La Administración pública descentralizada funcionalmente

del Poder Nacional en Venezuela.

 INDICE
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INTRODUCCIÓN 3

I: Los fundamentos constitucionales de los principios de la organización 4

administrativa.
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II. La Administración Pública. Nociones fundamentales.

III. Marco regulatorio y régimen administrativo de las universidades como entes

descentralizados funcionalmente del Poder Nacional

15

2
INTRODUCCIÓN

El Modelo organizativo que establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

y el Plan de la Patria, Plan Económico Social 2013-20191, se basa en un sistema de gestión,
administración centralizada y descentralizada que puede ejercer el Estado sobre áreas
estratégicas, mediante la actividad de gestión económica, con la creación de entes
descentralizados funcionalmente, ya sea que adopten forma de derecho público como serían los
institutos autónomos, o mediante la creación de entes descentralizados con fines empresariales
tales como las empresas del Estado.

Desde nuestro punto de vista, la Constitución establece claramente y con suficiente amplitud, los
mecanismos que permiten la organización administrativa en la gestión directa e indirecta de
servicios públicos y actividades de gestión económica. Más aún, consideramos, que existen los
suficientes mecanismos administrativos que permiten la transferencia y gestión económica de
entes con fines empresariales en manos del Estado, en áreas no estratégicas o reservadas por el
Estado, tales como los Contratos de Concesión, la Delegación Intersubjetiva, la Encomienda de
Gestión etc2.

Así analizando el marco constitucional se debe destacar que nuestra Constitución, declara al
Estado Venezolano en su artículo 2, como un Estado democrático y social de Derecho y de
Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la
vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y
en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político.

En cuanto al principio constitucional de Participación Protagónica, establecido en el artículo 5 de

la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debemos destacar que el ejercicio del
Poder Popular, como lineamiento fundamental establecido en nuestra Constitución se incorpora
desde el momento que entra en vigencia la Constitución Bolivariana, como principio fundamental
y línea transversal en casi todos los aspectos de la gestión pública en Venezuela.

En la actualidad no debe hablarse de un sistema político y social verdaderamente democrático, si

en su ordenamiento jurídico no cuenta con suficientes garantías para la participación de los
ciudadanos en los procesos de toma de decisiones. Así, el creciente peso que tiene actualmente la
cuestión de la participación en el marco del diseño de las políticas sociales, es resultado de
profundas transformaciones en el modelo de intervención social del Estado que están sucediendo
tanto en Venezuela, como en otros países de América Latina en las últimas décadas como parte
de un proceso general de restructuración estatal. Las políticas de privatización, desregulación y
una mal llamada descentralización que venía imponiéndose hasta finales del siglo XX en
1
Plan de la Patria, Plan Económico y Social, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela, Extraordinario Nº 6.118 de fecha 04 de diciembre de 2013.
2
Conforme lo dispone el Decreto con Rango, Fuerza y Valor de Ley Orgánica de la Administración Pública,
publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria: 6.147 de fecha 17 de noviembre de 2014, la delegación intersubjetiva
según su artículo 33, consiste en: “La Administración Pública, podrá delegar las competencias que le estén
otorgadas por ley a sus respectivos entes descentralizados funcionalmente, de conformidad con los lineamientos de
la planificación centralizada” (…). Por otra parte la Encomienda de gestión, la establece en su artículo 38, al
expresar: “La Administración Pública podrá encomendar temporalmente la realización de actividades de carácter
material o técnico de determinadas competencias a sus respectivos entes descentralizados (…)”

3
Venezuela como consecuencia del neoliberalismo, condujeron a redefinir el papel de la sociedad
en la gestión de las cuestiones públicas.

El objetivo esencial de esta transformación lo vemos claramente expresado en el preámbulo de la

Constitución Bolivariana. De allí surgen las contradicciones entre un ordenamiento jurídico
establecido por los intereses de la clase burguesa dominante, donde no se le reconoce al pueblo su
facultad de ejercer su soberanía en forma directa, y una Constitución que impone la necesidad de
establecer un nuevo ordenamiento jurídico que responda a las verdaderas necesidades de las
mayorías y permita al pueblo ejercer su soberanía. Por ello, el artículo 5 de la vigente
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estableceque la soberanía reside
intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce directamente en la forma prevista en esta
Constitución y en la ley, e indirectamente, mediante el sufragio, por los órganos que ejercen el
Poder Público.

Corresponde mencionar que la administración pública, es producto, de las necesidades socio-

políticas que se encuentran previstas en nuestra Constitución. De esta forma, la Revolución
Bolivariana Venezuela sustituye los antiguos mecanismos de la democracia representativa, por
los nuevos procesos que abrazan una democracia popular, cambios históricos y promotores de la
justicia social, la promulgación de dicho instrumento jurídico marco el comienzo de la
emancipación participativa, protagónica y revolucionaria para mantener el manejo de los
recursos, combatir la pobreza, la exclusión, resolver los problemas comunales de nuestro país.

I: LOS FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LOS PRINCIPIOS DE LA

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Siguiendo el principio de la supremacía de las normas constitucionales sobre todo el

ordenamiento jurídico establecido en el artículo 7 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, es importante comenzar hablar sobres las bases en cuanto al tema de la estructura
de la administración pública.

En relación a los aspectos normativos establecidos en el marco constitucional y legal, que

desarrollan los principios aplicables a la estructura de la administración pública previstos en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Proyecto Nacional Simón Bolívar,
Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. 2019-2025, Decreto con Rango, Fuerza y
Valor de Ley Orgánica de la Administración Pública 3, Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo 4, Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia.

Al respecto, (Roberto Dromi, 1998, 451), al señalar, que los mecanismos de los cuales se sustenta
la acción gubernamental, para expresar la voluntad de la administración, expresa que el Estado,
en su carácter de persona jurídica, actúa a través de órganos y entes para cumplir sus funciones
específicas. Por ello, para el cumplimiento de las funciones administrativas, asume distintas
formas de organización: centralización, descentralización y desconcentración.

3
Decreto N° 6.217, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.890 Extraordinario, de fecha 31 de julio de 2008.
4
Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela Nº 39.447 de fecha 16 de junio de 2010.

4
Es importante resaltar que las estructuras organizativas de la administración, en el cumplimiento
de la actividad administrativa, se rigen por lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública, al preceptuar que la Administración Pública Nacional, con el propósito
de incrementar la eficiencia y eficacia de su gestión, podrá descentralizar competencias y
servicios públicos en los Estados, Distritos Metropolitanos y Municipios, de conformidad con la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley. Así mismo, los estados podrán
descentralizar competencias y servicios públicos, en los distritos metropolitanos y los
municipios.5

En este sentido, el artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al

hacer referencia a la Administración Pública, apunta que la misma está al servicio de los
ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación,
celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el
ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

Por otra parte, el Proyecto Nacional Simón Bolívar, Primer Plan Socialista, 2007-2013, a través
de sus siete líneas6, desarrollaba la propuesta del Socialismo del siglo XXI, que no es más que la
respuesta ante al modelo económico capitalista que aun prevalece en nuestra sociedad y que solo
ha logrado el deterioro de las sociedades aumentando desequilibrios en todas las estructuras;
tanto económicas, sociales y políticas, que explayan los equilibrios trazados como metas a
cumplir en forma coherente y armonía con los principios constitucionales, tanto en el área de lo
económico, lo social, así como en el área política, el territorial e internacional.

En relación a las siete líneas estratégicas ya mencionadas, somos del criterio que establecieron
lineamientos encaminados a la construcción de una estructura organizativa de la Administración

5
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública. Publicado en la Gaceta Oficial
de la República Bolivariana de Venezuela, Extraordinaria Nº 6147 de fecha 17 de noviembre de 2014.

