Traducción de

ANÍBAL PÉREZ-LIÑÁN
SILVIA VILLEGAS

Juicio político al presidente

y nueva inestabilidad política
en América Latina

FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

MÉXICO - ARGENTINA - BRASIL - COLOMBIA - CHILE - ESPAÑA
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA - GUATEMALA- PERÚ -VENEZUELA
 ENTE ...
320 JUICIO POLÍTICO AL PRESID
al
ya era previsible . En .Guatem a
que la caída del gobierno
ú en 2000, en Argentma en 2001
en 1993, en Ecuador y Per
. . sladores controlaron. los efec-
y en Bol1vta en 2003 , los legi VIII. REPENSAR EL PRESIDENCIALISMO
n
. . is legitimando la rem.oció presi-
.

tos perniCIOSOs de la cris . . LATINOAMERICANO

ivo para
do un mecamsmo legislat
dencial y a veces ofrecien
to (Marste intr ede t y Bern tzen,
reemplazar al líder depues
2006; Mustapic, 2005). HA SURGIDO UN NUEVO PATRÓN de inestabilidad política en
América Latina. Cobró forma en los años noventa y se con­
solidó a comienzos de la década de 2000. A diferencia de la
experiencia de décadas pasadas, es probable que esta ten­
dencia no comprometa la estabilidad de los regímenes demo­
cráticos, pero es letal para los gobiernos democráticos. En el
lapso de unos pocos años, las crisis políticas sin quiebre del
régimen se han convertido en un acontecimiento común en
la política de América Latina y el juicio político presidencial
se ha convertido en la principal expresión constitucional de
esta tendencia.
Hemos afirmado en el capítulo VIl que esas crisis tuvie­
ron varios rasgos distintivos en común. Primero, los oficia­
les de las Fuerzas Armadas -limitados por restricciones in­
ternacionales y por las experiencias desastrosas de los .
gobiernos militares de la década del setenta- se han negado
a intervenir en política (o han fracasado en las pocas opor­
tunidades en que lo han intentado). Segundo, los medios
masivos han desempeñado un nuevo papel como guardia­
nes de la moral pública. Tercero, las protestas populares
contra la corrupción o el mal desempeño económico han
impulsado -a.Ja!ta de gglpes militares- la renuncia del pre­
sidente. p,"�-último, igualmenteÍrnportante, dadas las con­
diciones previas, el Congreso se ha hecho cargo de la
enorme responsabilidad de garantizar la transferencia cons­
titucional del poder, en medio de la debacle política. Este
contexto histórico ha creado las condiciones para que se
multiplicaran los juicios políticos presidenciales, aunque

321
322 JUICIO POLÍTICO AL PRESIDENTE...
REPENSAR EL PRESIDENCIALISMO... 323
varias crisis políticas han llevado a desenlaces alternativos,
por las razones discutidas en el capítulo terior. a:' dos porque las crisis sin quiebre dejan legados múltiples
. que a veces son contradictorios. Entre ellos están la habili­
Hasta hace poco tiempo, esta tendencia estaba práctica-
mente ausente en la literatura especializada. Los estudios dad de las elites civiles para resolver los conflictos sin la in­
de la democratización estaban centrados generalmente en tervención militar, la aparición de controles y equilibrios
la supervivencia de los regímenes democráticos. En tanto inesperados y la capacidad de los movimientos sociales de
� _
que los golpes militares al estilo de d cadas antenores han ejercer la responsabilidad vertical mediante una política in­
_
desaparecido prácticamente de Aménca Latma, la ayotia ';ll surrecciona!. Es en estos legados -y en las paradojas que
de las democracias de la región parecen estar cammo a su encaman- que estará centrado este capítulo. La exploración
"consolidación". En este contexto, los estudios neoinstitu­ de estas paradojas puede no resultar en respuestas conclu­
cionales se han centrado en los aspectos específicos del di- sivas, pero nos obligará a repensar gran parte de nuestra
seño institucional y sus implicancias para los votantes, las concepción del presidencialismo latinoamericano.
carreras de los políticos y la formación de políticas públicas.'
