136 SISTEMA POLÍTICO ESPANOL

de poderes y órganos del Estado- y que se carac teriza por la ause ncia de poderes - --
TEMA 9
efectivos: en el ejercicio de estas func iones el rey no tiene pod er de en re-
EL GOBI ERNO
laci ón con el resto de poderes , pero m antiene toda su ca pacidad de infl uencia. En
definiti va, el Rey en una mo narqu ía parlamenta ria ha perdido toda su potestas pero
conserva su aucto rittts.

Jordi MATAS (UB) y Joan RIDAO (UB)

7. Lecturas recomendadas

M . Atv\GÓN REYES, Dos estudios sobre la morwrquítt par!ttrnentaritt en ftl Constitución

española, Mad rid , Civítas, 1990.
E. BELDA, El p oder del rey. Alcance constitucional de !as atribuciones de lt1 Co -
rona, Madrid, Servicio de Publicaciones del Senado, 200.? .
M . GARCÍA CANALES, La Monarquía parlanuntarút eopm1ola, M adrid, Tccnos, 1991.
J.Ma. PoRRAS RAMÍREZ, Principio demomíticoy.función regitz en La Co nstitución nor-
mativa, Madrid , Tecnos, 1995.
A. ToRRES DEL MoRAL, EL Príncipe de A sturias: su estatuto jurídico, M ad rid, Co ngre-
so de los Di pura dos, 1997 .
A. ToRRES DEL M oRAL, (dir.), M onmquía y Co nstitución, Madrid, Colex, 2001.
SUMARIO: 1. Introducción. 2. La posición del Gobierno como órgano constitucional. 3. Las
fu nciones del Gobiern o. 3.1. La función de direccióll política. 3.1.1. La direcci ón de la po -
lítica interior. 3.1 .2. La dirección de la política exterior. 3.1.3. La dirección de la defensa del
Estado y de la Administración militar. 3.1 .4. La dirección de la Administración civil. 3.2. La
potestad reglamentaria y la fun c1ón ejecutiva. 4. La estructu ra y composición del Gobierno.
4. 1 . El presidente del Gobierno. 4.2. Los vicepresidentes. 4.3. Los ministros . 4.4. El Consejo
de Ministros . 5. La formación y cese del Gobiemo . El Gobiemo en fun ciones . 6. El estatuto
personal y la responsabilidad de los m1em bros del Gobierno . 7. Recapitulación. 8. Lectu ras
mcomendadas . 9. Recursos on line.

