Reelección Presidencial y Democracia

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Reelección presidencial y democracia
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Jose Luis Castro-Montero

Tilburg University
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Agustín Grijalva Jiménez
José Luis Castro Montero
REELECCIÓN
PRESIDENCIAL
Y DEMOCRACIA
La eliminación de los límites
constitucionales a la reelección en Ecuador,
Bolivia, Venezuela y Nicaragua
Corporación de Estudios y Publicaciones

Quito, 2021
CORPORACIÓN DE ESTUDIOS Y PUBLICACIONES (CEP)
REELECCIÓN PRESIDENCIAL Y DEMOCRACIA
Agustín Grijalva Jiménez ▪ José Luis Castro Montero
Revisión Técnica
Departamento Jurídico Editorial – CEP
Revisión Estilo
Departamento Jurídico Editorial - CEP
Supervisión Editorial
Comité de Gestión Editorial (Publicaciones) de la Facultad
de Jurisprudencia – Pontificia Universidad Católica del Ecuador
Diagramación
Departamento de Diagramación – CEP
Impresión
Talleres – CEP
Derecho de Autor No.: En Trámite.

Depósito Legal: En Trámite.
ISBN No.: 978-9942-10-618-6: 30-Nov-2020.
Tiraje: 1000
Edición: Primera. Febrero 2021.
Quito - Ecuador
La Corporación de Estudios y Publicaciones no se responsabiliza por las opiniones contenidas

en esta publicación, que son de exclusiva responsabilidad de sus autores.
Todos los derechos sobre el contenido de esta obra pertenecen a la Corporación de Estudios y
Publicaciones. Prohibida su reproducción total o parcial así como su incorporación a sistemas
informáticos, su traducción, comunicación pública, adaptación, arreglo u otra transformación
sin autorización expresa de la Corporación.
INSTITUTO IBEROAMERICANO DE DERECHO
CONSTITUCIONAL - SECCIÓN ECUADOR
Autoridades
Presidente: Dr. Hernán Salgado Pesantes
Vicepresidentes: Dr. Agustín Grijalva Jiménez
y Dr. Jorge Benavides Ordóñez.
Comité Editorial IIDCE:

Dr. Efrén Guerrero Salgado, Dr. Sebastián
López Hidalgo, Dra. Dunia Martínez Molina y
Ab. María Consuelo Velasco Mancheno.
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
Autoridades
Decano: Dr. Mario Melo Cevallos
Subdecana: Dra. Elizabeth García Alarcón
Comité de Gestión Editorial (Publicaciones)

de la Facultad de Jurisprudencia – Pontificia Universidad
Católica del Ecuador
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA DE LA PONTIFICIA
UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL ECUADOR
El libro de investigación Reelección presidencial y democracia ha sido

producido por la Corporación de Estudios y Publicaciones (CEP) bajo
la supervisión técnica (editorial) del Comité de Publicaciones de la
Facultad de Jurisprudencia de la Pontificia Universidad Católica del
Ecuador, a partir de un acuerdo de colaboración recíproca con el Instituto
Iberoamericano de Derecho Constitucional – Sección Ecuador (IIDCE).
Obra remitida y enmarcada dentro de las actividades del Instituto Iberoamericano

de Derecho Constitucional – Sección Ecuador (IIDCE). El contenido final del libro
se aprobó en el mes de octubre del 2020, por el Comité de Publicaciones de la
Facultad de Jurisprudencia de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador luego
de superar la evaluación de pares académicos externos y mediante la modalidad de
«doble ciego», que garantiza la confidencialidad de autores y de árbitros.
Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional - Sección Ecuador
Biblioteca Constitucional Ecuatoriana
El Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional (IIDC)

se fundó en la ciudad de Buenos Aires, Argentina, el 22 de marzo
de 1974. Catedráticos argentinos y mexicanos, al tener presente la
realidad constitucional de nuestros países en aquel período, decidieron
sumar esfuerzos con el fin de establecer canales de comunicación
y de cooperación para difundir la información sobre reformas
constitucionales, leyes y jurisprudencia de los países iberoamericanos
y contribuir al restablecimiento de regímenes democráticos
en Iberoamérica.
El Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM le brindó al

nuevo organismo su estructura como sede, y lo ha venido apoyando
desde entonces hasta la fecha. Actualmente, el IIDC consta de veinte
secciones nacionales, cuyos miembros son fundamentalmente
distinguidos académicos que cuentan con importante obra
escrita; además, tienen presencia en la realidad constitucional
iberoamericana: han redactado proyectos de constituciones,
de reformas constitucionales y de leyes constitucionales; han
sido diputados constituyentes, dirigentes de organismos no
gubernamentales en defensa de los derechos humanos, presidentes
y ministros de sus respectivos países, y luchadores constantes en
el restablecimiento y fortalecimiento de los sistemas democráticos,
tanto desde las aulas universitarias como en las responsabilidades
que han desempeñado.
El Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional- Sección

Ecuador (IIDC-E) empezó sus actividades en el 2010 gracias a la
AGUSTÍN GRIJALVA JIMÉNEZ
XII JOSÉ LUIS CASTRO MONTERO
iniciativa del destacado profesor de Derecho Constitucional y ex

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Dr.
Hernán Salgado Pesantes, quien actualmente preside el IIDC-E y es
miembro del Comité Asesor del Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional- Sección México.
En el 2020, el IIDC-E está integrado por importantes académicos,

hombres y mujeres, que a través de diferentes espacios han contribuido
en el desarrollo y fortalecimiento del Derecho Constitucional en
el Ecuador.
Los fines del Instituto, según lo establecido en el Art. 6 de sus

Estatutos, son: 1. Fomentar el estudio del derecho constitucional,
del derecho procesal constitucional, de los derechos humanos
y de las instituciones políticas y democráticas; 2. Contribuir a la
difusión y conocimiento de la legislación, doctrina y jurisprudencia
constitucionales de la República del Ecuador, mediante la organización
de un servicio informativo, publicaciones periódicas y actos
académicos; y, 3. Promover la enseñanza del derecho constitucional
en las universidades y demás centros docentes en concordancia con
los objetivos institucionales.
En cumplimiento de sus objetivos, el IIDC-E presenta la Biblioteca

Constitucional Ecuatoriana, que contiene aportes investigativos
de un autor o un equipo de investigación que busca contribuir al
conocimiento y desarrollo de la doctrina constitucional y el análisis
crítico de los procedimientos constitucionales que encarnen las
finalidades del Estado constitucional de derechos.
Las obras que conforman la Biblioteca Constitucional Ecuatoriana

han sido aprobadas por el Comité Editorial y sometidas a revisión por
pares ciegos en coordinación con prestigiosas entidades de educación
superior del Ecuador.
La obra “Reelección presidencial y democracia, la eliminación de los

límites constitucionales a la reelección en Ecuador, Bolivia, Venezuela
y Nicaragua” de los autores Dr. Agustín Grijalva y el Ab. José Luis
REELECCIÓN PRESIDENCIAL Y DEMOCRACIA XIII
Castro, destacados docentes y juristas, es el segundo número de la

Biblioteca Constitucional Ecuatoriana y reafirma el compromiso del
IIDC-E con el estudio y desarrollo del Derecho Constitucional.
Efrén Guerrero Salgado, Sebastián López Hidalgo,

Dunia Martínez Molina y María Consuelo Velasco Mancheno
Comité Editorial IIDCE
Índice
Presentación XI
Introducción XIX
Estructura y contenido XXIV
Capítulo 1
LOS LÍMITES A LA REELECCIÓN
PRESIDENCIAL: ORÍGENES Y FUNDAMENTOS
1.1. La (no) reelección y sus argumentos 2
1.2. Los esquemas de reelección 4
1.3. Las oleadas anti y pro reeleccionistas en América Latina 11
Capítulo 2
TRES ARGUMENTOS REELECCIONISTAS
A DEBATE
2.1. La reelección indefinida desde el presidencialismo y
el parlamentarismo 18
2.2. La reelección indefinida del presidente y de otras
autoridades 21
2.3. La reelección presidencial indefinida como aparente
derecho humano 24
Capítulo 3
LOS DETERMINANTES DE LA FLEXIBILIZACIÓN
DE LAS REGLAS REELECCIÓN PRESIDENCIAL
EN AMÉRICA LATINA (1978-2017)
3.1. Reelección y flexibilización 32
3.2. Análisis cuantitativo y resultados 37
XVI JOSÉ LUIS CASTRO MONTERO
Capítulo 4
¿EN QUÉ CONDICIONES SE ADOPTÓ LA
REELECCIÓN PRESIDENCIAL INDEFINIDA?
4.1. La reelección presidencial indefinida 49
4.2. El poder del presidente 50
Los poderes constitucionales 51
Los poderes político-partidarios 52
La popularidad del presidente 53
4.3. Las condiciones económicas y sociales 54
4.4. La independencia judicial 57
4.5. La flexibilidad del mecanismo de cambio
constitucional 58
4.6. Otras consideraciones 60
Capítulo 5
EL CASO VENEZOLANO
Los poderes constitucionales del presidente 64
Los poderes político-partidarios del presidente 68
5.3. La independencia judicial del órgano que ejerce
control jurisdiccional 73
5.4. La flexibilidad del procedimiento de enmienda
constitucional 77
5.5. Evaluación general 83
Capítulo 6
EL CASO NICARAGÜENSE
REELECCIÓN PRESIDENCIAL Y DEMOCRACIA XVII

6.4. La flexibilidad del procedimiento de reforma
constitucional 102
Capítulo 7
EL CASO ECUATORIANO
7.4. La flexibilidad del mecanismo de reforma constitucional 122
Capítulo 8
EL CASO BOLIVIANO
8.3. Independencia judicial del órgano que ejerce control
de constitucionalidad 135
XVIII JOSÉ LUIS CASTRO MONTERO
Capítulo 9
LA REELECCIÓN INDEFINIDA
EN CLAVE COMPARADA
9.3. La independencia judicial 148
Reelección indefinida: ¿todos para uno y uno para
todos? 158
Reelección y gradualismo 159
Conclusiones 161
Apéndice 171
Codificación de las variables 171
Análisis de datos 173
Bibliografía 177
Semblanzas de los autores 191

Introducción1
El 15 de febrero de 1819, Simón Bolívar pronunció su famoso dis-

curso inaugural en el Congreso de Angostura. “La continuación de
la autoridad en un mismo individuo frecuentemente ha sido el fin de
los gobiernos democráticos”, sentenció Bolívar, férreamente conven-
cido de que en las nacientes repúblicas americanas debían celebrarse
elecciones, en las que cada cierto tiempo se alternen las personas que
detentan el poder. En el mismo discurso, Bolívar enfatizó que “nada
es tan peligroso como dejar permanecer largo tiempo a un mismo
ciudadano en el poder. El pueblo se acostumbra a obedecerle y él a
mandarlo; de donde se origina la usurpación y la tiranía”. La repú-
blica democrática, para Bolívar, era incompatible con la posibilidad
de ejercer cargos políticos vitalicios. “Un justo celo es la garantía de
la libertad republicana y nuestros ciudadanos deben temer con so-
brada justicia que el mismo magistrado, que los ha mandado mucho
tiempo, los mande perpetuamente”, concluyó contundentemente el
Libertador.2
Tan solo siete años más tarde, el propio Bolívar cambiaría radical-
mente su pensamiento político sobre la alternancia democrática re-
querida en las nuevas repúblicas. “El Presidente de la República viene
a ser en nuestra Constitución como el sol que, firme en su centro, da
vida al universo. Esta suprema autoridad debe ser perpetua”, afirmó el
Libertador. “Dadme un punto fijo, decía un antiguo y moveré el mun-
do. Para Bolivia, este punto es el presidente vitalicio”, exhortó Bolívar,
convencido de que su presidencia vitalicia constituía un eje cardinal
1 La investigación que se presenta en este libro se realizó con el apoyo del Fondo de
Investigaciones de la Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador. Agradecemos
los comentarios que sobre distintas versiones del libro realizaron Pablo Valdivieso, dos
comentaristas de la Revista Estudios Constitucionales, dos comentaristas del Anuario de
Derecho Constitucional Latinoamericano y el Comité del IIDCE. Todos los errores son
exclusivamente de los autores.
2 Simón Bolívar, Discurso de Angostura (Discursos Históricos, 1819).
XX JOSÉ LUIS CASTRO MONTERO
para la gobernabilidad.3 Tras intentar establecer sin éxito su presi-

dencia vitalicia en Venezuela y Colombia, Bolívar logró incluirla en la
Constitución boliviana de 1826, cuyo artículo 77 expresaba, “el ejerci-
cio del Poder Ejecutivo reside en un presidente, vitalicio”. Esta figura
duraría pocos años y sería reemplazada por la Constitución de 1831.
Desde el inicio de la vida republicana de los Estados latinoame-

ricanos, la mayoría de las constituciones instituyeron límites tempo-
rales para el ejercicio de la presidencia.4 En Colombia, desde 1821,
se adoptaron prohibiciones de reelección consecutiva que luego fue-
ron reemplazadas por la prohibición absoluta de la reelección. En
Ecuador, todas las constituciones del siglo XIX prohibieron la ree-
lección inmediata, a excepción de la Constitución de 1869. Lo mismo
sucedió con la primera Constitución republicana de Brasil de 1891,
que prohibió la reelección inmediata.
Si bien los límites constitucionales a la reelección eran comunes, lo

propio sucedía con los intentos por evadirlos. Los presidentes mani-
pulaban a su antojo los límites del mandato presidencial a través de
frecuentes cambios constitucionales. En Perú, por ejemplo, se adoptó
la prohibición de reelección desde 1822, pero en 1826 se permitió la
presidencia vitalicia de Bolívar. En otros casos, la manipulación de
los límites a la reelección trajo consigo crisis políticas, como el caso de
Juan Rafael Mora en Costa Rica, quien luego de evadir la regla cons-
titucional que lo inhabilitaba para ocupar la presidencia de manera
consecutiva fue derrocado en 1859, poco tiempo después del inicio
de su tercer mandato.
Los límites a la reelección también se instituyeron como una re-

acción a la perpetuación de caudillos en el poder. En Argentina, lue-
go del mandato del gobernador de Buenos Aires, Juan Manuel de
Rosas, cuya duración se extendió desde 1835 hasta 1852, se estableció
3 Simón Bolívar, Escritos de Simón Bolívar: Discurso al Congreso Constituyente de Bolivia (Amazon
Digital Services LLC, 2010).
4 Tom Ginsburg, James Melton, y Zachary Elkins, On the Evasion of Executive Term Limits, vol. 52,
2011; John M. Carey, “The Reelection Debate in Latin America”, Latin American Politics and
Society 45, No. 1 (1 de abril de 2003): 119–33, https://doi.org/10.1111/j.1548-2456.2003.tb00234.x.
REELECCIÓN PRESIDENCIAL Y DEMOCRACIA XXI
la reelección diferida, es decir después de un periodo. Alberdi, al res-

pecto, afirmó que la posibilidad de reelección significaría extender el
mandato del presidente, debido a que los presidentes siempre tienen
medios para hacerse elegir.5 En México, a inicios del siglo XX, se in-
trodujo la prohibición absoluta de reelección como una reacción a las
seis reelecciones consecutivas de Porfirio Díaz, quien curiosamente
llegó al poder defendiendo la no reelección.6
Hasta la actualidad, la manipulación de las reglas constituciona-

les de reelección presidencial, y en general la continua reforma de las
disposiciones constitucionales, es un tema recurrente en la vida po-
lítica de las democracias latinoamericanas.7 La inestabilidad de estas
reglas constitucionales ha suscitado múltiples debates que giran en
torno a la consolidación y la calidad de la democracia, el híper presi-
dencialismo, los mecanismos institucionales de frenos y contrapesos
y la reforma constitucional. Solo entre 1978 y 2017, se han registrado
al menos dieciocho casos en América Latina en los cuales se modi-
ficaron las reglas de reelección, permitiendo al presidente de turno
extender su mandato. Estos cambios se dieron a través de reformas
parciales o totales a la constitución, interpretaciones de las cortes de
justicia e incluso medios informales, como la ruptura constitucional.
En algunos países, por ejemplo, en México, Honduras, República

Dominicana, Paraguay o Nicaragua, la experiencia histórica mostró
que la constante manipulación de la reelección presidencial dio lugar
a gobiernos que se aferraron al poder bajo el lema del continuismo.
Tras la caída de estos regímenes, desde 1950 hasta 1990, fue frecuen-
te hallar en las constituciones latinoamericanas limitaciones a la ree-
lección, como la prohibición de reelección, que imposibilita absolu-
tamente que una persona ejerza la presidencia más de una vez, o la
reelección diferida, es decir, la posibilidad de volver a postular a la
presidencia luego de uno o más períodos.
5 Juan Bautista Alberdi, Bases y puntos de partida para la organización política de la República
Argentina (Biblioteca Cervantes Virtual, 1964).
6 Paul Garner, Porfirio Diaz, 1 edition (Harlow: Routledge, 2001).
7 Dieter Nohlen, Tratado de derecho electoral comparado de América Latina (México, D.F.: Fondo
de Cultura Económica, 2007).
XXII JOSÉ LUIS CASTRO MONTERO
A partir de 1990, América Latina experimentó una oleada ree-

leccionista que flexibilizó significativamente los límites al mandato
presidencial. Esta oleada modificó las posibilidades de la reelección
presidencial abrumadoramente en la región. Las fórmulas más res-
trictivas de reelección fueron reemplazadas. Un gran número de paí-
ses estableció la reelección inmediata (o consecutiva) del presidente y
otros tantos optaron por la reelección indefinida o la eliminación total
de los límites a la reelección. Durante la última década, los gobier-
nos de Venezuela (2009), Nicaragua (2009 y 2014), Ecuador (2015) y
Bolivia (2017) activaron diversos procesos de reforma constitucional
orientados a instituir la reelección presidencial indefinida.
Este tipo de reelección sin límites, sostenemos, es una fórmula

de reelección incompatible con un sistema de gobierno democrático
y constitucional, es decir, un sistema a través del cual el electorado
puede elegir libre y competitivamente a sus gobernantes, quienes
ejercen un poder político pro tempore y bajo los límites dados por una
constitución aprobada por la voluntad popular. La reelección indefi-
nida, a diferencia de otros esquemas institucionales que resuelven la
reelección del presidente, elimina totalmente los límites temporales
en el ejercicio del mandato del presidente y permite que una misma
persona postule a la presidencia sin restricciones.
La eliminación de las restricciones temporales al ejercicio de la

presidencia no es en absoluto una cuestión incidental. El ejercicio
temporalmente limitado del poder político constituye un rasgo de-
finitorio y distintivo de la democracia constitucional. Esta regla pro
tempore, por una parte, se traduce en elecciones periódicas y, por otro,
en la alternancia de quienes detentan el poder político.8 Las restriccio-
nes temporales en todos los tipos de reelección presidencial distintos
a la indefinida, es decir en todas las formas de reelección limitadas
ya sea por su secuencia o por el número de períodos, configuran el
llamado principio de alternancia –o de no reelección o no reelección
inmediata. Este principio consiste esencialmente en limitar la posibi-
8 Giuseppe Di Palma, To Craft Democracies (Berkeley: University of California Press, 1990);
Guillermo O’Donnell, Democracy, Agency, and the State: Theory with Comparative Intent
(Oxford University Press, 2010). 1990.
REELECCIÓN PRESIDENCIAL Y DEMOCRACIA XXIII
lidad de que una misma persona postule indefinidamente al mismo

cargo de elección popular.
El principio de alternancia adquirió tal importancia para la su-

pervivencia de las democracias presidenciales que, ya desde 1927,
con la firma del Tratado General de Paz y Amistad, varios Estados
centroamericanos declararon su compromiso “a mantener en sus
respectivas Constituciones el principio de no reelección para el car-
go de Presidente y Vicepresidente de la República (…) aquellas par-
tes contrayentes cuyas Constituciones incluyen la reelección (…) se
comprometen a introducir una reforma constitucional a este efecto”.9
Asimismo, en la mayoría de regímenes presidenciales, la concentra-
ción de poder en manos del ejecutivo ha llevado a limitar la reelec-
ción a dos períodos de mandato ejercidos de manera consecutiva
o diferida.
¿Cómo explicar entonces que durante la etapa democrática más

duradera en América Latina varios países adoptaron la reelección
presidencial indefinida? ¿Cuáles fueron las condiciones que llevaron
a los presidentes a flexibilizar e incluso eliminar las restricciones tem-
porales al ejercicio de sus cargos? ¿Por qué, si en principio la reelec-
ción indefinida resulta incompatible con el ejercicio democrático del
poder político, presidentes elegidos democráticamente modificaron
las reglas constitucionales para abrir la posibilidad a su reelección sin
límites? En este libro, pretendemos dar respuesta a estas cuestiones.
A pesar de su relevancia coyuntural y su potencial impacto en la ero-
sión democrática de la región, la reelección indefinida –un esquema
institucional que podría llegar a distorsionar e incluso eliminar la
alternancia de un gobierno presidencial y democrático– es la menos
analizada y debatida por la literatura. En este sentido, proponemos
iniciar el análisis de la reelección presidencial indefinida a partir de
la identificación de las condiciones institucionales que posibilitaron
a los presidentes de turno flexibilizar las reglas constitucionales de
9 Tratado General de Paz y Amistad de los Gobiernos de Centroamérica suscrito en

Washington el 07 de febrero de 1927, citado por Juan Linz y Arturo Valenzuela,
“Democracia Presidencial o Parlamentaria”, La Crisis del Presidencialismo (Madrid, Editorial
Alianza, 1997).
XXIV JOSÉ LUIS CASTRO MONTERO
reelección hasta el punto de eliminar cualquier restricción temporal

al ejercicio de poder político.
A manera de hipótesis, pensamos que no hay una explicación

única sino un conjunto complejo y relativamente variable y hetero-
géneo de condiciones que han dado lugar a la reelección indefinida.
En síntesis, destacamos que la adopción de la reelección indefinida
es el resultado de un proceso multicausal que conjuga factores expli-
cativos de orden institucional como el poder constitucional, el apoyo
legislativo del presidente que busca la reelección, la aprobación po-
pular de su gestión, el nivel de independencia constitucional, la fle-
xibilidad del mecanismo de cambio constitucional y otros factores de
orden estructural como la gestión social y económica del gobierno. Es
justamente esta idea, en cierto grado compleja, la que desarrollamos
a lo largo de este libro.
Estructura y contenido
Los contenidos del libro se organizan de la siguiente manera. El ca-

pítulo 1 presenta una revisión breve de los argumentos que informan
las posiciones anti y pro reeleccionistas. Aquí puede encontrarse un
mapeo de distintas posiciones teóricas en torno a la conveniencia de
la adopción (o no) de límites temporales para el ejercicio del mandato
del presidente. Asimismo, revisamos los tipos de reelección, sus efec-
tos para la consolidación democrática en la región y la competencia
electoral, las oleadas releccionistas y la eficacia de las limitaciones a
la reelección, sobre la base de la evidencia empírica disponible.
El capítulo 2 caracteriza a la reelección presidencial indefinida, a

partir de un examen crítico de tres argumentos comúnmente esgrimi-
dos por quienes apoyaron la eliminación de límites temporales para
la postulación temporal, a saber: i) la posibilidad de reelección sin
límites del jefe de gobierno en sistemas parlamentarios, ii) la posibi-
lidad de reelección indefinida para los legisladores o las autoridades
locales en el propio sistema presidencial y iii) la reelección indefinida
como ampliación del derecho político a elegir y ser elegido. En esta
sección rebatimos estos argumentos.
REELECCIÓN PRESIDENCIAL Y DEMOCRACIA XXV
El capítulo 3 analiza las teorías que dan cuenta de la relajación

de los límites a la reelección presidencial. Estas teorías explican la
flexibilización de la reelección presidencial a través de distintos ar-
gumentos como la asimetría de poderes institucionales y asociados
del ejecutivo frente a otros actores políticos, el funcionamiento e ins-
titucionalización del sistema de partidos, el desarrollo económico y
la difusión del cambio constitucional a nivel regional. Mediante el
análisis cuantitativo de una base de datos original que contiene 612
observaciones y utiliza como unidad de análisis cada país democrá-
tico en América Latina por año, entre 1978 y 2017, ponemos a prueba
estos argumentos.
Desde el capítulo 4, nos enfocamos exclusivamente en determinar

cuáles fueron las condiciones políticas, económico-sociales y jurídi-
cas bajo las cuales se instauró la reelección presidencial indefinida en
Venezuela (2009), Nicaragua (2009 y 2014), Ecuador (2015) y Bolivia
(2017). Si bien la selección de estos cuatro casos —basada en la simi-
litud— limita la generalización de nuestros hallazgos, también, nos
permite identificar las condiciones causales necesarias que explican
la adopción de la reelección indefinida. En este capítulo elaboramos
las hipótesis que resultan del análisis cuantitativo, para luego definir
las estrategias metodológicas de selección de variables e indicadores.
Como ya adelantamos, teorizamos que la adopción de la reelección
indefinida no responde a un único factor sino a la configuración simul-
tánea de varias causas. Por ello, utilizamos la adopción de la reelección
indefinida como variable dependiente y factores como el poder del
presidente, las condiciones económico-sociales, la independencia de
las cortes y la flexibilidad del mecanismo de reforma constitucional,
como variables independientes.
Lo dicho supone que el cambio constitucional orientado a la reelec-

ción presidencial indefinida se dio a través de dos vías: la promulgación
de enmiendas o reformas y la interpretación10 del texto constitucional.
10 Las constituciones escritas están sujetas a modificaciones a través de distintos mecanismos

que no necesariamente implican alteraciones en sus textos. La interpretación judicial
es uno de los mecanismos que permite reconfigurar el sentido y alcance de una norma
constitucional e incluso neutralizar su aplicabilidad, sin alterar el texto de la constitución.
XXVI JOSÉ LUIS CASTRO MONTERO
La reelección indefinida se introdujo vía promulgación cuando, a través

de una reforma o enmienda formal de la constitución, se establecieron
nuevas disposiciones que expresa o tácitamente modificaron normas
anteriores. Esta vía se dio en los casos de Venezuela 2009, Nicaragua
2014 y Ecuador 2015. En cambio, en el caso de la interpretación, la
adopción de la reelección indefinida requirió el pronunciamiento de
un órgano autorizado para realizar control de constitucionalidad,
en el que se declaró la inaplicabilidad de aquellas disposiciones que
limitaban la posibilidad de postular sin límites a la presidencia, sin
que ello conlleve la alteración textual de la constitución. Los casos en
los que se adoptó la reelección indefinida vía interpretación fueron
Nicaragua en 2009 y Bolivia en 2017.
Los capítulos subsiguientes analizan estas experiencias naciona-

les. El capítulo 5 explica la adopción de la reelección indefinida en
Venezuela. En este caso, la reelección indefinida fue propuesta por
Hugo Chávez, un presidente de tipo imperial, que concentró amplios
poderes constitucionales, contó con una mayoría partidista dominan-
te en el legislativo y exhibió un marcado estilo de liderazgo populista
y personalista con alto respaldo popular. Entre 2005 y 2008, la eco-
nomía venezolana creció de manera exponencial, impulsada por el
auge de las rentas petroleras que elevó los ingresos por exportaciones.
Las condiciones económicas favorables le permitieron al gobierno
chavista implementar políticas sociales y controlar los ingentes re-
cursos económicos, a partir de un diseño institucional que favoreció
al Ejecutivo. Además de contar con un amplio respaldo ciudadano,
el dominio del chavismo en el legislativo, sumado a su alta influen-
cia en instancias clave del engranaje institucional como el Tribunal
Supremo de Justicia y el Consejo Nacional Electoral, fueron facto-
res cruciales para aprobar la propuesta de enmienda constitucional
en corto tiempo y en un contexto de poco debate. Esta ausencia de
controles institucionales horizontales y verticales, le permitieron a
Chávez lograr la reelección indefinida en 2009 mediante referéndum,
Por interpretación, aludimos precisamente a la dilucidación del sentido o significado

realizada por órganos jurisdiccionales que, de manera poco ortodoxa, declararon la
inaplicabilidad de las normas que proscriben la reelección y, en consecuencia, permitieron
la posibilidad de reelección sin límites.
REELECCIÓN PRESIDENCIAL Y DEMOCRACIA XXVII
luego de que tan solo dos años antes la ciudadanía rechazara la mis-
ma propuesta en las urnas.
El capítulo 6 analiza la adopción de la reelección indefinida en

Nicaragua. El caso nicaragüense muestra dos contextos distintos que
propiciaron la reelección indefinida. El primer contexto corresponde
al de Daniel Ortega en 2009, un presidente minoritario, con niveles
de aprobación popular moderados y una situación económica desfa-
vorable. Ante la falta de un partido o coalición que apoyara su pro-
yecto reeleccionista en el legislativo, Ortega se vio obligado a buscar
la reforma en arenas extraparlamentarias. La vía judicial se presentó
como un camino idóneo para lograr la reelección, sin tener que activar
procedimientos de reforma a la constitución. Daniel Ortega, junto a
109 alcaldes sandinistas, propuso un recurso de amparo ante la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Esta magistratura
declaró inaplicables las interdicciones electorales que impedían al
presidente, vicepresidente, alcaldes y vice alcaldes postular a un se-
gundo mandato consecutivo. El segundo contexto, en cambio, mues-
tra a Ortega como presidente mayoritario, popular, que no dudó en
activar el procedimiento de reforma de la Constitución en el legisla-
tivo. El hecho de contar con una mayoría en la Asamblea Nacional
garantizó la aprobación de la reforma en los términos establecidos
por el ejecutivo.
El capítulo 7 presenta el caso ecuatoriano, en el que identificamos

un presidente con fuertes poderes legislativos y de nominación de
altas autoridades según la Constitución y que, en el caso de Rafael
Correa, modificó una tendencia de presidentes con apoyo legislativo
minoritario que se mantuvo vigente desde el retorno a la democracia
(1978-2009). Se trató además de un presidente que inició su primer
gobierno con altos índices de popularidad y sufrió un gradual decli-
ve en sus subsecuentes gobiernos, conforme se desarrolló una crisis
económica cuyo impacto social se intentó atenuar mediante políticas
económicas contra cíclicas y de redistribución social. Este entorno
político y económico fue claramente favorable a la instauración de
la reelección indefinida, pero no dejó de presentar dudas respecto al
éxito rotundo en una siguiente elección presidencial. El desgaste de la
XXVIII JOSÉ LUIS CASTRO MONTERO
popularidad de Correa y el advenimiento de una recesión económica

propiciaron que Alianza País, el partido de gobierno, no opte por con-
vocar a una consulta popular orientada a reformar la Constitución e
introducir la reelección indefinida. En su lugar, el gobierno recurrió
al control ejercido tanto sobre la Corte Constitucional como sobre
la Asamblea Nacional, para viabilizar el cambio vía enmienda, des-
echando el referéndum de los ciudadanos. Por esta misma razón, se
introdujo la reelección indefinida en la Constitución, pero no se la
aplicó sino solo de forma diferida para que Correa vuelva a ser can-
didato luego de un período. Esta regla fue reformada en 2018, cuando
mediante consulta popular el pueblo ecuatoriano decidió adoptar la
reelección por una sola vez, consecutiva o no, originalmente prevista
en la Constitución de 2008.
En el capítulo 8 analizamos el caso boliviano. Este caso muestra
que, aunque el presidente no concentre amplias potestades constitu-
cionales, el hecho de contar con el apoyo de una mayoría legislativa
y controlar una alta corte pueden ser suficientes para introducir la
reelección indefinida. Esta situación se produce especialmente si, a
su vez, esta mayoría legislativa puede impulsar reformas constitu-
cionales e incidir de forma determinante en la designación de jueces
constitucionales y electorales que legitimen los intereses reeleccio-
nistas del presidente. Por otra parte, índices de popularidad altos y
sostenidos, sumado al crecimiento y redistribución económica, con-
tribuyeron a fortalecer el liderazgo y control del presidente sobre su
partido y facilitaron la influencia política sobre el sistema judicial.
Bajo este contexto, la rigidez formal de la Constitución pudo ser po-
líticamente superada por interpretaciones en el seno de la Asamblea
Nacional y del Tribunal Constitucional. A la postre, el reeleccionismo
propugnado por Evo Morales y su partido político resultó en la caída
del régimen y la ruptura del orden democrático.
En el capítulo 9 revisamos los principales hallazgos de la inves-

tigación. La instauración de la reelección indefinida es en realidad
la punta del iceberg de un proceso más profundo que muestra una
drástica concentración de poder en manos del presidente. La adop-
ción de la reelección indefinida se produce como consecuencia de
REELECCIÓN PRESIDENCIAL Y DEMOCRACIA XXIX
presidencialismos fuertes, con claros rasgos autoritarios, como la fal-

ta de autonomía del poder judicial. Estos presidentes generalmente
cuentan con el apoyo de un partido o coalición legislativa mayoritaria
y altos niveles de popularidad. Sumado a los presidencialismos fuer-
tes, las reformas reeleccionistas ocurren luego de períodos marcados
por un desempeño económico positivo. Si bien estas condiciones están
presentes en la mayoría de los casos, también observamos que, ante la
falta de apoyos para reformar la constitución mediante referéndum o
a través del legislativo, los presidentes activaron caminos de reforma
alternativos, a través de sentencias de las altas cortes, para lograr la
introducción de la reelección indefinida. En estos casos, las cortes y
tribunales constitucionales desnaturalizaron su rol de custodios de
la constitución para convertirse en facilitadores de la reelección del
presidente de turno.
El último capítulo recoge las conclusiones de la investigación y la

agenda de investigación pendiente.
Capítulo 1
LOS LÍMITES A LA REELECCIÓN
PRESIDENCIAL: ORÍGENES
Y FUNDAMENTOS
Los límites a la reelección son aquellas reglas constitucionales que
establecen restricciones expresas al tiempo y número de mandatos
durante los cuales las autoridades electas pueden permanecer en su
cargo. Los orígenes de estos límites se remontan a la antigua Grecia.
Aristóteles, por ejemplo, planteaba que la democracia radical reque-
ría, en primer término, “que no se pueda ejercer el cargo dos veces”
y, adicionalmente, “que la duración de los cargos sea breve”.11 De
tal modo, todos los ciudadanos gobernarían y serían gobernados.12
Durante la época republicana en Roma, la mayoría de autoridades
ejercía periodos de mandato de un año, a excepción de los censores,
quienes permanecían en su cargo por dieciocho meses. Incluso du-
rante la preminencia de los sistemas monárquicos absolutistas en el
medioevo, los límites temporales al ejercicio del mandato no des-
aparecieron. En algunas repúblicas aristocráticas de Europa, como
Nóvgorod, Génova o Florencia, se adoptaron cargos de gobierno
temporales como los posadnik o los dux. Estos últimos ejercían man-
datos por lapsos de dos años.
Las primeras constituciones modernas –la Constitución de los

Estados Unidos de América de 1787, la Constitución polaco-lituana
de 1791 y la Constitución francesa de 1973– no establecieron restric-
ciones expresas a la posibilidad de reelección. Sin embargo, el debate
sobre la reelección estuvo latente en las convenciones constitucionales
que dieron origen a las mismas.
11 Aristóteles, La Política: Aristoteles (FV Éditions, 2015).

12 Mark P. Petracca, “A History of Rotation in Office”, en Legislative Term Limits: Public
Choice Perspectives, Studies in Public Choice (Springer, Dordrecht, 1996), 247-77, https://
doi.org/10.1007/978-94-009-1812-2_17.
2 JOSÉ LUIS CASTRO MONTERO
1.1. La (no) reelección y sus argumentos
Comúnmente las discusiones en torno a la reelección presidencial

suelen sintetizarse de manera dicotómica, confrontando las argumen-
tos histórico-normativos de los defensores y los detractores de los lí-
mites temporales a los mandatos presidenciales.13 Este debate sobre
la conveniencia de la reelección dentro de un sistema democrático,
republicano y presidencial se planteó originalmente en los Estados
Unidos de América (en adelante EEUU) a finales del siglo XVIII.
Durante las convenciones constitucionales, se delinearon varios ar-
gumentos a favor y en contra de la conveniencia de los límites al
mandato del presidente.
Alexander Hamilton, en El Federalista, ofreció una serie de razo-

nes en contra de la fijación de límites a la reelección del presidente.
En primer lugar, Hamilton, al igual que David Hume, sostuvo que
limitar la reelección podría restringir la elección de los votantes e
impedir que un gobernante experimentado ejerciera nuevamente un
cargo de elección popular.14 “La experiencia es la madre de la sabi-
duría”, sostuvo Hamilton. “¿Qué cualidad puede desearse más en
quienes gobiernen a las naciones o ser más esencial que ésta? ¿Dónde
sería más de desearse o más esencial que en el primer magistrado de
una nación?”.15
En segundo lugar, Hamilton resaltó que la posibilidad de reelec-

ción permite la continuidad de políticas públicas, mientras que los
13 John M. Carey, “The Reelection Debate in Latin America”; Ginsburg, Melton, y Elkins, On
the Evasion of Executive Term Limits, 2011; Tom Ginsburg, Comparative Constitutional Design
(Cambridge University Press, 2012); Mario Serrafero, “Reelección y sucesión presidencial.
Poder y Continuidad en Argentina, América Latina y EEUU.”, América latina hoy: Revista de
ciencias sociales, No. 17 (1997): 106; Mario Serrafero, “La reelección presidencial indefinida en
América Latina”, Revista de Instituciones, Ideas y Mercados 54 (2011): 225-259; Javier Corrales
y Michael Penfold, “Manipulating Term Limits in Latin America”, Journal of Democracy 25,
No. 4 (9 de octubre de 2014): 157-68, https://doi.org/10.1353/jod.2014.0066.
14 David Hume, Discursos políticos (González, 1789) (quien sostenía que “la rotación es
inconveniente, por desechar de los cargos públicos a los hombres sin tomar en cuenta sus
habilidades, por intervalos temporales”); Stein, The Third-term Tradition (Columbia university
Press, 1943); Alexander Hamilton, El federalista (México: Fondo de Cultura Económica,
2006).
15 Ibíd.
REELECCIÓN PRESIDENCIAL Y DEMOCRACIA 3
límites a la reelección podrían afectar el desarrollo de políticas de

largo aliento. “Con mucha frecuencia, el individuo que sucede a otro
considera que la mejor manera de demostrar su competencia y mere-
cimientos consiste en deshacer la obra de su predecesor o en volver
al estado anterior a ésta”.16 Hamilton también señaló que la imposi-
bilidad de reelección reduciría los alicientes para que los gobernantes
de turno se conduzcan honestamente y aumentaría las posibilidades
de que estos perpetren actos de corrupción. “Son pocos los hombres
cuyo celo en el desempeño de su deber no decrecería mucho más en
el caso de saber que en un momento dado deberían renunciar a las
ventajas provenientes de un puesto público”.17
Quienes, como John Adams, James Madison y Thomas Jefferson

apoyaron la adopción de límites a la reelección presidencial, en cam-
bio, destacaron la importancia de la alternancia democrática para
promover el control ciudadano sobre las autoridades, impedir la con-
centración de poder en el ejecutivo y prevenir la tiranía y los gobier-
nos personalistas.18 Jefferson, en particular marcado por la experien-
cia de la monarquía polaca entre los siglos XVII y XVIII, sostuvo: “la
eliminación del principio de alternancia en el cargo del presidente y
senadores terminará en abuso. Sin embargo, confío que por un largo
tiempo sea virtud y sentido común en los hombres de nuestra nación
corregir los abusos”. 19
A pesar de que en el Plan de Virginia se aprobó un proyecto consti-

tucional que originalmente establecía un término de mandato de siete
años y la prohibición de reelección, la Constitución de 1787 no inclu-
yó ningún límite expreso a la reelección presidencial. Sin embargo,
16 Ibíd.
17 Ibíd.
18 Stein, The Third-term Tradition (Columbia university Press, 1943); Walter Bennett Sr, ed.,
Letters from the Federal Farmer to the Republican, 1st Edition edition (University Alabama
Press, 2002).
19 James Morton Smith, The Republic of Letters: The Correspondence Between Thomas Jefferson
and James Madison, Box edition (New York: W. W. Norton & Company, 1995) (en donde
Jefferson sostenía que “el poder de ser removido cada cuatro años por el voto popular
es una potestad que no será ejercida”); Thomas Jefferson, The Works of Thomas Jefferson,
Vol. VIII (in 12 Volumes): Correspondence 1793-1798, ed. Paul L. Ford (New York: Cosimo
Classics, 2010).
la costumbre instauró a la reelección inmediata por un máximo de

dos períodos de cuatro años como una regla constitucional no escrita.
Presidentes muy populares que hubiesen logrado fácilmente un ter-
cer mandato como George Washington, Andrew Jackson o el mismo
Thomas Jefferson cumplieron con la tradición constitucional y aban-
donaron la presidencia luego de su segundo mandato.20 Otros, como
Ulysses Grant fueron detenidos por sus partidos políticos, en parte
por respeto a la costumbre constitucional, pero también marcados
por contextos de desazón popular y escándalos de corrupción, que
muy seguramente hubiesen impedido su reelección.21
Esta costumbre constitucional se mantuvo vigente desde 1789 has-

ta 1940 y posteriormente inspiró la Vigésimo Segunda Enmienda a
la Constitución promulgada en 1951. En 1940, Roosevelt optó por un
tercer periodo de mandato, rompiendo la costumbre constitucional.
En 1951, luego de la muerte de Roosevelt, ocurrida durante su cuarto
mandato consecutivo, se introdujo la enmienda que estableció en el
texto constitucional la reelección inmediata.22
Si bien el debate en torno a la reelección presidencial se planteó

originalmente de manera dicotómica, esto de ninguna manera sig-
nifica que el debate en torno a la reelección puede abordarse única-
mente desde dos categorías antagónicas –la prohibición absoluta de
reelección o la reelección indefinida. Al contrario, existen varios es-
quemas de reelección que permiten la continuidad condicionada en
el poder de los presidentes.
1.2. Los esquemas de reelección
Gran parte de la literatura, especialmente en el derecho constitu-

cional y la ciencia política, ha analizado la conveniencia de distintos
20 John E. Ferling, The First of Men: A Life of George Washington, 1 edition (New York: Oxford
University Press, 2010).. Ver más en: Stephen W. Stathis, “The Twenty-Second Amendment:
A Practical Remedy or Partisan Maneuver”, Constitutional Commentary 7 (1990): 61.
21 H. W. Horwill, The Usages of the American Constitution. (Gale, Making of Modern Law,
2010).
22 Gideon Maltz, “The Case for Presidential Term Limits”, Journal of Democracy 18, No. 1 (22
de enero de 2007): 128-42, https://doi.org/10.1353/jod.2007.0010.
tipos de reelección. El Gráfico 1 ilustra varias fórmulas institucionales

que resuelven la continuidad del presidente en el cargo. Clasificamos
estas fórmulas, a partir del nivel de permisividad que cada tipo de
reelección otorga al presidente en ejercicio del cargo para optar por
la reelección. Gráfico 1
Los tipos de reelección
Gráfico 1: Los tipos de reelección.
Prohibición de Reelección Reelección Reelección

