ALEMANIA

Alemania oficialmente República Federal de Alemania. País de Europa central

que forma parte de la Unión Europea (UE). Limita al norte con el Mar del Norte,
Dinamarca y el Mar Báltico; al este con Polonia y la República Checa; al sur
con Austria y Suiza, y al oeste con Francia, Luxemburgo, Bélgica y los Países
Bajos. El territorio de Alemania abarca 357.021 km² y posee un clima templado.

Con más de 82 millones de habitantes, representa la mayor población entre los

estados miembros de la Unión Europea y es el hogar del tercer mayor grupo de
emigrantes internacionales, el ingreso por Hab/USD es de 1 29.500. Las
palabras alemán y Alemania provienen del latín y eran utilizadas en la
antigüedad por los romanos para denominar a los alemanes, no es lo mismo
que alemanes, el pueblo germánico más cercano al territorio del Imperio
romano.

De ahí fue usada para nombrar al país entero. Además de alemán, está
también extendido el uso del gentilicio germano, derivado del nombre con que
los romanos se referían a las tribus no romanas de la zona central de Europa,
cuyo territorio llamaban Germania.

Economía
Por el desarrollo de su economía, es considerada en términos generales como
la cuarta potencia mundial y la primera de Europa, por lo que se le conoce
como la Locomotora de Europa. En 2006 su Producto interior bruto (PIB)
rebasó los 3 billones de dólares US. Sus bazas industriales son diversas; los
tipos principales de productos fabricados son medios de transporte, aparatos
eléctricos y electrónicos, maquinaria, productos químicos, materiales sintéticos
y alimentos procesados. Es foco de riqueza y eso se refleja en la creciente
economía del centro de Europa. Con una infraestructura de carreteras amplias
y un excelente nivel de vida, es una de las naciones más desarrolladas del
mundo.
En palabras del ex-Ministro Federal de Relaciones Exteriores, Joschka Fischer,
Alemania es «campeón mundial de las exportaciones», dado el movimiento
favorable en el comercio exterior del país desde 2004, que ha dado a los
alemanes un superávit exportador. Francia es el más importante socio
comercial de Alemania y viceversa. En 2005, Francia con un 10,2%, volvió a
ser el principal destino de las exportaciones alemanas y el origen del 8,7% de
las importaciones. En 2006, más del 14 % de las exportaciones francesas
tuvieron como destino a Alemania y cerca del 17 % del total de las
importaciones francesas provino de Alemania.

Los países de la Unión Europea son los principales compradores de los

productos alemanes (Reino Unido el 7,8% e Italia el 6,9% en 2005). El principal
socio comercial de Alemania fuera de Europa son los Estados Unidos, país al
que en 2005 realizo el 8,8% de sus exportaciones y del que recibio el 6,6% de
sus importaciones.
El Deutsche Bundesbank (Banco central) y el Banco Central Europeo (BCE)
tienen su sede central en la ciudad de Fráncfort del Meno. En 2006 se inició la
construcción del edificio del Banco Central Europeo.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1.1 El pensamiento administrativo alemán
Las características del pensamiento de la Administración Pública de
Alemania tienen similitud con la de Francia pues en ambos países el
estudio de la Administración Pública empezó con el absolutismo que tenía
como expresión administrativa al cameralismo, cuyo máximo expositor fue
Juan Enrique Von Justi quien enarboló la tesis de la Ciencia de la Policía,
pues consideraba al orden y la disciplina como necesaria para procurar el
bienestar de la población del Estado.

Las características del pensamiento administrativo alemán se pueden

explicar de la siguiente manera:
1. La primera forma de Administración Pública alemana está representada
por las ciencias camerales, preponderando el estudio de las ciencias de
la policía. La Cámara durante el absolutismo alemán había sido el centro
 se la administración pública prusiana. Federico el Grande fortaleció, en
varios aspectos, la administración cameral y creó el Gabinete Ministerial
encargado de las relaciones internacionales. Asimismo creó otro
organismo cameral que tenía la función exclusiva de administrar el
patrimonio real.
2. Durante el siglo XIX Alemania permaneció en un régimen monárquico
constitucional.
3. Posteriormente se presentó en Alemania el fracaso de la República de
Weimar y la llegada del Nazismo y, más tarde, la Segunda Guerra
Mundial con la derrota de Alemania y su posterior división.
4. Alemania es uno de los países en donde la Ciencia Política y el Derecho
Público han surgido en forma natural y espontanea a lo que se puede
agregar la creación de la Ciencia de la Administración Pública tipificada
por Juan Enrique Von Justi y expresada por Lorenzo Von Stein.