1. Introducción
8. Recursos on line
Siguiendo estela del modern o constitucionalismo, la Constitución espa-
bt tp:/ /www.casareal.es. Página oficial de b Casa Real. E n ell a se puede en-
ñola de 1978 co nhgura el Gobierno como un órgano separado del resro de ór¡?;anos
con trar info rmación sobre rodos y cada LlllO de los miemb ros de la Familia Real,
constitucionales, especialmente del Jefe del Estado. El Go bierno es un órgano
pero sobre todo lo relativo a la ordenación normativa de la Jefatura del Estado, así
titucional pr im ario, compl ejo y autón o mo , si bien se halla sometid o, como el res ro
como de su organización y fu ncionamiento.
de poderes públicos, a la Constitución y al resto del orden amien to jurídico.
En términos históricos, el monarca , primigenio y exclusivo titular del poder
ejecutivo, ha pasado , en el seno de las monarquía s co nstitucionales, a tener excl u-
sivam ente determi nadas funciones que le son atri bui das cons titucionalmente. De
Reniu, J.M (ed) (2012): ahí la de esa forma de gobi erno (mo narquía constiruciona l), algo
que la Carta Magna de 1978 acoge en su artículo 1.3, n o sin ci erra confus ión ter-
Sistema Político Español. minológica: «la fo rm a política del Estado espa ñol es la Mona rq uía parl amentar ia» .
Barcelona: Huygens Paralelamente, con el devenir del tiempo, el Gobierno ha pasado a ej ercer buena
parte de las competencias propias del monarca, erigiéndose en el titul ar de hecho
del poder ejecutivo. D e ahí que, hoy en día , puede sostenerse gue el Jefe del Estado
(en nuestro caso, el Rey) no integra propiamen te el poder ejecutivo.
Al mismo tiempo, se ha configurado una Administración Pública que no
ti ene una total dependencia del Gobi erno, ya que se trata de un poder público
co n p erso nalidad jurídi ca propia, que tambi én ejerce funciones ejecutivas. En este
sentido, la Constitución se refiere a la llamada «función ej ecutiva» (artículo 97 CE),
cuyo come tido se adjudica al G obierno, si bien esta lacónica referenci a en el texto
 SISTEM/\ ESI·'?.NOI_
138
cons riru cional da pie a qu e nos podamos imerrogar sobre el h echo ele si el Gobie r-
no se identii:ica necesariamente con el pode r ej ec utivo o si otros poderes pú blicos
tamb ién lo enc1rn an . Téngase adenüs en cuenta q ue ei aban ico de q ue se
arribuven constimcionalmenre al Gobierno supera con cr eces los Um ires del poder
cj ecu clvo clásico y q ue no pa rece Eícil ddimicar el co ntenido de «f'u nc ión ejecu-
ri va» a h q ue alude b Cons titució n, aunque, al menos en a l1a ricnc ia, sabemos qu e
h como un a de las fun ciones específi cas del C ob iemo .
En orro o rden de cosas, desd e ia Segunda Guerra 1\!Iundi al v basca b actua-
lidad, el Cobiern o ha experirn cntad o un t; orabic fo rtaleci m ienro ,'a tal pun ro que
puede co nsiderarse q ue la mayoría de sistemas políti cos se si túa en el mismo
epicentro . Este torralecinüen ro revi ste disti mas í-(mnas que van desd e ia
pm ición adquirida por el C obi erno como órgano col egiado , hasta las nuevas formas
de perso nifi cac ión del poder pol írico, especialmente de la figura del Presidente o
jefe de r-o bierno, pasando por la burocratizació n o admin istrati vizació n del poder
- 97 CE, reside en q ue su actuación es más destacada que la del resto de poderes,
e jec utivo .
la im pLmración del Estado Socd y Democrá tico de D erech o (com o
el que co nsagra la Constit ución espafwb en su anículo 1), ha dado papel pri ··
mordia l a la intervenc ión estatal y h:; rea rm ado al e jecutivo. Es te knómcno ha
conducido, si n d uda, a la instirucitltBliz<1CÍÓn de un nuevo rol para el Co b icrno ,
coi nci d iendo con la crisis del poder legislativo y de b institució n parlamen tar ia en
pa rti cula r, a pesar de qu e ésfe poder ejerce !'u nciones muy im portan tes de o rienra-
ción política y de co m roi del ejecutivo , de desempeñar d papel de cen tro
neur;1\gico de la negociación polírica, com o ej e fú ndamenta l de la vida
mode rna .
2. La posición del Gobierno como órgano constitucional
De acuerdo co n lo expuesto , fS evidente el pa pel central qu e hoy riene el
Cobi erno como auté ntico ej e del siste ma co nstituc ional esp aú ol. Adem;Ís, co rno se
ha dich o, la C onsrirución defi ne a Es paü a como un a l'v1onarq uía Pari ament<UÜ, de
do nde resulta innegable la posición preem inente de las Corres Generales , en cuan w
depositaria s de la soberanía pop ul ar y verdadero fundam ento de la legirimidad de-
mocdtiu de tod o el sistema.
O tra cosa es que ese papel preeminente del ParLunento seJ perfccra menre
conc iliable co n el papel directivo del Cobierno , qu e le confi ere el rol de auténtico
impulso r de la acció n del resto de órganos con sti tucionales . EFectivam en te , la Cons-
titución, en su artículo 97, dispone que el Gobiern o di ri ge la po líti ca inter ior y exte-
rio r, la Ad rni nis rración civil v m ili tar y la defensa del Estado. Y es te m andato pu ede
decirse que rev iste dos mod; lidades :tisrimas: por un lado, y sin referirse a ningún
ó rgano en panicular, se confiere al Gobiern o una porestad d irecti va gen éri ca, en
política im erio r y exterior; y por o tro, se trata de una referencia rambién específica
a la Adm inistración, que otorga al C obiern o la d irección de la mism a.
lerna 9 El Gobterno 139
La normariva legal aplicable se encuentra fundam entalmente contenida en
la Ley 50/1 997, de organización , competencias y funcionami ento del Gobierno
(LG ), así com o en la Ley 12/ 1995, de Incompatib ilidades de los miembros del
G obie_rno de la Nación y de los altos cargos de la Adminisrración general del Estado
(LlAC) . A es a regulació n debe añadirse otras p autas o n ormas no escritas co mo las
q ue suponen las co nvenciones co nstitucio nales e incl uso la práctica de los distin ws
operadores políticos, algo sin duda relevante.
En la .funció n directiva gubernamental se o·aduce en d isposiciones
qu e ambuyen al CJob1 erno notabl es potestades de iniciativa, pero que no supon en
una superio ridad jerárqu ica del órgano gubernamema l. Es indudable que en la tarea
de dirección política del Estado (l a fij ación de los Gnes a alcanzar por la comuni dad
política y la provisión de los medios adecuados para su consecución) interv ienen
los poderes del Estado y, desde luego, de forma preeminente, el poder legisla-
nvo. Pero el papel relevan te del Gobierno en es te ámbico, de acuerdo co n el artículo
p uesto que la Constitución le encomi enda una seri e de deberes: la potestad de de-
sign ar los titulares de determ inados órganos , la capacidad de disolver el Parlamen ro,
la iniciativa de puesta en m archa de los mismos, ere.
3. Las funciones del Gobierno
. C omo se h a dich o, la principal fun ción del Gobierno es la de d irección po lí-
nca, esto es, la de orientar la política general del Estado. Esta función es muy rel e-
va nte, en especial si se ti ene en cuenta d papel predominante qu e adop ta el c 'obie r-
.en el seno de Estado Social y D emocLÍtico de D erecho , p uesro que a él van
d mgldas las pnnctpalcs demandas de la ciudadanía y de él se esperan igualmente las
principales decisiones . En sín tes is, puede deci rse que el G ob ierno ejerce dos grandes
co metidos: la direcc ión políti ca y la ejecutiva. Una y otra se desarroll an de ;cuerdo
co n la C onstituci ón y las leyes y, para ello, dirige la Administración Pú bli ca (civil y
militar) y ejec uta los Presupues tos G enerales del Estado. .
, Además , un ido a la función de dirección política, el G obi erno tam bién ej erce
la <<fun ción ejecutiva" (artículo 97 C E), co nsistente en cumplir y hace r cumplir las
leyes, para lo cual tiene la potestad regl amentaria y la de direcció n de la Adminis-
traci ón civil y militar. La po testad reglamentaria se configura com o una función
de la ejecutiva, de m odo que, sin n ecesidad de habilitación legal
es pecif-ica, el Gobterno puede proceder a desar rollar reglamentariam ente las leyes,
en lo que sea indispensable para la aplicación y vigencia efectiva de sus precepcos,
si bi en también se hall a facul tado para dar normas reglame ntarias que no sean de
simple ejecución, en tan ro que la referida potes tad reglamentaria deri va , como se ha
visto, de la propia Co nstitució n.
Así, al amparo del ej ercicio de la potestad reglam entaria, el Gob ierno, co ns-
ti tuido en Co nsejo de Mi nistros , puede aprobar D ecretos, que serán expedidos por
el Rey (Reales D ecretos); las Comisiones Delegadas del G obi erno pueden dictar
140 SI STEM1\ P OLÍTICO E SPM JCll_
Órden es d e C o mis iones delegadas del Gob ierno; y los ministros pueden dictar
( ) rdencs Min isteriales. Excepc ionalmente, en los supues tos expresam e nte prev isros
en la C onst itución. el Gobierno pu ede dictar normas co n fu erza de Ley: D ecreros
Legislati vos y Decre tos-leyes.
D e ah í q ue b Const ituc ión encomiende al Go b iern o : a) la direcci ón de la
po lítica interior. b) la di rección de la po lítica exterio r y e) la di rección de la d efe nsa
del Estado .
3.1 . La fun ción de dirección política
E n el ejercicio de la funci ó n de direcció n po lítica , so bre todo e n la d irecc ió n
de la polírict in terio r y ex t erior, es dond e hay un mayor marge n de disc recion_alidad
en la actuació n del C o bi erno. La acción po lítica esta exe nta d e todo tipo de to rma-
lism o y de juridiflcación. y en algunas o cas ion es la fu nció n d e direcció n política se
ejerce m ed ia nre act uacion es q ue n o con stan tan siquiera docum en ral m ente, aun-
q tle e n otras, sí (circ ulares, insrrucc ion es, planes y programas de actuación , etc. ).
Pero eso n o significa que las d irect rices que all í se co nr icn en generen derechos y
o bl igacio nes juríd icas per se. más allá d el ámbi to de la Administración del Es tado,
prec is::t menre por su carácter intern o.
Ade m;1s, la n aturaleza de es ta func ió n es ex trem adamente flexible, lo que la
di stingue del mand ato u o rden sobre la base del prin cipio cl ásico d e jera_rquía .. La
fun ci ó n directiva no persigu e la adopció n de m ed idas co ncretas e s1no
la dete rmin ació n de o bj eti vos po líticos, seguidos d e la impartició n de las di rectrices
necesarias para lleva rlos a cabo. Ello n o excluye que pu eda vehicuhrse a tra vés d e
los in srrum entos n o rm ati vos clásicos (leyes o reglamen ros) , com o demuestra el uso
creci en te el e la técnica consisrenre en incluir e n ellos anexos con prog ramas, planes
o calendarios d e ej ecución .
C uesti ó n d istima es la relativa a la ejecución el e esas directrices en actos que
si de efi cac ia jurídica . Es la de no minad a «fase efectiva>' o ejecu riva d el poder
al d ecir d e la docrrin::< italiana . Tam o si esa concreció n se realiza me-
di ante actos ad minis trativos co ncretos (nombra mientos o ceses) , como si requiere
acuerd os d e carácte r gen eral o in cl uso el ejercicio de la po testad reglamentari a o la
aprobación d e actos con fit erza d e ley (d ecre ros-leyes, d ecrems iniciati va
legislativa), la «Else efe ctiva» ya n o planrea problem a al gun o ele clefinJCton, pues se
dentro del ámbito de las funcio nes m ás clásicas y conocidas del Gobi ern o .
N orm almente, la fu nción de di recció n po lítica afecta a su rel ación co n el
resto d e ó rga nos co ns titucio na les. Po r ejemplo , en relac ió n co n la Jefa tura d el Es-
t;Jdo, es sabido que el G o bi erno n o interfie re e n la configurac ión ele la institución
de la C oron a pero sí en toda la actividad co nstitucio n al del Mo narca , sobre todo
a través de la f-ig ura del rd i·c ndo m inisterial (artículo 64 CE). En relac ión co n el
Parlamento . las atri buci on es del G obierno son rodavía más numerosas: está pre-
sente e n los ó rganos que ri ge n el funcion am iento ele las Cám aras, in tervie ne en el
p roceso legislativo y en el p roceso de refo rm a cons titucional, se somete al control
político Pa rl am ento , ere. En relación al poder jucli ci<ll, el Gobierno interviene
Tema 9 . El Gobiemo
- - --- -· -
141
en el no mbra m iento del Fiscal Gen eral del Es tado y de pa rte de los mi e m bros del
Tribunal Cons tiwcio nal.
Fn co n creto , cuatro so n los ámb it<.)S mate riales q ue se d is ringdcn en el ;n;n(:;¡
de la func ión de direcció n po lítica: la dirección d e la po lítica interior, la d irección
de la po lítica exte rior, la direcci ón d e la defe nsa del Estado y ele la 1\dm inisrración
militar, y finalm e nte, la direcció n d e la Ad minisuac ió n civil.
3. 1. 1. La dirección de la p olítica interior
Son vari as las mater ias sobre las que se proyecta esra funci ó n, aun que la m(ts
relevame para la protección de los derech os fund am e ntales es la pol ítica de seguri-
dad pública. La Constitución se re fi ere a ella de fo rma exp resa en su anícu lo 1<H
e insiste en esa conexión n ecesaria con el ejercicio de los derechos y libertad es de
los ciudadan os. Con c re tam ente, el a rtículo 104 CE esta blece que «las Fuerzas y
los Cuerpos d e Seguridad , bajo la d ependencia del G obi ern o, te nd r;Í n po r m isió n
proteger el libre ejercicio d e los de rech os y d e las libertades y garan tizar la Segurid ad
ciudadan a».
Para la realización de es tas competencias, el Cobierno dispo ne de las fuerzas y
c ue rpos d e seguridad, inregrad as por el Cuerpo N ac ional de Poli cía y la G ua rdia Ci-
vil, situadas expresamen te bajo su «dep endenc ia>> . La ley reguladora de los mism os,
la Ley orgánica 2/ 198 6, de Fue rzas y Cue rpos de Seg uridad del Estado (LFCSE)
dete rmina sus funcion es , estatutos y principios básicos d e actuació n, imp rescin dible
en un sistema en q ue esas fuerzas d eben coordinar su actuació n con la de los cu erpos
de seguridad que tienen las mi smas funcion es en las comu nidades autó nomas con
competencias en m ate ria de Seguridad ciudadana (Mossos d'Esq uadra en Catal uúa,
Errzantza en Euskadi y Po licía Fo ral e n N avarra) y con las corporaciones local es.
3. 1. 2. La dirección de la política exterior
E n los reg ímenes p res idenciali stas o semi presiden ci ali stas (EE UlJ o Fr<J ncia),
la dirección de la po líti ca ex terio r co rresponde al jefe d el Estado . La Con stimció n
es paúola, sin e mbargo, como corresponde a un a rno n arquía par Lm wnrari:1, atri-
bu ye esa funci ó n al presidente d el Go bierno , as istid o por el m inistro de Asu m os
Ex terio res y el servicio ex terior del Es rado , sin perju icio de las actuaciones del Rey,
de carácter si mbólico, prev istas con stituc ionalmente en los 56.1 (la más
alta representac ió n del Estado en las relacio nes Internac ionales) y a rtículo G3 (la
acred itación de los embajadores y o tros repn:sentanres di plo m<1ri cos extranjeros y la
m a nifestación d el con sen riraiento del Es tad o para o bligarse medi a nte los tratad os
Internacionales) .
Los aspec tos m ás releva ntes d e esa fu nción pueden glosarse en los sigu ientes
ac tos: la inici ati va pa ra la n egoc iació n , la negociaci ó n misma y la adopció n y au -
tenticación de los tratados Internacionales; las rel acio n es d ipl om <1t icas con or ros
Estados, incluido el reconocimiento y la d es ig nación de las co rres pondi entes repre-
senraciones diplom<iricas; las d ecision es sobre la pa rticipac ión en mi siones intern a-
cionales que puedan requerir intervencion es de n atura leza m ili tar y, en particular,
142 SISTEMA POUTICO ESP/'.ÑOI_
en o pe raciones de pacificación ; la p o lítica ele coo peración y ayud a a los d el
Terce r Mu nd o, y 1a p rorección d iplo mática y co nsub r de lo s es pañoles e n el extran -
jero .
E n lo relati vo a las relacio nes co n la U nión Europea , pese a q ue so n dir igidas
ese nci alm ente por una Secreta ría d e Estado depe ndie nte o rgánica y fu ncionalmen -
te del M inisterio d e As unros Ex ter iores, con la colaboració n d e la Representació n
Perman ente d e España ante b Un ión E uro pea (RE P E R) , se da ind ud ablemen te
un a acr iva in terve nció n fu ncíonai d el res to d e miembros d el G a bine te, d e acuerd o
co n el ámbi to sec to rial de sus compete ncias. Ta mbién corres po nd e al G obi erno el
no rnbramien ro del representanre espaií o l d e la C omisió n y la interve nción en las
reu nio n es del C onse jo d e Ministros y del C on sejo Europeo .
3. 1.3. La dirección de la defensa del Estado y de la Administra ción militar
Esta fl.mción está e n relación co n la posició n constitucional que se atri b uye a
las Fue rzas A rm ad as en el arrícul o 8 C E . D e entrad a, hay que d ecir que las Fuerzas
Armadas son un colectivo som etido a las directr ices y a la au tori d ad del G o bierno,
que ti e ne el p o der d e m a ndo efectivo, y no del M on arca, a quien el arríc ulo 62 h)
le asigna ho no rííicamenre «el mando sup remo >> de las mismas. Es el Presiderne d el
Go biern o qui en, e n esencia, tien e la funció n d irecti va , esro es, n o sólo la direcció n
d e la gu erra, sino tambi én la d efinición d e los grandes objetivos estratégicos, la
ap ro bació n d e planes y distribu ción ge nera l de fuerzas. Fren te a algunas inre rprera-
ciones expansivas , ello d ebería servir por sí solo pa ra d esen trañar el papel que deben
d esempe ñar rea lm ente las Fuerzas A rmadas como garanres d el ord e namie nro cons-
ti tucion al y d e la unidad del Estado , de ac uerdo con el artículo 8.1 C E.
Ciertame nte, el artic ulo 8.1 C E enco m ien d a a las F uerzas Arm adas la «mi -
sió n d e garan tizar la soberanía y la ind epe nden cia d e E spa üa, d efen d er la integri-