Reelección Diferida Inmediata Indefinida
fórmulas restrictivas flexibilización fórmulas permisivas
Fuente y elaboración
Fuente y elaboración propia. propia.
La prohibición de reelección, ubicada en el extremo anti reeleccio-

nista, imposibilita absolutamente que una persona ejerza la presiden-
cia más de una vez.23 Le sigue la reelección diferida que impide que el
presidente de turno pueda postular para un segundo mandato con-
secutivo. La reelección diferida varía en función de la condición que
establece el número de períodos o años que deben transcurrir antes
que un candidato pueda volver a postularse.24 La reelección diferida
puede ser abierta, si no limita el número de mandatos no consecuti-
vos permitidos, o cerrada, si condiciona expresamente el número de
mandatos no consecutivos durante los cuales una misma persona
23 Por ejemplo, el artículo 229 de la Constitución de la República de Paraguay de 1992 establecía:
“El Presidente de la República y el Vicepresidente durarán cinco años improrrogables en
el ejercicio de sus funciones, a contar desde el quince de agosto siguiente a las elecciones.
No podrán ser reelectos en ningún caso…” o el artículo 197 de la Constitución Política
de Colombia de 1991 que indicaba: “No podrá ser elegido Presidente de la República
el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia…”. La Constitución
Mexicana de 1917, en su artículo 83, dispone: “El Presidente entrará a ejercer su encargo
el 1o. de octubre y durará en él seis años. El ciudadano que haya desempeñado el cargo de
Presidente de la República, electo popularmente, o con el carácter de interino o sustituto, o
asuma provisionalmente la titularidad del Ejecutivo Federal, en ningún caso y por ningún
motivo podrá volver a desempeñar ese puesto”.
24 La Constitución Política del Perú de 1979, en su artículo 205, indicaba que “el mandato
presidencial es de cinco años. Para la reelección, debe haber transcurrido un período
presidencial”, absteniéndose de indicar el número máximo de periodos no consecutivos
durante los cuales una persona podía ser reelegido.
puede ejercer la presidencia. La reelección inmediata, en cambio, es

más permisiva, pues autoriza al presidente a presentarse de manera
continua a la reelección, aunque por un número acotado de períodos
–generalmente dos.25 En el extremo reeleccionista, la reelección inde-
finida permite que la misma persona sea reelegida a perpetuidad.26
Los esquemas que resuelven la reelección, en particular la reelec-

ción diferida y la reelección inmediata, se han entendido predominan-
temente, por norma o por costumbre constitucional, como la posibi-
lidad de postular por uno o más períodos adicionales, pero siempre
con algún límite temporal, sea el número de períodos posibles o sea
la exigencia de que la siguiente posible reelección sea diferida, es de-
cir pasando uno o varios períodos.
Esta tipología implica una suerte de continuum que va desde

la limitación temporal más fuerte –la no reelección–, pasando por
una limitación menos radical, es decir, poder reelegirse pasando
varios o al menos un período o número de años, hasta la limitación
temporal más débil representada por la reelección inmediata. En
este continuum la forma cerrada de la reelección inmediata y de la
diferida implican también limitaciones temporales más fuertes que
las abiertas.27
La antípoda de la prohibición de reelección vendría a ser la reelec-

ción indefinida. A diferencia de los otros tipos de reelección, la reelec-
ción indefinida elimina todo tipo de restricción temporal al ejercicio
del poder presidencial y permite que la misma persona postule a la
presidencia sin limitaciones. Vale notar que esta ha sido la fórmula
de reelección menos adoptada, dado que solamente el 11 por ciento
25 Por ejemplo, la reforma de 1994 de la Constitución de la Nación Argentina, en su artículo 90,

establece que “el Presidente y vicepresidente duran en sus funciones el término de
cuatro años y podrán ser reelegidos o sucederse recíprocamente por un sólo período
consecutivo…”.
26 La enmienda de 2009 a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999,
en el artículo 230 indica: “el periodo presidencial es de seis años. El presidente o presidenta
de la República puede ser reelegido o reelegida”.
27 David Landau, “Presidential Term Limits in Latin America and the Limits of Transnational
Constitutional Dialogue”, SSRN Scholarly Paper (Rochester, NY: Social Science Research
Network, 15 de octubre de 2017), https://papers.ssrn.com/abstract=3053521.
de constituciones latinoamericanas no establecieron ningún límite a

la reelección presidencial.28
Hay una diferencia estructural entre las formas de reelección aho-

ra autorizadas en la mayoría de constituciones latinoamericanas y
la posibilidad de una reelección indefinida. Los distintos tipos de
reelección, inmediata o no inmediata, abierta o cerrada, establecen
algún límite temporal que la reelección indefinida no consagra. En
otras palabras, todos los tipos de reelección incluyen una restricción
en el tiempo de ejercicio del poder, sea por el número de períodos o
por los intervalos obligatorios entre ellos. En el caso de la reelección
indefinida este límite temporal simplemente no existe, lo cual deja
como limitación única la duración misma de cada período en el caso
de perder una reelección.
Esta diferencia estructural entre reelección indefinida y los otros

tipos de reelección no es un detalle menor, sino un defecto institucio-
nal que abre la puerta a una sucesión continua e ilimitada de posibles
reelecciones presidenciales, lo cual genera una distorsión sistemática
y generalizada del sistema republicano y de la democracia misma. De
hecho, con frecuencia se confunde en el debate público entre reelec-
ción limitada o cerrada y reelección indefinida o abierta. La mayoría
de argumentos que se presentan por parte de quienes defienden la
reelección indefinida han sido desarrollados para fundamentar la
reelección limitada no la indefinida.29
Esta diferenciación analítica entre los tipos de reelección es fun-

damental porque ya en la realidad sus condiciones y consecuencias
son muy diversas. Así, por ejemplo, la compatibilidad entre presi-
dencialismo y reelección limitada la hallamos incluso en prototipos
de presidencialismo como es el caso de los Estados Unidos, pero este,
claramente, no es el caso de la reelección indefinida que es absolu-
tamente excepcional en los sistemas presidenciales. Igualmente, los
28 Tom Ginsburg, James Melton, y Zachary Elkins, “On the Evasion of Executive Term Limits”,
William and Mary Law Review 52 (2011 de 2010): 1807.
29 Véase por ejemplo el segundo informe de la Comisión de Enmiendas Constitucionales al
Pleno de la Asamblea Nacional.
argumentos en favor de la reelección limitada, en el sentido de que

esta favorece la continuación de políticas y la rendición de cuentas
pueden ser razonables para dos períodos, considerando su dura-
ción, pero es más que dudoso que lo sean para un número indefini-
do de períodos.
El análisis de los distintos esquemas de reelección presidencial

es abundante. Linz, por ejemplo, criticó la prohibición de reelección.
Para Linz, la imposibilidad de reelección del presidente introduce
tensiones inevitables entre los poderes públicos y al interior de los
partidos políticos.30 La rigidez de los mandatos limitados en sistemas
presidenciales, señala Linz, restringe el ámbito de maniobra del eje-
cutivo y eventualmente conduce a momentos de estancamiento que
incentivan a los actores públicos a actuar al margen de sus potesta-
des constitucionales. La necesidad de producir nuevos liderazgos y
desechar aquellos ya consolidados cada cierto tiempo, por otro lado,
incrementa el riesgo de conflictos y desestabilización.31
Otros estudios han empleado formulaciones modificadas de las

ideas de Linz para justificar y a la vez exponer las debilidades de otros
tipos de reelección.32 Colomer sostuvo que en un gobierno unificado
—aquel en el que un partido político o coalición controla el ejecutivo
y el legislativo—, la prohibición de reelección presidencial genera un
balance equilibrado entre poderes.33 Lijphart, al contrario, se inclinó
por la posibilidad de una reelección, ya sea diferida o inmediata, para
prevenir que el presidente en funciones sea indiferente a las preferen-
cias del electorado. Para Sartori, la posibilidad de reelección inme-
diata induciría a los presidentes a hacerse elegir, desbalanceando la
competencia electoral. Sin embargo, el profesor italiano estimaba que
la prohibición absoluta de reelección podría debilitar al presidente,
30 Juan J. Linz y Arturo Valenzuela, The Failure of Presidential Democracy (JHU Press, 1994).
31 Ibíd.
32 Jose Antonio Cheibub, Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy (Cambridge
University Press, 2007); Scott Mainwaring y Timothy R. Scully, “Latin America: Eight
Lessons for Governance”, Journal of Democracy 19, No. 3 (23 de julio de 2008): 113-27, https://
doi.org/10.1353/jod.0.0001.2007.
33 Josep H. Colomer, Political Institutions: Democracy and Social Choice, 1 edition (Oxford:
Oxford University Press, 2003).
sobre todo durante sus últimos años de mandato, situación particu-

larmente aplicable a los presidentes lame duck, es decir, próximos a
ser relevados por sus sucesores.34
Entre los efectos positivos de los condicionamientos a la reelección

puede hallarse cierta preservación de la democracia entendida como
un proceso de ensanchamiento de la participación. Si los líderes o las
organizaciones que gobiernan tienen marcado un término temporal
para el posible fin del ejercicio de su poder político, será necesario
formar nuevos líderes, renovar y fortalecer las organizaciones polí-
ticas o incluso formar otras nuevas, sosteniendo y ampliando la par-
ticipación popular. De esta forma, las organizaciones políticas están
preparadas para mantener los cambios sociales en el gobierno, des-
de el gobierno, pero también, si fuere necesario, fuera del gobierno,
contra el gobierno. En definitiva, es en la organización popular antes
que en la permanencia indefinida en el gobierno de un mismo líder
donde deben afincar su seguridad los sectores auténticamente demo-
cráticos. De hecho, esa permanencia en el gobierno puede degenerar
en autoritarismo y corrupción sin la participación democrática de los
ciudadanos, ni de sus organizaciones.
Un condicionamiento positivo del límite temporal del poder es

saber que el mismo puede ser fiscalizado en el futuro. Saber que
otros pueden realmente controlar lo que el presidente hace ahora o
ha hecho en el pasado en el ejercicio del poder político desincentiva
la corrupción, así como el horizonte de continuidad indefinida en el
poder puede incentivar el efecto opuesto.
Otro efecto positivo de la limitación del poder en el tiempo tie-

ne que ver con el diseño formal de las instituciones estatales. Puesto
que el poder del presidente que se proyecta indefinidamente en el
tiempo tiende a concentrarse y personalizarse, se genera entonces
una subordinación al Ejecutivo del sistema judicial y de los órganos
de control. Así, en lugar de desarrollar una innovación institucional
que democratice la justicia y los recursos, lo que se produce es una
34 Giovanni Sartori, Ingenieria Constitucional Comparada (México: Fondo de Cultura Economica
USA, 1996).
instrumentalización partidista de la justicia y de estos órganos de

control. Se genera un círculo vicioso de concentración de poder, un
círculo cada vez más pequeño que protege la corrupción y disminuye
cada vez más la participación. El constitucionalismo, por ello, siem-
pre ha tenido conciencia de este fenómeno y por eso tiende a poner
límites de orden institucional, además de temporal, al poder y las
mayorías políticas.
La literatura de carácter empírica también revela que la reelec-

ción inmediata o diferida comporta beneficios para la transparencia
en la gestión pública e incrementa la inversión pública en programas
sociales. Como agudamente sostenía Hamilton, los estudios mues-
tran que aquellas autoridades locales que tienen serias expectativas
de ser reelectas suelen también tener más incentivos para continuar
sus políticas y conducirse honestamente en el ejercicio de su cargo.35
Otro aspecto examinado por la literatura empírica es el efecto

de los tipos de reelección presidencial en la competencia electoral.
A través del análisis cuantitativo de 187 elecciones en 18 países de
Latinoamérica desde 1983 hasta 2014, se ha evidenciado que los es-
quemas de reelección inmediata o indefinida, sumados a la aproba-
ción popular de la gestión presidencial, inciden en la posibilidad de
reelección. Independientemente del esquema de reelección, el presi-
dente en ejercicio tiene 62,7 por ciento más probabilidades de ganar
una reelección.36 En sistemas que permiten la reelección consecuti-
va, las probabilidades se acrecientan. Cerca del 90 por ciento de los
presidentes logra reelegirse. En los países que permiten la reelección
indefinida, el 83 por ciento de presidentes son reelegidos. Dentro del
esquema de reelección diferida, el porcentaje de éxito es más bajo,
35 Claudio Ferraz y Frederico Finan, “Electoral Accountability and Corruption: Evidence from
the Audits of Local Governments”, American Economic Review 101, No. 4 (junio de 2011):
1274-1311, https://doi.org/10.1257/aer.101.4.1274; Jon H. Fiva y Gisle James Natvik, “Do
Re-Election Probabilities Influence Public Investment?”, Public Choice 157, No. 1 (1 de octubre
de 2013): 305-31, https://doi.org/10.1007/s11127-012-9946-8; Timothy Besley, “Principled
Agents?: The Political Economy of Good Government”, OUP Catalogue (Oxford University
Press, 2007), https://econpapers.repec.org/bookchap/oxpobooks/9780199283910.htm.
36 Michael Penfold, Javier Corrales, y Gonzalo Hernández, “Los Invencibles: La reelección
presidencial y los cambios constitucionales en América Latina”, Revista de ciencia política
(Santiago) 34, No. 3 (2014): 537-59, https://doi.org/10.4067/S0718-090X2014000300002.
pero todavía considerable, pues el 43 por ciento de presidentes logra

reelegirse.37 Como sostenía Alberdi, los presidentes siempre tienen
los medios para hacerse elegir, aunque ello no sucede siempre. Al
menos un tercio de los presidentes en ejercicio fallan en sus intentos
de reformar la constitución y permanecer en su cargo.38
Sobre la eficacia de los límites a la reelección, Ginsburg, Elkins y

Melton presentan un panorama relativamente positivo. Desde 1850,
un segmento reducido de presidentes latinoamericanos (apenas el
9,45 por ciento) intentaron flexibilizar los límites a la reelección. Es
decir, en más del 90 por ciento de los casos, los presidentes ciñeron
su estadía en el poder de acuerdo a lo prescrito por las reglas cons-
titucionales. A pesar de ello, el 70 por ciento de intentos de flexibili-
zación fueron exitosos.39
1.3. Las oleadas anti y pro reeleccionistas en América Latina
Otros estudios analizan las oleadas anti y pro reeleccionistas, es

decir, la tendencia regional por modificar ya sea flexibilizando o res-
tringiendo la reelección presidencial, producidas desde mediados
del siglo XX. La radiografía que esta literatura presenta es muy clara.
Desde 1949 hasta la década de los noventa, la transición de regíme-
nes autoritarios a la democracia motivó la limitación a la reelección
indefinida, la adopción de la reelección diferida y, en casos más ex-
tremos, la prohibición de reelección.40
37 Javier Corrales y Michael Penfold, “Manipulating Term Limits in Latin America”, Journal
of Democracy 25, No. 4 (9 de octubre de 2014): 157-68, https://doi.org/10.1353/jod.2014.0066;
Karel Kouba, “Party Institutionalization and the Removal of Presidential Term Limits
in Latin America”, Revista de Ciencia Política 36, No. 2 (2016), http://www.redalyc.org/
resumen.oa?id=32447083002.
38 Mila Versteeg et al., “The Law and Politics of Term Limit Evasion”, Columbia Law Review
120, No. 1 (2020): 173-248.
39 Ginsburg, Tom, James Melton, y Zachary Elkins. “On the Evasion of Executive Term Limits”.
William and Mary Law Review 52 (2011 de 2010): 1807. Tom Ginsburg, Comparative
Constitutional Design (Cambridge University Press, 2012).
40 Javier Corrales y Michael Penfold, “Manipulating Term Limits in Latin America”, Journal
of Democracy 25, No. 4 (9 de octubre de 2014): 157-68, https://doi.org/10.1353/jod.2014.0066;
Mario Serrafero, “Reelección y sucesión presidencial. Poder y Continuidad en Argentina,
América Latina y EEUU.”, América latina hoy: Revista de ciencias sociales,No. 17 (1997): 106;
Ilka Treminio Sánchez, “Llegaron para quedarse...: Los procesos de reforma a la reelección
presidencial en América Latina”, Revista de ciencia política (Santiago) 35, No. 3 (diciembre de
La Tabla 1 resume el establecimiento y posterior restricción de la

reelección indefinida en la región. Vale notar que la reelección indefi-
nida se introdujo de manera expresa, cuando el propio texto habilita la
reelección, y tácita, cuando el texto constitucional omite pronunciarse
sobre esta posibilidad, pero tampoco establece límites a la misma. En
los casos de Argentina y Paraguay, por ejemplo, el texto constitucio-
nal indicaba expresamente que el presidente podía ser reelegido. En
cambio, en Nicaragua, Brasil y República Dominicana, se eliminaron
las restricciones vigentes y se eludió cualquier pronunciamiento res-
pecto de la posibilidad de reelección, dejando abierta la postulación
indefinida para el primer mandatario.
Tabla 1: La reelección indefinida en América Latina

(1949-1995)
Reelección
Reelección
diferida Prohibición
Reelección diferida
País Presidente (después de
indefinida (después de
de un reelección
dos períodos)
período)
Argentina Perón 1949 1972
República
Balaguer 1966 1994
Dominicana
Castelo
Brasil 1967 1988
Branco
Paraguay Stroessner 1983 1992
Nicaragua Ortega 1987 1995
Fuente y elaboración propias. Nota: Los años indican cuándo se produjo un cambio en la fórmula
de reelección presidencial.
2015): 537-58, https://doi.org/10.4067/S0718-090X2015000300004; Gabriel L. Negretto, “Shifting

Constitutional Designs in Latin America. A Two-Level Explanation”, Texas Law Review 89
(2015), https://works.bepress.com/gabriel_negretto/6/. Antonio Esgueva Gómez, “Contexto
histórico de las constituciones y sus reformas en Nicaragua”, Revista de Derecho, No. 10 (2005):
93-116; Julián A. Melo, “La democracia populista: Populismo y Democracia en el Primer
Peronismo”, Pensamento Plural 0, No. 3 (9 de abril de 2014): 23-42; Javier Corrales, “Can Anyone
Stop the President? Power Asymmetries and Term Limits in Latin America, 1984–2016”, Latin
American Politics and Society 58, No. 2 (1 de junio de 2016): 3-25, https://doi.org/10.1111/j.1548-
2456.2016.00308.x; Michael Penfold, Javier Corrales, y Gonzalo Hernández, “Los Invencibles:
La reelección presidencial y los cambios constitucionales en América Latina”, Revista de ciencia
política (Santiago) 34, No. 3 (2014): 537-59, https://doi.org/10.4067/S0718-090X2014000300002;
Serrafero, “La reelección presidencial indefinida en América Latina”.
Los contextos políticos de estos cinco países son divergentes.

En Argentina, la reelección indefinida le permitió a Perón ejercer la
presidencia durante diez años en tres periodos distintos (1946-1952,
1952-1955 y 1973-1974). En Brasil, a pesar de la eliminación de las
restricciones, ningún político optó por la reelección. En Nicaragua,
Anastasio Somoza García logró sortear las prohibiciones constitucio-
nales a la reelección, a través de leyes interpretativas del legislativo,
disposiciones constitucionales transitorias o pactos inconstituciona-
les. En efecto, Somoza García extendió su mandato de manera inter-
mitente entre 1939 y 1956 y por un total de 33 años, si se computa los
términos de mandato de su hijo, Anastasio Somoza Debayle. Cabe
notar que, en el caso de Nicaragua, la reelección indefinida no fue
introducida durante la dictadura de los Somoza, sino a partir del pri-
mer gobierno democrático de Ortega, a través de la Constitución de
1987, redactada bajo la influencia del Frente Sandinista de Liberación
Nacional
En los casos de Paraguay y República Dominicana, la adopción

de la reelección indefinida coadyuvó al establecimiento de regíme-
nes longevos y de tinte autocrático. En Paraguay, Stroessner ejerció
una dictadura con elecciones durante 35 años. Balaguer, por su par-
te, ostentó el cargo por 24 años en tres periodos distintos (1960-1962,
1966-1978 y 1986-1996). La respuesta a estos periodos de reeleccionis-
mo, en todos estos casos, fue la adopción de la reelección diferida en
Argentina, Brasil y Nicaragua y la prohibición absoluta de reelección
en Paraguay y República Dominicana.
A partir de 1990, se registra un cambio en la tendencia. El reelec-

cionismo, caracterizado por la permisividad y flexibilización de los
períodos de mandato, contrastan con la tradición restrictiva de la ma-
yoría de constituciones en América Latina. Basta notar que antes de
los 2000, solo Argentina, Brasil, Perú y Venezuela permitían la reelec-
ción inmediata. Hoy en día, la oleada reeleccionista ha transformado
el panorama de tal manera que la mayoría de países han adoptado
la reelección inmediata y un número considerable –Bolivia, Ecuador,
Honduras, Nicaragua y Venezuela– la reelección indefinida o elimi-
nación de las barreras a la reelección.
La Tabla 2 muestra un patrón caracterizado por un continuo gra-

dual y cronológico en la flexibilización de los límites a la reelección
pasando de la reelección diferida, a la reelección consecutiva y luego
a la reelección indefinida. Ecuador, Bolivia y Venezuela grafican esta
tendencia progresiva de relajación de límites a la reelección. En otros
casos, la flexibilización de los límites a la reelección ha sido abrupta.
Consideremos, por ejemplo, el caso de Honduras y de Nicaragua,
aunque en este último la flexibilización fue menos drástica que en
el primero.
Tabla 2: La flexibilización de los límites a la reelección.
Reelección Reelección Reelección

Prohibición
diferida diferida consecutiva Reelección
País Presidente de
(después de (después de (máximo 2 indefinida
reelección
2 periodos) 1 período) períodos)
Argentina Menem 1972 1994
Bolivia Morales 1967 2009 2017
Brasil Cardoso 1988 1997
Perú Fujimori 1979 1993
Colombia Uribe 1991 2005
República
Medina 1994 2010 2002/2015
Dominicana
Costa Rica Arias 1969 2003
Alarcón,
Ecuador 1978 1998 2008/2018 2015
Correa
Nicaragua Ortega 1995 2009/2014
Venezuela Chávez 1961 1999 2009
Honduras Hernández 1982 2015
Fuente y elaboración propia. Nota: los años indican cuándo se produjo un cambio en la fórmula de
reelección presidencial.
En el caso de Argentina, Menem en 1994, cerca de finalizar su

primer período presidencial, impulsó a raíz del Pacto de Olivos una
reforma constitucional por la cual la reelección no inmediata fue sus-
tituida por la reelección inmediata, mientras el período presidencial
pasaba de seis a cuatro años. Cristina Kirchner se benefició de esta
reforma con su reelección en 2011. También Cardoso en 1998 logró
que el Congreso aprobara una reforma constitucional permitiendo la

reelección inmediata, con lo cual se convirtió en el primer presidente
reelecto en la historia de Brasil. Los casos de Honduras y República
Dominicana son llamativos porque consagraban constitucionalmente
la prohibición absoluta de reelección. Recordemos que en Honduras
el presidente Zelaya incluso fue depuesto por su intento de convocar
a un referendo para establecer la reelección. Sin embargo, en estos dos
países, los presidentes en funciones han conseguido vía legislativa
o jurisdiccional viabilizar su reelección. En Colombia, Uribe obtuvo
del Congreso una reforma en el 2005 permitiendo la reelección inme-
diata. Impulsó una nueva reforma para un tercer período en el 2010,
pero esta fue bloqueada por la Corte Constitucional. En el 2015 por
impulso del presidente Santos se volvió a reinstaurar la prohibición
absoluta de reelección.
Otro asunto explorado en la literatura son los mecanismos uti-

lizados para la flexibilización de los límites a la reelección. Las fór-
mulas más comunes han sido: a) las reformas totales a la constitu-
ción – a través de asamblea constituyente (p. ej. Argentina en 1994
y Ecuador en 2008, cuyo texto fue aprobado mediante referendo),41
reformas parciales y enmiendas a la constitución (p. ej. Venezuela en
2009, cuya reforma fue ratificada mediante referendo y Colombia en
2005, cuya reforma se aprobó por vía legislativa), resolución de órga-
nos jurisdiccionales (p. ej. Costa Rica en 2003 y Nicaragua en 2009)42,
leyes de interpretación del poder legislativo (p. ej. Bolivia en 2013)
y otros medios inconstitucionales (p. ej. El autogolpe de Estado en
Perú en 1992).43
41 Ilka Treminio, “La reforma constitucional de Rafael Correa. El caso de la reelección

presidencial en Ecuador”, América Latina Hoy, No. 67 (2014), http://www.redalyc.org/
resumen.oa?id=30832160003.
42 Elena Martínez-Barahona, “Las Cortes Supremas como mecanismo de distribución de
poder: el caso de la reelección presidencial en Costa Rica y Nicaragua”, Revista de ciencia
política (Santiago) 30, No. 3 (2010): 723-50, https://doi.org/10.4067/S0718-090X2010000300007.
43 Marcial Rodríguez Saldaña, “Reformas constitucionales y reelección presidencial en
Iberoamérica”, Contribuciones al Derecho Constitucional 7: 2015.
Capítulo 2
TRES ARGUMENTOS
REELECCIONISTAS A DEBATE
Desde los inicios mismos de los regímenes presidenciales mo-
dernos, la reelección del presidente ocupó un lugar prominente en
el debate político. Este debate originalmente enfrentó dos posiciones
antagónicas. Por una parte, quienes defendieron la reelección presi-
dencial, la destacaron como un mecanismo que garantiza la conti-
nuidad de las políticas de Estado, respeta la voluntad democrática y
además constituye un incentivo para que un gobierno con experiencia
actúe responsable, honesta y eficientemente, de forma que los ciuda-
danos lo sigan apoyando en las urnas. Por otra parte, los críticos de
la reelección presidencial no dejaron de señalar sus riesgos, como la
personalización y concentración del poder, agravada por el hecho de
que una misma persona y su entorno lo detenten por largo tiempo.
Esta continuidad, según estas voces, podría traducirse en la supresión
del principio de alternancia, el debilitamiento de la competencia elec-
toral y en general en la anulación de una democracia competitiva.44
Luego de que Venezuela (2009), Nicaragua (2009 y 2014), Ecuador

(2015) y Bolivia (2017) adoptaron la reelección indefinida durante la
última década, el debate en torno a la reelección presidencial se re-
avivó. Quienes apoyaron la instauración de la reelección indefinida
para el presidente durante la última década destacaron principal-
mente los argumentos de Hamilton revisados en el capítulo 1, pero
además sostuvieron tres novedosos argumentos. En primer lugar,
la posibilidad de reelección sin límites del jefe de gobierno en siste-
mas parlamentarios. En segundo lugar, la posibilidad de reelección
indefinida para los legisladores o las autoridades locales en algunos
44 Steven Levitsky y Lucan A. Way, Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes after the Cold
War, Problems of International Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 2010),
https://doi.org/10.1017/CBO9780511781353.
sistemas presidenciales y, finalmente, la ampliación del derecho po-

lítico a elegir y ser elegido.
¿Son aplicables los argumentos que respaldan la continuidad de

una misma persona en el gobierno en un sistema de gobierno parla-
mentario al presidente dentro de un sistema presidencial? ¿Por qué
en un sistema presidencial la reelección indefinida de autoridades
nacionales como los legisladores o locales como los alcaldes es una
alternativa democrática válida, mientras que la reelección indefinida
del presidente no lo es? ¿Supone la reelección indefinida una amplia-
ción de los derechos políticos o, por el contrario, vulnera el ejercicio
del derecho a elegir y ser elegido, además de otros derechos? En lo
que resta de este capítulo examinamos críticamente estas tres pre-
guntas y despejamos estas dudas.
2.1. La reelección indefinida desde el presidencialismo

y el parlamentarismo
En diciembre de 2018, durante su gira europea, Evo Morales fue

entrevistado por medios de comunicación franceses sobre su aspi-
ración a un cuarto mandato consecutivo. “Hubo una decisión muy
reciente del Tribunal Plurinacional Constitucional que habilita su re-
elección, a pesar de que en febrero de 2016 se celebró un referéndum
en el que el pueblo boliviano se pronunció en contra de la reforma
constitucional para permitir su reelección”, inquirió el entrevistador.
“Yo le pregunto, en España, en Alemania, se puede ser presidente
de manera eterna si el pueblo elige”, replicó Evo con tono adusto.
Inmediatamente, el entrevistador acotó: “son regímenes parlamen-
tarios. Es diferente”.
Quienes defienden las fórmulas abiertas de reelección, especial-

mente la reelección indefinida, resaltan que en la mayoría de países
con sistemas de gobierno parlamentarios no se establece un límite
al número de reelecciones de quien dirige el gobierno. Esta compa-
ración entre el primer ministro y el presidente elude las diferencias
estructurales entre la forma de gobierno presidencial y la parlamen-
taria. Pese a las mutuas influencias que han llevado a sistemas mixtos
como el semi-presidencialismo de Francia, el presidencialismo sigue

diferenciándose justamente por la elección universal y directa del pre-
sidente, diferenciada de la elección del legislativo,45 por un período
fijo determinado constitucionalmente y por la jefatura de Estado y
de gobierno concentradas en el presidente.
Esta elección directa y el período fijo se articulan al hecho de que

el presidente no responde políticamente al parlamento, designa direc-
tamente sus ministros46 y no puede ser destituido por el parlamento
sino bajo causales constitucionales.47 El presidente tampoco puede
disolver el parlamento. En contraste, en el sistema parlamentario el
primer ministro es elegido generalmente por un partido o coalición
mayoritaria en el parlamento, el mismo que participa en la elección del
gabinete. El gobierno por ello responde políticamente al parlamento.
Este, a su vez, puede destituir al jefe de gobierno y puede iniciar un
proceso de disolución del parlamento y convocatoria a nuevas elec-
ciones. Esta dinámica implica que el período del jefe de gobierno está
marcado por el de los parlamentarios que lo eligen, pero también por
la duración del acuerdo político –el voto de confianza– que hace po-
sible su elección y la gobernabilidad.
La fuente de elección y las relaciones del ejecutivo con el legisla-

tivo difieren notablemente entre ambos sistemas. Los gobiernos su-
cesivos de una misma persona en el sistema parlamentario expresan
generalmente la subsistencia del acuerdo político de una mayoría
legislativa que está soportada en los votos del electorado.48 En un
sistema presidencial esto no es necesariamente así, pues la elección
del presidente expresa una mayoría electoral propia, al ser indepen-
diente de la del legislativo. En el presidencialismo incluso puede
45 O mediante un colegio electoral ad-hoc, como en los Estados Unidos.
46 En ciertos regímenes presidenciales, la conformación del gabinete la hace el presidente o
se requiere la confirmación de los ministros por parte del legislativo.
47 Giovanni Sartori, Ingeniería Constitucional Comparada (México: Fondo de Cultura Económica
USA, 1996).
48 Hay que precisar que, excepcionalmente, cuando no es posible formar una mayoría
parlamentaria, el Primer Ministro o Canciller puede ser designado por una mayoría simple
en el Parlamento, como en el caso de Alemania. El ejemplo de la última designación de
Merkel en 2017 es ilustrativo de esta dinámica. Las negociaciones para formar un gobierno
de coalición (Jamaica coalition) tardaron cinco meses.
generarse lo que se denomina un gobierno dividido, es decir aquel en

que la mayoría legislativa se ubica en la oposición al presidente, algo
muchísimo menos frecuente en el sistema parlamentario, pues ello
podría devenir en un voto de censura y la consiguiente destitución
del jefe del gobierno.
No hay que olvidar tampoco el carácter dual que con frecuencia

caracteriza al ejecutivo en los sistemas parlamentarios. La existencia
de un monarca o un presidente, que son jefes de Estado, por un lado,
y la de un jefe de gobierno (primer ministro, canciller, etc.), por otro
lado, modera la distribución del poder al interior del propio ejecutivo
y especialmente las relaciones con el parlamento. Este no es el caso
en el sistema presidencial, cuyo ejecutivo es dual, es decir, es tanto
jefe de gobierno como jefe de Estado.
En definitiva, mientras la reelección del jefe de gobierno en el sis-

tema parlamentario se da en un contexto de cooperación política e
incluso de cierta dependencia del ejecutivo respecto al parlamento,
en el sistema presidencial la reelección continua del presidente puede
propiciar la subordinación de todas las restantes funciones respecto
al ejecutivo y, por tanto, una concentración del poder que deteriora
gravemente al sistema republicano, a la democracia y al propio sis-
tema presidencial y su división de poderes.
Como señalamos, en el sistema parlamentario, la reelección de

quien dirige el ejecutivo refleja un acuerdo político de gobernabi-
lidad, de una coalición que forma gobierno y distribuye el poder,
particularmente a ministerios y otras agencias dependientes del
ejecutivo, entre distintos partidos. Por tanto, la composición del
gabinete está directamente vinculada a la dinámica parlamenta-
ria. En cambio, en el sistema presidencial la reelección del presi-
dente expresa y tiende a generar más bien concentración de poder
en un partido o coalición dominante, excluyendo a otros sectores
políticos. En este sistema, el presidente puede designar más libre-
mente a sus ministros y, consecuentemente, la composición del ga-
binete no sigue necesariamente la correlación de fuerzas políticas
del legislativo.
En cuanto, al jefe de Estado en los sistemas parlamentarios, cuan-

do el presidente o jefe de Estado es directa o incluso indirectamente
elegido por el pueblo, existen límites a la reelección en casi la totali-
dad de países que han adoptado dicho sistema. En los casos excep-
cionales en que no hay una norma estableciendo dicho límite, éste se
ha consolidado en la práctica por costumbre constitucional.49 Por esta
misma razón, la adopción de mecanismos estructurales propios del
sistema parlamentario en el presidencial, tales como la disolución del
parlamento por iniciativa del presidente, puede generar muy graves
distorsiones institucionales y políticas, incluso convirtiéndolo en un
híper-presidencialismo, si a ello se agregan las facultades tradiciona-
les del presidencialismo.
En síntesis, mientras en el parlamentarismo la reelección del jefe

de gobierno se da en un contexto de cooperación política, en el sistema
presidencial la reelección sin límites del presidente puede crear una
realidad institucional en la cual los poderes del Estado se encuentren
cada vez más subordinados al ejecutivo y, en efecto, una concentra-
ción indebida de poder que deteriora gravemente al sistema republi-
cano, a la democracia, al propio sistema presidencial y su división de
poderes. Más allá de lo dicho, los argumentos que justifican la conti-
nuidad de una misma persona en el gobierno en el parlamentarismo
no son aplicables al sistema presidencial, debido, entre otras cosas,
al distinto origen, estructura y funciones del gobierno y la naturaleza
de la relación ejecutivo-legislativo en cada sistema.
2.2. La reelección indefinida del presidente y de otras

autoridades
Como veremos más adelante, los presidentes que adoptaron la

reelección indefinida la ampliaron también a otros cargos de elección
popular, como los legisladores o los alcaldes. De hecho, existen siste-
mas presidenciales en que diversas dignidades de elección popular,
generalmente diputados, senadores o alcaldes, pueden ser reelectos
49 European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Report On

Term-Limits Part I - Presidents (CDL-AD (2018)010, Venice, 16-17 March, 2018, pp., 4, 12.
varias veces e incluso indefinidamente. En Ecuador, entre 1998 y

2008, diversas dignidades de elección popular, como los legisladores
y los alcaldes, podían ser reelectos indefinidamente. ¿Por qué cier-
tos sistemas presidenciales contemplan las reelecciones continuas o
indefinidas de varias autoridades de elección popular, pero limitan
expresamente la reelección del presidente?
La respuesta a esta interrogante tiene que ver con la naturaleza

y características de la función de presidente, quien es la cabeza de
una función del Estado. En términos institucionales es una suerte de
órgano público unipersonal asistido por sus secretarios, que son los
ministros. En efecto, la condición de jefe de Estado y de gobierno del
presidente lo ubica en una situación totalmente distinta pues sus com-
petencias, poder y decisiones tienen un alcance estructural en ningún
modo comparable al de un diputado o un alcalde. La concentración
de poder en el presidente, por tanto, puede derivar en una subordi-
nación de las demás funciones del Estado, algo inimaginable en el
caso de otros funcionarios.
Notemos, por ejemplo, que el presidente tiene fuertes facultades

de nominación, designación y remoción de altos funcionarios públi-
cos en los sistemas presidenciales. No solo que el presidente designa,
sin participación del legislativo, a todos los ministros, sino que con
frecuencia también designa o al menos participa en la designación
de los jueces de las más altas cortes, del alto mando militar y policial,
del Defensor del Pueblo, los gobernadores y de los titulares de los
órganos de control.
Adicionalmente, el presidente usualmente es el líder de su pro-

pio partido político o de la coalición que lo respalda, ello le da tam-
bién el poder para elaborar las listas de candidatos a dignidades de
elección popular de su partido. Esta capacidad incide en la disciplina
partidista, alineando a la mayoría de legisladores con el presidente.50
50 Agradecemos esta aguda observación al constitucionalista boliviano José Antonio Rivera,
aunque anotamos que existen estudios que dan cuenta de lo contrario. En los sistemas de
partidos débiles de América Latina, los legisladores tienden a ser poco disciplinados en
términos de la fidelidad al mismo partido en varios procesos eleccionarios. Ello comúnmente
se ha denominado “camisetazo”. Otros estudios han calificado al sistema de partidos de la
Cheibub, Elkins y Ginsburg, con base en un estudio empírico de las

constituciones de América Latina desde la independencia hasta 2006,
han encontrado que los regímenes presidenciales en la región se ca-
racterizan por otorgar importantes atribuciones legislativas a los pre-
sidentes. Esta tendencia se ha fortalecido en el siglo XXI.51
Los estudios catalogan al presidente como la figura central den-

tro de los sistemas políticos en América Latina, debido en parte a sus
amplias facultades constitucionales. La mayoría de presidentes en
la región cuenta con un catálogo extendido de poderes denomina-
dos legislativos como el veto total y parcial de los proyectos de ley,
la reglamentación de las leyes, la emisión de decretos ejecutivos, la
iniciativa legislativa —en algunos casos exclusiva en materias estra-
tégicas como los asuntos tributarios o económicos—; y otros poderes
denominados no legislativos como la planificación y ejecución del
presupuesto nacional, el endeudamiento público, la designación o
nombramiento de funcionarios de inspección administrativa, como
el Contralor o los auditores de cuentas, y de control judicial como
los jueces de las altas magistraturas. Algunos de los presidentes más
poderosos de la región incluso pueden disolver al órgano legislativo,
convocar a consultas populares, proponer reformas a la constitución
o decretar estados de emergencia y, en ciertas condiciones, asumir
poderes extraordinarios y gobernar sin el legislativo.
Por otra parte, en varios países latinoamericanos entre los que se

puede destacar Ecuador, Perú y Bolivia, el control constitucional sobre
las actuaciones del presidente se ha debilitado en la última década,
relajando en la práctica los límites constitucionales a su poder. Una
revisión empírica de la jurisprudencia de las cortes constitucionales
de los países mencionados, bajos sus últimas constituciones, muestra
una tendencia permisiva de esas cortes respecto a la declaratoria de
región como volátil y no programático por su baja capacidad para mantener la disciplina
interna en el mediano y largo plazo. Sobre esto ver: Eduardo Alemán y George Tsebelis,
eds., Legislative Institutions and Lawmaking in Latin America (Oxford, United Kingdom, 2016);
Manual Alcántara y Flavia Freidenberg, Partidos políticos de América Latina. Centroamérica,
México y República Dominicana (México, 2003).
51 José Antonio Cheibub, Zachary Elkins, y Tom Ginsburg, “Latin American Presidentialism
in Comparative and Historical Perspective”, Texas Law Review 89 (2011 de 2010): 1707.
estados de excepción e impulso a reformas constitucionales, sobre

todo a las referentes a la instauración de la reelección presidencial.52
Todos estos poderes del presidente se intensifican y hasta dis-

torsionan conforme su poder se prolonga en el tiempo, generando
una suerte de alineamiento generalizado e incondicional. Esta situa-
ción merma o suprime la independencia y autonomía de funciones
y órganos que deberían ser independientes o autónomos respecto al
Ejecutivo, introduciendo una partidización generalizada que diluye
las funciones públicas técnicas, así como las de control y las jurisdic-
cionales. Esta situación, a su vez, propicia la violación de derechos
constitucionales y la corrupción en el manejo de recursos públicos.
En suma, la facultad de reelección del presidente no es funcional-

mente comparable a la reelección de un alcalde o de un legislador,
debido a la gran cantidad de poderes institucionales y asociados que
ostenta el primero en comparación a dos últimos. El presidente es la
figura central dentro de los sistemas políticos en América Latina y
tiene amplias facultades constitucionales. Precisamente estas facul-
tades configuran una situación de asimetría de poderes que ubica al
presidente como un actor capaz de ejercer una influencia determinan-
te en el juego político. Por ello, la reelección presidencial indefinida
puede agravar el desbalance institucional concentrando en el presi-
dente un poder excesivo para garantizar el funcionamiento de pesos
y contrapesos de un sistema democrático.
2.3. La reelección presidencial indefinida como aparente

derecho humano
Quienes justifican la introducción de la reelección indefinida sos-

tienen que las restricciones a la reelección son límites artificiales e ili-
berales que condicionan la toma de decisiones democráticas,53 limitan
52 Grijalva, A., Guerra, E., & Martínez, D. (2016). “11 Constitutional Limits on the Power of
the Executive” en Juan F. Gonzalez-Bertomeu y Roberto Gargarella, The Latin American
Casebook: Courts, Constitutions, and Rights (Routledge, 2016).
53 Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia, “Sentencia 84-2017 del 28 de noviembre de
2017”, https://edwinfigueroag.files.wordpress.com/2017/12/sentencia-0084-2017-tcp-bolivia-
reeleccion-evo-morales.pdf; Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, “Sentencia No. 504-2009
el derecho del elector,54 violan la igualdad y los derechos políticos

tanto de los gobernantes como de los gobernados,55 restringen la ple-
na implementación de los instrumentos internacionales de derechos
humanos56 y limitan los objetivos de gobiernos progresistas.57 Hay
quienes incluso argumentan que la reelección indefinida amplía el
derecho a elegir y a ser elegido, creyendo de manera casi dogmática
que la reelección es un derecho humano.
Quizás lo más preocupante sea el hecho de que las cortes y tribu-

nales constitucionales hayan acogido de manera acrítica y utilizado
instrumentalmente estos argumentos en favor de la reelección in-
definida del presidente de turno, pretendiendo esconder su depen-
dencia política tras un discurso selectivo y poco informado sobre la
defensa de los derechos fundamentales. El Tribunal Constitucional
Plurinacional de Bolivia, en su sentencia 084/2017, señaló que la pro-
hibición de reelección constituye una limitación de la Constitución al
derecho a elegir y ser elegido contraria al artículo 23 de la Convención
Americana de Derechos Humanos y declaró la “aplicación preferente”
de la Convención sobre las normas constitucionales, permitiendo así
la reelección indefinida en Bolivia. La Sala de lo Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua sostuvo que los derechos
políticos –entre ellos, participar en los asuntos públicos, en la gestión
estatal y el derecho a elegir y ser elegidos– solo pueden ser limitados
en virtud de la edad o por la suspensión de los derechos ciudadanos
mediante sentencia firme, por lo que declaró inaplicables las dispo-
siciones constitucionales que restringían la reelección presidencial.
La Corte Constitucional del Ecuador indicó que la reelección indefi-
nida no restringía, sino que ampliaba derechos constitucionales en
de 19 de octubre de 2009”, http://enlaceacademico.ucr.ac.cr/node/2191; Corte Suprema de

Justicia de Honduras, “Fallo de la Sala de lo Constitucional” de 22 de abril de 2015, http://
www.poderjudicial.gob.hn/Documents/FalloSCONS23042015.pdf.
54 Dieter Nohlen, Tratado de derecho electoral comparado de América Latina (México, D.F.: Fondo
de Cultura Económica, 2007).
55 Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia, “Sentencia 84-2017 del 28 de
noviembre de 2017”, https://edwinfigueroag.files.wordpress.com/2017/12/sentencia-0084-
2017-tcp-bolivia-reeleccion-evo-morales.pdf.
56 Ibíd.
57 Laclau, Ernesto, 2010, “Vamos a una polarización institucional”, página 12, 17 de mayo.
Internet: www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-145804-2010-05-17.html.
tanto admitía que los electores eligieran libremente, sin limitaciones.

También destacó que el funcionario en ejercicio podía volver a pre-
sentarse como candidato sin restricción temporal alguna. Es entonces
relevante esclarecer este alcance que se pretende asignar a la reelec-
ción indefinida.
Ni la teoría general de los derechos, ni el Derecho Internacional de

los Derechos Humanos58, ni las constituciones nacionales reconocen
o consagran el derecho humano a la reelección, menos aún a del derecho
a que el presidente en ejercicio sea reelegido sin límites. Tampoco
existe un deber correlativo de los Estados de tutelar y garantizar que
el presidente en funciones sea reelecto o pueda participar en nuevas
elecciones para el mismo cargo sin limitaciones. Los instrumentos
internacionales y las constituciones nacionales protegen el sufragio
en su forma activa y pasiva, el derecho a elegir y a ser elegido. La
reelección presidencial indefinida plantea una situación jurídica dis-
tinta al goce ejercicio del sufragio pasivo. En este caso, es el propio
presidente quien aspira a prolongar su poder.
A nivel internacional, la Corte Interamericana de Derechos

Humanos (Corte IDH) ha señalado que no es competente para de-
terminar las modalidades de los sistemas electorales nacionales. En
los casos Castañeda Gutman vs. México, Yatama vs. Nicaragua y López
Mendoza vs. Venezuela, la Corte IDH indicó que los derechos políticos,
en particular el derecho a elegir y ser elegido, no son absolutos y, por
ende, pueden ser sujetos a limitaciones que observen los principios
de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad demo-
crática. En la misma línea, la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, en su Informe No. 30/93 del Caso 10.804, estimó que las
limitaciones constitucionales a la reelección garantizan la preserva-
ción de la forma republicana de gobierno y son compatibles con las
disposiciones de la Convención. De tal manera, el artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos no contiene, ni
58 Ver: Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 21; Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, artículo 25; Observación General No. 25/1996; Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre, artículo 20; Convención Americana de
Derechos Humanos, artículo 23; Carta Democrática Interamericana, artículo 3.
expresa ni tácitamente, un derecho humano a reelegirse a perpetui-

dad. Actualmente, la Corte IDH se encuentra resolviendo una solici-
tud de opinión consultiva formulada por la República de Colombia
en la que se preguntó, entre otras cosas, si la reelección indefinida es
un derecho humano y si las limitaciones a la reelección son restric-
ciones legítimas de los derechos políticos.
La Comisión de Venecia en su reporte sobre límites a los períodos

presidenciales en regímenes parlamentarios y presidenciales aclaró
que la regla más común es el establecimiento de algún tipo de limi-
tación a la reelección.59 Según la propia Comisión, la posibilidad o no
de reelección es más bien una cláusula autónoma ligada al derecho
político de participación y a ser elegido; por tanto, no forma parte
del núcleo esencial del derecho a ser elegido. La supuesta ampliación
de derechos políticos, según estos órganos internacionales, no es un
argumento válido desde el punto de vista jurídico para instaurar la
reelección indefinida. Estos órganos también destacan que la ree-
lección –y mucho menos la reelección indefinida– no es de ninguna
manera un derecho autónomo y diferenciado, sino que constituye la
regulación del derecho a ser elegido y a elegir. Esta regulación de-
pende de la configuración institucional del sistema constitucional y
electoral de cada nación. Los límites a la reelección en función del
tiempo o del número de mandatos, en este sentido, son mecanismos
que persiguen fines como la alternancia democrática, la competencia
electoral equitativa y la limitación del poder político del presidente.
La instauración de la reelección presidencial indefinida, por el

contrario, se inscribe en un marco más amplio de crisis institucional
y democrática, crisis que incluye el deterioro de la independencia
judicial, la restricción de derechos, especialmente de derechos polí-
ticos como los de expresión, información, asociación y participación.
El hecho de que los países que adoptaron la reelección indefinida
actualmente sean caracterizados como semi-democracias, en el caso
de Bolivia y Ecuador, y de autoritarismos, en el caso de Nicaragua y
Venezuela, no es un de ninguna manera un dato circunstancial. La
59 European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Report On
Term-Limits Part I - Presidents (CDL-AD (2018)010, Venice, 16-17 March, 2018, págs., 4, 12.
adopción de la reelección indefinida, de hecho, ha constituido un

claro atajo en el camino autoritario y des-democratizador que estos
países han transitado durante la última década.
Más significativamente, la limitación del poder en el tiempo es

una forma de restringirlo. El poder político, por su naturaleza, tien-
de a concentrarse y prolongarse, la Constitución y el constitucio-
nalismo buscan limitarlo. Por esta razón es absurdo el argumento
esgrimido por quienes afirman que la reelección indefinida amplía
derechos y fortalece la igualdad. La reelección indefinida, al perso-
nalizar el poder, lo concentra y tiende a perpetuarlo en una misma
persona y sus allegados, generando la exclusión de otros actores
políticos. Ello no mejora, sino que aumenta la desigualdad de la
competencia política.
En realidad, a la reelección indefinida le subyace una concepción

liberal individualista y abstracta de los derechos tanto del elector
como del candidato. Los visualiza como individuos cuyos derechos
se amplían simplemente por la mera falta de limitaciones institucio-
nales para elegir y ser elegido. Es decir, se desarrolla un electoralismo
individualista de acendrada raigambre liberal clásica que es honda-
mente contradictorio con un régimen democrático de partidos o una
democracia basada en procesos de participación de diversos sectores
y movimientos sociales. Pero además la propuesta de reelección inde-
finida no se contrae a la reelección presidencial, sino que, en dirección
exactamente contraria a los límites constitucionales al poder, reem-
plaza sistemáticamente la alternancia en las organizaciones sociales,
las universidades, escuelas, partidos políticos y demás instituciones
por la posibilidad de elecciones sucesivas sin límite. De esta forma se
propicia una sociedad dominada por el personalismo, el caudillismo
y el caciquismo, debilitando así la propia organización democrática
de la sociedad civil.
La reelección y menos aún la reelección indefinida no es de nin-

guna manera un derecho humano, ni implica una ampliación de los
derechos políticos. Los límites a la reelección, en realidad, son cláusu-
las electorales dirigidas a garantizar varios principios necesarios para
el ejercicio de un gobierno republicano, democrático y presidencial,

entre ellos, la alternancia.
En síntesis, los tres argumentos reeleccionistas revisados anterior-

mente son insuficientes para justificar la instauración de la reelección
indefinida. En primer lugar, la estructura institucional y funcional de
los regímenes presidencial y parlamentario vuelve incomparable la
reelección sin límite del presidente y la elección del primer ministro.
En segundo lugar, la ampliación de la reelección para el presidente,
a diferencias de otras autoridades electas en el sistema presidencial,
tiene un efecto sistémico al ser este el actor con mayor poder del sis-
tema institucional. Finalmente, la reelección indefinida no es un de-
recho autónomo ni forma parte del núcleo del derecho a ser elegido.
Al contrario, las limitaciones a la reelección presidencial, particular-
mente la imposibilidad de hacerse elegir a perpetuidad, están orien-
tadas a fortalecer la alternancia democrática, la competencia electo-
ral y otros derechos políticos, como el acceso a la función pública en
condiciones de igualdad.
Capítulo 3
LOS DETERMINANTES DE LA
FLEXIBILIZACIÓN DE LAS REGLAS
REELECCIÓN PRESIDENCIAL EN
AMÉRICA LATINA (1978-2017)
Para la mayoría de corrientes del constitucionalismo, el éxito suele
traducirse en la estabilidad y el respeto de los actores a los principios
y reglas constitucionales. Este no ha sido el caso de las reglas de ree-
lección en la región. En América Latina, se observa con preocupación
cómo varios presidentes ensayan recurrentemente reformas orienta-
das a prolongar su periodo de mandato, mediante la eliminación pro-
gresiva de los límites constitucionales a la reelección. En contra de la
tradición restrictiva de la reelección presidencial predominante hasta
finales de los años noventa del siglo pasado, la mayoría de países de
la región estableció la reelección inmediata (o consecutiva) e incluso
un número considerable adoptó la reelección indefinida o la elimina-
ción total de los límites a la reelección en la última década. Este ciclo
de flexibilización de la reelección presidencial que en algunos países
ha propiciado una erosión democrática, paradójicamente se produjo
durante periodo de democratización más extenso en América Latina,
como se ilustra en el Gráfico 2.
¿Qué factores explican la flexibilización de las reglas constitu-

cionales de reelección presidencial en contextos democráticos? Las
teorías que dan cuenta de la relajación de los límites a la reelección
presidencial enfatizan distintos factores como la asimetría de poderes
institucionales y asociados del ejecutivo frente a otros actores políti-
cos, el funcionamiento e institucionalización del sistema de partidos,
el desarrollo económico y la difusión del cambio constitucional a ni-
vel regional. A partir del análisis cuantitativo de una base de datos
original que contiene 612 observaciones, evaluamos empíricamente
los determinantes de la flexibilización de la reelección presidencial.
Nuestra base de datos utiliza como unidad de análisis cada país de-
mocrático en América Latina por año, durante el último ciclo de de-
mocratización (1978-2017).
Gráfico 2: Porcentaje de países latinoamericanos

Gráfico 2. Porcentaje de países latinoamericanos democráticos con reelección
democráticos con reelección presidencial inmediata o
presidencial inmediata o indefinida (1978-2017)
indefinida (1978-2017)
70
60
50
40
30
20
10
0
Fuente: Elaboración propia.