De los cultivadores de la Ciencia Política destacan Georg Jellinek, Hans

Kelsen y Herman Heller y de los desarrolladores más importantes del
derecho administrativo encontramos a Otto Mayer, Rodolfo Gneist, entre
otros, para finalmente mencionar a estudiosos de la Administración Pública
como Max Weber y el máximo representante del materialismo histórico:
Carlos Marx.
1.1.1 Juan Enrique von Justi (1717-1771)
Es el más importante de los estudiosos del absolutismo prusiano-
alemán cuya obra “Elementos generales de policía” se convirtió en el
punto inicial del conocimiento de la Ciencia de la Administración
Pública de su país. Su pensamiento se encuentra encuadrado dentro
de la corriente del despotismo ilustrado.

Para Von Justi, la ciencia de la policía es, en realidad, la ciencia de

la Administración Pública del Estado. Su obra “Elementos generales
de policía” está escrita con un lenguaje muy sencillo y una gran
claridad trata de los distintos aspectos que debe atender un Estado a
través de lo que hoy conocemos como Administración Pública para
beneficio de la población del mismo. Consta de XXIII capítulos
donde aborda diferentes temas sobre la Administración Pública en
los cuales sostiene las siguientes ideas:
 La policía debe velar por la conservación del agua y demás
recursos naturales.
 El país debe atraer a los extranjeros a través de la abundancia de
mercaderías.
 Se deben conceder franquicias e inmunidades a quienes tienen
muchos hijos.
 Se debe establecer un Consejo o Junta de Sanidad cuya
finalidad sea la de prevenir el contagio y demás enfermedades
epidémicas y prohibir la comunicación con los países en donde
éstas existan.
 A fin de hacer producir a las manufacturas y fábricas, se debe
invitar a extranjeros capaces para instruir a los nacionales.
 Se deben emplear todos los medios para que los profesionistas
sean hábiles en sus respectivas profesiones así como
recompensarlos y estimularlos.
 Se deben conocer todas las diferentes mercancías con las que
se trafica.
 Los montes de piedad son muy útiles para la sociedad.
 Se deben establecer límites al poder eclesiástico y regular el
culto.
 Velar sobre las creencias de sus súbditos de modo que no sea
perjudicial para el Estado.
 Las universidades deben establecerse en lugares agradables,
cómodos y sanos en donde los víveres sean abundantes y
baratos.
 Los mendigos no deben ser autorizados.
 Se deben establecer fondos para los pobres, se prohíbe dar
limosnas en la calle.
 La seguridad interior del Estado es fundamental para la felicidad
del Estado.
1.1.2. El Barón, Enrique Federico Carlos Von Stein (1757-1831)
Es uno de los más importantes reformadores de la Administración
Pública Alemana. Inició su carrera administrativa en 1780 en el
Departamento de Minas, alcanzando en 1804 el cargo de Ministro de
Economía y Finanzas momento en el que se dio cuenta que la
organización cameral se encontraba ya en proceso de
descomposición.

Von Stein fue, más que un teórico, un político práctico de cuya

actividad obtenía sus conclusiones por lo cual pronosticaba el
fracaso de las ciencias camerales del Estado absolutista y la
necesidad de lograr una reforma administrativa basada en la
participación activa de los ciudadanos. Como Ministro de Economía
y Aduanas suprimió las aduanas interiores, privatizó algunas
empresas estatales, preparó el programa para industrializar el
campo y propició el libre ejercicio de las profesiones manuales. Las
reformas de Stein han sido consideradas como reformas
administrativas que se llevan a cabo en el Estado Absolutista y por lo
tanto son reformas de carácter parcial realizadas por parte de las
corrientes progresistas de la aristocracia.