De vez en cuando, los especialistas que estudiaban algún pals
� �
en particular quedaban desconcertad s p r las crisis sin quie- ·
PRESIDENCIALISMO ESTABLE CON PRESIDENTES INESTABLES
bre, pero tendían a analizar estos episodios separadamente
(véase el capítulo II). A fines de los años ochenta, los argumentos que sostenían
. que los conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo tenían
'·Cuáles
son las implicancias teóricas y normativas del
. . . . efectos desestabilizadores se convirtieron en opiniones ge­
nuevo patrón de inestabilidad política? Las c 1s1s sm qme- ;
bre '·no son nada más que equivalentes funciOnales de los neralizadas como parte del debate sobre los "peligros del
. presidencialismo". Este tema estaba en el núcleo de la afir­
•

golpes militares o demuestran la presencia de fren s Y con- ?

trapesos en América Latina? ¿Son señales de eros ón de'" '"'"" �
democracia 0 de vitalidad democrática? Los estudiantes de ·>+'":tY.il
� �
política comparada han comenzado a b rdar estos temas.
de manera muy reciente; en nuestra op1n1on, seremos te!;ti- •!\\·;.¡
gos de debates encendidos en los años por venir. Si bien los
.._
analistas se inclinan naturalmente a interpretar 1as cns1s
presidenciales de acuerdo con sus propios marcos intelec- >· , .,•••,.�
tuales y tendencias ideológicas, no será fácil llegar a acuer"
1 Por ejemplo, a medida que los gobiernos latinoame�canos mo,;lrliban
mación de Juan Linz (1990, 1994) de que las democracias
presidenciales tienen mayores posibilidades de quebrarse
que las parlamentarias. Según este punto de vista, como los
presidentes y los miembros del Congreso son elegidos de
manera independiente para un mandato fijo en el cargo,
cualquier desacuerdo de importancia entre las dos ramas
del gobierno puede .llevar a un bloqueo mutuo institucional.
A diferencia de los regímenes parlamentarios, los sistemas
presidenciales no tienen mecanismos flexibles para reem­
plazar al jefe de gobierno o a los legisladores; no hay una

una "resistencia sorprendente" (Mainwaring 1990a), la literatura s c>Dre Ja� solución "natural" cuando se llega a un punto muerto. Las
_
instituciones presidenciales fue abandonando su interés en el qmebre tensiones pueden agravarse y terminar por desestabilizar el
régimen para pasar a destacar los problemas de los bloqueos
régimen democrático (Lamounier, 1994; Linz, 1990; Riggs,
�
el proce o de definir polfticas (Ames, 2001; Cox y McCubbins, 2001;
2000; Mainwaring, 1999b). 1988; Shugart y Mainwaring, 1997; Stepan y Skach, 1993;
Valenzuela, 1994).
 JUICIO POLÍTICO AL PRESIDENTE...
324
En los años noventa, se escucharon voces nuevas que cues­
tionaban esta concepción señalando que no toda forma de
presidencialismo es igualmente peligrosa. El argumento fue
reformulado en términos de jugadores desestabilizadores
con poder de veto (Tsebelis, 1995: 321 y 322). Según Cox y
McCubbins (2001), la separación de poderes característica
de las constituciones presidencialistas genera un bloqueo
mutuo cuando las dos ramas también exhiben una diver­
gencia de propósitos. Se consideró, en consecuencia, que la
presencia de jugadores pertenecientes a diferentes partidos
era una fuente potencial de conmoción. Scott Mainwaring
(1993: 212 y 213) indicó que la interacción entre el presi­
dencialismo y el multipartidismo constituye una combina­
ción dificil para la democracia y Mark Jones (1995: 160)
afirmó que el presidencialismo estable suele requerir un
Ejecutivo capaz de dominar una mayoría legislativa.
Así como el debate sobre los peligros del presidencia­
lismo arrojaba sombras sobre el destino de las nuevas de­
mocracias latinoamericanas, la multiplicación de las crisis
sin quiebre en la década del noventa cuestionaba los térmi­
nos del debate (Mainwaring, 1999a: 109 y 110; Pérez-Liñán,
2003b). ¿Cómo debían interpretarse estos casos? ¿Eran otr �
manifestación de inestabilidad presidencial, un cuestiona­
miento de la teoría o simplemente anomalías sin relevancia
alguna?
Para Arturo Valenzuela, el derrumbe de 14 gobiernos pre­
sidencialesZ entre 1985 y 2004 no hizo más que subrayar los
conocidos problemas del presidencialismo: en los sistemas
presidenciales, las disputas acerca de reclamos específicos
s
pueden profundizarse fácilmente y convertirse en debate
ela conside�
Además de los casos discutidos en el capítulo VII, Valenzu
2 los presidentes presenta cada vez más un tono parlamenta­
Siles Zuazo de Bolivia (1985), Ra(ll
ra la caída de los presidentes Hemán
a (1989) y Jean Bertran d Aristide de Haití (en 1991 Y
Alfonsín de Argentin
nuevamente en 2004).