dad rerri torial v el o rdenami en to con stitucion ab. Ell o h a servid o incluso p ara qu e
algunas vo ces con sti tu cional mente un go lpe d e Estado, co mo se vio el
23 -F d e 19 81. Si embargo , te niendo en c uenta el papel rector y sup remo d el G o -
bie rno , ya vem os q ue lo d ispuesto po r el ar tícul o 8.1 CE no es tanto una defensa
ju rídica de la C onstit uc ió n, at ribui d a al Tr ibuna l C onstitucio nal y a los trib u n ales
ordinari os, co rno u na d efensa polít ica, a eje rcer de for m a co n c reta y específica en
esce narios com o el estado de excepció n (artículo 11 6 C E), en los cuales, p or cierto ,
el verdad ero p rotago ni sm o lo e jercen el Congreso d e lo s Dip utad os y el G ob iern o.
El res to de ó rganos a los que d ord enam ien to les co nfiere co mpe te n cias en
la materia, todos ell os integrad os o rgánicamente en el Ministe rio de D efe nsa , so n
el jefe d el Estado M ayor d e la D efensa (J E MAD) , q ue a SLl vez cuenta como órga-
n o aux iliar co n un Estado Mayor C o njunto , y la Junta d e Jefe s de Es tad o Mayo r
(J UJEM), que integra a los rep resentantes de los tres ejércitos y asegura el m ando
coordi n ado d e las F uerzas Arm adas.
Por lo dem ás, la Ley orgánica 6/1 980 , por la que se regulan los criterio s
bás ico s de la defe nsa n acion al y la o rganizaci ó n militar, atribuye al Go bierno las
siguien t es compete ncias: la política de la d efen sa , como parte inregra nte d e la polí-
Tema 9 . El GolJierno
143
rica ge:1e r;al, y la po!i:i,ca m il itar p ropiarnenre d ich a. Ll primera tie ne po r o bj eto «la
dr spostuon , mregrano n y acción coo rd in ad a de rodas las v fuerzas m ora les
v rn a re riales de la Nación a nte cua lqui er fo rma d e agresión», d e ;1 cuerd o co n un a
con cepc ión imegral d e la d e fensa nacio na l. Y b po liti ca mil ira r s upone <da o raa niza-
ción, p re paració n y ac cua lizaci ó n del p o te ncial m ili tar)>, consti tu id o por la
y los ejérc itos de T ierra y del A ire.
3. 1.4. La dirección de la Administración civil
Esta es un a fún c ión d e naw raleza exclusivame nre instrumenral, en la m ed ida
en que co ns t ituye un presu p uesto bási co p ara la realizació n y ejecu ción d e la fun-
ción d e d irecció n políti ca, p uesto q ue res ul ta im pe nsable qu e el Go bi ern o pu ed a
llev ar a cabo sus decisiones sin d ispo ner de un entramado de servicios, bienes y
p erso nas q ue transfrn rn en e n h ec hos Jos d eseos V m a nd ato s g u bern a m entales. .
• G
La s fu n ci o nes q ue se d esarro llan en el ma rco de la Ad m in istrac ió n so n rnuv
var iad as ..Tod a d irecci ó n requ iere, pa ra e mp ezar, u na p rognmac ió n y pl a ni fi cació ;1
del traba¡ o , estableciendo u nos d e te rm inad os o bjet ivos a alca nzar. A parti r de ahL es
preci so orgamzar los servici os y dotar lo s de m edios fi nan cieros v m ater iales, de 5 ,1rro-
llar un a polít ica d e persona l (se lecció n , formació n y co m pro-
ba r el hu en tu n cio nam ien to de lo s servi c ios medi ante los ad ec11ad os insrr um enros
d.e e in.specc ió n y, hnalm e n re , realizar la eva luación d e rod o el proceso , con
el h n de intro d ucir b s m odi fic acio nes y m ej oras qu e la exp er ien cia aco nseje.
. , E n to das el G o b ierno ve rn uy LK ili rada su tarea p or la ap li -
cacw n d el pnn u pw d e ¡erarqtua , cons ag rad o en el artíc ulo 105 C E . As í, los pro p io s
rn tn tstros, e n sus res pecr ivos d epélrtam cntos, goza n de un a do ble co nd ic ió n , co m o
órgan os político s y com o órga nos supe riores d e la Adm in isuación. Y es en esa d o ble
cond ic ió n que dirigen el ap arato hurocd tico estructurad o veni calm cnre () d e rorma
pi ram id al.
3. 2. La potestad reg lamentari a y la fun ción ejecutiva
La po testad rcglame nraria es la ca pa ci dad para elabora r y d ictar rexros n. o r -
d e ca rácter generaL s usceptibles de regular la sit uac ió n jurídica d e los p ani-
culares y afec tarl a, a un qu e su bordinad os a la k y. La pos tes tad reglam em ari a co rres-
po nde al G o bier no , q u e la e jerce fo rmalmente re un ido en C o ns e jo el e M inistros, al
margen d e la cap.:Ki d ad d e los c.ün istros «para ejercer la potestad reglam emari<l en
las rnatenas prop1as d e su d ep artamen to » (art íc ulo 4 .1 .b LG).
En la an ualid ad , esta po t estad supo ne una pa rtici pació n mu y inten sa v h e-
cueme G ob ie rno en la fun ción norm a tiva dd Estado , hasta el de en
d etermr nad os secto res d el ord e nam ie n to j urídi co , el Reglam ento a parece co m o Ja
no rma jurídi ca por excele ncia, a pesar de qu e en la jerarq uía d e fuentes d e nuestro
d e recho la ley ocu pa una posic ión superior, com o fuente prim ar i<l e in con di c ionad a
d el o rde nami ento, y est<l úni camen te som e tid a a la C onstituci ó n .
 S ISTEMA POLÍTICO ESPAI\IOL
144
Por otra parte, cabe distinguir la potestad reglamentaria del de la fun-
ció n ejecutiva, dirigida tradicionalmente a aplicar y ejecutar las dects10nes adopta?as
nor e] poder legislativo, de acuerdo con la teoría clásica de separación de poderes. fJlo
significa que el Gobierno realice una simple ejecución d.e .las leyes, puesto, que,, en
ocasiones , sob re rodo los ministros, adoptan otro tipo de dec1stones que van mas alla de
la d irecta ejecución de mandatos legislativos (nombramiento de person:is,. apro.bación de
contratos de obras, servicios o con cesio nes, resolución de recursos admmtstrauvos, oto r-
gamiemo de subvenciones o ayudas públ icas, etc.) . En otros ámbi_ws, tarea
corresponde singularmente a la Administración, de modo que la h.moon e¡ecutJva Y la
de dirección de la Administración se superponen en muchos momen tos.
4. La estructura y composición del Gobierno
El artículo 98 . 1 CE establece que «El G obierno se compone d el Presid ente,
d e los V icepresidentes, en su caso , de los Ministros y d e los demás miembros que
es tablezca la ley». Com o se puede observar, este precepto contempla un esqu ema
relativamente puesto que no solo prevé la figura de los vicepres i.dentes con
carácter potestativo sino que, ad emás, remite a una ley (la Ley del Gob1ern o) para
la delimi ración de la co mpleta es tructura del Gobie rno .
4.1 . El presidente del Gobierno
E n paralelo al predom inio asumido por el Gobierno en el Social y
mocrático de Derecho , la figura del Presidente h a adquirido una pos ioón preerl11-
nencia en el co njunto del sistem a políti co, roda vez que se halla en el eptcenuo. del
mismo y es el líder d e la mayoría parlamentaria que soporta el y coo rdma-
dor d e las funciones del resto de sus miembros (artículo 98.2) . Esa posJoo n prevale m e
es la que expresa el d enomin ado principio de dirección presidenci al. La preeminencia
del Pres idente del Gobierno se observa a través de los siguientes aspectos:
a) El Presidente requiere para se r nomb rado por el Rey h aber sido investido
viamente con la confia nza d el Congreso d e los D ip utados (artículo 99. 3 C E) .
Para ello, precisa antes que nada del refrendo del Presidem e del Congreso,
puesto q ue es esa Cámara la que le design a por m edio de su con fia¡;za .. Des-
tacar que en este momento procesal, ni siquiera se ha formado el Gob1erno ,
alero que sucede posteriormente, una vez que sus miembros son nombrados
el Rey, con el refrendo del Pres idente del Gobierno (artículo 100 C E).
Sólo a partir de ese momenw, los miembros d el Gobierno comparten con
el Pres idente la confia nza , si bien és ta les alcanza exclustvamente por medw
d el propio P residente. Así , puede d ec irse que el Gob ierno es el Gobierno del
Pres idente y que sus miembros lo son porque gozan de su confi anza y que
sólo a él corresponde su d es ignación y cese.
b) El Presideme es quien elabora el programa de Gobierno con el que se presen-
ta a la investidura. A través de la presentación del programa en el proceso d e
Terna 9. El Gobierno 145
investidura, se co nstruye una relación fiduciaria entre en el Congreso d e los
Diputados y el Presidente.
e) El Presid ente «d irige la acción del Gobierno y coordina las fun ciones de los
denús miembros del m ism o » (a nícul o 98 .2 C E). El anícu lo 2 LG desarrolla
el alcance de esta competencia e incluye un amplio espectro de actuaciones,
como las relativas a la determinación de las directrices d e políti ca interior
y exterior (artículo 2.2 .b y f ), la im parti ción d e ins trucciones a los d emás
miembros del Go bierno y la resolución d e los con flictos de atribuciones que
puedan surgir entre ellos (artículo 2.2.1 y m ). Por todo ello, el Presidente no
solo fij a las directrices del Gob ierno , sino que lo dirige y lo coordina co mo
órgano coleg iado que es, asegurando el despliegue efectivo de su polí tica.
Para ello, la ley prevé que cuente co n un Gabinete (artículo 1O LG), que
puede se r coordinado por un Vicepres idente. pres ide los Co nsejos
d e Ministros, los convoca, fij a el ord en del día y atiende al cumplimiento de
sus resoluciones.
d) El Presidente es el único habilitado para adoptar las llam adas «grand es d eci-
siones>>: plantear la cuestión d e con fianza (artículo 112 C E), diso lver antici-
padamente las C orres Generales (artículo 115 CE), proponer la con vocato ria
d e rderéndum (artículo 92 CE) e interponer recurso de inconstitucionalidad
co ntra leyes o actos con fuerza de ley del Estado o de las co munidades autó-
nomas (artículo 162.1 C E y artículo 32. 1.a LOTC).
e) La moción d e censura, como mecanismo de control del Parlamen to al G o-
biern o, también situa al Presidente en un lugar preeminente. La aprobació n
de una moción de cens ura co nlleva la dimisió n d el Presidente del Gobi erno
y, en consecuencia, del G obierno que dirige. Además, como seña la el artículo
113 CE, en nuestro sistema la moción de censura es «constructiva» y ello
implica que no sólo se plantea la frac tura del vínculo de confi an za entre el
legislativo y el Gobi erno, sino que requiere la prese ntació n de un candidato
alternativo a Presidente del Go bierno y d e su progra ma.
f) fina lmente, d e acuerdo con el artículo 101 de la Co nstitu ción , la d imisión
o el fall ecimiento del Presidente del G obi erno comporta el cese de todos los
mie mbros del Gobi erno.
4.2 . Los vicepresidentes
Co mo ya hemos dicho, a diferencia de lo que sucede con el Presidente y con
los ministros, los vicepresidentes no son una f1 gura obliga toria en el Go bierno. El
artículo 3. 1 LG, que es el que co nciene una regulació n mínima de dicha figura,
es tablece que los vicepresidentes, cuando existan, las funciones q ue les
encomiende el Presid ente. En cuanto a su posició n dentro del Gobierno , la ley es-
tablece que podrán tener además la condición de ministros, en caso que asuman la
titularidad d e un departamento ministerial (art ículo 3 .2 LG) , presidir la Comisión
General de Subsecretarios d e Estado y Subsecretarios, y suplir al Presidente en los
casos d e vacante, ausencia, incapacidad o enfermedad d e és te.
146 SISTEMA. POLiTICO ESPAÑOL
La pdctica consolidad a hasta ahora nos di ce que existen dos gra ndes mode-
los d e vicep residen cia: por un lado, la de vi cepresidente úni co, con funcio nes de
coo rdinaci ó n de los v uue pres id e las reuniones de la Comis ión Ce nera l
i . . . A pesar d,e qu e la Co nstitución no lo regula, es sabido que el Co nse¡o d e
de Subsecretarios y Secreta rios de Estado y que , consecuenrem e nte, as um e un cierto
papel d e puente basad o en la especial relación de confianza q ue manti ene co n el
Pres idente del G obierno ; por O[ro , existe el mod elo con sistente en ia concurre ncia
de d os o tres vicepres identes, que coordinan áreas gubernamentales especíticas de la
acció n del Cobierno (polít ica , económica, cldensa , etc.) .
4.3. Los ministros
H ay qLte parrir de su dobl e cond ici ó n d e miembros del G o bierno y jetes de
los di fe rentes d epartamemos min isteri ales, lo t]Ue supon e d e jercicio d e funcion es
de gobi ern o y de organización y dirección del respectivo d epa rtam e nto mi nisterial .
Es d ec ir, son a la vez ó wanos
o ¡Jo líticos v adrn in isuativos encanc.;ados de diversas ,ir eas
1...
gube rnamentales.
Efectivamente, la Constitución define a los ministros co mo miembros del
Go bierno, sin mavores precisiones . Sin emb argo, el artículo 4.1 LG inco rpo ra una
condi ció n sup lementari a, al refe rirse a ellos co m o «titulares d e sus d epartam em os»,
q ue «cksarrol1an la acción de l Gobierno en el ámb ito>> de esos departa me n tos, sin
per juicio Je la existen ci a de ministros «sin carrera>>(artícul o 4 .2 LG), cuya provisión
obedece a razones e minenteme nte políticas, como es b de dar cabida e n el Go bi er-
no a o tras fo rmaciones p olíticas o a pe rso nalidades relevantes , y c uyo com etid o
p rincipal es el de co ad yuva r al resto de miembros del Gabinete en el ejercicio de sus
func io nes y, especialmeme, al Presidente.
A su vez, los ministros so n n ombrados p o r el Rey a prop ues ta del pres idente
del Co bi emo . D icha intervención regia t iene u n carácter m e cam enre form al, si r.
p e rjuicio de que en determinadas <Íreas ele gob ierno su o pi n ión pueda ser escu chada.
C orres ponde también al Presidente la separación ele los mi nisuos , que respon den
exclusivamente ame él. Es a esa respo nsabilidad a la que alude el a rrículo 98.2 CE
y no a un a hipotéti ca respo nsa bili dad política ind ivi du alizada de los n1i embros del
G ob ierno ante las C ortes Gene rales , puesro que en nues tro si srcma no cabe la m o-
ción de cens ura i ndi vi clual.
Para el desarrollo de su cometido, la Ley de Gobierno dispon e qu e los minis-
tros poseen una amplia autonomía, aunqu e siempre están so metidos a las d irectri ces
poÍiricas y a las instrucciones del Presiden re d el Gobi erno y a los acuerdos ,lelo p rados
en C onsej o de Ministros. Como se ha dicho e n otro momento, e jercen la potestad re-
glam entari a en las materi as propias de su departamento y, cuan do se dé el caso, deben
refrend ar los actos del Rey en las materias d e su co mpeten cia . Por su p aree, la Ley de
O rga nización y Fu ncion am iento de la Admi n istració n Genera l del Estado (LOFA-
G E) regula la posición de los m inistros en su co ndició n ele titulares de los departa-
me ntos ministeriales, co nfigurándolos como ó rganos superiores de la Administración
Ce nera] del Estado y atribuyé ndol es las co mpetencias propias de los secto res de la
<Ktividad ad ministrativa integrados en su m inisterio (artículo 12 .1 y 2 ).
Tema 9 . El Gobierno
i47
4.4. El Consejo de Ministros
lV1Jt1Jstros es el o rgano colegiado del Gob ierno, el único que expresa la vol umad
co lccuva d e.! p.o r medio las d ec isio nes adoptadas en la forma p revisra po r
el Oidenamtento , s1 bJCn es comun aceptar que, como co nsecuencia d e la omisión
consriruc ional, .s u fun cion amie nto se suj e ta al principi o de flex ibilidad , pu esro q ue
la toma de transcendentes, no rmalmente d e alcance político, no pued e
estar co nd1uonada a cn tenos form ales.
. . F?rm an parte del Co nsejo de Ministros el Pres idente, e l Vi cepresidente 0
VIcepres tdenres, en su caso, y los minis tros. También pued en asistir los secre ta rios
d e estado, aunque sólo cuando sean convocados expt:esamentc . N o es tá clara, en
camb io, la mención que encontramos en el inciso En::d del artículo 9 8. 1 CE: «el
resto de mi embros qu e establezca la lep' .
Todas las decision es del Go bie rno que exigen una formalización jurídi ca deben
ser acordadas en Consejo d e _M!J:istr?s: decretos-leyes, decretos legislativos, proyectos
de ley, acue rdos sobre negooaoon, firma de tra tad os internacional es v a las
Generales de los tratados previstos en los artículos 93 y 94 CE: d ecisiones rela-
ci onadas con la declaración d.:: estados excepcionales previstos en el artíc ulo ¡ 16 CE y
reglamentos ap robados median te real d ecreto, entre otras (artículo 5 LG) . ·
, fun cio nes d e exce pcion al importancia, expresa me nte p revistas en la
so n las relati vas a las medidas que pttedan imponerse a bs co muni-
dades auro¿10mas _F>ara el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales (artí-
culo 155 CE) , la Jnterpostción d e conAi ctos d e competenci a con las comunid ad es
aurónomas o co n o tros órganos constitucion ales, y los nombrami en tos de rirui ares
de cons titucionales (dos magistrados del Tribunal C onsti tu-
cional y el F1scal Ceneral del Estado).
5. La formación y cese del Gobierno.
El Gobierno en funciones
El régimen parlamentario imp li ca una relación de co laboración cnrre el Go-
bierno Y el Parlamento, a partir de la existencia de un acuerdo fun damental entre
a mbos sobre la oriemació n polít ica que pre tende darse a la legislatura. Ese acuerdo se
concreta en nuestro ordenam icnto cons titucion al a rravés de la investidura del Pre-
sidente del. Gobierno. destina cario de dicha confianza es, en primera instancia, el
futuro Presidente del G o bierno y no el Gobierno como tal. Posterio rmen te, medianre
el Presidente, el resto d el Co bierno también resultará depos itario de dicha confianza.
Se trata, po r lo tanto, d e un proceso que se articula en dos momentos sucesivos.
a) La p ri mera pa1:te del proceso está constituida, como se ha di cho , por la in ves-
tidura del Presidente . De acuerdo con las prevision es del artículo 99 CE, és ta
debe producirse cada vez que ha cesado en sus func io nes el Gobierno anterior,
ya sea d e fo rma ordinaria como consecuencia de la constitució n del C oné:reso
148 SISTEMA POLÍTICO ESPANOI_ Tema 9 El Gobierno
149