6
El Proyecto Nacional Simón Bolívar, Primer Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-
2013, establece los siguientes lineamientos a saber: 1) La Nueva Ética Socialista, que propone la refundación de la
Nación Venezolana, la cual hunde sus raíces en la fusión de los valores y principios más avanzados de las corrientes
humanistas del socialismo y de la herencia histórica del pensamiento de Simón Bolívar; 2) La Suprema Felicidad
Social, que establece que a partir de la construcción de una estructura social incluyente, un nuevo modelo social,
productivo, humanista y endógeno, se persigue que todos vivamos en similares condiciones, rumbo a lo que decía El
Libertador: “La Suprema Felicidad Social; 3) La Democracia Protagónica Revolucionaria, que establece que en esta
nueva fase de la Revolución Bolivariana se consolidará la organización social, y transformar su debilidad individual
en fuerza colectiva; 4) Modelo Productivo Socialista, con el fin de lograr trabajo con significado, se buscará la
eliminación de su división social; 5) La Nueva Geopolítica Nacional, mediante la modificación de la estructura
socio-territorial de Venezuela persigue la articulación interna del modelo productivo, a través de un desarrollo
territorial desconcentrado; 6) Venezuela: Potencia Energética, que manifiesta que el acervo energético del país
posibilita una estrategia que combina el uso soberano del recurso con la integración regional y mundial. El petróleo
continuará siendo decisivo para la captación de recursos del exterior, la generación de inversiones productivas
internas, la satisfacción de las propias necesidades de energía y la consolidación del Modelo Productivo Socialista, y
por último 7) La Nueva Geopolítica Internacional, que plantea que la construcción de un mundo multipolar implica
la creación de nuevos polos de poder que representen el quiebre de la hegemonía unipolar, en la búsqueda de la
justicia social, la solidaridad y las garantías de paz, bajo la profundización del diálogo fraterno entre los pueblos, su
autodeterminación y el respeto de las libertades de pensamiento. Ediciones de la Presidencia de la República,
Caracas, Venezuela, 2007, p. 3.

5
Pública, que permitiera una cercanía más directa con los ciudadanos y ciudadanas, así como con
las diversas instancias de participación social pertenecientes al Poder Popular.

En cuanto al Plan de la Patria7, ya en fecha 07 de octubre de 2012, nuestro líder eterno Hugo
Rafael Chávez Frías, al ganar el periodo presidencial para el periodo 2013-2019, presentó su
“Segundo Plan Socialista de la Nación”, para la consolidación y despegue definitivo en el
cambio estructural que requiere el Estado como estructura política y social que debe
interrelacionarse con los integrantes de la sociedad, en forma fluida en la implantación del
modelo económico socialista.

Asimismo, se estableció en dicha normativa, que la autonomía se ejercerá desarrollando y

estableciendo estructuras organizativas de carácter flexible, democrático, participativo y
eficiente, para dictar sus normas de gobierno y sus reglas internas de acuerdo con lo establecido
en la Constitución de la República.

El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, al

reformarse con la finalidad de establecer los principios, bases y lineamientos que rigen la
organización y el funcionamiento de la Administración Pública, delimitó los alcances y ámbito de
aplicación de la ley, al empleartanto el criterio formal u orgánico, como el material para
establecer su ámbito de aplicación, expresándose su aplicabilidad a la Administración Pública,
incluidos los estados, distritos metropolitanos y municipios, quienes deberán desarrollar su
contenido dentro del ámbito de sus respectivas competencias. Las disposiciones del presente
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica se aplicarán supletoriamente a los demás
órganos y entes del Poder Público.

Se puede apreciar, que en esta Ley, se consagran principios fundamentales que rigen a la
organización administrativa, tales como lo constituyen: el principio de competencia; jerarquía; el
principio de centralización, descentralización; y por último el principio de coordinación. Los
principios antes mencionados, presiden plenamente la actividad y organización de la llamada
administración pública en sentido subjetivo o formal, tal como lo constituyen los distintos entes y
órganos que conforman la administración pública central y descentralizada, tanto nacional,
estadal y municipal. Y por otra parte, el criterio material u objetivo aplicable a la actividad
administrativa realizada por los distintos órganos del poder público nacional, estadal y municipal,
así como la actividad administrativa desplegada tanto por los órganos y entes de participación
ciudadana, como por los particulares, cuando la administración les ha conferido potestades
públicas, fundamentalmente en la prestación de servicios públicos a los ciudadanos.

7
El segundo Plan Socialista de la Nación, 2013-2019, se funda en los grandes objetivos históricos, los cuales
consisten en; 1.- Defender, expandir y consolidar el bien más preciado que hemos reconquistado después de 200
años: la independencia nacional; 2.- Continuar construyendo el socialismo bolivariano del siglo XXI, en Venezuela,
como alternativa del modelo salvaje del capitalismo y con ello asegurar “la mayor suma de felicidad posible, la
mayor suma de seguridad social y la mayor suma de estabilidad política”, para nuestro pueblo; 3.- Convertir a
Venezuela en un país potencia en lo social, lo económico y en lo político dentro de la gran potencia naciente de
América latina y el caribe, que garanticen la conformación de una zona de paz en nuestra América. 4.- Contribuir en
el desarrollo de una nueva geopolítica internacional en la cual tome cuerpo el mundo multicéntrico y pluripolar que
permita lograr el equilibrio del universo y garantizar la paz planetaria. 5.- Contribuir con la preservación de la vida
en el planeta y la salvación de la especiehumana. con estos lineamientos se quiere dar continuidad a lo que hemos
estado trabajando hasta consolidar los planteamientos.

6
Se debe señalar que la administración puede ser entendida en sentido objetivo como en sentido
subjetivo u orgánico, esto quiere decir que puede ser concebida como sujeto de derecho o como
complejo orgánico. En este sentido, el administrativista argentino (Agustín Gordillo, 1998,156),
destaca que la naturaleza jurídica de la función administrativa, está supeditada al criterio que se
adopte al definir qué es la función o la actividad administrativa: si se interpretara que sólo el
Poder Ejecutivo y sus órganos dependientes realizan actividad regida por el derecho
administrativo, entonces es coherente definir a este último de ese modo. En cambio, si se acepta
que también los Poderes Legislativo y Judicial realizan la actividad de tipo administrativa sujeta a
los principios de esta disciplina, la conclusión contraria es inevitable.

En nuestro país, las administraciones públicas las podemos ubicar, por nuestra conformación de
Estado federal, en tres ámbitos políticos territoriales, tales como lo constituyen el poder público
nacional, el poder público estadal y el poder público municipal, encontrando por tanto un
conjunto de órganos y entes8, que constituyen la administración pública nacional; la
administración pública estadal y la administración pública municipal.

Pero, debemos precisar que por nuestra estructura federal, existe una pluralidad de
administraciones públicas a saber: 1) La administración pública nacional, que a su vez está
organizada en la administración pública centralizada y la administración pública descentralizada
funcionalmente; 2) La administración pública estadal, que a su vez se estructura en la
administración pública centralizada de los estados que forman parte de la federación y la
administración pública descentralizada funcionalmente y por último; 3) La administración
pública centralizada de los municipios y su administración descentralizada funcionalmente.

En este orden de ideas, la noción de potestad está vinculada al principio de la legalidad, al atribuir
potestades a la administración al otorgar facultades de actuación, estableciendo y delimitando a la
Administración para su acción otorgándole efectos jurídicos. La noción de potestad se identifica a
través de la relación dialéctica con el derecho subjetivo perteneciente al derecho privado, Ambas
instituciones son especies del género poderes jurídicos, esto es facultades de poder conferidas por
el ordenamiento jurídico.

Esta noción de potestad pública, siguiendo el criterio de (García Enterría, 2001, 287), expresa que
a partir de este núcleo común, todas las demás notas son diferenciales entre la potestad y el
derecho subjetivo, así el derecho subjetivo se caracteriza por tener su origen en una relación

8
En el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, se establecen las bases del
ejercicio de la potestad organizativa de la administración al establecer los fundamentos de la descentralización
funcional en los siguientes términos: “Artículo 29.Los titulares de la potestad organizativa podrán crear entes
descentralizados funcionalmente cuando el mejor cumplimiento de los fines del Estado así lo requiera, en los
términos y condiciones previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el presente Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica y demás normativa aplicable. Los entes descentralizados
funcionalmente serán de dos tipos: 1. Entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho privado: estarán
conformados por las personas jurídicas constituidas de acuerdo a las normas del derecho privado y podrán adoptar o
no la forma empresarial de acuerdo a los fines y objetivos para los cuales fueron creados y en atención a si la fuente
fundamental de sus recursos proviene de su propia actividad o de los aportes públicos, respectivamente; 2) entes
descentralizados funcionalmente con forma de derecho público: estarán conformados por aquellas personas jurídicas
creadas y regidas por normas de derecho público y que podrán tener atribuido el ejercicio de potestades públicas. La
descentralización funcional sólo podrá revertirse por medio de la modificación del acto que le dio origen.”

7
jurídica concreta y corresponder con un deber atribuible a un sujeto pasivo que es en este sentido,
un sujeto obligado.