REPENSAR EL PRESIDENCIALISMO ... 325
acerca de la conveniencia de la renuncia presidencial; la con­
siguiente polarización puede a su vez transformar la crisis
gubernamental en una crisis con todas las características de
una crisis del orden constitucional (Valenzuela, 2004: 12).
No hay muchas dudas -y la evidencia histórica presen­
tada en el capítulo m ha demostrado este punto- de que
existe en los sistemas presidenciales una propensión subya­
cente al enfrentamiento entre los Poderes, que no ha dismi­
nuido tras la tercera ola de democratización. Pero la inter­
pretación de Valenzuela plantea una pregunta obvia: si las
crisis presidenciales actuales no desencadenan quiebres de
la democracia, ¿dónde residen exactamente los peligros del
presidencialismo? La inestabilidad está instalada ahora res­
pecto del gobierno, no del régimen. Sobre esta base, los estu­
dios de las crisis presidenciales recientes han llegado, en su
mayor parte, a una conclusión diametralmente opuesta: el
conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo no es suficiente, i· .'¡
per se, para desestabilizar las democracias presidenciales
(Carey, 2005; Marsteintredet y Berntzen, 2006; Mustapic,
2005; Pérez-Liñán, 2003b).
Estos estudiosos adoptaron en general la tesis de la ':
1
"parlamentarización" de los regímenes presidenciales e · '1':.1
indican que el uso repetido de juicios políticos o declara­ 1·
ciones de incapacidad se asemeja al voto de censura ca­
racterístico de los sistemas parlamentarios (Carey, 2005;
Mustapic, 2005; Pérez-Liñán, 2005; Schamis, 2002). En
otros términos, independientemente de que la concepción
de Linz haya sido una descripción exacta del presidencia­
lismo en el pasado, la situación actual puede asemejarse
cada vez más a un entorno parlamentario. Carey ha seña­
lado que "aun si las constituciones de América Latina siguen
siendo presidencialistas [. .. ] en la práctica, el reemplazo de
rizado, dando prioridad a la discrecionalidad legislativa"
(Carey, 2005: 115). Con tono optimista, Marsteintredet y
i!i
!','
 JUICIO POLÍTICO AL PRESIDENTE...
326
Berntzen (2006: 20) declararon que "el presidencialismo la­
tinoamericano [...] está adoptando características cada vez
más flexibles y parlamentarías".
Tal vez las preocupaciones de Valenzuela deberían atem­
perar nuestro optimismo. Como, después de todo, estos regí­
menes son presidenciales,la remoción del presidente por me­
dio del Congreso indica una catástrofe política, no una mera
realineación partidaria. Consideremos, como experimento
mental, las expectativas profesionales de un primer ministro
que ha recibido un voto de censura comparadas con las de un
presidente a quien se ha sometido a un juicio político: el pri­
mero suele regresar a la sede central de su partido a prepa­
rarse para las próximas elecciones; el segundo a menudo
abandona el país en busca de un refugio seguro para escribir
sus amargas memorias. La evidencia presentada en el capí­
tulo anterior ha demostrado que las protestas populares -más
que la acción legislativa- suelen ser la fuerza principal que
impulsa el derrumbe de los gobiernos electos. La acción del
Congreso provee el marco -el mejor marco posible- para un
derrumbe del gobierno, pero suele desempeñar un papel me­
ramente reactivo.
RESPONSABILIDAD HORIZONTAL
CON ABUSO RECURRENTE DE PODER
Quizás la imagen más duradera del presidencialismo lati­
noamericano sea la de un dominio del Ejecutivo que no está
limitado por controles institucionales. El Ejecutivo "cesa­
rista" tiene una larga tradición intelectual entre los lati­
noamericanistas. A comienzos del siglo XX, el historiador
venezolano Laureano Vallenilla Lanz argumentó que el "ce­
sarismo democrático" era una necesidad sociológica, el re­
sultado determinista de condiciones culturales, raciales e
históricas en las llanuras de América Latina. Según Valleni-
REPENSAR EL PRESIDENCIALISMO ... 327
lla, se necesitaba un presidente fuerte para desempeñar el
papel de gendarme, "representante y protector de la unidad
nacional" para los pueblos indómitos de América Latina
(Vallenilla Lanz, [1919] 1991: 106).