de los D iputados tras la celebración de el ecciones generales, ya sea de forma superaron los 200 votos fu ero n Felipe González en 1982 (consio-uió 207 votos: 200
extraordinaria por falleci miento o cese del Presidente, o tras la derrota del Go- del PSO E, 4 del PCE, 2 del C DS y uno de EE) y José María A:nar en 2000 (co n-
bierno en un a votación de confianza. La propues ta de candidato la hace el siguió 202 votos: 183 del PP, 15 de Ci U y 4 de CC) .
Rey co n el refi·cn do del Presid eme del Co ngreso de los Diputados, después de
una fas e de consulta regia co n «los representantes design ados por los grupos Los resultados ele las once vo caciones de investidura son los siguientes:
políticos con representación parlamentaria>>, lo cual no se restringe a los grupos
parlamentarios constituidos. El debate se desarrolla de acuerdo con las reglas
- - ·-
__
- · -- - _ __
_!11_vestidura A_E?lf<.> Suárez _ _ _ __ . _
:'!O de lj)Zf!__ _ _ __
establ ecidas los artículos 170 a 172 del Reglamento del Congreso de los Dipu-
1a votaczon
cados (RCD ), en un pleno es pecialmente co nvocado al efecto , y consiste, en ¡ -- - -- 1 183 - - - - - --- - - - ···- - ··- - - - - - -- -
1

