al ser una materia especialísima dentro del globo que
significa el Derecho Administrativo.

2
 El presente Trabajo Especial de Grado se subdivide en cuatro capítulos
primordiales con sus respectivos subcapítulos.

El objetivo esencial tal como se expondrá y desarrollará en el contenido del

presente proyecto, será determinada su respuesta a través de 4 objetivos específicos
que pretenden aclarar todas las dudas que puedan presentarse:

Definir a la Libertad Económica como Derecho Fundamental: Lo cual

permitirá demostrar las características que la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y su desarrollo doctrinario y jurisprudencial le reconocen,
atribuyen y otorgan al principio de la Libertad Económica, y como le concede
muchas garantías que eleva a la figura expuesta dentro de los niveles de Derecho
Constitucional, y así fomentar la importancia con respecto a como la Zonificación
Urbanística afecta a un Derecho Fundamental.

Definir técnico jurídicamente en que consiste la Zonificación Urbanística, y

señalar como esta afecta a la Libertad Económica, a través de un acercamiento de lo
que debe entenderse a la Zonificación Urbanística y como ha sido tratada dicha figura
por la leyes nacionales, previa y posteriormente a la emisión de la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística en 1987, a los fines de encontrar un primer posicionamiento
doctrinal respecto a su relación con la Libertad Económica, junto con los posibles
casos que pudiesen demostrar aún más dicha relación.

Casos de cambio de Zonificación Aislada que irrumpen o desvían el ejercicio

legítimo de la Libertad Económica. La intención con el capítulo enunciado se basa en
la explicación de la figura del cambio de Zonificación Aislada la cual se encuentra
prohibida en el artículo 46 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, y como se
comporta esta como elemento desnaturalizante de la Libertad Económica.

3
 Parámetros y posibles soluciones a seguir a los fines de dar cumplimiento a la
Zonificación Urbanística, y su correcta relación con la Libertad Económica. Se
propondrá una serie de parámetros o soluciones con base doctrinaria y jurisprudencial
a los fines de poder cumplir con los requisitos esenciales para un correcto
cumplimiento con la Zonificación Urbanística.

Todo ellos, tal como se explanará en el último capítulo del presente, será
dilucidado e investigado bajo parámetros metodológicos que coadyuven al correcto
desarrollo de los objetivos planteados.

En cuanto a la metodología se utilizó el diseño de investigación monográfico

documental y como instrumento de recolección de información se utilizó la matriz de
análisis de contenido, necesaria para registrar y analizar el contenido de la
información suministrada por las fuentes bibliográficas y documentales.

Finalmente, se pretende demostrar a través del contenido del presente varias

propuestas: en primer lugar, que los Derechos Fundamentales pueden y a su vez
deben ser limitados siempre dentro del marco legal; que la zonificación urbanística
más allá de ser una materia especialísima del denominado Derecho Urbanístico,
regula gran parte del accionar de los ciudadanos, y a su vez, puede fácil y
válidamente convertirse en un elemento regulador y limitante de una figura
fundamental, esencial y primordial como lo es la Libertad Económica.

4
 Capítulo I

Definición de la Libertad Económica como Derecho Fundamental

Definición de Libertad Económica.

Previo a dilucidar la relación que existe dentro de las figuras de la Libertad

Económica y la Zonificación Urbanística, se considera necesario definir cada una de
estas por separado, iniciando por la denominada Libertad Económica.

La Libertad Económica, o como también es conocida Libertad de Empresa, se

considera como derecho fundamental según lo afirma Hernández (2008)
entendiéndose que:

Ha sido reconocida tradicionalmente en las diversas

Constituciones de Venezuela. Su recepción ha variado conforme a la
evolución que ha tenido el Estado venezolano. Y es así como la
libertad de empresa se presenta hoy día como un derecho cuyo
ejercicio puede ser limitado por los Poderes Públicos por razones de
interés social (pp. 41-42).

Este reconocimiento doctrinario y constitucional de la Libertad Económica

como un Derecho Fundamental implica que la misma se reviste de garantías que la
misma Carta Magna señala, las cuales podrían dividirse en garantías Formales,
Esenciales, Materiales, las cuales sucintamente se definirán en el contenido de la
investigación a ser efectuada, en lo que concierne a sus características constitutivas
como derecho avalado en la CRBV.

5
 La llamada Libertad Económica tiene obviamente un fundamento o
sustentado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV,
1999) en su artículo 112, el cual señala textualmente lo siguiente:

Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad

económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas
en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de
desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u
otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada,
garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como
la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de
la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin
perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar,
racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral
del país.

Dicho principio de Libertad Económica puede recogerse jurisprudencialmente

en la sentencia número 2641 de fecha 01 de octubre de 2003, caso Inversiones
Parkimundo, C.A, en la que la Sala Constitucional señalo lo siguiente:

(…) el artículo 112 de la Constitución acogió el derecho de todos los

particulares a emprender y desarrollar la actividad económica de su
preferencia, sin más limitaciones que las expresamente establecidas
en la Constitución y la Ley.

La Libertad Económica surge como una defensa hacia los gremios y las
corporaciones que históricamente controlaban el ejercicio de todas las actividades
comerciales, por lo que debe verse la misma como parte fundamental de la libertad
del hombre en la antigüedad, premisa que actualmente se mantiene.

6
 Del artículo 112 de la CRBV pude desprenderse su definición exacta, tal
como lo señala Hernández (2006):

El derecho subjetivo de rango constitucional, en cuya virtud todos

los particulares podrán acceder al mercado de su preferencia,
explotar la empresa que han emprendido según su autonomía
negocial, y cesar en el ejercicio de tal empresa. (p. 115).

Ahora bien, tal libertad se encuentra regulada y limitada por las leyes de toda
índole, por lo que se ve en cierta forma disminuida, pero tal limitación es necesaria
para su estudio y practica.

Igualmente desde el punto de vista jurisprudencial, se reconoce a la Libertad

Económica en la sentencia de fecha 19 de julio de 2005, caso Festejos Mar, C.A de la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como derecho principal de la
siguiente forma:

(…) se observa que el artículo 112 de la Constitución condensa el

enunciado del derecho a la libertad económica, aunque no agota en
su texto la regulación constitucional sobre el mismo. En todo caso, la
formulación como principio, se expresa mediante la modalidad usual
del establecimiento de la libertad en forma general, dirigida o
reconocida a favor de todas las personas, pasando de inmediato a
advertir la existencia de limitaciones, esto es, de fronteras o bordes
que pueden delimitar las manifestaciones regulares o normales de las
facultades derivadas de esa libertad. Tales restricciones se confinan,
por imperativo del Texto Fundamental, a las previstas en el mismo, y
las que establezcan las leyes, en atención, y con fundamento
exclusivo, en determinadas razones de interés general, con lo cual se

7
 ensambla efectivamente el dispositivo de la garantía jurídica que
comentamos.

En este sentido, al afirmar que la Libertad Económica se deriva del principio

general de libertad, el mismo se encuentra restringido, siendo que dichas restricciones
deben estar debidamente expresas en las leyes. Lo más relevante en este caso es que
tal libertad económica es catalogado como un derecho constitucional tutelable
judicialmente, por lo que para su estudio y ordenación debe ser ajustada la misma a
una serie de garantías jurídicas.

Tales garantías pueden desglosarse en la siguiente serie:

Una garantía formal que señala que todas las limitaciones de las cuales son
objeto la libertad económica deben estar obligatoriamente establecidas en la Ley,
siendo esto materia de reserva legal, debiendo estar dentro del ámbito del
denominado principio de la legalidad.

Una garantía de su contenido esencial, lo que significa que la libertad

económica debe poseer un contenido mínimo que permita ser reconocida como un
derecho principal, sin que pueda verse afectado por acciones limitantes originadas por
los Poderes Públicos.

Una garantía material, la cual se origina o parte del postulado según el cual la
libertad económica debe entenderse como una regla y la restricción de la misma su
excepción, entendiéndose entonces que todas las limitaciones a la libertad de empresa
o económica debe ser interpretadas en forma restrictiva, buscando procurarse la
menor afección posible.

8
 Lo anterior permite dilucidar una característica esencial de la Libertad
Económica, al ser catalogada como un Derecho Fundamental dentro de la propia
CRBV, y es que la misma debe ser necesariamente limitada o restringida dentro de
esa naturaleza de Derecho Fundamental, tal como fue explanado, por lo que ya se
puede establecer con claridad que la Libertad Económica no puede ser entendida
como un principio general libre y sin restricciones.

Definición de Derecho Fundamental

Entendido como fue anteriormente descrita la figura de la Libertad

Económica, e igualmente los elementos que la incorpora dentro del universo de los
denominados Derechos Fundamentales, es necesario expresar que debe entenderse
como tal un Derecho Fundamental, y como ha sido visto dentro del ámbito de la
doctrina y jurisprudencia nacional.

Los Derechos Fundamentales se originan históricamente gracias a la necesaria

evolución de la conducta humana, producto de desenvolvimientos humanos,
comportamientos sociales, y claro esta el ineludible desencadenamiento político que
toda era sufre.

Ahora bien, todas esas conductas no puede dejarse desarrollar de forma libre y
sin la existencia de normas o reglas que limiten el crecimiento y práctica de esas
conductas evolutivas sociales. Para tal fin se origina el denominada ordenamiento
jurídico que necesariamente debe evolucionar al mismo nivel y velocidad de los
escenarios sociales. Todo ello con la necesidad o fin último de circunscribir a través
de ese ordenamiento las reglas a objeto de su aplicación en las políticas de Estado,
entendido este último como ese ente social organizado jurídicamente en un territorio
determinado.

9
 Es en ese sentido, que la necesidad de agruparse por parte de las personas, de
defenderse, de lograr metas comunes, es lo que se llama actualmente como Derecho
Natural; y por lo tanto, bajo esta afirmación, el Estado que conocemos, es una
creación social, proveniente de esta necesidad global.

Lo anterior refleja entonces en pocas palabras, la idea de cómo se origina ese

término de Derecho Fundamental.

El mismo puede definirse según lo estipula Álvarez (2010):

De este contexto, se podría distinguir claramente un Derecho

Fundamental con una finalidad colectiva y un interés general,
apartado notablemente de otros Derechos de menor intensidad y
sustentado sobre el entorno esencial. Los Derechos fundamentales
forman parte del entorno esencial de existencia y en el plano de los
Derechos propios del ser humano. (p. 35).

Igualmente un aspecto importante perteneciente al concepto de Derecho

fundamental, es aquel constituido en su estructuración, es decir, la base normativa
que delimita tal categoría.

En este sentido es difícil pensar que un Derecho fundamental se deba basar en

una norma que lo restrinja, o en otras palabras, una norma que no permita que ese
Derecho fundamental pueda expandirse o extender sus efectos en todo su esplendor.
Lo anterior lleva a concluir que es necesario que para que exista tales derechos con
las características descritas, deben ser relacionadas con la carta magna, es decir, que
posea dentro de si misma, nivel constitucional.