La reforma administrativa del Barón Von Stein, debe ser

contemplada a través de dos momentos históricos, la ya mencionada
consistente en la memoria titulada: “Exposición de la defectuosa
organización del gabinete y de la necesidad de la creación de un
Consejo de Ministros” formulada en 1806 antes de la invasión de
Napoleón a Prusia y el segundo la conocida con el nombre de
Memoria de Nassau llamada: “Plan para una nueva organización del
despacho de los negocios en el Estado Prusiano”.

En la primera, su reforma consistió en demostrar que no era

menester la destrucción de la administración del Estado absolutista
representado por las ciencias camerales, sino una atenuación del
absolutismo en el cual el Consejo de Ministros desempeñaba una
 importante labor pues los extraordinarios por los que pasaba el reino
prusiano.

En el Plan de Nassau, señala los lineamientos para una nueva

organización del despacho de los negocios en el Estado prusiano y
sigue insistiendo en las bondades de la participación ciudadana que
se expresan en el gobierno municipal, en las asociaciones
provinciales e inclusive, en los Estados. En estas condiciones el
ciudadano tiene una nueva relación con el Estado, pues su actividad
trasciende a la vida cotidiana proyectando su personalidad en los
asuntos de la comunidad.
 “La teoría de la administración”
 “Administración y derecho administrativo”

Según Lorenzo Von Stein existe antinomia entre el Estado y la

sociedad, lo que viene siendo un antecedente de lo que ahora
conocemos como el Estado y por otro lado la Sociedad Civil. En
1809 su proyecto de la Administración Pública se convirtió en ley.

1.1.3. Lorenzo Von Stein (1815-1890)

A Lorenzo Von Stein le corresponde el mérito de ser quien
transformó, en Alemania, las antiguas ciencias camerales en la
ciencia de la Administración Pública pero además hizo importantes
aportaciones a la Ciencia Política, la Economía y las Finanzas. Su
obra fue muy vasta; por citar algunas obras que tiene relación directa
con la Administración Pública mencionaremos:
El estudio del Estado se desarrolla en el campo de las ciencias,
mientras que a la sociedad se le estudia en sus elementos y
movimientos considerándola como forma autónoma y peculiar de la
vida humana teniendo como esencia de ésta al individuo, que al
existir entre sí forman la comunidad de los hombres.

Para Von Stein el objeto del Estado son los individuos que están
sujetos a su propia voluntad y a la de éste, a diferencia de las
 ciencias camerales que concibieron al hombre individual potenciado
por el Estado y que servían para la realización de éste. La
Administración Pública de Von Stein contrasta con la Administración
Pública cameralista del siglo XVIII.

Para él, el objeto del Estado es la vida autónoma de todos los

individuos, que constituyen el cuerpo del Estado. El Estado es la
comunidad de voluntad de todos los individuos y que se manifiesta
como acción del Estado. Según Von Stein la supervivencia de un
Estado depende de que su Constitución y su Administración Pública
cumplan con sus principios (de ahí la explicación de la muerte del
Estado absolutista al no cumplir con sus principios), en Alemania con
Von Stein la Administración Pública surge como parte importante del
Estado de Derecho.

Para Von Stein la Administración Pública está formada por cinco

elementos:
1. El Derecho Internacional Público, la soberanía.
2. La defensa nacional, que tiene como base el ejército y la armada.
3. La hacienda y las finanzas.
4. Sistema jurídico y la administración de justicia.
5. La administración interna (vida física, vida social, vida económica
de los administrados).
La Constitución señala los límites de acción de todos y cada uno de
los órganos del Estado, señalándoles su esfera de acción (Estado de
Derecho). La Administración Pública es tema fundamental de su
obra, siendo que, a través del poder ejecutivo, es como se establece
la acción del Estado.

1.1.4 Gaspar Bluntschli (1808-1881)

Es un teórico del derecho administrativo, su obra se publicó en
varios países, en México publicada en 1980 bajo el nombre de “La
política como ciencia”. En particular el tercer capítulo de su obra
denominado “administración”. Dedica un capítulo a la administración
 pero también trata temas relacionados con la misma como lo es la
función pública, obligaciones y deberes de los funcionarios públicos,
a los servicios públicos, a las relaciones del Estado con la Iglesia y
con la ciencia y el arte.
Escribe también un capítulo sobre el municipio, su naturaleza
jurídica, organización y funcionamiento, territorio, patrimonio,
etcétera. Destaca en su obra el tema relativo a la policía y a la
Administración Pública. Bluntschli muestra admiración por la ciencia
de la policía, aclara que la finalidad de ésta no es castigar sino vigilar
lograr la prosperidad de los ciudadanos.