Esta pluralidad de entes o sujetos de derecho, cada uno de los cuales a su vez se desagrega en
órganos, que son los facultados por el ordenamiento jurídico para expresar la voluntad de la
administración. En este sentido se expresa (Roberto Dromi, 1998, 18)), al señalar que el Estado,
en su carácter de persona jurídica, actúa a través de órganos y entes para cumplir sus funciones
específicas. Por ello, para el cumplimiento de las funciones administrativas, asume distintas
formas de organización: centralización, descentralización y desconcentración.

De esta manera, se establece normativamente que los órganos y entes de la Administración

Pública colaborarán entre sí y con las otras ramas de los poderes públicos en la realización de los
fines del Estado, fundamentalmente, de conformidad con lo previsto en el artículo 136 de nuestra
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela 9, en forma tal, que cada una de sus
funciones apliquen el principio fundamental de la organización, estructura y funcionamiento de la
actividad administrativa. En opinión de (Peña Solis, 1997, 74), la descentralización consiste es
una fórmula organizativa que consiste en transferir competencias de un ente público a otro ente
público, los cuales pueden ser ambos territoriales, o bien uno territorial y el otro institucional.

Esta concepción históricamente ha sostenido, especialmente la proveniente de la doctrina

francesa, que está vinculada a comunidades regionales y locales que se encargan de gestionar sus
propios asuntos, desde la perspectiva de la existencia de necesidades locales.

Por otra parte la descentralización como técnica organizativa 10, parte del supuesto del
reconocimiento de personalidad jurídica y patrimonio a entes funcionales a los cuales se les
transfiere determinadas competencias a los fines que presten determinados fines o servicios
públicos, dotándoles de recursos propios y otorgando autonomía financiera a un patrimonio y con
el consiguiente reconocimiento de la personalidad jurídica, distinta al del Estado y en este
sentido, ese conjunto de órganos en que se desagregan los entes que conforman la administración,
es lo que se conoce en nuestro ordenamiento jurídico como la administración pública
descentralizada funcionalmente.

Los principios antes mencionados, presiden plenamente la actividad y organización de la

llamada administración pública en sentido subjetivo o formal, tal como lo constituyen los

9
El principio de separación orgánica de funciones de los distintos órganos del poder públicos se establece en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de la siguiente manera: “Artículo 136.- El Poder Público se
distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en
Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones
propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del
Estado”.
10
En tal sentido, la descentralización con base territorial y la descentralización funcional lo desarrolla la Ley
Orgánica de la Administración Pública en el artículo 30, al establecer: “Artículo 30. La Administración Pública
Nacional, con el propósito de incrementar la eficiencia y eficacia de su gestión, podrá descentralizar competencias y
servicios públicos en los estados, distritos metropolitanos y municipios, de conformidad con la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela y la ley. Así mismo, los estados podrán descentralizar competencias y servicios
públicos, en los distritos metropolitanos y los Municipios.”

8
distintos entes y órganos que conforman la administración pública central y descentralizada, tanto
nacional, estadal y municipal. Y por otra parte, el criterio material u objetivo aplicable a la
actividad administrativa realizada por los distintos órganos del poder público nacional, estadal y
municipal, así como la actividad administrativa desplegada tanto por los órganos y entes de
participación ciudadana, como por los particulares, cuando la administración les ha conferido
potestades públicas, fundamentalmente en la prestación de servicios públicos a los ciudadanos.11

En cuanto al contenido del principio de competencia, el cual puede ser definido tal como lo
plantea (Brewer Carias, 1992, 150)como la aptitud de obrar de las personas que actúan en el
campo del derecho público, y particularmente, de los sujetos de derecho administrativo. La
competencia, en esta forma, determina los límites entre los cuales pueden movilizarse los órganos
de la Administración Pública. De acuerdo a la jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema de
Justicia, la competencia en el campo del derecho público, a diferencia de la capacidad como
noción propia del derecho privado, es de texto expreso, por lo que sólo puede ser ejercida cuando
expresamente se establece en la Ley.

II. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. NOCIONES FUNDAMENTALES.

En nuestro país, las administraciones públicas las podemos ubicar, por nuestra conformación de
Estado federal, en tres ámbitos políticos territoriales, tales como lo constituyen el poder público
nacional, el poder público estadal y el poder público municipal, encontrando por tanto un
conjunto de órganos y entes12, que constituyen la administración pública nacional; la
administración pública estadal y la administración pública municipal.

11
El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, establece los principios,
bases y lineamientos que rigen la organización y el funcionamiento de la Administración Pública. Así al delimitar los
alcances y ámbito de aplicación de la ley emplea tanto el criterio formal u orgánico, como el material para establecer
su ámbito de aplicación de la siguiente manera: “Artículo 2º. Las disposiciones del presente Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley Orgánica serán aplicables a la Administración Pública, incluidos los estados, distritos
metropolitanos y municipios, quienes deberán desarrollar su contenido dentro del ámbito de sus respectivas
competencias. Las disposiciones del presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica se aplicarán
supletoriamente a los demás órganos y entes del Poder Público.”

12
En el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, se establecen las bases
del ejercicio de la potestad organizativa de la administración al establecer los fundamentos de la descentralización
funcional en los siguientes términos: “Artículo 29.Los titulares de la potestad organizativa podrán crear entes
descentralizados funcionalmente cuando el mejor cumplimiento de los fines del Estado así lo requiera, en los
términos y condiciones previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el presente Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica y demás normativa aplicable. Los entes descentralizados
funcionalmente serán de dos tipos: 1. Entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho privado: estarán
conformados por las personas jurídicas constituidas de acuerdo a las normas del derecho privado y podrán adoptar
o no la forma empresarial de acuerdo a los fines y objetivos para los cuales fueron creados y en atención a si la
fuente fundamental de sus recursos proviene de su propia actividad o de los aportes públicos, respectivamente; 2)
entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho público: estarán conformados por aquellas personas
jurídicas creadas y regidas por normas de derecho público y que podrán tener atribuido el ejercicio de potestades
públicas. La descentralización funcional sólo podrá revertirse por medio de la modificación del acto que le dio
origen.”

9
Siguiendo nuevamente, al administrativista (Brewer Carias, 1992, 45) este refiere que la
consecuencia del principio de la distribución vertical del poder público es que el Estado esta
conformado por diversas entidades político-territoriales que actualizan la personalidad jurídica
del Estado. El Estado, por tanto, en el ámbito interno no es una persona jurídica, sino que esta
conformado por un conjunto de personas jurídicas que son las personas jurídicas estatales.

Pero, debemos precisar que por nuestra estructura federal, existe una pluralidad de
administraciones públicas a saber: 1) La administración pública nacional, que a su vez está
organizada en la administración pública centralizada y la administración pública descentralizada
funcionalmente; 2) La administración pública estadal, que a su vez se estructura en la
administración pública centralizada de los estados que forman parte de la federación y la
administración pública descentralizada funcionalmente y por último; 3) La administración
pública centralizada de los municipios y su administración descentralizada funcionalmente..

Ahora bien, en relación al ejercicio de la potestad administrativa la administración posee

la facultad o poder sustentado en el amparo y tutela de los intereses generales para establecer las
estructuras organizativas necesarias a los fines de cumplir sus cometidos.En tal sentido, (Peña
Solís, 1997, 129), al destacar la importancia de la naturaleza de la potestad, expresa que el debate
sobre las situaciones de poder, correspondió a SANTI ROMANO, en su obra Corso di Diritto
Constituzionale, publicada en 1926, perfilar el concepto de potestad, el cual ha sido aceptado por
la mayoría de la doctrina, y a su vez ha permitido explicar la razón por la cual las actuaciones del
Estado y demás entes públicos pueden limitar la libertad de los ciudadanos, siempre que las
mismas en función del interés general.

En este orden de ideas, la noción de potestad está vinculada al principio de la legalidad, al

atribuir potestades a la administración al otorgar facultades de actuación, estableciendo y
delimitando a la Administración para su acción otorgándole efectos jurídicos. La noción de
potestad se identifica a través de la relación dialéctica con el derecho subjetivo perteneciente al
derecho privado, Ambas instituciones son especies del género poderes jurídicos, esto es
facultades de poder conferidas por el ordenamiento jurídico.

Esta noción de potestad pública, siguiendo el criterio de (García Enterría, 2001, 433), que
expresa al respecto quea partir de este núcleo común, todas las demás notas son diferenciales
entre la potestad y el derecho subjetivo, así el derecho subjetivo se caracteriza por tener su origen
en una relación jurídica concreta y corresponder con un deber atribuible a un sujeto pasivo que es
en este sentido, un sujeto obligado. . .. Pues bien, ninguna de estas notas convienen a la potestad,
que mas bien se caracterizaría por oposición a las mismas.