esencia, en la discusión del programa de gobierno presentado por el can didato A favo r r.
a Presidente y el posicionamien to de los distintos grupos políticos para justifi-
_iYCD (168) , CD (8) , P_SA-PA (5), (1) , UPN (1) - - - - -- - .¡J
- - l!_49_ _ ----
car su vo tación (f:·worable, contraria o abstención) a la inves tidura. La votac ión 1 En comra -
16), PCE (23) , P_NV (G), .gE (1), ERC (!),UN (1), UPC (l )
es nominal, pú blica y por llamamiento, y la confianza se entiende otorgada si el
cand idato obtiene la m ayoría absoluta del Co ngreso de los Diputados. En caso Abstenciones -
e, u (8) - -- - - -- - - - -- - - - -
- - - - -
de no reunir tal mayoría en primera vuelta, se realiza un nuevo debate y vo ta-
ción, cuarenta y ocho horas más tard e, en que la con fianza se enti ende otorgada
por m ayoría simple de la Cámara. En el caso de que el candidato propuesto no lA·=; (5) , HB (l), P: -V CD ( 1) 1

ob tenga la confianza necesaria, el proceso vuelve a inicia rse medi ante nu evas
consultas de! Rey y nueva propuesta de candidato, y así ta ntas veces como sea
necesario hasta que el candidato prop uesto consiga la confianza, durante un
plazo máximo de dos meses a contar desde la primera votación. D es pués de ese
plazo si n que el candidato o candidatos propuestos consigan ser in vestidos, el
Rey debeLÍ disolver ambas Cámaras y convocar nuevas el ecciones co n el refren-
do del Presidente del C ongreso, que es quien toma la iniciativa de la disolución
y somete a la firma del Rey el decreto correspondiente. Nótese que el proceso
de investidura del Presidente del Gob ierno se desarrolla en el Congreso de los
D iputados, pero si fracasa no solo se disuelve el Congreso sino también el Se-
nado.
b) Una vez in vestido y nombrado formalmente por el Rey, tie ne lug<u la segunda
fas e, co nsistente en la de defin ir la co mposi ción del Gobi erno, determin ando
el número de departamentos que lo integran y, en su caso, la creación de una
o varias vicepresidencias y la designación de sus titulares. En es ta segunda
hse no intervi ene que el Presidente del Gobi erno, dado que no se prevé
intervención alguna por parte de las C ortes Gen eral es. El nombramiento por
parte del Rey es , simplemente, un ac to debido .
Desde la Constitución de 1978 hasta hoy se han realizado once vm aciones
de in ves tidura para elegir a se is pres identes: Adolfo Suárez (19 79), Leopoldo Calvo-
So telo (1981) , Fel ipe González (19 82, 1986, 1989 , 1993) , José María Aznar (1996 ,
2000), José Luis Rodríguez Za patero (2004, 2008) y Mariano Rajoy (20 11 ). De
to das el las, so lo en dos ocasiones el candidato a la Presidencia no co nsiguió en la
primera vo tación el apoyo de la mayoría absoluca del Congreso de los Diputados y
se realizó un a segunda votación (Calvo-Sotelo, 1981, y Rodríguez Zapatero, 2008;
aunque Calvo-Sotel o co nsigu ió obtener la mayoría absoluta en la segunda votación
y Rodríguez Zapatero, en ca mbio , no la consiguió y se convirtió en el único Presi-
dente del Gobierno investido por mayoría simple). Los dos úni cos cand idatos que
150 SISTEMA f-'OLITICO ESPANOL Te1na 9 . Ei Gobierno
151