Si bien la obra clásica de Vallenilla describía la Vene­
zuela de José Antonio Páez y Juan Vicente Gómez más que
la de Rómulo Betancourt y Carlos Andrés Pérez, hubo re­
presentaciones de las democracias presidencialistas que
también destacaron el predominio del Ejecutivo. En un en­
sayo seminal publicado en los años cuarenta, William
Stokes comparó algunos ejemplos latinoamericanos de go­
bierno parlamentario con el patrón modal:
El "cesarismo democrático", ya sea ejercido por el caudillo
militar o el doctor en filosofía, ha desalentado el ejercicio de
una eficiencia administrativa y contribuido a la desorganiza­
ción política en América Latina. La concentración de la auto­
ridad ejecutiva sin responsabilidad ha dado rienda suelta a las
peores prácticas administrativas de los malos presidentes sin
exigir lo mejor de Ejecutivos competentes; además, con los
grupos minoritarios dominados en el Congreso por una ma­
yoría obsecuente -todo el Legislativo jadeando a la sombra de
un gobierno ejecutivo fuerte- los grupos activos se han vol­
cado a la revolución como la salida para la expresión política
y administrativa (Stokes, 1945: 522).
El interés en el tema de los presidentes a quienes no se les
imponen límites ha llegado hasta el presente, inspirando a
veces representaciones estereotfpicas. Quizás la descripción
más dramática del presidencialismo del Tercer Mundo sea
la hecha por Caries Boix, que sugirió que como los presi­
dentes electos no son plenamente responsables ante las
otras ramas del gobierno, pueden apoderarse de la mayor
parte de los activos de una nación e imponer una dictadura
(Boix, 2003: 152).
328 JUICIO POLíTICO AL PRESIDENTE... REPENSAR EL PRESIDENCIALISMO ... 329
Una imagen mucho más sutil del predominio presiden­ madamente insatisfactoria. Brasil, la
nación que inició la ola
cial impregnó el debate acerca de la democracia delegativa de juicios políticos en 1992,fue uno
de los casos que O'Donnell
en los años noventa. Guillermo O'Donnell sostuvo que mu­ identificó con el tipo ideal y entre los
ejemplos de responsabi­
chas nuevas democracias "se basan en la premisa de que lidad horizontal débil se encontraban
poliarquías establecidas
quienquiera gane las elecciones presidenciales tiene en como Colombia y Venezuela (O'Donne
ll, 1998: 112).
consecuencia el derecho a gobernar como le parezca con­ Una segunda manera de explicar esta
paradoja es des­
veniente, limitado sólo por la dura realidad de que existen cartar por completo el concepto de
democracia delegativa,
relaciones de poder y por un mandato limitado constitu­ alegando que no refleja los verdader
os atributos del presi­
cionalmente" (O'Donnell, 1994: 59). dencialismo latinoamericano en la déca
da del noventa. Los
El tipo ideal de O'Donnell pone el acento sobre tres estudios neoinstitucionales han vuelto
a analizar el papel de
problemas diferentes, pero relacionados: la ausencia de las legislaturas respecto del Poder Ejec
utivo, destacando
responsabilidad horizontal (es decir, control sobre el Eje­ que la delegación es una entre varias
interacciones estraté­
cutivo ejercido por el Congreso u otras instituciones); un gicas posibles entre el Ejecutivo y el Cong
reso (Carey y Shu­
patrón de toma de decisiones en lo económico que está gart, 1998; Cox y Morgenstern 2001;
Palanza, 2006). Por lo
aislado políticamente y es extremadamente tecnocrático y tanto, cuando los legisladores no ejerc
ieron su poder de su­
un ciclo que va desde la "omnipotencia" presidencial en pervisión, pueden haberlo hecho por
razones estratégicas
los primeros tiempos del mandato del presidente a la "im­ más que como resultado de una impo
tencia institucional.