Esta pluralidad de entes o sujetos de derecho, cada uno de los cuales a su vez se desagrega
en órganos, que son los facultados por el ordenamiento jurídico para expresar la voluntad de la
administración. En este sentido se expresa (Roberto Dromi, 1998, 451) al señalar queel Estado,
en su carácter de persona jurídica, actúa a través de órganos y entes para cumplir sus funciones
específicas. Por ello, para el cumplimiento de las funciones administrativas, asume distintas
formas de organización: centralización, descentralización y desconcentración.

De esta estructura organizativa de la administración pública, se desprende en un primer

plano estructural la organización de los entes y órganos por ejemplo las Universidades, y en un
10
segundo nivel constituido por los órganos en que se descomponen esas personas jurídicas, por
ejemplo en los Consejos Universitarios, etc.

En este sentido, ese conjunto de órganos en que se desagregan los entes que conforman la
administración, es lo que se conoce en nuestro ordenamiento jurídico como la administración
pública descentralizada funcionalmente, advirtiendo que dicha construcción teórica fue resultado
de numerosas investigaciones en el campo del derecho público, surgidas con la finalidad de
explicar el tema relativo a la personalidad jurídica del Estado y las imputaciones de las
actuaciones de las personas físicas que realizaba en su nombre con el surgimiento de la teoría del
órgano.

En el campo del derecho público, como ya se ha señalado surgieron diferentes teorías con
la finalidad de explicar el fundamento de la imputación de las actuaciones de las personas físicas
que actúan en nombre del Estado, una vez aclarado el fundamento de la personalidad jurídica del
Estado, entre esas teorías tenemos las siguientes:

1) La teoría del mandato. Mediante esta tesis se pretendía explicar la aludida situación atendiendo
la noción conceptual del contrato de mandato, por cuanto las personas actuarían como
mandatarios del Estado y demás personas jurídicas, quienes serían los mandantes. Esta tesis ha
sido cuestionada porque incurre en la deficiencia de no poder darle explicación al planteamiento
de cómo puede una persona jurídica otorgar un contrato de mandato si carece del mecanismo para
expresar su voluntad.

2) Teoría de la Representación. Esta teoría pretende explicar que las personas físicas que
expresan la voluntad que se les imputa a las personas jurídicas, son sus representantes. Esta teoría
tiene la deficiencia de ser inaplicable al Estado al que habría que reconocerle desde un inicio la
existencia de una voluntad para poder nombrarse o darse ese representante.

3) La Teoría del Órgano. En razón de las deficiencias de las teorías del mandato y el de la
representación, para explicar la imputación de las declaraciones de voluntad de las personas
físicas al Estado, demás personas jurídicas, surge en Alemania la Teoría del Órgano, sostenida
por el jurista Otto Gierke, que plantea que los servidores del Estado no debían reputarse como
personas ajenas al Estado, antes bien se incrustan en la organización de la persona estatal como
parte integrante –Órgano- de la misma.

El funcionario no es pues, un representante que actúa para el Estado, actúa por él, en
razón que forma parte del Estado mismo, tal como lo señala (Hans kelsen 1995, 221) al tratar lo
relativo a la teoría organicista formulada por Otto Gierke, expresaba que otra teoría del mismo
tipo es la muy difundida según la cual el Estado es un organismo natural. Bajo esta teoría la
sociología del Estado asume la forma de una biología social. Esta podría ser simplemente
rechazada como absurda si no fuese por la importancia política. El propósito real de la teoría
organicista, del cual muchos de los partidarios de tal teoría no se han percatado, en modo alguno
es explicar científicamente el fenómeno del Estado, sino asegurar el valor de la institución
política como tal, o de un Estado en particular; confirmar la autoridad de los órganos estatales y
acrecentar la obediencia de los ciudadanos.

11
 Por esta explicación, en la Teoría del Órgano, los funcionarios o servidores públicos no
son representantes del Estado, en razón que al ser reputado como órgano forma parte inseparable
del Estado y por consiguiente nace con el Estado, lo que soluciona la problemática de la
imputación de la voluntad de las personas físicas que actúan por el Estado, sin objeciones explica
como la voluntad y la acción proveniente de una persona física, son concebidas, mediante la
imputación, como acción y voluntad del Estado.

Posteriormente, se formula que debía considerarse órgano no a la persona física, sino a la

institución, es decir el complejo de atribuciones y funciones unificadas en una figura abstracta,
por ejemplo el Consejo Universitario, pasando a ser la persona física únicamente el titular del
órgano mas no el órgano mismo.

En este sentido, el ejercicio de las diversas funciones que desarrollan los órganos y entes
que conforman a la Administración Pública está orientado al cumplimiento de los diferentes fines
y objetivos del Estado, estos se encuentran recogidos en las normas que integran el ordenamiento
jurídico positivo, pues toda función o actuación de la Administración debe estar sujeta al
principio de legalidad e inspirada en el interés general como principal fin del Estado de derecho.

En relación a los fundamentos, que son inherentes a los principios que ordenan y rigen la
organización de los entes y órganos que realizan la actividad administrativa, debemos mencionar
entre otros, al principio de economía, celeridad, simplicidad, rendición de cuentas, eficacia,
eficiencia, proporcionalidad, oportunidad, objetividad, imparcialidad, participación, honestidad,
accesibilidad, uniformidad, modernidad, transparencia, buena fe, paralelismo de la forma y
responsabilidad en el ejercicio de la misma, con sometimiento pleno a la ley y al derecho, y con
supresión de las formalidades no esenciales, en este sentido se establece la regulación y
principios de la actividad administrativa.

De esta manera, se establece normativamente que los órganos y entes de la

Administración Pública colaborarán entre sí y con las otras ramas de los poderes públicos en la
realización de los fines del Estado, fundamentalmente, de conformidad con lo previsto en el
artículo 136 de nuestra Constitución de la República Bolivariana de Venezuela 13, en forma tal,
que cada una de sus funciones apliquen el principio fundamental de la organización, estructura y
funcionamiento de la actividad administrativa, tal como lo constituye el principio de
Coordinación Administrativa.

En cuanto al principio de competencia, puede ser definido como la medida de las

potestades de actuación que se atribuye a cada órgano o ente o como el conjunto de facultades
poderes y atribuciones que le han sido asignadas legalmente a los órganos y entes de la
administración para actuar en sus relaciones con otros órganos y entes14.

13
El principio de separación orgánica de funciones de los distintos órganos del poder públicos se establece en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de la siguiente manera: “Artículo 136.- El Poder Público se
distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en
Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus
funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines
del Estado”.
14
En relación a la competencia Brewer Carias, define a la misma de la siguiente manera: “La competencia es la
aptitud de obrar de las personas que actúan en el campo del derecho público, y particularmente, de los sujetos de

12
 En el ordenamiento jurídico venezolano, la asignación de competencias se fundamenta en
el principio de legalidad que esta previsto en el artículo 137 de nuestra Constitución,
estableciéndose en el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública que en el caso
que una disposición legal o administrativa otorgue una competencia a la Administración Pública,
sin especificar el órgano o ente que debe ejercerla, se entenderá que corresponde al órgano o ente
con competencia en razón de la materia.

Con respecto al principio de la jerarquía, los órganos y entes de la Administración Pública

están ordenados a lo interno de forma jerárquica y están relacionados de conformidad con la
distribución vertical de atribuciones en niveles organizativos. Los órganos de inferior jerarquía
estarán sometidos a la dirección, supervisión, evaluación y control de los órganos superiores de la
Administración Pública con competencia en la materia respectiva15.

En cuanto al principio de la jerarquía (Roberto Dromi, 1998, 452) hace hincapié en el

aspecto piramidal en la cual se estructuran los órganos de la administración al formularla que los
órganos que integran la Administración guardan entre sí una relación piramidal: convergen hacia
una autoridad con quien se enlazan los demás órganos del sistema. Los órganos no están dotados
de personalidad jurídica propia, e independiente de la personalidad jurídica estatal. Por el
contrario, esos órganos se agrupan respecto de otros, se enlazan y unifican para la acción en
situación de dependencia y subordinación, manteniendo entre sí una estricta relación jerárquica
con diversos grados y niveles, pero siempre respetando las instrucciones y directivas que imparte
el órgano superior, generalmente el jefe de Estado. El ejemplo típico es el ministerio.