Investid ura Felipe Go nzález ___

_ _ _ ·_··- ·- - --- . 21 de julio de Ú
. SG---
--· ___ - - --- 4 der!wyo1996 __ - ------- _,
1

1 l a lJOtación .1 1a votación
---· - - - - -- - - --- -
J
1
' h"o-r - 1181
_ _ __ _ - - · · __ _ _
¡A (156), CiU (16), PN\/('5), CC (4) _ _
1
1

l t4l -· - ' 166

En co ntra
En contra cr (9 1), C D S (19), C iU ( 18), I U (7), FE (2) , AIC (l ), PAR ( 1), UV

lluv - -
. _ 1PSOE ( 141 ), TU (? 1) , BNG (2), ERC (l ), EA (.!)
_ ___¡( 1), ce OJ

=
1
-- - - -- -

- ---¡
A bste nciones
6 ,-··
1
(!) - ·---- · --.
Abstenciones
L0)_ _ - - -- 2

--- ==-= -1
- - --- · -- - .

1 s _ _ _ j HB (2)
Ausenre_
Ausentes
cr ( 14), HB C5l

-·-=- __j
-· _ __ Felipe González_ ·- ____ __ _ _

__ _?de __
1

1
A fav_o__ _ _ _ e_:167_:____A IC (1)_
; PSOE
1'55 ' - ,
1 En j{ p (99), lU ( !7), CDS ( 13)_,_!::_E_(2),_PA (2), EA (2) , UV (2) _ 1
J. 1±8
Abstenciones - - - - - - - - -- · . En contra w· PSOE ( 125), í U (8), PN- V (7) , BNG (3), ERC ( 1) , EA ( 1 ), !CV --j
. PNV (5), PAR (l l 1 ( l ),ChA ( 1) 1
1 . - -
0 -- - -·- - - -- -- · - --- - -
- - --
- - --- Abstenciones

____ Felipe Ausentes --fo - - 1

1

,_ - - -
9 de julio de 1:::.9·c..:
. :93'---_
f ti !'OtilCÍÓJl
1 1181

=-
1

-·-····· ( ( 17), PNV (5) - -- -- - ----i

con_rr_a _ 1 - ..1-J.- l-l l-,(17), CC (4), ERC ( 1), EA

__j, -PP=-(14-
1t1 1JOtación _ __ ¡'
1

'
Abstenciones

,1 Ausen tes
'1

·
PAR (1)
3 - -·- [
En contra
_

-
_ :-¡
- -
111>4) , E RC (RJ ,_ll f .JCv (1) , ce (3) , BN e; (2), CM 1j l -1
, (2), 1 U
_ __j_l_:_H.::.:B::.. ill__
_ _ _ . pp (14§_) -
19
__n_'_''_s_
PNVJ.Zh_g_A (1), NB (1)__
Ausentes
o
E n es ta vo roJC ió n d e in ves tidura no pudiero n vo rar 18 d ip utados de tres c ircunsc rip-
cio nes (M urci a, l'o nreved ra y Melil la) e n las que se prese ntaron rec ursos co mcn cioso-
elecrorales . Po r ello , en el mom ento de la votación la suma rotal d e dipu tados era ele
342 y la mayoría ele H)7.
152 SISTEMA POUTICO ESPAÑOL Tema 9. El Gob1erno 153