3.1. Reelección y flexibilización
Las teorías que explican el fenómeno de la flexibilización de la re-

elección presidencial —es decir las reformas orientadas a evadir los
límites a la reelección o adoptar una regla más permisiva que permita
al presidente en ejercicio extender su mandato en el tiempo— enfa-
tizan cuatro factores: la asimetría de poderes del presidente frente a
los otros poderes, el funcionamiento del sistema de partidos políticos,
las condiciones socio-económicas y el efecto de difusión regional de
los cambios constitucionales.
Según la teoría de la asimetría de poderes, el cambio expansivo de

la reelección presidencial se explica a partir de los poderes relativos de
las élites políticas —léase el presidente, sus aliados y opositores— y
sus estrategias para maximizar su ventaja electoral y neutralizar la de
sus adversarios.60 Según esta teoría, los presidentes en ejercicio pre-

ferirán relajar los límites de mandato si se encuentran en situaciones
de poder favorables, mientras que sus opositores se inclinarán por
la restricción a la reelección si se encuentran en condiciones de de-
bilidad.61 En suma, los presidentes que concentran mayores poderes
serán más proclives a modificar la reelección en su favor.
Tradicionalmente, los estudios sobre el presidente y sus poderes

centraron su análisis en las prerrogativas constitucionales del primer
mandatario.62 Los presidentes con mayores facultades constituciona-
les, de acuerdo con la teoría de asimetría de poderes, tendrían menos
incentivos para negociar cambios con el congreso dado que cuentan
con mayores recursos para modificar las normas formales.63 Los es-
tudios más recientes, en cambio, proponen mediciones integrativas
de la intensidad del presidencialismo e incorporan variables como
los poderes presidenciales contextuales o asociados, es decir capaci-
dades vinculadas con los apoyos políticos-partidarios, los recursos
personalistas del presidente y la aprobación popular de su gestión.64
60 Kenneth Benoit, “Models of electoral system change”, Electoral Studies 23, No. 3 (1 de
septiembre de 2004): 363-89, https://doi.org/10.1016/S0261-3794(03)00020-9; Tom Ginsburg,
Zachary Elkins, y Justin Blount, “Does the Process of Constitution-Making Matter?”,
Annual Review of Law and Social Science 5, No. 1 (2009): 201-23, https://doi.org/10.1146/
annurev.lawsocsci.4.110707.172247; Richard Snyder y James Mahoney, “The Missing
Variable: Institutions and the Study of Regime Change”, ed. Philip G. Roeder, Michael
Bratton, y Nicholas van de Walle, Comparative Politics 32, No. 1 (1999): 103-22, https://doi.
org/10.2307/422435; Eduardo Lora, The State of State Reform in Latin America (Stanford
University Press, 2007).
61 Detlef Nolte y Almut Schilling-Vacaflor, “Introduction: The Times they are a Changin’:
Constitutional Transformations in Latin America since the 1990s”, en New Constitutionalism
in Latin America. Promises and Practices (London/New York: Ashgate, 2012), 3-30.
62 Gary W. Cox y Scott Morgenstern, “Latin America’s Reactive Assemblies and Proactive
Presidents”, Comparative Politics 33, No. 2 (2001): 171-89, https://doi.org/10.2307/422377;
Matthew Soberg Shugart y John M. Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design
and Electoral Dynamics (Cambridge University Press, 1992).
63 Tsebelis, George, y Eduardo Alemán. “Presidential Conditional Agenda Setting in
Latin America”. World Politics 57, No. 3 (abril de 2005): 396-420. https://doi. org/10.1353/
wp.2006.0005.
64 Santiago Basabe-Serrano, “Las distintas caras del presidencialismo: debate conceptual
y evidencia empírica en dieciocho países de América Latina”, Reis. Revista Española
de Investigaciones Sociológicas, No. 157 (2017), http://www.redalyc.org/resumen.
oa?id=99749054001; Scott Morgenstern, John Polga-Hecimovich, y Sarah Shair-Rosenfield,
“Tall, Grande, or Venti: Presidential Powers in the United States and Latin America”, Journal
of Politics in Latin America 5, No. 2 (22 de agosto de 2013): 37-70.
Corrales, por ejemplo, argumenta que la popularidad del presidente

en ejercicio actúa como un poderoso predictor de la flexibilización
de la reelección presidencial, incluso por sobre variables relaciona-
das con el apoyo en el legislativo o las inclinaciones ideológicas de
los mandatarios.65 A partir de argumentos derivados de la teoría de
asimetría de poderes, Treminio también concluye que la expansión
de la reelección presidencial se produce en contextos de presidentes
populares, pero añade que esta relación está moderada por la capa-
cidad de control partidista del presidente.66 Cabe notar que ambos
autores reconocen el poder explicativo limitado de la popularidad
presidencial en casos de presidentes impopulares que lograron la ree-
lección o presidentes muy populares que fracasaron en sus intentos.67
Una segunda corriente teórica explica la flexibilización de la re-

elección presidencial a partir del funcionamiento de los sistemas de
partidos.68 Según esta corriente, la adopción de instituciones concen-
tradoras de poder —como la reelección presidencial inmediata o la
reelección indefinida— es el resultado de la consolidación de partidos
dominantes o de coaliciones que incluyen pocos partidos políticos
dentro de una asamblea con poderes para reformar la constitución.69
En una importante contribución, Negretto muestra que las coalicio-
nes de reforma que incluyen más de tres partidos tienden a adoptar
reglas de reelección presidencial restrictivas –como la prohibición de
65 Corrales, Javier. “Can Anyone Stop the President? Power Asymmetries and Term Limits
in Latin America, 1984-2016”. Latin American Politics and Society 58, No. 2 (1 de junio de
2016): 3-25. https://doi.org/10.1111/j.1548-2456.2016.00308.x.
66 Treminio Sánchez, Ilka. “Llegaron para quedarse...: Los procesos de reforma a la reelección
presidencial en América Latina”. Revista de ciencia política (Santiago) 35, No. 3 (diciembre
de 2015): 537-58. https://doi.org/10.4067/S0718-090X2015000300004.
67 Nótese Venezuela (2007) y Bolivia (2009) como ejemplos de presidentes que gozaban de altos
índices de popularidad y no consiguieron la aprobación de sus reformas reeleccionistas,
mientras que Nicaragua (2009) ilustra el caso de un presidente con apoyos populares
bajos que logró la flexibilización de la reelección, a través de la interpretación de las cortes
de justicia.
68 David J. Samuels y Matthew S. Shugart, Presidents, Parties, and Prime Ministers: How the
Separation of Powers Affects Party Organization and Behavior (Cambridge University Press,
2010); Bruce Bueno de Mesquita et al., The Logic of Political Survival (MIT Press, 2005);
Javier Corrales, Presidents Without Parties: The Politics of Economic Reform in Argentina and
Venezuela in The 1990s (Penn State Press, 2010).
69 Gabriel L. Negretto, La política del cambio constitucional en América Latina (Fondo de Cultura
Economica, 2015).
reelección–, mientras que los partidos dominantes o las coaliciones

reformistas de dos partidos instituyen reglas de reelección flexibles
–como la reelección inmediata. Si bien este argumento es iluminador
para explicar los cambios a la reelección producto de enmiendas y
reformas constitucionales que se producen en las asambleas legisla-
tivas o vía asambleas constituyentes, también es cierto que resulta
insuficiente para dar cuenta de la flexibilización producida en ámbi-
tos extra parlamentarios, como la arena judicial. Efectivamente, las
cortes han jugado rol fundamental para la legitimar la flexibilización
de la reelección.70 Adicionalmente, el argumento del tamaño de la
coalición o partido de reforma no explica por qué durante el ciclo de
democratización más importante en América Latina, es decir en un
contexto de fragmentación de poder político, las reformas muestran
una clara tendencia hacia la flexibilización de la reelección.
Una segunda variante de la teoría sobre el funcionamiento de parti-

dos propone que la flexibilización de la reelección presidencial es fruto
de la débil institucionalización de los partidos políticos.71 En otras pala-
bras, los partidos inestables, sin objetivos de largo aliento, ni represen-
tatividad democrática perderían capacidad para controlar al presidente
y ello conduciría a la delegación de amplios márgenes de discrecionali-
dad respecto de sus estrategias políticas.72 Frente a la debilidad política
70 Elena Martínez-Barahona, “Las Cortes Supremas como mecanismo de distribución

de poder: el caso de la reelección presidencial en Costa Rica y Nicaragua”, Revista
de ciencia política (Santiago) 30, No. 3 (2010): 723-50, https://doi.org/10.4067/S0718-
090X2010000300007; Elena Martínez Barahona y Amelia Brenes Barahona, “‘Y volver,
volver, volver...’ Un análisis de los casos de intervención de las Cortes Supremas en
la reelección presidencial en Centroamérica.”, Anuario de Estudios Centroamericanos 38
(2012): 109-36; Angélica Durán-Martínez, “Presidents, Parties, and Referenda in Latin
America”, Comparative Political Studies 45, No. 9 (1 de septiembre de 2012): 1159-87, https://
doi.org/10.1177/0010414011434010; Roberto Viciano Pastor y Gabriel Moreno González,
“Cuando los jueces declaran inconstitucional la Constitución: la reelección presidencial en
América Latina a la luz de las últimas decisiones de las Cortes constitucionales”, Anuario
Iberoamericano de Justicia Constitucional 0, No. 22 (2018): 165-98, https://doi.org/10.18042/
cepc/aijc.22.06.
71 Serrafero, Mario. “La reelección presidencial indefinida en América Latina”. Revista de
Instituciones, Ideas y Mercados 54 (2011): 225-259. Kouba, Karel. “Party Institutionalization
and The Removal of Presidential Term Limits in Latin America”. Revista de Ciencia Política
36, No. 2 (2016). http://www.redalyc. org/resumen.oa?id=32447083002.
72 Scott Mainwaring y Timothy R. Scully, “Latin America: Eight Lessons for Governance”,
Journal of Democracy 19, No. 3 (23 de julio de 2008): 113-27, https://doi.org/10.1353/jod.0.0001.
de los partidos políticos, el presidente optaría por la ampliación de sus

periodos de mandato. Este argumento, sin embargo, obvia el hecho de
que el propio juego democrático obstaculiza reformas constitucionales
unilaterales y establece incentivos de negociación incluso para los par-
tidos poco institucionalizados que generalmente persiguen objetivos
de baja política y concesiones a cambio de sus apoyos.73
Una tercera corriente teórica pretende explicar las reformas electo-

rales a partir de condiciones estructurales, como el desarrollo econó-
mico.74 Intuitivamente, podría pensarse que condiciones económicas
favorables facilitarían la aprobación de propuestas reeleccionistas del
presidente. La evidencia empírica, no obstante, indica lo contrario.
Reglas más flexibles de reelección han sido adoptadas mayormente
en condiciones económicas críticas.75 Lo dicho sugiere que las con-
diciones estructurales no actúan de manera independiente, sino que
es más bien la percepción de la gestión económica del presidente lo
que determina la probabilidad de adoptar reglas más permisivas de
reelección para lograr la estabilidad de ciertas políticas económicas.76
Enfocados en la supervivencia y cambio de las constituciones, otros

estudios destacan que las reformas constitucionales suelen estar deter-
minadas por un efecto de difusión regional, es decir que la elección de
una institución constitucional puede repercutir en la decisión de un
país vecino de adoptar la misma institución.77 Esta idea ha generado
73 Eduardo Dargent y Paula Muñoz, “Democracy Against Parties? Party System

Deinstitutionalization in Colombia”, Journal of Politics in Latin America 3, No. 2 (10 de
agosto de 2011): 43-71.
74 Alexander C. Pacek, “Macroeconomic Conditions and Electoral Politics in East Central
Europe”, American Journal of Political Science 38, No. 3 (1994): 723-44, https://doi.
org/10.2307/2111604; Daron Acemoglu, Simon Johnson, y James A. Robinson, “The Colonial
Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation”, American Economic
Review 91, No. 5 (diciembre de 2001): 1369-1401, https://doi.org/10.1257/aer.91.5.1369; Han
Dorussen y Michael Taylor, Economic Voting (Routledge, 2003).
75 Negretto, La política del cambio constitucional en América Latina, Fondo de Cultura
Económica, 2015.
76 Alvaro Forteza y Juan S. Pereyra, “When Do Voters Weaken Checks and Balances to
Facilitate Economic Reform?”, Economica 0, No. 0 (2018), https://doi.org/10.1111/ecca.12290.
77 Zachary Elkins, Tom Ginsburg, y James Melton, The Endurance of National Constitutions
(Cambridge University Press, 2009); Gabriel L. Negretto, “Replacing and Amending
Constitutions: The Logic of Constitutional Change in Latin America”, Law & Society Review 46,
No. 4 (1 de diciembre de 2012): 749-79, https://doi.org/10.1111/j.1540-5893.2012.00516.x; Kurt
el popular debate en torno a la oleada de reformas reeleccionistas, que

se refiere a la tendencia por flexibilizar o restringir la reelección presi-
dencial en la región. El argumento del efecto de la difusión regional,
no obstante, resulta secuencial e incluso endogámico dado que el fac-
tor explicativo de una reforma a la reelección sería otra reforma en la
misma dirección y, en última instancia, no se explicaría cuáles son los
factores que determinan la decisión original de flexibilizar la reelec-
ción. También en contra de esta propuesta, no se ha encontrado evi-
dencia estadísticamente significativa que pruebe este efecto de difusión
respecto de la flexibilización de las reglas de reelección en la región.78
3.2. Análisis cuantitativo y resultados
Para determinar el poder explicativo de las teorías enunciadas en

la sección anterior, recolectamos una base de datos que contiene 612
observaciones. Utilizamos como unidad de análisis cada país demo-
crático en América Latina por año, entre 1978 y 2017.79 Estos datos
nos permiten evaluar de manera cuantitativa en qué condiciones se
produce un cambio expansivo de la regla de reelección. Para ello, es-
timamos modelos de regresión logística y probit ordenada. Estos mo-
delos predicen estadísticamente qué factores incrementan o reducen
la probabilidad de que se produzca un cambio expansivo de la regla
de reelección. En síntesis, el análisis cuantitativo revela qué factores
inciden estadísticamente en el hecho de que un presidente cambie la
prohibición de reelección por la reelección inmediata o que de la re-
elección diferida se pase a la reelección indefinida.
Nuestra base de datos muestra que entre 1978 y 2017, en América

Latina se registraron dieciocho episodios de flexibilización de la ree-
lección presidencial que se detallan en la Tabla 3. Esta flexibilización
Weyland, “Cambio institucional en América Latina: modelos externos y consecuencias
no previstas”, América Latina Hoy 57 (2011), http://www.redalyc.org/resumen.
oa?id=30818683005.
78 Negretto, La política del cambio constitucional en América Latina.
79 Al existir una gran cantidad de casos en los que no se flexibiliza la regla de reelección y
solo 18 casos en los que sí se da este fenómeno, somos conscientes de que puede existir
un efecto de selección. Sin embargo, cuando el análisis estadístico se realiza únicamente
tomando en cuenta episodios en los que se ensayó la reforma de las reglas de reelección,
obtenemos resultados estadísticos similares.
se dio mayoritariamente a través de canales formales, es decir, de

procedimientos de reforma establecidos en las constituciones. Los
mecanismos formales de flexibilización más frecuentes han sido las
reformas parciales o enmiendas al texto constitucional, en ocho oca-
siones, y las reformas totales a través de asambleas constituyentes,
en cuatro ocasiones. En una sola ocasión una enmienda reeleccionista
fue ratificada mediante referendo (Venezuela 2009), en tanto que en
siete ocasiones han sido aprobadas directamente por el legislativo.
En todos los casos, las reformas a la reelección realizadas mediante
asambleas constituyentes han sido refrendadas por el pueblo.
Tabla 3: Episodios de flexibilización de la reelección

presidencial.
País Año Presidente Flexibilización Mecanismo

Reforma a la
Reelección diferida a
Argentina 1994 Menem Constitución (aprobación
reelección inmediata
legislativa)
Asamblea constituyente
Bolivia 2009 Morales (refrendada
popularmente)
Reelección inmediata a
Bolivia 2017 Morales Fallo judicial
reelección indefinida
Enmienda a la
Brasil 1997 Cardoso Constitución (aprobación
legislativa)
Prohibición de Reforma a la
Colombia 2004 Uribe reelección a reelección Constitución (aprobación
inmediata legislativa)
Prohibición de
Costa Rica 2003 Pacheco reelección a reelección Fallo judicial
inmediata
Prohibición de
Durán-
Ecuador 1994 reelección a reelección Consulta Popular
Ballén
diferida
Asamblea Constituyente
Ecuador 2008 Correa (refrendada
popularmente)
Enmienda a la
Ecuador 2015 Correa Constitución (aprobación
legislativa)
Prohibición absoluta a
Honduras 2015 Hernández Fallo judicial
Nicaragua 2009 Ortega Fallo judicial
Reforma a la
Nicaragua 2014 Ortega Constitución (aprobación
legislativa)
Prohibición de Reforma a la
República
2001 Mejía reelección a reelección Constitución (aprobación
Dominicana
inmediata legislativa)
Reforma a la
República Reelección diferida a
2015 Medina Constitución (aprobación
Dominicana reelección inmediata
legislativa)
Perú 1993 Fujimori (refrendada
popularmente)
Reelección inmediata Ley de Interpretación
Perú 1996 Fujimori
(por tres mandatos) (aprobación legislativa)
Venezuela 1999 Chávez (refrendada
popularmente)
Enmienda a la
Venezuela 2009 Chávez Constitución (refrendada
popularmente)
En cuatro ocasiones, los presidentes acudieron a la interpretación

de las cortes de justicia para manipular los límites a la reelección. En
estos casos, el cambio constitucional conllevó la evaluación judicial
de la validez formal y material de las disposiciones que restringen
las posibilidades de reelección y su posterior declaratoria de incons-
titucionalidad o inaplicabilidad. Finalmente, en casos como Ecuador
(1994) y Perú (1996) se utilizaron mecanismos de cambio constitucio-
nal informal, es decir, no establecidos como vías de cambio constitu-
cional por la propia constitución. En el caso ecuatoriano, se acudió a
una consulta popular, mientras que en el peruano a una interpreta-
ción dictada por el poder legislativo.
Como puede apreciarse en la Tabla anterior, el mecanismo más

frecuente de reforma constitucional para introducir o flexibilizar la
reelección se ha producido por vía de reforma constitucional en el

legislativo. Estos son casos en los que el presidente tuvo mayoría en
el parlamento o al menos ha podido forjar una coalición legislativa
de apoyo a su propuesta. Para facilitar esta reforma, los presidentes
han tendido a incluir a los legisladores y a las autoridades locales
dentro de aquellos beneficiarios de la reelección. En algunos casos
esta reforma requirió un dictamen previo de la Corte Constitucional
o Suprema autorizando este procedimiento legislativo.
Cuando el presidente, o quien ha impulsado la reforma, no cuenta

con el suficiente respaldo parlamentario, o cuando las normas cons-
titucionales dificultaban en alto grado la reforma, se ha optado por
recurrir a las cortes o tribunales, según sea el caso, para introducir o
flexibilizar la reelección por vía de una sentencia que desarrolle una
interpretación constitucional favorable a la reelección. Este último es
un fenómeno que se ha producido especialmente en América Central
y Bolivia.
En los casos en que la reforma se introdujo en una constituyente,

obviamente se aprobó una nueva Constitución, no solo un tipo de re-
elección más flexible. Por tanto, con la excepción del referéndum en
Venezuela en el 2009, los actores de las reformas reeleccionistas han
sido los poderes constituidos, los parlamentos y las cortes constitucio-
nales actuando generalmente a raíz de una iniciativa del presidente
en funciones. Los ciudadanos, en general, no han sido consultados
sobre la reforma.
En países como Brasil, Perú, Venezuela, Ecuador, Bolivia,

Honduras, Nicaragua o Colombia, las reformas o interpretaciones
constitucionales que viabilizaron la reelección se produjeron en me-
dio de acusaciones de corrupción por la compra de votos en el legis-
lativo, en otros por la fuerte partidización de la mayoría de los jueces
de las cortes constitucionales o la falta de rigor técnico-jurídico de
las sentencias cuyas interpretaciones viabilizaron dicha reelección.
En otras palabras, las reformas por la reelección actuaron en varios
países como incentivo o catalizador de graves procesos de desinsti-
tucionalización que deslegitimaron tanto al poder legislativo como a
la jurisdicción constitucional. De esta forma, la reelección contribuyó

al híper-presidencialismo no solo por sus efectos, sino también por la
dinámica de dominio del ejecutivo o de partidización de instituciones
que se implementó para canalizarla.
¿Qué factores explican la flexibilización de las reglas de reelec-

ción presidencial? Nuestro análisis estadístico considera los siguien-
tes factores (o variables) derivados de las teorías sobre la asimetría
de poderes del presidente, el funcionamiento del sistema de partidos
políticos y las condiciones económicas:
a) Para evaluar la asimetría de poderes presidenciales utili-

zamos los poderes constitucionales del presidente (medidos a
través del índice de poderes presidenciales elaborado por
Negretto), los poderes político-partidarios del presidente (que
miden si el presidente tiene o no el apoyo del partido político
o coalición igual o mayor al porcentaje de escaños legislati-
vos necesario para lograr una reforma constitucional) y la
popularidad presidencial (capturada a partir de los datos sobre
popularidad del presidente del Executive Approval Project).
b) El funcionamiento del sistema de partidos políticos se ana-
liza a partir de del número efectivo de partidos en el legislativo
y el nivel de institucionalización de los partidos políticos (me-
didos a través del Índice V-Dem sobre institucionalización
de partidos políticos construido por Laakso y Taagapera y
Bizzarro, Hicken y Self).
c) Finalmente, las condiciones económicas incluyen el por-
centaje de variación anual del producto interno bruto (PIB)
per cápita y la tasa de inflación.
Los lectores interesados pueden encontrar las especificaciones
técnicas de las variables y los modelos estadísticos en el apéndice.
¿Es suficiente contar con amplios niveles de respaldo legislativo y

popular, para que el presidente en ejercicio decida ensayar la elimina-
ción de los límites constitucionales de reelección? ¿Puede un sistema
fuerte de partidos controlar con éxito las continuas reformas a las re-
glas de reelección del presidente? ¿En qué grado influye el manejo de
la economía en el hecho de que el pueblo acepte con agrado la idea
del continuismo de una misma persona en el poder?
Los resultados de nuestro análisis cuantitativo muestran que nin-

gún factor por sí solo explica de manera relevante y consistente la fle-
xibilización de la reelección presidencial. Estos factores no actúan de
manera independiente a las preferencias de los actores políticos, a su
capacidad para influenciar a otros actores clave para lograr la reforma
constitucional como los jueces o a las barreras institucionales previs-
tas por los procedimientos de reforma constitucional a la hora de in-
tentar una reforma orientada a la reelección presidencial indefinida.
Si bien reconocemos estas limitaciones, resulta interesante evi-

denciar el efecto que tiene cada factor en nuestro evento de interés
–la flexibilización de las reglas de reelección. Para ilustrar el efecto de
estos factores, consideremos algunas predicciones estadísticas deriva-
das de nuestros modelos. En el caso del poder del presidente, es más
probable que un presidente con mayores poderes constitucionales,
altos índices de popularidad y apoyos legislativos suficientes intente
una reforma orientada a cambiar la reelección para permanecer en
el cargo. El poder presidencial, en este caso, actúa como un factor de
riesgo de la flexibilización de la reelección presidencial.
La institucionalización y fragmentación de los partidos políticos,

por el contrario, actúa como factor preventivo de la flexibilización de
la reelección. Esto significa que en sistemas multipartidistas es menos
probable que el presidente intente reformar la constitución para re-
lajar o eliminar la regla de reelección. Lo mismo sucede en contextos
de partidos políticos de alta calidad institucional, es decir, con altos
niveles de desarrollo organizacional y raíces fuertes en la sociedad.
En estos contextos, es menos probable que el presidente intente re-
formar la constitución y adoptar fórmulas de reelección inmediata
o indefinida. En cuanto a las condiciones económicas, los resultados
del análisis cuantitativo arrojan que una mejora en las condiciones
económicas –en particular, el alza del PIB per cápita y la baja de la
inflación– reduce la probabilidad de flexibilizar la reelección. Este

resultado es contra intuitivo, en tanto se suele pensar que un buen
desempeño en términos de la economía sienta bases importantes en
el electorado de cara a mantenerse en el poder a través de la reelec-
ción. Cabe destacar que únicamente en el caso de los factores poderes
constitucionales del presidente y popularidad presidencial, la evidencia
recolectada permite afirmar resultados significativos, es decir, cuyo
efecto es comprobable estadísticamente y no se deben al azar.
Como dijimos, ninguno de estos factores de manera aislada explica

el fenómeno de la flexibilización de las reglas de reelección presiden-
cial. A pesar de su valor explicativo, las teorías revisadas asumen que
las preferencias de los presidentes y las élites políticas son constantes,
es decir, que actores políticos distintos responden del mismo modo
frente a los incentivos para expandir su poder político y neutralizar
el de sus opositores. Este supuesto, sin embargo, no explica por qué
presidentes con amplios poderes constitucionales, político-partidarios
y condiciones económicas favorables no flexibilizaron la reelección
o, en su defecto, por qué esquemas permisivos de reelección fueron
adoptados por presidentes relativamente débiles, que no contaban con
altos niveles de respaldo popular, el apoyo de mayorías legislativas o,
en su defecto, gobernaron en contextos de crisis económicas y sociales.
En la siguiente sección, empezamos a elaborar el argumento prin-

cipal de este libro. Teorizamos que la reelección indefinida es produc-
to de un conjunto complejo de factores institucionales como el poder
constitucional del presidente, sus apoyos legislativos, la aprobación
popular de su gestión, el nivel de independencia constitucional, la
flexibilidad del mecanismo de cambio constitucional y otros factores
de orden estructural como las condiciones sociales y económicas. Los
casos bajo estudio relievan distintas configuraciones causales que
explican la adopción de la reelección presidencial indefinida en los
casos de Venezuela (2009), Nicaragua (2009 y 2014), Ecuador (2015)
y Bolivia (2017).
Capítulo 4
¿EN QUÉ CONDICIONES SE ADOPTÓ
LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL
INDEFINIDA?
Hasta ahora hemos visto que las reglas de reelección presiden-
cial en la región han sido altamente volátiles. Su reforma se ha pro-
ducido en contextos de oleadas o tendencias reeleccionistas y anti
reeleccionistas. La última oleada tuvo lugar desde 1990 hasta 2017 y
modificó abrumadoramente el panorama de la reelección. Un total de
11 de 18 países latinoamericanos adoptaron fórmulas de reelección
más permisivas. La flexibilización se produjo, en la mayoría de los
casos, de manera gradual, cambiando la prohibición de reelección o
la reelección diferida por la reelección inmediata y, en algunos casos,
inclusive la reelección indefinida. Este tránsito de la reelección presi-
dencial sucedió en el marco de una ola de cambios constitucionales a
nivel regional; ya sea a través de asambleas constituyentes, reformas
y enmiendas legislativas impulsadas por los presidentes, los poderes
legislativos o mediante sentencias interpretativas con efectos modifi-
catorios del texto constitucional o la normativa infra constitucional.
A partir de los 2000, este contexto regional reformista estuvo mar-

cado por el discurso de profundización de la democracia, que se
plasmó con la adopción de fórmulas electorales proporcionales más
inclusivas y la implementación de mecanismos de democracia directa
y participación ciudadana. Paradójicamente, el paquete de reformas
constitucionales que buscaba fortalecer las instituciones democráticas
y los derechos de los ciudadanos también incluyó cambios que favo-
recieron la concentración progresiva de facultades institucionales en
el presidente, entre ellos, la extensión del tiempo permitido para su
mandato y las posibilidades de reelección. En algunos casos incluso se
ha llegado a afirmar de manera demagógica que la eliminación de las
restricciones que proscriben la reelección responde a una ampliación
de los derechos políticos y del principio de igualdad y no discrimina-

ción, cuestión que, como analizamos en el capítulo 2, resulta ilusoria.
Cabe aclarar que la posibilidad de reelección presidencial no

necesariamente comporta un riesgo para la democracia. Regímenes
presidencialistas con democracias sólidas permiten la reelección in-
mediata o diferida del presidente. La manipulación constante de las
reglas, sin embargo, puede llegar a eliminar las restricciones tempo-
rales al ejercicio del poder político e incluso anular el principio de
alternancia que caracteriza a un gobierno presidencial y democrá-
tico. Como consecuencia de este trance reeleccionista y utilizando
maniobras de dudosa juridicidad, en varios países latinoamericanos
—Venezuela en 2009, Nicaragua en 2009 y 2014, Ecuador en 2015 y
Bolivia en 2017— se eliminaron las restricciones a la reelección e in-
cluso se instauró la reelección indefinida, una fórmula institucional
que permite que una misma persona ejerza la presidencia sin res-
tricciones temporales.
El primer intento por eliminar los límites a la reelección se dio en

Venezuela. En 2007, Hugo Chávez intentó una reforma integral a la
constitución, entre otras cosas, para introducir su reelección indefini-
da. Su propuesta fue aprobada en la Asamblea Nacional, pero recha-
zada en las urnas. A finales de 2008, Chávez buscó nuevamente una
enmienda a la Constitución exclusivamente orientada a instaurar la
reelección indefinida. En 2009, la Constitución venezolana fue refor-
mada abriendo la posibilidad a la reelección indefinida de Chávez,
los legisladores y las autoridades locales.
El mismo año, Daniel Ortega en Nicaragua ensayó la introduc-

ción de la reelección indefinida a partir de una vía distinta. Frente
a la falta de apoyo legislativo y popular para aprobar una reforma
constitucional, Ortega acudió a la vía judicial para eliminar los lími-
tes constitucionales a la reelección. La Corte Suprema de Nicaragua
resolvió un recurso de amparo interpuesto por Ortega y 109 alcaldes
del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) y declaró inapli-
cable la prohibición de reelección establecida por los artículos 147 y
178 de la Constitución.
A finales de 2013, Ortega buscó una reforma parcial a la

Constitución que confirmó definitivamente la reelección indefinida.
El hecho de contar con una mayoría legislativa garantizó la aprobación
de la reforma en los términos establecidos por el ejecutivo. En 2017,
Ortega fue reelecto para su cuarto mandato presidencial; el tercero
de manera consecutiva.
En Ecuador, Rafael Correa, a través de su partido Alianza País,

presentó ante la Corte Constitucional un proyecto de enmienda a
la Constitución que incluía entre otras cosas la reelección indefini-
da. En un momento de desgaste de la popularidad de Correa y de
incertidumbre respecto del éxito de la aprobación de una reforma
reeleccionista mediante referéndum, la Corte Constitucional dictami-
nó que la reelección indefinida podía ser introducida vía enmienda,
es decir, podía ser aprobada directamente por el legislativo, sin nece-
sidad de ratificarla vía referéndum. A raíz del dictamen favorable de
la Corte Constitucional, la enmienda constitucional fue aprobada en
sede legislativa con el voto mayoritario de los miembros de Alianza
País en 2015. Correa, sin embargo, decidió no participar en las elec-
ciones de 2017, pero logró imponer en las urnas al candidato de su
partido, Lenín Moreno.
Entre 2015 y 2016, Evo Morales impulsó una reforma constitucio-

nal reeleccionista buscando postular por cuarta vez consecutiva a la
presidencia. Esta propuesta fue rechazada vía referéndum. Ante la
negativa popular, Morales, tal y como había hecho Daniel Ortega en
Nicaragua, optó por activar la vía judicial. En septiembre de 2017,
un grupo de senadores y diputados del Movimiento al Socialismo
(MAS) presentaron una acción de inconstitucionalidad abstracta ante
el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) pidiendo que se de-
clararan inaplicables los artículos constitucionales que limitaban la
reelección a una sola vez consecutiva, por contravenir el artículo 23
de la Convención Americana de Derechos Humanos. Dos meses más
tarde, el TCP dictó una muy cuestionada sentencia en la que se de-
claró la inaplicabilidad de las limitaciones constitucionales a la re-
elección, argumentando la aplicación preferente de la Convención
Americana de Derechos Humanos. Con el camino abierto para ser
reelecto de manera indefinida, Morales volvió a postular a una nue-

va reelección en 2019.
¿Cuáles fueron las condiciones políticas, económico-sociales y

jurídicas que permitieron a los presidentes de turno instaurar su
reelección indefinida? Como vimos en el capítulo 3, la respues-
ta a esta interrogante no es sencilla. La flexibilización de la ree-
lección y menos aún la instauración de la reelección indefinida
son fenómenos complejos que no pueden explicarse a partir de
un solo factor. Por el contrario, para contestar esta interrogante
es necesario examinar factores de orden institucional (como la
división de poderes, el poder presidencial o los mecanismos de
cambio constitucional) y estructural (como las condiciones que
determinan el precio de los productos exportables de cada país y
las políticas económicas).
Incluso hay quienes sostienen que características relacionadas

con el beneficio personal (como el salario, la posibilidad de optar
por otros cargos públicos y el régimen de inmunidades) o el estilo
discursivo populista del presidente determinan la ruptura del orden
constitucional, con el único afán de permanecer en el cargo. En efec-
to, al institucionalizar la reelección indefinida se vuelve posible una
personalización del poder propia de los sistemas políticos populistas
en los cuales la presencia del líder se vuelve indispensable.
Sin negar la importancia de factores de orden personalista o im-

pacto del liderazgo populista de quien busca la reforma, en las pági-
nas que siguen nos enfocamos en las variables de orden institucional
y estructural. Planteamos que la flexibilización de la reelección presi-
dencial es el resultado de un proceso multicausal que incluye varia-
bles como el poder del presidente que busca la reelección, la aproba-
ción popular de su gestión, las condiciones sociales y económicas, el
nivel de independencia judicial y la flexibilidad del mecanismo de
cambio constitucional. A continuación, explicamos la relación entre
cada uno de estos factores con la adopción de la reelección indefinida
a manera de hipótesis que serán posteriormente verificadas a partir
del análisis de casos.
Antes de analizar los factores determinantes, explicamos las dos

vías a través de las cuales se adoptó la reelección indefinida en la úl-
tima década: la promulgación y la interpretación.
4.1. La reelección presidencial indefinida
La adopción de la reelección presidencial indefinida implica la elimi-

nación total de las restricciones constitucionales de orden temporal a
la postulación y reelección del presidente. Lo dicho supone un cam-
bio constitucional que puede darse a través de: a) la promulgación de
enmiendas o reformas o b) la interpretación80 del texto constitucional.
La reelección indefinida se introduce vía promulgación cuando, a

través de una reforma o enmienda de la constitución, se establecen
nuevas disposiciones que expresa o tácitamente modifican normas
específicas anteriores. Si la reelección se introduce de manera expre-
sa, la nueva norma promulgada indicará que el presidente podrá ser
reelecto sin restricciones. En cambio, si se eliminan las disposiciones
constitucionales vigentes que establecen restricciones y se elude cual-
quier pronunciamiento sobre los condicionantes de la reelección, de-
jando vía libre a la reelección sin restricciones, se producirá un cambio
por promulgación tácito.
En el caso de la promulgación, la reelección indefinida puede ser

adoptada a través de reformas que requieren aprobación mediante
referéndum y aquellas que requieren únicamente la aprobación le-
gislativa.81 Las reformas por referéndum también pueden requerir
la aprobación del legislativo, sin embargo, su ratificación definitiva
80 Las constituciones escritas están sujetas a modificaciones a través de distintos mecanismos

que no necesariamente implican alteraciones en sus textos. La interpretación judicial
es uno de los mecanismos que permite reconfigurar el sentido y alcance de una norma
constitucional e incluso neutralizar su aplicabilidad, sin alterar el texto de la constitución.
Por interpretación, aludimos en forma amplia a la dilucidación del sentido o significado
realizada por órganos jurisdiccionales que declaran la inaplicabilidad de las normas que
proscriben la reelección y, en consecuencia, dejan abierta la posibilidad de reelección
sin límites.
81 Utilizamos el término “reforma” para referirnos de manera genérica a los procedimientos
establecidos en las constituciones para la alteración de sus textos o disposiciones, como
las enmiendas, reformas parciales o asambleas constituyentes.
depende exclusivamente del pronunciamiento favorable de los ciu-

dadanos en una consulta popular.
La adopción de la reelección indefinida vía interpretación requie-

re un pronunciamiento del órgano autorizado para realizar control
de constitucionalidad. En este caso, el cambio constitucional conlle-
va la evaluación de la validez formal y material de las disposiciones
que restringen las posibilidades de reelección y su posterior decla-
ratoria de inconstitucionalidad o inaplicabilidad. La declaratoria de
inconstitucionalidad o inaplicabilidad, a su vez, conlleva la pérdida
de validez y eficacia jurídica de las restricciones a la reelección y da
vía libre para que el presidente postule y sea reelegido a voluntad.
En los casos bajo estudio, la reelección presidencial indefinida ha

sido adoptada a través de la promulgación de enmiendas y reformas
constitucionales, en los casos de Venezuela (2009), Nicaragua (2014)
y Ecuador (2015), y de interpretación, a través de sentencias que de-
claran inaplicables las prohibiciones constitucionales a la reelección,
en los casos de Nicaragua (2009) y Bolivia (2017).
4.2. El poder del presidente
La búsqueda de las reformas expansivas a la reelección ha sido

caracterizada como un comportamiento estratégico del presidente,
orientado a prevenir su temprana muerte política.82 Evidentemente,
no todos los presidentes están interesados o en capacidad de propo-
ner reformas que permitan su reelección. Generalmente, la flexibili-
zación de las reglas a la reelección presidencial depende del tipo de
presidencialismo. Presidentes fuertes, por ejemplo, tendrán mayores
recursos para buscar reformas reeleccionistas debido a sus capacida-
des institucionales y su influencia sobre otros actores políticos.
En esta investigación, proponemos analizar al menos tres tipos

de poderes distintos que determinan la fortaleza del presidente: los
82 Laurenz Ennser-Jedenastik y Wolfgang C Müller, “Intra-Party Democracy, Political

Performance and the Survival of Party Leaders: Austria, 1945-2011”, Party Politics 21,
No. 6 (1 de noviembre de 2015): 930-43, https://doi.org/10.1177/1354068813509517.
poderes constitucionales, los poderes político-partidarios y la apro-

bación popular de la gestión del presidente – o poderes contextuales.
Los poderes constitucionales
Los poderes constitucionales del presidente se configuran a par-

tir del diseño institucional de frenos y contrapesos. La mayoría de
estudios de la región catalogan al presidente como la figura central
dentro de los sistemas políticos en América Latina, debido a sus am-
plias facultades constitucionales.83 Estas facultades configuran una
situación de asimetría de poderes que ubica al presidente como un
actor capaz de ejercer una influencia determinante sobre otros actores
del juego político.84 En determinados contextos, esta concentración de
poderes constitucionales podría llegar a subyugar el funcionamiento
de las instituciones estatales de acuerdo con la agenda política del
presidente.85 Por ello, entendemos que la adopción de la reelección inde-
finida se producirá como consecuencia de presidencialismos fuertes, es decir,
casos en los cuales los jefes del ejecutivo han ampliado de manera
considerable su esfera de influencia formal en relación a los otros
poderes públicos y que cuentan con catálogos ampliados de prerro-
gativas constitucionales que les permiten llevar a cabo sus objetivos
de política con relativa comodidad y, en algunos casos, incluso de
manera unilateral.
Siguiendo la literatura especializada, evaluamos el poder constitu-

cional del presidente a través de la variable facultades constitucionales
del ejecutivo que valora: a) las potestades legislativas, b) las potesta-
des no legislativas y c) las potestades del presidente para designar o
participar en la designación de las cortes y tribunales constitucionales
o de las cortes supremas que ejercen control de constitucionalidad.86
83 Shugart, Matthew Soberg, y John M. Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design
and Electoral Dynamics. Cambridge University Press, 1992.
84 Cox, Gary W., y Scott Morgenstern. “Latin America’s Reactive Assemblies and Proactive
Presidents”. Comparative Politics 33, No. 2 (2001): 171-89. https://doi. org/10.2307/422377.
85 Gabriel L. Negretto, Making Constitutions: Presidents, Parties, and Institutional Choice in Latin
America (Cambridge University Press, 2013).
86 Santiago Basabe-Serrano, “Las distintas caras del presidencialismo: debate conceptual y evidencia
empírica en dieciocho países de América Latina”, Reis. Revista Española de Investigaciones Sociológicas,
No. 157 (2017), http://www.redalyc.org/resumen.oa?id=99749054001; Scott Morgenstern y Benito
Comparamos, nuestro análisis, con los índices de poderes presiden-

ciales de Shugart y Carey (de 0 que representa poderes presidenciales
nulos a 22 puntos que representa poderes presidenciales extrema-
damente altos) y además de Negretto (de 0 que representa poderes
presidenciales nulos a 100 puntos que representa poderes presiden-
ciales extremadamente altos). Este último índice mide los poderes
legislativos y no legislativos del presidente utilizando el análisis de
componentes principales que posibilita combinar el análisis cualita-
tivo en la ponderación de cada facultad presidencial.87
Los poderes político-partidarios
El segundo tipo de poderes presidenciales se enfoca en el apoyo

y control que tiene el presidente del partido o coalición oficialista.
Como mencionamos, la adopción de la reelección presidencial inde-
finida supone la ruptura del equilibrio entre poderes públicos en pos
de la consolidación de un proyecto hiperpresidencialista. Un cambio
institucional de tal envergadura no puede lograrse sin apoyos polí-
ticos intra y extra partidistas. Ya sea que la reelección indefinida se
introduzca a través de procedimientos de reforma constitucional o
de la interpretación judicial, el presidente requiere contar con apoyo
legislativo suficiente para neutralizar las acciones de bloqueo que
propongan sus opositores políticos.
En tal virtud, proponemos que la adopción de la reelección indefinida

se producirá en contextos de gobiernos unificados o de mayoría, es decir,
cuando el partido o coalición del presidente controle la mayoría de
escaños del legislativo para lograr una reforma constitucional, exista
una alta disciplina partidista alineada con los intereses presidenciales
y no se requiera de acuerdos con otras fuerzas políticas dentro del
legislativo para impulsar su agenda y políticas.
Nacif, Legislative Politics in Latin America (Cambridge University Press, 2002); Jose Antonio Cheibub,
Zachary Elkins, y Tom Ginsburg, “Latin American Presidentialism in Comparative and Historical
Perspective”, Texas Law Review 89 (2011 de 2010): 1707; Michael Penfold, “La democracia subyugada:
El hiperpresidencialismo venezolano”, Revista de ciencia política (Santiago) 30, No. 1 (2010): 21-40,
https://doi.org/10.4067/S0718-090X2010000100003.
87 Gabriel L. Negretto, Making Constitutions: Presidents, Parties, and Institutional Choice in Latin
America (Cambridge University Press, 2013).
Para evaluar el poder político del presidente en el legislativo, crea-

mos una variable que mide el porcentaje de legisladores del partido
o coalición de gobierno.88 Esta información se recabó a partir de los
registros oficiales de los poderes legislativos nacionales.
Creemos necesario destacar que el poder explicativo de la varia-

ble poder político del presidente es relativo. Por ejemplo, si el presidente
influye en una alta corte, ya sea directamente o a través de su partido, la re-
elección indefinida tendrá mayores probabilidades de ser definida en la are-
na judicial.89 Este caso es significativamente distinto al del presidente
mayoritario (o aquel en el que el presidente controla una bancada
legislativa de mayoría), dado que requiere negociaciones y acuerdos
entre el ejecutivo y las autoridades judiciales.
La popularidad del presidente
El tercer tipo de poder presidencial se deriva de los recursos per-

sonalistas del jefe de gobierno, es decir, de la habilidad del manda-
tario para controlar la opinión pública a su favor. A través de estos
poderes, también denominados poderes informales o asociados, los
presidentes pueden lograr obtener posiciones privilegiadas de ne-
gociación frente al legislativo o los grupos de oposición, extender el
ámbito de aplicación de sus poderes constitucionales desconociendo
los sistemas formales de frenos y contrapesos e inclusive implementar
políticas de manera unilateral.90
La popularidad del presidente, así como la aprobación de su

gestión juegan un rol decidor para su continuidad. En esta línea, la
88 Si bien las coaliciones de partidos suelen ser difíciles de identificar debido a su inestabilidad,
en este caso fue más claro debido a que, como se verá, los partidos aliados al presidente
mostraron claras intenciones y manifestaciones orientadas a lograr la reelección indefinida.
89 Al respecto Martínez-Barahona sostiene: “la reelección presidencial se decidirá en el ámbito
judicial cuando el pretendiente a la reelección: (a) tenga el apoyo necesario para creer
ganar la reelección y (b) controle una corte que es proactiva, pero (c) no tenga el apoyo
suficiente en el poder Legislativo para efectuar el cambio constitucional necesario”. Ver más:
Elena Martínez Barahona y Amelia Brenes Barahona, “Cortes Supremas y candidaturas
presidenciales en Centroamérica”, Revista de Estudios Políticos 0, No. 158 (2012): 165-206.
90 Basabe-Serrano, “Las distintas caras del presidencialismo”, 2017; Scott Morgenstern, John
Polga-Hecimovich, y Sarah Shair-Rosenfield, “Tall, Grande, or Venti: Presidential Powers
in the United States and Latin America”, 35.
literatura destaca al nivel de popularidad del presidente como un

factor determinante del éxito de las reformas constitucionales orien-
tadas a la flexibilización de la reelección.91
La popularidad del ejecutivo no solamente influye en su capacidad

para cumplir su agenda política, sino que puede llegar a obstruir los
objetivos de los actores políticos opositores o en su defecto constituir
un incentivo para alinearse con las políticas presidenciales. En una
contribución importante, Haggard y Kaufman muestran cómo a través
de la interpelación a la insatisfacción ciudadana con las instituciones
tradicionales de la democracia representativa, varios presidentes po-
pulares, entre los que destaca Hugo Chávez, lograron neutralizar a
sus rivales políticos y evadir los sistemas de frenos y contrapesos.92
En tal virtud, entendemos que la reelección indefinida se adoptará en
contextos de presidentes que gozan de altos niveles de aprobación popular.
Para medir la popularidad del presidente, creamos la variable apro-

bación popular de la gestión del ejecutivo. Esta variable está construida
con indicadores sobre la popularidad presidencial de varias consulto-
ras —Cedatos para Ecuador, Ipsos y Equipos Mori para Bolivia, Cid
Gallup para Nicaragua y Datanalisis en Venezuela—.93 Asimismo,
confrontamos estos datos con los recabados por el Executive Approval
Project94 y del Latinobarómetro.
4.3. Las condiciones económicas y sociales
Sumados a los poderes del presidente, otras corrientes de la lite-

ratura señalan que las condiciones estructurales, como el desempeño
económico de la gestión presidencial, inciden de manera directa en
la capacidad del ejecutivo para llevar a cabo su agenda. Estas ideas
91 Alexander Baturo, “The Stakes of Losing Office, Term Limits and Democracy”, British
Journal of Political Science 40, No. 3 (julio de 2010): 635-62, https://doi.org/10.1017/
S0007123409990056; Corrales, Presidents Without Parties.
92 Stephan Haggard y Robert R. Kaufman, Dictators and Democrats: Masses, Elites, and Regime
Change (Princeton University Press, 2016).
93 Si bien estas mediciones emplean distintas metodologías y no son comparables entre sí,
permiten verificar el grado de popularidad a nivel nacional de los presidentes.
94 Executive Approval Project. Disponible en: http://www.executiveapproval.org/datasets/.
se formulan desde la teoría de la modernización, que entiende que

el desarrollo económico tiene un impacto directo en la consolida-
ción de los regímenes democráticos y una influencia indirecta en la
supervivencia los líderes políticos.95 Esta relación, sin embargo, ha
encontrado límites en cuanto a su demostración fáctica dado que no
existen evidencias que de manera consistente permitan afirmar que
el desarrollo económico afecta positiva o negativamente la consoli-
dación democrática de los Estados.96 Aunque también es cierto que
gran parte de la literatura tiende a indicar que las instituciones po-
líticas que obligan a los gobernantes a rendir cuentas de sus actos,
como las reglas constitucionales que permitan la alternabilidad de los
mandatarios, están correlacionadas con el crecimiento económico.97
En el ámbito de la reelección presidencial en América Latina, la

literatura muestra múltiples hallazgos. En la década de los noventa,
presidentes que implementaron programas económicos neoliberales
como Cardoso en Brasil, Menem en Argentina o Fujimori en Perú lo-
graron, a mediano plazo, disminuir la tasa de inflación e incrementar
la inversión extranjera. La continuidad de estos planes de gobierno,
sumada a la creciente popularidad, facilitaron, entre otras reformas
formales, la flexibilización de las reglas de reelección.
Otros estudios muestran que los neo desarrollismos, es decir, pe-

ríodos de expansión económica acelerada, caracterizados por la am-
pliación del aparato burocrático del Estado y la mejora en la calidad
de vida de la población en ciertos países de América Latina, entre
1999 y 2014, estimularon la concentración de poderes en las manos
del presidente.98 La expansión de los poderes presidenciales coincide
95 Ronald Inglehart y Christian Welzel, Modernización, cambio cultural y democracia: la secuencia