Finalmente, analizaremos el principio de la descentralización y centralización como

formula y técnica de la organización administrativa en nuestro país. La descentralización es una
fórmula organizativa que consiste en transferir competencias de un ente público a otro ente
público, los cuales pueden ser ambos territoriales, o bien uno territorial y el otro institucional.
Esta concepción históricamente ha sostenido, especialmente la proveniente de la doctrina
francesa, que está vinculada a comunidades regionales y locales que se encargan de gestionar sus
propios asuntos, desde la perspectiva de la existencia de necesidades locales.

derecho administrativo”. Ver, BREWER CARIAS, Allan, El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, Colección Estudios Jurídicos Nº 16, 3ra edición, Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, 1992, p. 150.
15
En este sentido, nuestra legislación desarrolla los alcances del Principio de la Jerarquía administrativa en el
artículo 28 de la Ley Orgánica de la Administración Pública al instituir: “Artículo 28. Los órganos y entes de la
Administración Pública estarán internamente ordenados de manera jerárquica y relacionada de conformidad con la
distribución vertical de atribuciones en niveles organizativos. Los órganos de inferior jerarquía estarán sometidos a
la dirección, supervisión, evaluación y control de los órganos superiores de la Administración Pública con
competencia en la materia respectiva. El incumplimiento por parte de un órgano inferior de las órdenes e
instrucciones de su superior jerárquico inmediato obliga a la intervención de éste y acarrea la responsabilidad de
las funcionarias o funcionarios a quienes sea imputable dicho incumplimiento, salvo lo dispuesto en el artículo 8º
del presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley.”

13
 Por otra parte la descentralización como técnica organizativa 16, parte del supuesto del
reconocimiento de personalidad jurídica y patrimonio a entes funcionales a los cuales se les
transfiere determinadas competencias a los fines que presten determinados fines o servicios
públicos, dotándoles de recursos propios y otorgando autonomía financiera a un patrimonio y con
el consiguiente reconocimiento de la personalidad jurídica, distinta al del Estado.

Como ya lo hemos expresado, en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica
de la Administración Pública, se consagran principios fundamentales que rige a la organización
administrativa, tales como lo constituyen: el principio de competencia; jerarquía; el principio de
centralización – descentralización; y por último el principio de coordinación. Los principios antes
mencionados, presiden plenamente la actividad y organización de la llamada administración
pública en sentido subjetivo o formal, tal como lo constituyen los distintos entes y órganos que
conforman la administración pública central y descentralizada, tanto nacional, estadal y
municipal. Y por otra parte, el criterio material u objetivo aplicable a la actividad administrativa
realizada por los distintos órganos del poder público nacional, estadal y municipal, así como la
actividad administrativa desplegada tanto por los órganos y entes de participación ciudadana,
como por los particulares, cuando la administración les ha conferido potestades públicas,
fundamentalmente en la prestación de servicios públicos a los ciudadanos.17

En cuanto al contenido del principio de competencia, (Brewer Carias, 1992, 50)lo define
como la aptitud de obrar de las personas que actúan en el campo del derecho público, y
particularmente, de los sujetos de derecho administrativo. La competencia, en esta forma,
determina los límites entre los cuales pueden movilizarse los órganos de la Administración
Pública. De acuerdo a la jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema de Justicia, la competencia
en el campo del derecho público, a diferencia de la capacidad como noción propia del derecho
privado, es de texto expreso, por lo que sólo puede ser ejercida cuando expresamente se establece
en la Ley.

16

En tal sentido, la descentralización con base territorial y la descentralización funcional lo desarrolla la Ley Orgánica
de la Administración Pública en el artículo 30, al establecer: “Artículo 30. La Administración Pública Nacional, con
el propósito de incrementar la eficiencia y eficacia de su gestión, podrá descentralizar competencias y servicios
públicos en los estados, distritos metropolitanos y municipios, de conformidad con la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y la ley. Así mismo, los estados podrán descentralizar competencias y servicios públicos,
en los distritos metropolitanos y los municipios.”

17
El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, establece los principios,
bases y lineamientos que rigen la organización y el funcionamiento de la Administración Pública. Así al delimitar los
alcances y ámbito de aplicación de la ley emplea tanto el criterio formal u orgánico, como el material para establecer
su ámbito de aplicación de la siguiente manera: “Artículo 2º. Las disposiciones del presente Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley Orgánica serán aplicables a la Administración Pública, incluidos los estados, distritos
metropolitanos y municipios, quienes deberán desarrollar su contenido dentro del ámbito de sus respectivas
competencias. Las disposiciones del presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica se aplicarán
supletoriamente a los demás órganos y entes del Poder Público.”

14
III. MARCO REGULATORIO Y RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DE LAS
UNIVERSIDADES COMO ENTES DENCENTRALIZADOS FUNCIONALMENTE DEL
PODER NACIONAL

Las universidades en Venezuela, constituyen un ejemplo de la existencia de la

administración pública nacional descentralizada funcionalmente están regladas y deben apegarse
al principio de legalidad y por consiguiente al principio de competencia que está especialmente
previsto en el artículo 26 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la
Administración Pública. Por tanto las Universidades como instituciones de educación superior,
no están excluidas del control y aplicación de los principios establecidos en nuestra Constitución,
tales como el de legalidad, responsabilidad, jurisdicción contencioso-administrativo, entre otros
que rigen los fundamentos de la organización y funcionamiento de la administración pública en
nuestro país, así como los principios consagrados en la Ley Orgánica de la Administración
Pública, Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y Ley de Universidades.

Por otra parte, la Ley Orgánica de Educación establece como fundamentos y principios
rectores de la Educación Universitaria, el carácter público, calidad y la innovación, el ejercicio
del pensamiento crítico y reflexivo, la inclusión, la pertinencia, la formación integral, la
formación a lo largo de toda la vida, la autonomía, la articulación y cooperación internacional, la
democracia, la libertad, la solidaridad, la universalidad, la eficiencia, la justicia social, el respeto
a los derechos humanos y la bioética, así como la participación e igualdad de condiciones y
oportunidades.

En el cumplimiento de sus funciones, la educación universitaria está abierta a todas las

corrientes del pensamiento y desarrolla valores académicos y sociales que se reflejan en sus
contribuciones a la sociedad. De esta manera, la Ley Orgánica de Educación, establece un nuevo
marco regulatorio en lo relativo a la educción universitaria, que se adecúa. Así mediante su marco
normativo, se pretender romper con el odioso enclaustramiento en la que se encuentra la
Universidad venezolana, totalmente alejada de la realidad social circundante, incorporando
plenamente el principio de la participación protagónica de todos los integrantes de la comunidad
universitaria, tales como autoridades, estudiantes, empleados, obreros y profesores.

La autonomía tal como la consagra nuestra constitución en su artículo 109, es desarrollada

en el artículo 34 de la Ley Orgánica de Educación 18, que establece que las Universidades,
materializarán el ejercicio de la libertad intelectual, la actividad teórico-práctica y la
investigación científica, humanística y tecnológica, con el fin de crear y desarrollar el
conocimiento y los valores culturales.
Asimismo se establece en dicha normativa, que la autonomía se ejercerá desarrollando y
estableciendo estructuras organizativas de carácter flexible, democrático, participativo y
eficiente, para dictar sus normas de gobierno y sus reglas internas de acuerdo con lo establecido
en la Constitución de la República.
18
En tal sentido, el artículo 32 de la mencionada Ley Orgánica de Educación, al referirse a la educación universitaria,
señala lo siguiente: “ Artículo 32: La educación universitaria estará a cargo de instituciones integradas en un
subsistema de educación universitaria, de acuerdo con lo que establezca la ley especial correspondiente y en
concordancia con otras leyes especiales para la educación universitaria. La ley del subsistema de educación
universitaria determinará la adscripción, la categorización de sus componentes, la conformación y operatividad de
sus organismos y la garantía de participación de todos y todas sus integrantes.”

15
 Por esa razón, las Universidades en el ejercicio de la autonomía, que se manifiesta en
autonomía, normativa, organizativa, financiera, funcional y administrativa, podrán planificar,
crear, organizar y realizar los programas de formación, creación intelectual e interacción con las
comunidades, en atención a las áreas estratégicas de acuerdo con el Plan de Desarrollo
Económico y Social de la Nación, las potencialidades existentes en el país, las necesidades
prioritarias, el logro de la soberanía científica y tecnológica y el pleno desarrollo de los seres
humanos.

Igualmente, nuestras Universidades, podrán elegir y nombrar sus autoridades con base en
la democracia participativa, protagónica y de mandato revocable, para el ejercicio pleno y en
igualdad de condiciones de los derechos políticos de los y las integrantes de la comunidad
universitaria, profesores y profesoras, estudiantes, personal administrativo, personal obrero y, los
egresados y las egresadas de acuerdo al Reglamento. Podrán asimismo, administrar su patrimonio
con austeridad, justa distribución, transparencia, honestidad y rendición de cuentas, bajo el
control y vigilancia interna por parte del consejo contralor, y externa por parte del Estado.