1.1.5 Carlos Marx (1818-1883)

Es un importante tratadista de la filosofía política, de la economía y
de la ciencia de la Administración Pública; sus obras más
importantes “Manifiesto del Partido Comunista” y “El Capital” han
tenido una gran valoración en el desarrollo de la sociedad, aunque
ésta se vio disminuida notoriamente con el derrumbe de los Estados
comunistas que habían adoptado el pensamiento marxista-leninista
como base de su estructura y organización.

Para Marx el Estado y el Derecho, como instrumentos de la clase

explotadora, desaparecerían en la sociedad comunista, para dar
paso a una simple administración de las cosas. Marx muestra su
tendencia hacia la Administración Pública en un artículo publicado
en agosto de 1844 denominado “El rey de Prusia y la reforma social
por un prusiano”. En este artículo Marx examina la relación entre la
política y la miseria en Prusia e Inglaterra, manifestando que ésta
existe en ambos países aunque en diferente grado y que el origen
del mismo debe buscarse no en la deficiencia administrativa sino
como consecuencia de la explotación del proletariado (recrudecida
en Inglaterra por la industrialización que era la base de su
economía).
 En su obra “Critica a la filosofía del Estado de Hegel “examina al
funcionario prusiano al saber burocrático, a los cargos públicos, al
sistema de exámenes y los salarios de la burocracia. Marx expone
lo relativo a la centralización de la Administración Pública en el
Estado capitalista considerando a la centralización como el proceso
medular del Estado absolutista, que para él era el primer paso del
Estado capitalista y, en cuya obra, trata también lo relativo a la
burocracia.

Sostiene que la sociedad burguesa es antisocial y que el Estado no

puede eliminar estas características por la impotencia de su
administración pues ello implicaría la abolición de la propiedad
privada, lo que resultaría antinatural en un Estado capitalista.
Sostiene, así mismo, que mientras más político sea el Estado menos
buscará las causas de las dolencias sociales. Manifiesta igualmente
que los motivos de la razón política de la revolución francesa no
fueron capaces de comprender los males de la sociedad. Para el la
revolución francesa fue: “La última revolución burguesa del siglo
XIX”.

1.1.5 Max Weber. (1864-1920)

Uno de los más grandes sociólogos de la época contemporánea y a
quien también, con justa razón, se le ha considerado politólogo y
economista, escribió: “La política como vocación”, “Economía y
sociedad”. Ha sido considerado uno de los grandes tratadistas de la
Administración Pública al nivel de Marx y de Tocqueville pero, a
diferencia de ellos quienes se empeñaron en buscar los males de la
Administración Pública, Weber consideró a la Administración Pública
como algo muy importante de los Estados modernos y a la
burocracia como el elemento humano indispensable e imprescindible
de la misma.