del desarrollo humano (Centro de Investigaciones Sociológicas, 2006).
96 A. Pérez-Liñán y S. Mainwaring, “Democratic Survival in Latin America (1945-2005)”,
America Latina Hoy 68 (1 de enero de 2014): 139-68.
97 Adam Przeworski y Carolina Curvale, “Political Institutions and Economic Development
in the Americas: The Long Run”, 38; John H. Coatsworth, “Structures, Endowments, and
Institutions in the Economic History of Latin America”, Latin American Research Review
40, No. 3 (2005): 126-44; Douglass C. North y Robert Paul Thomas, The Rise of the Western
World: A New Economic History (Cambridge University Press, 1973).
98 Pérez-Liñán, Aníbal. “¿Podrá la democracia sobrevivir al siglo XXI?” Nueva Sociedad 267
(2017): 35.
con un periodo de bonanza de los precios de las materias primas y

de acceso al financiamiento externo.99
Este desarrollo económico proveyó a los mandatarios de una dis-

ponibilidad de recursos fiscales que resultó clave para impulsar sus
políticas económicas y sociales, ganar popularidad, apoyar a sus
aliados políticos y someter a sus oponentes. El auge económico y la
inversión social también determinaron la reducción de los niveles de
pobreza, el aumento acelerado, aunque no sostenido, de la tasa de
ocupación y la mejora de los indicadores de desigualdad en la distri-
bución del ingreso.100 En suma, las condiciones económicas y sociales,
favorables a los presidentes de turno, profundizaron el fortalecimien-
to de los poderes del presidente. En esta línea, proponemos que la
reelección indefinida será adoptada en contextos de crecimiento económico,
desarrollismo social y aumento del tamaño del Estado.
La situación económico-social de cada país se explora a partir

de una revisión histórico institucional de indicadores cualitativos y
cuantitativos. En particular, se observan los perfiles nacionales eco-
nómicos y sociodemográficos realizados anualmente por la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), los Informes so-
bre Desarrollo Humano publicados por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Índice de GINI publicado por
el Banco Mundial, los Informes Globales de Competitividad realiza-
dos por el Foro Económico y los indicadores de pobreza de los ins-
titutos nacionales.
Una crítica que se ha formulado respecto de la observación y aná-

lisis de las condiciones económicas y la fortaleza institucional del pre-
sidente a través de variables autónomas es que el alto nivel de correla-
ción entre estas dos variables podría ser el resultado de una medición
de distintos indicadores que capturan una única dimensión. Puesto
99 José Antonio Ocampo, “El auge económico latinoamericano”, Revista de ciencia política
(Santiago) 28, No. 1 (2008), https://doi.org/10.4067/S0718-090X2008000100002; Kevin P.
Gallagher, The China Triangle: Latin America’s China Boom and the Fate of the Washington
Consensus (Oxford University Press, 2016).
100 Juan Carlos Moreno Brid, “Después de la tormenta: la economía de Latinoamérica a 5 años
de la crisis financiera internacional”, Foreign affairs: Latinoamérica 15, No. 2 (2015): 98-104.
de otro modo, los rendimientos económicos positivos podrían deter-

minar la alta aprobación popular del presidente y, en ese supuesto,
la relación entre la fortaleza del presidente y otras variables siempre
estaría mediada o moderada por las condiciones económicas. Sin em-
bargo, varios estudios revelan que los bajos rendimientos económi-
cos no necesariamente producen el decrecimiento de la aprobación
de la gestión presidencial. De manera contra intuitiva, la merma de
las condiciones económicas también da paso al incremento de la po-
pularidad del presidente en ciertos países de la región. Uno de ellos
justamente es Venezuela.101
4.4. La independencia judicial
Las cortes y tribunales han sido actores clave para la flexibilización

de los límites constitucionales a la reelección. La literatura señala que
la reelección presidencial tiende a decidirse en la arena judicial cuando
el presidente cuenta con un nivel de apoyo popular elevado, controla
una corte proactiva y no posee el apoyo político suficiente para efec-
tuar un procedimiento de reforma o enmienda por vía legislativa.102
En Nicaragua y Bolivia, por ejemplo, las altas cortes identificadas con
los intereses del ejecutivo eliminaron los límites constitucionales a la
reelección presidencial a través de sentencias interpretativas.
Sin embargo, cabe notar que incluso cuando la reelección no se

decidió exclusivamente en la arena judicial, sino a través de un pro-
cedimiento de reforma resuelto en última instancia en el legislativo
o mediante referéndum, los jueces constitucionales también jugaron
un rol crucial para determinar la suerte de la reforma. Así pues, tan-
to en Ecuador, así como en Venezuela, los jueces constitucionales
101 Por ejemplo, el primer periodo presidencial de Michelle Bachelet en Chile y los primeros
años de gobierno de Hugo Chávez en Venezuela explicados por: Carolina Apablaza y
Francisco Jiménez, “Factores Explicativos de la Aprobación Presidencial”, Serie Informe
Sociedad y Política LyD 114 (2009): 1-12; Jennifer L. Merolla y Elizabeth J. Zechmeister, “The
Nature, Determinants, and Consequences of Chávez’s Charisma: Evidence From a Study
of Venezuelan Public Opinion”, Comparative Political Studies 44, No. 1 (1 de enero de 2011):
28-54, https://doi.org/10.1177/0010414010381076.
102 Elena Martínez-Barahona, “Las Cortes Supremas como mecanismo de distribución de
política (Santiago) 30, No. 3 (2010), https://doi.org/10.4067/S0718-090X2010000300007.
viabilizaron las reformas y enmiendas que modificaron las reglas

de reelección presidencial. Lo dicho nos lleva a pensar que la depen-
dencia de las altas cortes en el ejecutivo facilitará la adopción de la reelec-
ción indefinida.
Debido al rol protagónico de las cortes en el cambio de la reelec-

ción presidencial es necesario analizar la independencia judicial de los
órganos que ejercen control constitucional. Para capturar el grado de
independencia judicial se recogieron indicadores a partir de fuentes
primarias como el Informe de Competitividad Global y del índice Rule
of Law elaborado por el World Justice Project. Asimismo, se acudió a
fuentes secundarias que documentan, a partir de la evidencia empíri-
ca, la influencia del ejecutivo en las decisiones de los tribunales y las
cortes de justicia constitucional. La evaluación de la independencia
judicial de las altas cortes se complementa con el análisis jurídico de
las sentencias que establecieron o viabilizaron la reelección indefinida.
4.5. La flexibilidad del mecanismo de cambio constitucional
La literatura ha identificado al menos siete formas de cambio

constitucional.103 En este estudio se examina específicamente las dos
formas a través de las cuales se adoptó la reelección indefinida en
Venezuela, Nicaragua, Ecuador y Bolivia, es decir, el cambio por pro-
mulgación –a través de enmiendas o reformas a la constitución– y el
cambio por interpretación –a través del pronunciamiento del órgano
judicial autorizado para realizar control de constitucionalidad.
Cabe indicar que las constituciones contienen normas rígidas,

cuyo texto (en el caso de las constituciones escritas) es estable y su
procedimiento de reforma se encuentra previsto en el mismo texto
constitucional. En los cuatro casos bajo estudio se ha adoptado un
sistema escalonado de cambio constitucional. Dentro de este esquema,
existen mecanismos cuya tramitación es relativamente más sencilla
–o flexible– y permiten realizar modificaciones que no afectan la es-
tructura de las constituciones, mientras que otros cambios profundos
103 Richard Albert y Carlos Bernal, Cambio constitucional informal (U. Externado de Colombia, 2017).
solamente pueden tramitarse mediante mecanismos agravados o más

complejos como la reforma total.104 En esta línea, la flexibilidad de los
mecanismos de reforma constitucional dependerá tanto de los requi-
sitos constitucionales, así como del número de jugadores con poder
de veto cuyo acuerdo es necesario para conseguir la reforma.
A pesar de que la adopción de la reelección indefinida supone

un cambio estructural dentro del sistema constitucional de frenos
y contrapesos al ejecutivo, es lógico pensar que los actores políticos
preferirán evadir los mecanismos agravados de reforma constitucio-
nal.105 En consecuencia, la reelección indefinida se adoptará a través de
mecanismos de reforma más flexibles, como la enmienda o la reforma parcial.
La segunda forma de cambio constitucional utilizada para refor-

mar la constitución e incluir la reelección indefinida ha sido la inter-
pretación realizada por las cortes y tribunales. En contextos de baja
independencia judicial vis a vis el poder ejecutivo, el cambio por in-
terpretación permitiría a los presidentes prolongar su mandato sin
activar mecanismos de reforma constitucional formales. Por ello, po-
dría pensarse que el cambio por interpretación es más flexible que el
cambio por promulgación. Sin embargo, debe tenerse presente que
el cambio por interpretación también conlleva una actuación estraté-
gica por parte de los jueces que a su vez podría obedecer al ambiente
político e institucional.
Como se anticipó, el cambio constitucional para la adopción de

la reelección indefinida puede darse a través de la promulgación o
la interpretación. En ambos casos, la determinación de la flexibili-
dad del mecanismo de cambio constitucional se realizará mediante
el análisis de los requisitos constitucionales, así como del número de
jugadores con poder de veto cuyo acuerdo es necesario para conse-
guir la reforma.
104 Algunos procedimientos requieren la iniciativa del ejecutivo o de la mayoría de legisladores,
pueden ser sometidos a control constitucional previo y posterior por parte de un órgano
judicial o su aprobación definitiva requiere del pronunciamiento de la ciudadanía en una
consulta popular.
105 Jon Elster, “Forces and Mechanisms in the Constitution-Making Process”, Duke Law Journal
45 (1996 de 1995): 364.
4.6. Otras consideraciones
En esta investigación se utiliza la estrategia de similitud para la

selección de casos. Esta estrategia se caracteriza por un diseño de in-
vestigación sin alteración en la variable dependiente, pero con varianza
en las variables explicativas y de control. En otras palabras, los cuatro
casos seleccionados —Venezuela, Nicaragua, Ecuador y Bolivia— han
adoptado la reelección indefinida a través de mecanismos diferentes
y en distintas condiciones.
Esta estrategia de selección de casos ha sido criticada porque pro-

duce un sesgo que podría derivar en una potencial imposibilidad de
establecer relaciones causales.106 Al respecto vale señalar que al com-
parar solamente casos en los cuales se adoptó la reelección indefinida,
la estrategia de similitud de casos limita el análisis de las condiciones
suficientes, pero permite conocer las condiciones necesarias para la
adopción de la reelección indefinida.107 También, es necesario resal-
tar que los casos de estudio también presentan episodios en los que
los presidentes buscaron infructuosamente reformas reeleccionistas
como los casos de Venezuela en 2007 y Bolivia en 2016. En efecto, la
comparación de casos exitosos y no exitosos de reforma amplía el
margen de análisis de esta investigación.
Por otra parte, utilizamos el método institucional histórico-empírico

para construir y analizar las variables, a través de la documentación
de indicadores cualitativos y cuantitativos contextualizados en el
entorno sociopolítico de cada país. Este acercamiento permite lograr
una compresión de los factores determinantes de la reelección inde-
finida fundada en la evidencia empírica, sin eludir las modificacio-
nes causales que se producen por la variación de las instituciones de
carácter nacional.
106 Barbara Geddes, Paradigms and Sand Castles: Theory Building and Research Design in
Comparative Politics (University of Michigan Press, 2003); Gary King, Robert O. Keohane,
y Sidney Verba, Designing Social Inquiry: Scientific Inference in Qualitative Research (Princeton
107 Aníbal Pérez-Liñán, “El método comparativo: Fundamentos y desarrollos recientes”, 2007,
29. Disponible en: https://www.pitt.edu/~asp27/USAL/2007.Fundamentos.pdf.
Con el objeto de asegurar la validez temporal de las relaciones

entre las variables dependiente e independientes, la documentación
de datos corresponde a los años anteriores a las primeras medidas
institucionales claramente orientadas a la introducción de la reelec-
ción indefinida. Estas medidas y el período temporal de estudio se
especifican en el apartado dedicado para el análisis de cada caso.
Capítulo 5
EL CASO VENEZOLANO
En febrero de 1992, Hugo Chávez, comandante de paracaidistas del
ejército venezolano, lideró un golpe de Estado en contra del gobierno de
Carlos Andrés Pérez. Aunque el golpe orquestado por Chávez fracasó, su
irrupción en el escenario político fue exitosa. Para 1998, Chávez fue electo
presidente por el 68 por ciento del electorado. En 1999, Chávez llevó a
cabo el referéndum para la convocatoria de la Asamblea Constituyente y
en diciembre del mismo año, también vía referéndum, se aprobó el nuevo
texto constitucional que le permitía optar por una reelección consecutiva.
En 2006, Chávez fue reelecto y en 2007 intentó de manera falli-

da reformar la constitución para introducir la reelección indefinida.
Chávez buscó nuevamente una enmienda a la Constitución a finales
de 2008, poco después de las elecciones regionales y locales. En 2009,
la Constitución venezolana fue reformada abriendo la posibilidad a
la reelección presidencial indefinida.
Antes de la vigencia de la Constitución de 1999, Hugo Chávez

ejercía un presidencialismo en transición, es decir, un régimen presi-
dencial cuya agenda de gobierno estaba condicionada por el marco
constitucional y la presencia de fuerzas opositoras en la legislatura,
pero cuyos poderes contextuales –léase el creciente nivel de apoyo
popular– sirvieron para convocar a la Asamblea Constituyente de
1999.108 A partir de la aprobación de la nueva Constitución, el poder
presidencial de Chávez se fortaleció significativamente.109 La alta
108 Basabe-Serrano, “Las distintas caras del presidencialismo”, 2017.

109 Katja Newman, “Constitutional Coups: Consolidating Executive Power in Latin American
Democracies”, SSRN Scholarly Paper (Rochester, NY: Social Science Research Network,
2011), https://papers.ssrn.com/abstract=1902006.
concentración de poderes institucionales y políticos sumada a facto-

res exógenos como la bonanza económica y alta aprobación popular
le permitieron ejercer un presidencialismo de tipo imperial que se
consolidó con la aprobación de la enmienda constitucional de 2009
que eliminó los límites a la reelección presidencial.110
Los poderes constitucionales del presidente
Antes de 1999, la literatura describía el presidente venezolano

como un actor institucionalmente débil: con poder de veto fácilmente
superable por la Asamblea, habilitaciones (o delegaciones) legislati-
vas restringidas a materias económicas y financieras, sin facultades
para activar mecanismos de democracia directa, sin potestades para
iniciar reformas a la constitución y sin opción de reelección inmedia-
ta.111 Tanto las facultades presidenciales legislativas como aquellas no
legislativas previstas por la Constitución de 1961 fueron ampliadas
por la Constitución de 1999.112 Según el índice de poderes presiden-
ciales de Negretto, el poder constitucional del presidente subió de
46,09, con la Constitución de 1961, a 60,77 puntos sobre 100, con la
Constitución de 1999, mientras que en el índice de Shugart y Carey
el poder del presidente ascendió de 12 a 17 puntos sobre 22, con el
cambio de Constitución.113
A diferencia de la Constitución de 1961, la Constitución de 1999

le otorgó al presidente varias atribuciones que fortalecieron sus ca-
pacidades institucionales. Como colegislador, el presidente, previa
ley habilitante emitida por la Asamblea Nacional, puede dictar decre-
tos con fuerza de leyes en materias que no solamente se restringen a
asuntos de orden económico y financiero.114 Al menos formalmente,
111 Michael Coppedge, “Venezuela: democrática a pesar del presidencialismo”, en Las
crisis del presidencialismo, Vol. 2, 1998 (El caso de Latinoamérica), ISBN 84-206-2896-4, págs.
335-370 (Las crisis del presidencialismo, Alianza Editorial, 1998), 335-70, https://dialnet.
unirioja.es/servlet/articulo?codigo=2134278; Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart,
Presidentialism and Democracy in Latin America (Cambridge University Press, 1997).
112 Ricardo Combellas, “El proceso constituyente y la Constitución de 1999”, Politeia, No. 30
(2003), http://www.redalyc.org/resumen.oa?id=170033588013.
113 Negretto, Making Constitutions.
114 Venezuela, Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, artículo 236, numeral 8.
la delegación legislativa exige ciertas condiciones para su aplica-

ción como el quórum de tres quintas partes de los miembros de la
Asamblea Nacional, requisito no previsto en la Constitución de 1961.115
Las leyes habilitantes deben establecer de manera expresa cuáles son
las directrices y propósitos concretos que el presidente debe regular
a través de decreto-ley, así como la determinación concreta del plazo
durante el cual se habilita la delegación. La habilitación legislativa
exige también que la delegación no se realice sobre materias reserva-
das para leyes orgánicas.116
La configuración institucional del veto presidencial no fue modi-

ficada por la Constitución de 1999. El presidente con el acuerdo del
Consejo de Ministros puede solicitar a la Asamblea que se modifique
alguna de las disposiciones o que no se apruebe toda una ley o parte
de ella. La Asamblea, por su parte, puede decidir si allanarse o no a
las observaciones del presidente con el voto de la mayoría absoluta
(tres quintas partes) de los diputados presentes. En caso de rechazar
las modificaciones planteadas por el ejecutivo, la ley se promulgará
sin que el presidente pueda realizar nuevas observaciones.117 Al igual
que sucedía con la Constitución de 1961, el presidente puede objetar
la inconstitucionalidad de una disposición, en cuyo caso se requiere
el pronunciamiento de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia.118
Una novedad que se instituye en la Constitución de 1999 es la

iniciativa del presidente para proponer enmiendas y reformas cons-
titucionales o en su defecto convocar a una Asamblea Nacional
Constituyente de plenos poderes encargada de redactar una nueva
constitución. La Constitución de 1961 reservaba la iniciativa para
proponer enmiendas constitucionales o reformas generales para la
cuarta parte de una de las Cámaras del legislativo o a la cuarta par-
te de las Asambleas Legislativas de los Estados. La Constitución de
1999, en cambio, modificó sustancialmente la iniciativa y tramitación
115 Ibíd., artículo 203.

116 Ibíd.
de enmiendas y reformas.119 Si bien todos los casos de enmienda y

reforma deben someterse a referendo popular aprobatorio, la inicia-
tiva que tiene el ejecutivo y el legislativo para proponer enmiendas
y reformas resulta esencial para entender el cambio constitucional
orientado a la reelección indefinida.
Dentro del mismo grupo de atribuciones, el presidente también

cuenta con la facultad para convocar a referéndums consultivos, abro-
gatorios de leyes y de aprobación de tratados internacionales.120 Estas
facultades dieron origen a una democracia con énfasis en lo electoral,
pero a su vez claramente sometida a las políticas e intereses del cha-
vismo, como pudo evidenciarse en varios procesos comiciales como
el referéndum sindical de 2000, el referéndum revocatorio de 2004 y
los referéndums constitucionales de 2007 y 2009.121
El poder ejecutivo también se fortaleció a partir de nuevas potes-

tades inéditas en el constitucionalismo venezolano como la disolu-
ción de la Asamblea Nacional, que se habilita únicamente en el caso
especialísimo en que el órgano legislativo hubiese censurado al vice-
presidente ejecutivo en tres ocasiones durante un mismo periodo.122
Como comandante en jefe de la Fuerza Armada Nacional, el pre-

sidente cuenta con la atribución exclusiva de promover a oficiales a
partir del grado de coronel, atribución que tradicionalmente requería
la autorización del senado.123
En cuanto a las relaciones entre el ejecutivo y las autoridades

estatales y locales, la Constitución de 1999 hace una gran apuesta,
al menos formalmente, por las autonomías y la federalización. En
esta línea, se creó el Consejo Federal de Gobierno y los Consejos de

120 Ibíd., artículo 236, numeral 15.
121 Kirk A. Hawkins, “Who Mobilizes? Participatory Democracy in Chávez’s Bolivarian
Revolution”, Latin American Politics and Society 52, No. 3 (ed de 2010): 31-66, https://doi.
org/10.1111/j.1548-2456.2010.00089.x.
122 Venezuela, Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, artículo 236, numeral 21
y artículo 240.
Planificación y Coordinación de Políticas Públicas de los Estados, que

eliminaron la relación de dependencia jerárquica entre el ejecutivo y
los gobernadores estatales.124
Adicionalmente, cabe destacar que la composición del ejecuti-

vo se robusteció a partir de la creación del Consejo de Estado, un
órgano consultivo presidido por el vicepresidente ejecutivo de la
República. Este último también es una nueva autoridad instituida por
la Constitución de 1999 que asume funciones de coordinación de la
administración pública, de las relaciones entre el legislativo y el eje-
cutivo y que además preside el órgano de planificación de la política
pública venezolana, el Consejo Federal de Gobierno.125
Al respecto de la relación ejecutivo-judicial, la Constitución de

1999 no prevé la intervención del ejecutivo en la designación de los
magistrados del Tribunal Supremo Electoral, quienes son seleccio-
nados y postulados por el Poder Ciudadano y designados por la
Asamblea Nacional.126 Como se verá más adelante, este mecanismo
de designación no contribuyó a la independencia judicial debido al
omnipresente poder político del presidente en las demás funciones
del Estado.
Otro factor fundamental para entender la consolidación del poder

presidencial es la ampliación del término de mandato a seis años con
posibilidad de reelección inmediata. La Constitución de 1961 estable-
cía un mandato de cinco años y la posibilidad de reelegirse luego de
luego de diez años siguientes a la terminación de su primer manda-
to, es decir, un esquema de reelección diferida. La Constitución de
1999 rompió este cerrojo restrictivo y abrió la puerta a un período de
mandato que podía llegar a los doce años, en caso de reelección. Esta
continuidad temporal, en contraposición con periodos de mandato
acotados, resulta decisiva para que los presidentes desarrollen sus
políticas públicas y, consecuentemente, fortalezcan sus capacidades
institucionales formales e informales.
En suma, la Constitución venezolana de 1999 robusteció las facul-

tades legislativas y no legislativas del ejecutivo. Este ensanchamiento
de las facultades institucionales del presidente resulta esencial para
entender el cambio constitucional orientado a la reelección indefinida,
dado que ambas propuestas conducentes a lograr la reelección inde-
finida —tanto la reforma en 2006 y la enmienda en 2008— nacieron
directamente del ejecutivo, aunque su iniciativa formal se tramitó
en sede legislativa. El fortalecimiento de los poderes institucionales
del presidente, a partir de la incorporación de nuevas atribuciones
como las capacidades del presidente para actuar como colegislador,
iniciar enmiendas y reformas al texto constitucional, ejercer la máxi-
ma autoridad de las fuerzas armadas y un periodo de mandato más
prolongado, tiene como contracara el debilitamiento de la función
legislativa, especialmente en temas como la supervisión de los go-
biernos locales y las fuerzas armadas.
Los poderes político-partidarios del presidente
Tanto Rafael Caldera, como Carlos Andrés Pérez –los predecesores

inmediatos de Chávez– ejercieron la presidencia en gobiernos dividi-
dos. En el caso de Caldera, el partido oficialista Convergencia suma-
do a otras fuerzas afines de la coalición Chiripero lograron apenas el
17,03 por ciento de escaños en el senado y el congreso en las elecciones
legislativas de 1993. Pérez tampoco contó con una fuerza legislativa
de mayoría. Desde 1988 hasta 1993, su partido Acción Democrática
contó con 22 de 46 senadores y 97 de 201 diputados del Congreso.
Este apoyo legislativo, sin embargo, se fragmentó cuando el propio
Congreso autorizó el juicio político en contra de Pérez en 1993.127
A partir de la aprobación de la Constitución de 1999, el sistema

político venezolano se modificó profundamente. Chávez consolidó
una posición hegemónica frente a las otras funciones, apuntalada
principalmente por el dominio del Movimiento Quinta República
(MVR) en la Asamblea Nacional. En el 2000, el partido oficialista logró
127 Michael Coppedge, Venezuela: Popular Sovereignty versus Liberal Democracy (The Helen
Kellogg Institute for International Studies, 2002).
92 de un total de 165 escaños, es decir, más de la mayoría absoluta

de miembros.128
La retirada de los partidos de oposición durante los comicios le-

gislativos de 2005 encabezó un gobierno unificado sin precedentes.
En 2006, el MVR logró obtener 114 de un total de 167 escaños legis-
lativos. Esto sin contar el apoyo de otras bancadas afines al chavis-
mo con las cuales se ejercía el control casi ubicuo del 98 por ciento
de escaños en la Asamblea Nacional. En 2008, estas fuerzas políticas
conformaron el Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), con-
trolado por el chavismo.129
El abrumador poder político de Chávez constituyó uno de los

catalizadores para la aprobación en sede legislativa de la reforma
constitucional de 2007 y de la enmienda constitucional de 2009, am-
bas orientadas a eliminar los límites a la reelección. En el caso de la
primera propuesta de reforma constitucional, tramitada tiempo des-
pués de la reelección presidencial de 2006, Chávez envió a la Asamblea
un anteproyecto que buscaba la reforma de más de una treintena de
artículos de la Constitución. A pesar de la complejidad de la propues-
ta, la Asamblea dominada por el MVR tramitó y aprobó el proyecto
para su sometimiento a consulta popular en menos de dos meses.
La enmienda propuesta por Chávez en 2008 tuvo un origen muy

parecido al de la reforma de 2006. Luego de las elecciones regionales de
2008, en las que el PSUV logró el 52,1 por ciento de los votos que le per-
mitieron obtener 17 de las 22 gobernaciones y 272 de las 326 alcaldías en
contienda, Chávez anunció su propósito de enmendar la Constitución
originalmente para establecer la reelección indefinida del presidente.130
Frente a un electorado aún renuente a la idea de la reelección indefinida
y divisiones a la interna del PSUV, Chávez propuso ampliar la reelección
128 Observatorio de élites parlamentarias en América Latina. Disponible en: http://americo.usal.es/

oir/elites/Fichas_tecnicas2/FichatecnicaVenezuela00-05.pdf.
129 Jason Seawright, Party-System Collapse: The Roots of Crisis in Peru and Venezuela, 1 edition
(Stanford, California: Stanford University Press, 2012).
130 Michael Penfold, “La democracia subyugada: El hiperpresidencialismo venezolano”,
Revista de ciencia política (Santiago) 30, No. 1 (2010): 21-40, https://doi.org/10.4067/
S0718-090X2010000100003.
indefinida para los gobernadores, los legisladores estatales, los alcaldes,

los diputados de la Asamblea Nacional. En pocas semanas, la propuesta
de enmienda fue tramitada y aprobada para su sometimiento a consulta
popular con el apoyo unánime de la bancada legislativa chavista.
Entre febrero de 1999, fecha en la que Chávez fue elegido presidente,

y febrero de 2009, cuando se aprobó la eliminación de los límites a la
reelección indefinida, la popularidad de Hugo Chávez estuvo marcada
por altos y bajos. El gobierno comenzó con altos índices de aprobación
que oscilaban entre el 75 y el 80 por ciento durante el primer año.131 La
alta aprobación de Chávez, sin embargo, sufrió un acelerado desplome
entre enero y julio de 2002 como consecuencia del golpe de Estado de
abril del mismo año. Los niveles de aprobación se mantuvieron debajo
de los umbrales del 40 por ciento e inclusive llegaron al 30 por cien-
to en julio de 2003, después del paro petrolero de diciembre de 2002.
A raíz del aumento del gasto público destinado a programas socia-

les, la superación del paro nacional petrolero, la subida del precio del
barril de petróleo y la victoria electoral de Chávez en el referéndum
revocatorio de 2004, los índices de aprobación popular presidencial
crecieron aceleradamente.132 Para julio de 2005, Chávez contó con una
aprobación del 74 por ciento. La alta popularidad se mantuvo cons-
tante hasta finales de 2006, cuando Chávez fue reelegido con el 62,84
por ciento de la votación. Estos altos índices de aprobación popular
(entre el 65 y el 80 por ciento) no garantizaron el triunfo en el primer
intento de reformar la Constitución que fue desechado en las urnas
por un mínimo margen (49,34 por ciento contra 50,65 por ciento de
votos) en diciembre de 2007.133
131 Los datos de los índices de aprobación popular provienen de las encuestas de realizadas
por Datanalisis desde 2001 hasta 2009. Disponible en: Leonardo V. Vera, “Políticas sociales y
productivas en un Estado patrimonialista petrolero: Venezuela 1999-2007”, Nueva Sociedad;
Caracas 215 (2008): 111-128, 174.
132 Ellner, S. (2010). La primera década del gobierno de Hugo Chávez: Logros y desaciertos.
Cuadernos del CENDES, 27(74), 27-50.
133 Kirk A. Hawkins, Venezuela’s Chavismo and Populism in Comparative Perspective (Cambridge
La reducción en el gasto público vino acompañada de un gradual

descenso de los niveles de aprobación popular del presidente. Luego
de que el PSUV lograra una importante victoria en las elecciones re-
gionales, en noviembre de 2008, Chávez activó nuevamente su ma-
quinaria política para lograr la enmienda constitucional orientada
de manera exclusiva a aprobar la reelección indefinida.134 Entre la
activación, tramitación y aprobación de la enmienda —desde fina-
les de noviembre de 2008 hasta febrero de 2009— la popularidad de
Chávez fluctuó entre el 55 y 60 por ciento. A pesar de que el nivel de
popularidad se redujo en comparación al fallido primer intento de
reforma constitucional de 2007, la enmienda de 2009 fue aprobada
(54,36 frente al 45,63 por ciento)135 debido a la carencia de liderazgos
políticos opositores y al apoyo político a nivel sub nacional con el
que contaba la figura de Chávez, en parte debido al incentivo que la
reelección indefinida constituía para todas las autoridades locales de
elección popular.
La realidad económico-social venezolana previa a la adopción de

la reelección indefinida puede categorizarse en dos periodos. Desde
1999 hasta 2003, el desempeño económico estuvo marcado por el
desplome de los precios del petróleo de 1998, fenómeno que afectó
negativamente el crecimiento del PIB, la tasa de desempleo, la reduc-
ción de la pobreza y el ingreso de inversiones externas.136 A pesar del
134 En diciembre de 2008, Chávez indicó: “Yo les doy mi autorización al PSUV y al pueblo
venezolano para que inicien el debate y las acciones para lograr la enmienda constitucional
y la reelección como presidente de la república”. Disponible en: Ediciones El País, “Chávez
reabre el proceso para su reelección indefinida”, El País, 1 de diciembre de 2008, sec.
Internacional, https://elpais.com/diario/2008/12/01/internacional/1228086005_850215.html.
135 CNE emite segundo boletín oficial con resultados del referendo. Disponible en: http://
www.cne.gov.ve/noticiaDetallada.php?id=4725.
136 Leonardo Vera detalla que “el gobierno de Chávez no se inició en un marco de bonanza
petrolera ni, mucho menos, de holgura fiscal. Chávez recibió una situación económica
compleja con serias restricciones externas y fiscales. Las reservas internacionales habían
caído en cerca de 3.000 millones de dólares en el último año y el déficit fiscal alcanzaba casi
4% del PIB. Parte del problema es atribuible a la caída estrepitosa de los precios del petróleo
ocurrida en 1998, que llevó a que el crudo venezolano se cotizara entre 9 y 10 dólares,
por debajo del promedio histórico de las últimas tres décadas”. Ver más en: Leonardo V.
Vera, “Políticas sociales y productivas en un Estado patrimonialista petrolero: Venezuela
1999-2007”, Nueva Sociedad; Caracas 215 (2008): 111-128,174.
estancamiento en términos macroeconómicos, el gasto social se in-

crementó de manera constante,137 financiado principalmente por el
impuesto al débito bancario y la transferencia de reservas internacio-
nales al Fondo Nacional para el Desarrollo Nacional (FODEN).138 En
esta línea, el gobierno impulsó programas redistributivos focalizados
como el Plan de Desarrollo Económico y Social, el Fondo Único Social,
el Proyecto Bolívar 2000, el Banco del Pueblo, el Fondo de Desarrollo
Microfinanciero o el Banco de la Mujer.139
Entre finales de 2003 y 2008, en cambio, el aumento de las rentas

petroleras generó una situación de bonanza para la economía vene-
zolana. Una vez superado el paro petrolero de 2003, Chávez obtuvo
el control de los recursos de Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA),
a través de la Ley del Banco Central de Venezuela. De cara al refe-
réndum revocatorio de 2004, Chávez impulsó agresivamente los
programas y las misiones sociales con el presupuesto de las rentas
petroleras.140
La bonanza petrolera se tradujo en un crecimiento sostenido de

los indicadores macroeconómicos y sociales. El PIB per cápita, por
ejemplo, creció de US$ 3250 en 2003 a US$ 8534 en 2007.141 La tasa
de desempleo bajó del 16,78 por ciento en 2003 al 7,5 por ciento en
2007.142 Lo propio sucedió con el índice de pobreza que se redu-
jo del 41,46 al 27,4.143 El Índice de Desarrollo Humano, que recoge
137 Ibíd.
138 Ibíd.
139 Thais Maingon, “Política social y régimen de bienestar. Venezuela 1999-2014”, Estudios
Latinoamericanos 0, No. 38 (11 de octubre de 2016): 115-143-143.
140 Javier Corrales y Michael Penfold, Dragon in the Tropics: Hugo Chavez and the Political Economy of
Revolution in Venezuela, Edición: Original (Washington, D.C: Brookings Institution Press, 2011).
141 Banco Mundial. “PIB per cápita en Venezuela”. Disponible en: https://www.google.com.
ec/publicdata/explore?ds=d5bncppjof8f9_&ctype=l&strail=false&bcs=d&nselm=h&met_
y=ny_gdp_pcap_cd&scale_y=lin&ind_y=false&rdim=country&idim=country:
VEN&ifdim=country&tstart=718606800000&tend=1318136400000&hl=es&dl=es&ind=false.
142 Banco Mundial. “Tasa de desempleo”. Disponible en: https://www.google.com.ec/publicdata/
explore?ds=d5bncppjof8f9_&met_y=ny_gdp_pcap_cd&hl=es&dl=es#!ctype=l&strail=
false&bcs=d&nselm=h&met_y=unemployment&scale_y=lin&ind_y=false&rdim=
country&idim=country:VEN&ifdim=country&tstart=1034139600000&tend=
1318136400000&hl=es&dl=es&ind=false.
143 Vera, “Políticas sociales y productivas en un Estado patrimonialista petrolero”.
indicadores relacionados con la esperanza de vida, la educación y

distribución de la riqueza, también se incrementó del 0,67 en el 2000
al 0,759 en 2008.144
El crecimiento significativo de los indicadores económicos y la

mejora de los indicadores sociales no bastó para lograr una victoria
en el primer intento de reforma a la reelección en 2007, pero sí fa-
vorecieron el resultado de la enmienda sometida a referéndum en
2009. Debe además señalarse que la reducción del gasto social, muy
marcada entre mediados de 2006 y finales de 2008, así como el inicio
del desplome de los precios del petróleo, no afectaron negativamen-
te la aprobación de la reelección indefinida en el segundo intento de
flexibilización de la reelección presidencial.
5.3. La independencia judicial del órgano que ejerce control

jurisdiccional
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) fue

una de las principales innovaciones al Poder Judicial establecidas por
la Constitución de 1999. La nueva Sala concentró novedosas atribu-
ciones como la revisión de las leyes de los Estados y municipios, los
decretos ejecutivos, los actos administrativos provenientes de los
Poderes del Estado, las decisiones de las cortes inferiores e inclusive
los fallos dictados por otras Salas del mismo TSJ.145
A pesar de sus amplios poderes, la Sala Constitucional no lo-

gró adquirir una legitimidad institucional independiente del
Chavismo.146 Si bien la Constitución estableció un marco institu-
cional de independencia judicial que procuró aislar la nominación
y designación de jueces de la esfera de influencia del ejecutivo,
el partido de mayoría chavista, sumado a incentivos informales,
144 Índice de Desarrollo Humano - Venezuela. Disponible en: https://datosmacro.expansion.

com/idh/venezuela.
145 Allan R Brewer-Carias, “La Sala Constitucional vs. el Estado democrático de derecho (El
secuestro del Poder Electoral y de la Sala Electoral del Tribunal Supremo y la confiscación
del derecho a la participacion politica)”, s. f., 84.
146 Rogelio Pérez Perdomo, “Reforma judicial, estado de derecho y revolución en Venezuela”, 40.
logró ubicar a jueces afines a los intereses del presidente en la alta

magistratura.147
La tendencia a fallar en favor del presidente en los casos polí-

ticamente relevantes marcó la gestión jurisdiccional del TSJ y ha
sido documentado empíricamente. A partir del análisis cuantita-
tivo de 478 casos decididos por la Sala Constitucional del TSJ en-
tre 2000 y 2009 —216 casos correspondientes a amparos constitu-
cionales y 262 casos de acción popular de inconstitucionalidad—,
Sánchez-Urribari evidencia que la presencia del presidente o litigan-
tes afines a sus intereses determinaron el sentido de las decisiones de
la Sala Constitucional. Los resultados muestran que, si un litigante
pro gobierno intervenía en un caso como parte procesal, tenía cerca
de 4 veces más probabilidades de obtener una sentencia favorable
que un litigante no chavista.148
Las acciones presentadas frente a la enmienda constitucional orien-

tada a instaurar la reelección presidencial no fueron una excepción a la
proclividad del TSJ a fallar en favor de los intereses del gobierno. La
Sala Constitucional tuvo un papel protagónico que permitió viabilizar
la adopción de la reelección indefinida, a pesar de que formalmente
la Constitución venezolana no prevé ningún control constitucional ju-
risdiccional previo para los mecanismos de reforma constitucional.149
A diferencia, por ejemplo, de la Corte Constitucional en el Ecuador,
la Constitución venezolana no requiere un pronunciamiento previo
147 Raul A. SÁnchez-Urribarri, “Courts between Democracy and Hybrid Authoritarianism:
Evidence from the Venezuelan Supreme Court”, Law & Social Inquiry 36, No. 4 (s. f.):
854-84, https://doi.org/10.1111/j.1747-4469.2011.01253.x; David K. Linnan, Legitimacy, Legal
Development and Change: Law and Modernization Reconsidered (Routledge, 2016); Lauren
Castaldi, “Judicial Independence Threatened in Venezuela: The Removal of Venezuelan
Judges and the Complications of Rule of Law Reform”, Georgetown Journal of International
Law 37 (2006 de 2005): 477.
148 Raul A. Sanchez-Urribarri, “The Politicization of the Venezuelan Supreme Tribunal during
the Bolivarian Revolution: An Empirical Analysis (2000-2009)”. Working paper. Disponible
en: https://www.auspsa.org.au/sites/default/files/politicization_of_the_venezuelan_
supreme_court_raul_sanchez_urribarri.pdf.
149 Allan R Brewer-Carias, “El Juez Constitucional vs. La alternabilidad republicana: La
reelección continua o indefinida”. Revista de Derecho Público, v. 117 (2009). Disponible
en: http://allanbrewercarias.net/Content/449725d9-f1cb-474b-8ab2-41efb849fea8/Content/
II,%204,%20611,%20El%20Juez%20Constitucional%20vs.%20la%20alternabilidad%20
republicana%20RDP%20117.doc.pdf.
sobre el mecanismo a través del cual debe tramitarse una reforma

constitucional, por parte de la Sala Constitucional del TSJ.
Justo antes de la aprobación mediante referéndum de la enmienda

de la reelección indefinida, la Sala Constitucional conoció y resolvió
una acción de interpretación en la que se pronunció sobre dos cues-
tiones. En primer lugar, la Sala debió resolver si el procedimiento
de enmienda se encontraba sujeto a la restricción establecida en el
artículo 345 de la Constitución que indica “que la iniciativa de re-
forma constitucional revisada no podrá presentarse de nuevo en un
mismo período constitucional a la Asamblea Nacional”.150 En segun-
do lugar, si podía enmendarse la Constitución para adoptar la reelec-
ción indefinida, sin afectar el principio constitucional de alternancia
democrática.151
La Sala Constitucional señaló que la limitante establecida en el

artículo 345 de la Constitución no era aplicable al procedimiento de
la enmienda. A través de una interpretación literal, el TSJ consideró
que la enmienda y la reforma son procedimientos distintos, cuya tra-
mitación, requisitos y limitaciones se encuentran regulados en capí-
tulos diferentes del texto constitucional.152 El TSJ sostuvo además que
el artículo 345 estaba dirigido a limitar que se debata en la Asamblea
Nacional, una reforma que fue rechazada por la ciudadanía. En con-
secuencia, el TSJ estimó que la enmienda para instaurar la reelección
no se encontraba sujeta a la restricción que proscribía la tramitación
de una reforma improbada durante un mismo período constitucio-
nal de la Asamblea Nacional.153 Debemos recordar que el primer in-
tento para adoptar la reelección indefinida se tramitó en 2006 y 2007
mediante el procedimiento de reforma (art. 342 de la Constitución),
150 Venezuela, Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, Expediente 08-1610.
Disponible en: http://servicio.bc.uc.edu.ve/derecho/revista/5-2009/5-8.pdf.
151 Ibíd.
152 Ibíd.
153 Al respecto, algunos juristas han señalado que la limitación establecida en el artículo 345
prohíbe “consultar al pueblo de nuevo la misma modificación constitucional que el pueblo
ya ha rechazado en un mismo período constitucional”. Ver más en: Allan-Randolph
Brewer-Carías, Reforma constitucional y fraude a la Constitución (1999-2009) (Academia de
Ciencias Políticas y Sociales, 2009).
siendo posteriormente rechazada mediante referendo. En 2009, ante

la imposibilidad de utilizar el procedimiento de reforma, la reelec-
ción indefinida se tramitó a través del procedimiento de enmienda
constitucional (art. 340 de la Constitución).
En cuanto al segundo problema jurídico, la compatibilidad de

la reelección indefinida con un sistema de gobierno democrático y
alternativo, el TSJ evocó la figura de Bolívar y su influencia en la
Constitución de Angostura de 1819.154 A partir de un breve análisis
de las ideas de Hamilton y Sartori, el TSJ resaltó la posibilidad de
reelección como un incentivo que recompensa al buen gobernante.
Tras citar su propia jurisprudencia,155 los magistrados indicaron que
la adopción de la reelección indefinida no comporta un cambio de
régimen o forma de Estado, sino que amplía los derechos de los ciu-
dadanos y el control ciudadano de los gobernantes.156
Respecto de la alternancia democrática, el TSJ afirmó que la re-

elección indefinida no suponía vulneración alguna al principio de
alternancia, siempre y cuando se garanticen elecciones periódicas.157
Este argumento evidencia una lógica equívoca, al confundir el ca-
rácter alternativo —es decir, el ejercicio de un cargo por personas
distintas— con el carácter electivo de un gobierno democrático que
se traduce en una designación fruto de una elección popular.158 El
Tribunal agregó que la existencia de mecanismos como la revocato-
ria de mandato prevendrían la posibilidad de extender el mandato
presidencial a perpetuidad, sin contar con el respaldo del pueblo.
El fallo de mayoría trajo controversia tanto en el ámbito aca-

démico como dentro del seno del propio Tribunal. El magistrado
154 Cabe notar que la Constitución de Angostura de 1819 se adoptó un modelo de reelección
inmediata cerrada.
155 Venezuela, Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, Expediente 08-1610.
Disponible en: http://servicio.bc.uc.edu.ve/derecho/revista/5-2009/5-8.pdf.
156 Ibíd.
157 Ibíd.
158 Agustín Grijalva, Elsa Guerra y Dunia Martínez, “Constitutional limits on the power
of the executive” en Gonzalez-Bertomeu y Gargarella, The Latin American Casebook.
Gonzalez-Bertomeu, Juan F., y Roberto Gargarella. The Latin American Casebook: Courts,
Constitutions, and Rights. Routledge, 2016.
Rafael Rondón Haaz, en su voto disidente, descartó el carácter vin-

culante de los precedentes empleados por la mayoría para justifi-
car la reelección indefinida. Al referirse al debate doctrinal sobre
la reelección, Rondón indicó que los argumentos de la Sala eran
aplicables a la reelección sucesiva (es decir inmediata) pero no a la
reelección sucesiva permanente o sin límite temporal.159 Hamilton,
citó Rondón, “no se planteó en El Federalista, ni siquiera tangen-
cialmente, la posibilidad de reelecciones sucesivas continuas”.160
Siguiendo el estilo alegórico del fallo de mayoría, Rondón citó a
Bolívar, quien se opuso a la presidencia vitalicia durante el Congreso
de Angostura.161 Luego del análisis de la Sentencia C-1040/05 de la
Corte Constitucional de Colombia, así como de la jurisprudencia
dictada por la Sala Constitucional del TSJ, Rondón concluyó que
la enmienda sobre la reelección sucesiva (o indefinida) no debía, ni
podía volver a someterse a referendo.
En conclusión, la Sala Constitucional del TSJ, a través de una

polémica interpretación de la Constitución y un uso selectivo de los
argumentos favorables a los sistemas permisivos de reelección pre-
sidencial, viabilizó la reforma constitucional del Chavismo y su afán
de instaurar la reelección indefinida.
5.4. La flexibilidad del procedimiento de enmienda

constitucional
La Constitución venezolana consagra un sistema de reforma es-

calonado que se estructura a partir de tres mecanismos: la enmienda,
la reforma (parcial) y la asamblea constituyente (reforma total).162 La
Tabla 4 resume el objeto, límites, iniciativa, trámite y aprobación de
los tres mecanismos de cambio constitucional. Este acápite analiza
exclusivamente la enmienda dado que éste fue el mecanismo emplea-
do para introducir la reelección indefinida en 2009.
159 Voto disidente del magistrado Rafael Rondón Haaz. Disponible en: http://servicio.bc.uc.
edu.ve/derecho/revista/5-2009/5-8.pdf.
160 Ibíd.
161 Ibíd.
162 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, artículos 342 y ss.
En comparación con la reforma y la asamblea constituyente, la

enmienda es un mecanismo más flexible de cambio constitucional.
Los umbrales requeridos en la Asamblea Nacional para la iniciativa,
así como el trámite en dos discusiones y aprobación en sede legis-
lativa, son menos gravosos que aquellos previstos para la reforma
parcial y total.
Tabla 4: Mecanismos de reforma de la Constitución
venezolana de 1999.
Asamblea
Enmienda Reforma
Constituyente
Revisión parcial y Transformar el Estado,
Adición o
sustitución de uno o establecer un nuevo
Objeto modificación de
varios artículos de la orden jurídico y redactar
varios artículos
Constitución una nueva Constitución
No puede alterar No puede alterar
la estructura la estructura, ni Sin límite proveniente de
Límite
fundamental de la los principios de la poderes constituidos
Constitución Constitución
a) 15% ciudadanos, a) 15% de ciudadanos, a) Presidente,
b) 30% de integrantes b) mayoría (simple) b) mayoría calificada
Iniciativa de la Asamblea de integrantes de la (2/3) de los integrantes
Nacional (AN), o AN, o de la AN, o
c) Presidente c) Presidente c) 15% de ciudadanos
Mismo
procedimiento de 3 discusiones (por
formación de las título o capítulo y por
Trámite N/A
leyes (2 discusiones artículo) hasta en 2
en la AN en 2 días años
distintos)
Mayoría calificada
Aprobación Mayoría (simple) de
(2/3) de los integrantes N/A
legislativa integrantes de la AN
de la AN
Poder electoral Poder electoral somete
Aprobación somete a referendo a referendo y se
Mayoría simple
popular y se aprueba por aprueba por mayoría
mayoría simple simple
Fuente y elaboración propia.
A pesar de su flexibilidad relativa frente a otros mecanismos de

cambio constitucional, la enmienda requiere el consenso de varios ac-
tores políticos. Según el artículo 341 de la Constitución, la iniciativa
de enmienda puede partir del quince por ciento de los ciudadanos

inscritos en el Registro Civil y Electoral, del treinta por ciento de los
integrantes de la Asamblea Nacional o del presidente. Si la iniciativa
proviene de la Asamblea Nacional, la enmienda debe aprobarse con
la votación de la mayoría simple de los integrantes, siguiendo el pro-
cedimiento de formación de leyes consagrado en los artículos 207 y
siguientes de la Constitución. Una vez aprobada en sede legislativa,
la enmienda requiere de la ratificación popular en referéndum. Estos
requisitos resultan cruciales para determinar el nivel de flexibilidad
o rigidez de la enmienda.
Por pedido expreso del ejecutivo, la enmienda que instauró la re-

elección indefinida se tramitó por vía legislativa.163 A finales de no-
viembre, durante el acto de juramentación de Jorge Rodríguez como
Alcalde de Caracas, transmitido en cadena nacional, Chávez manifes-
tó: “yo les doy mi autorización al PSUV y al pueblo venezolano para
que inicien el debate y las acciones para lograr la enmienda consti-
tucional y la reelección como Presidente de la República”.164 Chávez
también dejó claro que la enmienda debía tramitarse y aprobarse de
manera inmediata: “solo les voy a pedir algo primero, si es que lo
vamos a hacer es para ganar la enmienda constitucional y ganar de
manera abrumadora por nocaut y, en segundo lugar, si lo vamos a
hacer, hagámoslo rápido, yo de verdad no quisiera pasar el año 2009
discutiendo”.165
El pedido de Chávez tuvo eco inmediato en el legislativo. La

presidenta de la Asamblea Nacional, Cilia Flores, presentó la pro-
puesta de enmienda a través de una alocución televisiva el 9 de
diciembre de 2008. Diez días más tarde, el proyecto que original-
mente preveía ampliar la reelección únicamente para el presidente
163 A pesar de haber iniciado la recolección de firmas por parte de la ciudadanía, la urgencia
de la enmienda obligó al PSUV a tramitar la enmienda en sede legislativa.
164 Ediciones El País, “Chávez reabre el proceso para su reelección indefinida”, El País,
1 de diciembre de 2008, sec. Internacional, https://elpais.com/diario/2008/12/01/
internacional/1228086005_850215.html.
165 Chávez: Hoy comienza la campaña por la enmienda constitucional. Disponible en: http://
www.psuv.org.ve/temas/noticias/Chavez-Hoy-comienza-la-campana-por-la-enmienda-
constitucional/#.W4BxFuhKjIU.
fue aprobado en primera discusión con una mayoría de 141 de un

total de 167 votos.166
A inicios de 2009, Chávez planteó que la reelección indefinida

debía ampliarse para todos los cargos de elección popular como go-
bernadores, alcaldes y los legisladores.167 Esta propuesta surgió como
una respuesta política a resquebrajamientos al interior del PSUV168 y
también a la derrota electoral del chavismo en gobernaciones como
Carabobo, Miranda, Nueva Esparta, Táchira y Zulia y de importan-
tes centros urbanos como Sucre, durante las elecciones de 2008. La
Asamblea Nacional acogió la propuesta y con 146 de 167 votos apro-
bó el texto de la pregunta que sería sometida al referendo en los si-
guientes términos:
¿Aprueba usted la enmienda de los artículos 160, 162, 174, 192 y