potencia" política al llegar al fin de su gobierno. Los traba­ Los líderes parlamentarios pueden habe
r comprendido que
jos subsiguientes sobre este tema pusieron el acento en los desafiar a un presidente popular no
sería beneficioso para
problemas de responsabilidad horizontal (por ejemplo, sus carreras políticas o pueden habe
r querido que la res­
Larkins, 1998; O'Donnell, 1990) y la definición unilateral ponsabilidad por ciertas políticas impo
pulares recayera
de políticas (por ejemplo, Ghio, 2000; Panizza, 2000), pero sólo en el Ejecutivo. Sin embargo, frent
e a la exigencia po­
ignoraron en su mayor parte la naturaleza cíclica del po­ pular de que enfrentaran al president
e, fueron plenamente
der presidencial, que se volvió tan evidente en la mayoría capaces de conducir una investigac
ión y remover al presi­
de las crisis presidenciales (como excepciones parciales, dente del cargo.
véanse Helmke, 2002; Schmidt, 2000; Weyland, 1993). El problema que presenta esta respuesta
es que, para­
La multiplicación de juicios políticos a comienzos de dójicamente, ignora los efectos estratégic
os de la responsa­
los años noventa le planteó una pregunta importante a esta bilidad horizontal. Es verdad que la
multiplicación de jui­
concepción. Si no había responsabilidad horizontal, ¿cómo cios políticos demostraba que el Congreso
podía, en última
había podido el Congreso desafiar la dominación presiden­ instancia, ejercer la supervisión, pero
estos arrebatos de ac­
cial, considerar responsable a un presidente y removerlo del tividad representaban una forma inter
mitente de responsa-,
cargo una y otra vez? bilidad, muy diferente de la forma insti
tucionalizada que
La primera solución posible a este interrogante es que los (por lo menos, en teoría) caracteriza
a las democracias bien
juicios políticos se llevaron a cabo en paises que no eran de' establecidas. Como cualquier otra form
a de aplicación de la
mocracias delegativas. Esta respuesta, sin embargo, es extre- ley, el juicio político sólo tiene éxito cuan
do su sombra ac-
330 JUICIO POLÍTICO AL PRESIDENTE ...
túa como un elemento disuasivo para el delito. Este efecto
estratégico es imperfecto en todas partes, pero la sorpresa y
el escepticismo con el que muchos latinoamericanos obser­
varon el desarrollo de los procesos de juicio político indican
que la responsabilidad horizontal no era un rasgo institu­
cionalizado de estos regimenes.
Sospecho que hay una tercera respuesta -más com­
pleja- a este interrogante, una respuesta que se ajusta a la
tesis de O'Donnell de los ciclos presidenciales de poder
tanto como a la tesis de Smulovitz y Peruzzotti acerca del
surgimiento de la accountability social en América Latina
(Peruzzotti, 2005; Smulovitz y Peruzzotti, 2000). En la dé­
cada del noventa, la multiplicación de los juicios políticos
fue una señal del surgimiento de un modelo de frenos y
contrapesos acorde con el nuevo patrón de inestabilidad
política y contenido en él. La búsqueda de la responsabili­
dad presidencial se realizó en un contexto marcado por una
dinámica latinoamericana tradicional -predominio del Eje­
cutivo marcado por el fracaso presidencial- pero también
por nuevas condiciones, a saber, la incapacidad de hacerse
cargo por parte de los líderes militares y la aparición de
nuevos actores decisivos como los medios masivos y los
movimientos de protesta (Smulovitz y Peruzzotti, 2000).
El modelo de responsabilidad horizontal que surgió en
este contexto puede caracterizarse como politizado y espas­
módico. Por "politizado", entendemos que hay considera­
ciones electorales, partidarias y personales de corto plazo
que impulsan las decisiones de los legisladores tanto como
su preocupación por el predominio presidencial o el mante­
nimiento de las instituciones (Mayhew, 1974). Por "espas­
módico", entendemos que el mecanismo de juicio político
es activado de manera intermitente como una forma de ma­
nejar situaciones extremas, sin un ejercicio más continuo
de la supervisión parlamentaria en tiempos "normales"
(véase Siavelis, 2000). Las elites utilizaron el juicio politice
REPENSAR EL PRESIDENCIALISMO... 331
como una forma de controlar a presidentes que se habían
vuelto demasiado impopulares, demasiado impredecibles o
demasiado renuentes a realizar acuerdos. Pero los controles
se activaban de manera intermitente para destronar a presi­
dentes indeseables más que para prevenir el predominio
presidencial y los posibles delitos en una etapa inicial.