El principio de autonomía se ejercerá respetando los derechos consagrados a los

ciudadanos y ciudadanas en la Constitución de la República, sin menoscabo de lo que establezca
la ley en lo relativo al control y vigilancia del Estado, para garantizar el uso eficiente del
patrimonio de las instituciones del subsistema de educación universitaria. Es responsabilidad de
todos y todas, los y las integrantes del subsistema, la rendición de cuentas periódicas al Estado y
a la sociedad sobre el uso de los recursos, así como la oportuna información en torno a la cuantía,
pertinencia y calidad de los productos de sus labores.

Al respecto, La ley Orgánica de Educación, establece que la educación universitaria debe

profundizar los procesos de formación integral y permanente mediante el desarrollo del
pensamiento crítico, de los ciudadanos fomentando el análisis reflexivo y coadyuvando en su
formación y compromiso social y ético con el desarrollo del país, iniciado en los niveles
educativos precedentes. La Educación Universitaria asimismo, tiene como función la creación,
difusión, socialización, producción, apropiación y conservación del conocimiento en la sociedad,
así como el estímulo de la creación intelectual y cultural en todas sus formas. Su finalidad es
formar profesionales e investigadores o investigadoras de la más alta calidad y auspiciar su
permanente actualización y mejoramiento, con el propósito de establecer sólidos fundamentos
que, en lo humanístico, científico y tecnológico, sean soporte para el progreso autónomo,
independiente y soberano del país en todas las áreas.

Continuando con el análisis del marco legal que rige a las Universidades, la Ley de
Universidades establece el régimen regulatorio aplicable especialmente a la Universidad
venezolana. En tal sentido, su artículo 1 prevé que las Universidades son fundamentalmente una
comunidad de intereses espirituales que reúne a profesores y estudiantes en la tarea de buscar la
verdad y afianzar los valores trascendentales del hombre.19Por ello, las Universidades son
Instituciones al servicio de la Nación y a ellas corresponde colaborar en la orientación de la vida
del país mediante su contribución doctrinaria en el esclarecimiento de los problemas nacionales y

19
Publicada en la Gaceta Oficial Nº 1.429 de fecha 8 de septiembre de 1970.

16
realizan una función rectora en la educación, la cultura y la ciencia, asimilando y difundiendo el
saber mediante la investigación y la enseñanza.

Por tanto, las Universidades están investidas normativamente de la potestad organizativa

y normativa, el atribuírsele la facultad de ordenar y establecer su estructura interna, adecuándolos
según lo aconseje la dinámica realidad social e institucional. Esta facultad derivada del ejercicio
de la autonomía, le permite al Consejo Universitario de la Universidad, crear estructuras
académicas y de gestión de asesoría, ejecución de planes estratégicos, de apoyo logístico y
administrativo, así como de órganos administrativos de control interno, del ingreso, inversión y
egreso de recursos financieros, a los fines de asegurar la consecución de los fines previstos en la
Constitución y las leyes, aclarando que sólo el Consejo Universitario, como titular exclusivo del
ejercicio de la potestad organizativa, puede autorizar la creación y funcionamiento de órganos
dentro de la estructura de la Universidad, todo según lo establecido en la Constitución, las leyes y
sus Reglamentos Internos

Ahora bien, en nuestro ordenamiento jurídico la administración como complejo orgánico,

desarrolla un conjunto de potestades, entre las que se destaca la potestad reglamentaria y
normativa, que ejecutan y desarrollan las normas constitucionales que rigen la organización y
funcionamiento de los poderes públicos, así como el régimen de las garantías jurídicas de los
ciudadanos.Ante estas circunstancias, la potestad organizativa de la administración debe
someterse y adecuarse a la reserva legal, tal como lo hemos señalado precedentemente, en el
sentido de que su regulación sólo puede efectuarse mediante delegación expresa de la ley formal
y de acuerdo con el procedimiento previsto en la Constitución.

Al respecto, se debe señalar que la administración puede ser entendida en sentido objetivo
como en sentido subjetivo u orgánico, esto quiere decir que puede ser concebida como sujeto de
derecho o como complejo orgánico. En este sentido, compartimos el criterio amplio desarrollado
por (Agustín Gordillo, 1998, 246) al explicar la naturaleza jurídica de la función administrativa,
que la misma esta supeditada al criterio que se adopte al definir qué es la función o la actividad
administrativa: si se interpretara que sólo el Poder Ejecutivo y sus órganos dependientes realizan
actividad regida por el derecho administrativo, entonces es coherente definir a este último de ese
modo. En cambio, si se acepta que también los Poderes Legislativo y Judicial realizan la
actividad de tipo administrativa sujeta a los principios de esta disciplina, la conclusión contraria
es inevitable.

En nuestro país, las administraciones públicas las podemos ubicar, por nuestra
conformación de Estado federal, en tres ámbitos políticos territoriales, tales como lo constituyen
el poder público nacional, el poder público estadal y el poder público municipal, encontrando por

17
tanto un conjunto de órganos y entes20, que constituyen la administración pública nacional; la
administración pública estadal y la administración pública municipal.
En tal sentido la consecuencia del principio de la distribución vertical del poder público es
que el Estado esta conformado por diversas entidades político-territoriales que actualizan la
personalidad jurídica del Estado. El Estado, por tanto, en el ámbito interno no es una persona
jurídica, sino que esta conformado por un conjunto de personas jurídicas que son las personas
jurídicas estatales.

Pero, debemos precisar que por nuestra estructura federal, existe una pluralidad de
administraciones públicas a saber: 1) La administración pública nacional, que a su vez está
organizada en la administración pública centralizada y la administración pública descentralizada
funcionalmente; 2) La administración pública estadal, que a su vez se estructura en la
administración pública centralizada de los estados que forman parte de la federación y la
administración pública descentralizada funcionalmente y por último; 3) La administración
pública centralizada de los municipios y su administración descentralizada funcionalmente21.
Ahora bien, en relación al ejercicio de la potestad administrativa la administración posee la
facultad o poder sustentado en el amparo y tutela de los intereses generales para establecer las
estructuras organizativas necesarias a los fines de cumplir sus cometidos.

En este orden de ideas, la noción de potestad está vinculada al principio de la legalidad, al

atribuir potestades a la administración al otorgar facultades de actuación, estableciendo y
delimitando a la Administración para su acción otorgándole efectos jurídicos. La noción de
potestad se identifica a través de la relación dialéctica con el derecho subjetivo perteneciente al
derecho privado, Ambas instituciones son especies del género poderes jurídicos, esto es
facultades de poder conferidas por el ordenamiento jurídico.

20
En el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, se establecen las bases
del ejercicio de la potestad organizativa de la administración al establecer los fundamentos de la descentralización
funcional en los siguientes términos: “Artículo 29.Los titulares de la potestad organizativa podrán crear entes
descentralizados funcionalmente cuando el mejor cumplimiento de los fines del Estado así lo requiera, en los
términos y condiciones previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el presente Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica y demás normativa aplicable. Los entes descentralizados
funcionalmente serán de dos tipos: 1. Entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho privado: estarán
conformados por las personas jurídicas constituidas de acuerdo a las normas del derecho privado y podrán adoptar
o no la forma empresarial de acuerdo a los fines y objetivos para los cuales fueron creados y en atención a si la
fuente fundamental de sus recursos proviene de su propia actividad o de los aportes públicos, respectivamente; 2)
entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho público: estarán conformados por aquellas personas
jurídicas creadas y regidas por normas de derecho público y que podrán tener atribuido el ejercicio de potestades
públicas. La descentralización funcional sólo podrá revertirse por medio de la modificación del acto que le dio
origen.”
21
En relación de la estructura y complejidad orgánica que caracteriza a la administración pública se pronuncia
Brewer Carias al destacar: “En segundo lugar, de acuerdo al artículo 19 del Código Civil también son personas
jurídicas en el ordenamiento jurídico venezolano, las personas jurídicas “de carácter público”, entre las cuales el
Código enuncia a “las iglesias de cualquier credo que sean y las universidades”. Estas personas jurídicas de
carácter público, conforme a la terminología empleada en la Constitución de 1999 (Art. 145, en particular) son las
“demás personas jurídicas de derecho público”. Ver, BREWER CARIAS, Allan, La Administración Pública, en El
Derecho Administrativo Venezolano en los Umbrales del Siglo XXI, Libro Homenaje al manual de Derecho
Administrativo de Eloy Lares Martínez, Colección de estudios jurídicos Universidad Monteavila, Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas, 2006, p. 55.