10
 Un ejemplo claro de esto, tal como señala nuevamente Álvarez (2010) “ la
actividad económica, está limitada por la Constitución, por razones de desarrollo
humano, protección del ambiente u otros de interés social; por lo que la actividad
económica tiene que encuadrarse dentro del Estado Social” (p. 43)

Lo que nos lleva a concluir que solo la Constitución y sus principios rectores
son los que determinan el campo de aplicación de los Derechos fundamentales.

Ejemplificado como lo fue el Derecho Fundamental, se necesita determinar

ahora cuales son los fundamentos o elementos esenciales, que delimitan o esclarecen
como puede fijarse si se esta presente a un Derecho Fundamental o un Derecho de
menor rango, y tal estudio se efectuará en el subcapítulo siguiente.

Características principales de los derechos fundamentales

En base a todo lo anteriormente señalado y descrito, podemos precisar varias

características que componen o forman una pauta elemental que conforman a los
denominados Derechos Fundamentales, en específico lo que estos engloban.

En primer lugar, la conformación de los Derechos Fundamentales en su

bloque universal es relevante, variada e omnipotente, pero a su vez se puede ver
influida en dicho bloque por una dependencia o grado de conocimiento y valorización
de la figura de la figura de la democracia. Es decir, el elemento democrático puede
influir en la determinación y variación dentro de un sistema nacional estadal de
gobierno de lo que se debe catalogar como un Derecho Fundamental.

11
 Igualmente, debe señalarse que la fortaleza de los principios democráticos
emblematizan la existencia de los Derechos Fundamentales; los preceptos
fundamentales no pueden estar sujetos a resultados de actividades jurídicas
interpretativas.

En ese sentido, deben existir principalmente, lineamientos constantemente

superados desde el punto de vista constitucional desde el punto de vista de la
conformación y de la interpretación de los Derechos Fundamentales,

Los Derechos Fundamentales tienen como origen o como nacimiento como un

derecho esencial para el hombre, siendo este libre de nacimiento y que
necesariamente debe existir un ámbito judicial, legal y constitucional que permita
proteger esa libertad, pero que a la vez, la permita controlar sin afectar todos esos
elementos esenciales que gozan los hombres.

Los Derechos Fundamentales deben de partir de un canon interpretativo, es

decir, dejar su elemento de paradigma interpretativo para ser una certeza para que su
funcionamiento sea más cercano a un ideal de Derecho certero, alejándose de los
aspectos característicos de la sociedad. El respeto de ese canon a su vez trae consigo
la adaptación del contenido de los Derechos Fundamentales de un modo restrictivo
desde el punto de vista de las conductas de la sociedad.

Igualmente, los Derechos Fundamentales son latentes y dinámicos,

llevándolos a un desenvolvimiento y a una evolución de lo que debe entenderse como
ciudadanía y Estado, de ahí, toda aplicación correspondiente a los denominados mas
altos Tribunales del Estado, debe ser una ilustración sobre lo que son los Derechos
Fundamentales.

12
 Desde el punto de vista de la aplicación de los Derechos Fundamentales, se
debe reflejar como un sometimiento al análisis del Derecho, debiendo necesariamente
perfeccionarse ante todas aquellas variaciones que existan o puedan surgir dentro de
cada sociedad organizada, ya que a la larga, los Derechos Fundamentales reflejan y
avivan el afianzamiento de los valores sociales de dichas sociedades.

Si dicha aplicación de un Derecho Fundamental guarda alguna relación con la

interpretación de una colisión de Derechos de rango constitucional, en la cual el
contenido esencial o desenvolvimiento social y económico del Estado pudiese verse
afectado de alguna forma, el método jurídico para su aplicación debe estar subrayado
en su máxima expresión, siempre guiándose hacia el interés preceptivo del contenido
de los Derechos Fundamentales.

Analizando la trascendencia de los Derechos Fundamentales, debe ser de gran

importancia en el desenvolvimiento de un Estado. En este sentido, el valor político de
los Derechos Fundamentales debe sustentarse en los verbos que replican el contenido
de los mismos, y necesariamente en el ordenamiento jurídico de todo Estado, de su
interpretación y aplicación de estos, dependiendo siempre de la validez de la
ordenación, transparencia y Estado de Derecho, también conocidos como las restantes
normas y principios legales.

Aunado a lo anterior, también es de enorme importancia que los Derechos

Fundamentales deban ser participes dentro del propio texto constitucional de un
Estado, debiendo coexistir con recursos necesarios para el amparo de estos. Es decir,
debe propender los Derechos Fundamentales a una jurisdicción particular y
especializada, un procedimiento expedito, oral y gratuito, a fin de perfeccionar la
eficacia de los mismos.

13
 El principal objeto en base a lo anterior, es el de mantener un orden dentro del
sentido de lo que debe entenderse como justicia, y una definición de aquellos
principios irradiadores de los denominados Derechos Fundamentales ante el alcance
de la jurisdicción constitucional especializada en la materia.

Ahora bien, en relación a la delimitación de los Derechos Fundamentales,

debe existir necesariamente dentro del proceso interpretativo una adecuada
razonabilidad ética para su precisión. Por ejemplo, si la huelga es un Derecho
inherente a los trabajadores, conforme claro esta al orden constitucional, dentro del
sentido del análisis bajo la denominada hermenéutica jurídica, debe estar este en
alcanzar en beneficio del trabajador la protección sistemática de dicho Derecho, sea
indirecta o directamente.

En ese sentido, toda la legislación debe fijar con una exacta precisión los
elementos subjetivos, objetivos y formales de los Derechos Fundamentales, a fin de
evitar el origen de una lesión a la esencia de sus principios históricos y naturales.

Determinado el hecho de que los Derechos Fundamentales son componentes

estructurales básicos de la vida, una ley general como factor de limitación de uno de
estos derechos, subyace en la necesidad de realizar una protección de naturaleza
concreta, ya que, en principio los Derechos de rango constitucional no pueden ser
absolutos o ilimitados, y de igual forma, la ley general no los limitas, sino que los
estatuye sobre un lineamiento normativo de rango superior.

Dentro de su esencia principal, los Derechos Fundamentales se encargan de

regular un sistema de valores, de bienes culturales constitutivos de factores de
integración que legitimen el orden positivo estatal. Todas las teorías de los Derechos
Fundamentales, funcionan plenamente para identificar con precisión cada Derecho el

14
significado en el Estado de Derecho y el territorio donde se interactúa con su
aplicación, funcionamiento y que siga con las directrices del legislador.

En conclusión, se podrían señalar muchas características de los Derechos

Fundamentales, pero se pudiese resumir que los mismos delimitan, pero a su vez
protegen todas aquellas libertades inherentes a las personas que forman parte de una
sociedad. Sin embargo esa delimitación no debe entenderse como una afectación
negativa de dichas libertades. El hombre nace libre, y no se impone a este libertades,
solo se busca que esos Derechos Fundamentales entren en la gama jurídica y legal
que recoge el ordenamiento constitucional de un Estado.

Todo lo anterior permite afirmar que es necesaria la existencia de unos

lineamientos que eviten que esas libertades se desborden dentro de la vida de una
sociedad, y tales lineamientos son esos Derechos Fundamentales necesariamente
indispensables dentro del Estado.

Capítulo II
Definición de la Zonificación Urbanística, y su influencia limitante sobre la
Libertad Económica.

Definición de zonificación urbanística.

La Zonificación urbanística debe entenderse como el elemento esencial de la

planificación urbanística, ya que, a través de ella se le asigna un destino específico a
la diversidad de inmuebles en el sector, los cuales se armonizan con el núcleo urbano
en el cual se ubica.

15
 En este sentido, la zonificación implica un proceso previo de calificación del
suelo de acuerdo con su objetivo urbanístico, siendo que ésta se refiere al uso que
deberá darse a las diversas porciones del territorio zonificado, constituyendo la
determinación de los usos a los cuales puede ser destinada la propiedad urbana, y en
general al aprovechamiento urbanístico.

En otras palabras, la zonificación se entiende como el sistema que permite

establecer el objetivo asignado a determinadas porciones de territorio municipal,
atendiendo a divisiones que del mismo se efectúa en fracciones que dependen de los
usos que a cada una de ellas le son atribuidos.

Igualmente, y desde de un punto de vista técnico jurídico, la zonificación

determina el uso y su debido aprovechamiento que corresponde a cada una de las
singulares de un área específicas como las características y el aprovechamiento de las
respectivas construcciones.

Dentro de la definición de lo que es la zonificación, esta engloba las llamadas

variables urbanas fundamentales que se entienden como las características de
construcción que deben cumplir las edificaciones en las diferentes zonas de una
Urbanización, bajo el amparo de la zonificación que le impera.

En la gama de las variables, surge con gran importancia la señalada en el

artículo 87 de la LOOU, en específico en su numeral 1, referente en el uso
urbanístico, el cual debe entenderse tal como señala Grimaldi (1994):

La variable tipo de uso se corresponde con la variable “uso

incluida en la lista de variables urbanas fundamentales que
contiene la LOOU.

16
 La reglamentación del tipo de uso del suelo establece cuáles
usos pueden localizarse en cada una de las zonas integrantes
del área urbana, según lo fijado sobre esta materia por los
planes de ordenación (p. 19).

En este sentido, podemos determinar en simples señalamientos que la

Variables Urbana Uso comporta la base esencial de la Zonificación Urbanística, en
específico, delimita el desarrollo económico a ser explotado por parte de los
particulares, quienes se pueden ver afectados por los efectos que la Zonificación
Urbanística pueda generar.

Quizás una de las bases más afectadas por la Zonificación Urbanística son los
llamados planes de urbanismo, los cuales conforman a grandes rasgos, aquellos
estudios urbanos efectuados por parte de los organismos competentes para los
mismo, que determinan los usos a ser desarrollados en las diferentes parcelas
instaladas.

En ese sentido, la importancia de dichas variables radica en el supuesto del

control del urbanismo nacional a través de la LOOU, señalando a las variables
urbanas fundamentales como elementos limitantes y regulatorios de las
zonificaciones.

Dentro de las variables urbanas fundamentales, cabe señalar como punto de

partida la establecida en el artículo 87 de la LOOU, referente al uso urbanístico.

La importancia del uso urbanístico, en su relación a la Zonificación

Urbanística radica en su característica delimitante, puesto que, al determinarse
mediante planes de desarrollo urbano, las diferentes zonificaciones de las parcelas

17
que conforman una zona territorial, a su vez, se establece la gama de usos que pueden
ser instalados y desarrollados en las mismas.

La importancia del uso urbanístico, en su relación a la Zonificación

Urbanística radica en su característica delimitante, puesto que, al determinarse
mediante planes de desarrollo urbano, las diferentes zonificaciones de las parcelas
que conforman una zona territorial, a su vez, se establece la gama de usos que pueden
ser instalados y desarrollados en las mismas y, por esta vía, se determina o condiciona
instrumentalmente el destino económico de la propiedad urbana.

En este sentido, tal como señala Garrido (1993):

Como se observa, la zonificación singulariza las

determinaciones sobre usos y precisa los standards relativos a la
densidad urbana, altura y distancia entre edificaciones, así como las
proporciones que deben existir entre espacios destinados a usos
residenciales, a usos de producción económica o de servicios y a
actividades públicas o comunales. (p. 9).