230 de la Constitución de la República, tramitada por la Asamblea
Nacional, que amplía los derechos políticos del pueblo con el fin
de permitir que cualquier ciudadano o ciudadana en ejercicio
de un cargo de elección popular pueda ser sujeto de postulación
como candidato o candidata para el mismo cargo por el tiempo
establecido constitucionalmente dependiendo su posible elección
exclusivamente del voto popular?169
El 16 de enero de 2009 el texto de la pregunta fue remitido al

Consejo Nacional Electoral y ese mismo día se anunció que el refe-
réndum ratificatorio se celebraría el 15 de febrero. La presteza del
legislativo y del CNE en el trámite y convocatoria de la enmienda
166 Proyecto de Enmienda al Artículo 230 de la Constitución de la República Bolivariana

de Venezuela. Disponible en: https://aldiavenezuela.microjuris.com/2008/12/20/
p r o ye c t o - d e - e n m i e n d a - a l - a r t i c u l o - 2 3 0 - d e - l a - c o n s t i t u c i o n - d e - l a - r e p u b l i
ca-bolivariana-de-venezuela/.
167 Maye Primera, “Luz verde a la reforma constitucional para la reelección indefinida de
Chávez”, El País, 15 de enero de 2009, sección Internacional, disponible en: https://elpais.
com/internacional/2009/01/15/actualidad/1231974005_850215.html.
168 Durante las elecciones de resquebrajamiento interno del PSUV, que ocasionó la separación
de partidos con fuerzas marginales como Patria Para Todos o el Partido Comunista de
Venezuela de la coalición chavista.
169 Reelección indefinida en Venezuela fue aprobada por la Asamblea Nacional. Disponible
en: https://www.elespectador.com/noticias/elmundo/articulo107737-reeleccion-indefinid
a-venezuela-fue-aprobada-asamblea-nacional.
respondía al leve pero sostenido decrecimiento de la popularidad de

Chávez, causado a su vez por la caída del precio del petróleo. La en-
mienda fue finalmente aprobada con el 54,8 por ciento de votos por
el sí y el 45,7 por ciento por el no, un resultado holgado que no había
sido previsto por los encuestadores locales.170
En este contexto, debe analizarse qué factores determinaron que

la enmienda fuese tramitada y aprobada en un contexto de poco de-
bate y en menos de dos meses. Una primera respuesta está directa-
mente vinculada con el nivel de acuerdo y el número de jugadores
con poder de veto que intervinieron en la tramitación de la enmien-
da. De acuerdo con el procedimiento constitucional, la enmienda re-
quiere el consenso de dos jugadores con poder de veto colectivos:171
la Asamblea Nacional y la ciudadanía.
La Constitución establece niveles de consenso moderados entre los

legisladores para lograr la enmienda –el 30 por ciento de legisladores
para la iniciativa y la mayoría simple para la aprobación. En contextos
multipartidistas con coaliciones partidarias inestables, estos umbrales
suponen obstáculos difíciles de superar. Sin embargo, la hegemonía
del PSUV en el legislativo venezolano garantizó la aprobación de la
enmienda sin problemas.
El segundo actor colectivo con poder de veto en el procedimiento

de enmienda, es decir, con la facultad de revertir la decisión del le-
gislativo fue la ciudadanía. Según varias encuestas realizadas en no-
viembre y diciembre de 2008, cerca del 60 por ciento del electorado
venezolano rechazaba la reelección indefinida. Esta coyuntura obligó
a Chávez a modificar los términos de la enmienda y asegurar el apoyo
de las autoridades legislativas y sub nacionales, a partir de la inclu-
sión de la posibilidad de reelección indefinida para estos cargos. Este
cambio fue un factor estratégico para consolidar el respaldo político
170 Resultados del Referendo Aprobatorio de la Enmienda Constitucional. Disponible en:

http://pdba.georgetown.edu/Elecdata/Venezuela/ref09.html.
171 Según Tsebelis, “los jugadores con poder de veto son actores individuales o colectivos cuyo
consenso es necesario para un cambio en las condiciones políticas”. George Tsebelis, Veto
Players: How Political Institutions Work (Princeton University Press, 2002).
de las bases chavistas durante la campaña electoral.172 La ampliación

de la reelección indefinida, además, beneficiaba a los políticos de
oposición para asegurar sus reductos de poder local.
El CNE, presidido por Tibisay Lucena, fue otro actor clave durante
la tramitación de la enmienda. El ente electoral facilitó la convocato-
ria del proceso y prácticamente no ejerció controles sobre la campa-
ña electoral, mayormente controlada por el oficialismo y difundida
a través de medios de comunicación nacional como Venezolana de
Televisión, Tves y Globovisión.173 Al contrario de lo sucedido duran-
te la consulta popular sobre la reforma tramitada en 2007, el CNE
decidió no financiar las campañas por el sí y el no con asignaciones
públicas. Esta limitación supuso serias restricciones financieras para
los partidos de oposición que habían invertido ingentes recursos en
las elecciones locales y regionales de 2008.174
La campaña mediática del oficialismo tuvo un efecto directo en el

electorado. Para finales de enero, la mayoría de encuestas registraban
empates técnicos que impedían predecir con certeza el resultado de
la enmienda y otras preveían el triunfo chavista con un margen de 5
puntos porcentuales.175 El chavismo logró incrementar en dos puntos
la votación lograda durante las elecciones seccionales de 2008, obte-
niendo un mayor índice de votación en los estados chavistas y neu-
tralizando el voto anti chavista en los estados de oposición.
A mediados de febrero de 2009, el chavismo obtuvo un triunfo

“vital para la revolución” que había buscado insistentemente desde
2007. La presteza en la tramitación de la enmienda, así como la au-
sencia de controles electorales en la campaña del oficialismo eviden-
ciaron la desinstitucionalización de un sistema político confeccionado
a la medida de la voluntad del ejecutivo. El triunfo de la reelección
172 Allan R. Brewer-Carías, “Venezuela 2009 Referendum on Continuous Reelection:

Constitutional Implications”, 2009. Disponible en: https://doi.org/10.7916/D8TM7PB3.
173 Penfold, “La democracia subyugada”, 2010.
174 Ibíd.
175 “Venezuela celebrará el referéndum sobre la reelección ilimitada el 15 de febrero”, El
País, 16 de enero de 2009, sec. Internacional, https://elpais.com/internacional/2009/01/16/
actualidad/1232060409_850215.html.
indefinida constituyó el pináculo del chavismo. Sin restricciones para

su reelección, Chávez venció nuevamente en las elecciones de 2012 y
murió como presidente electo en marzo de 2013.
5.5. Evaluación general
El caso venezolano ilustra la adopción de la reelección indefi-

nida en el contexto de un presidente de tipo imperial, es decir, que
concentra amplias facultades constitucionales, controla una mayo-
ría legislativa subordinada a sus intereses que no requiere acuerdos
con otros partidos para lograr reformas constitucionales y goza de
un amplio respaldo ciudadano de su gestión. Sumado a la drástica
concentración de poderes en el ejecutivo, la reelección indefinida se
logró en una etapa de crecimiento económico, acompañado de un
gasto social elevado y destinado principalmente a fomentar los pro-
gramas de protección social. La falta de independencia judicial y la
desinstitucionalización de órganos como el Consejo Nacional Electoral
y la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia allanaron
el camino para lograr la reelección indefinida en 2009, tan solo dos
años después de que el pueblo venezolano rechazó mayoritariamente
la misma propuesta.
La aprobación de la Constitución de 1999 significó el fortaleci-

miento de las facultades tradicionales del presidente, además del
surgimiento de novedosas potestades entre las que destacan el ejer-
cicio como máxima autoridad de las fuerzas armadas, la extensión
del término de mandato a seis años con posibilidad de reelección
inmediata, la posibilidad de disolver de la Asamblea Nacional, la
supervisión y rectoría de órganos de planificación sub nacional y,
quizás la más importante, la iniciativa para proponer enmiendas al
texto constitucional.
El surgimiento del MVR y más adelante del PSUV, ambos par-

tidos con mayorías legislativas capaces de tramitar procedimientos
de cambio constitucional sin necesidad de acuerdos con otros parti-
dos, determinó la aprobación en sede legislativa de los proyectos de
reforma (2007-2008) y enmienda (2008-2009) a la Constitución. Para
2006, Chávez contaba con el control del 60 por ciento de escaños del
legislativo, que devino en un control casi total, que ascendía al 98 por
ciento de escaños luego de la conformación del PSUV.
El apoyo popular también jugó un rol preponderante en la apro-

bación de la reelección indefinida en 2009. Entre 2006 y 2008, los
índices de popularidad de Chávez fluctuaron entre el 55 al 60 por
ciento. Esta aprobación le permitió la reelección en 2006, sin embar-
go, no garantizo el triunfo electoral en el primer intento de reforma
a la Constitución a finales de 2007.
Entre 2005 y 2008, la economía venezolana creció en un prome-

dio de 8 por ciento anual, impulsada por las rentas petroleras y el
incremento de las exportaciones. Aunque la dependencia económica
de Venezuela en el extractivismo petrolero, produjo consecuencias
negativas para el gobierno a raíz de la crisis económica de 2008. Las
graves consecuencias de esta crisis, sin embargo, no se percibieron
de manera inmediata, ni tampoco obstaculizaron el proyecto de re-
elección indefinida. Lo dicho sin duda determinó la brevedad con la
que el oficialismo tramitó la enmienda.
Frente al poder de Chávez, la oposición optó por activar obstácu-

los judiciales para neutralizar la propuesta de enmienda constitucio-
nal. Estas estrategias no prosperaron debido a la ausencia de inde-
pendencia judicial. En una controversial interpretación, el Tribunal
Supremo de Justicia estableció que podía enmendarse la Constitución
para adoptar la reelección indefinida.
Resulta interesante observar que, pese a haber operado en condi-

ciones relativamente similares, la propuesta para instituir la reelección
indefinida vía reforma fracasó en 2007, mientras que la enmienda de
2009 fue exitosa. Quizás dos variables y dan cuenta de estos resulta-
dos disímiles.
A diferencia de la enmienda de 2009, cuyo único objetivo consistía

en la adopción de la reelección indefinida, la reforma de 2007 preten-
dió la modificación de 69 artículos de la Constitución, que incluían
entre otras modificaciones al régimen de participación ciudadana, a la

jornada laboral, a la autonomía del Banco Central, a las facultades del
Presidente para administrar las reservas internacionales, al régimen
de recaudación de impuestos, al régimen de descentralización e in-
cluso a la “venezolanidad”. En suma, el proyecto de reforma produjo
una sobrecarga temática que no consiguió apoyo político suficiente
y dificultó su aprobación ciudadana.
La segunda variable tiene relación con la ampliación de la posibi-

lidad de ser reelecto sin limitaciones no solo para el presidente sino
también para otros cargos de elección popular. La propuesta de re-
forma de 2007 establecía la posibilidad de reelección indefinida úni-
camente para el presidente. Ello debilitó el compromiso de líderes
locales, quienes no podían aspirar a nuevas reelecciones. Consciente
de este problema, Chávez propuso la reelección indefinida para todos
los cargos de elección popular durante la tramitación de la enmien-
da de 2009. El hecho de que reelección indefinida no solo beneficie al
presidente, sino también a otras autoridades, como legisladores y al-
caldes, es justamente una característica que comparten otros ensayos
de reforma que terminaron exitosamente implantando la reelección
indefinida en la región.
Capítulo 6
EL CASO NICARAGÜENSE
Daniel Ortega, líder revolucionario sandinista, saltó a la palestra
pública luego de la caída del régimen somocista. Durante la transi-
ción a la democracia, Ortega formó parte de la Junta de Gobierno de
Reconstrucción Nacional y en 1985 fue electo presidente. En 1996 y 2001
fue derrotado, pero triunfó en las elecciones presidenciales de 2006.
En 2009, la Corte Suprema de Nicaragua resolvió un recurso de

amparo interpuesto por Ortega y 109 alcaldes del Frente Sandinista
de Liberación Nacional (FSLN) que declaró inaplicable la prohibición
de reelección establecida por la reforma constitucional de 1995. Esto
le permitió a Ortega ocupar por tercera vez la presidencia, luego de
vencer en las controvertidas elecciones de 2011. En 2014, con el apoyo
legislativo del FSLN, Ortega logró reformar la Constitución e intro-
ducir la reelección indefinida.
Dentro del sistema político nicaragüense, el presidente ha sido

tradicionalmente catalogado como un actor con prerrogativas cons-
titucionales fuertes,176 pero cuya actividad está condicionada por la
coyuntura económica precaria, el bajo nivel de apoyo popular y el blo-
queo de las bancadas legislativas opositoras.177 El gobierno de Ortega
en 2006, sin embargo, supuso un cambio progresivo a esta lógica.
176 Gabriel Alvarez Alvarez Argüello y Joan Vintró i Castells, “Evolución constitucional y
cambios institucionales en Nicaragua”, en Nicaragua y el FSLN (1979-2009): ¿qué queda
de la revolución?, 2009, ISBN 978-84-7290-457-6, págs. 169-220 (Nicaragua y el FSLN
(1979-2009): ¿qué queda de la revolución?, Edicions Bellaterra, 2009), 169-220, https://
dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=4743327; Raquel Pérez Márquez, “Reforma
constitucional en Nicaragua (1987-2011): la paradoja del jinete y la cabalgadura” (http://
purl.org/dc/dcmitype/Text, Universidad de Salamanca, 2012), https://dialnet.unirioja.es/
servlet/tesis?codigo=44694.
Aunque con una mayoría opositora en la Asamblea Nacional (AN),

Ortega logró controlar instituciones clave en el engranaje de la admi-
nistración pública nicaragüense como la Corte Suprema y el Consejo
Supremo Electoral a través de prácticas para institucionales. El cre-
cimiento macroeconómico sumado al impulso a las políticas sociales
y la creación de consejos del poder ciudadano afianzaron el poder
de Ortega desde la base y abrieron las puertas a la reelección inde-
finida, primero a través de una interpretación de la Corte Suprema
(2009) y luego a través de la promulgación de una reforma constitu-
cional (2014).
La Constitución de 1987 estableció importantes facultades legisla-

tivas y no legislativas para el presidente que fueron en su mayoría ate-
nuadas por las reformas constitucionales de 1995, 2000, 2005, aunque
también fueron ampliadas por la reforma de 2014.178 Negretto califica
el poder constitucional del presidente nicaragüense con un puntaje
de 67,19 sobre 100 en 2009 y 70,5 en 2014. En el índice de Shugart y
Carey, el poder del presidente nicaragüense fluctúa entre los 16 y 18
puntos, es decir, un poder moderadamente alto.
Originalmente se instituyó el veto presidencial total y parcial con

la posibilidad de modificar o suprimir los proyectos de todos los actos
normativos emitidos por la Asamblea Nacional (AN),179 con excep-
ción de las reformas a la Constitución y, a partir de 1995, de las leyes
constitucionales (la Ley Electoral, la Ley de Emergencia y la Ley de
Justicia Constitucional) y los decretos legislativos.180
El veto presidencial podía ser superado con el voto de la mitad

más uno de los integrantes de la AN. La AN solo podía allanarse o
rechazar totalmente el veto presidencial. En 2005, la reforma constitu-
cional dispuso que un proyecto de ley vetado parcialmente debía ser
178 Alvarez Argüello y Vintró i Castells, “Evolución constitucional y cambios institucionales

en Nicaragua”.
179 Nicaragua, Constitución Política de 1987, artículo 143.
180 Ibíd., artículo 194 (reforma constitucional de 1995).
discutido artículo por artículo por las comisiones legislativas, abrien-

do así la posibilidad del allanamiento o rechazo legislativo parcial de
un proyecto de ley.181
En cuanto a su potestad reglamentaria, el presidente podía dictar

decretos ejecutivos “con fuerza de ley” en materias de carácter fiscal y
administrativo. Luego de las reformas de 1995 y 2014 se restringió el
ámbito de los decretos ejecutivos, ahora denominados “de aplicación
general”, únicamente para asuntos de carácter administrativo.182 En
la práctica, el uso discrecional de los decretos presidenciales ha sido
ampliamente criticado. Un claro ejemplo fue el denominado decretazo
de inicios de 2010, a través del cual Ortega prorrogó los periodos de
cuatro magistrados de la Corte Suprema, así como de diez consejeros
del Consejo Supremo Electoral.183 De acuerdo con la Constitución, el
órgano encargado de elegir a estos funcionarios es la AN, con el voto
del 60 por ciento de sus miembros.184
Las reformas constitucionales atenuaron otras facultades legisla-

tivas extraordinarias del presidente previstas por la Constitución de
1987 como la reglamentación de leyes, la posibilidad de dictarlas du-
rante el periodo de receso legislativo y la aprobación del Presupuesto
General de la República durante los estados de emergencia. La re-
forma de 1995 limitó estas competencias y estableció que la facultad
de reglamentación debía ser ejercida únicamente cuando la ley la
requería y en un plazo no mayor a 60 días.185 En el mismo sentido, se
eliminó la delegación legislativa durante el receso de la AN y se re-
quirió la aprobación en sede legislativa del proyecto del Presupuesto
elaborado por el presidente para todos los casos.186
Otra facultad legislativa otorgada al presidente es la iniciativa de

reformas parciales a la constitución y proyectos de carácter urgente. Es
181 Ibíd.
182 Ibíd. artículo 150 (reforma constitucional de 1995).
183 Salvador Marti i Puig, “Nicaragua: La consolidación de un régimen híbrido”, Revista de ciencia
184 Constitución Política de Nicaragua, artículo 138.
importante destacar que la Constitución dispone que la iniciativa de

reforma constitucional debe ser discutida, en todos los casos, en dos
legislaturas y requiere el 60 por ciento de votos del total de miembros
de la Asamblea Nacional.187 Como se verá en los siguientes acápites,
la iniciativa de reforma, así como la fortaleza política de Ortega en el
legislativo fueron determinantes al momento de buscar la adopción de
reelección indefinida, a través del procedimiento de reforma parcial.
Sin embargo, cabe destacar que la reforma que incluyó la reelección
indefinida en 2014 no nació de la iniciativa del ejecutivo, sino de 63
diputados sandinistas en la AN.188
En cuanto a las potestades no legislativas, las reformas constitu-

cionales han convertido al sistema nicaragüense en un modelo ecléc-
tico que algunos autores han caracterizado como un presidencialismo
parlamentario.189 En este contexto, el presidente tiene la potestad de
nombrar a los ministros, viceministros, procurador general del Estado
y presidentes de los entes autónomos y gubernamentales, pero ne-
cesita la ratificación de la AN.190 La AN a su vez puede solicitar la
comparecencia, interpelación y destitución de estos funcionarios.191
El presidente cuenta además con la facultad de proponer listas

para la elección de magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo Supremo Electoral, de superintendentes de bancos y servicios
públicos, de los miembros del Consejo de la Contraloría, del procura-
dor para la defensa de los derechos humanos, entre otros funcionarios.
En todos los casos, el órgano que designa es la AN.192 En la práctica
187 Ibíd., artículos 191 y 192.

188 Resolución Junta Directiva Nº 10-2013. Disponible en: http://legislacion.asamblea.gob.ni/
Diariodebate nsf/76ed72912dd57e570625698c00773f5d/5e1dd1dcc062f63906257ca800569b33.
189 Gabriel Alvarez Argüello y Joan Vintró i Castells, “Evolución constitucional y
cambios institucionales en Nicaragua”, en Nicaragua y el FSLN (1979-2009): ¿qué queda
de la revolución?, 2009, ISBN 978-84-7290-457-6, págs. 169-220 (Nicaragua y el FSLN
(1979-2009): ¿qué queda de la revolución?, Edicions Bellaterra, 2009), 169-220, https://
dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=4743327; “Nicaragua: claroscuros de la
reforma constitucional de 2014 - Gabriel Álvarez y Joan Vintró.”, RCDP blog (blog), 19 de
marzo de 2014, http://eapc-rcdp.blog.gencat.cat/2014/03/19/nicaragua-claroscuros-de-l
a-reforma-constitucional-de-2014-gabriel-alvarez-y-joan-vintro/.
190 Constitución Política de Nicaragua, artículo 138, numeral 30.
este sistema de designación ha generado un reparto de cargos y la

consecuente partidización de las instancias públicas de control acen-
tuado por el dominio sandinista en el legislativo.193
Debido a sus amplios poderes constitucionales, el ejecutivo nicara-

güense ha sido denominado como “un poder sobre el poder”.194 Estas
amplias facultades constitucionales, sumadas al ejercicio discrecional de
las mismas, le permitieron a Ortega ejercer un liderazgo político que con-
solidó la influencia del sandinismo para lograr la reelección indefinida.
Desde el retorno a la democracia en 1979, luego de la insurrección

del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN), Nicaragua expe-
rimentó una trayectoria política marcada por cambios radicales. Desde
1979 hasta 1984, se produjo un proceso de reorganización estatal li-
derado por diversos frentes anti Somocistas. El primer mandato de
Daniel Ortega (1985-1990) se caracterizó por prácticas de tipo liberal
y corporativo, que contó con el apoyo del 61 por ciento de escaños
en el legislativo.195 Desde 2006, en cambio, se produjo un proceso de
consolidación autoritaria del FSLN bajo el liderazgo de Ortega.
En su segundo mandato presidencial (2006-2011), Ortega no con-

tó con una bancada de mayoría en el legislativo. En las elecciones
de 2006, el FSLN logró 38 de un total de 91 escaños. Este nivel de
apoyo en el legislativo impidió cualquier intento de reforma consti-
tucional, que solamente podía ser aprobado con al menos 56 votos.
De hecho, en 2009, un diputado sandinista presentó una moción que
193 Martínez-Barahona, Elena. “Las Cortes Supremas como mecanismo de distribución de poder:
el caso de la reelección presidencial en Costa Rica y Nicaragua”. Revista de ciencia política
(Santiago) 30, No. 3 (2010): 723-50. https://doi.org/10.4067/ S0718-090X2010000300007.
194 Manuel Aráuz (2007). “El marco institucional en Nicaragua. Historia reciente, desafíos y
oportunidades”, en Observatorio nacional de la democracia y la gobernabilidad, Primer
Informe de Gobernabilidad (Managua: IPADE, 2007).
195 Los datos sobre la conformación del legislativo y el porcentaje de escaños han sido tomados
de: Elena Martínez-Barahona, “Las Cortes Supremas como mecanismo de distribución de
política (Santiago) 30, No. 3 (2010): 723-50, https://doi.org/10.4067/S0718-090X2010000300007
y actualizados a partir de la información oficial de la Asamblea Nacional de Nicaragua.
buscaba suprimir las prohibiciones de reelección del artículo 147 de la

Constitución. Esta propuesta fue rechazada con cincuenta y tres votos
en contra y un solo voto a favor.196 Consciente de que no podía lograr
la reforma constitucional por vía legislativa, Ortega optó por un ca-
mino alternativo para evadir los límites a la reelección: la vía judicial.
En 2014, la situación fue totalmente distinta. Luego de los comicios

generales de 2011, altamente cuestionados por su falta de transparen-
cia,197 Ortega y el FSLN lograron una mayoría legislativa compuesta
por 63 de un total de 92 escaños, correspondiente al 68,4 por ciento
de sus miembros. A raíz de ello, Ortega se convirtió en el presiden-
te con mayor respaldo de un bloque legislativo desde el retorno a la
democracia. Este factor le permitió a Ortega controlar ampliamente
el legislativo, a través de su partido.
La fortaleza política de Ortega también se apuntaló desde el nivel

sub nacional. En 2008, el FSLN obtuvo 105 de 150 alcaldías en con-
tienda.198 Lo propio sucedió en las elecciones municipales de 2012, en
las que se consiguieron 127 de 153 alcaldías.199 La subordinación de
las autoridades locales al FSLN se garantizó a través del mecanismo
de destitución. Entre 2010 y 2011, se registraron 15 destituciones que
incluyeron a alcaldes, vicealcaldes y concejales, incluso del propio
FSLN.200 Las amenazas de destitución además obligaron a más de 70
funcionarios a afiliarse a las filas del partido de gobierno.201
En este contexto, la tramitación de un amplio proyecto de reforma

constitucional, que incluyó la reelección indefinida, no demoró. Como
196 Martínez Barahona y Brenes Barahona, “‘Y volver, volver, volver...’ Un análisis de los casos
de intervención de las Cortes Supremas en la reelección presidencial en Centroamérica.”
197 Andrés Pérez-Baltodano, “Nicaragua: Democracia electoral sin consenso social”,
Revista de ciencia política (Santiago) 32, No. 1 (2012): 211-28, https://doi.org/10.4067/
S0718-090X2012000100011.
198 Salvador Martí I Puig, “Nicaragua 2008: polarización y pactos”, Revista de ciencia política
199 FSLN con 127 de 153 alcaldías en el país. Disponible en: https://www.elnuevodiario.com.
ni/politica/268532-fsln-127-153-alcaldias-pais/.
200 Salvador Martí i Puig, “Nicaragua: La consolidación de un régimen híbrido”, Revista de ciencia
política (Santiago) 33, No. 1 (2013): 269-86, https://doi.org/10.4067/S0718-090X2013000100013
201 Ibíd.
era previsible la propuesta fue aprobada con 64 votos (63 del FSLN
y uno de un aliado) en la primera magistratura –o primer debate– el
10 de diciembre de 2013 y en segunda magistratura el 29 de enero de
2014. La reforma constitucional se aprobó en un contexto de escaso
debate, con los votos favorables del bloque sandinista y la oposición
total de los partidos de minoría. En febrero de 2014, la reforma entró
en vigencia, a raíz de la publicación de la Ley No. 854 en la Gaceta
Oficial.202
En suma, el apoyo político al presidente es una clave explicativa

esencial para entender la adopción de la reelección indefinida por
vía legislativa en el caso nicaragüense. Incluso antes del fallo de la
Corte Suprema de 2009 que declaró inaplicables las prohibiciones a
la reelección, Ortega buscó infructuosamente una reforma constitu-
cional por vía legislativa que le permitiese postular nuevamente a la
presidencia. Esta reforma solo se consiguió con éxito en el contexto
de un gobierno unificado caracterizado por un dominio hegemónico
del FSLN en el legislativo y a nivel sub nacional.
Daniel Ortega ha sido un presidente cuya aprobación popular

se acrecentó significativamente entre 2007 y 2014. Durante el primer
año de mandato, Ortega contó con niveles de aprobación popular
moderados que oscilaban entre el 30 y 35 por ciento.203 En el 2009,
poco tiempo antes de que la Corte Suprema expidiera la sentencia
que abrió la posibilidad a un tercer mandato, las encuestas le daban a
Ortega el 32 por ciento de aprobación popular.204 Aunque este rango
puede parecer bajo si se compara a otros presidentes que lograron
la reelección indefinida, debe tenerse presente que la aprobación de
202 Ley No. 854; Aprobada el 29 de enero de 2014. Disponible en: http://legislacion.
asamblea.gob.ni/normaweb.nsf/b92aaea87dac762406257265005d21f7/
a0c959ffe15fdf4906257c7e0059f947?OpenDocument.
203 Los datos sobre la aprobación popular de la gestión de Daniel Ortega se obtuvieron a partir
de las encuestas omnibus realizadas por Gallup. Disponible en: https://compolitica.com/
tabla-de-popularidad/.
204 Encuesta Nacional realizada entre el 27 de noviembre y el 5 de diciembre entre 1.600
personas con un margen de confianza del 95,5% (Confidencial, 20 de diciembre-10 enero.
Ortega superaba ampliamente a la bajísima aprobación popular de

los líderes y partidos de oposición.205
La decisión de la Corte Suprema fue igual de polémica como

antipopular. La mayor parte de los nicaragüenses se opuso a la po-
sibilidad de un tercer mandato de Ortega. Una encuesta publicada
en noviembre de 2009 mostró que el 34 por ciento de nicaragüenses
pensaba que la reelección de Ortega era positiva para el país, mientras
que el 57 por ciento de los interrogados estimaron que la reelección
traería efectos negativos.206 En la misma encuesta, el 32 por ciento de
personas contestaron que votarían por Ortega en una nueva reelección
mientras que el 59 por ciento señaló lo contrario.207 La popularidad
moderada de Ortega, sin embargo, no fue un impedimento para que
la Corte fallara a favor del mandatario.
Desde 2010 hasta finales de 2013 e inicios de 2014, los índices de

aprobación popular de la gestión de Ortega subieron al 65 por ciento
debido a las mejoras en las condiciones económicas y al impulso a
diversos programas sociales.208 Con estos altos niveles de aprobación
popular, Ortega se situaba dentro de los cinco mandatarios mejor
evaluados en Latinoamérica. Durante la tramitación y aprobación de
la reforma constitucional, la popularidad del gobierno se mantuvo
constante, al igual que el nivel de aprobación a la gestión del FSLN
en el legislativo que alcanzaba el 56,9 por ciento.209
En el caso nicaragüense se evidencia claramente que la adopción

de la reelección indefinida a través de la interpretación judicial en 2009
se produjo con niveles moderados de aprobación popular, mientras
que la introducción de la reelección indefinida mediante la promul-
gación de la reforma constitucional en 2014 se dio en un contexto de
205 Salvador Marti I Puig, “Nicaragua: la consolidación de un régimen híbrido”, Revista de ciencia
206 Confidencial, “CID Gallup: Pesimismo sobre futuro”, No. 669, 29 noviembre-5 diciembre,
2009. Disponible en: http://www.confidencial.com.ni/.
207 Ibíd.
208 Según la Encuesta realizada por M&R Consultores, el 72,5% de los encuestados aprobó la
conducción de la economía de Ortega. Disponible en: https://www.laprensa.com.ni/tag/
encuesta-de-mr-consultores-
209 Ivania Álvarez, “Un enigma llamado Daniel Ortega”, Nueva Sociedad, No. 262 (2016): 1-10.
elevada popularidad del ejecutivo. Si bien debe hacerse presente que

la reforma constitucional no requería ratificación mediante referén-
dum, los altos índices de popularidad del presidente, sumado al poder
hegemónico del FSLN en el legislativo y los gobiernos municipales,
neutralizaron las acciones provenientes de actores políticos oposito-
res a la reelección indefinida.
Las condiciones económicas y sociales pueden ser analizadas

desde dos perspectivas que ofrecen lecturas distintas de la realidad
económico-social nicaragüense. La primera perspectiva de corto plazo
comprende el trayecto económico que inicia desde el ascenso de Ortega
al poder en 2006 hasta la consecución del fallo favorable a la reelección
en 2009. La segunda perspectiva, en cambio, se extiende hasta la apro-
bación por vía legislativa de la reforma constitucional de 2014.
El balance económico entre 2007 y 2009 no es positivo. La econo-

mía se contrajo en un 1,5 por ciento en ese periodo. El PIB per cápi-
ta anual se redujo de US$ 1080,7 a US$ 1054.210 El desempleo subió
del 5,31 al 8,2 por ciento.211 La inflación en 2008 ascendió al 13,8 por
ciento y el precio de la canasta básica subió de 3 086 a 8 636 córdobas
entre enero de 2007 y junio de 2008.212 En este marco de recesión, la
cooperación venezolana, que ascendió a US$ 443 millones en 2008,
contribuyó a mitigar los problemas económicos en Nicaragua.213
La segunda perspectiva –desde 2009 hasta 2014– muestra una

notable mejoría de la situación económica nicaragüense debido al
210 Banco Mundial. “PIB per cápita de Nicaragua”. Disponible en: https://www.
google.com.ec/publicdata/explore?ds=d5bncppjof8f9_&met_y=ny_gdp_pcap_
cd&hl=es&dl=es#!ctype=l&strail=false&bcs=d&nselm=h&met_y=ny_gdp_pcap_cd&scale_
y=lin&ind_y=false&rdim=country&idim=country:NIC&ifdim=country&hl=es&dl=es&ind=false.
211 Ricardo Castillo Arguello. “La economía política de los petrodólares”. Confidencial, 606,
19 al 25 de octubre, 14 (2008).
212 Salvador Martí i Puig, “Nicaragua 2008: polarización y pactos”, Revista de ciencia política
213 Schneider, Andreas. 2013. “The Great Transformation in Central America: Transnational
Accumulation and the Evolution of Capital”. En Handbook on Central American Governance,
Diego Sánchez-Ancoechea & Salvador Martí i Puig (eds) Londres: Routledge.
crecimiento de las exportaciones del sector agropecuario y de la in-

dustria alimenticia, el desarrollo del sector de la construcción, el au-
mento de las remesas de los migrantes y la cooperación internacio-
nal proveniente principalmente de agencias estatales venezolanas.214
La mejora en las condiciones económicas se evidencia a partir del

crecimiento del PIB de US$ 6,7 billones en 2006 a US$ 11,88 billones
en 2014,215 la reducción de la tasa de desempleo de 5,31 en 2006 al 4,52
por ciento en 2014,216 el crecimiento del índice de desarrollo humano
de 0,60 en 2007 a 0,65 en 2014217 y la disminución del Índice de GINI
de desigualdad del 48,6 en 2005 al 46,2 en 2014.218
Estas condiciones económicas favorables permitieron el desarro-

llo de programas sociales que se estructuraron a partir de tres ejes:
la mejora en el acceso a los servicios básicos con énfasis en la educa-
ción, el fomento de la producción rural a través de programas como
el denominado “hambre cero” y los micro créditos para pequeños y
medianos productores.219
En síntesis, la primera perspectiva (2006-2009) muestra un pre-

sidente limitado por una recesión económica que, ante el eventual
fracaso de una reforma constitucional por vía legislativa, opta por
la flexibilización de la reelección a través de un fallo de la Corte
Suprema. La segunda (2009-2014), por otro lado, presenta un gobierno
214 Miguel González, “Análisis de la Economía y los Sistemas Políticos de la Costa Caribe”,
Wani revista del Caribe Nicaragüense 0, No. 31 (20 de marzo de 2014): 6-29-29.
215 Banco Mundial. “PIB de Nicaragua”. Disponible en: https://www.google.com.ec/search?q=
pib+nicaragua&oq=pib+nicaragua+&aqs=chrome.69i57j35i39l2j69i59j0l2.
1779j0j4&sourceid=chrome&ie=UTF-8.
216 Banco Mundial. “Tasa de desempleo de Nicaragua”. Disponible en: https://datos.
bancomundial.org/indicador/SL.UEM.TOTL.ZS?locations=NI.
217 PNUD 2015. Informe sobre Desarrollo Humano 2015. Trabajo al servicio del desarrollo
humano. NY: PNUD.
218 Índice de GINI en Nicaragua. Disponible en: https://knoema.es/atlas/Nicaragua/%C3%
8Dndice-GINI.
219 Rose J. Spalding, “Las políticas contra la pobreza en Nicaragua”, en Nicaragua y el FSLN
(1979-2009): ¿qué queda de la revolución?, 2009, ISBN 978-84-7290-457-6, págs. 351-381
(Nicaragua y el FSLN (1979-2009): ¿qué queda de la revolución?, Edicions Bellaterra, 2009),
351-81, https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=4743362; Andrés Pérez-Baltodano,
“Nicaragua: Democracia electoral sin consenso social”, Revista de ciencia política (Santiago)
32, No. 1 (2012): 211-28, https://doi.org/10.4067/S0718-090X2012000100011.
ampliamente fortalecido por una coyuntura económica favorable, al-

tamente popular y con apoyos políticos que le permiten introducir la
reelección indefinida a nivel constitucional sin mayores obstáculos.

jurisdiccional
Para analizar la sentencia reeleccionista de la Corte Suprema de

Justicia (CSJ) resulta imprescindible referirse a ciertos antecedentes
que dan cuenta de la marcada politización de la magistratura. Desde
el regreso a la democracia, la CSJ ha sido un órgano altamente influen-
ciado por los partidos políticos tradicionales, incluso varios magistra-
dos han reconocido públicamente su filiación política al sandinismo
y a los partidos liberales.220
A raíz del denominado “Pacto” entre el líder del Partido Liberal

Constitucionalista (PLC), Arnoldo Alemán, y Daniel Ortega en el
2000, se produjeron varios cambios institucionales que debilitaron
aún más la incipiente independencia judicial de la CSJ. El número de
magistrados subió de 12 a 16, 8 de los cuales tenían afinidad con el
FSLN y otros tantos vinculados al PLC.221 Sumado a la injerencia de
los partidos políticos, las condiciones institucionales de permanencia
(5 años con posibilidad de reelección), designación (candidatos no-
minados del presidente y la AN y designados por la AN) y remoción
(pérdida de inmunidad con el voto de la mayoría simple de la AN)
favorecieron la politización de la alta magistratura.222
El 19 de octubre de 2009, la Sala de lo Constitucional de la CSJ, con-

formada por los magistrados Francisco Rosales, Rafael Solís, Yadira
Centeno, Ligia Molina y Armengol Cuadra, todos afines al FSLN, co-
noció y resolvió el recurso de amparo interpuesto por Daniel Ortega,
conjuntamente con 109 alcaldes sandinistas. En su recurso, Ortega
impugnó la resolución dictada por el Consejo Supremo Electoral que
220 Ibíd.
221 Ibíd.
222 Martínez Barahona, Elena, y Amelia Brenes Barahona. “Cortes Supremas y candidaturas
presidenciales en Centroamérica”. Revista de Estudios Políticos 0, No. 158 (2012): 165-206.
rechazó, por falta de competencia, la solicitud para que se declaren

inaplicables las interdicciones constantes en las leyes electorales que
les impedían postular para un tercer periodo de mandato.
El recurso interpuesto por Ortega se fundamentó en la aplicación

preferente del principio constitucional de igualdad incondicional de los
derechos políticos frente a los límites a la reelección establecidas en la
propia Constitución y en la Ley Electoral.223 A criterio de los recurren-
tes, los límites a la reelección violaban la igualdad en tanto eran aplica-
bles solo para unos cargos de elección popular (presidente, vicepresi-
dente y alcaldes) y no para otros (diputados de la AN, del Parlamento
Centroamericano y los miembros de los Consejo de las Regiones). Los
límites a la reelección, añadía el recurso, impedían el ejercicio pleno
de los derechos políticos, dado que obstaculizaban la participación de
las autoridades en ejercicio en los en los asuntos políticos de la nación.
En su fallo, la CSJ destacó una antinomia constitucional, o contra-

dicción entre dos disposiciones de la Constitución, entre el principio
de igualdad y los artículos que limitaban la reelección del presidente
y los alcaldes. A través de una lectura disgregada de la Constitución,
la Corte consideró que los derechos políticos –entre ellos, participar
en los asuntos públicos, en la gestión estatal y el derecho a elegir y
ser elegidos– solo pueden ser limitados en virtud de la edad o por
la suspensión de los derechos ciudadanos mediante sentencia firme.
Asimismo, la Corte estimó la prevalencia interpretativa de los prin-
cipios constitucionales por sobre el resto de disposiciones constitu-
cionales –es decir, la aparente primacía del principio de igualdad y
no discriminación por sobre las reglas que limitaban la reelección
presidencial.224
Al igual que la Sala IV en Costa Rica, la Corte invocó la presunta

supremacía del poder originario plasmado en la Constitución de 1987
que no preveía límites para la reelección del presidente. “Parece claro
223 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Sentencia No. 504. Exp. No. 602-09 de
la Sala Constitucional de Managua-Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, 19 de octubre
de 2009.
224 Ibíd.
que la intención del Constituyente Originario es evitar cualquier tipo

de discriminación por cualquier circunstancia personal o social”,225
acotó la Corte en referencia a la ausencia de límites a la reelección
presidencial. Frente al poder constituyente originario, la Corte cali-
ficó a la reforma de 1995 que introdujo la prohibición de reelección
consecutiva en la Constitución como una suerte de poder constitu-
yente derivado contrario a la voluntad del constituyente originario.226
En tal sentido, la Corte determinó que el constituyente derivado

violó la voluntad del constituyente originario, al establecer “una dis-
criminación e interdicción electoral para presidente, vicepresidente,
alcaldes y vicealcaldes”227 que restringe el ejercicio en condiciones de
igualdad de los derechos políticos tanto de las autoridades como de
los ciudadanos. Esto dado que, a criterio de la Corte, la prohibición
de reelección configuraba un trato desigual para los recurrentes frente
a otras autoridades públicas.
En la misma línea, la Corte se refirió al principio de soberanía

popular y autodeterminación, entendiéndolo como la voluntad del
pueblo que “establece los procedimientos y límites que, en el fu-
turo, encuadrarán la manifestación de esa misma voluntad”.228 La
Constitución de 1987, carente de limitaciones a la reelección, encarna-
ba esta voluntad suprema y soberana que, a consideración de Corte, no
podía ser limitada incluso por las propias normas constitucionales.229
Sobre la base de estos fundamentos, la CSJ resolvió que las pro-

hibiciones a la reelección, contenidas en los artículos 147 y 178 de
la Constitución, así como en la Ley Electoral, eran inaplicables por
discriminatorias y que únicamente la voluntad del pueblo sobera-
no, expresada mediante elecciones auténticas y periódicas, por su-
fragio universal y libre podrían limitar el derecho a la reelección de
las autoridades.
225 Ibíd.
226 Ibíd.
227 Ibíd.
228 Ibíd.
229 Ibíd.
Este fallo de la Corte ha sido duramente criticado tanto por sus

deficientes argumentos jurídicos, así como por las irregularidades en
el trámite.230 Desde la perspectiva jurídica, la Sentencia 504 de 2009
desnaturaliza el recurso de amparo, un medio de impugnación que
busca, por un lado, la protección de derechos constitucionales y, por
otro, el control constitucional en casos concretos, es decir, la aplica-
ción (o no) de una norma jurídica a una relación en particular.231 En
efecto, el recurso de amparo no constituye un mecanismo de control
constitucional abstracto, ni tampoco un medio de control constitucio-
nal de las reformas constitucionales que posibilite la inaplicabilidad
de las normas de la propia Constitución.
Otra posición errática de la Corte es considerar a la doctrina de

Sieyes sobre el poder constituyente originario y derivado como una
teoría interpretativa que brinda prevalencia a los principios frente
a las reglas constitucionales, cuando verdaderamente esta doctrina
pretende explicar los momentos creacionales y de reforma constitu-
cional, sin calificar al poder originario como una fuente de normas
jerárquicamente superiores a aquellas que se desarrollan a partir del
poder constituyente derivado de reforma.232 Afirmar lo contrario re-
sultaría en el bloqueo de cualquier tipo de reforma constitucional,
bajo el argumento de la supuesta supremacía ciega y absoluta del
poder originario.
También, es incongruente que la CSJ destaque la igualdad en

el ejercicio de los derechos políticos para todos los ciudadanos y
de manera deshilvanada concluya el efecto inter partes del fallo. En
230 Agustín Grijalva, Elsa Guerra y Dunia Martínez, “Constitutional limits on the power of the
executive” en Juan F. Gonzalez-Bertomeu y Roberto Gargarella, The Latin American Casebook:
Courts, Constitutions, and Rights (Routledge, 2016); Elena Martínez Barahona y Amelia
Brenes Barahona, “Cortes Supremas y candidaturas presidenciales en Centroamérica”,
Revista de Estudios Políticos 0, No. 158 (2012): 165-206; (2009a). Omar García Palacios.
“Análisis Sentencia No. 504 de 19 de octubre de 2009. Sala de lo Constitucional. Corte
Suprema de Justicia”. Disponible en: http://ecentro.uca.edu.ni/pd/omargp.
231 Omar García Palacios, “El recurso de amparo en el ordenamiento nicaragüense”, Revista
IUS 5, No. 27 (junio de 2011): 201-15.
232 Emmanuel Sieyès, Sieyès: Political Writings: Including the Debate Between Sieyes and Tom Paine
in 1791, ed. Michael Sonenscher, UK ed. edition (Indianapolis, Ind: Hackett Publishing
Company, Inc., 2003).
otras palabras, si la Corte estima que las limitaciones a la reelección

violentan la igualdad de todos los nicaragüenses, es contradictorio
que solamente se haya posibilitado la reelección para las autoridades
recurrentes, en su mayoría afiliados al FSLN, y no para otras autori-
dades opositoras.
Quizás el desacierto más evidente del fallo es considerar a los lími-

tes a la reelección como restricciones que violan la soberanía popular
y la igualdad en el ejercicio de los derechos políticos. La reelección
–y mucho menos la reelección indefinida– no es de ninguna manera
un derecho humano ni tampoco un derecho absoluto.233 Como vimos
en la parte teórica de esta investigación, la reelección en sí misma no
es un derecho autónomo y diferenciado, sino que constituye la regu-
lación del derecho a ser elegido y a elegir. Esta regulación depende
de la configuración institucional del sistema constitucional y electoral
de cada nación. Al contrario, los límites a la reelección en función del
tiempo o del número de mandatos son mecanismos que persiguen
fines como la alternancia democrática, la competencia democrática
equitativa y la limitación del poder político de las autoridades.234 Por
supuesto, el fallo de la CSJ no analiza estos temas centrales del debate
en torno a la reelección.
Varios magistrados de la CSJ afines al PLC reclamaron la nulidad

de la Sentencia “reeleccionista” debido a la conformación de la Sala de
lo Constitucional. Mediante un comunicado público, los magistrados
opositores alegaron que la convocatoria a la sesión de 19 de octubre
de 2009 no se realizó de conformidad con la Ley Orgánica del Poder
Judicial precisamente para impedir su participación en el debate.235
No solo que la convocatoria se realizó de manera poco transpa-

rente, sino que la celeridad en la tramitación del recurso de amparo
fue tal que el juez ponente, el sandinista Francisco Rosales, escribió
233 CDL-AD (2018) 010-e, Report on Term of Limits–Part I–Presidents, adopted by the Venice
Commission at its 114th Plenary Session, Venice, 16-17 March 2018. Disponible en: http://www.
venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdf=CDL-AD(2018)010-e&lang=RU.
234 Ibíd.
235 Martínez-Barahona, “Las Cortes Supremas como mecanismo de distribución de
poder”, 2010.
las 25 páginas de la sentencia en poco menos de dos horas, según los

propios registros de la CSJ.236
Ni los reclamos de los magistrados, ni el recurso de nulidad plan-

teado por los diputados liberales en contra de la sentencia pudieron re-
vocar la decisión inicial de la Sala de lo Constitucional. Posteriormente,
en septiembre de 2010, el Pleno de la CSJ, conformado por los magis-
trados sandinistas sumados a los conjueces, ratificó la decisión reelec-
cionista, ordenó la inscripción de la candidatura presidencial de Ortega
y los alcaldes sandinistas al Consejo Supremo Electoral y le atribuyó
efectos erga omnes a la Sentencia dictada un año antes.237
En definitiva, frente al insuficiente poder legislativo de Ortega

en 2009, la dependencia política de la alta magistratura constituyó
un factor determinante para lograr, a través de un modo poco con-
vencional e inconstitucional, la eliminación total de los límites a la
reelección presidencial. Esta modificación por vía judicial evidencia
la radicalización de las preferencias reeleccionistas de Ortega y el
bloque sandinista, dispuestos a manipular la institucionalidad con
el objeto de prolongar el mandato presidencial. Esta vía de reforma
constitucional también muestra una suerte de atajo institucional para
lograr la reelección indefinida a través de las cortes.
6.4. La flexibilidad del procedimiento de reforma

constitucional
La Constitución nicaragüense establece la posibilidad de reforma

parcial o total.238 En el caso de la reforma total, la iniciativa correspon-
de a la mayoría absoluta (mitad más uno) de los diputados de la AN.
La reforma parcial, en cambio, requiere la iniciativa del presidente
de la República o de un tercio de los diputados de la AN. En ambos
casos, el proyecto de reforma debe ser tramitado por una comisión
236 Martínez Barahona y Brenes Barahona, “‘Y volver, volver, volver...’ Un análisis de los casos
de intervención de las Cortes Supremas en la reelección presidencial en Centroamérica.”
237 Sentencia 504 de 2009. Disponible en: https://www.poderjudicial.gob.ni/pjupload/rp/pdf/
Sentencia_N%C3%BAmero_6_30_Sep_2010_Reelecci%C3%B3n.pdf.
238 Constitución Política de Nicaragua, artículos 192 y ss.
especial de la AN, en un plazo no mayor a 60 días y aprobado con el

voto favorable del 60 por ciento de los diputados en dos legislaturas.239
Como resumimos en la Tabla 5, luego de su aprobación, la reforma
parcial debe ser promulgada por el presidente de la República, sin
lugar a veto. Precisamente, la reforma parcial fue el mecanismo uti-
lizado para introducir la reelección indefinida.
Tabla 5: Procedimientos de reforma de la Constitución

nicaragüense de 1987.
Reforma parcial Reforma total

Modificación de uno o varios
Objeto Modificación completa de la constitución
artículos
a) presidente o b) 1/3 de los
Iniciativa Mitad más uno de los diputados de la AN
diputados de la AN
Discusión en dos legislaturas y
Discusión en dos legislaturas
Trámite convocatoria a elecciones de Asamblea
en la AN
Nacional Constituyente
Aprobación 60% de los miembros de la AN N/A
Fuente: elaboración propia.
Desde una perspectiva procedimental, el trámite de la reforma

parcial configura un escenario institucional que permite realizar mo-
dificaciones a la Constitución con relativa flexibilidad en contextos de
gobiernos unificados. Según el diseño constitucional, la AN es el único
jugador con poder de veto sobre la iniciativa de reforma provenien-
te del Ejecutivo,240 de tal modo que un gobierno de mayoría con alta
disciplina partidista no tendría mayores problemas en alterar el status
quo constitucional. De hecho, las seis reformas parciales realizadas a
la Constitución de 1987-1990, 1995, 2000, 2004, 2005 y 2014 – fueron
aprobadas durante el mandato de presidentes cuyo partido político
logró más del 50 por ciento de escaños en el legislativo.
Al contrario, en los de gobiernos divididos, como el de Arnoldo