18
 De esta estructura organizativa de la administración pública, se desprende en un primer
plano estructural la organización de los entes y órganos por ejemplo las Universidades, y en un
segundo nivel constituido por los órganos en que se descomponen esas personas jurídicas, por
ejemplo en los Consejos Universitarios, Decanatos, Facultades, Escuelas Coordinaciones de los
Programas de Formación etc.

En este sentido, ese conjunto de órganos en que se desagregan los entes que conforman la
administración, es lo que se conoce en nuestro ordenamiento jurídico como la administración
pública descentralizada funcionalmente, advirtiendo que dicha construcción teórica fue resultado
de numerosas investigaciones en el campo del derecho público, surgidas con la finalidad de
explicar el tema relativo a la personalidad jurídica del Estado y las imputaciones de las
actuaciones de las personas físicas que realizaba en su nombre con el surgimiento de la teoría del
órgano.

En el campo del derecho público, como ya se ha señalado surgieron diferentes teorías con
la finalidad de explicar el fundamento de la imputación de las actuaciones de las personas físicas
que actúan en nombre del Estado, una vez aclarado el fundamento de la personalidad jurídica del
Estado, entre esas teorías tenemos las siguientes:

1) La teoría del mandato. Mediante esta tesis se pretendía explicar la aludida situación atendiendo
la noción conceptual del contrato de mandato, por cuanto las personas actuarían como
mandatarios del Estado y demás personas jurídicas, quienes serían los mandantes. Esta tesis ha
sido cuestionada porque incurre en la deficiencia de no poder darle explicación al planteamiento
de cómo puede una persona jurídica otorgar un contrato de mandato si carece del mecanismo para
expresar su voluntad.

2) Teoría de la Representación. Esta teoría pretende explicar que las personas físicas que
expresan la voluntad que se les imputa a las personas jurídicas, son sus representantes. Esta teoría
tiene la deficiencia de ser inaplicable al Estado al que habría que reconocerle desde un inicio la
existencia de una voluntad para poder nombrarse o darse ese representante.
3) La Teoría del Órgano. En razón de las deficiencias de las teorías del mandato y el de la
representación, para explicar la imputación de las declaraciones de voluntad de las personas
físicas al Estado, demás personas jurídicas, surge en Alemania la Teoría del Órgano, sostenida
por el jurista Otto Gierke, que plantea que los servidores del Estado no debían reputarse como
personas ajenas al Estado, antes bien se incrustan en la organización de la persona estatal como
parte integrante –Órgano- de la misma.

Por esta explicación, en la Teoría del Órgano, los funcionarios o servidores públicos no
son representantes del Estado, en razón que al ser reputado como órgano forma parte inseparable
del Estado y por consiguiente nace con el Estado, lo que soluciona la problemática de la
imputación de la voluntad de las personas físicas que actúan por el Estado, sin objeciones explica
como la voluntad y la acción proveniente de una persona física, son concebidas, mediante la
imputación, como acción y voluntad del Estado.

19
 Posteriormente, se formula que debía considerarse órgano no a la persona física, sino a la
institución, es decir el complejo de atribuciones y funciones unificadas en una figura abstracta,
por ejemplo el Consejo Universitario, pasando a ser la persona física únicamente el titular
delórgano mas no el órgano mismo. En este sentido, el ejercicio de las diversas funciones que
desarrollan los órganos y entes que conforman a la Administración Pública está orientado al
cumplimiento de los diferentes fines y objetivos del Estado, estos se encuentran recogidos en las
normas que integran el ordenamiento jurídico positivo, pues toda función o actuación de la
Administración debe estar sujeta al principio de legalidad e inspirada en el interés general como
principal fin del Estado de derecho.

En relación a los fundamentos, que son inherentes a los principios que ordenan y rigen la
organización de los entes y órganos que realizan la actividad administrativa, debemos mencionar
entre otros, al principio de economía, celeridad, simplicidad, rendición de cuentas, eficacia,
eficiencia, proporcionalidad, oportunidad, objetividad, imparcialidad, participación, honestidad,
accesibilidad, uniformidad, modernidad, transparencia, buena fe, paralelismo de la forma y
responsabilidad en el ejercicio de la misma, con sometimiento pleno a la ley y al derecho, y con
supresión de las formalidades no esenciales, en este sentido se establece la regulación y
principios de la actividad administrativa.

De esta manera, se establece normativamente que los órganos y entes de la

Administración Pública colaborarán entre sí y con las otras ramas de los poderes públicos en la
realización de los fines del Estado, fundamentalmente, de conformidad con lo previsto en el
artículo 136 de nuestra Constitución de la República Bolivariana de Venezuela 22, en forma tal,
que cada una de sus funciones apliquen el principio fundamental de la organización, estructura y
funcionamiento de la actividad administrativa, tal como lo constituye el principio de
Coordinación Administrativa.

En cuanto al principio de competencia, puede ser definido como la medida de las

potestades de actuación que se atribuye a cada órgano o ente o como el conjunto de facultades
poderes y atribuciones que le han sido asignadas legalmente a los órganos y entes de la
administración para actuar en sus relaciones con otros órganos y entes23.

En el ordenamiento jurídico venezolano, la asignación de competencias se fundamenta en

el principio de legalidad que esta previsto en el artículo 137 de nuestra Constitución,
estableciéndose en el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública que en el caso
que una disposición legal o administrativa otorgue una competencia a la Administración Pública,

22
El principio de separación orgánica de funciones de los distintos órganos del poder públicos se establece en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de la siguiente manera: “Artículo 136.- El Poder Público se
distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en
Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus
funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines
del Estado”.
23
En relación a la competencia Brewer Carias, define a la misma de la siguiente manera: “La competencia es la
aptitud de obrar de las personas que actúan en el campo del derecho público, y particularmente, de los sujetos de
derecho administrativo”. Ver, BREWER CARIAS, Allan, El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, Colección Estudios Jurídicos Nº 16, 3ra edición, Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, 1992, p. 150.

20
sin especificar el órgano o ente que debe ejercerla, se entenderá que corresponde al órgano o ente
con competencia en razón de la materia.
Con respecto al principio de la jerarquía, los órganos y entes de la Administración Pública
están ordenados a lo interno de forma jerárquica y están relacionados de conformidad con la
distribución vertical de atribuciones en niveles organizativos. Los órganos de inferior jerarquía
estarán sometidos a la dirección, supervisión, evaluación y control de los órganos superiores de la
Administración Pública con competencia en la materia respectiva24.

La descentralización es una fórmula organizativa que consiste en transferir competencias

de un ente público a otro ente público, los cuales pueden ser ambos territoriales, o bien uno
territorial y el otro institucional. Esta concepción históricamente ha sostenido, especialmente la
proveniente de la doctrina francesa, que está vinculada a comunidades regionales y locales que se
encargan de gestionar sus propios asuntos, desde la perspectiva de la existencia de necesidades
locales.

Por otra parte la descentralización como técnica organizativa 25, parte del supuesto del
reconocimiento de personalidad jurídica y patrimonio a entes funcionales a los cuales se les
transfiere determinadas competencias a los fines que presten determinados fines o servicios
públicos, dotándoles de recursos propios y otorgando autonomía financiera a un patrimonio y con
el consiguiente reconocimiento de la personalidad jurídica, distinta al del Estado.

La facultad de sancionar normas de carácter general, objetivas y abstractas no solo es

privativa de los órganos que ejercen la función legislativa, que de acuerdo a nuestra estructura
federal que presenta el Estado venezolano, la cumple la Asamblea Nacional en el ámbito del
Poder Público Nacional, Los Consejos Legislativos en el ámbito del Poder Público de los Estados
y en los Consejos Municipales, en el ámbito municipal. Materialmente el ejecutivo puede dictar
normas de carácter general, tales como los reglamentos.
Esta facultad no es privativa del Poder Ejecutivo Nacional, otros órganos también pueden
ejercerla, como por ejemplo, la Asamblea Nacional, (Poder Legislativo), Tribunal Supremo de

24
En este sentido, nuestra legislación desarrolla los alcances del Principio de la Jerarquía administrativa en el artículo
28 de la Ley Orgánica de la Administración Pública al instituir: “Artículo 28. Los órganos y entes de la
Administración Pública estarán internamente ordenados de manera jerárquica y relacionada de conformidad con la
distribución vertical de atribuciones en niveles organizativos. Los órganos de inferior jerarquía estarán sometidos a
la dirección, supervisión, evaluación y control de los órganos superiores de la Administración Pública con
competencia en la materia respectiva. El incumplimiento por parte de un órgano inferior de las órdenes e
instrucciones de su superior jerárquico inmediato obliga a la intervención de éste y acarrea la responsabilidad de
las funcionarias o funcionarios a quienes sea imputable dicho incumplimiento, salvo lo dispuesto en el artículo 8º
del presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley.”