Aunado a todo lo anteriormente descrito, es fácil determinar y comprender

que la figura de la Zonificación Urbanística regula muchos elementos desde el punto
de vista de crecimiento poblacional, residencial, e incluso económico, determinando
inclusive el hecho de que tal figura puede establecer como se debe distinguir los usos
a ser desarrollado dentro de varias parcelas de terreno.

Y es en base a esa facultad de determinación que posee la Zonificación

Urbanística para establecer las actividades económicas dentro de un área de terreno
específico, que permite delimitar que tal figura limita en muchas formas a un
Derecho Fundamental como lo es la Libertad Económica.

18
 Regulación normativa de la zonificación urbanística

Dentro de este subcapítulo es determinante destacar que el urbanismo,

entendido este como una función pública al Estado venezolano, tiene un basamento
normativo tanto desde el punto de vista constitucional como legal.

Desde el punto de vista constitucional, todo se remonta al contenido de la

carta magna del año 1947, en la cual se atribuyó de manera expresa la competencia
urbanística tanto al Poder Nacional como al Poder Municipal, siendo que en el
primero de estos, se le asignó una competencia específica relacionada al
establecimiento, coordinación y unificación de normas que regulasen la ingeniería, la
arquitectura y el urbanismo; y por su parte, al Poder Municipal se le fue encomendada
el fomento y encauzamiento del urbanismo.

Al respecto, señala Brewer-Carias (1983) “no existe planificación urbanística.

Tenemos sólo zonificación local, y ésta no es planteamiento urbano o planificación
urbanística; es, simplemente, una distribución de usos, pero sin tener en cuenta otros
elementos distintos a los solos espaciales” (p, 22).

En ese sentido, este desarrollo de la ordenación urbanística, (tomando en

consideración esta como punto de partida para la evolución de la figura de la
zonificación urbanística), debemos entender igualmente que el urbanismo presupone
una ordenación y una planificación de desarrollo urbano tomando en consideración
los derechos de los particulares, tanto individuales como colectivos.

Si bien las premisas para el origen de un cuerpo normativo regulador de los

elementos urbanísticos en Venezuela se encontraban ya cimentados, como todo
proceso evolutivo, el cambio de no fue inmediato, sino el resultado de un proceso
gradual, hasta llegar al punto de ser necesaria una participación directa del Estado.

19
 Lo anterior fue recogido casi de forma exacta en la posterior Constitución
Nacional del año 1961. Se mantuvo las competencias compartidas tal como fue
señalado en el párrafo anterior.

Al momento en el que se genera nuestra actual Carta Magna, todos los

antecedentes descritos se ven claramente reflejados en la Constitución vigente del año
1999, la cual continúa regulando al urbanismo como una materia de competencia
compartida entre los niveles nacional y local del Estado venezolano.

En este sentido, se debe revisar lo estipulado en sus artículos 156, en su

numeral 19, y 178 numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (CRBV, 1999) que señalan lo siguiente:

Artículo 156: Es de la competencia del Poder Público

Nacional:

19: El establecimiento, coordinación y unificación de normas

y procedimiento técnicos para obras de ingeniería, arquitectura y de
urbanismo, y la legislación sobre ordenación urbanística.

Artículo 178: Son de competencia del Municipio el gobierno

y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le
asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne
a la vida social, en especial la ordenación y promoción del desarrollo
económico y social, la dotación y prestación de los servicios
públicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a la
materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de
interés social, de conformidad con la delegación prevista en la ley

20
 que rige la materia, la promoción de la participación, y el
mejoramiento en general, de las condiciones de vida de la
comunidad, en las siguientes áreas:

1. Ordenación territorial y urbanística; patrimonio histórico;

viviendas de interés social; turismo local; parques y jardines, plazas,
balnearios y otros sitios de recreación; arquitectura civil,
nomenclatura y ornato público.

En este sentido, tal y como afirma Urdaneta (2009):

No hay, pues, ningún cambio relevante en el nuevo marco

constitucional de la función estatal urbanística. Continua tratándose
de una materia de competencia concurrente entre el Poder Nacional
y el Poder Municipal, lo que hace necesaria una importante y
delicada labor de deslinde, lo que constituye una labor propia del
nivel normativo de rango legal. (p. 13).

Visto como se regula el urbanismo desde el rango constitucional, debemos

abarcar el segundo gran elemento regulador normativo del mismo, es decir, del rango
legal.

El instrumento normativo de rango legal por excelencia es la denominada Ley

Orgánica de Ordenación Urbanística, promulgada en diciembre del año 1987,
entrando en vigencia en el año 1988.

21
 Al momento de la entrada en vigencia de la LOOU, esta tiene por objeto la
ordenación del desarrollo urbanístico en todo el territorio nacional con el fin de
procurar el crecimiento armónico de la población, conjugando en su contenido los
diferentes títulos que la integran.

Dicha Ley deja aparte a la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio (LOOT
1983), convirtiéndose así la primera normativa nacional de rango legal que se dicta en
materia de ordenación urbanística, generando una gran importancia para el país en lo
referente al urbanismo venezolano.

La LOOU según lo establece su propio artículo 1, se encarga de: La

ordenación del desarrollo urbanístico en todo el territorio nacional, con el fin de
procurar el crecimiento armónico de los centros poblados y salvaguardar en los
mismos, los recursos ambientales y la calidad de vida.

De ahí radica la importancia de la LOOU puesto que, tal como se determinó

en párrafos anteriores, no existía regulación alguna al respecto de las competencias
urbanas nacionales y todos los aspectos formales de los futuros Planes de Desarrollo
Urbano.

Cabe señalar que previo a la promulgación de la ley señalada, no existía una

ley que regulase de forma específica la materia urbanística. En esa época, dicha
materia se regulaba mediante Ordenanzas Municipales de cada Distrito.

El antecedente más directo es la denominada Ley Orgánica de Ordenación del

Territorio, del año 1983.

22
 Dicha Ley en su momento estableció un sistema general de planes de
ordenación del territorio, y dentro de estos se insertaban los planes de ordenación
urbanística.

Ahora bien, la necesidad inmediata de regular de forma especial y específica

el tema del desarrollo urbanístico, dio origen a la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística, la cual actualmente sigue siendo el texto legal fundamental del régimen
urbanístico del urbanismo en Venezuela, su contenido es especialísimo para
desarrollar tal tema.

Sin embargo, si bien dicha ley (LOOU) es la base fundamental, no es el único

instrumento esencial para delimitar y desarrollar al urbanismo. En este sentido entran
en juego las denominadas Ordenanzas Municipales; y en específico las Ordenanzas
de naturaleza urbanística. Dentro de estas debemos señalar los siguientes tipos:

Ordenanzas del Plan de Desarrollo Urbano Local, Ordenanzas de

Zonificación, Ordenanzas de procedimientos urbanísticos que son denominadas
frecuentemente como Ordenanzas de Urbanismo, Arquitectura y Construcciones,
Ordenanzas tributarias relativas a la materia urbanística, es decir, impuestos
inmobiliarios urbanos, sobre contribuciones especiales por mejoras del uso
urbanístico.

La zonificación urbanística como elemento limitante de la libertad

económica en tanto categorizante de los diversos usos comerciales o
industriales legítimamente permitidos

Entendiéndose como ha sido detallado durante el presente capítulo lo que es la

Zonificación Urbanística, sus elementos mas esenciales y característicos, y como se
regula esta dentro de la normativa venezolana, es necesario explanar o categorizar

23
que la Zonificación Urbanística puede convertirse en una limitante a los usos
comerciales o industriales legítimamente permitidos.

En primer lugar, se considera pertinente señalar o definir que debe entenderse

como Uso Urbanístico, y a su vez, como este se puede esclarecer dentro de la
Libertad Económica.

El Uso entra dentro del catálogo de las denominadas Variables Urbanas

Fundamentales; siendo estas la base primordial por la cual se rigen las competencias
urbanísticas, puesto que son estas las que deben respetarse al momento de diseñar el
objetivo final del equilibrio urbanístico dentro de un territorio.

Las variables urbanas fundamentales son aquellas que permiten manifestar la

expresión máxima de la regulación legal del urbanismo dentro de un territorio
demarcado. Son estas las que permiten el desarrollo controlado de la explotación
urbanística, comercial y de edificación.

Dentro de estas se encuentra el uso urbanístico, que no es mas que aquella

variable que delimita el tipo de actividad que puede desarrollarse en el espacio
geográfico determinado, y por tanto puede afirmarse que del catálogo de variables,
esta es la más fundamental y a su vez es la más determinante de todas.

Dentro de la LOOU, el uso urbanístico se encuentra establecido en el catálogo

de variables urbanas fundamentales, en sus artículos 86 y 87 de dicha normativa,
aunque a propósito del presente estudio, llama más la atención el último de estos.
Dicho artículo en su numeral 1° señala:

Artículo 87: A los efectos de esta ley se consideran variables urbanas

fundamentales en el caso de las edificaciones:

24
 1. El uso previsto en la zonificación.

En este sentido, ya entendido y explanado como lo fue la figura de la

zonificación, debemos entrar al plano de los Planes de Desarrollo Urbano de los que
son objeto los diversos territorios, o como pueden denominarse, la Planificación
Urbanística.

A tal efecto debemos considerar lo que afirma Urdaneta (2009):

Puede afirmarse que la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística

diseña un régimen jurídico-administrativo para el desarrollo
urbanístico estructurado alrededor de dos grandes ejes: en primer
lugar, el correspondiente a la planificación, destinado a establecer los
objetivos y previsiones de crecimiento urbano y, en segundo lugar, el
de la ejecución, orientado hacia el cumplimiento o la realización
efectiva de las acciones necesarias para el logro de los objetivos
planificados. (p. 29)

Considerando lo anterior, debemos dirigirnos al primer eje expuesto, la

planificación. Esta encierra varias vertientes que a la larga permitirán entender como
afecta al uso urbanístico de un territorio.

Dichas vertientes pertenecen a lo que debemos nombrar como Sistema

General de Planes Urbanísticos que están amparados en la LOOU; siendo estas las
siguientes: plan nacional de ordenación del territorio, planes regionales de ordenación
del territorio, planes de ordenación urbanística, planes de desarrollo urbano local y los
denominados planes especiales.

25
 Sin ahondar en demasía en los mismos, podemos afirmar que el fin {ultimo
que persigue tal sistema es el de establecer un equilibrio básico, práctico y
fundamental del sistema urbanístico.

Sin embargo, dentro de la búsqueda de ese equilibrio, de generan efectos

primordiales que a su vez, dan origen a limitaciones importantes. En este punto es
menester entrar de lleno y como punto específico de partida, como estos planes
afectan a la propiedad urbana, comprendiendo por supuesto al derecho fundamental
de la propiedad, como base jurídica del ya expuesto Derecho a la Libertad
Económica.

Los planes urbanísticos por lo general son de obligatorio cumplimiento a los

destinatarios de los mismos. Tomemos por ejemplo el denominado Plan de Desarrollo
Urbano Local (PDUL), que es el plan urbanístico más detallado de todos, y el cual
puede entenderse como afirma Urdaneta (2009):

El PDUL se concibe como un instrumento más detallado en el cual

se definirá con mayor precisión el desarrollo urbano de una
determinada localidad. (p. 35).