Esta posición se encuentra en algún punto entre una
imagen pesimista de América Latina como un vasto pá­
ramo institucional y una visión optimista de sociedades go­
bernadas por "reglas de juego" consolidadas. En un régi­
men presidencial carente de todo mecanismo efectivo de
responsabilidad horizontal, sería de esperar que los excesos
presidenciales fueran un fenómeno común y el juicio polí­
tico un proceso desconocido. En un contexto de sólida res­
ponsabilidad horizontal, sería de esperar que los delitos y
faltas graves fuesen sucesos poco frecuentes y que el juicio
político fuese igualmente inusual. En cambio, la inconducta
presidencial fue ur¡ fenómeno frecuente en América Latina
en la década del noventa, mientras que el juicio político sur­
gió como algo inesperado. Los juicios políticos han demos­
trado que los legisladores tenían la fuerza necesaria para
pedirle cuentas al presidente cuando los escándalos mediá­
ticos y la protesta popular les daban suficiente influencia,
pero no la necesaria para evitar instancias de abuso presi­
dencial con regularidad.
PODER POPULAR CON DEMOCRATIZACIÓN LIMITADA
En este punto, ha quedado claro que los movimientos so­
ciales han desempeñado un papel decisivo en las crisis pre­
sidenciales recientes. Al desaparecer los golpes militares, la
movilización de sectores populares y manifestantes de clase
media ha surgido como la principal fuerza capaz de derro­
car gobiernos corruptos o impopulares.
332 JUICIO POLÍTICO AL PRESIDENTE ...
En una región afectada por algunos de los niveles más ele­
vados de desigualdad, la acción decisiva de los sectores
populares no es un logro menor y varios autores lo han
celebrado. Marsteintredet y Bemtzen (2006) caracteriza­
ron los casos en que los presidentes fueron removidos del
cargo como resultado de protestas populares como el
equivalente funcional de un refemdo revocatorio. Kathryn
Hochstetler destacó que la movilización popular ha fun­
cionado como un instrumento democrático para combatir
la exclusión y construir derechos mediante la contestación
política (Hochstetler, 2006).
Uno de los análisis más interesantes del papel de los
movimientos populares en la remoción de presidentes fue
el elaborado por León Zamosc (2006). Zamosc acuñó el tér­
mino "juicios políticos populares" para referirse a episodios
en los cuales "los presidentes han renunciado o han sido
removidos del cargo como resultado de interacciones políti­
cas en las cuales desempeñaron un papel decisivo las movi­
lizaciones de protesta popular que exigían expresamente la
salida del presidente" (2006: 1 ) . Para Zamosc, las protestas
populares ejercían una forma particular de responsabilidad
vertical en un contexto en el cual habían fallado los meca­
nismos ordinarios de control; constituían una manifesta­
ción caracteristica de la nueva accountability social en Amé­
rica Latina (Zamosc, 2006: 6-8; véase también Smulovitz y
Peruzzotti, 2000).
En esta concepción, las protestas populares eran la con­
secuencia natural de la democratización, porque la libertad
de expresión y de organización facilitaba la acción de los
movimientos sociales y la articulación de sus reclamos. Más
aún,los juicios políticos populares pueden haber favorecido,
a la larga,la consolidación de la democracia creando gobier­
nos más responsables y legítimos (Zamosc,2006: 12).
Es ésta una interpretación poderosa y sensata, pero
como en el caso de la tesis referida a la parlamentarización,
REPENSAR EL PRESIDENCIALISMO ... 333
puede ser necesario moderar el optimismo acerca de los jui­
cios políticos populares. Para analizar este punto, conside­
remos dos situaciones típicas-ideales: una revuelta militar y
un levantamiento popular contra un presidente electo. La
mayoria de los lectores aceptarla sin titubear la idea de que
las revueltas militares contra un presidente electo constitu­
yen una amenaza para la democracia. Hay dos presupues­
tos subyacentes que hacen evidente este argumento. Pri­
mero, los oficiales de las Fuerzas Armadas no han sido
elegidos por el pueblo y no pueden por consiguiente repre­
sentar la voluntad popular. La revuelta militar puede,de he­
cho, ser popular, pero los oficiales no tienen derecho a ha­
blar en nombre del pueblo. Segundo, una revuelta militar
implica por definición la violación de un tabú democrático:
el uso de la violencia para alcanzar el poder. Un levanta­
miento popular típico-ideal, en cambio, parece ser lo
opuesto a estos presupuestos: es el pueblo quien hace escu­
char su voz en las calles y cualquier forma de violencia -si
es que se presenta- es únicamente sintomática de una si­
tuación desesperada, prueba de que los gobernantes electos
no han representado los intereses del pueblo.