Alemán (1997-2002) que contó con el 47 por ciento de escaños en el
239 Cada legislatura comienza el 10 de enero y termina el 15 de diciembre del año en curso.
240 Ibíd.
legislativo y el segundo mandato de Daniel Ortega (2006-2010) que

logró el 41 por ciento de escaños, los intentos de reformas parciales
a la Constitución no prosperaron.
En el caso de la reforma de 2014, fue el propio Ortega quien a

finales de 2013 ordenó la tramitación de un extenso proyecto que
incluía la modificación de los artículos 147 y 178 de la Constitución,
previamente declarados como inaplicables por la CSJ.241 La presenta-
ción del proyecto de reforma fue tramitada y aprobada en dos meses
debido a que el FSLN controlaba aproximadamente el 69 por ciento
de escaños en la AN –más del 60 por ciento necesario para aprobar
la reforma parcial.
El 1 de noviembre de 2013, 63 diputados del FSLN firmaron la

propuesta de reforma que fue difundida ante la opinión pública días
más tarde. Inmediatamente, varias organizaciones afines al sandi-
nismo manifestaron su respaldo a la propuesta, mientras que otros
tantos sectores alertaron sobre un posible tránsito al autoritarismo
orquestado por el sandinismo. Sin embargo, ni las fuerzas de oposi-
ción, muy debilitadas por los resultados electorales de 2008 y 2011,
ni la opinión pública pudieron frenar una reforma disfrazada por el
sandinismo como un paso necesario para la profundización democrá-
tica y la consolidación del proyecto político de Ortega. A mediados
de febrero de 2014, la reforma parcial que incluyó la eliminación de
los límites a la reelección entró en vigencia.
La flexibilidad del procedimiento constitucional de reforma re-

sulta una clave fundamental para entender la adopción de la reelec-
ción indefinida a través de la modificación del texto constitucional.
En primer lugar, el procedimiento establece un único jugador con
poder de veto a la iniciativa de reforma: la AN. Según la dinámica
del juego político nicaragüense, la Asamblea Nacional tiende a blo-
quear las iniciativas de reforma cuando el presidente cuenta única-
mente con el apoyo de un bloque o coalición de minoría, mientras
241 Aunque ambos artículos habían sido previamente declarados como inaplicables por la CSJ,
el texto constitucional permanecía inalterado generando dudas frente a la posibilidad de
reelección inmediata o indefinida.
que cuando el presidente controla un bloque de mayoría, la proba-

bilidad de una reforma constitucional que concentre el poder en el
ejecutivo se acrecienta.
En segundo lugar, el nivel de consenso del 60 por ciento para la

aprobación de la propuesta de reforma al interior de la AN consti-
tuye una barrera legal fácilmente vencible en el contexto del domi-
nio legislativo del FSLN, que contó con una mayoría equivalente
aproximadamente al 70 por ciento de curules de la AN a partir de 2011.
En este contexto, la relación entre la flexibilidad del procedimiento

de reforma parcial y el éxito de la misma está moderada por la forta-
leza política del presidente en el legislativo. En el caso de la reforma
de 2014, el cambio de las reglas constitucionales dependió en gran
parte de la voluntad de Ortega y la obediencia férrea del sandinismo
en el legislativo.
Quizás el caso nicaragüense refleja de manera más clara cómo las

condiciones institucionales afectan las vías para lograr la reelección
indefinida. En 2009, Daniel Ortega era un presidente minoritario,
con niveles de aprobación popular moderados y que enfrentaba sin
éxito condiciones económicas desfavorables. La falta de apoyo le-
gislativo llevó a Ortega a buscar apoyos extraparlamentarios. La vía
judicial, en un contexto en el que los propios jueces constitucionales
profesaban su ideología afín al sandinismo sin tapujos, se presentó
como un camino idóneo para lograr la reelección, sin tener que acti-
var procedimientos de reforma formal a la constitución. A partir de
una interpretación muy similar a aquella dictada por la Sala IV en
Costa Rica en 2003, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia declaró inaplicables las reglas expresas de la Constitución
que limitaban la reelección de Ortega y otros varios líderes sandinistas
locales. Esta sentencia le abrió las puertas a Ortega para convertirse
en el primer presidente reelecto en Nicaragua desde el retorno a la
democracia en 1985.
A pesar de que la reelección indefinida ya había sido instituida

vía interpretación, Ortega buscó una nueva reforma, esta vez formal,
que confirmara definitivamente la reelección indefinida. En 2014, ya
como un presidente mayoritario y popular, en condiciones económi-
cas prósperas, Ortega no dudó en activar el procedimiento de reforma
de la Constitución en la arena parlamentaria. El hecho de contar con
una mayoría legislativa garantizó la aprobación de la reforma en los
términos establecidos por el Ejecutivo. En 2017, Ortega fue reelecto
para su cuarto mandato presidencial; el tercero de manera consecu-
tiva. De finalizar su periodo en 2022, Ortega habrá ejercido la presi-
dencia por más de 20 años.
Capítulo 7
EL CASO ECUATORIANO
Rafael Correa, economista y profesor universitario, llegó al poder
en 2006, tras un breve paso por el Ministerio de Economía durante el
gobierno interino de Alfredo Palacio. Bajo la bandera de la Revolución
Ciudadana, Correa plegó todos sus esfuerzos para llevar a cabo una
asamblea constituyente encargada de redactar una nueva constitución
que sería aprobada mediante referéndum en 2008. Esta Constitución
abrió la posibilidad de reelección presidencial para un segundo man-
dato consecutivo. Los mandatos presidenciales consecutivos, según
interpretaciones de la Corte Constitucional, debían computarse a par-
tir de la entrada en vigencia de la Constitución de 2008.
En 2009, Correa fue elegido presidente bajo el nuevo marco cons-

titucional y en 2013 logró la reelección consecutiva. A mediados de
2014, Gabriela Rivadeneira, la presidenta de la Asamblea Nacional y
una de las principales dirigentes de Alianza País, el partido de Correa,
presentó ante la Corte Constitucional un proyecto de enmienda a la
Constitución que incluía entre otras cosas la reelección indefinida.
Luego del dictamen favorable de la Corte Constitucional, la enmienda
constitucional fue aprobada en sede legislativa con el voto mayorita-
rio de los miembros de Alianza País. Ante la incertidumbre electoral
y una transitoria hecha a la medida que le impedía postular para las
elecciones de 2017, Correa declinó su candidatura e impulsó la de su
delfín, Lenín Moreno.
Rafael Correa fue un presidente que, desde la entrada en vigen-

cia de la Constitución 2008, concentró amplios poderes constitu-
cionales, gobernó con un respaldo legislativo sin precedentes en el
último ciclo de democratización ecuatoriana y, como consecuencia
de un periodo económico expansivo y su estilo de liderazgo perso-

nalista y carismático, gozó de altos índices de aprobación popular.
Durante su mandato Correa logró reformar la Constitución que su
propio gobierno instituyó en sendas ocasiones. La constante de estas
reformas fue una drástica concentración de poder en el Ejecutivo y
la erosión del sistema de frenos y contrapesos. Desde 2014, Correa
dirigió sus recursos para lograr la reelección indefinida, que final-
mente consiguió, en parte, gracias a sus amplios poderes institu-
cionales y asociados.
Bajo la Constitución Política de 1978, Shugart y Carey (1992) de-

finieron al presidente como un actor que tenía importantes poderes
legislativos, pero poderes no legislativos más bien débiles.242 Esta
situación se mantuvo con la Constitución de 1998, pero como vere-
mos, se transformó con la Constitución del 2008, la cual fortaleció aún
más los poderes legislativos e incrementó los poderes no legislativos.
En efecto, Negretto puntúa al presidente ecuatoriano con 82,6 sobre
100 bajo la Constitución de 1998 y con 86,29 puntos sobre 100 con la
Constitución de 2008.
Las consecuencias del veto presidencial a proyectos de ley del

legislativo ilustran este proceso de fortalecimiento de poderes cons-
titucionales en el ejecutivo. Según la Constitución de 1978, cuando el
presidente vetaba parcialmente un proyecto aprobado por el legisla-
tivo, éste solo podía superar el veto con una votación de dos terceras
partes de sus miembros o, en su defecto, el Congreso podía solicitar
al presidente que someta el proyecto a referéndum.243 La Constitución
de 1998 suprimió esta última posibilidad, mientras que la Constitución
de 2008 mantiene el mismo sistema.
La Constitución del 2008, sin embargo, suma a las ya numerosas

e importantes atribuciones del presidente la facultad de disolver la
242 Matthew Soberg Shugart y John M. Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design
and Electoral Dynamics (Cambridge University Press, 1992).
243 Ecuador, Constitución Política de 1978, artículos 49 y ss.
Asamblea Nacional.244 Aunque la Constitución otorga la misma atri-

bución a la Asamblea Nacional para destituir al presidente, esta es
una competencia que claramente viola las características esenciales y
la división de poderes de un régimen presidencial. La Constitución
de 2008 establece también que, una vez disuelta la Asamblea y hasta
que se realicen nuevas elecciones generales, es el propio presidente
quien puede dictar decretos-leyes de urgencia económica con el solo
dictamen favorable de la Corte Constitucional, aunque luego puedan
ser aprobados o derogados por la Asamblea.245 En consecuencia, si
el presidente logra alinear a su favor a la mayoría de la Corte, puede
legislar con amplio margen. De esta forma, al ya importante poder
de veto del presidente para imponer sus condiciones a los proyectos
de ley, se suma en la Constitución del 2008 una potestad legislativa
extraordinaria y excluyente del legislativo.
Otra facultad fortalecida en la Constitución del 2008 fue la ca-

pacidad del presidente para reformar la Constitución. Mientras la
Constitución de 1998 exigía una calificación legislativa previa para
que el presidente pueda proponer un referéndum para reformar la
Constitución,246 la Constitución del 2008 hace depender tal atribución
exclusivamente de una calificación de la Corte Constitucional.247 En
consecuencia, una corte alineada al presidente puede dar curso a
cualquier reforma constitucional que el ejecutivo plantee, mediante
una interpretación funcional.
Entre las facultades no legislativas que introduce la Constitución

de 2008 destaca la ya mencionada de disolver la Asamblea Nacional.
Esta facultad desconoce el período fijo para el cual son nombrados,
en elecciones independientes, tanto el presidente como los legisla-
dores. Igual que en el caso de la reelección indefinida, para justifi-
car esta atribución durante el proceso constituyente se recurrió a la
244 El artículo 148 de la Constitución da esta facultad al presidente si éste considera que la
Asamblea se ha arrogado funciones inconstitucionalmente, previo dictamen favorable de
la Corte Constitucional; o si de forma reiterada e injustificada obstruye la ejecución del
Plan Nacional de Desarrollo, o por grave crisis política o conmoción interna.
245 Ecuador, Constitución de la República del Ecuador (2008), artículo 148, inciso tercero.
246 Ecuador, Constitución Política de 1998, artículo 283.
247 Ecuador, Constitución de la República del Ecuador (2008), artículo 443.
comparación con los regímenes parlamentarios. Esta facultad también

incentiva al presidente a mantener una férrea disciplina a su favor en
su bloque parlamentario, incluso mediante amenazas constantes de
renuncia y/o disolución de la Asamblea. Esto es lo que efectivamente
sucedió durante los gobiernos de Correa, quien en numerosas oca-
siones esgrimió tales amenazas para conseguir alinear y subordinar
a su bloque legislativo.248
En cuanto a la posibilidad de remoción de ministros por parte

del legislativo vía juicio político, hay que señalar que la Constitución
de 2008 vuelve más difícil esa remoción al aumentar la votación en
el legislativo de mayoría simple a dos tercios para la censura. En la
Constitución de 1998 la censura de los ministros acarreaba la desti-
tución solo si era confirmada por el presidente, mientras que en la
de 2008 la censura del legislativo produce la inmediata destitución.249
En esa misma línea de fortalecimiento de facultades no legisla-

tivas del presidente debe destacarse la atribución presidencial para
formular las políticas monetaria, crediticia, cambiaria y financiera,
las cuales bajo la Constitución anterior de 1998 correspondían a un
Banco Central autónomo.250
Finalmente, hay que mencionar que la Constitución del 2008 forta-

lece indirectamente al ejecutivo mediante el debilitamiento del legisla-
tivo. En efecto, esta Constitución crea una Función de Transparencia y
Control Social que junto a la Función Electoral se añade a las funciones
clásicas, ejecutivo, legislativo y judicial. Esta Función de Transparencia
asume las competencias constitucionales, antes radicadas en el legis-
lativo, para designar mediante ternas o concursos a los titulares del
Consejo de la Judicatura, órganos de control, Defensor del Pueblo,
Defensor Público, Procuraduría y titulares de la Función Electoral.
En Ecuador, bajo un gobierno mayoritario durante los períodos de
248 ¿Qué dijo Rafael Correa para dimitir por 13 ocasiones?, Diario El Comercio. Disponible
en: https://www.elcomercio.com/actualidad/politica/que-dijo-rafael-correa-dimitir.html.
249 Ecuador, Constitución Política de 1998, artículo 130 numeral 9. Ecuador, Constitución de
la República del Ecuador (2008), articulo 131.
250 Ecuador, Constitución Política de 1998, artículo 261.
Correa, este diseño institucional permitió al presidente, vía coopta-

ción de los miembros del Consejo que preside esta función, incidir
decisivamente en la designación de todas estas autoridades, sin tener
que contar con el apoyo legislativo.
En resumen, al examinar el desarrollo de las facultades constitu-

cionales del presidente previo a la adopción de la reelección indefini-
da, resulta muy claro que éstas se fortalecieron muy significativamen-
te. De esta forma se generó una realidad institucional subordinada al
ejecutivo que claramente viabilizó la reforma de la reelección.
A partir de la Constitución de 2008, la transición de un presiden-

te minoritario a un presidente con apoyo mayoritario en el legislati-
vo produjo un cambio estructural en el sistema político ecuatoriano.
Desde la transición a la democracia a finales de los años setenta del
siglo XX, el presidente no había contado con una mayoría legislati-
va propia.251 Hasta el 2008, la alta fragmentación del sistema de par-
tidos derivó en que ninguna agrupación política tuvo una mayoría
suficiente en el Congreso, por lo que todos los presidentes se vieron
forzados a buscar el apoyo de coaliciones legislativas para aprobar
sus leyes y políticas. Estas coaliciones, sin embargo, resultaban más
bien coyunturales y de corta duración. Incluso en algunos casos, esas
mismas coaliciones actuaron en contra del presidente y llevaron a
cabo procesos de juicio político y destitución.252
Cuando Rafael Correa fue elegido presidente por primera ocasión

propició una ruptura de este modelo, al negarse a que su movimiento
político presente candidatos al Congreso Nacional. Por ello, Alianza
País, el movimiento oficialista, no contó con ningún legislador luego
251 Entre 1997 y 2007, Jaime Roldós fue el presidente con el mayor bloque de su propio partido
con un 44,9% del total de votos, seguido de Rodrigo Borja con 42.3%. Todos los demás
presidentes tuvieron menos de 30%. Ver Andrés Mejía-Acosta, Informal Coalitions and
Policymaking in Latin America: Ecuador in Comparative Perspective (Routledge, 2009).
252 Andrés Mejía Acosta y John Polga-Hecimovich, “Coalition Erosion and Presidential
Instability in Ecuador”, Latin American Politics and Society 53, No. 2 (2011): 87-111, https://
doi.org/10.1111/j.1548-2456.2011.00118.x.
de las elecciones legislativas de 2006. En 2008, Correa convocó a una

asamblea nacional constituyente en la cual Alianza País (AP) obtuvo
80 de 130 constituyentes. Posteriormente, durante las elecciones del
2009, AP obtuvo 59 de un total de 124 asambleístas y en las eleccio-
nes del 2013, es decir dos años antes del momento en que se reali-
zó la reforma constitucional que introduce la reelección indefinida,
Correa contaba con 100 de 137 votos de la Asamblea Nacional, esto
es el 72 por ciento.
En conclusión, Correa contó con la mayoría legislativa para intro-

ducir la reelección indefinida a través de la enmienda constitucional
que requería la aprobación de las dos terceras partes de los miembros
de la Asamblea Nacional.253 Además, hay que considerar que la pro-
puesta de reelección indefinida no se limitó solo al presidente sino
a todas las dignidades de elección popular. De esta forma, también
fue del interés directo de los asambleístas impulsar la reelección,
considerando sus propias posibilidades electorales hacia futuro. En
efecto, de 58 asambleístas que buscaron la reelección, 35 lograron ser
reelegidos para el periodo 2017-2021.254 Es necesario aclarar que, de-
bido a la inclusión de una disposición transitoria en la reforma, dicha
posibilidad de reelección para todos los cargos de elección popular
no podía hacerse para las elecciones inmediatamente siguientes, es
decir las elecciones generales de 2017, sino para todas las ulteriores
(a partir de 2019, para el caso de autoridades locales, y 2021 para el
caso del presidente y los legisladores).
La popularidad de Correa durante el año anterior a la aproba-

ción de la enmienda de 2015 alcanzó un promedio de 64 por ciento.
Estos datos reflejan una baja considerable a los promedios alcanza-
dos en 2013 y 2014, de 80 y 81 por ciento respectivamente.255 Otras
253 Ecuador, Constitución de la República del Ecuador (2008), artículo 441.
254 El 60% de asambleístas fue reelecto para el 2017-2021, Diario El Comercio. Disponible
en: https://www.elcomercio.com/actualidad/asambleistas-reeleccion-ecuador-elecciones-
asambleanacional.html.
255 Los datos sobre popularidad presidencial provienen de la base de datos del proyecto
Executive Approval Project. Disponible en: http://www.executiveapproval.org/datasets/.
encuestadoras, aunque con cifras distintas, confirmaron el descenso de

los niveles de popularidad del presidente durante 2015. Para Cedatos,
por ejemplo, los índices de aprobación de la gestión de Correa se man-
tuvieron por sobre el promedio del 60 por ciento en 2013 y 2014, pero
a partir de enero de 2015 se inició un progresivo declive por debajo
de dicho promedio, mientras los índices correlativos de rechazo y
desconfianza fueron creciendo.256 Si bien hacia mediados del 2015 el
presidente comenzó a recobrar este apoyo, no recobró el 60 por ciento
de los años anteriores.257
También, hay que señalar un importante declive del apoyo elec-

toral a Alianza País a nivel local entre los antecedentes del inicio del
proceso de introducción de la reelección indefinida. El 23 de febrero
de 2014 se realizaron elecciones de autoridades locales. Los resulta-
dos mantuvieron al movimiento de Correa como la fuerza política
más importante del país, a pesar de perder las alcaldías en algunas
de las ciudades más pobladas del Ecuador.258 Este hecho resulta sig-
nificativo porque la propuesta de reelección indefinida de Correa
incluyó desde un inicio a legisladores, alcaldes y otras autoridades
locales. Por tanto, la reforma puede asociarse no solo a una estrategia
política para conservar la presidencia, sino también para apuntalar
a las autoridades locales del movimiento de gobierno. Además, el
proyecto político del oficialismo ubicaba a la figura de Correa como
una suerte de catalizador y soporte de los candidatos locales de su
movimiento.259
Hay que anotar finalmente que las primeras iniciativas legisla-

tivas de reforma constitucional orientadas a establecer la reelección
indefinida se remontan a los días siguientes a las elecciones loca-
les del 2014, es decir cuando Correa registraba aún altos índices de
256 Índices de aprobación a la gestión y credibilidad del presidente Correa y de la Asamblea

Nacional. Disponible en: http://www.cedatos.com.ec/detalles_noticia.php?Id=180.
257 Ibíd.
258 Santiago Ortiz Crespo. Elecciones 2014: proyecto nacional vs. poderes locales. Disponible
en: http://www.rebelion.org/docs/181557.pdf.
259 Sofía Vera Rojas y Santiago Llanos-Escobar, “Ecuador: La democracia después de nueve
años de la ‘Revolución Ciudadana’ de Rafael Correa”, Revista de ciencia política (Santiago)
36, No. 1 (abril de 2016): 145-75, https://doi.org/10.4067/S0718-090X2016000100007.
popularidad,260 pero su movimiento AP había sufrido ya este fuerte

revés electoral. El declive de la popularidad presidencial en el 2015
puede asociarse lógicamente al hecho de que en la reforma consti-
tucional se introdujo una disposición transitoria que por una vez le
impedía la reelección, difiriendo esta posibilidad para el 2021. En
efecto, la propuesta de reforma generó una serie de movilizaciones
y protestas callejeras durante los meses previos, incluso el mismo día
en que la Asamblea realizó la votación. Mientras tanto, los índices
de popularidad presidencial se mantenían por debajo del promedio
de los últimos años.261
En resumen, el índice de popularidad de Correa era adecuado

para impulsar la reelección indefinida, pero debido a su deterioro,
entre otras variables, se optó por amortiguar el impacto político de
la introducción de la reelección indefinida mediante una disposición
transitoria que creó una prohibición de reelección por un período.
Las condiciones económicas del Ecuador registraron importantes

cambios durante los dos años anteriores a la introducción de la ree-
lección indefinida. Desde el segundo semestre del 2014 se inició un
agudo declive de los precios del petróleo, el cual constituye el prin-
cipal producto de exportación del país. Asimismo, otros indicadores
económicos mostraron un desempeño negativo. Por ejemplo, la deuda
externa como porcentaje del PIB creció del 19,6 por ciento en el 2013 al
23,6 por ciento en el 2014 y al 27,9 por ciento en el 2015. Esta fue una
tendencia que continuó en los años subsiguientes. Por otra parte, la tasa
de desempleo creció de 4 por ciento en 2013 a 4,7 por ciento en 2015.
En términos más estructurales, el año 2015 marca un cambio en

un modelo iniciado en 2007 que se había sostenido sobre la base de
260 Legislador socialista propone reforma constitucional para reelegir a Rafael Correa,
Diario El Comercio. Disponible en: https://www.elcomercio.com/actualidad/politica/
legislador-socialista-propone-reforma-constitucional.html.
261 Sofía Vera Rojas y Santiago Llanos-Escobar, “Ecuador: La democracia después de nueve
años de la ‘Revolución Ciudadana’ de Rafael Correa”, Revista de ciencia política (Santiago)
36, No. 1 (abril de 2016): 145-75, https://doi.org/10.4067/S0718-090X2016000100007.
las exportaciones petroleras y la inversión pública para expandir el

consumo interno y el gasto social. Este modelo entró en franca crisis
en el 2015.262 Sin embargo, para el momento de la reforma constitu-
cional los efectos sociales eran iniciales. Se puede colegir que gene-
raron un deterioro, pero no un rechazo generalizado al gobierno de
Correa, tal como lo muestran los datos sobre apoyo a la gestión del
presidente en ese período.
De hecho, ciertos indicadores sociales continuaron mejorando

pese a la crisis petrolera. Así por ejemplo la tasa neta de matrícula
de educación secundaria, según la CEPAL, creció del 56,1 por ciento
en 2007 y durante los años posteriores continuó en permanente as-
censo hasta alcanzar un 87,2 por ciento en 2016. En contraste, en la
educación primaria se registró cierto descenso, muy marcado a partir
del 2015, de 97 por ciento en 2007 a 88,2 por ciento en 2016. Continuó
también la tendencia histórica de descenso de la tasa de mortalidad
infantil de 22,5 por ciento en 2008 a 18,3 por ciento en 2015, mientras
la tasa de desempleo para ambos sexos pasó de 4,7 por ciento en 2015
a 5,9 por ciento en 2016.
La pobreza disminuyó en Ecuador de un 38 por ciento en 2006

hasta un 26 por ciento en 2014; en este lapso 1,3 millones de perso-
nas salieron de la pobreza. Sin embargo, coincidiendo con la caída
de precios del petróleo, varios indicadores de pobreza que venían
disminuyendo sostenidamente muestran cierto crecimiento a par-
tir de los años 2014 y 2015. Por ejemplo, el porcentaje de la pobla-
ción que sobrevivía con US$ 3,20 por día subió de 2,6 por ciento al
3,3 por ciento, desde 2014 a 2015. Según la Encuesta Nacional de
Empleo, lo propio sucedió en estos mismos años con el porcentaje
de quienes tenían ingresos mensuales menores a US $ 84,72 que su-
bió de 22,5 a 23,3; o la línea de pobreza extrema, con ingresos me-
nores a US $ 47,74 que subió de 7,7 a 8,5.263 Otros indicadores sobre
desigualdad como el coeficiente de Gini o el índice de desarrollo
262 Mauricio León G., “Diagnóstico y Perspectiva de la Economía Ecuatoriana en 2016”.

Disponible en: http://library.fes.de/opus4/frontdoor/index/index/docId/44354.
263 Instituto Nacional de Estadística y Cencos. Pobreza. Disponible en: http://www.
ecuadorencifras.gob.ec/pobreza2/.
humano se mantuvieron estables o incluso registraron un ligero

cambio positivo.
En balance, puede decirse que la caída de los precios del petróleo

y el terremoto de abril del 2016 golpearon a la economía ecuatoriana,
pues estos fenómenos significaron un incremento del déficit fiscal y
del endeudamiento público. Sin embargo, se logró moderar el impacto
social de estos efectos. Estos resultados en la economía coinciden con
los de opinión pública antes expuestos, en los que la popularidad de
Correa registra un declive, pero no un desgaste definitivo. Ello mues-
tra cierta correspondencia con la estrategia de diferir la reelección
indefinida transitoriamente para luego de un período.

jurisdiccional
La falta de independencia judicial es reconocida en Ecuador como

uno de sus más graves problemas institucionales.264 De hecho, varias
crisis políticas que dieron lugar a cambios de presidentes en la etapa
previa a la Constitución del 2008 estuvieron relacionadas con la inde-
bida injerencia del Ejecutivo y de los partidos políticos en los tribuna-
les de justicia.265 Según el Reporte Global de Competitividad del Foro
Económico Mundial, el Ecuador registró un sostenido deterioro de
la confianza en su independencia judicial. Por ejemplo, en una escala
de 1 a 7, en donde 7 representa total independencia judicial, Ecuador
obtuvo 3,2 para el período 2013-2014, 2,1 para el período 2015-2016 y
1,7 para el período 2016-2017.
Las mediciones de este reporte se elaboran sobre la base de en-

cuestas a empresarios y profesionales y por tanto reflejan más bien
percepciones que medidas de dimensiones objetivas del funciona-
miento de la justicia. Sin embargo, muestran sin duda el deterioro de
la confianza en el sistema judicial resultado de su declive institucional.
264 Agustín Grijalva, “Independencia judicial y derechos en Ecuador”, 6 de febrero de 2012,

http://repositorio.flacsoandes.edu.ec/handle/10469/3570.
265 Agustín Grijalva, Courts and Political Parties: The Politics of Constitutional Review in Ecuador
(Saarbrücken: VDM Verlag Dr. Müller, 2010).
Esta última situación se corrobora mediante otros estudios, como los

de casos emblemáticos,266 realizado por la Fundación para el Debido
Proceso en 2014, o una serie de evaluaciones y comunicaciones de
organizaciones no gubernamentales ecuatorianas e internacionales.267
Si bien durante los años que gobernó Correa se produjeron me-

joras significativas en la infraestructura, equipamiento y tiempo de
despacho en el sector judicial, la injerencia del ejecutivo en desmedro
de la independencia judicial se agudizó. A partir de la consulta po-
pular del 2011 esta injerencia aumentó mediante una reforma cons-
titucional que cambió la forma de designación y composición de los
miembros del Consejo de la Judicatura. Con la reforma constitucional
del 2011, impulsada mediante consulta popular, se creó un Consejo
de la Judicatura transitorio que inició un proceso de reforma judicial
por el cual se destituyó, designó y evaluó jueces con un alto grado
de discrecionalidad y conforme a las preferencias del ejecutivo. De
esta forma, los jueces y tribunales se subordinaron en gran parte al
gobierno de Correa.268 Pero dicha ilegítima injerencia no se limitó a
la justicia ordinaria.269
A pesar de sus amplias facultades institucionales, la Corte

Constitucional operó más como un espacio integrado por represen-
tantes o delegados del ejecutivo que como una institución profesional
y autónoma de carácter judicial constitucional. El ejecutivo ejerció
dicha injerencia mediante el control de los concursos de méritos y
oposición establecidos en la Constitución para la designación de los
jueces de la Corte Constitucional. Estos concursos eran organizados
por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social a partir
266 Luis Pásara, Independencia judicial en la reforma de la justicia ecuatoriana, 2014, http://www.
dplf.org/sites/default/files/indjud_ecuador_informe_esp.pdf.
267 Para una visión sintética y panorámica hasta el 2014 véase la carta de Human Rights
Watch disponible en https://www.hrw.org/es/news/2014/01/29/carta-sobre-independ
encia-judicial-en-ecuador.
268 Jose Luis Castro-Montero et al., “La Acción de Protección Como Mecanismo de Garantía
de Los Derechos: Configuración Institucional, Práctica y Resultados | Ius Humani. Revista
de Derecho”, Ius Humani, Revista de Derecho 5 (2016): 9-44.
269 Mauricio Jaramillo Jassir, “Las altas Cortes y la consolidación democrática en Ecuador
luego de las reformas de 1998, 2008 y 2011”, Colombia Internacional, No. 79 (1 de septiembre
de 2013): 121-54, https://doi.org/10.7440/colombiaint79.2013.05.
de postulaciones realizadas por otros altos funcionarios públicos bajo

la influencia del Ejecutivo. Como resultado de dichos concursos fue-
ron seleccionados ex asesores gubernamentales y otros profesionales
cercanos al gobierno, mientras aquellos que mostraban cierta inde-
pendencia fueron excluidos sistemáticamente.
En consecuencia, también la Corte Constitucional desarrolló una

actuación sometida a las políticas y decisiones del Ejecutivo. Por
ejemplo, durante diez años la Corte no negó ni una solo declaratoria
de estado de excepción por parte del presidente Correa, cuando en
realidad muchos de ellas, aunque convenientes para el gobierno, se
referían a situaciones que no cumplían los estándares constitucionales
para su declaratoria. En esa misma línea, numerosas leyes y decre-
tos relativos a asuntos económicos, comunicacionales, electorales y
de muy diversa índole no fueron objeto de efectivo control constitu-
cional.270 También, en los procesos judiciales revisados por la Corte
Constitucional en que el Estado era parte, éste gozaba de altas tasas
de éxito en sus demandas, especialmente frente a los particulares.271
La Constitución ecuatoriana exige que la Corte Constitucional

califique la vía a través de la cual debe tramitarse una propuesta de
reforma. A mediados de 2014, Gabriela Rivadeneira, entonces presi-
denta de la Asamblea Nacional y una de las principales dirigentes de
AP, presentó ante la Corte Constitucional un proyecto de enmienda a
la Constitución que incluía entre otros asuntos la reelección indefinida.
La Corte Constitucional no dudó en legitimar el procedimiento más

flexible de cambio constitucional: la enmienda por vía legislativa.272
270 Agustín Grijalva, Elsa Guerra y Dunia Martínez, “Constitutional Limits on the Power of
the Executive”, en Gonzalez-Bertomeu, Juan F., y Roberto Gargarella. The Latin American
Casebook: Courts, Constitutions, and Rights. Routledge, 2016.
271 José Luis Castro-Montero y Gijs van Dijck, “Judicial Politics in Unconsolidated Democracies:
An Empirical Analysis of the Ecuadorian Constitutional Court (2008-2016)”, Justice System
Journal 0, No. 0 (2 de junio de 2017): 1-19, https://doi.org/10.1080/0098261X.2017.1327336;
Jose Luis Castro-Montero y Marco Proano Duran, “Legal Argumentation and Judicial
Decision Making: Empirical Evidence from Ecuador”, Revista Derecho del Estado 41 (2018): 37.
272 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 001-14-DRC-CC, dictado dentro del caso
No. 0001-14-RC, 2014. Al respecto la CCE señaló: “…de acuerdo al objeto perseguido a
través de dichas propuestas constitucionales, esto es que todos los dignatarios elegidos por
votación popular puedan candidatizarse para el mismo cargo, sin condiciones en cuanto
La tesis central de la Corte, replicando la posición del ejecutivo, fue

que la reelección indefinida no restringía, sino que ampliaba dere-
chos constitucionales en tanto admitía que los electores eligieran
libremente, sin limitaciones, y permitía a quien ejercía un cargo de
elección popular volver a presentarse como candidato sin restricción
temporal alguna.273
La Corte Constitucional además sostuvo que la reelección inde-

finida no altera la estructura del Estado. Esta idea descansa en una
implícita apelación a la especificidad de la regla de reelección y su
desconexión respecto de otros principios constitucionales: ¿altera la
reelección indefinida la separación de poderes, el carácter republica-
no o presidencial del régimen, el Estado Democrático? ¿Trastoca el
principio de igualdad política? A todas estas preguntas parecería fácil
responder negativamente, simplemente contrastando la naturaleza
tan puntual de la reforma con la abstracta y compleja estructura de
estos principios. Es cierto que con la reelección indefinida no queda
abolida formalmente la división de poderes ni se proclama la mo-
narquía o se desconoce totalmente el sistema democrático. El cambio
introducido por la enmienda o reforma a esta regla es tan específico
que parece diluirse en la compleja institucionalidad de estas formas
de organización del poder.
Sin embargo, no podemos responder seriamente si la reelección

indefinida introduce un cambio a la estructura del Estado sin apreciar
la historia y función de la regla constitucional que limita la reelec-
ción indefinida, su propio principio subyacente y su relación con los
principios constitucionales mencionados. La regla sobre reelección
al número de periodos de representación o de gobierno ejercidos por tales autoridades,

se determina que las mismas no modifican los elementos constitutivos del Estado o su
estructura fundamental, ya que por un lado, no se pretende cambiar los principios básicos
y presupuestos constitucionales previstos dese los artículos 1 a 9 de la Constitución,
así como tampoco persigue alterar la organización del poder público y la estructura y
funcionamiento de las cinco funciones del Estado: Ejecutiva, Legislativa Judicial, Electoral
y de Transparencia y Control Social y tampoco restringe los derechos, sino por el contrario,
amplía los derechos de participación…”.
273 José Luis Castro-Montero, “Judicial Politics in Unconsolidated Democracies: An Empirical
Analysis of the Ecuadorian Constitutional Court (2008-2016)”, Justice System Journal, Vol.
38, 2017, p. 382.
indefinida y cualquier regla constitucional y legal debe realizar y no

erosionar tales principios. En otras palabras, no se puede afirmar que
esta regla por ser tan específica no tenga incidencia sobre tales prin-
cipios, ni que estos no tengan una proyección directa sobre tal tipo
de reglas. ¿Qué sucedería por ejemplo si mediante enmienda estable-
cemos un período presidencial de diez años? ¿Podrá decirse que tal
norma por lo específica no viola el Estado democrático? ¿Podremos
invocar la voluntad popular para afirmar que la reforma es correcta
si una mayoría electoral lo decide?
Los principios de Estado democrático, la república, la igualdad

ante la ley y el propio presidencialismo se concretizan en infinidad
de normas jurídicas, especialmente reglas, que van desde la jerarquía
constitucional hasta la reglamentaria. Aunque en abstracto se pueda
buscar argumentos para desconectar o mostrar la regla de la reelección
indefinida como inocua respecto a tales principios, sabemos que en con-
creto esto no es así. Esto es tan claro que justamente uno de los cambios
importantes y más reiterados en el constitucionalismo latinoamericano
de las últimas décadas fue la prohibición o limitación de reelección.
De esta forma, la Corte Constitucional fue totalmente funcional al

Ejecutivo y mediante un dictamen de constitucionalidad definió que
el trámite de enmienda (artículo 441 de la Constitución) era el pro-
cedimiento adecuado para introducir la reelección indefinida en la
Constitución. La tesis central de la Corte, haciendo eco de la del ejecu-
tivo, fue que la reelección indefinida no restringía, sino que ampliaba
derechos constitucionales en tanto admitía que los electores eligieran
libremente, sin limitaciones, y permitía a quien ejercía un cargo de
elección popular volver a presentarse como candidato sin restricción
temporal alguna.274 La Corte, a través de una interpretación literal,
añadió que –a diferencia de la Constitución de 1998 que establecía
en su artículo 1 el carácter alternativo del gobierno– la Constitución
de 2008 no incluía la alternancia como un elemento constitutivo del
Estado. Sin embargo, en un razonamiento equívoco, que confunde
el carácter alternativo y electivo del gobierno, la Corte estimó que
274 Ibíd.
el solo hecho de que el pueblo elija a sus representantes a través de

elecciones libres garantizaba la alternancia democrática.275
Resulta interesante observar que buena parte de la opinión públi-

ca exigió que la reforma constitucional para la reelección indefinida
sea sometida a referéndum. Estos sectores alegaban que la reelección
indefinida sí alteraba estructuralmente la organización del poder es-
tatal.276 En consecuencia, desde esta posición, la reelección indefini-
da sólo podía ser introducida mediante el procedimiento de reforma
constitucional, que requería la aprobación definitiva vía referéndum.
Además de la reelección indefinida, el Ejecutivo planteó simultá-

neamente otras reformas constitucionales relativas a la restricción de
derechos de sindicalización, negociación colectiva y huelga de trabaja-
dores públicos; restringió la participación en consultas populares, for-
taleció el rol de las Fuerzas Armadas en el orden interno y disminuyó
las competencias de la Contraloría General del Estado. Como puede
apreciarse estas reformas constitucionales apuntaron al fortalecimien-
to del poder del ejecutivo y a la restricción de derechos fundamenta-
les, incluyendo los de participación política. Corresponden por tanto
a una lógica de concentración del poder en el cual, como venimos
demostrando, se inscribe la instauración de la reelección indefinida.
Vale destacar que la actual conformación de la Corte Constitucional

se apartó del criterio señalado anteriormente. En el Dictamen
No. 7-19-RC/19, la Corte explicó lo evidente. No existe un derecho a
la reelección. La prohibición o limitación de reelección no desnaturali-
za el derecho a ser elegido, sino que comporta regulaciones legítimas
que coadyuvan a la alternancia democrática de las autoridades elec-
tas en sus cargos.277 La Corte sentenció que la reelección indefinida
es incompatible con la república como forma de gobierno.
275 Ibíd.
276 Correa defiende reelección indefinida en Ecuador y desafía a opositores, Diario El
Comercio. Disponible en: https://www.elcomercio.com/actualidad/correa-defiend
e-reeleccion-constitucion-ecuador.html.
277 En el Dictamen No. 7-19-RC/19, la Corte expresó: “…la prohibición de reelección o su
limitación, no desnaturaliza el derecho al sufragio pasivo, ni menoscaba su contenido
constitucional, ni lo vuelve impracticable, sino que comporta una regulación de su
7.4. La flexibilidad del mecanismo de reforma constitucional
La Constitución ecuatoriana de 2008 contempla tres procedimien-

tos de reforma constitucional: la enmienda, la reforma parcial y la
asamblea constituyente que debe ser activada para una reforma total.
La Tabla 6 recoge las características principales de estos tres mecanis-
mos. En particular, analizaremos el procedimiento de la enmienda,
mecanismo utilizado por el entonces presidente Rafael Correa para
introducir la reelección indefinida.
Tabla 6: Procedimientos de reforma de la Constitución

ecuatoriana.
Asamblea
Enmienda Reforma parcial
Constituyente
Alteración de uno o va- Redacción de
Objeto Alteración de uno o varios
rios artículos de la Cons- una nueva Cons-
artículos de la Constitución
titución titución
a) presidente, b) 1% de a) presidente, b)
a) presidente, b) 8%
personas o c) mayoría 2/3 de miembros
Iniciativa de personas o c) 1/3 de
simple de miembros de de la AN, c) 12%
miembros de AN
AN de personas
En caso de iniciativa de la
AN, será tramitado en 2 2 debates en la AN (el 2do
debates (el 2do debate se debate se realizará al me-
Trámite N/A
realizará en los 30 días si- nos 90 días después del
guientes al año de realiza- 1ro).
do el 1ro)
ejercicio, que por el contrario, permite la alternancia democrática, y promueve el derecho

de participación de otros miembros de la sociedad, dejando abierta la posibilidad de que
quien resultó electo para determinada dignidad, pueda postularse para una dignidad de
elección popular diferente. La reelección, no puede confundirse o asimilarse al derecho
a ser elegido, ni puede entenderse como un derecho autónomo, no existe un derecho
fundamental a la reelección, y en tal sentido, la prohibición de reelección debe entenderse
como una regulación del derecho al sufragio pasivo (…) Esta Corte Constitucional, bajo
el razonamiento expuesto en párrafos anteriores, se aparta de manera expresa del
Dictamen No. 001-14-DRC-CC, considerando que, la eliminación de la limitación de
reelección por una sola vez, que posibilitaría la reelección indefinida, no supone una
ampliación del derecho de participación, ya que más bien, esta posibilidad supone una
distorsión del sistema democrático, que resulta incompatible con la república como
forma de Estado”.
No puede alterar la es-

tructura fundamental de
la constitución, ni los ele- No puede establecer res-
mentos constitutivos del tricciones a derechos y
Estado, no puede estable- garantías jurisdiccionales
Límites N/A
cer restricciones a derechos y no puede modificar el
y garantías jurisdiccionales procedimiento de refor-
y no puede modificar el ma constitucional
procedimiento de reforma
constitucional
a) Referéndum constitu-
cional (mayoría simple) en
Referéndum
caso de iniciativa del presi- Referéndum constitucio-
Aprobación constitucional
dente o ciudadana o b) 2/3 nal (mayoría simple)
(mayoría simple)
de miembros de la AN en
caso de iniciativa de la AN
Fuente: elaboración propia
Conforme con el artículo 441 de la Constitución ecuatoriana, un

tercio de asambleístas pueden proponer una enmienda constitucio-
nal que no altere la estructura, carácter o elementos constitutivos del
Estado y que no establezca restricciones a derechos y garantías, ni
modifique el procedimiento de reforma constitucional. Luego, con-
forme al mismo artículo, se procede al primer debate, debiendo pa-
sar un año y treinta días para que se realice el segundo debate en el
Parlamento. La reforma requiere dos terceras partes de los miembros
de la Asamblea Nacional para su aprobación.278
Aunque el trámite de la enmienda constitucional requiere el in-

tervalo de un año y una mayoría calificada de dos tercios para su
aprobación, fue relativamente fácil para un gobierno mayoritario
como el de Correa impulsarla e introducir por esta vía la reelección
indefinida. En ese año, Correa evalúo la conveniencia de presentarse
de forma inmediata para un nuevo período presidencial consecutivo,
llegando a la conclusión de que no convenía hacerlo. Ello explica la
introducción de una disposición transitoria para aplicar la reelección
278 En contraste, según el artículo 442 de la Constitución, si la reforma no supone

restricción de derechos y garantías constitucionales, ni modifique el procedimiento de
reforma constitucional, pero altera la estructura fundamental o el carácter o elementos
constitutivos del Estado, debe ser tramitada primero en la Asamblea y luego sometida
a referéndum.
indefinida de forma diferida por una sola vez. Esto significaba que el
presidente podía reelegirse sin limitaciones a partir de las elecciones
generales de 2021.
Es claro, por lo dicho anteriormente, que el ejercicio altamente

discrecional del poder de la Corte Constitucional para determinar la
vía de reforma volvió, a conveniencia, más flexible el trámite de en-
mienda de la propia Constitución. Puesto que la Corte no desarrolló
parámetros jurídicos suficientemente claros y objetivados para deter-
minar el procedimiento (enmienda, reforma o asamblea constituyente)
que corresponden a determinado tipo de cambio constitucional, sus
sentencias se redujeron a meras racionalizaciones de las decisiones
políticas del Ejecutivo.
En esta lógica, desde 2008, la Corte no desarrolló ningún preceden-

te que la vincule a decidir de forma consistente y coherente. En ello
contribuyó la vaguedad y ambigüedad de la redacción de las normas
constitucionales que incluyen categorías como “estructura fundamen-
tal o carácter y elementos constitutivos del Estado”. Por el contrario,
es notorio que las decisiones de la Corte, apoyadas en interpretacio-
nes puramente retóricas de estos términos, fueron contradictorias y
selectivas. De esta manera se relativizó la rigidez de la Constitución,
es decir se facilitó u obstaculizó la reforma de la misma, conforme a
las posiciones, estrategias y necesidades políticas coyunturales del
Ejecutivo o sus aliados.
Hay que notar también las limitaciones institucionales a la deli-

beración legislativa presentes en el caso ecuatoriano. En efecto, con-
forme a la Ley Orgánica de la Función Legislativa las votaciones pue-
den hacerse por bloques de artículos, títulos, capítulos o secciones,
inclusive se puede mocionar la aprobación del texto íntegro de una
ley, sin requerir la aprobación artículo por artículo de la misma.279
Este procedimiento, sin duda, facilita mantener la disciplina de un
bloque legislativo en tanto no permite las disidencias parciales. De
hecho, más de tres años después, con notable tardanza y ya bajo el
279 Ley Orgánica de la Función Legislativa, Publicada en el Registro Oficial No. 642 de 27 de
julio de 2009, artículo 61.
gobierno de Lenín Moreno, la Corte Constitucional declaró la incons-

titucionalidad de las enmiendas debido a esta votación en bloque que
no permite el debate parlamentario.280
En síntesis, el caso ecuatoriano presenta un presidente con fuertes

poderes legislativos y de nominación de altas autoridades según la
Constitución, pero que además modificó, en el caso de Correa, una
tendencia de presidentes minoritarios que se mantuvo vigente desde
el retorno a la democracia (1978-2009). Se trata de un presidente que
inició su primer gobierno con altos índices de popularidad y sufrió
un gradual declive en sus subsecuentes gobiernos, conforme se de-
sarrolló una crisis económica cuyo impacto social se trató de atenuar
mediante políticas económicas contra cíclicas y de redistribución.
Este entorno político y económico fue claramente favorable a la

instauración de la reelección indefinida, pero no dejó de presentar du-
das respecto al éxito rotundo en una siguiente elección presidencial.
En este contexto de desgaste de la popularidad del presidente suma-
do al advenimiento de una recesión económica, AP no optó, como
lo había hecho antes, por convocar a un referéndum para reformar
la Constitución e introducir por esa vía la reelección indefinida. En
su lugar, el gobierno recurrió al control ejercido tanto sobre la Corte
Constitucional como sobre la Asamblea Nacional, para viabilizar el
cambio vía enmienda, desechando el referéndum de los ciudada-
nos. Por esta misma razón, se introdujo la reelección indefinida en la
Constitución, pero no se la aplicó sino solo de forma diferida para que
Correa vuelva a ser candidato luego de un periodo. Esto significaba
que Correa podía reelegirse sin limitaciones a partir de las elecciones
generales de 2021.
En 2017, a punto de finalizar su gobierno luego de más de diez

años, Correa apoyó la candidatura de Lenín Moreno. Durante su pri-
mer año de gobierno, Moreno, convertido en el principal adversario
280 Ecuador, Corte Constitucional, Sentencia de la Corte Constitucional del Ecuador
018-18-SIN-CC.
político de Correa, convocó a una consulta popular para reformar la

reelección indefinida y volver al esquema de la reelección por una
sola vez, consecutiva o no. La propuesta fue aprobada en las urnas
en febrero de 2018, desechando la reelección indefinida.
Capítulo 8
EL CASO BOLIVIANO
Evo Morales Ayma, líder sindicalista cocalero, inició su actividad
política en los años ochenta. En 1997, con el apoyo del Movimiento al
Socialismo (MAS), fue elegido como diputado por el Departamento
de Cochabamba. Participó en las elecciones presidenciales de 2002, en
donde obtuvo la segunda votación más alta con el 20,94 por ciento de
los votos. Luego de la denominada “guerra del gas”, en 2003, Morales
se posicionó como el principal candidato para ocupar la Presidencia
de la República. En las elecciones de 2005, Morales obtuvo el 54 por
ciento de los votos, ganando por el más amplio margen que cualquier
otro presidente durante el último periodo democrático de Bolivia. En
marzo de 2006, Evo Morales logró la convocatoria a una asamblea
constituyente. En un ambiente caldeado por las disputas a la interna
de esta asamblea, el MAS consiguió que el proyecto para una nueva
constitución fuese aprobado en 2008 y refrendado definitivamente
por el pueblo en enero de 2009.281
La nueva Constitución estableció la posibilidad de reelección in-

mediata, cambiando el esquema de reelección diferida vigente desde
1967. En 2009, Morales fue reelegido con el 64,22 por ciento de los
votos. Si bien la nueva Constitución establecía que los mandatos an-
teriores al 2009 serían contabilizados a efectos del cómputo de nuevas
reelecciones, maniobras interpretativas originadas en el legislativo y
legitimadas por el Tribunal Plurinacional Constitucional permitieron
a Morales postular a un tercer mandato consecutivo. En 2014, Morales
resultó electo Presidente con el 61,36 por ciento de la votación. Entre
2015 y 2016, Morales impulsó una reforma constitucional reeleccio-
nista que le permitiese postular por cuarta vez consecutiva a la pre-
sidencia. Esta propuesta, no obstante, fue rechazada vía referéndum.
281 Roberto Viciano Pastor y Claudia Storini, Innovación y Continuismo en el Modelo Constitucional
Boliviano de 2009, Edición: 1 (Valencia: Editorial Tirant lo Blanch, 2016).
Ante la negativa popular, el poder político de Morales influyó para

que, en agosto de 2016, el Tribunal Constitucional dicte una muy
cuestionada sentencia en la que se declaró la inaplicabilidad de las
limitaciones constitucionales a la reelección, argumentando la aplica-
ción preferente de la Convención Americana de Derechos Humanos.
A finales de 2018, Morales inscribió su candidatura presidencial

ante el Tribunal Supremo Electoral. En octubre de 2019 se celebraron
las polémicas elecciones generales en las que Morales consiguió el
47,08 por ciento de los votos. Denuncias de fraude electoral y el infor-
me preliminar por parte de la Organización de Estados Americanos
que ponía en duda la integridad de los comicios provocaron la radi-
calización de las movilizaciones ciudadanas y la escalada de la vio-
lencia social que menguó solo después de que los militares retiraran
su apoyo al gobierno. Menos de un mes después de celebrados los
comicios, Morales renunció a la presidencia.
La introducción de la reelección indefinida no solo tuvo como efec-

to la reelección de Morales, sino que paradójicamente también fue una
de las causas de la caída del régimen. El afán reeleccionista de Evo
y el MAS en un país tradicionalmente anti reeleccionista, sumado a
las maniobras para hacerse elegir, crearon el ambiente propicio para
la ruptura democrática y marcaron el fin del régimen de Morales.
Antes de 2009, el presidente en Bolivia se caracterizó por ser un ac-

tor con poderes constitucionales importantes, pero sujeto a restriccio-
nes de orden contextual, es decir, limitado por condiciones socioeco-
nómicas desfavorables, elevados índices de desaprobación ciudadana
y alta fragmentación partidaria en el poder legislativo.282 La entrada
en vigencia de la Constitución de 2009 representó una ruptura de este
tipo de presidente. Si bien esta Constitución concentra menos pode-
res en el Ejecutivo en comparación con las Constituciones de Ecuador
(2008) o Venezuela (1999), el cambio en la correlación de fuerzas
282 Simón Pachano, “El peso de lo institucional: auge y caída del modelo boliviano”, América
Latina Hoy 43 (2006), http://www.redalyc.org/resumen.oa?id=30804301.
políticas, una gestión económica relativamente exitosa y el estilo caris-

mático de un líder popular transformaron a Evo Morales en la figura
central de la política boliviana. El apoyo político-partidario y la depen-
dencia política por parte del Tribunal Plurinacional Constitucional,
en el caso de Morales, fueron los principales catalizadores para lograr
la reelección indefinida mediante una sentencia que incluso obvió
el pronunciamiento popular que, ya en 2016, rechazó la propuesta
reeleccionista de Evo Morales.
Bajo la Constitución de 1967, Negretto asigna un puntaje de