25
En tal sentido, la descentralización con base territorial y la descentralización funcional lo desarrolla la Ley
Orgánica de la Administración Pública en el artículo 30, al establecer: “Artículo 30. La Administración Pública
Nacional, con el propósito de incrementar la eficiencia y eficacia de su gestión, podrá descentralizar competencias y
servicios públicos en los estados, distritos metropolitanos y municipios, de conformidad con la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela y la ley. Así mismo, los estados podrán descentralizar competencias y servicios
públicos, en los distritos metropolitanos y los municipios.”

21
Justicia (Poder Judicial), el Poder Ciudadano y el Poder Electoral, en síntesis, los cinco órganos
del Poder Público Nacional del Estado venezolano. No obstante ello, la potestad reglamentaria
radica principalmente en el Ejecutivo26.

En cuanto a los reglamentos, estos pueden ser definidos según (Larez Martínez, 1992, 87)
Como las declaraciones escritas y unilaterales, emanadas de las autoridades administrativas,
creadoras de reglas de derecho de aplicación general, de grado inferior a las leyes.

Pero acogiendo un criterio amplio no meramente formal o subjetivo, los reglamentos

pueden ser definidos por todos aquellas manifestaciones de voluntad, de rango sublegal, emitidas
por los órganos del poder público en el ejercicio de la función administrativa.
Ahora bien, con respecto a otros de los aspectos de fundamental importancia tenemos el de la
Potestad para reglamentar las leyes. La potestad reglamentaria es la facultad mediante la cual las
administraciones públicas pueden crear normas con rango reglamentario, es decir, normas
subordinadas a las leyes, sin que alteren sus espíritu, propósito y razón.

Al respecto Juan Carlos Cassagne, al referirse a la potestad reglamentaria, expresa lo

siguiente: “La potestad reglamentaria de la administración, tiene su fundamento en la lógica y el
Derecho. Se justifica, en la práctica, por cuanto los órganos de la administrativos, se encuentran
mejor capacitados, para reglamentar cuestiones, que requieren de una preparación técnica y
jurídica de la que el Congreso en general carece, por tratarse de un poder político. Las
reglamentaciones administrativas, requieren rapidez en su sanción y permanentemente
actualizadas, siendo los órganos administrativos los mas aptos para ello, por el principio de la
inmediatez que rige toda la actividad administrativa.”27

En cuanto al ejercicio de la potestad reglamentaria, los órganos universitarios con

competencia para dictar reglamentos lo constituyen los Consejos Universitarios tal como lo
establece la referida Ley de Universidades, en su artículo 26, numeral 21, al señalar. “Son
atribuciones del Consejo Universitario: 21. Dictar los Reglamentos Internos que le
correspondan conforme a esta Ley”.

Por tanto, por disposición legal las universidades poseen la potestad de elaborar y
sancionar sus reglamentos administrativos de organización y normativos mediante los cuales
pueden establecer las competencias y funciones de sus estructuras organizativas a los fines que
puedan adecuarlas a sus necesidades organizativas para el mejor cumplimiento de sus fines,
siempre que no vulneren la reserva legal.”28
26
La base de esta condición está dada por nuestra Carta Magna, en el Artículo 236, numeral 10, al establecer el
ejercicio de la potestad reglamentaria de la siguiente manera: “Son atribuciones y obligaciones del Presidente o
Presidenta de la República:

10. Reglamentar total o parcialmente las leyes, sin alterar su espíritu, propósito y razón.”
27
CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, T.I, Séptima edición, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires,
Argentina, 1998, p. 140.
28
En Sentencia Nº 3238 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 21 de
noviembre de 2001. Caso Nulidad de los artículos 2 y 6 de la Ley Sobre Régimen Cambiario, en relación a la reserva
legal se ha reiterado el alcance de la reserva legal en los siguientes términos: tal como lo ha venido señalando la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, al desarrollar los fundamentos de la reserva legal de la siguiente

22
 En cuanto a la potestad normativa y reglamentaria, que se derivan del ejercicio de la
autonomía que poseen las Universidades tenemos que están facultadas para dictar todas aquellas
normas internas, que desarrollen las competencias detalladamente del conjunto orgánico
pertenecientes a la Universidad. Tal facultad le corresponde exclusivamente al Consejo
Universitario, como titular de la potestad normativa, a los fines de dictar y aprobar todos los
reglamentos internos respectivos, normas de procedimiento interno, así como pormenorizar el
régimen de ingreso, ascenso, permanencia, traslados, remuneración y egreso del personal que
labora en la Universidad.

Las Universidades nacionales, por tanto independientemente de la potestad normativa y

organizativa de las cuales están investidas, por mandato constitucional solamente pueden dictar
Reglamentos de funcionamiento administrativo y de organización, debiendo ser cuidadosos los
titulares del ejercicio de esta potestad organizativa y normativa, en no sancionar de normas de
carácter sublegal que incurran en vicios de inconstitucionalidad o ilegalidad 29, o violación a la
reserva legal30. Por esta gradación normativa, la universidades al establecer y sancionar su
normativa interna, deben ajustar la misma a las disposiciones consagradas en la Constitución y
las leyes.

manera: “Al respecto quiere precisar esta Sala, que la figura de la reserva legal viene dada por la consagración a
nivel constitucional de determinadas materias que, debido a la importancia jurídica y política que tienen asignadas,
sólo pueden ser reguladas mediante ley, desde el punto de vista formal, y ello excluye la posibilidad de que tales
materias sean desarrolladas mediante reglamentos o cualquier otros instrumento normativo que no goce de dicho
rango legal. Ahora bien, en virtud de lo previsto en el artículo 190, numeral 10 de la Constitución de 1961- hoy,
artículo 236, numeral 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela – el Ejecutivo Nacional puede
reglamentar las leyes que se dicten en materias que pertenezcan a la reserva legal, incluso cuando tengan carácter
de orgánicas; lo que permite la participación del Poder Ejecutivo en el desarrollo de los principios contenidos en la
Ley, siempre que no altere su espíritu, propósito y razón, y sin que ello pueda significar, en modo alguno, el
otorgamiento al Presidente de la República de la potestad de legislar en torno a la materia o materias específicas
que estén delimitadas por la Ley. Así, el principio de la reserva legal contiene una obligación para el legislador de
regular en el texto de la Ley de que se trate, toda la materia relacionada con ésta, de tal manera que, sólo puede
remitir al reglamentista la posibilidad de establecer o fijar los detalles de su ejecución, esto es, explicar,
desarrollar, complementar e interpretar a la Ley en aras de su mejor ejecución, estando prohibidas, por constituir
una violación a la reserva legal, las remisiones “genéricas” que pudieran originar reglamentos independientes, o
dar lugar a reglamentos delegados.”
29
En este sentido se expresa Brewer Carias, al destacar que: “Como se ha dicho, los actos administrativos serían
inválidos en los casos que vulneren la reserva legal. En este sentido, la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, reafirma, legalmente que se deriva de la Constitución. …”.
“. …en el sentido de que nadie puede ser sancionado por obligaciones cuyo incumplimiento no haya sido definido
por la ley como delito o falta; y de que no pueden cobrarse ningún impuesto u otra contribución que no estén
establecidos por ley, ni concederse exoneraciones de los mismo sino en los casos por ella previstos. Ver, BREWER
CARIAS, Allan, El derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, colección
estudios jurídicos Nº 6, Editorial jurídica venezolana, Caracas, 1992, p. 166.
30

En este sentido, el numeral 3, del artículo 10 del Reglamento General de la Universidad Bolivariana de Venezuela,
establece los límites al ejercicio de la autonomía normativa de la Universidad en los siguientes términos: ”Artículo
10: La Universidad Bolivariana de Venezuela tendrá autonomía administrativa, académica, jurídica, técnica,
económica y financiera en los términos establecidos en el presente Reglamento y leyes de la República, parte de
dicha autonomía comprende: 3) La redacción y aprobación de sus normas, procesos y procedimientos internos que
no colidan con la reserva legal.”

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