Weber hace una exaltación de la burocracia que se presenta

especialmente en las asociaciones grandes y complejas como lo es
el Estado, en el ramo de la Administración Pública y la empresa
capitalista en el ramo de la Administración Privada. El papel de la
burocracia en las instituciones o asociaciones a las que llama de
dominación legal tiene para él su fundamento en seis principios de
acción:
1. Especialización: Auspicia la formación de personal altamente
capacitado a efecto de que se cumpla debidamente con los
cometidos y actividades de la administración mediante una
división del trabajo adecuadamente distribuida.
2. Jerarquización: Los cargos administrativos se encuentran
organizados en una pirámide de mayor jerarquía y autoridad, de
manera tal, que los de más alto rango tienen mayor autoridad y
responsabilidad que los de nivel medio y bajo. A los inferiores les
corresponde el deber de obediencia respecto a los mandatos del
superior.
3. Formalización: En la administración existe un sistema de
principios y reglamentos que encuadran la toma de decisiones y
ejecución de acciones para todos los cargos de acuerdo a su
jerarquía.
4. Personal operativo: La administración tiene funcionarios
menores que realizan actividades elementales como el manejo de
archivos, fichas documentos, etcétera. El personal de operación
realiza las actividades básicas y contribuye en el logro de los
objetivos de la administración.
5. Impersonalidad: Los cargos tienen carácter objetivo relacionado
con la administración, o sea que la estructura de los mismos se
relaciona con sus principios, de tal manera que las funciones de
cada puesto están reglamentadas legalmente, de tal manera que
las actividades del funcionario deben sujetarse al contenido de la
función del cargo.
6. Carrera profesional. Consiste en que la administración ofrece la
formación de carreras para sus funcionarios, existiendo el
escalafón que determina el mecanismo de promoción, ascenso y
motivaciones para ello. Se piensa que la carrera profesional
propicia el mejor aprovechamiento de los recursos humanos a
través de la preparación adecuada y especializada de los
servidores públicos, integrantes de la burocracia.
1.2 TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La ciencia de la administración pública alemana se esfumó en los funestos
años del nazismo y hubo de esperar hasta la posguerra para reaparecer,
no sin grandes fatigas. Mucho hizo a su favor el establecimiento de la
Escuela de Ciencia de la Administración en Spira, como heredera de las
añejas glorias de la enseñanza cameralista iniciada en Halle y Frankfurt del
Oder a principios del siglo XVIII. No menos relevante fue el papel de Fritz
Morstein Marx, un conspicuo pensador administrativo que reivindicó el
cultivo ancestral de la ciencia de la policía, así como las contribuciones de
Robert von Mohl y Lorenz von Stein.

También merecen créditos los trabajos de Ernst Forsthoff, un catedrático

activo en entre 1938 y 1958 que cultiva el derecho administrativo y la
ciencia de la administración pública; de modo que probablemente su mayor
contribución al estudio de la segunda, haya sido la explicación de cómo
dicha ciencia obtuvo no sólo su independencia, sino también su
legitimación como tal. Por principio, juzgó que en Alemania los desarrollos
de cada una de esas disciplinas no han sido antinómicos, sino paralelos y
complementarios, toda vez que al efecto fue decisiva la labor "grandiosa"
de Lorenz von Stein, redescubierto en Alemania por Rudolf Smend en
1923.

Hoy en día, en contraste, la ciencia de la administración pública debe ser

visualizada ante la existencia permanente del Estado de derecho, donde el
derecho administrativo se ha consolidado como una disciplina. Del mismo
modo, hacia mediados de la década de 1950 nadie dudaba del peso del
poder judicial toda vez que los problemas constitucionales entrañaban
también un carácter administrativo, de forma que entonces se hablaba de
"la sustitución del Estado de la legalidad, por el Estado de la
administración".63 En esos años, a los cuales nos hemos referido como
propios de la Revolución Administrativa, era patente la importancia de la
administración pública.
Esa ciencia de la administración pública alemana contemporánea, heredera
de las ciencias camerales, ha estado en proceso permanente de
revitalización. Esto es observable en el ambiente formado en torno a la
disciplina a partir de 1983, cuando la Revista Internacional de Ciencias
Administrativas dedicó un número a la ciencia de la administración pública
a la entonces Alemania Federal. El ejemplar lleva por título: "Administración
y la Ciencia Administrativa en la República Federal de Alemania", y en él se
encuentra un estudio general tanto de la práctica como de la teoría de la
administración pública. En su contenido destaca el artículo titulado "La
Ciencia Administrativa en la República Federal de Alemania"
("Administrative Science in the Federal Republic of Germany"), elaborado
por Werner Thieme y Henrich Siedentopf; el primero trata el desarrollo, el
segundo la posición presente de la ciencia de la administración pública.

En pocas disciplinas se percibe mejor que en Alemania la influencia mutua

entre la práctica y la ciencia de la administración pública. De hecho, los
últimos treinta años de desarrollo de la ciencia de la administración
alemana están marcados por dicha influencia. Tomando como base la idea
de von Stein en el sentido de que la teoría administrativa consiste en el
principio de la administración social en un alto sentido, Siedentopf sostiene
que la ciencia de la administración pública es autónoma de otras disciplinas
sociales, y que ha tenido que superar la debilidad nacida de la pérdida de
sus precedentes camerales y decimonónicos.