Estos dos presupuestos han sido parte esencial de la
concepción de los levantamientos populares. Lamentable­
mente, la diferencia entre un "juicio político popular" y un
"golpe popular" suele desdibujarse, como puede verse en el
ejemplo de Ecuador (Paliares, 2006; véase también Munck,
2006: 11). Por consiguiente, los dos presupuestos subyacen­
tes merecen considerarse cuidadosamente.
En primer lugar, tomemos el tema de la representación.
No hay, en términos generales, un claro principio democrá­
tico que respalde el argumento de que las protestas tienen
mayor valor que los votos. En otras palabras, ¿por qué la
voluntad de la gente que está tratando de remover al presi­
dente debe prevalecer sobre la voluntad de la gente que lo
votó en las últimas elecciones? En medio de las crisis, los
334 JUICIO POLÍTICO AL PRESIDENTE...
políticos han evitado los debates filosóficos abstractos y han
preferido dedicarse a buscarle soluciones prácticas al pro­
blema. La evidencia presentada en capítulos anteriores ha
demostrado que el alcance de las protestas sociales es deci­
sivo para determinar el grado de influencia política que
pueden alcanzar. La presencia de una amplia coalición ca­
llejera envía el mensaje de que hay algo similar a una mayo­
ría absoluta que quiere que el presidente se aleje del cargo.
Lamentablemente, luego de que una amplia coalición
logra remover a un presidente, la tarea de la representa­
ción apenas comienza. ¿Quién tiene derecho a definir la
agenda? Las interpretaciones que se hacen de la protesta
popular suelen presuponer que los levantamientos tienen
objetivos unificados, envían mensajes claros y tienen con­
secuencias fundacionales para el sistema político; pero la
evidencia en este sentido no es unánime. Tanto como la res­
ponsabilidad horizontal ejercida por los legisladores, la
responsabilidad vertical ejercida por los movimientos so­
ciales suele ser politizada y espasmódica. Hay dos dinámi­
cas que explican este resultado: los movimientos populares
pueden entrar en desacuerdo sobre la nueva agenda, divi­
dirse y terminar por hacerle el juego a los actores tradicio­
nales o pueden desplazar a esos actores del poder sin otro
resultado más que la creación de nuevos gobiernos que no
dan cuenta de sus actos.
Los levantamientos populares no se presentan como fe­
nómenos independientes; a menudo están modelados por
interacciones complejas entre fuerzas sociales en formación
y estructuras políticas convencionales (Paliares, 2006). La
experiencia de Argentina después de la crisis de 2001 resulta
ilustrativa. Las asambleas de clase media que proliferaron a
la sombra de la sequía monetaria se desvanecieron sin dejar
grandes rastros, pero la maquinaria peronista que activó los
disturbios por alimentos en diciembre de 2001 se mantuvo
en perfecto estado. Y la mayor parte de los movimientos de
REPENSAR EL PRESIDENCIALISMO... 335
protesta (los piqueteros) cuyos líderes no se unieron a esta
estructura ha perclido vigor (véase Auyero, 2005).
Esto no significa que las estructuras partidarias tradi­
cionales siempre capitalicen la indignación popular; en paí­
ses como Bolivia y Venezuela, donde los partidos tradicio­
nales habían abandonado a su electorado popular, estos
sectores fueron movilizados por nuevos líderes. La eviden­
cia parece confirmar la tesis de Ollier (2003) de que las cri­
sis presidenciales tienden a presentarse en contextos de ele­
vada fragmentación política. Los levantamientos populares
pueden traer a nuevos líderes al poder, pero como parece
indicar el ejemplo de Venezuela, la consecuente reconstitu­
ción del poder político no siempre crea un Poder Ejecutivo
más responsable.
En segundo lugar, consideremos el tema de la violencia.