43,88 a los poderes presidenciales en Bolivia, mientras que, con la
Constitución de 2009, el puntaje asciende levemente a 44,74 sobre
100. El puntaje de poderes presidenciales, en el índice de Shugart y
Carey, se incrementó ligeramente de 14 a 16 puntos (sobre 22) con
la entrada en vigencia de la Constitución de 2009. Si se compara
las Constituciones bolivianas de 1967 y de 2009, el desarrollo de
las potestades legislativas y no legislativas del presidente es muy
similar. En cuanto a las capacidades legislativas, los cambios más
relevantes tienen que ver con la mayoría requerida para rechazar
el veto —reducida por la Constitución de 2009 de dos tercios a ma-
yoría absoluta de los miembros presentes en el legislativo283— y la
introducción de la facultad exclusiva del presidente para presentar
proyectos de ley de urgencia económica que recibirán trato priori-
tario en el legislativo.284
En lo referente a las capacidades no legislativas, la Constitución

de 2009, a diferencia de su antecesora, no requiere del dictamen fa-
vorable de los ministros para la declaratoria de estados de excepción.
285
Asimismo, la Constitución de 2009 le otorga al presidente la facul-
tad de convocar a un referendo que dé paso a la reforma total de la
Constitución mediante una asamblea constituyente.286
283 Bolivia, Constitución Política del Estado, artículo 164.

En materia de nombramiento y designación de funcionarios, tan-

to la Constitución de 1967 como la Constitución de 2009 facultan al
presidente para designar, de una lista propuesta por el legislativo, al
Contralor General del Estado, al presidente del Banco Central, a la
máxima autoridad del Órgano de Regulación de Bancos y Entidades
Financieras y a los presidentes de entidades de función económica y
social en las cuales interviene el Estado.287
Vale destacar que, conforme a la Constitución, el primer manda-

tario no tiene atribuciones de designación directa o mediante ternas
de los jueces de las altas cortes, los cuales, en Bolivia, se designan
mediante sufragio universal.288 Sin embargo, el sostenido predominio
electoral del Presidente Morales y el apoyo de su bloque legislativo
en la Asamblea, le ha permitido controlar tanto el proceso de pre-
calificación de los candidatos a jueces, incluyendo los del Tribunal
Constitucional, como incidir significativamente sobre la elección mis-
ma. La mayoría legislativa también ha sido clave para la designación
de seis de los jueces del Tribunal Supremo Electoral, para cuyo nom-
bramiento se requieren dos tercios de los votos de los legisladores
presentes. El presidente solo designa directamente a uno de los siete
miembros del Tribunal.289
La nueva Carta Fundamental boliviana extendió de manera im-

portante los periodos de mandato de cuatro años, sin posibilidad de
reelección inmediata, a cinco años con la posibilidad de reelección
consecutiva.290 Formalmente, este cambio significa que el presidente
puede permanecer en el cargo por un lapso de diez años, en caso de
lograr la reelección. Ya en la realidad, Morales logró permanecer en
la presidencia desde 2005 hasta 2019, a través de interpretaciones le-
gislativas validadas por los magistrados constitucionales.
En síntesis, las atribuciones legislativas y no legislativas del pre-

sidente pueden ser algo más limitadas en comparación a Ecuador,

Venezuela o Nicaragua. Sin embargo, la ampliación del mandato con

posibilidad de reelección, sumada a la mayoría legislativa ha permi-
tido al mandatario impulsar reformas constitucionales, así como in-
cidir en las candidaturas e incluso elección de los jueces de las altas
cortes. Estos organismos, como se analizará, han sido claves en la
introducción de la reelección indefinida en Bolivia.
Bolivia fue el tercer país latinoamericano, luego de Brasil y Ecuador,

con la fragmentación partidista más alta entre 1990 y 2005.291 Esta si-
tuación estaba además articulada a su sistema semi-parlamentario,
establecido en la Constitución de 1967, según el cual el Congreso
elegía al Presidente de la República de entre los tres candidatos más
votados, en caso de que ninguno de los candidatos a la Presidencia
obtuvieran mayoría absoluta del voto popular, es decir, más del 50
por ciento de los votos. En las elecciones de 2005, Evo Morales obtuvo
54 por ciento de los votos populares por lo cual no fue necesaria una
ulterior decisión del Congreso. En Bolivia, al igual que en Ecuador,
el presidente frecuentemente no contaba con una mayoría legislativa
para gobernar. Incluso, para la aprobación de la Constitución de 2009,
el Movimiento al Socialismo (MAS) de Evo Morales debió negociar
una serie de ajustes al proyecto de Constitución a efectos de reunir
los dos tercios del total de votos requeridos en el Congreso para la
aprobación del proyecto y su sometimiento a referéndum.292
Sin embargo, una vez que se inició el proceso constituyente, se

aprobó la nueva Constitución y se realizaron nuevas elecciones, la
correlación de fuerzas cambió. En las elecciones generales del 6 de
diciembre de 2009, el MAS obtuvo 88 de un total de 130 diputados, y
291 Véase Margarita Jiménez Badillo, “Gobernando sin mayorías parlamentarias en América
Latina”, Opinião Pública 13, No. 1 (junio de 2007): 148-84, https://doi.org/10.1590/S0104-
62762007000100006. En realidad esta alta fragmentación se remonta incluso a finales de las
elecciones legislativas de 1979. Desde entonces ningún partido obtuvo por sí solo mayoría
en la cámara de diputados.
292 Grace Ivana Deheza, “Bolivia: ¿Es posible la construcción de un nuevo Estado? La Asamblea
Constituyente y las Autonomías Departamentales”, Revista de ciencia política (Santiago) 28,
No. 1 (2008): 61-79, https://doi.org/10.4067/S0718-090X2008000100004.
26 de 36 senadores, es decir 64,22 por ciento del total de votos. Estos

resultados implicaron un tránsito hacia un sistema de presidente
mayoritario.293 Cinco años después, en las elecciones del 12 de octu-
bre del 2014, estos resultados prácticamente se replicaron de manera
idéntica, dado que el MAS obtuvo nuevamente 88 diputados de los
130 y 25 senadores del total de 36.
Esta mayoría oficialista en el legislativo fue clave para la realiza-

ción del referéndum constitucional de 21 de febrero de 2016, mediante
el cual Morales buscaba la aprobación de una reforma constitucio-
nal que planteaba modificar el artículo 168 y permitir la reelección
del presidente y vicepresidente por dos veces de manera continua.
Es decir, se buscaba cambiar la reelección inmediata por un periodo
por la reelección inmediata por dos periodos, permitiendo un ter-
cer mandato continuo. De acuerdo con el artículo 411 numeral 2, la
reforma parcial de la Constitución puede promoverse por iniciativa
popular con la firma de al menos 20 por ciento del electorado; o por
la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante ley de reforma cons-
titucional aprobada por dos tercios de sus miembros. En los dos casos
se requiere la aprobación final de la reforma vía referendo constitu-
cional. En efecto, fue necesario que desde la Asamblea Legislativa se
promulgara una ley de reforma constitucional.
Aunque las normas constitucionales no permitieron a Evo Morales

iniciar de forma directa la convocatoria al referendo para ampliar la
reelección, esta posibilidad se viabilizó mediante la predominancia de
su bloque, el MAS, en ambas cámaras de la Asamblea Legislativa.294
Sin duda, la fuerza política-partidaria de Morales en el legislativo fue
un factor que incidió positivamente en su intento por ampliar la ree-
lección, aunque finalmente este propósito fue rechazado en las urnas.
293 De hecho, también a nivel de elecciones presidenciales, Evo Morales es el primer presidente
elegido por mayoría absoluta de votos desde los años sesenta del siglo veinte, en que
obtuvieron esa mayoría solo Siles Suazo (1956) y Paz Estenssoro (1960). En el 2006, Evo
Morales llegó a la presidencia con 54 % de votos, en el 2008 ganó el referendo revocatorio
con 67 %, en el 2009 es reelecto con 64 % y la Constitución aprobada con un 60 % de votos,
en la reelección presidencial del 2014 obtuvo 60 %.
294 Jaime Cárdenas Gracia y Jaime Cárdenas Gracia, “Informe sobre el referéndum boliviano
de 2016”, Boletín mexicano de derecho comparado 50, No. 148 (abril de 2017): 81-112.
En marzo del 2015, algunos meses luego de ser reelecto con el 60

por ciento de los votos en el 2014, Evo Morales era el presidente lati-
noamericano con mayor aceptación en la región,295 con un índice de
aprobación de 76 por ciento, según la firma Ipsos. De acuerdo con la
misma fuente ese índice disminuyó vertiginosamente a 41 por ciento
en 2016, y 37 por ciento en 2017.296 Los datos del Executive Approval
Project muestran una aprobación popular relativamente constante de
63 por ciento en 2014 y 64 por ciento 2015, mientras que hasta abril
de 2016 muestran un declive al 57 por ciento. Al contrastar estos da-
tos con los del Latinobarómetro es posible corroborar la evolución
de la popularidad de Morales. En 2013, la aprobación del gobierno
de Morales era del 55 por ciento, ascendió al 71 por ciento en 2015,
descendió al 52 por ciento en 2016 y ascendió en 2017 al 57 por ciento.
En definitiva, es claro que Morales impulsó la reforma constitu-

cional para su reelección en un año de muy alta popularidad, el 2015.
Por otra parte, hay que observar que, aunque en los años posteriores al
2015 hay un declive importante, los índices de popularidad de Morales
siguen siendo altos en el 2016 y 2017. Ello justificaría la persistencia en
introducir la reelección indefinida recurriendo a la vía jurisprudencial
en el 2017, incluso luego de perder el referéndum por muy estrecho
margen (51 por ciento por el no y 49 por ciento por el sí) en el 2016.
Sin embargo, la caída de casi 20 puntos entre el 2015 y el 2016, se-

gún Ipsos y Latinobarómetro, se halla correlacionada con la pérdida
del referéndum en este último año. Esa fuerte caída de popularidad
tuvo relación con escándalos de corrupción que afectaron directa-
mente la figura del presidente.297
295 Véase: Morales lidera un ranking de aprobación en Latinoamérica, La Razón.
Disponible en: http://www.la-razon.com/nacional/Morales-lidera-ranking-aprobacion-
Latinoamerica_0_2226977339.html. Esta encuesta se basa en las opiniones de los líderes
de opinión.
296 Véase: Encuesta a Líderes de opinión en América Latina. Aprobación presidencial. Disponible
en: https://drive.google.com/file/d/1PRkUAKmrWWim3HruDHKjWgwr5PMqa9Pi/view.
297 Por CNN Español, “Seis polémicas del gobierno de Evo Morales en 12 años de gobierno”,
CNN (blog), 23 de enero de 2018, https://cnnespanol.cnn.com/2018/01/22/seis-polemica
s-del-gobierno-de-evo-morales-en-12-anos-de-gobierno/.
La economía boliviana ha experimentado un notable crecimiento

a partir del incremento de los precios de petróleo, a los cuales están
vinculados los del gas y de otros minerales objeto de exportación. Este
crecimiento se acentuó fuertemente desde que Evo Morales asumió
por primera vez la presidencia en 2005. Así, por ejemplo, el PIB en
este año fue de 9 549 millones de dólares, un valor que casi se cua-
druplicó para 2015 en que se situó en 33 000 millones de dólares. De
hecho, desde el 2015 la economía no dejó de crecer cada año en rela-
ción al anterior en términos del PIB.
Las tasas de crecimiento de la economía boliviana se han ubicado

por sobre el promedio de América Latina. En 2014 esta tasa fue de 5,5
por ciento, en 2015 fue de 4,9 por ciento y en el 2016 de 4,3 por ciento.
Como se dijo, estos altos índices de crecimiento tienen relación directa
con el aumento de los precios internacionales de hidrocarburos y mi-
nerales que Bolivia exporta. Vale destacar que, debido a sus políticas
de ahorro, inversión pública y endeudamiento limitado, la caída de
los precios de estas materias primas a partir de 2014 tuvo un impacto
negativo en la economía boliviana mucho menor al de otros países
latinoamericanos.298 Hay, por ejemplo, una notable diferencia con el
caso de Ecuador, donde el gasto público fue mucho más agresivo y
el impacto de la caída de precios de las materias primas fue mayor
pese a los esfuerzos del gobierno por amortiguarlo.
Entre 2005 y 2015, la pobreza en Bolivia disminuyó en 21 puntos

porcentuales, del 59,6 al 38,6 por ciento.299 Esto se corrobora con la
evolución positiva de otros indicadores. La tasa de mortalidad infan-
til, por ejemplo, era de 48,6 por cada 1000 nacidos vivos en el 2004,
un año antes del primer gobierno de Morales y hasta 2015 había ba-
jado a 30,5.
298 Guillermo Alexander Arevalo Luna, “Economía y política del modelo boliviano 2006-2014:
evaluación preliminar”, Apuntes del CENES 35, No. 61 (26 de enero de 2016): 147, https://
doi.org/10.19053/22565779.4152.
299 Véase: Instituto Nacional de Estadística. Pobreza en Bolivia disminuyó en 21 puntos
porcentuales. Disponible en: https://www.ine.gob.bo/index.php/notas-de-prensa-y-
monitoreo/item/429-pobreza-en-bolivia-disminuyo-en-21-puntos-porcentuales.
En definitiva, a pesar de la crisis económica que se produjo en

2014 –cuando el gobierno de Evo Morales emprendió las primeras
acciones para impulsar la reelección presidencial–, las condiciones
económicas no dañaron de manera drástica la imagen del presidente,
aunque sí determinaron el estrecho margen de rechazo a la reelección
indefinida en 2016.
8.3. Independencia judicial del órgano que ejerce control de

constitucionalidad
Según el Reporte Global de Competitividad, Bolivia registra un

índice de 2,6 para el período 2015-2016 y 1,6 para el período 2016-2017,
en una escala en que 7 representa la percepción de un sistema judicial
totalmente independiente y 0 de la ausencia de independencia judi-
cial. Es decir, los bolivianos tienen un bajo nivel de confianza en la
justicia. En ese mismo orden, el Latinobarómetro registra bajos nive-
les de confianza ciudadana en el sistema judicial. Así, en el 2015 solo
5 por ciento declararon tener mucha confianza en el poder judicial y
23 por ciento algo de confianza, para 2016 esos porcentajes disminu-
yeron aún más, al 3 y 17 por ciento respectivamente.
En el caso boliviano debe destacarse el rol de la elección popular

de jueces. Según la Constitución, los jueces de altas cortes, esto es el
Tribunal Constitucional, la Corte Suprema, el Tribunal Agroambiental
e incluso los miembros del Consejo de la Magistratura, son elegidos
directamente mediante sufragio universal.300 La elección popular de
jueces bajo un gobierno mayoritario y unificado como el del MAS
tendió a crear condiciones adversas para la independencia judicial,
debido a la dependencia electoral de los candidatos jueces al parti-
do mayoritario. Es previsible que, en estas condiciones, el partido
mayoritario buscará favorecer a los candidatos a jueces con los que
mantenga vínculos, incluso y a pesar de las reglamentaciones y limi-
taciones sobre preselección legislativa de candidatos, prohibición de
campañas u otras regulaciones orientadas a despartidizar la elección.
300 Elecciones judiciales en Bolivia: ¿aprendimos la lección? Fundación para el debido proceso.
Disponible en: http://www.dplf.org/sites/default/files/informe_dplf_elecciones_judiclaes.pdf.
En efecto, en el 2011 se realizaron en Bolivia las primeras eleccio-

nes de jueces con un 59,27 por ciento de votos nulos y blancos. Desde
entonces, durante seis años, hasta el 3 de diciembre de 2017, en que
se produjo una segunda elección de jueces, se formularon numerosas
críticas a este sistema de designación y sus resultados.301 Estas críticas
coinciden con la alta desconfianza en el sistema judicial anteriormente
reportada. De hecho, en la elección del 2017 el número de votos nulos
y blancos incluso aumentó a 65,83 por ciento. La elección del Tribunal
Constitucional Plurinacional de Bolivia estuvo sujeta a las mismas
condiciones y críticas aplicables al resto de jueces de altas cortes. Sin
embargo, podría decirse que estas críticas se agudizaron consideran-
do las materias de alta sensibilidad política que este Tribunal por su
naturaleza debe resolver. Una de estas materias ha sido justamente
la reelección presidencial.
El Tribunal Plurinacional Constitucional de Bolivia viabilizó rei-

teradamente la flexibilización de la reelección presidencial mediante
sus fallos, incluso contrariando explícitamente disposiciones consti-
tucionales expresas. Conforme con el artículo 168 de la Constitución,
el presidente de la República puede ser reelecto por una sola vez de
forma continua. Esto es lo que sucedió en el caso de Evo Morales,
quien fue electo por primera vez en el 2005, antes de expedirse la
nueva Constitución, y reelecto en el 2009. En consecuencia, Morales
no podía optar por un tercer período pues la Constitución en la dis-
posición transitoria primera, inciso II, establecía expresamente: “los
mandatos anteriores a la vigencia de esta Constitución serán toma-
dos en cuenta a los efectos del cómputo de los nuevos períodos de
funciones”.302
A pesar de la claridad de la disposición constitucional, el Tribunal

Constitucional Plurinacional habilitó en el 2013 a Evo Morales para
un tercer período. Para el efecto, la Asamblea Nacional emitió la
Ley 082 el 22 de febrero de 2013, a través de la cual los períodos de
301 Millán Terán y Óscar Antonio, “El sistema electoral para la elección de los magistrados
del Tribunal Constitucional Plurinacional”, Revista Ciencia y Cultura 19, No. 35 (diciembre
de 2015): 107-32.
302 Bolivia, Constitución Política del Estado, Disposición transitoria primera, inciso II.
mandato debían contarse desde el 2009, es decir, desde la promulga-

ción de la nueva Constitución. Efectivamente, la Ley 082 invalidó lo
establecido en la transitoria de la Constitución. Posteriormente, el 25
de abril de 2013 el Tribunal Constitucional Plurinacional avaló dicha
Ley, mediante cuestionables argumentos de refundación del Estado,
declarándola constitucional, y viabilizando así la candidatura de Evo
Morales para el 2014.303 En los hechos, la decisión del Tribunal per-
mitió postular a una segunda reelección que Morales obtuvo con el
61 por ciento de los votos.
El Tribunal Constitucional también fue clave para viabilizar el re-

ferendo convocado en 2015 mediante el cual se buscó flexibilizar una
vez más la reelección presidencial.304 Ello implicó que Evo Morales
podría presentarse por una cuarta vez como candidato a una elección
presidencial. Sin embargo, en este referéndum realizado en febrero
de 2016, el gobierno de Morales sufrió una derrota electoral al perder
por un margen de dos puntos porcentuales, lo que aparentemente ce-
rraba cualquier posibilidad de reelección para el mandatario.
Sin embargo, en septiembre de 2017, un grupo de senadores y

diputados del MAS presentaron una acción de inconstitucionalidad
abstracta ante el Tribunal Constitucional pidiendo que se declara-
ran inaplicables los artículos constitucionales que limitan la reelec-
ción a una sola vez, por contravenir el artículo 23 de la Convención
Americana de Derechos Humanos. Haciéndose eco de la argumen-
tación de los recurrentes, el 28 de noviembre del 2017, el Tribunal
Constitucional declaró la aplicación preferente de la Convención
sobre las normas constitucionales, permitiendo así la reelección in-
definida en Bolivia.
En definitiva, el Tribunal Constitucional Plurinacional viabilizó,

mediante fallos fundamentados en dudosa argumentación e inter-
pretación jurídica, la segunda reelección de Morales en 2013, el refe-
rendo reeleccionista de 2016 y, finalmente, declaró la inaplicabilidad
303 Bolivia, Tribunal Plurinacional Constitucional, Declaración Constitucional Plurinacional

No. 0003/2013.
304 Ibíd., Declaración Constitucional Plurinacional No. 0194/2015.
de las propias disposiciones de la Constitución sobre la base de una

interpretación inconsistente de la Convención Americana, que no solo
contraviene las normas constitucionales, sino también la voluntad de
los ciudadanos.
Según la interpretación del Tribunal Constitucional, el artículo 23

numeral 2 de la Convención Americana desarrolla una enumeración
taxativa de las condiciones por las cuales puede limitarse el derecho
a elegir y ser elegido.305 Entre estas condiciones no se incluye el hecho
de haber ejercido anteriormente la misma función pública a la que
alguien se postula. En consecuencia, razonó el Tribunal, la prohibi-
ción de reelección constituye una limitación de la Constitución al de-
recho a elegir y ser elegido contraria a la Convención Americana. De
acuerdo con el artículo 256 de la Constitución boliviana, “los tratados
e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que
hayan sido firmados, ratificados o a los que se hubiere adherido el
Estado, que declaren derechos más favorables a los contenidos en la
Constitución, se aplicarán de manera preferente sobre ésta”.306 En esta
línea, el Tribunal decidió la aplicación preferente de la Convención y
la inaplicabilidad de las limitaciones constitucionales a la reelección.
La debilidad de esta argumentación es evidente. Primero, resulta

obvio que quien se postula a la reelección a un cargo ya ejerció ple-
namente su derecho a ser elegido al presentarse por primera vez y al
ejercer esa función pública. En segundo lugar, el propio numeral 1
de este artículo hace referencias a condiciones de igualdad para el acceso
a funciones públicas. Uno de los problemas de la reelección indefinida
es justamente la gran desigualdad entre quien busca la reelección es-
tando en el cargo y los demás candidatos. De hecho, la Convención
Americana ha coexistido durante décadas con sistemas constituciona-
les que han prohibido o limitado la reelección, buscando así garantizar
la competencia democrática en condiciones de igualdad. Tampoco es
305 El artículo 23 numeral 2 de la Convención señala: “2. La ley puede reglamentar el ejercicio
de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por
razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental,
o condena, por juez competente, en proceso penal”.
306 Bolivia, Constitución Política del Estado, artículo 256.
claro que el Tribunal Constitucional por sí y ante sí pueda realizar

esta interpretación de la Convención para justificar la inaplicación de
una norma de su Constitución nacional. Vale recordar que el intér-
prete oficial y general de la Convención es la Corte Interamericana,
conforme se establece en la propia Convención.
Desde el punto de vista jurídico, la interpretación del Tribunal

Constitucional adolece de varias inconsistencias. En primer lugar, la
sentencia evade deliberadamente el análisis de las fuentes del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos que informan el ejercicio de
los derechos políticos. Así pues, en reiteradas decisiones, la Corte IDH
ha señalado que no es competente para determinar las modalidades
de los sistemas electorales nacionales, que los derechos políticos no
son absolutos y que los mismos pueden ser sujetos a limitaciones
que observen los principios de legalidad, necesidad y proporcionali-
dad en una sociedad democrática.307 La Comisión IDH, por su parte,
ha señalado que las limitaciones constitucionales a la reelección que
garantizan la preservación de la forma republicana de gobierno son
totalmente compatibles con la Convención.308
Otra inconsistencia notoria de la sentencia es el hecho de declarar

la inaplicabilidad de una norma de rango constitucional, cuando en
realidad la acción de inconstitucionalidad persigue la declaratoria de
invalidez de normas de rango legal e infralegal que contravengan el
orden constitucional. Para ello, el Tribunal recurre a una teoría espuria
que falsamente atribuye a Bachoff y la jurisprudencia alemana; la exis-
tencia de normas constitucionales inconstitucionales.309 El Tribunal argu-
menta que una Constitución está formada por normas-principio, verbi
gracia aquellas que se refieren a la soberanía popular o a la igualdad
y no discriminación, y normas-regla, como las limitaciones a la ree-
lección. En caso de contradicciones o antinomias, indica el Tribunal,
deberá interpretarse en favor de las normas-principio. Este desacierto
interpretativo, en realidad, no pretende solucionar la existencia de una
307 Castañeda Gutman vs. México; Yatama vs. Nicaragua.

308 Informe No. 30/93, Caso 10.804, de 12 de octubre de 1993.
309 Otto Bachof, ¿Normas constitucionales inconstitucionales? (Lima: Palestra, 2012).
verdadera antinomia, sino que busca justificar un fraude normativo

a las normas expresas de la Constitución boliviana.310
Conforme se ha descrito, el activismo político del Tribunal

Plurinacional Constitucional, durante la última década, fue perma-
nente y progresivo, permitiendo una ampliación gradual de la reelec-
ción. Esta ampliación comenzó por la adición de nuevas reelecciones
continuas y terminó en la adopción de la reelección indefinida de
todas las autoridades de elección popular. El caso boliviano ilustra
claramente cómo una corte constitucional alineada al ejecutivo puede
facilitar la ampliación de la reelección, reduciendo el discurso jurídico
a una suerte de racionalización de subsecuentes reformas constitu-
cionales de dudosa legalidad. Este rol es paradójico porque institu-
cionalmente el papel de una Corte Constitucional es el contrario; los
tribunales deben limitar el ejercicio del poder político mediante el
resguardo de las normas constitucionales que lo regulan, incluyendo
las restricciones temporales a la reelección.
De manera predecible, el Tribunal Supremo Electoral acató la

jurisprudencia constitucional y el 4 de diciembre de 2018 habilitó la
candidatura de Evo Morales para ser candidato a elecciones primarias
en enero de 2019 con miras a presentar por cuarta ocasión su candi-
datura presidencial en el 2020.
Conceptualmente, la Constitución boliviana podría considerarse

como rígida debido a la exigencia del articulo 411 párrafo 2 de que “cual-
quier reforma parcial necesitará referendo constitucional aprobatorio”.
En esa misma línea según el párrafo 1 del mismo artículo, toda reforma
total o que afecte a las bases fundamentales de la Constitución, a los de-
rechos, deberes y garantías o a la primacía y reforma de la Constitución
requerirá Asamblea Constituyente activada mediante referendo.
310 Viciano Pastor, Roberto, y Gabriel Moreno González. “Cuando los jueces declaran
inconstitucional la Constitución: la reelección presidencial en América Latina a la luz de
las últimas decisiones de las Cortes constitucionales”. Anuario Iberoamericano de Justicia
Constitucional 0, No. 22 (2018): 165-98. https://doi.org/10.18042/cepc/ aijc.22.06.
En definitiva, toda reforma constitucional, parcial o total, requiere

referendo. Sin embargo, como se ha visto, el Ejecutivo y el Tribunal
Constitucional han encontrado formas alternativas de reformar el nú-
mero de reelecciones posibles, mediante una serie de interpretaciones.
La máxima expresión de esta lógica reformista es la inaplicación de
la propia Constitución apelando a una interpretación jurídicamente
cuestionable de la Convención Americana.
De esta manera se constata como, en la práctica, una limitación

institucional expresa, como el número permitido de reelecciones,
puede ser objeto de una suerte de reforma constitucional implíci-
ta, sin seguir el procedimiento formal que la Constitución establece
para tal reforma. Aunque estas actuaciones puedan ser jurídicamente
objetables, un tribunal constitucional alineado a los intereses políticos
puede prestarse a dicha estrategia política. Estas leyes, sentencias e
interpretaciones han dado paso a la posibilidad de reelección presi-
dencial y sus ampliaciones, pero también han significado altos cos-
tos políticos. En el caso boliviano es especialmente notoria la fuerte
polarización entre la oposición y quienes apoyaron la continuidad de
Morales. A partir de la sentencia del Tribunal Constitucional se han
producido sendas movilizaciones y protestas a nivel local y nacional.
Los índices de popularidad de Evo Morales tendieron a disminuir
por debajo del 50 por ciento que históricamente mantuvo o superó.
En el último tiempo, el desgaste en la popularidad de Morales se

vio afectado también por el fracaso del gobierno en su demanda ante
la Corte Internacional de la Haya por los problemas limítrofes con
Chile. Bajo estas condiciones y, a diferencia de las ocasiones anteriores,
el resultado electoral para la reelección de Evo Morales permaneció
incierto. 311 Con el camino abierto para ser reelecto de manera indefi-
nida, Morales volvió a postular a una nueva reelección, esta vez la ter-
cera consecutiva. En diciembre de 2018, el Tribunal Supremo Electoral
de Bolivia aprobó la habilitación de la candidatura de Morales, quien
corrió por la presidencia en las elecciones de 2019.
311 Fernando Molina, “Bolivia encara el año electoral más ajustado en casi dos décadas”, El
País, 28 de diciembre de 2018, sec. America, https://elpais.com/internacional/2018/12/27/
america/1545871912_392298.html.
El caso boliviano muestra que, aunque el presidente no concentre

amplias potestades constitucionales, el hecho de contar con el apoyo
de una mayoría legislativa puede ser suficiente para introducir la re-
elección indefinida. Esta situación se produce especialmente si, a su
vez, la mayoría legislativa puede impulsar reformas constitucionales
e incidir de forma determinante en la designación de jueces constitu-
cionales y electorales que legitimen los intereses reeleccionistas del
presidente. Por otra parte, índices de popularidad altos y sostenidos,
sumado al crecimiento y redistribución económica, contribuyen a for-
talecer el liderazgo y control del presidente sobre su partido y facilitan
la influencia política sobre el sistema judicial. Bajo este contexto, la
rigidez formal de la Constitución puede ser políticamente superada
por interpretaciones constitucionales en el seno de la Asamblea y del
Tribunal Constitucional.
Capítulo 9
LA REELECCIÓN INDEFINIDA
EN CLAVE COMPARADA
La reelección indefinida fue introducida a través de tres mecanis-
mos: las enmiendas o reformas constitucionales aprobadas mediante
consulta popular en el caso de Venezuela en 2009; las enmiendas o
reformas constitucionales aprobadas por el legislativo en el caso de
Nicaragua en 2014 y Ecuador en 2015 y las sentencias interpretativas
de las altas cortes en los casos de Nicaragua en 2009 y Bolivia en 2017.
La Tabla 7 permite analizar bajo qué condiciones los presidentes lo-
graron reformar las reglas constitucionales de reelección para permitir
la reelección indefinida. Esta Tabla incluye los casos de Venezuela en
2007 y Bolivia en 2016, en los cuales las reformas orientadas a adop-
tar la reelección indefinida fueron rechazadas por el pueblo mediante
referéndum. Como anticipamos en el capítulo cuarto, ningún factor
por sí solo garantizó la adopción de la reelección presidencial inde-
finida. Al contrario, el análisis comparativo sugiere que la reelección
indefinida se produce como consecuencia de la interacción de un
conjunto relativamente heterogéneo de condiciones institucionales
y estructurales.
La instauración de la reelección indefinida, en principio, es el

resultado de un proceso marcado por una drástica concentración
de poder en manos del presidente. La verdadera dimensión de este
poder no puede leerse únicamente a partir del análisis de las facul-
tades que los distintos marcos constitucionales le confieren al primer
mandatario. Un presidente puede tener amplios poderes formales,
incluyendo la potestad de iniciar reformas a la constitución. No obs-
tante, esta potestad puede ser obstaculizada si el presidente no cuenta
con el respaldo de un partido mayoritario en el legislativo, o en su
defecto, si el electorado no apoya sus propuestas de reforma. Incluso
si el presidente ejerce un gobierno de mayoría, aquellos partidos o
coaliciones legislativas indisciplinadas y fraccionadas podrían blo-

quear los ensayos de reforma a la constitución del ejecutivo. Sumado
a los presidencialismos fuertes, las reformas reeleccionistas suelen
ocurrir luego de períodos marcados por una gestión económica posi-
tiva por parte del gobierno de turno. El poder político del presidente
y su popularidad, por ello, juegan un papel fundamental, pero no
exclusivo, para explicar la instauración de la reelección indefinida.
La concentración de poderes en el presidente revela como con-

tracara la ausencia de un sistema efectivo de controles horizontales.
En esta línea, la introducción de la reelección indefinida se encuadra
en un contexto más amplio que refleja una crisis institucional muy
marcada por la falta de autonomía del poder judicial. Tribunales de
justicia politizados desempeñaron un rol de agentes de legitimación
de las reformas reeleccionistas propuestas por el presidente. Tanto el
apoyo mayoritario e irrestricto del legislativo al presidente, así como
el bajo nivel de independencia judicial determinaron el éxito de refor-
mas reeleccionistas que permitieron que una misma persona postule
y ejerza a la presidencia sin restricciones temporales.
Esta crisis institucional además está caracterizada por la malea-

bilidad constitucional en función de los intereses del presidente de
turno. Aunque formalmente los casos analizados prevén procedi-
mientos agravados para reformar la Constitución, la mayoría de estos
presidentes superaron con relativa facilidad los obstáculos forma-
les para la tramitación y aprobación de enmiendas o reformas a la
Constitución. Cuando ello no fue posible, las cortes constitucionales
fungieron como actores clave para viabilizar o establecer la reelección
indefinida a través de sus decisiones. A continuación, exploramos
cada uno de los factores explicativos de la reelección indefinida en
perspectiva comparada.
Tabla 7: La adopción de la reelección indefinida en perspectiva comparada.
Bolivia Bolivia
Venezuela Venezuela Nicaragua Nicaragua Ecuador
Variable (Morales (Morales
(Chávez 2007) (Chávez 2009) (Ortega 2009) (Ortega 2014) (Correa 2015)
2016) 2017)
Poder
constitucional 60,77 60,77 67,19 70,5 86,29 44,74 44,74
(Negretto)
Poder del
Presidente Poder político
partidario (escaños 68,26% 68,26% 41,75% 68,47% 72,99% 67,69% 67,69%
en el legislativo)
Popularidad 60% 55% 33% 65% 64% 52,40% 45,10%
PIB per cápita

8318,8 11536,15 1054 1975,46 6150,16 3117,33 3393,96
(US$)
Inflación 18,70% 27,08% 3,68% 6,03% 3,97% 3,62% 2,82%

Condiciones
económicas Tasa de desempleo 8,50% 7,90% 8,20% 4,52% 4,77% 3,06% 3,14%
Índice de GINI N/A N/A 43,9 46,2 46 44,6 N/A
Tasa de Pobreza 28,50% 27,10% 47,80% 29,60% 31% 39,50% N/A

REELECCIÓN PRESIDENCIAL Y DEMOCRACIA
Independencia Judicial Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo
Enmienda con Reforma con Reforma con Enmienda con Reforma con
Mecanismo de reforma aprobación aprobación Sentencia aprobación aprobación aprobación Sentencia
popular popular legislativa legislativa popular
Tipo de cambio constitucional Promulgación Promulgación Interpretación Promulgación Promulgación Promulgación Interpretación
Adopción de la reelección
No Sí Sí Sí Sí No Sí
indefinida

145
En primer lugar, habíamos señalado que la flexibilización de las

reglas constitucionales orientada a la reelección indefinida depende-
ría de la intensidad del presidencialismo, asumiendo que los presi-
dentes fuertes –aquellos con amplias facultades constitucionales, que
cuentan con el respaldo de un partido o coalición legislativa de ma-
yoría y gozan de altos niveles de popularidad– tienen mayor poder
de influencia sobre otros actores políticos para lograr las reformas
reeleccionistas deseadas.
Los casos de Venezuela en 2009, Nicaragua en 2014 y Ecuador

en 2015 son claros ejemplos de presidentes fuertes que lograron in-
troducir la reelección indefinida en la Constitución. En Venezuela,
Chávez concentró facultades constitucionales fuertes, tuvo el apoyo
legislativo del 68 por ciento de la legislatura y gozó de un nivel de
popularidad del 55 por ciento cuando logró la aprobación de la re-
forma reeleccionista. En Nicaragua, Ortega consiguió la reforma de
2014 cuando contaba con niveles de apoyo legislativo equivalentes al
60 por ciento de miembros de la Asamblea y niveles de popularidad
que ascendieron al 65 por ciento. En Ecuador, la reelección indefini-
da se adoptó cuando Correa tuvo amplios poderes constitucionales,
el apoyo legislativo equivalente al 73 por ciento de los miembros de
la Asamblea Nacional y un índice de aprobación popular del 64 por
ciento. Esta evidencia sugiere que el presidencialismo fuerte es una
condición necesaria para lograr una reforma que introduzca la ree-
lección indefinida.
La presencia de presidentes fuertes, sin embargo, no fue suficiente

para introducir la reelección indefinida en los casos de Venezuela en
2007 y Bolivia en 2016. Tanto Chávez como Morales tuvieron apoyos
legislativos superiores al 60 por ciento de los miembros del legislativo
e índices de popularidad mayores al 50 por ciento, sin embargo, ambas
propuestas reeleccionistas fueron rechazadas mediante referéndum.
Los presidencialismos más moderados, pero no por ello débiles,

por otra parte, también lograron reformas para adoptar la reelección
indefinida. Evo Morales en 2017 ilustra el caso de un presidente con

poderes constitucionales medios y popularidad por debajo del 50 por
ciento que logró la introducción de la reelección indefinida. Daniel
Ortega en 2009, por su parte, evidencia el caso de un presidente que
no controlaba la mayoría legislativa y que tenía un nivel de aprobación
popular de apenas el 33 por ciento. En estos dos últimos episodios, la
vía jurisprudencial fue la elegida para reformar la constitución. Estos
casos revelan que la fortaleza del presidente actúa como un predictor
de la elección de la vía de reforma. En contextos de presidentes fuertes,
la reelección indefinida se instauró a través de enmiendas o reformas,
mientras que, en los casos de presidentes con poderes moderados, la
vía para establecer la reelección indefinida fue la interpretación de
las cortes.
En todos los casos, salvo el de Nicaragua en 2009, los años ante-

riores a la introducción de la reelección indefinida reflejan crecimien-
to económico y la mejora sostenida de los indicadores sociales. Este
desarrollo económico proveyó a los mandatarios de disponibilidad
de recursos fiscales lo cual terminó constituyéndose como un factor
importante para impulsar su agenda política. El hecho de que la re-
elección indefinida se adoptó luego de periodos neodesarrollistas
apunta a que estas mejoras económicas y sociales profundizaron los
procesos de concentración de poderes en el presidente.
También debemos notar que, pese a los periodos de crecimiento

económico que precedieron las reformas, tanto en Venezuela como
en Ecuador, la reelección indefinida se adoptó justo en las etapas
iniciales de crisis económicas por lo que sus efectos no generaron
rechazos determinantes para las propuestas reeleccionistas. En el
caso ecuatoriano, la crisis económica tuvo un efecto de desgaste en
la popularidad presidencial que generó una alta incertidumbre so-
bre las posibilidades de reelección de Correa. Por ello, se adoptó un
modelo reeleccionista que incluyó la habilitación para ser reelegido
sin limitaciones luego de 2021, previniendo las graves consecuencias
económicas que actualmente afectan la gobernabilidad del presiden-

te en Ecuador.
En el caso boliviano, la reelección indefinida se adoptó en una co-

yuntura de relativa estabilidad económica, luego de que las políticas
de ahorro del gobierno de Morales mitigaron las consecuencias de la
crisis económica producida a partir de la reducción de los precios del
petróleo y sus derivados en 2015. En Nicaragua, la reelección indefinida
se introdujo en un contexto de crisis en 2009 por la vía jurisprudencial,
mientras que, en 2014, cuando el gobierno de Ortega logró niveles de
crecimiento económico, la reforma tomó la vía de la reforma legislativa.
9.3. La independencia judicial
Sin lugar a dudas las cortes y tribunales constitucionales son fi-

guras centrales dentro del engranaje institucional de las democracias
contemporáneas. Esencialmente, las cortes constitucionales destacan
por su autoridad como árbitros de la política y guardianes de los de-
rechos constitucionales de los ciudadanos. Como árbitros de la po-
lítica, una de sus tareas fundamentales es el control jurídico de las
reformas constitucionales. Esta competencia asegura cierto grado de
rigidez y, a su vez, la supremacía constitucional.
La reforma constitucional, desde una perspectiva funcional, adecúa

el texto constitucional con la realidad social y asegura la continuidad ju-
rídica de la Constitución. Las reformas constitucionales evidentemente
deben respetar ciertos límites formales, atinentes a su procedimiento y
tramitación, y materiales, es decir, relativas al objeto mismo de reforma.
Estos límites pueden ser internos, si se establecen en la constitución, o
externos, si se establecen en la normatividad internacional; expresos, si
se establecen de manera manifiesta en la constitución, o implícitos, si es
necesario que se deduzcan indirectamente a través de interpretaciones.
Vale destacar que las constituciones no solo se modifican a través de
mecanismos de promulgación –como las enmiendas, reformas parciales
o asambleas constituyentes, sino también a partir de interpretaciones
jurídicas realizadas por las cortes constitucionales que determinan el
alcance y sentido de las disposiciones constitucionales.
Como dijimos, el control de las reformas constitucionales es una

de las competencias más importantes de los tribunales constitucio-
nales. La eficacia con la cual las cortes realicen el control de consti-
tucionalidad de las reformas constitucionales, sin embargo, depende
en gran medida del nivel de su independencia judicial. La indepen-
dencia judicial, en este caso, se refiere a la relación de los jueces con
el Ejecutivo y el Legislativo, aunque otros grupos también pueden
ejercer presiones indebidas. Una corte es más independiente cuando
puede establecer su interpretación jurídica de la Constitución, inclu-
so si esa interpretación va en contra de los intereses del presidente
o del congreso.
Las cortes de justicia políticamente dependientes, en cambio, pue-

den afectar drásticamente la Constitución si no realizan un control
adecuado de las reformas constitucionales. La manipulación del de-
recho y la justicia constitucional, a efectos de legitimar reformas cons-
titucionales que atiendan a intereses político-partidarios, inclusive
podría degenerar en una crisis tanto de la Constitución, así como del
sistema democrático. Este es justamente el caso del control constitu-
cional de las reformas orientadas a la reelección presidencial indefi-
nida en los cuatro casos bajo estudio.
La falta de independencia de las altas cortes es claramente uno

de los más graves problemas institucionales en todos los casos anali-
zados. Las cortes, en lugar de regular el poder político dentro de los
límites establecidos por la Constitución, han sido funcionales a los
intereses presidenciales, declarando como inconstitucionales e inapli-
cables aquellas disposiciones expresas de las propias constituciones.
En Nicaragua y Bolivia, por ejemplo, cortes muy identificadas

con los intereses del ejecutivo eliminaron los límites constituciona-
les a la reelección presidencial a través de sus sentencias. Estos casos
en los que la adopción de la reelección se produjo a través de la vía
jurisprudencial muestran que los presidentes que no cuentan con el
apoyo legislativo y popularidad suficiente para efectuar una refor-
ma a la Constitución por la vía legislativa o mediante referéndum,
pero controlan una Corte que tiene el poder de realizar control de
constitucionalidad también pueden aspirar a remover las prohibi-

ciones a la reelección.
Incluso cuando la reelección no se decidió exclusivamente en la

arena judicial, sino a través de un procedimiento de reforma resuelto
en última instancia en el legislativo o mediante referéndum, los jueces
constitucionales también jugaron un rol crucial para determinar la
suerte de la reforma. Al igual que en Nicaragua y Bolivia, en Ecuador
y Venezuela, las cortes viabilizaron reiteradamente la flexibilización
de la reelección presidencial mediante sus fallos. En Venezuela, la
Sala Constitucional de la Corte Suprema desestimó dos acciones que
buscaban obstaculizar la enmienda propuesta por Chávez en 2009.
En Ecuador, la Corte Constitucional determinó la constitucionalidad
para que el trámite de enmienda sea aprobado por en el legislativo,
sin necesidad de someterlo a consulta popular.
Resulta interesante notar la migración de argumentos jurídicos

a través de los cuales las cortes legitimaron la reelección indefinida.
La constitucionalidad de la reelección indefinida, según las cortes,
se justificó a partir de argumentos controversiales como por ejemplo
en que la posibilidad de reelegir a una persona sin límites amplía los
derechos políticos de gobernantes y gobernados, respeta la voluntad
democrática y garantiza la continuidad de las políticas de gobierno.
Las mismas cortes señalaron que las restricciones a la reelección son
límites artificiales e iliberales que condicionan la toma de decisio-
nes democráticas, violan la igualdad y los derechos políticos tanto
de los gobernantes como de los gobernados y, por ello, restringen la
plena implementación de los instrumentos internacionales de dere-
chos humanos.
En suma, el discurso jurídico para legitimar la reelección indefi-

nida resaltó la ampliación de los derechos políticos para los gober-
nantes y los gobernados, la compatibilidad del marco constitucional
nacional con los estándares de derechos humanos internacionales y
la vigencia del principio de alternancia democrática, siempre y cuan-
do se realicen elecciones continuas, aunque puede elegirse al mismo
mandatario. Como analizamos en el capítulo 2, estos argumentos no
son correctos desde el punto de vista constitucional y democrático.