La reconstrucción fue modesta en su principio, pero luego se convirtió en

una cruzada que se extendió hacia otros países europeos, con el liderazgo
de Fritz Morstein Marx y Georges Langrod. Desde entonces existe una
ciencia de la administración pública autónoma, con intereses propios, con
métodos específicos y con propósitos de investigación privativos. Se
percibe una consolidación en la ciencia de la administración alemana, la
que cuenta como medio de difusión con la revista La Administración (Die
Verwaltung), establecida en 1968. Todos estos son logros indiscutibles,
sobre todo cuando se consideran como progresos de la ciencia de la
 administración pública frente al derecho administrativo, del cual se liberó
definitivamente.

1.3 LAS CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DEL SECTOR Y LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ALEMANIA
En términos legales, organizativos y procedimentales, los años que median
entre 1949 (cuando las constituciones en ambos estados alemanes fueron
aprobadas) y 1989 se caracterizaron por un inusual grado de estabilidad en
el sector público alemán (occidental). Quizá, paradójicamente, tal
estabilidad se debió, en gran parte, a la dispersión funcional y territorial del
poder que ha configurado la política alemana (occidental) de posguerra.

La estructura político-constitucional desarrollada después de 1945 enfatizó

la desconcentración funcional y, lo que es más importante, la
descentralización en la forma de sistema federal. El elemento federal en la
elaboración constitucional de la nueva Alemania pudo explicarse
parcialmente como una reacción consciente a la experiencia de un
gobierno altamente centralizado bajo el régimen nazi; en parte, refleja
igualmente las preferencias mas o menos explícitas de los poderes aliadas
para quienes el resurgimiento de un Gobierno central fuerte era
inaceptable.

Sin embargo, adquiere más importancia el establecimiento de un sistema

federal a través de la Ley Fundamental de 1949 en la medida en que
significó el retorno a las tradiciones constitucionales alemanas. Las
características clave del sistema, tal y como se desarrolló sobre la base de
la constitución de 1949, incluyen:
 la separación de los poderes legislativo, político y administrativo entre
los niveles central, regional (Länder) y local;
 *la integración procedimental de los tres niveles en la toma de
decisiones, el desarrollo y la implantación de los programas
(“federalismo cooperativo”); l el autogobierno local garantizado
constitucionalmente.
 un alto grado de desconcentración funcional del poder estatal,
especialmente en el nivel central.
 Se aprecia en tal conexión, no solo un considerable grado de autonomía
departamental sino también el establecimiento de entes autónomos
tales como el Banco Federal (Bundesbank) o la Corte Constitucional
Federal (Bundesverfasstmgsgericht). Tal diferenciación funcional
completa la descentralización territorial. Como consecuencia, se puede
hablar de un Estado altamente descentralizado y desconcentrado
territorial y funcionalmente.
 Un sistema económico en el que dominan los elementos de libre
mercado (soziale Marktwirtschaft), pero combinados con un fuerte
énfasis en la cooperación, la colaboración y la toma de decisiones
consensuada entre los empresarios, los empleados y el Estado.
 Un alto grado de centralización e integración en el campo de la
organización social, que contrasta con un Estado disperso funcional y
territorialmente. Lo dicho se aplica tanto al sistema de partidos como a
la esfera de las asociaciones sociales y funcionales (entre las últimas, la
centralización es especialmente aguda entre las asociaciones
profesionales y las centrales sindicales).
 La ausencia de disparidades regionales de gran escala, de conflictos
sociales y divisiones étnicas que facilitó la estabilidad institucional.
 Un cambio y adaptación institucional gradual, apoyada por un bajo
número de gobiernos (tanto en el nivel federal como estatal). A pesar de
que en el nivel federal la coalición de gobierno constituye la norma,
tiende a producir administraciones estables.
 Un énfasis en la legalidad y la burocratización que tiende a reducir el
ámbito de acción, pero que ocasionalmente conduce a largos períodos
de bloqueo e inmovilidad

En la década entre mediados de los 70 y mediados de los 80 los crecientes

déficits presupuestarios conformaron la agenda de la reforma
administrativa. En reacción a la escasez de recursos, el recorte en la
gestión, la eficiencia administrativa y las políticas de rigor económico
 cobraron especial importancia. Dicho proceso comenzó en el nivel estatal
para, en una segunda etapa, extenderse al ámbito federal. La preocupación
inicial sobre la escasez de recursos y el énfasis en el aprendizaje del sector
privado se amplió gradualmente tomando en consideración temas como la
orientación al ciudadano y la simplificación legal. Al menos en el nivel
estatal, algunas de las mayores iniciativas se lanzaron con el propósito de
reducir la complejidad burocrática (desburocratización y simplificación
administrativa).