Aunque la mayoría de las protestas ha sido de naturaleza
pacífica, otras -como el Caracazo venezolano y los distur­
bios por alimentos en Argentina- incluyeron saqueos gene­
ralizados. Además, la experiencia de las luchas populares les
ha enseñado a los movimientos sociales a presionar a otros
segmentos de la población (a menudo usando barricadas y
cortes de rutas) para atraer la atención de los medios masi­
vos y los funcionarios públicos. En un contexto de democra­
tización, las protestas de este tipo constituyen una trampa
para los gobiernos electos. Los disturbios y los cortes de ca­
lles y rutas hacen parecer débil e ineficaz al presidente; fo­
mentan la deserción de quienes eran sus aliados y promue­
ven la conspiración entre sus enemigos envalentonados. Al
mismo tiempo, el uso de la represión contra los manifestan­
tes enfurece al pueblo, desata la crítica internacional y suele
acelerar la caída del gobierno. En Argentina y Bolivia, las
muertes causadas por el enfrentamiento entre las fuerzas de
seguridad y los manifestantes terminaron por desencadenar
la caída de Fernando de la Rúa y Gonzalo Sánchez de La­
zada antes de que llegara a considerarse un proceso de jui-
 336 JUICIO POLÍTICO AL PRESIDENTE...
cio político. Quizás el ejemplo más dramático de esta situación
fue el uso de francotiradores para dispersar las manifestaciones
pacíficas a favor del juicio político durante el Marzo Para­
guayo. Como vimos en el capítulo n, los ataques crearon una
situación caótica que forzó rápidamente la renuncia del pre­
sidente Raúl Cubas Grau.
Como las protestas populares representan una reacción
contra la corrupción en el gobierno, el abuso de poder o
pésimas condiciones económicas, han establecido una asi­
metría en cuanto al uso legítimo de la violencia. Los obser­
vadores locales e internacionales hacen un esfuerzo por
comprender (y hasta justificar) los disturbios espontáneos,
mientras que condenan abiertamente la represión por parte
del Estado. Esta reacción ha servido para descartar las op­
r ciones autoritarias de gobiernos acorralados, pero al mismo
tiempo ha legitimado el posible uso de la protesta popular
comouna-forma''nemocrática" <ie política pretori<:m�:como
subproducto positivo, esta situa�iónasiiiiéirica: ha fomen­
tado el surgimiento de un estilo moderado de gobierno pre­
sidencial. A comienzos de la década de 2000, presidentes tan
disímiles como Eduardo Duhalde y Néstor Kirchner en Ar­
gentina, o Hugo Banzer y Carlos Mesa en Bolivia cedieron
ante la proliferación de protestas populares, tratando de ca­
nalizarlas mediante una densa red de negociaciones, pro­
gramas sociales y formas de clientelismo en lugar de enfren­
tarse a ellas con las fuerzas de seguridad (Gamarra, 2004).
El debate sobre la legitimidad de la política insurreccio­
na! todavía está pendiente. Los defensores de los levanta­
mientos populares tratarán de revestirlos de narraciones
épicas, pero les resultará difícil convencer a otros demócra­
tas de que los movimientos sociales tienen un derecho in­
trínseco a imponerse mediante la acción política violenta
mientras que otros actores no estatales deben respetar los
derechos humanos y permanecer dentro del Estado de de­
recho. Los críticos de los levantamientos populares se senti-
REPENSAR EL PRESIDENCIALISMO ... 337
rán tentados de presentar este problema como una tensión
huntingtoniana entre la incorporación social y las institu­
ciones democráticas, pero no les resultará fácil convencer a
otros demócratas de que este enfoque no es una justifica­
ción latente de la exclusión social y la rigidez institucional.3
Quizás la enseñanza más importante que han dejadoTas
crisis presidenciales recientes es que los presidentes que
ejercen un poder prácticamente irrestricto en un contexto
de suma popularidad suelen convertirse en blancos fáciles
cuando sus índices de aprobación se desploman y las pro­
testas masivas consumen su capital político. El proceso de
juicio político ha surgido como la forma más efectiva de en­
marcar la caída de un gobierno electo protegiendo al mismo
tiempo una constitución democrática, pero generalmente
no ha logrado evitar un nuevo ciclo de predominio presi­
dencial y derrumbe del gobierno. Los golpes militares pue­
den ser el drama del pasado, pero existen razones para creer
que las crisis sin quiebre serán el drama de América Latina
en los años venideros.
3 Es interesante notar que los recientes levantamientos populares han
demostrado que la incorporación cargada de conflicto no es simplemente
un subproducto del proceso de modernización. A menudo, eran los pobres
quienes formaban las coaliciones callejeras, pero no representaban nuevos
grupos sociales creados por el proceso de desarrollo económico. (La obra
clásica sobre este tema es Huntington, 1968.)