-- Investidura José Luis Rodríguez

9 y 11 de abril de 2008
el nuevo Gobierno, aunque su actuación se ve condicionada por la propia lógica
del sistema parlamentario. El artículo 21 LG incorpora en este sentido dos prohibi-
ciones: en primer lugar, limita la gestión de sus miembros al despacho ordinario de
los asuntos públicos, sin que puedan adoptar otras medidas que las necesarias para
1 A '""' ""'aci6,; . - - 169)2" '"'""idu-==
casos de extrema urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general
- - - - - : 158 158 - 1
(artículo 21.3 LG); en segundo lugar, entre otras, impide la adopción de decisiones
En contra concretas como el ejercicio de la iniciativa legislativa o la ejecución de delegaciones
, PP (154), ERC (3), UPyD (1) PP (154), E_!ZC (3), UPyD ('---1'---)_ _
legislativas en vigor (artículo 21.4, 5 y 6 LG).

Ab<cndoue< l (1 O), PNV (ó), !U ICV ( (1 O), PN V (6), Ili-JCV (2), -

BNG (2), CC (2), NB (1) _ _ -ª_]'¡_G_ CC (2), NB (l)
1 o 6. El estatuto personal y la responsabilidad
Ausentes , PSOE (l) - - 1 - ----
de los miembros del Gobierno
_!1lvesti_clura MarianoRajoy _
La Constitución se refiere al estatuto personal de los miembros del Gobierno
20 de diciembre de 2011
- - -
de una forma muy poco sistemática. De una parte, establece el principio general de
la votación
que el Estatuto y las incompatibilidades de los miembros del Gobierno se
cer,-ín por ley (artículo 98 CE). Y de otra, los artículos 98 .3, lOO y 102.1 disponen
'pp (185), UPN (1). FA (1) _ _
una regulación mucho más especifica, que incluye las incompatibilidades y las
1

1149 - diciones sobre el nombramiento, cese y responsabilidad penal.

En contra PSOE (110), CiU (16), lU-lCV (11), UPyD (5), ERC (j), BNG (2),
GB (1), COMP (l) _ _
14
Abstenciones
Amcüur (7), PNV (5), CC (2)
¡o
Ausentes
PSOE: Partido Socialista Obrero Español; UCD: Unión de:: Centro Democrático; PCE:
Partido Comunista de Lpaúa; PSA-PA: Partido Socialista de Andalucía-Panido Andaluz;
PA: Partido Andalucista; EE: Euskadiko Ezkerra; ERC: Esquerra Republicana de Catalunya;
UPC: Unión del Pueblo Canario; CD: Coalición Democrática; CiU: Convergencia i Unió;
PAR: Partido Aragonés Reg ionalista; UPN: Unión del Pueblo Navarro; UN : Unión Nacional;
PNV: Partido Nacionalista Vasco; HB: Herri Batasuna; IU: Izquierda Unida; AIC: Agrupaci-
ones Independientes de Canarias ; AP : Alianza Popular; UV: Unió Valenciana; PDP: Partido
Demócrata Popular; CDS: Cenrro Democrático y Social; CG: Coalición Galcga; EA: Eusko
Alkarrasuna; PP: Partido Popular; BNG: Bloque Nacionalista Galego: CC: Coalición Cana-
ria; ChA: C:huma Aragonesista; CP : Coalición Popular; ICV: Iniciativa per Catalunya-Yerds;
NB: Nahrroa Bai; UPyD: Unión Progreso y Democracia; FA: Foro Asturias; COMP: Com-
promís; GB: Geroa Bai
Finalmente, de acuerdo con la Constitución, el Gobierno cesa tras la celebra-
ción de las elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamenta-
ria, o por renuncia o fallecimiento del Presidente del Gobierno . Una vez producido
el cese, el Gobierno continúa en funciones hasta el momento de ser sustituido por
,
Esta regulación legal se halla comprendida esencialmente en la Ley 12/1995,
de Incompatibilidades de los miembros del Gobierno de la Nación y de los altos
cargos de la Administración general del Estado (LIAC) . Por su parte, la Ley del Go-
bierno (artículo 11) aúade algunos requisitos de acceso al cargo, que ya se despren-
dían de la normativa preexistente (nacionalidad, mayoría de edad, plena posesión
de los derechos de sufragio activo y pasivo y no estar inhabilitado por sentencia
judicial firme para el ejercicio de empleo o cargo público). En todo caso, puede de-
cirse que la ley vigente desde 1995 ha supuesto un claro endurecimiento del sistema
de incompatibilidades y la creación de un Registro de Actividades y otros Bienes y
Derechos Patrimoniales, además de un régimen sancionador.
Por lo que se refiere propiamente al régimen de incompatibilidades, la Ley
establece como principio general la incompatibilidad del ejercicio de cada uno de
los altos cargos que se enumeran en ella con el ejercicio de cualquier actividad pro-
fesional u otro tipo de actividad, pública o privada, no pudiendo recibir más que
una remuneración con cargo a los presupuestos de las Administraciones Públicas y
organismos y empresas de ella dependientes. En concreto, el artículo 2 LIAC (y el
artículo 14 LG) prohíbe el descmpeúo de «cualquier otro puesto, profesión o
dad, públicos o privados, por cuenta propia o ajena>>, sea cual sea la retribución que
le corresponda, con la única excepción de las que aparezcan incorporadas o conexas
a su concreta condición de miembro del Gobierno. Para garantizar la efectividad
de esta prohibición se establece la obligación de formalizar obligatoriamente una
declaración sobre causas de posible incompatibilidad en el momento de la toma
de posesión y la creación de un registro especial de intereses de los altos cargos, de
acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 5 7111992.
154 SISTEJJ1!\ F'OLITICO ESF'N'"OL
Por lo que se refiere a la responsabilidad penal (no política), ésta es, como es
sabido, el instr.umento a través del que se introdujo históricamente la responsabilidad
pclitiu del Cob ierno an te el Parl:mJento. Acnnlmente, t iene por objeto garantizar el
equilibrio de poderes y el establecimiento ele unas garantías efectivas contra posibles
procesos penales infundados. La Constitución opta por el sistema judicial o rdinario
(en otros sistemas se apodera para ello al Padarnemo). Así, de acuerdo con lo prev isto
en el artículo l OL 1 CE, los miembros del Gobierno disponen de un fuero especiaL
el mismo que existe para conocer las causas contra diputados y senadores. La respon-
sabilidad penal del Presidente y d e los miembros del Gobierno sólo es exigible ante la
Sala de lo penal del T1-ibunal Supremo (Sala Segunda), de que cualquier proceso
incoado contra ellos, en que se aprecien indicios de responsabilidad penal, ser
remitido al alto Tribu nal, q ue nombrar:} instructor y continuará la tramitación con las
especialidades que se imponen legal m ente para el caso.
En el caso de que ia acusación contra los miem.bros del Gobierno lo sea po r
delitos de traición o contra la seguridad del Estado, ésta sólo podrá ser planteada por
el Congreso ele los Diputados, que la adoptará por mayoría absoluta a iniciativa de
una cuarta parte de sus miembros (artículo 102.2 CE). El artículo 169 RCD regula
el procedimien to para la acusación, que debe ser debatida por el Ple no en sesión
secreta convocada al efecto, y en la que el afectado podrá hacer uso de la palabra en
cualquier momento del de bate. La decisión se adoptar<1 medianre votación secreta,
con papeleta y, si fuera Lworable a la acusación, se comun icará inmediatamente al
Tribunal competente para que inicie el correspondiente procedimiento.
En último término, el párrafo tercero del mismo artículo 102 CE prohíbe la
aplicación
.
de la ...prerrocratíva
b
real de
<._.)
(indulto) a los sup. uestos indicados . La
'
prohibición se justiil.cl por el hecho de que las co ncesiones del derecho de gracia,
a pesar de su carácter formal ele actos del Rey, son actos debidos, rram irados por el
Minisrerio de Justicia y aprobados po r el Gobierno, y no parece razonable que sea el
mismo órgano al que pertenecen los afectad os el que adopte esta decisión.
7. Recapitulación
El Gobierno tiene un gran protagonismo en el fúncionamiento del sistema
parlamentariao y se ha convertido en el auténtico eje del sistema político y constitu-
ci o nal espano l. La Constitución, en su artículo 97, dispone que el Gobierno dirige
la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Esta-
do. Así, el Gobierno tienen dos grandes funciones: la dirección política y la ejecuti-
va v ambas se desarrollan de acuerdo con la Constitución y las leves, v a través de la
Ad,ministración Pública (civil y militar) y de los Presu pue;tos del Estado.
La potestad reglamentaria se configura como u na función distinra de la potestad
ejecutiva, de modo que, sin necesidad de habilitación legal específica, el Gobierno
puede proceder a desarrollar reglamentariamente las leyes. Excepcionalmente, en
los supuestos expresamenre previstos en la Constitución, el Gobierno puede diuar
normas con fuerza de Ley: Decretos Legislativos y Decretos-leyes.
Tema 9. El GoiJIGITIO 155
El artículo 98.1 CE establece que el Gobierno se compone del Presidente, de
los vicepreside ntes, en su caso, de los rninistros y de los demás miembros que esta-
blezca la ley. Se trata de una composición flexible puesto que los vicepresidentes v
los demas miembros que establezca la ley son figu ras optativas, y tampoco esrablece
el número de ministerios ni las divis o ncs sectoriales en las que hay que
el Gobierno. La figura del Presidente no solo es preeminente dentro del Gobierno,
sino también en el conjunto del sistema político. Los ministros tienen la doble
condición de miembros del Gobierno y de jefes de los dife rentes departamentos
ministeriales, lo que supone el ejercicio de func iones de gobierno y de organización
y dirección del respectivo departamento ministerial. Es decir, son a la vez órganos
políticos y administrativos encargados de diversas áreas gubernamentales.
El G obierno es un órgano colegiado que toma las decisiones conjuntamente
y que responde solidariamente de su gestión política. El Consejo de Ministros es el
órgano colegiado del Gobierno y está tl:mnado por el Pres idente, el Vicepresidente
o vicepresidentes, en su caso, y los ministros. También pueden asisti r los secretarios
de es tado, aunque sólo cuando sean convocados expresamente.
El artículo 99 CE regula el proceso de investidura del Presid ente del Go-
bierno y establece diversas El Rey, previ:1 consulta con los representanrcs de-
signados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del
Presidente del Congreso, propone un candidato a la Presidencia del Gobierno que
deberá exponer ante el C o ngreso de los Diputados el programa pol ítico del Gobier-
no que pretenda formar. Si el Congreso d e los Diputados, por el voto de la mayoría
absoluta de sus miembros, otorga la confianza al candidato, el Rey le nombrar:1 Pre-
sidente . Si no consigue la mayoría absoluta, la misma propuesta se someterá a nueva
votación cuarenta y ocho horas más tarde, y si en esta nueva votación el candidaro
consigue la mayoría simple de los votos del Congreso, el Rey le nombrad Presiden·
te . En caso contrario, se tramitarán sucesivas propuestas durante dos meses desde
la primera votación de investidura y si ninguna de ellas prospera, el Rey disolverá
ambas cámara (Congreso y Senado) y convocad nuevas elecciones con el refrendo
del Pres idente del Congreso. Desde la Constitución de 1978 hasta hoy se han rea-
lizado once votaciones de investidura para elegir a seis presidentes : Adolfó SLtárez,
Leopoldo Calvo-Sotelo, Felipe González, José María Aznar, José Luis Rodríguez
Zapatero y Mariano Rajoy.
Finalmente, como sdiala el artículo 1O1 CE, el Gobierno cesa tras h celebra-
ción de las elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamenta-
ria, o por renuncia o Llllccimicnto del Presidente del Gobierno.
8. Lecturas recomendadas
M . A. APARICIO, Manual de Derecho Atelier, Barcelona, 2009.
J. M. BILBAO UBJLLOS, «La dirección de la Administ ración civil y mil itar por el go-
bierno de la naciónn, en M. Aragón Reyes; A. J. Gómez Monto ri (coorcls .),
 SISTEMA POLÍTICO ESPAÑOL
156