Comprendido lo anterior, y ya entrando en la variable urbana del uso, aquel

que este previsto dentro del plan, así como las condiciones de desarrollo
contempladas en este, son obligatorios y delimitan el contenido del derecho de
propiedad, sin dar derecho en principio, a cambiar lo aprobado por el plan, y sin que
exista indemnización alguna por las limitaciones sufridas por parte de los particulares
que no poseen mayor remedio que cumplir con lo estipulado.

26
 Sin embargo, esta delimitación o restricción efectuada por la Administración
Pública no queda del todo fuera de la necesaria indemnización a favor de los
particulares que sean objeto o formen parte de la aplicación del denominado PDUL.

En efecto, tal como señala Badell (2004) citando a Uslengui (1998):

No obstante, debe tenerse presente que existen restricciones que si

bien establecen condiciones para el ejercicio del derecho a la
propiedad, no comportan sacrificio alguno para el propietario y, por
tanto, no son indemnizables. Pero aun en este supuesto, se dan
excepciones a la irresarcibilidad –Uslengui- en dos casos: “cuando la
administración, ala efectivizar la restricción, provoca perjuicios
directos a algún propietario a raíz de su culpa o negligencia; y
cuando la restricción resulta irrazonable”.

Continúa afirmando Badell (2004) tomando como base la sentencia de la Sala

Política Administrativa de fecha 10 de agosto de 1977, Caso: Ordenanza de
Rezonificación del Sector El Paraiso, y posteriormente la sentencia de fecha 16 de
julio de 1.980, Caso Cauchos General, expresando:

Ello aplica en dos casos de nuestra jurisprudencia en los que la

Administración dictó ordenanzas que declaraban como “áreas
verdes” los inmuebles propiedad de los demandantes que eran
utilizados con otro fin. En ambos casos el Supremo Tribunal
estableció que el poder de restringir la propiedad “tiene también un
límite, mas allá del cual las obligaciones de hacer, de no hacer, o de
dejar hacer en que consisten las restricciones constitucionales antes
citadas, pueden afectar en sus elementos esenciales el derecho de
propiedad y constituir para el propietario de una limitación razonable

27
 sino un intolerable sacrificio del interés individual al colectivo, cuya
reparación exige, por mandato del constituyente, una justa
indemnización.

En este sentido, es posible determinar, que si bien en un principio se pudiese

destacar que no existe una indemnización propiamente dicha tomando como base que
no se genera una expropiación de naturaleza urbanística que afecte a los particulares o
residentes de una zona o parcela en general, el máximo Tribunal ha dejado claro que
las limitaciones que la Administración Pública pueda desarrollar o generar, si pueden
o deben ser objeto de indemnización, ya que se desnaturaliza al Derecho Fundamental
de la Propiedad, y todo lo que el mismo engloba, desde el ejercicio de los derechos de
cada persona del uso de dicha propiedad, hasta llegar (como se razona en el presente
análisis), sobre la libertad económica que pretenda realizar cada particular.

Desde ese punto de vista, la desnaturalización si debe generarse un pago o

indemnización en caso de aplicarse tales limitaciones. Lo anterior incluso se ve
plenamente establecido dentro del ámbito legal, dentro de la denominada Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística, tal y como será debidamente explanada en
capítulos precedentes.

Ya en esta perspectiva podemos observar las primeras pinceladas de las

delimitaciones que sufre el derecho de propiedad, y a su vez, al derecho a la libertad
económica gracias a la zonificación urbanística, desarrollada esta bajo los parámetros
de un plan específico de desarrollo urbano.

Tomemos como ejemplo claro de esto lo que estipula la LOOU en su artículo

47, el cual en pocas palabras, decreta que se suspendan todas aquellas Patentes o
Licencias de Industria y comercio (requisito fundamental para poder explotar o
desarrollar una actividad comercial debidamente legalizada dentro de un territorio),

28
que hayan sido otorgadas y que entren en contravención a los usos establecidos por
los planes urbanísticos.

Para determinarse que usos son los que deben cumplirse, se efectúa un estudio
previo del territorio y las diversas parcelas del mismo, pudendo dividirlo en
urbanizaciones y edificaciones, pero en ambas circunstancias, el uso siempre debe ser
cumplido a cabalidad.

El uso urbanístico genera y organiza las diversas categorías de zonificación

que se instalan en el territorio, y afectan en todo sentido. Tal como sugiere el título
del presente subcapítulo, una parcela que haya sido aprobada con un uso comercial o
industrial, de forma previa a la aplicación de un nuevo plan de desarrollo urbano, y
que en consecuencia sea modificado en su totalidad, por ejemplo, una parcela en la
cual con anterioridad se permitía la instalación de tiendas o supermercado, al
presentarse un proyecto de desarrollo urbano, y en base a tal modifique la
zonificación original al de “únicamente vivienda”, naturalmente afecta de forma
negativa la propiedad, y a su vez, afecta y desvirtúa la actividad comercial o industrial
que permite explotar y desarrollar en todo su potencial, el derecho a la libertad
económica establecida con rango constitucional y con carácter de derecho
fundamental.

Más adelante en el presente estudio, se observarán casos más específicos de

afectación, pero es necesario partir ya mismo de la premisa de la delimitación de la
zonificación urbanística a la libertad económica, a través de un medio completamente
legal de modificación, como lo son los diversos planes de desarrollo urbano tanto
local como nacional.

29
 Casos en los que se observa la limitación de la libertad económica por
parte de la zonificación urbanística.

La relación existente y la recíproca tensión y equilibrio entre la Zonificación

Urbanística y la Libertad Económica, se genera partiendo de la base de que la primera
de las figuras mencionadas, posee unas características especiales que pudiesen
ocasionar una intensa limitación a la última, aún siendo catalogada como una garantía
o derecho fundamental que posee protección desde un rango constitucional.

En la actualidad, muchos son los casos en los que particulares residentes de

una comunidad se encuentran en situación de desconocimiento de las estipulaciones
urbanísticas referidas a la Zonificación de una determinada área, configurando esto
situaciones de ilegalidad que pudiese acarrear inicios de Procedimientos
Administrativos, los cuales se rigen según lo previsto en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981) y en los textos locales o municipales
aplicables, permitiendo a la Administración Pública, en función a la actividad de
Policía Administrativa que históricamente posee, limitar o incluso prohibir el
desarrollo de la actividad comercial o industrial mediante la cual se despliega o
encarna dinámica o fácticamente para un inmueble en concreto el principio de
Libertad Económica, aun siendo este protegido Constitucionalmente.

De manera que, no obstante la condición o sustancialidad garantista de la

Libertad Económica, la propia Constitución traduce el sentido social de la propiedad
privada, mediante limitaciones, entre las cuales se encuentran las urbanísticas y en
ellas destaca esencialmente la zonificación.

Tal como fue señalado en el subcapítulo precedente, ya podemos partir como

un primer caso de afectación, la aplicación obligatoria de planes de desarrollo urbano
local o nacional sobre el territorio, que generen modificaciones de la zonificación

30
previamente aprobada para una parcela para uso de explotación comercial, a una
considerada para vivienda.

Dichos planes da pie a vertientes que señalan un abuso por parte de las
competencias de los municipios por ejemplo al implementar los mismos de forma
obligatoria, sin medir las consecuencias pecuniarias, económicas y personales que se
originan de los mismos, hasta el punto de castigar legalmente a través de la LOOU a
todas aquellas licencias o permisos que si bien en su momento fueron adquiridos
legalmente por aquellos particulares, con la intención de dar práctica a la libertad
económica que desee, tal y como lo estipula nuestra Carta Magna.

Sin embargo, quizás los casos mas representativos de la delimitación de la

cual se hace mención, se observan en los denominados cambios de zonificación, y
que a continuación se pretenden desarrollar con suficiente abundancia.

Los cambios de zonificación o como también pueden denominarse,

rezonificación, tal como lo afirman Garrido y Arcia (1993):

Consiste en la modificación que se verifica en los usos y las

características urbanísticas de una zona, por efecto de la
modificación de la ordenanza y con sujeción a las previsiones de
planificación correspondiente. (p. 8).

En este sentido, lo primero que se puede determinar, es que los cambios de

zonificación dependen de la modificación que se efectúe sobre el contenido de alguna
ordenanza y que la misma se adapte obligatoriamente a las previsiones de un plan de
desarrollo o planificación urbanística previa.

31
 En primer lugar se debe especificar que la normativa de planificación prevista
en la LOOU consagra un sistema integrado y jerarquizado de planes, cuyos últimos
flecos lo constituyen las ordenanzas de zonificación que, al ser instrumentos de
ejecución, control y gestión de los mismos, convienen en definir concreta y
específicamente, el uso y el aprovechamiento urbanístico correspondiente a cada una
de las parcelas que conforman su ámbito territorial de aplicación.

Lo anterior se puede resumir en lo siguiente; no puede existir un cambio de

zonificación sin antes existir un plan de desarrollo urbano que establezca las
delimitaciones del uso urbanístico, y a su vez, la existencia de una ordenanza como el
elemento controlador y ejecutor de dicho plan. Al conjurarse todos estos puntos, es
que puede aplicarse un cambio de zonificación de forma legal y en franco
cumplimiento con las normativas especiales de la materia.

Ahora bien, el hecho de que se cumplan esos parámetros legales que permitan
efectuar un cambio de zonificación, aún cuando este plasmado en un cuerpo
normativo de rango legal, este puede limitar el derecho constitucional y fundamental
de la libertad económica, premisa mayor del presente estudio, es decir, la limitación
que la misma sufre a raíz de la zonificación.

Los cambios de zonificación de los cuales pueden ser objeto los distintos
territorios afectan a un grupo de parcelas determinado tal y como se ha podido
establecer en el presente capítulo, generando como consecuencia la transformación de
un uso previamente establecido a otro completamente distinto.

Un ejemplo a los fines de ilustrar tal información, y tomando como base las
zonificaciones que se desarrollan dentro del territorio del Municipio Chacao del
Estado Miranda, puede mencionarse una parcela que originalmente se encontraba
aprobada como R4 (Vivienda) a R4-PC3 (Vivienda con Comercio Vecinal).

32
 Dichos cambios obedecen a todo Plan de Desarrollo Urbanístico presentado
por la Administración Pública, cuyos elementos o requisitos para su aplicación
también fueron detallados en el presente capítulo, a los fines de cumplir con
determinados intereses públicos.

Como se mencionó, dichos cambios deben efectuarse sobre la totalidad de un

Sector en específico, ya que, los cambios de zonificación aislados o puntuales son
prohibidos por la LOOU en su artículo 46.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, un cambio de zonificación puede

afectar seriamente la Libertad Económica de los particulares, en relación a poder
desarrollar cualquier actividad económica que los mismos deseen.

Tomemos en un ejemplo sui generis a los fines de ilustrar la anterior opinión:

Un particular dueño de un terreno cuya zonificación permite la instalación de un uso
comercial, el cual permite al particular desarrollar una actividad económica que le
plazca. Sobre el sector donde se ubica el mencionado terreno, recae un Plan de
Desarrollo Urbano que genera un cambio de Zonificación, afectando a este,
cambiando la característica de comerciabilidad que originalmente poseía, a formar
parte de una Zonificación de Reglamento Especial, que solo permite la construcción
de Parques Recreativos.