Desde mediados de los años 80 ha existido una ampliación permanente del

debate sobre el futuro del sector público conduciendo a una
reconsideración del núcleo de las tareas públicas, la apropiada estructura
administrativa y las consiguientes implicaciones para la organización y la
distribución del servicio público

1.4 IMPACTO DE LA UNIFICACIÓN

En el tratamiento del impacto de la unificación en el sector público alemán,
precisan distinguirse dos perspectivas. La primera se refiere al
establecimiento de nuevas estructuras administrativas en los cinco Lánder
de la anterior República Democrática Alemana. La segunda se refiere a la
necesidad de adaptaciones eficaces en la organización administrativa de la
nueva Alemania unificada. Aunque este segundo aspecto principalmente
concierne a la Administración federal, la unificación también demanda una
revisión de las estructuras administrativas de los antiguos once Lánder.
Pero, con todo, posiblemente sean más importantes las estructuras y los
procedimientos administrativos del núcleo del sistema del federalismo
cooperativo, así, por ejemplo, los vínculos institucionales y procedimentales
en las relaciones intergubernamentales se han sometido a una estrecha y
renovada presión con la creación de los nuevos cinco Lánder.

La unificación implicó, antes que nada, la extensión del complejo sistema

legal a los nuevos Landér que se establecieron durante los últimos meses
de existencia de la R.D.A. La adopción en bloque del sistema germano
occidental durante dicho proceso ha sido criticada en cuanto que supone
una colonización de la Alemania oriental. En este tema ha de
comprenderse, sin embargo, que las presiones políticas bajo las que se
realizó el proceso de unificación dejaron un escaso margen para el
desarrollo de un sistema legal distinto que hubiera sido aplicable solamente
a una parte del país. Además, resulta discutible que sea política y
constitucionalmente aceptable crear una entidad política unificada en la que
coexistan dos sistemas legales.
Pasando de la estructura legal a la institucional, se aprecia de nuevo una
transferencia de los modelos germano occidentales al este. De un modo
general, las estructuras institucionales administrativas de Alemania
Occidental se trasplantaron y copiaron en los nuevos Lánder germanos. Lo
dicho se refiere, en primer lugar, al establecimiento de los cinco nuevos
Lánder.

En sus poderes políticos y constitucionales, así como en su diseño

institucional básico, los nuevos cinco Llinder han sido modelados
exactamente como sus semejantes germano occidentales. En efecto,
varios Lánder de Alemania Occidental han ejercido una influencia activa en
el desarrollo institucional del este de acuerdo con sus intereses. En dicho
contexto, el papel de los nuevos Lánder como “Estados socios” en el oeste
merece una especial mención.

Como consecuencia de tal adopción global y sólo parcialmente no reflejada

de la estructura legal e institucional de la Alemania del oeste, muchos de
los problemas estructurales e ineficacias que habían sido identificadas en
el federalismo germano occidental bastante antes de que la unificación
fuera posible, en la actualidad se han complicado y magnificado. Con ello
se hace referencia, ante todo, a las grandes desigualdades en el tamaño y
potencial económico de los Lánder. Durante los años 70 y 80 han existido
señales de desarrollo de un sistema federal de dos clases en el que los
Lánder “ricos” han dominado crecientemente la elaboración cooperativa de
políticas, mientras los Estados “pobres” y pequeños se colocaron, así
mismo, en una posición de dependencia creciente de las transferencias
fiscales, tanto de la Federación como de las regiones más prósperas.
 En la esfera de las finanzas públicas el sistema germano occidental de
imposición e ingresos fue nuevamente adoptado en los cinco Lánder.
Como era previsible, el ingreso generado bajo tales reglas es insuficiente
para cubrir las demandas de gasto en los nuevos Llinder;
consecuentemente, tenía que ponerse en marcha un amplio sistema de
transferencia fiscal del oeste hacia el este.
1.5 IMPACTO DE LA EUROPIZACIÓN
El impacto del actual proceso de europeización en el trabajo del día a día
de amplios sectores de la Administración pública alemana ha sido limitado
hasta el momento. Lo anterior podría explicarse como un fallo de parte del
sector público para adaptar su organización a la realidad europea; pero
igualmente podría argumentarse que las presiones actuales de carácter
adaptativo asociadas a la europeización han sido menos acentuadas de lo
que se suponía.