TEMA 10
El Gobierno: problemas constitucionales, Cen tro de Es tudios Políticos y Co ns- - - -- - -- - - - -- - - - - - - --

tímcion ales, Madrid, 2005 . ARENAS PARLAMENTARIAS Y

T. GARCÍA FERN.Á.NDEZ, El Gohirrno m tlcrión (rlrmmtos para una crmjzguración jurí- Olr'-JÁMICAS LEGISLATIVAS EN ESPAÑA
- dica de la acción gubernamental), Centro de Estudi os Constitucionales , Ma-
drid, 1995.
l. MOLAS, Derecho Constitucional, Tecnos, Madrid, 2006.
L. PA REJO ALONSO, Estudios sobre el Go bierno , Universidad Carlos III, M adrid, Feo. Javier RUIZ MARTÍNEZ (UC3M)
1996.
J. L. PÉREZ FRANCESCH, El Gobierno, Tecn os , Madrid, 1998.
J. PÉREZ RoYo , Curso de D erecho Constitucional, Marcial Pons, Barcel ona, 20 1O.
M. REvENGA SÁNCHEZ, La formación del Gobierno en la Constitución e.pañolt1 de SUMARIO: 1. Introducción. 2. Estructura y composición de las Cortes. 2.1. La asimetría par-
1978, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988. lamentaria: el todopoderoso Congreso de los Diputados. 2.2 . Los diputados. 2.3. Los sena-
dores. 3. ¿Qué actividades se desempeñan en la arena legislativa? Las tareas de los parla-
mentarios . 3.1. La distri bución de la actividad parlamentaria. 3.2. Función representativa. 3.3.
Función legitimadora. 3.4. Función de control legislativo. 3.5. Función de control político. 4.
9. Recursos on line Los parlamentos autonómicos. 5. Recapitulación . 6. Lecturas recom endadas. 7. Recursos
on line.
htto:!
l
/wvvw.lamo nd oa .c:r. , oh.es

1. Introducción

C uando en los estudios comparados querem os describir el sistema político

español lo hacemos utilizand o el concepto 'dem ocracia parlamenraria'. Por lo tanto,
es indudable que se sitúa al Parlamento en la posición de institución central y esen-
cial de nuestro sistema políti co. En él se adoptan las decisiones políticas de especial
relevancia y mayor trascendencia para el sistema político. La representación de la
soberanía popular reside en el parlamento y nada, salvo el propio puebl o soberano,
puede oponerse a sus decisiones.
En el caso de España, la arena parlamentaria, además, viene defin ida por el
otro concepro que caracteriza nuestro sistema político, a saber, su estruct ura ter ri-
torial de tipo federal: su divisió n en 17 Com unidades Autónomas. Este elemento
constitucional ha servido p ara que en el Estado español conviva una pluralidad ele
arenas parlamentarias. D e esta m anera, en Espan a conviven un parlamento estatal,
las Cortes Generales, y diecisiete parlamentos autonómicos, cada uno con su propia
denominación.
El modelo parlamentario del sistema político espanol a n ivel estatal se carac-
teriza por ser bicameral asimétrico , lo cual lo acerca al modelo de los parlamentos
en los sistem as mayoritarios de democracia, según la definici ó n de Lijphart 1 , que

Lijplurt, A. Las democmcias contem¡;oráneas, Ali anza, Madrid, 1987, p. 105.