El simple ejemplo descrito permite ilustrar fácilmente el caso. Si bien no se

afecta a la titularidad de la propiedad del particular, ya que esta no pasa a formar
parte de los bienes de la Administración, genera una grave limitación a la libertad
económica garantizada constitucionalmente, ya que, desnaturaliza dicha libertad, al
imponer un cambio de zonificación que afecta el desarrollo de la actividad comercial.

33
 Si bien no se esta adquiriendo la propiedad de forma coactiva manteniendo la
titularidad el particular sobre el terreno, indirectamente la Administración Pública al
obligar por medio del cambio de zonificación, a instalar un uso completamente
distinto al originalmente aprobado (uso comercial), afecta la Garantía Constitucional
referida a la libertad a la escogencia de explotación de la actividad económica que el
particular pretenda desarrollar.

En este sentido, aún cuando la Administración Pública actúe apegado a la

Ley, ya que, los cambios de zonificación son permitidos siempre y cuando no sean
aislados, debiendo señalarse que tal figura será debidamente desarrollada en el
capítulo siguiente al presente, efectuando un plan de modificación de zonificación
sobre un sector en específico, dicha actuación genera daños al particular, debiendo ser
objeto de indemnización al delimitar el desarrollo de su libertad económica.

La anterior premisa por supuesto necesita ciertos elementos para que pueda
llevarse a cabo (es decir que la indemnización pueda ser generada), y los mismos se
especifican en el artículo 53 de la LOOU el cual señala lo siguiente:

Artículo 53: Los planes de ordenación urbanística y de desarrollo

urbano local delimitan el contenido del derecho de propiedad,
quedando éste vinculado al destino fijado por dichos planes.

Las contribuciones, restricciones y obligaciones establecidas por

leyes, reglamentos, planes y ordenanzas urbanísticas se consideran
limitaciones legales al derecho de propiedad, y en consecuencia no
dan, por sí solas, derecho a indemnización.

Esta sólo podrá ser acordada en los casos de limitaciones que

desnaturalicen el derecho de propiedad y produzcan un daño directo,

34
 cierto actual, individualizado y cuantificable económicamente. En
estos casos, a los efectos de determinar la indemnización, se seguirán
los criterios establecidos en la presente Ley y en la Ley de
Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social.

De manera enunciativa, puede observarse del precepto normativo, las

limitaciones de naturaleza lícita que la Administración Pública debe indemnizar a los
particulares, a pesar de que la actuación es completamente legal por parte de la
Administración, siendo que la única opción que permite la indemnización es la
establecida en el tercer párrafo del mismo, es decir, solo cuando las limitaciones
orquestadas por naturaleza urbanística, produzcan un daño directo o desnaturalice un
Derecho Fundamental de gran relevancia como lo es el Derecho de Propiedad.

Todo lo anterior puede fácilmente relacionarse con lo expuesto por el autor

Badell en párrafos anteriores, en los cuales se pudo observar que la jurisprudencia
patria también señala o especifica que si se desnaturaliza el Derecho de Propiedad
(entendiendo este como la base primordial de otros derechos fundamentales tales
como el derecho a la Libertad Económica), si debe presentarse a favor del particular
que se vea limitado o desnaturalizado, de una justa indemnización, a pesar de que no
exista una pérdida o expropiación de su propiedad.

En este caso, sin entrar en un análisis profundo de lo que es el Derecho de

Propiedad, la indemnización en estos casos sólo puede presentarse si se ve afectado
dicho Derecho, teniendo necesariamente que regirse por los parámetros establecidos
por parte de la Ley de Expropiación, llevando este caso en particular dentro del
universo legal de la Expropiación por Causa de Utilidad Pública y Social, evitando en
este trabajo entrar en un estudio de tal figura, simplemente se hace alusión a este caso
en particular para demostrar que si puede existir una indemnización dentro de las
actuaciones de la Administración Pública aún cuando las mismas sean lícitas.

35
 Por tanto, en conclusión, y en base a lo previamente descrito y analizado,
puede afirmarse que en el caso de que un cambio de zonificación afecte un terreno en
específico sobre el cual podría haberse desarrollado una actividad económica por la
zonificación originalmente aprobada, no solo limita la Libertad Económica
garantizada en nuestra Carta Magna, sino que a su vez, evita su desarrollo hasta el
punto de prácticamente eliminar dicha libertad genera al particular.

Capítulo III.
Casos de cambio de Zonificación Aislada que inciden negativamente en la
Libertad Económica

Definición de zonificación aislada prohibida legalmente.

Se considera importante y debidamente necesario extraer un punto específico

que engloba una limitante importante dentro de la libertad económica como Derecho
Fundamental.

A lo largo del capítulo anterior se ha desarrollado y definido lo que es la

zonificación urbanística, junto con las características y elementos más trascendentales
dentro de sus elementos esenciales en cuanto a su existencia y desarrollo dentro del
marco normativo venezolano.

Como bien se desarrolló, la Ley Orgánica de ordenación Urbanística regula

todo lo referente a la zonificación urbanística en el país, y en específico en su artículo
46 se retoma el punto relacionado a los cambios de zonificación y sus
procedimientos.

36
 Ahora bien, es necesario observar con determinación lo señalado en el
numeral primero del artículo antes señalado, el cual detalla lo siguiente:

Artículo 46: Si las modificaciones o reformas a las cuales se refiere

el artículo anterior constituyen cambios de zonificación, deberán
cumplirse las siguientes condiciones:

1. En ningún caso se permitirán cambios de zonificación aislada o

singularmente propuestos. Todo cambio de zonificación debe ser
integral o formar parte de algún plan sectorial.

Lo anterior significa que todo cambio de zonificación que se plantee efectuar

dentro de un territorio determinado, o una urbanización o edificación, debe
necesariamente ser parte de un plan de desarrollo urbano a nivel local, o nacional, y
nunca puede ser considerado una cambio de zonificación particular o como se
denomina en la LOOU, aislada.

Señala el autor Urdaneta (2009) en referencia a la prohibición descrita en la

LOOU lo siguiente:

Se trata en primer lugar de una prohibición total y absoluta de

efectuar cambios aislados o “singularmente propuestos” (numeral 1
del artículo 46), como una manera que encontró el legislador
nacional, al dictar la Ley Orgánica de Régimen Municipal en 1978,
de impedir una práctica frecuente en algunos importantes municipios
del país, consistente en ir modificando en parcelas aisladas la
zonificación inicial, acordándoles usos diferentes o densidades más
intensas, lo que distorsionaba completamente los resultados de lo

37
 previamente planificado en forma general para toda la ciudad o un
sector de la misma. (p. 41).

Tal prohibición inclusive se encuentra plenamente reforzada en la misma

LOOU en su artículo 113, en cuanto a que la Administración Pública a través de la
emisión de un Acta Administrativo, delimite o dictamine una sanción en contra de
aquellos actos que permitan o aprueben el desarrollo o instalación de un cambio de
zonificación aislado en una parcela en específico, siendo susceptible de nulidad, al
igual que un castigo de naturaleza pecuniaria a todo funcionario público que haya
dado su consentimiento para la emisión de tal acto administrativo.

Aún cuando la norma es perfectamente clara en cuanto a la prohibición de

efectuar cambios aislados o singulares que no pertenezcan a un plan de desarrollo
urbano previo, existen motivos para señalar que no ha sido comprendida dentro del
verdadero sentido y alcance que el legislador quiso otorgar a dicha prohibición.

En base a lo afirmado en el párrafo anterior, toda mal interpretación se resume

al punto de confundir los términos uso y zonificación, ya que muchos autores han
considerado que el legislador pretendió prohibir todo posible cambio en el uso
establecido en las parcelas que conforman un determinado territorio.

Se debe afirmar que la premisa o confusión antes expuesta es netamente falsa.

Tal como lo señala Rosito (1997):

La zonificación no se agota exclusivamente en la determinación de

la variable urbana uso, sino que ella es un concepto Jurídico-
Urbanístico mucho más amplio dirigido a determinar diversas
características que en cada zona deberán tener las edificaciones que

38
 se ejecuten dentro de su ámbito territorial de aplicación, que son las
variables urbanas fundamentales. (p. 193-194).

La zonificación urbanística ya fue debidamente conceptualizada a lo largo del

presente análisis jurídico, por lo que permite concluir que la misma singulariza las
determinaciones sobre los usos a ser desarrollados, y de igual forma precisa todos
aquellos estándares relativos a la densidad urbana dentro de una zona en específico, y
todo ello lo consigue gracias al respeto de las denominadas variables urbanas
fundamentales, dentro de las cuales se encuentra el uso.

En este sentido, no se puede bajo ninguna circunstancia confundirse las

figuras de la zonificación urbanística con el uso urbanístico, en vista de que la
primera de esta se centra o se resume como la actividad planificadora sobre los que se
basa las variables urbanas fundamentales, y pos su parte el uso es tan solo un
elemento a ser precisamente definido por dicha planificación perteneciente a la
zonificación.

Lo anterior a su vez permite clasificar a la zonificación dentro de un contenido

de características amplias y de un contenido completo, que sería un error garrafal si
quiera llegar a pensar por un momento que el legislador uso tal concepto como una
prohibición, cuando la realidad legal es que la prohibición se resume al uso
urbanístico.

Volviendo al tema en cuestión en cuanto a la prohibición de un cambio de

zonificación aislado, el legislador fue muy claro al exponer la misma en la LOOU.

Tomemos como ejemplo el que a continuación se expone:

39
 Si decimos que una determinada zona es considerada residencial (por ejemplo
una urbanización), es evidente que el régimen urbano dominante es precisamente el
residencial, pero a su vez, resultaría absurdo que dentro de dicha zona, todas las
parcelas son netamente residenciales y que no exista alguna con un uso distinto. El
punto principal de esto es que precisamente es que la urbanización descrita fue
proyectada en su momento bajo los parámetros de carácter residencial, que a su vez,
necesita estar dotada de todos los servicios básicos para su debido desarrollo,
servicios tales como los educacionales, de comercio, deportivos, asistenciales,
médicos, etc.

Siguiendo con el ejemplo expuesto, si en la misma urbanización se empezara

a efectuar cambios particulares o como lo define la LOOU, aislados, sin que tales
cambios formen parte de un plan de desarrollo urbano previo, referidos a los usos de
las parcelas residenciales a comerciales, las cuales ya habían sido aprobadas en base a
un estudio urbano debidamente desarrollado por el ente administrativo competente en
la materia, se afectaría netamente el carácter dominante de la zonificación de la zona,
que en este ejemplo es el residencial, enmarcándose entonces dentro de los
lineamientos de la prohibición descrita en la LOOU.

Inclusive en el caso contrario, una parcela ubicada en una determinada

urbanización residencial, a la cual inicialmente le fue asignado un uso diferente al
carácter dominante de la misma (residencial), tal uso (por ejemplo comercio vecinal),
al ser cambiado por razones técnicas debidamente desarrolladas en un plan de
desarrollo urbano, y bajo las bases de aumentar la calidad de vida, al ser de interés
público, debe efectuare el cambio de uso de comercio a residencial, tal cambio no
entra dentro de la prohibición.