La reelección indefinida no protege ni mucho menos amplía dere-
chos humanos. Tampoco garantiza la alternancia democrática, sino
que debilita la competencia electoral e incentiva los abusos de poder
por parte del presidente.
Los casos analizados sugieren que las cortes politizadas, en térmi-

nos partidistas, ya sea de manera directa o indirecta, han jugado un
rol de legitimación de las reformas reeleccionistas propuestas por el
presidente. Cuando el presidente no controla una mayoría y no tiene
altos niveles de popularidad, la dependencia política de las altas cor-
tes en el presidente se configura como una condición necesaria para
lograr la instauración de la reelección indefinida.
Formalmente, todas las constituciones estudiadas podrían con-

siderarse rígidas debido a que su reforma solo puede darse a través
de la activación de procedimientos agravados que requieren la apro-
bación de mayorías legislativas calificadas y/o ratificación mediante
referéndum. En Venezuela o Bolivia, por ejemplo, las reformas cons-
titucionales deben ser refrendadas por el pueblo en todos los casos.
En Ecuador, por otro lado, se ha previsto una modalidad de control
previo y obligatorio para calificar el procedimiento de reforma, ejer-
cido por la Corte Constitucional. Ya en la realidad, los presidentes
superaron con relativa facilidad los obstáculos formales para la tra-
mitación y aprobación de enmiendas o reformas a la constitución. El
apoyo mayoritario e irrestricto del legislativo al presidente, su po-
pularidad y el bajo nivel de independencia judicial determinaron la
flexibilidad del mecanismo de reforma constitucional empleado en
cada caso.
Como anotamos al principio de este capítulo, la reelección inde-

finida fue instaurada a través de tres mecanismos: la enmienda cons-
titucional aprobada por el legislativo y ratificada mediante consulta
popular, las enmiendas o reformas constitucionales aprobadas única-
mente por el legislativo sin necesidad de ratificación vía referéndum
popular y, finalmente, las sentencias de las altas cortes. La enmienda

constitucional aprobada a través de referéndum es la vía más compleja
para lograr el cambio constitucional, dado que requiere tanto la apro-
bación en sede legislativa, así como una consulta popular ratificatoria.
Tres casos analizados se han tramitado por esta vía: Venezuela

en 2007 y en 2009 y Bolivia en 2016. Solo el caso venezolano en 2009
fue aprobado mediante referéndum, en el contexto de un presiden-
te que controló una mayoría legislativa subordinada a sus intereses.
Esta mayoría legislativa no requería acuerdos con otros partidos para
lograr reformas constitucionales. Sumado a esta drástica concentra-
ción de poder político en el ejecutivo, la falta de independencia y la
desinstitucionalización de órganos como el Consejo Nacional Electoral
y la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia allanaron
el camino para que el gobierno de Hugo Chávez lograse introducir
la reelección indefinida en la constitución en 2009, tan solo dos años
después de que el pueblo venezolano rechazó la misma propuesta.
Los casos de Venezuela en 2007 y Bolivia en 2016, en cambio,

muestran que incluso en contextos de presidentes moderados y fuer-
tes, cortes políticamente dependientes y condiciones económicas cre-
cientes o estables, las reformas de reelección indefinida fueron im-
probadas mediante referéndum. En otras palabras, ni los poderes
presidenciales, la buena gestión económica del gobierno y la sumisión
de las cortes de justicia al ejecutivo son condiciones suficientes para
adoptar la reelección indefinida, cuando el procedimiento constitu-
cional requiere el pronunciamiento del pueblo vía referéndum.
Este no es un dato menor. Chávez, Morales y Correa fueron líde-

res que gobernaron en contextos de democracias electorales, es decir
que utilizaron elecciones y mecanismos de democracia directa, como
consultas populares y referéndum revocatorios, de manera regular y
obtuvieron éxitos electorales que les permitieron legitimar su agenda
política. Incluso en este tipo de democracias, el revés electoral en el
caso de los referéndums para aprobar la reelección indefinida sugiere
que la ciudadanía muestra una clara resistencia y desconfianza frente
a la idea de permitir que el presidente se reelija sin limitaciones. Es
interesante observar que los referéndums han sido los mecanismos

menos utilizados para introducir la reelección indefinida en América
Latina. Seguramente ello se debe al alto riesgo de rechazo que conlle-
va el que un presidente en ejercicio, pese a la concentración de poder,
proponga reformar la Constitución para mantenerse en el poder, más
aún si lo que propone es la reelección indefinida. Incluso un presi-
dente de tipo imperial como Chávez soportó un revés inicial cuando
el 2 de diciembre del 2007 perdió el referéndum en el cual propuso
reformar la Constitución para establecer la reelección indefinida. El
chavismo debió esperar hasta el 15 de febrero de 2009, cuando en un
segundo referéndum, convocado esta vez por iniciativa del legislati-
vo, se logró imponer la reforma.
Otro ejemplo claro de reversión de la reelección vía referéndum

es el de Bolivia. El 21 de febrero del 2016, el Presidente Evo Morales
perdió, aunque por estrecho margen, el referéndum en el cual había
propuesto una reforma constitucional para permitir dos reelecciones
presidenciales consecutivas. En estricto sentido no se planteó la re-
elección indefinida sino la posibilidad de una tercera reelección. En
un caso más reciente –la consulta popular que se realizó en Ecuador
a inicios de 2018– se eliminó la posibilidad de reelección indefinida
para todos los cargos de elección popular, retornando al esquema de
reelección consecutiva por dos mandatos aprobado en la Constitución
de 2008. El caso ecuatoriano ofrece una suerte de ejemplo de con-
traste. El gobierno de Correa se negó sistemáticamente a someter a
referéndum su propuesta de reforma constitucional para introducir
la reelección indefinida, como se lo plantearon sectores de oposición.
En su lugar, Correa impulsó esta reforma vía enmienda por parte de
la Asamblea Nacional en diciembre del 2015.
La segunda vía para introducir la reelección indefinida en las cons-

tituciones fue la reforma o enmienda aprobada por parte del legislati-
vo, sin que sea necesaria su ratificación mediante referéndum. Esta vía
fue empleada en los casos de Nicaragua en 2014 y Ecuador en 2015.
Estas reformas que requieren únicamente la aprobación del legislati-
vo parecen ser un camino más seguro para lograr la reelección inde-
finida, siempre y cuando los presidentes tengan un apoyo superior
al 60 por ciento de escaños en el legislativo. En ambos casos, Ortega

y Correa contaron con el apoyo de bancadas legislativas de mayoría.
Ortega tuvo un respaldo del 68,47 por ciento de escaños legislativos,
mientras que Correa el 72,99 por ciento. Estas mayorías legislativas
fueron una garantía para el éxito de las reformas reeleccionistas.
En el caso de Nicaragua, la evidencia muestra las reformas cons-

titucionales solo se dieron en contextos de gobiernos unificados,
es decir, cuando el presidente controló el partido de mayoría en el
legislativo. Para Ortega, el apoyo de su bloque legislativo fue esen-
cial para lograr la adopción de la reelección indefinida en 2014. En
el caso ecuatoriano, Correa logró que su propuesta de enmienda
sea aprobada por el legislativo, sin tener que someterla a consul-
ta popular ratificatoria, gracias a una interpretación de la Corte
Constitucional. Es interesante observar que buena parte de la opi-
nión pública exigió que la reforma constitucional para la reelección
indefinida sea sometida a referéndum. Sin embargo, con la ayuda
de la Corte Constitucional, Correa logró evadir una consulta que
podría haber puesto en peligro el proyecto reeleccionista. Más aun
cuando su imagen empezaba a sufrir un desgaste importante fruto
de la crisis económica de 2014.
Han sido fundamentalmente mayorías legislativas subordinadas

al Ejecutivo las que mediante cuestionables reformas constitucionales
han facilitado la reelección del presidente y en ocasiones su propia
reelección como legisladores. Bajo estas condiciones, los legisladores
no solo que erosionan o eliminan coyunturalmente su propia inde-
pendencia e inhiben por tanto sus funciones de fiscalización, sino
que propician un daño estructural al Estado constitucional al debili-
tar o eliminar las relaciones de control y contrapeso entre ejecutivo y
legislativo. También ha sido frecuente que la reforma constitucional
que introduce la reelección indefinida se integre a un paquete más
amplio de otras reformas constitucionales, algunas de las cuales, por
su naturaleza, resultaban electoralmente atractivas.
Finalmente, el tercer mecanismo de cambio constitucional fue

la vía jurisprudencial, es decir, las sentencias de las altas cortes que
declararon la inconstitucionalidad o inaplicabilidad de las disposi-

ciones que limitan la reelección. Tanto en Nicaragua en 2009 y Bolivia
en 2016, los altos tribunales emitieron interpretaciones jurispruden-
ciales funcionales a los intereses reeleccionistas que incluso contra-
riaron la propia Constitución. En ambos casos, la vía jurisprudencial
se activó cuando los presidentes no contaron con el respaldo político
suficiente para tramitar una reforma por vía legislativa. En estos dos
casos, encontraron formas alternativas de reformar el número de re-
elecciones posibles. Al igual que la reforma que requiere únicamente
la aprobación legislativa, la vía jurisprudencial también ha sido una
vía que asegura el éxito de la introducción de la reelección indefini-
da, siempre y cuando el presidente controle una corte facultada para
realizar control de constitucionalidad no reversible por otro órgano,
como en Nicaragua en 2009 y Bolivia en 2016.
El mecanismo de interpretación ha operado para determinar si el

tiempo de ejercicio del poder de un presidente electo antes de la fe-
cha de promulgación de una nueva Constitución se debe contar o no
como un período. Este fue el caso de Ecuador en 2010 y el de Bolivia
en 2013 en que sus cortes constitucionales no contabilizaron períodos
presidenciales anteriores a la Constitución, con lo cual viabilizaron
la reelección de presidentes en funciones. La tercera reelección fue
contabilizada en ambos casos como segunda.
Otro caso muy claro de incidencia de la jurisdicción constitu-

cional en la reelección presidencial es el de Nicaragua. En este país
el artículo 147 de la Constitución del 2009 disponía expresa y cla-
ramente que no podrá ser presidente “el que hubiere ejercido en
propiedad la Presidencia de la República en cualquier tiempo del
período en que se efectúa la elección para el período siguiente, ni
el que la hubiera ejercido por dos períodos presidenciales”. Ortega
era presidente al momento de la elección, y lo había sido ya por dos
períodos. Pese a la claridad de la norma, la Sala Constitucional de
la Corte Suprema de Nicaragua la declaró inaplicable en el 2009 al
aceptar un amparo interpuesto por Ortega por violar, dicha nor-
ma, supuestamente el derecho a la igualdad y a ser elegido. La
Corte también declaró que la norma constitucional en cuestión era
producto de una reforma legislativa que había modificado indebi-

damente la Constitución.
El rol de estas cortes constitucionales en cuanto a la reelección

presidencial ha sido más que cuestionable. Sus interpretaciones han
ignorado normas bastante claras de las constituciones, permitiendo
en los hechos que se violara los límites a la reelección. Actuando de
forma subordinada o dependiente del Ejecutivo, estas cortes han con-
tribuido a una grave distorsión del sistema republicano y presidencial
al propiciar la concentración y perpetuación del poder en desmedro de
la democracia, la independencia judicial y de los órganos de control e
incluso de la democracia interna de los propios partidos o movimien-
tos políticos en el gobierno. La actuación de estas cortes o tribunales
evidencia los riesgos que para la democracia y la propia constitución
implica la dependencia política de estas instituciones. En efecto, tal
dependencia las transforma de guardianes de la Constitución y sus
derechos, en fuentes dúctiles y funcionales de legitimación del po-
der político de turno para trastrocar las instituciones según la con-
veniencia electoral y los intereses políticos coyunturales. Más allá de
los efectos de continuación y fortalecimiento del poder presidencial,
la forma cómo se produjeron las reformas constitucionales para la
reelección son en varios casos muy negativas.
En la Tabla 8 ilustramos la interacción de las variables como el po-

der político partidario, la popularidad del presidente, las condiciones
económicas y la elección del mecanismo de reforma. Todos los pre-
sidentes con apoyos legislativos de mayoría, popularidad alta (más
del 50 por ciento) y en contextos económicos relativamente favora-
bles buscaron alterar las reglas de reelección a través de enmiendas
o reformas parciales a la constitución. Por oposición, los presidentes
sin mayoría legislativa y con niveles de popularidad bajos (menores
al 35 por ciento), como Ortega en 2009, buscaron la introducción de
la reelección indefinida a través de la vía judicial.
Tabla 8: Reelección indefinida y mecanismos de reforma.

Presidente Casos Casos
Mecanismo de Popularidad Condiciones
con mayoría exitosos de fallidos de
reforma presidencial Económicas
legislativa reforma reforma
Venezuela
Venezuela
Referéndum Sí Alta Favorables 2007;
2009
Bolivia 2016
Nicaragua
Reforma 2014;
Sí Alta Favorables –
legislativa Ecuador
2015
Vía
Sí Moderada Favorables Bolivia 2017 –
jurisprudencial
Vía Nicaragua
No Baja Adversas –
jurisprudencial 2009
La elección de una u otra vía de reforma constitucional para intro-

ducir la reelección tiene que ver con un conjunto de condiciones entre
las cuales, por supuesto, debe incluirse al menos el nivel de rigidez
de las reglas constitucionales a reformar, las reglas constitucionales y
legales que regulan el procedimiento de reforma, la coyuntura política
y en particular los niveles de popularidad del presidente, así como su
respaldo o injerencia en el legislativo y en la Corte Constitucional o
su equivalente. A estas variables institucionales y políticas se añaden
otras, incluso propias de cada país y momento histórico.
En definitiva, observamos que incluso si los presidentes cuentan

con el apoyo de mayorías legislativas y altos niveles de popularidad,
estos factores no son suficientes para garantizar el éxito electoral
vía referéndum de las propuestas de reelección presidencial indefi-
nida. Los presidentes, por ello, han optado por activar mecanismos
de cambio constitucional en los cuales no fue necesario convocar
a consulta popular para definir de manera decisiva la posibilidad
de su reelección indefinida. La elección del mecanismo de refor-
ma, a su vez, está determinada por el poder político-legislativo
del presidente y la independencia judicial. Si el presidente cuenta
con el apoyo de una mayoría legislativa, activará procedimientos
de reforma o enmienda. La falta de apoyo legislativo, en cambio

inclinará la elección del mecanismo de cambio constitucional hacia
la arena judicial.
Reelección indefinida: ¿todos para uno y uno para todos?
A partir de la comparación, notamos que en todos los casos en

los cuales se logró introducir la reelección indefinida, la misma fue
aplicada para todos los cargos de elección popular. En otras palabras,
solo se pudo aprobar la reelección indefinida cuando se extendió esta
posibilidad a todos los cargos de elección popular, tanto de carácter
nacional como local. El caso venezolano refleja claramente esta idea.
En 2007, Chávez propuso la reelección indefinida exclusivamente para
el presidente y no para otras autoridades locales, como los goberna-
dores o los alcaldes. Esta propuesta fue rechazada en las urnas, en
parte debido a la falta de apoyo local del propio partido de gobier-
no. En su segundo intento reeleccionista en 2009, Chávez en cambio
amplió la posibilidad de reelección indefinida para los gobernadores,
los legisladores estatales, los alcaldes y los diputados de la Asamblea
Nacional. Esta decisión determinó positivamente la aprobación de la
reelección indefinida en el referéndum y afianzó las bases chavistas
para avanzar en una campaña en la que el oficialismo contó con re-
cursos públicos prácticamente ilimitados.
En Bolivia sucedió algo parecido. En 2016, Evo Morales propu-

so el referéndum para habilitar un tercer mandato consecutivo (en
realidad era su cuarto mandato consecutivo) para el presidente y vi-
cepresidente. La propuesta, al igual que en Venezuela en 2007, fue
rechazada mediante referéndum. En 2017, en cambio, Morales y su
partido buscaron la reelección indefinida para todos los cargos de
elección popular.
Este hallazgo muestra que es más probable adoptar la reelección

indefinida, cuando esta deja de ser un interés estratégico exclusivo
del presidente, para transformarse en un objetivo común de los le-
gisladores, los alcaldes, los gobernadores y demás líderes locales.
La ampliación de la reelección indefinida para todos los cargos de
elección popular, en efecto, constituyó una condición necesaria para

lograr la reelección presidencial indefinida.
Reelección y gradualismo
El análisis comparado también muestra la tendencia de flexibiliza-

ción gradual de la reelección presidencial en los casos de Venezuela,
Ecuador y Bolivia. En los tres casos, se adoptaron Constituciones que
habilitaron la reelección consecutiva para el presidente, reemplazan-
do esquemas de reelección diferida. En Venezuela, la aprobación de
la Constitución de 1999 fortaleció significativamente al presidente y
permitió la expansión del periodo de mandato de cinco años con re-
elección diferida a seis años con posibilidad de reelegirse de manera
consecutiva. Lo dicho abrió la posibilidad de que Chávez ejerza la
presidencia por un periodo de doce años en caso de ser reelegido,
como efectivamente sucedió en 2006. Al igual que Chávez, Correa y
Morales convocaron asambleas constituyentes al inicio de su mandato
para promulgar nuevas constituciones que fortalecieron sus capacida-
des y, en ambos casos, habilitaron la reelección inmediata. En el caso
boliviano, la Constitución de 2009 amplió el período de mandato de
4 a 5 años, con posibilidad de reelección inmediata.
En los tres casos, la flexibilización de la reelección se produjo de

manera progresiva, pasando de no reelección o la reelección diferida
a la inmediata y de esta última a la reelección indefinida. Este cambio
gradual de la flexibilización de la reelección presidencial se produjo
también a través de las interpretaciones judiciales afines a los intere-
ses del presidente. En Bolivia y Ecuador, por ejemplo, se aprobaron
Constituciones que ampliaron las oportunidades de reelección del
presidente, posibilitando la reelección por dos mandatos de manera
consecutiva. Sin embargo, mediante cuestionables argumentos de
refundación del Estado, los jueces viabilizaron las postulaciones de
Correa y Morales a terceros mandatos, reformando de modo implícito
la Constitución. En Bolivia, la Corte finalmente declaró inaplicables
las prohibiciones a la reelección, recurriendo al argumento de que
éstas restringían los derechos políticos protegidos por la Convención
Americana de Derechos Humanos.
Un caso muy ilustrativo de esta tendencia es el de Nicaragua, la

cual ha transitado desde la prohibición absoluta de reelección, a la
reelección inmediata por un tercer período mediante sentencia de la
Corte Suprema, para pasar en el 2014, mediante reforma constitucio-
nal impulsada por el legislativo, a la reelección indefinida.
Conclusiones
Uno de los elementos definitorios de la democracia es el carácter

temporal del ejercicio del poder político. Ello presupone al menos
dos condiciones. En primer lugar, que cada tanto se celebren elec-
ciones competitivas, libres, transparentes e igualitarias en las que sea
el propio pueblo quien elija a sus representantes. La idea de que un
cuerpo electoral elija a una autoridad vitalicia o por un periodo ili-
mitado de tiempo, por ello, resulta irreconciliable con la democracia
republicana y constitucional.
En los regímenes presidenciales y particularmente en el caso del

presidente, esta condición no es suficiente para garantizar que quie-
nes resulten elegidos y detenten el poder, lo hagan por un tiempo
limitado. El carácter temporal del ejercicio del poder político del
presidente depende también de su alternancia. Para garantizar el
gobierno democrático, temporal y alternativo, en el constitucionalis-
mo comparado es común hallar límites al número de reelecciones o
al momento de la reelección, la cual se suele condicionar al paso de
uno o más períodos.
Mientras que las elecciones periódicas son una condición univer-

salmente aceptada en los regímenes que se precian por ser democrá-
ticos, las limitaciones a la posibilidad de reelección, específicamente
la del presidente, suele ser objeto de múltiples discusiones. Por un
lado, quienes defienden la reelección presidencial diferida o inme-
diata destacan que esta es un incentivo para que un gobernante con
experiencia actué de forma responsable, honesta y eficiente, de tal
manera que los ciudadanos lo sigan apoyando en las urnas. La ree-
lección, según estos sectores, garantiza la continuidad de las políticas
de gobierno y de Estado y puede ser decisiva para que el presidente
desarrolle su programa de gobierno y ejecute sus políticas.
Aquellos sectores críticos de la reelección presidencial, en cambio,

advierten sobre riesgos como la personalización y concentración del
poder, originadas en el hecho de que una misma persona y su entorno
lo detenten por largo tiempo. Esta continuidad podría anular la alter-
nancia, debilitando la división de poderes, reduciendo el respeto del
presidente por los derechos y, a la postre, suprimiendo la democracia.
Aunque el debate teórico sobre la reelección es informativo e in-

teresante, ya en la práctica, la experiencia histórica latinoamericana
ha mostrado que la manipulación de los límites a la reelección del
presidente dio lugar a gobiernos caudillistas y autoritarios, que se
aferraron al poder, incluso si ello significó la ruptura del orden demo-
crático. Como respuesta a estos gobiernos, desde los años cincuenta
hasta los años noventa del siglo pasado, la mayoría de países latinoa-
mericanos condicionaron la posibilidad de reelección del presidente,
adoptando esquemas de reelección diferida o prohibiéndola de ma-
nera absoluta en sus constituciones. Durante las últimas décadas, en
cambio, la tendencia reeleccionista en gran parte de América Latina
es marcada y clara. Incluso en países en los que tradicionalmente se
establecía la prohibición absoluta de reelección presidencial se han
implementado o ensayado cambios constitucionales dirigidos a per-
mitir fórmulas más relajadas de reelección.
Estas reformas constitucionales orientadas a la prolongación de

ciertos presidentes en sus funciones no se producen en el vacío. Tales
reformas formaron parte de procesos políticos, económicos y sociales
mucho más amplios. Es conocido que la primera oleada reeleccionista
se produjo en América Latina a partir de los años noventa del siglo
anterior, empujadas por gobiernos neoliberales como los de Menem,
Fujimori y Cardoso, en contextos de popularidad presidencial y rela-
tiva comodidad para el manejo de programas económicos.
Una segunda oleada reeleccionista –la que analizamos en este

libro– corresponde especialmente a aquellos gobiernos del llama-
do socialismo del siglo XXI, como los de Chávez, Morales, Correa y
Ortega. Estos gobiernos cimentaron su popularidad en programas
sociales financiados por las rentas obtenidas de exportaciones de
bienes primarios con precios al alza en el mercado mundial y en el

acceso al financiamiento externo.
Tanto en la primera ola como en la segunda, la reelección se jus-

tificó en la necesidad de mantener la continuidad no solo de las po-
líticas públicas, sino en la construcción de un modelo económico y
social de largo aliento que según el gobierno de turno se valoraba
como indispensable para cada país. Tal continuidad se hizo depender
de algo sumamente vulnerable: el liderazgo de un solo individuo, el
presidente en funciones.
Cabe destacar que, a diferencia de lo ocurrido en la década de los

noventa, esta segunda oleada reeleccionista, que ocurre desde 2007
hasta 2018, reintroduce una vieja obsesión de los gobiernos caudi-
llistas y autoritarios de antaño: la reelección presidencial indefini-
da. Entre 1949 y 1987, Perón en Argentina, Stroessner en Paraguay o
Balaguer en República Dominicana adoptaron la misma fórmula. El
retorno de la reelección indefinida, casi cuatro décadas más tarde, se
produce durante el período democrático más longevo de la región
(1978-2018). Aunque ciertamente en países clasificados como semide-
mocráticos (Bolivia, Ecuador) o autoritarios (Nicaragua y Venezuela).
Los impulsores de esta nueva obsesión por la instauración de

la reelección presidencial indefinida pretendieron disfrazarla como
un esquema compatible con la democracia constitucional. Para ello,
además de los fundamentos tradicionales, sostuvieron esencialmente
tres argumentos. Primero, que la reelección sin límites es una facultad
prevalente en los sistemas parlamentarios, en donde el primer minis-
tro puede ser reelegido sin restricciones. Segundo, que esta reelección
ya existe en los sistemas presidenciales como una prerrogativa de
otras autoridades de elección popular. Por último, que la reelección
indefinida amplía el derecho del pueblo a elegir y del presidente en
funciones a ser elegido.
Como hemos visto, estos argumentos obvian diferencias estruc-

turales entre el presidencialismo y el parlamentarismo e ignoran la
creciente concentración del poder en el presidente que caracteriza a
las democracias latinoamericanas. Por otra parte, la posibilidad de

reelección indefinida no es un derecho autónomo, ni tampoco consti-
tuye un desarrollo del sufragio activo y pasivo. El derecho a elegir y
ser elegido puede ser regulado por los sistemas electorales naciona-
les, observando para ello los principios de legalidad y proporciona-
lidad. Las limitaciones a la reelección son, en principio, mecanismos
legítimos, pues persiguen fines como la alternancia democrática, la
competencia electoral equitativa y la limitación del poder político del
presidente. Son precisamente esta clase de limitaciones, expresadas
generalmente a través de reglas en el texto de las constituciones, las
que encauzan y evitan el desbordamiento de la voluntad mayoritaria
en las democracias constitucionales contemporáneas.
En este punto, conviene no perder la perspectiva. El debate en

la segunda oleada reeleccionista no giró en torno a cuál es el esque-
ma institucional más efectivo para conciliar la experiencia de líderes
políticos con la alternancia democrática. Tampoco versó sobre el ba-
lance entre la continuidad de las políticas públicas, la renovación de
los cuadros políticos y la preservación de la competencia electoral.
La nueva oleada trató más bien de justificar a toda costa que la per-
manencia del mismo individuo en la presidencia era imprescindible
para sostener un proyecto político.
A pesar de su relevancia coyuntural y su impacto en la erosión de-

mocrática en la región, la reelección indefinida es la menos analizada
y debatida en la literatura. Para empezar a llenar este vacío investi-
gativo, el objetivo central de este libro consistió en explicar, a partir
de un análisis comparativo, las condiciones institucionales bajo las
cuales se adoptó la reelección presidencial indefinida en Venezuela,
Nicaragua, Ecuador y Bolivia.
El estudio de casos revela que la reelección indefinida, la varia-

ble dependiente de nuestra investigación, fue instaurada a través de
tres mecanismos: las enmiendas o reformas constitucionales aproba-
das mediante consulta popular en el caso de Venezuela en 2009; las
enmiendas o reformas constitucionales aprobadas por el legislativo
en el caso de Nicaragua en 2014 y Ecuador en 2015 y, finalmente, las
sentencias interpretativas de las altas cortes en los casos de Nicaragua

en 2009 y Bolivia en 2017.
En la mayoría de estos casos, la reelección indefinida fue adopta-

da en contextos de presidentes fuertes –es decir, con amplias facul-
tades constitucionales, el apoyo de un partido o coalición legislativa
de mayoría y altos índices de popularidad. Estos presidentes fueron
figuras rupturistas, que modificaron radicalmente los presidencialis-
mos débiles e impopulares que les precedieron. El hecho de que la
reelección indefinida haya sido introducida en realidades institucio-
nales dependientes del presidente refleja que este tipo de reelección
fue el resultado de un proceso incremental de concentración de po-
deres formales en el ejecutivo, ampliamente apoyado por mayorías
legislativas y ciudadanas. Solo en un caso, el de Nicaragua en 2009,
el presidente no contó con el respaldo de un partido legislativo de
mayoría y, como resultado, se vio forzado a acudir a las cortes y ac-
tivar la vía jurisprudencial para lograr la introducción de la reelec-
ción indefinida.
Sumado a la drástica concentración de poderes en el ejecutivo, la

reelección indefinida se estableció luego de un periodo de acelerado
crecimiento económico, en algunos casos acompañado de un gasto
social elevado. El desarrollo económico y la mejora de los indicado-
res sociales fortalecieron aún más los poderes formales y asociados
del ejecutivo. En un contexto de relativa estabilidad económica, los
presidentes contaron con una disponibilidad de recursos fiscales que
resultó clave para impulsar su agenda política, ganar popularidad y
legitimar sus intenciones reeleccionistas. Esta bonanza económica
no fue eterna. Las consecuencias económicas negativas obligaron a
los actores políticos a apresurar su estrategia de reforma o a diferir
la reelección presidencial indefinida transitoriamente para luego de
un período, como en el caso ecuatoriano.
En todos los casos examinados, la instauración de la reelección

presidencial indefinida se inscribe en un marco más amplio que re-
fleja una crisis institucional muy marcada por la falta de indepen-
dencia judicial vis a vis los poderes elegidos. Lejos de su rol técnico
y de control, los jueces constitucionales jugaron un papel clave en

la legitimación de la reelección indefinida. En Nicaragua y Bolivia,
las altas cortes identificadas con los intereses del ejecutivo elimina-
ron los límites constitucionales a la reelección presidencial a través
de sentencias que declararon la inaplicabilidad de normas expresas
de la constitución. A efectos de justificar sus decisiones, estas cortes
emplearon instrumentalmente el control de convencionalidad. En
Venezuela y Ecuador, las cortes también apoyaron las propuestas
reeleccionistas del presidente.
El discurso jurídico para legitimar la reelección indefinida resal-

tó la ampliación de los derechos políticos para los gobernantes y los
gobernados, la compatibilidad del marco constitucional nacional con
los estándares de derechos humanos internacionales y la vigencia
del principio de alternancia democrática, siempre y cuando se reali-
cen elecciones continuas para elegir al mismo mandatario. Como se
vio, estos argumentos resultan anti técnicos desde el punto de vista
jurídico. La reelección indefinida no protege ni mucho menos am-
plía derechos humanos. Al contrario, pone en riesgo la competencia
electoral y la separación de poderes, ambos aspectos vitales para el
funcionamiento de la democracia.
El resultado de interpretaciones jurisprudenciales funcionales a

los intereses reeleccionistas del presidente debilitó ostensiblemente
la rigidez y supremacía de las constituciones. Aunque formalmen-
te todas las constituciones analizadas podrían considerarse como
rígidas debido a las exigencias de referendo o el requerimiento de
mayorías superiores al 60 por ciento de los miembros del congreso
para su reforma, tanto el apoyo mayoritario del legislativo al pre-
sidente, así como el bajo nivel de independencia judicial determi-
naron el éxito de las reformas reeleccionistas. De hecho, todas las
propuestas reeleccionistas tramitadas por la vía legislativa o judicial
fueron aprobadas.
Los casos de adopción de la reelección presidencial muestran

además otras características comunes. Por una parte, la reelección
indefinida constituye la culminación de un proceso progresivo y
gradual de flexibilización de la reelección. En Venezuela, Bolivia y

Ecuador se promulgaron constituciones que cambiaron la reelección
diferida por la reelección consecutiva por dos mandatos. Luego, a
través de interpretaciones judiciales, los presidentes lograron pos-
tular a terceros mandatos y finalmente se eliminaron los límites a la
reelección. Por otra parte, todos los casos muestran que el presiden-
te puede lograr la reelección indefinida solo si la misma es aplicable
también para todos los cargos de elección popular. En efecto, las pro-
puestas reeleccionistas fallidas contemplaron la reelección indefinida
exclusivamente para el presidente, mientras que las propuestas que
reformaron la constitución ampliaron la reelección indefinida para
todos los cargos.
Algunos analistas podrán decir que la reelección indefinida no

elimina los períodos presidenciales; que cada uno de estos continúa
delimitado temporalmente y no hay límite en su número y sucesión.
Dependiendo del marco institucional nacional, la transición de la ree-
lección diferida a la inmediata, e incluso la transición de la prohibición
absoluta de reelección a la reelección alterna o inmediata, no deberían
suponer un problema estructural para la democracia. Han existido
y existen democracias consolidadas en regímenes presidenciales con
estos dos tipos de reelección. Pero es que justamente el presidencia-
lismo constitucional apuesta a esta limitación del poder en el tiempo,
sea mediante la prohibición absoluta de reelección o la limitación del
número y secuencia de reelecciones, mientras que la reelección inde-
finida crea la situación potencial de indefinición temporal del poder.
Si es que quedan dudas sobre la estrecha relación entre la reelec-

ción indefinida y el autoritarismo, las mismas se disipan al analizar
los procesos de adopción de la reelección indefinida. En Ecuador y
Nicaragua, las reformas constitucionales conducentes a la reelección
se han producido sea en medio de escándalos de corrupción por
compra de votos en el legislativo o a través de la partidización polí-
tica de las cortes constitucionales y de sentencias con dudosas inter-
pretaciones constitucionales. En casos extremos como en Bolivia y
Venezuela, la reforma para la reelección actuó como un catalizador
de graves crisis políticas.
Ello confirma que la reelección indefinida plantea riesgos muy

graves para la participación democrática en condiciones de igualdad
y la estabilidad democrática. Ni el neoliberalismo, ni el socialismo del
siglo XXI han generado en América Latina procesos de una democra-
cia más profunda. Aunque ambos apelaron a una mayor participación,
en realidad la han restringido para imponer programas desarrollis-
tas y no han dudado en derivaciones autoritarias para lograrlo. Las
reformas constitucionales conducentes a la reelección presidencial
indefinida han seguido esa misma lógica. Han sido ajustes puntuales
para mantener a la misma persona en el poder aferrándose a nuevos
caudillismos en lugar de cambiar las relaciones de poder. Han evi-
denciado la debilidad de los partidos, de las organizaciones y mo-
vimientos sociales, de las instituciones y de la cultura democrática
en la región. La profundización de la democracia en la región sigue
siendo una tarea pendiente.
En lugar de renovar liderazgos y equipos, fortalecer la organiza-

ción partidaria y su arraigo en la sociedad, desarrollando políticas
y programas de Estado, los casos de reelección indefinida muestran
una lógica personalista y caudillista puramente electoral. Esa lógica
va en contracorriente de los postulados de fortalecimiento de la demo-
cracia y su ampliación a nuevas formas de participación, tanto de los
gobiernos neoliberales como de los llamados gobiernos progresistas.
En cuanto a lo institucional, las reformas conducentes a la reelección,
especialmente la indefinida han tenido origen en una suerte de colu-
sión contra la Constitución.
La agenda de investigación en el tema de la reelección indefi-

nida es muy amplia y potencialmente fructífera. Preguntas como:
¿cuáles fueron las consecuencias de la adopción de la reelección
indefinida? ¿por qué presidentes con alto respaldo popular, parti-
dista, con éxito en gestión económica no emprendieron intentos de
reformar la constitución para extender su mandato? o ¿cómo crear
restricciones constitucionales eficaces para el mandato presidencial?
podrían extender el entendimiento parcial e incompleto que se tiene
del fenómeno. Una mejor comprensión de las causas y riesgos de la
flexibilización de la reelección presidencial incluso podría prevenir
graves crisis constitucionales en algunas de las frágiles democracias

de la región.
Otro asunto inexplorado en esta investigación es la relación entre

el populismo y las reformas a las reglas de reelección. La adopción
de la reelección indefinida presupone la necesidad de que la misma
persona asuma el poder de manera indefinida. Indirectamente esto se
traduce en una personalización del poder político, que a su vez consti-
tuye una característica propia de los sistemas políticos populistas. En
estos sistemas, la presencia ya sea real o simbólica del líder se vuelve
indispensable. No importan las instituciones y reglas democráticas. En
esta lógica populista, la reelección indefinida elimina una limitación
institucional clave para que el pueblo pueda mantener y renovar en
cada elección esta relación supuestamente insustituible con su líder.
Esta relación compleja entre el reeleccionismo y el populismo debe
ser analizada con mayor profundidad en futuras investigaciones.
Apéndice
Codificación de las variables
La regla de codificación de la variable dependiente flexibilización

de la reelección se formuló de manera dicotómica y tomó el valor de
uno cuando se produjo la flexibilización de la reelección presidencial
(por ejemplo, cuando se pasó de la reelección diferida a la reelección
inmediata) y cero en todos los otros casos.
Adicionalmente, para asegurar la confiabilidad de los modelos esta-

dísticos empleados y sus resultados, se adoptó una regla de codificación
alternativa de la variable dependiente a partir del grado de permisividad
de la regla de reelección. En este sentido, se clasificó a los tipos de reelección
en una escala ordinal de cinco puntos, en donde un valor de uno corres-
ponde a la regla más prohibitiva y un valor de cinco corresponde a la regla
más permisiva. En esta escala el valor de uno corresponde a la prohibición
de reelección, dos a la reelección diferida luego de dos periodos presiden-
ciales, tres la reelección diferida luego de un periodo presidencial, cuatro
la reelección inmediata por una ocasión y cinco la reelección indefinida.
Las variables explicativas del análisis cuantitativo son los pode-

res constitucionales, político-partidarios y la popularidad del presiden-
te. Estas tres variables testean las hipótesis de la teoría de asimetría
de poderes. El nivel de multipartidismo en la legislatura y el grado de
institucionalización de los partidos políticos ponen a prueba las predic-
ciones de las teorías sobre el funcionamiento de los sistemas de par-
tidos. Finalmente, las condiciones económicas evalúan las hipótesis de
las teorías estructuralistas. A continuación, se describen las reglas de
codificación de cada una de estas variables.
Los poderes constitucionales del presidente se miden a través del índi-

ce de poderes presidenciales propuesto por Negretto (2015), elaborado
a partir del análisis principal componente, con rango de 0 a 100, en

donde 0 representa poderes constitucionales nulos y 100 representa
poderes constitucionales muy fuertes. Además, usamos el índice de
poderes presidenciales de Shugart y Carey, con un rango de 0 a 22
puntos, en donde 0 representa poderes constitucionales nulos y 100
representa poderes constitucionales muy fuertes. Para evitar proble-
mas de endogeneidad, en estos índices excluímos las prerrogativas de
reelección del presidente. Los poderes político-partidarios del presidente
se capturan a través de una variable dicotómica que toma el valor de
uno cuando el partido o coalición oficialista tienen un porcentaje de
escaños legislativos (cámara baja para sistemas bicamerales) igual o
mayor al porcentaje necesario para lograr una reforma constitucional
y 0 cuando no cuenta con ese nivel de apoyo legislativo. La populari-
dad del presidente se construye a partir de los datos sobre popularidad
del ejecutivo del proyecto Executive Approval Project y los datos del
Latinobarómetro.312
El multipartidismo en la legislatura, medido de manera dicotómi-

ca, toma un valor de 1 cuando el número efectivo de partidos en el
legislativo es de 3.0 o más partidos y 0 cuando es menor a 3.0 parti-
dos.313 El nivel de institucionalización de los partidos políticos se captu-
ra a través del Índice V-Dem sobre institucionalización de partidos
políticos construido por Bizzarro, Hicken, & Self (2017). Este índice
incluye indicadores relativos al número de partidos con organizacio-
nes nacionales permanentes, número de partidos con representación
en el legislativo, la cohesión partidaria y las vinculaciones partidistas.
Para medir las condiciones económicas se considera el crecimiento

anual del Producto Interno Bruto (PIB) per cápita y la tasa de infla-
ción anual, según los datos del Banco Mundial.314 La Tabla 9 recoge
las estadísticas descriptivas de estas variables.
312 Disponible en http://www.executiveapproval.org/datasets/.

313 Siguiendo a Laakso y Taagapera (1979), la fórmula que utilizamos para determinar el
número efectivo de partidos fue 1/Σp2, donde p representa la proporción de bancas
obtenidas por cada partido.
314 Usamos el logaritmo natural en el caso de la inflación para evitar la fluctuación extrema
de valores.
Tabla 9: Estadísticas descriptivas: variables independientes
Des.
Variable Tipo Min. Max. Media N
Est.
Poderes
constitucionales Ordinal 21,4 94,98 50,1 23,3 612
(índice de Negretto)
Poderes político-
Dicotómica 0 1 0,63 0,18 606
partidarios
Popularidad Ordinal 8,13 87,47 45,82 14,45 534
Multipardismo Dicotómica 0 1 0,5 0,5 612
Institucionalización
Ordinal 0,22 0,97 0,62 0,18 610
partidaria
Porcentaje de
crecimiento del PIB Ordinal -14,33 16,22 1,64 3,7 610
per cápita
LN de la tasa de
Ordinal -2,3 9,37 2,32 1,49 594
Inflación
Análisis de datos
La estrategia de análisis de datos incluye una regresión logística

y una regresión probit ordenada. Debido a la naturaleza dicotómica
de la variable flexibilización de la reelección presidencial –1 cuando se
produce la flexibilización de la regla de reelección y 0 en cualquier
otro caso–, el análisis adecuado para determinar el impacto de las
variables explicativas es la regresión logística. En este análisis, se
agrupan los errores estándar robustos por país para controlar la
posible correlación entre las observaciones dentro de cada unidad
política. De esta manera, si la regresión arroja un odds ratio mayor
a uno indica una mayor probabilidad de que se produzca la flexibi-
lización de la reelección presidencial, mientras que un valor menor
a 1 implica lo contrario. La Tabla 10 presenta los resultados de la
regresión logística.
Tabla 10: Regresión Logística. Odds Ratio
Odds ratio
Variables explicativas
(error estándar)
Poderes constitucionales del presidente 1,01*
(0,01)
Poderes político-partidarios 1,18
(0,54)
Popularidad presidencial 1,04***
(0,01)
Multipartidismo 0,34
(0,18)
Institucionalización partidista 0,08
(0,11)
PIB per cápita 0,88
(0,07)
Inflación 0,81
(0,17)
Constante 0,02***
(0,02)
R2 0,11
N 515
* p<0,05; **p<0,05; ***p<0,001. Errores estándar robustos agrupados por países entre paréntesis.
Alternativamente, analizamos un modelo de regresión probit or-

denado en el que la variable de resultado es la escala ordinal regla
de reelección que va desde uno que indica prohibición de reelección
a cinco que representa la reelección indefinida. En este análisis, los
coeficientes negativos indican que el incremento de una unidad en
la variable independiente se traduce en una mayor probabilidad por
adoptar reglas restrictivas de reelección, como la prohibición y la ree-
lección diferida. Lo contrario es cierto para los coeficientes positivos,
el incremento en una unidad en la variable explicativa resulta en una
mayor probabilidad de adoptar reglas más permisivas de reelección,
como la reelección inmediata y la reelección indefinida.
Tabla 11: Regresión Probit Ordenada. Coeficientes
Coeficiente
Variables explicativas
(error estándar)
Poderes constitucionales 0,03***
(0,01)
Poderes político-partidarios 0,3
(0,24)
Popularidad 0,01*
(0,006)
Multipartidismo -0,51*
(0,27)
Institucionalización partidista 1,16
(1,05)
PIB per cápita -0,003
(0,01)
Inflación -0,06
(0,06)
R2 0,17
N 515
* p<0,05; **p<0,05; ***p<0,001. Errores estándar robustos agrupados por países entre paréntesis.
La interpretación de estos resultados se presenta en el capítulo 3.

Bibliografía
LIBROS Y ARTÍCULOS
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Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005.
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No. 0003/2013, dictada el 25 de abril de 2013.
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0084/2017, dictada el 28 de noviembre de 2018.
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Ecuador, Corte Constitucional del Ecuador, “Dictamen No. 001-14-DRC-CC” de 31
de octubre de 2014, https://www.corteconstitucional.gob.ec/sentencias/relatoria/
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Ecuador, Corte Constitucional del Ecuador, “Dictamen No. 7-19-RC/19” de 05 de
noviembre de 2019, http://doc.corteconstitucional.gob.ec:8080/alfresco/d/d/
workspace/SpacesStore/ba1c83bd-2f59-4376-9bf5-e33fbab2168c/7-19-rc-19_
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Nicaragua, Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, Sala Constitucional, “Sentencia
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project.org/download-data/.
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Estadísticas e indicadores CEPALSTAT. Disponible en: http://estadisticas.cepal.org/

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Making Constitutions Replication Data. Disponible en: http://la-constitutionalchange.
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carta-sobre-independencia-judicial-en-ecuador.
Informe No. 30/93 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, del caso
10.804 Guatemala el 12 de octubre de 1993.
Venice Commission at its 114th Plenary Session, Venice, 16-17 de marzo de 2018.
Disponible en: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.
aspx?pdf=CDL-AD(2018)010-e&lang=RU.
SEMBLANZAS DE LOS AUTORES
Agustín Grijalva Jiménez

Es Ph.D en Ciencia Política de la Universidad de Pittsburgh. Máster en
Ciencias Políticas de la Universidad de Kansas. Tiene una especialización
en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Pittsburgh. Es
Abogado y Licenciado en Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad
Católica del Ecuador y ha realizado estudios en Ciencias Humanas en la
Pontificia Universidad Católica del Ecuador.
Se desempeña como investigador y docente de posgrado en la
Universidad Andina Simón Bolívar, y profesor de Derecho Constitucional
en la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Ha dictado cursos
de posgrado en otras universidades como la Universidad de Cuenca,
Universidad del Azuay, Universidad de Especialidades Espíritu Santo,
Universidad Nacional de Loja, y FLACSO-Ecuador. Ha sido docen-
te de Interpretación Constitucional en la Universidad Andina Simón
Bolívar Sedes de La Paz y Sucre, y docente de Derechos Sociales en la
Universidad de Manizales.
Fue miembro del Consejo de Educación Superior, elegido por concurso
de méritos; y actualmente es juez de la de la Corte Constitucional del Ecuador.
José Luis Castro Montero

Es Magíster en Investigación de Derecho (LL.M.) por Tilburg
University y KU Leuven, Abogado por la Pontificia Universidad Católica
del Ecuador (PUCE) y Especialista Superior en Derecho Constitucional
por la Universidad Andina Simón Bolívar (UASB) sede Ecuador. Es
profesor de Derecho Constitucional en la UASB y ha dictado cursos
de pregrado y posgrado en la PUCE, el Instituto de Altos Estudios
Nacionales, la Universidad de Otavalo y la PUCE sede Ambato.
Este libro se terminó de aprobar en el mes de octubre del 2020, bajo el
sistema de evaluación de pares académicos y mediante la modalidad de
“doble ciego”, que garantizó la confidencialidad de autores y, asimismo,
de los árbitros externos a la Pontificia Universidad Católica del Ecuador
(PUCE) y al Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional – Sección
Ecuador (IIDCE).
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Reelección presidencial y democracia

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Jose Luis Castro-Montero

Los determinantes de la reelección presidencial indefinida en perspectiva comparada View project

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Obra remitida y enmarcada dentro de las actividades del Instituto Iberoamericano

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El Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional (IIDC)

El Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM le brindó al

El Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional- Sección

iniciativa del destacado profesor de Derecho Constitucional y ex

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Por interpretación, aludimos precisamente a la dilucidación del sentido o significado

El capítulo 6 analiza la adopción de la reelección indefinida en

El capítulo 7 presenta el caso ecuatoriano, en el que identificamos

popularidad de Correa y el advenimiento de una recesión económica

En el capítulo 9 revisamos los principales hallazgos de la inves-

presidencialismos fuertes, con claros rasgos autoritarios, como la fal-

El último capítulo recoge las conclusiones de la investigación y la

Las primeras constituciones modernas –la Constitución de los

11 Aristóteles, La Política: Aristoteles (FV Éditions, 2015).

1.1. La (no) reelección y sus argumentos