En concordancia con la anterior afirmación, el impacto de la europeización

podría limitarse a un determinado número de medidas organizativas y de
ajustes limitados en ciertas áreas políticas clave. El establecimiento de
unidades especiales a cargo de los asuntos europeos que pueden adoptar
la forma de un Ministerio de Asuntos Europeos en el nivel estatal o la
creación de secciones europeas en determinados Ministerios, pudo,
consecuentemente, interpretarse como un intento de adaptarse a las
demandas europeas de un modo tradicional.

Sin embargo, al hablar de la europeización de la Administración pública

alemana, uno no debería fijarse en las reacciones adaptativas. La
europeización es un proceso con una doble dimensión, en el que las
políticas de ajuste de parte de los Gobiernos nacionales y subnacionales se
completan con políticas tendentes a influir en la toma de decisiones en el
nivel comunitario. Por lo tanto, la europeización implica más que la mera
adaptación reactiva de las disposiciones nacionales e institucionales a las
presiones externas; se refiere también a los intentos de los actores
nacionales y subnacionales para crear las precondiciones institucionales
 que permitan participar plenamente en el desarrollo de las políticas
comunitarias, de acuerdo con los requisitos y rutinas nacionales.

Tal elemento proactivo algunas veces tiende a ser olvidado, en la medida

en que las reacciones adaptativas constituyen el centro de la atención
académica. Si se contemplan áreas políticas determinadas puede
apreciarse con claridad una mezcla de estrategias reactivas y proactivas.
En el campo de la política regional, por ejemplo, la asistencia nacional a las
regiones tuvo que modificarse en reacción a las demandas comunitarias;
sin embargo, tal proceso de adaptación ha dejado intactas, en su mayor
parte, las características básicas de la política alemana de desarrollo
regional, a pesar de que con el inicio de la unificación se ha emprendido
una revisión más a fondo. Mientras que en la política regional, las
iniciativas comunitarias, federales, estatales y locales se han integrado en
su mayor parte, el campo de la política y de la investigación se caracteriza,
en gran medida, por el predominio de las iniciativas nacionales.

1.6 DESAFÍO PARA LA ADMINISTRACIÓN

Mientras que el período anterior a 1980 supuso un desarrollo más o menos
sincronizado entre la Administración pública y el ambiente social,
económico y político, el final de los años 80 ha traído nuevos desafíos que
demandan una adaptación más rápida y eficaz que la producida. Lo dicho
engloba, en primer lugar, el impacto de la unificación alemana; en segundo
lugar, las presiones adaptativas resultantes del proceso de europeización y,
en tercer lugar, las nuevas condiciones del contexto y las demandas
funcionales que están reñidas con muchas rutinas y conductas
administrativas.

Tanto en términos cuantitativos como cualitativos, los tres procesos,

especialmente si se contemplan de modo combinado, suponen un desafío
para el sector público en su conjunto y para la Administración pública en
especial. Han surgido temores de que la calidad y la escala del desafío
puedan superar las capacidades del sistema administrativo. Lo que
actualmente parece una cierta desorientación sobre el futuro del sector
 público debería ser atribuido, al menos en parte, a esta sobrecarga
potencial.
El decisivo desafío de la unificación, la europeización, el nuevo contexto
internacional y las demandas funcionales comportan la combinación, al
mismo tiempo, de presiones internas y externas y reclama tanto reformas
macro-organizativas como micro-organizativas. Las presiones actuales no
pueden, por lo tanto, limitarse a determinados niveles o divisiones de la
Administración pública; sin embargo, requieren intentos de modernización
que comprendan al sector público en su totalidad e impliquen elementos
legales, estructurales y procedimentales.
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