En este caso entendido como ha sido de manera suficiente lo que es la

zonificación aislada y la verdadera naturaleza otorgada a esta por parte del legislador

40
patrio dentro de la LOOU, es necesario verificar aquellos parámetros legales que
deben cumplirse para efectuarse un verdadero cambio de zonificación.

Parámetros legales reguladores del cambio de zonificación urbanística.

Entendido en el subtítulo anterior que la zonificación debe ser visto como un

concepto completo y que sus parámetros se deben considerar dentro de una actividad
planificadora por parte de la Administración Pública, e igualmente fue verificado que
la prohibición descrita en la LOOU en su artículo 46 en cuanto a los cambios de
zonificación aislados, son referidos en su naturaleza legal en cuanto al uso urbanístico
aprobados, se considera esencial dentro del presente señalar cuales son los parámetros
legales bajo los que si puede efectuarse cambios de zonificación urbanística dentro de
una parcela o territorio determinado.

Para ello debemos nuevamente regresar a lo previamente reconocido dentro

del presente como Plan de Desarrollo Urbano Local o PDUL, el cual tal y como fue
debidamente desarrollado en capítulos precedentes.

A tal efecto, dicho plan puede ser objeto de modificación de sus fines y
elementos previo a su ejecución por parte de la administración pública dentro de una
zona determinada. Para ello es necesario cumplir todos aquellos requisitos
establecidos en la ley especial de la materia que a su vez son los mismos requisitos
que originalmente deben cumplir estos planes para su debida aprobación.

Tales requisitos los establece claramente el artículo 45 de la LOOU que

establece:

41
 Artículo 45. En cuanto a los planes de desarrollo urbano local,
cualquier modificación o reforma queda sujeta a los mismos
requisitos de consulta, información y aprobación, previstos para su
sanción original en esta Ley, pudiéndose establecer, por ordenanza,
requerimientos adicionales.
En este sentido afirma Urdaneta (2009):

Normalmente, la modificación o reforma del PDUL traerá aparejado

un cambio en la zonificación, la cual constituye uno de los
contenidos de dicho plan. Para los cambios de zonificación, ya sea
que se encuentren en el PDUL o en una ordenanza de zonificación,
establece la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística una regulación
especial (artículo 46), que originalmente estuvo contenida en la Ley
Orgánica de Régimen Municipal. (p. 41).

Efectivamente, la misma LOOU en el artículo 46 (cuyo primer análisis fue

introducido en el capítulo precedente), establece claramente la regulación o parámetros
para efectuar cualquier cambio de zonificación dentro de una zona en particular. El
mismo resalta lo siguiente:

Artículo 46. Si las modificaciones o reformas a las cuales se refiere

el artículo anterior constituyen cambios de zonificación, deberán
cumplirse las siguientes condiciones:

1. En ningún caso se permitirán cambios de zonificación aisladas o

singularmente propuestos. Todo cambio de zonificación debe ser
integral o formar parte de algún plan sectorial.

42
2. En principio, ningún cambio de zonificación podrá hacerse ante de
los diez (10) años de aprobada la zonificación original, o de la última
rezonificación. Sin embargo, antes del plazo señalado, la oficina que
tenga a su cargo la planificación urbana podrá proponer un cambio
de zonificación que se considere justificadamente necesario. A tal
efecto, la solicitud deberá incluir los estudios técnicos pertinentes y
la constancia de la consulta realizada a la correspondiente
Asociación de Vecinos, si la hubiere, o a la mayoría absoluta de los
vecinos del área que determine la oficina municipal a cargo de las
funciones de planificación urbana.

Aprobado en primera discusión el proyecto de ordenanza sobre el

cambio de zonificación, el Consejo Municipal determinara el día y la
hora cuando la Cámara oirá públicamente a los interesados, previa
información al público del nuevo uso propuesto para la zona
afectada.

Parágrafo Primero:
El Consejo Municipal autorizará los cambios de zonificación cuando
se cumpla alguna de las condiciones siguientes:

1. Cuando sean suficientes los servicios públicos, tales como

vialidad, cloacas, acueductos, electricidad y las áreas de servicios
educacionales, deportivas de recreación, y otros servicios que la
zonificación exija.

2. Cuando la municipalidad cuente con los medios suficientes para el

acondicionamiento de tales servicios a los nuevos requerimientos.

43
3. Cuando los propietarios del área a rezonificarse depositen en la
tesorería municipal el costo de los acondicionamientos mencionados
o afiancen su realización a satisfacción del Consejo.

Parágrafo Segundo:
Los organismos nacionales que tengan a su cargo la prestación de
servicios a que se refiere el número "1" del parágrafo anterior,
deberán certificar si esos servicios son suficientes para atender las
necesidades de la nueva zonificación. En los casos a que se refieren
los números "2" y "3" del mismo parágrafo, el Consejo Municipal
deberá constituir un fondo especial que asegure los recursos
necesarios para cubrir el costo de las nuevas dotaciones. La
constitución de este fondo es condición indispensable para autorizar
los cambios de zonificación, debiendo establecer en el estatuto
correspondiente el destino obligatorio de los recursos para la
finalidad que les dio origen. Los concejales serán responsables
personal y solidariamente de los daños que resulten por el
incumplimiento de esta disposición.

Parágrafo Tercero:
También podrá hacerse un cambio de zonificación antes de los diez
(10) años señalados en este artículo cuando se requiera adecuar el
sector a las políticas o programas de interés nacional, en cuyo caso
no se requerirá la consulta de los vecinos del sector afectado, pero sí
una evaluación de los efectos del citado cambio de zonificación
sobre la vialidad y demás servicios existentes, así como la garantía
de que estos últimos serán ampliados o mejorados si así lo determina
el nuevo uso aprobado. A todo evento, sin embargo, el Consejo
Municipal deberá hacer pública la proposición de cambio de

44
 zonificación y establecerá día y hora para que la ciudadanía conozca
el nuevo uso proyectado, y el impacto del mismo sobre el sector de
influencia.

En base a lo anterior, podemos afirmar que existen dos tipos de cambios de

zonificación que pueden detallarse de la siguiente forma:

a) Antes de transcurridos diez (10) años desde la aprobación de la

zonificación vigente y;

b) Después de transcurridos diez (10) años desde la aprobación de la

zonificación vigente.

Dentro del primer supuesto, el mismo se constituye como una excepción a la

regla general, puesto que en un principio no son permitidos los cambios de
zonificación sino cuando haya transcurrido el lapso establecido en el artículo descrito,
es decir, lo estipulado en el segundo supuesto.

En tal caso, para efectuar tales modificaciones, deben cumplirse además con
las siguientes condiciones formales y fundamentales:

a) Que la Oficina de Planeamiento Urbano correspondiente proponga el

cambio de zonificación, el cual debe considerarse como justificadamente necesario,
siendo necesariamente acompañado por estudios técnicos y la constancia de la
consultada debidamente efectuada a la Asociación de vecinos de la zona o parcela que
se vería afectada por dicho planteamiento.

b) Que se requiera adecuar el sector a las políticas o programas de interés

nacional, no exigiéndose la consulta a la Asociación de Vecinos correspondiente, pero

45
si es necesario requerir una evaluación de los efectos del cambio de zonificación que
puedan generar sobre la vialidad y demás servicios existentes dentro de la zona.

Lo anterior puede resumirse dentro de un grupo de cuatro requisitos singulares:

a) Un requisito temporal referido al lapso de tiempo necesario para

proponer y efectuar el cambio de zonificación, el cual tal como lo establece la norma,
es posterior a los diez años de entrada en vigencia de la zonificación aprobada,
teniendo su excepción, como fue señalado, de efectuarse antes de dicho periodo
siempre que la administración pública así lo considere y cumpla con loa normativa
especializada.

b) Un requisito técnico, relacionado a todos aquellos estudios técnicos que

deben acompañar la propuesta de cambio de zonificación que se pretenda instaurar,
haciendo énfasis en cuanto a la vialidad y a los servicios existentes dentro de una zona
específica.

c) Un requisito participativo, que se caracterice en la consulta a la

ciudadanía a través de la Asociación de Vecinos correspondiente de la zona a ser
afectada por la propuesta, siempre de forma previa a la presentación de la propuesta,
siendo necesario ser aprobada por la ciudadanía para poder ser factible su desarrollo.

d) Por último, un requisito de suficiencia de servicios, referido a que sólo

puede ser aprobado un cambio de zonificación cuando sean constatada la suficiencia
en los servicios públicos requeridos.

Sobre este último particular, se debe reconocer lo expuesto por los autores
Garrido y Arcía (1993):

46
 En otras palabras, el artículo 46 de la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística permite la escogencia entre varias alternativas tendentes
a la satisfacción de los servicios que no pueden ser consideradas
como excluyentes unas de otras, sino, por el contrario, deben ser
consideradas concurrentes en el sentido de que cada uno de los
servicios exigidos en ley pueden ser satisfechos utilizando
cualesquiera de las alternativas previstas, cuales son: la
comprobación de la suficiencia de los servicios, la existencia de los
recursos financieros necesarios para llevarlo a cabo o por parte del
Concejo Municipal o por parte de los propietarios del área a
rezonificarse y el afianzamiento de su realización, a satisfacción del
Concejo Municipal. (p. 13).

En este sentido, podemos establecer que los cambios de zonificación

permitidos por Ley, son solamente aquellos que están debidamente planteados de
forma integral para un sector o zona completa, más no como algo particular o aislada.

Debe entenderse con claridad que no se trata únicamente de un estudio

cuantitativo sino cualitativo en cuanto a la aproximación integral que debe tener el
planteamiento de modificación y sus estudios técnicos correspondientes.

Por tanto, es necesario concluir que de no cumplirse con los lineamientos

establecidos por ley, en especial la LOOU en su artículo 46, el cambio de zonificación
no puede o no debe entenderse como válido legalmente, pudiendo ser objeto de
nulidad desde el punto de vista judicial dentro del marco normativo nacional.

47
 Consecuencias que pueden originarse en el caso de aprobación del
cambio de zonificación aislada.

Entendido pues, los cambios de zonificación, sus parámetros para ser

debidamente efectuaos, y las prohibiciones que estos poseen, pasemos ahora a
determinar las consecuencias que surgen o pueden dar origen si la prohibición de la
zonificación aislada no es respetada por la administración pública.

Como ha venido afirmándose dentro del presente análisis, la zonificación

afecta el derecho fundamental de la libertad económica, desde el punto de vista de sus
limitaciones de desarrollo y explotación de la actividad económica que todo particular
desea efectuar, en específico, en cuanto al uso aprobado sobre una parcela o zona en
especial.

Supongamos nuevamente el ejemplo de una urbanización a fines ilustrativos:

Una zona netamente residencial, donde el carácter dominante desde el punto de vista
del urbanismo es el de zona residencial, por lo que, todas las parcelas fueron
aprobabas según un plan de desarrollo urbano previo, como viviendas, sin la
posibilidad de poder ser instalada una actividad comercial en dicha zona.

Ahora bien, parte de los residentes de dicha zona desean instalar varios
comercios dentro de la misma, proponiendo a la administración Pública la discusión
de un cambio de zonificación en ciertas parcelas para poder efectuar la instalación de
los mismos. Tal discusión no es fructífera ya que, no se cumple con uno de los
requisitos formales para proponer la modificación, como lo es el requisito
participativo de los vecinos de la zona, los cuales en su mayoría no aprueban tal
propuesta.

48
 A pesar de la negativa mayoritaria, la administración pública decide ignorar
tal corriente contraria, y decide aprobar tales cambios de zonificación, entrando
dentro del mundo de la zonificación aislada, la cual está plenamente categorizada
como ilegal dentro de la ley especializada. Esto origina consecuencias dentro de la
aprobación de la modificación planteada.

La consecuencia más visible por supuesto es el daño al equilibrio urbano de la

zona afectada, en el sentido de que el carácter dominante del área es desvirtuado por
una aprobación ilegal. Si bien, tal como fue establecido en el presente, el carácter
dominante de una zona no significa que sea inflexible a modificaciones futuras,
siempre que esta cumpla con todos los requisitos esenciales para su desarrollo, no
puede pretenderse un cambio que afecta la totalidad del área, si es netamente
prohibida su aplicación.

A tal efecto, vale la pena traer a colación lo estipulado en la sentencia número

05847 de fecha 09 de julio de 2010, dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil
y Contencioso Administrativo de la Región Capital, referente al Recurso Contencioso
Administrativo de Nulidad interpuesto por (sic) Sociedad Mercantil Hotel Tamanaco
C.A, que señala lo siguiente:

En consecuencia, es claro que el proyecto edificado pretende un uso

distinto al permisado en los actos recurridos, de allí que aún cuando
el contenido de estos por sí mismos, no vulneran en principio la
variable uso establecida en la Ordenanza de Zonificación de Las
Mercedes, pues consagra como uso permisado la codificación
HCCT, Hotel Comercio, al otorgarse la conformidad de uso sobre un
inmueble que por su propia naturaleza no va a prestar el uso
establecido en el acto recurrido, los efectos de su otorgamiento traen
como consecuencia que se produzca una ilegalidad y consecuente

49
nulidad sobrevenida del acto administrativo, toda vez que el mismo
vulnera la variable fundamental uso y por ende implica la trasgresión
directa y flagrante de los artículos 46 y 113 de la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística, al constituirse los actos en el
enmascaramiento de un cambio de zonificación aislado, otorgado a
favor de terceros y en perjuicio de nociones de orden público como
son las que impregnan los conceptos de ordenación urbanística,
hecho ese que sin lugar a dudas además de configurar el vicio de
violación a disposiciones legales que afecta de nulidad absoluta los
actos administrativos dictados conforme lo preceptúa el numeral 1°
del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, hace que los actos administrativos recurridos se
hagan de ilegal e imposible ejecución por comportar sus efectos la
posibilidad fáctica y jurídica de brindar al inmueble un uso distinto
al permisado por la norma de urbanismo, que no es otro de Hotel
Comercio Central, máxime si se considera que con fundamento en
tales documentales fue presentado ante el Registro Inmobiliario el
documento de condominio que fue registrado en fecha primero (1º)
de diciembre de 2007, bajo el No.3, Tomo 28, Protocolo Primero de
los libros respectivos llevados por la Oficina del Primer Circuito de
Registro Público del Municipio Baruta del Estado Miranda (Ver
folios 440 al 466 de la pieza No.1 del expediente judicial), y de cuya
nota de Registro se desprenden como anexos entre otros los
siguientes documentos: “(…)CERTIFICACIÓN DE
TERMINACIÓN DE OBRA (…) (4) VARIABLES URBANAS
(…)”, lo que facultó a la referida empresa para realizar bajo el
régimen de propiedad horizontal, las ventas sucesivas que obran
insertas a los folios 467 y siguientes de la pieza No. 1 del expediente
judicial, hecho que sin lugar a dudas hace de ilegal e imposible

50
 ejecución los actos recurridos, pues sus efectos enmascaran como se
expresó un cambio de uso, no permitido por la norma urbanística. Y
así se declara.

Es evidente a simple vista, incluso demostrado por la jurisprudencia patria,

que dicha prohibición, debe ser acatada en su totalidad, a tal punto de que al ser
contrariada o violada, se presta a ser desconocida o ser declarada nula en la vía
judicial, siendo a la final objeto de las sanciones que la misma LOOU establece a
aquellos funcionarios públicos que se presten a tal ilegalidad.
Tal consecuencia a su vez, permite demostrar que las limitaciones de la
zonificación urbanística a la libertad económica, no derivan de un capricho del
legislador o de la jurisprudencia.

Las razones para ello son netamente legales y debidamente necesarias para su
correcta aplicación a pesar de considerarse a la libertad económica como un derecho
Fundamental amparada en la CRBV. Toda limitación tiene su propósito, y en este
caso, se observa con claridad que el mismo se refiere a la debida actividad
controladora de la administración pública sin que ello signifique el menoscabo de los
derechos fundamentales inherentes a las personas.

Capítulo IV.
Parámetros o posibles soluciones a seguir a los fines de dar cumplimiento a la
Zonificación Urbanística, y su correcta relación con la Libertad Económica.

Posibles soluciones a ser aportadas por el desarrollo de la investigación.

Habiendo comprendido y analizado de manera detenida y puntual todas las

características de los derechos fundamentales en general, y la libertad económica en
particular; y como está se ve afectada por una figura que en principio pareciese no

51
guardar relación alguna con la primera, como lo es la zonificación urbanística,
afectada desde el punto de vista de ser en cierta forma controlada, es necesario
determinar cómo puede evitarse, dentro de la pauta antes señalada, la mala
interpretación de dicho control o limitación, sin que se pueda caer dentro del ámbito
de la ilegalidad.

En este sentido, la base principal para aplicar cualquier solución, debe ser bajo
parámetros tanto del sentido común, como por lo aportado por la ley, la debida
participación ciudadana dentro de la planificación urbanística, y en especial, ante las
propuestas de cambio de zonificación, que a la larga, es el elemento controlador y
delimitante que afecta a la libertad económica.

Como pudo contemplarse, todo cambio de zonificación de una zona en

especial, debe cumplir con ciertos requisitos para su aprobación dentro de un plan de
desarrollo urbanístico. Uno de estos requisitos esenciales, tal como fue debidamente
definido, es el requisito participativo, es decir, la necesaria participación y aprobación
de la ciudadanía que puede verse afectada por la planificación.

Tal como afirma Rossito (2009) en cuanto a la interrogante de si los

particulares pueden participar en la elaboración del plan de desarrollo urbano:

El proyecto de plan estará sometido al proceso de información y

consultas públicas por un periodo de sesenta (60) días continuos,
lapso durante el cual los interesados podrán hacer las observaciones
que estimen oportunas o convenientes. Finalizado este plazo, se
abrirá otro de treinta (30) días continuos para recibir en audiencia a
los representantes de los organismos públicos y privados con
injerencia en el plan, a fin de conocer su opinión con respecto al
mismo. (p. 474)

52
 En este sentido, la misma LOOU establece la importancia de la opinión pública
dentro de la propuesta de un plan de desarrollo urbano, y más en específico, cuando
puede verse afectada una zona en particular. En este sentido, es necesario que la
administración pública efectúe las debidas jornadas de información y de consulta
pública, si presente efectuar un cambio de zonificación, ya que, como se afirmó en el
presente, sin la debida aprobación de los vecinos de la zona a ser afectada, no puede
aprobarse ninguna planificación de carácter urbanístico.

Manteniendo la importancia de la participación ciudadana, el autor Ayala

(1993) señala:

En nuestro sistema jerarquizado de ordenación del territorio, tanto la

Ley orgánica para la Ordenación del Territorio (LOOT) como la Ley
Orgánica de Ordenación urbanística (LOOU), prevén una serie de
planes, en los cuales para su elaboración se establecen mecanismos
de participación ciudadana. (p. 57).

Dentro de los planes que el autor hace mención, se reflejan dos de los
principales aspectos que se han analizado a través del presente, como lo son el Plan de
Desarrollo Urbano y el Cambio de Zonificación, quienes no son ajenos al estudio y
necesaria aprobación por parte de la ciudadanía afectada o que pueden ser afectadas
por los mismos.

Este principio de participación ciudadana se encuentra amparado en todas las

normas nacionales, de todos los niveles legales existentes, desde la CRBV, hasta la ley
especializada como lo es la LOOU.

53
 Puede inclusive llegarse a observar que, la omisión de la opinión pública o
participación ciudadana, puede afectar a cualquier acto de la administración pública
(en este caso un plan urbanístico), revistiéndolo de nulidad.

Lo anterior se afirma en base a lo estipulado en el artículo 25 de la CRBV:

Artículo 25. Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que
viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y
la ley es nulo, y los funcionarios públicos y funcionarias públicas
que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y
administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa órdenes
superiores.

Conforme a lo anterior, puede descifrarse fácilmente, que la participación

ciudadana es un derecho inherente a la persona humana, reconocido en diferentes
instrumentos internacionales en específico sobre Derechos Humanos.

Por lo tanto, en consecuencia, cuando la Administración Pública en todos sus

niveles (nacional, estatal y municipal), pretenda efectuar algún proceso de desarrollo
de planificación urbanística, y no se tome en consideración la participación ciudadana,
puede concluirse que tal plan estaría viciado de nulidad por evidentemente violar una
norma constitucional.

En este sentido, y volviendo a nuestra pauta esencial, si se pretende evitar la

progresiva violación del control efectuado por la zonificación urbanística sobre la
libertad económica, delimitando su rango de actuación en cuanto al espacio físico de
su desarrollo comercial, la participación ciudadana surge como la solución más
efectiva, siempre y cuando la información previa sea otorgada por los organismo
públicos correspondientes, obligación que les corresponde según ley.

54
 Desarrollo teórico de las soluciones aportadas.

Habiéndose determinado como la solución más viable y propicia en base a todo

lo desarrollado por la investigación efectuada, es decir, la importancia de una
participación ciudadana plena dentro de los planes de desarrollo urbanístico, es
necesario señalar las vías para su aplicación.

Para esto es necesario empezar por lo que expone el autor Ayala (1993) en
cuanto a los tipos de participación ciudadana relacionado a los planes de desarrollo
territorial en todos sus niveles:

Los planes territoriales antes descritos, son vinculantes tanto para el

sector público como para el sector privado. Debido a ello, la Ley
Orgánica de Ordenación del Territorio y la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística, establecen un sistema especial tanto para la
elaboración como para la aprobación de estos planes, con el fin de
garantizar la participación adecuada en dichos procesos, de todos los
sectores interesados. (p. 59).

Tomando como punto de partida lo expuesto en el párrafo anterior, podemos

desglosar los mecanismos o tipos de participación ciudadana en tres grandes grupos,
los cuales permiten desarrollar de forma realista la solución propuesta en la presente
investigación.

El primero de estos grupos es la Información, la cual constituye un presupuesto

esencial, ya que supone ante todo una información amplia y adecuada de los hechos
que motivan a la misma, y en este caso, todo lo referido a los cambios de zonificación
que engloban los planes de desarrollo urbano a ser propuestos por la administración
pública.

55
 Dentro de la LOOU, esta situación o canalización de la información se
establece muy claramente, haciendo referencia expresa a la misma como un
mecanismo de participación ciudadana.

En efecto el artículo 38 de la LOOU establece:

Artículo 38. Los planes de desarrollo urbano local serán elaborados

por el organismo municipal de planificación o, en su defecto, por
quien designe el Consejo Municipal. Una vez elaborado el proyecto
de plan, el mismo será sometido a la Cámara Municipal para que ésta
autorice su publicación a los efectos de la información y consultas
públicas necesarias.

El proyecto de plan estará sometido al proceso de información y

consultas públicas por un período de sesenta (60) días continuos.
Lapso durante el cual los interesados podrán hacer las observaciones
que estimen oportunas o convenientes. Finalizando este plazo, se
abrirá otro de treinta (30) días continuos para recibir en audiencia a
los representantes de los organismos públicos y privados con
injerencia en el plan, a fin de conocer su opinión con respecto al
mismo.

En este sentido, se debe traer a colación el principio de publicidad como medio

efectivo para dar a conocer de manera efectiva toda información pública, relacionada
al Plan de Desarrollo Urbano, tanto de manera previa y posterior a su aprobación, al
igual que cualquier reforma o modificación que se desee efectuar sobre el mismo.

Dicha información de igual forma debe ser aplicada obligatoriamente sobre los
cambios de zonificación a la ciudadanía en general que habiten o hagan vida comercial

56
en la zona a ser afectada, protegiéndose así el derecho a participación debidamente
consagrado en las normativas nacionales.

El segundo grupo de participación son las denominadas Consultas Públicas. La

misma se consagra en la LOOU dentro de la elaboración y aprobación de todos los
planes de desarrollo urbano e inclusive los cambios de zonificación.

Volviendo al artículo 38 de dicha normativa, obliga la misma a que cada plan a

ser desarrollado, debe ser consultado posterior a su elaboración por parte del público
interesado. Esta etapa de consultas públicas que debe ser proclamada por parte del
Concejo Municipal correspondiente, se llevará a cabo durante un lapso de sesenta (60)
días, durante el cual los interesado podrán exponer y puntualizar las observaciones que
consideren pertinentes y convenientes sobre el plan a ser propuesto.

Dentro de estas consultas públicas, la LOOU de igual forma prevé la

participación ciudadana en las modificaciones o reformas de los planes urbanísticos y
en los cambios de zonificación, tal y como lo estipula su artículo 45, obligando el
cumplimiento de los requisitos debidamente desarrollados con anterioridad.

En este sentido, se estipula que para poder ser verificado un posible cambio de
zonificación dentro de un plan de desarrollo urbanístico, es indispensable para el
mismo que sea emitida la constancia de la consulta pública realizada a la
correspondiente asociación de vecinos o a la mayoría absoluta de los vecinos que
conforman la zona que pueda ser afectada por dicho cambio, siendo este el punto más
alto en cuanto a la participación ciudadana se refiere en el tema.

Por último, tenemos las denominadas Audiencias Públicas, que también están
reguladas en el artículo 38 de la LOOU, en específico al momento de la finalización
del lapso de sesenta (60) días continuos al proceso de información y consulta, se

57
abrirá un nuevo lapso de mismo número de días para recibir por vía de audiencia a los
representantes de organismos públicos y privados interesados, a los fines de conocer
sus respectivas opiniones sobre el plan de desarrollo y sus diferentes elementos,
reformas o modificaciones.

Visto todo lo anterior, se observa con claridad que la participación ciudadana

es la solución principal sobre el conocimiento del tema urbanístico, lo cual a su vez,
permite un mayor conocimiento sobre las delimitaciones y control ejercido por la
zonificación urbanística sobre lasa actividades comerciales que pueden explotarse
dentro de una zona o parcela particular, sin que esto afecte negativamente a la libertad
económica, siendo a través de los mecanismos antes descritos, lo que efectivamente
defienda y cumpla con la obligatoriedad de la participación de los particulares dentro
del tema desarrollado, siendo viable tanto su desarrollo desde el punto de vista, teórico
y práctico, siendo además debidamente amparado por ley.

58
 Conclusiones.

El título de la presente investigación fue denominado como “Los Efectos que

produce la Zonificación Urbanística a la Libertad Económica”. A tal efecto, el
enfoque primordial del proceso de investigación se dirigía a tal punto.

Previo a reconocer y desglosar las conclusiones que se originaron del presente

trabajo, fue necesario en primer lugar abarcar las figuras de la Libertad Económica y
la Zonificación Urbanística como conceptos jurídicos independientes, hasta
acompañar a los mismos en un campo en el cual se pudiese demostrar esa relación de
afectación entre ellos.

En cuanto a la Libertad Económica, se abordó desde un punto de vista

doctrinal señalando sus principales características, sobre todo que se entiende como
una defensa hacia los gremios y las corporaciones que históricamente controlaban el
ejercicio de todas las actividades comerciales, por lo que debe verse la misma como
parte fundamental de la libertad del hombre en la antigüedad, premisa que
actualmente se mantiene

Lo anterior permitió dentro de la investigación explotar su mayor

particularidad, lo que significa ser catalogado como un Derecho Fundamental dentro
del Ordenamiento Jurídico patrio. Tal denominación acarrea varios elementos,
entendiéndose que implica que la misma se reviste de garantías que la misma Carta
Magna señala, las cuales podrían dividirse en garantías Formales, Esenciales,
Materiales, las cuales sucintamente se definirán en el contenido de la investigación a
ser efectuada, en lo que concierne a sus características constitutivas como derecho
avalado en la CRBV.

59
 Dentro de esos elementos, se pudo concluir, que si bien la Libertad
Económica es un Derecho Fundamental, no significa tal característica que deba ser un
Derecho omnipotente, es decir, que no pueda o deba ser controlado. En este sentido
son varias el control y limitación de los mismos apremia o debe considerarse como un
elemento primordial y principal, a los fines de evitar una anarquía en su práctica.

En conclusión, se podrían señalar muchas características de los Derechos

Fundamentales, pero se pudiese resumir que los mismos delimitan, pero a su vez
brindan protección a todas aquellas libertades inherentes a las personas que forman
parte de una sociedad. Sin embargo esa delimitación no debe entenderse como una
afectación negativa de dichas libertades ya que el objetivo es únicamente que esos
Derechos Fundamentales entren en la gama jurídica y legal que recoge el
ordenamiento constitucional de un Estado, sin que sean o puedan ser descontrolados.

Todo lo anterior permite afirmar que es necesaria la existencia de unos

lineamientos que eviten que esas libertades se desborden dentro de la vida de una
sociedad, y tales lineamientos son esos Derechos Fundamentales necesariamente
indispensables dentro del Estado.

Posteriormente, la investigación desarrollada pasó a inferir sobre la figura de

la Zonificación Urbanística, la cual debe entenderse como el elemento esencial de la
planificación urbanística, ya que, a través de ella se le asigna un destino específico a
la diversidad de inmuebles en el sector, los cuales se armonizan con el núcleo urbano
en el cual se ubica.

Lo anterior permite entender a la Zonificación Urbanística como el sistema

que permite establecer el objetivo asignado a determinadas porciones de territorio
municipal, atendiendo a divisiones que del mismo se efectúa en fracciones que
dependen de los usos que a cada una de ellas le son atribuidos.

60
 Dicha figura igualmente pose ciertas características y elementos particulares
siendo el mas trascendental que funciona como una figura que regula muchos
elementos desde el punto de vista de crecimiento poblacional, residencial, e incluso
económico, determinando inclusive el hecho de que tal figura puede establecer como
se debe distinguir los usos a ser desarrollado dentro de varias parcelas de terreno

Dentro de lo q es la Zonificación, son muchos los Cuerpos Normativos que

mantienen una regulación especializada, siendo las dos mas importantes las
denominadas Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y la Ley Orgánica de
Ordenación del Territorio, siendo la primera de estas la que actualmente posee
mayores controles de la Zonificación.

De igual forma, se dejó muy claro que si bien la materia Urbanística es

controlada por los tres grandes actores Públicos, es decir, los Municipios, los Estados
y claro el Nivel Nacional, es el nivel Local el que mayor control ejerce, infiriendo
incluso que posee la potestad de radicalmente modificar un área o parcela de terreno
de su Zonificación original a una nueva, siempre y cuando respete los preceptos
legales preestablecidos a tal fin.

Es en este aspecto en los que podemos ir detallando esos denominados efectos

que surgen del control y limitación que la Zonificación Urbanística puede llegar a
ejercer a todo un Derecho Fundamental como lo es la Libertad Económica.

Existe una clara afectación, limitación, o si se quiere, control por parte de la

Zonificación Urbanística hacia la Libertad Económica, aún siendo esta un Derecho
Fundamental. A tales efectos debe dejarse claro que tales limitaciones poseen
características de imposición, desde el punto de vista de control como de sanción.

61
 Al respecto, dentro de la investigación se produjeron varios ejemplos, aunque
el más claro de todos, desde el punto de vista de afectación o posible afectación
negativa es la denominada Zonificación Aislada, la cual fue definida en el presente
como un plan de modificación de una parcela independiente de un área de mayor
capacidad, dando un ejemplo principal como lo fue el cambio de una vivienda como
comercio, pero solamente sobre ese terreno, más no formando parte de un plan de
modificación generalizado que sigue o debe seguir un patrón determinado por los
cuerpos normativos especializados.

En este sentido la Zonificación Aislada de ser aprobada puede generar como

consecuencia el daño al equilibrio urbano de la zona afectada, en el sentido de que el
carácter dominante del área es desvirtuado por una aprobación ilegal. Si bien, tal
como fue establecido en el presente, el carácter dominante de una zona no significa
que sea inflexible a modificaciones futuras, siempre que esta cumpla con todos los
requisitos esenciales para su desarrollo, no puede pretenderse un cambio que afecta la
totalidad del área, si es netamente prohibida su aplicación.

En conclusión, el efecto más llamativo que la Zonificación Urbanística

produce sobre la denominada Libertad Económica, más allá de que esta última sea
considerada por nuestra Legislación, Doctrina y Jurisprudencia patria como un
Derecho Fundamental, es la de limitar su práctica y desarrollo dentro de un área de
terreno, es decir, que propicia limitar a las personas que desean desarrollar su
actividad económica a su disposición únicamente a lo que la Zonificación permite en
un momento dado.

Viéndolo desde este punto de vista, ese efecto no debe entenderse como
negativo ya que, debe catalogarse como que toda limitación tiene su propósito, y en
este caso, se observa con claridad que el mismo se refiere a la debida actividad

62
controladora de la administración pública sin que ello signifique el menoscabo de los
derechos fundamentales inherentes a las personas.

Ya que a la larga, la mayor importancia que esta investigación ha logrado

especificar, que si bien dichos efectos se desarrollan dentro del marco de la legalidad,
son las personas a través de la participación normativa tantas veces recomendada en
el último capítulo de la investigación, es el elemento primordial para que esos efectos
que se producen entre ambas figuras, puedan desarrollarse de la forma más positiva
posible, y que genere los mayores beneficios para las comunidades que puedan verse
afectadas por dichos efectos.

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