TASAS Y PRECIOS
LOS PRECIOS PUBLICOS
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario
1. TASAS Y PRECIOS
Cuando el Estado, actuando como tal
ente público, trata de satisfacer una nece-
sidad colectiva por medio de una activi-
dad que se concreta en prestaciones indi-
vidualizadas a sujetos determinados, des-
tinadas directa e inmediatamente a ellos, y
en base a estas prestaciones hace pagar a
estos sujetos un tributo, tal tributo debe
incluirse entre las tasas.
La tasa es así, un tributo cuyo hecho
imponible consiste en una actuación de la
Administración que se refiere, que afecta,
directa e inmediatamente, al sujeto pasi-
vo.
La tasa se distingue, por tanto, del resto
de los tributos por su hecho imponible; y
del resto de los ingresos públicos no
tributarios, porque es, claro está, un tribu-
to. Esta última afirmación, tan obvia, ne-
cesita ser, sin embargo, profundamente
JOSÉ JUAN FERREIRO LAPATZA
Universidad de Barcelona
meditada, pues con ella se entra en una
distinción tan tradicional como polémica:
la que trata de marcar la diferencia entre
tasa y precio.
Para ello, para marcar la diferencia en-
tre tasa y precio, es necesario repetir la
afirmación que acabamos de realizar: la
tasa es un tributo. Pues de ella se derivan
dos consideraciones iniciales que creemos
de indudable interés.
La primera se refiere al carácter ex lege
de la obligación que tiene por objeto el
pago de una tasa. La tasa es un tributo y,
como en todo tributo, es la realización del
hecho imponible la que determina el
nacimiento de la obligación tributaria.
Esta obligación, por tanto, no tiene su
fuente, como sucede en los contratos, en
la voluntad del obligado, sino en la vo-
luntad de la Ley; lo que quiere decir que
es la Ley, y sólo la Ley, la que determina
su nacimiento, su validez, su configura-
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ción y contenido y sus modos de extin-
ción. Sin que la voluntad del obligado
sea, en absoluto, relevante para la fijación
de estos extremos. Pues la voluntad del
obligado se dirige a la realización del he-
cho imponible y no dar nacimiento a una
obligación que, repetimos, tiene su única
fuente en la Ley.
La voluntad del obligado puede ser re-
levante, en consecuencia, para determinar
si el hecho imponible se ha realizado o
no, pero no lo es para determinar, insisti-
mos, el nacimiento, validez y contenido
de la obligación.
De esta primera consideración de la
tasa como obligación ex lege, se despren-
den otras dos consecuencias fundamenta-
les: de un lado, en cuando a la voluntad
del obligado, su análisis debe realizarse
desde perspectivas diferentes, por lo que
se refiere a su existencia, vicios y defec-
tos, en el caso de las obligaciones ex con-
tractu y en el caso de las obligaciones ex
lege, pues en las primeras la voluntad del
obligado quiere la obligación, y en las
segundas, quiere el hecho que la origina.
De otro lado, en cuanto a la voluntad
de la Ley, debe examinarse si ésta se li-
mita a reconocer y regular los efectos de
una voluntad dirigida a celebrar un con-
trato y, entre estos efectos, reconoce y re-
gula las obligaciones que de tal contrato
pueden derivar, o si, por el contrario, la
Ley establece una obligación que debe
nacer con la simple realización del hecho
en ella previsto y tipificado.
Resulta claro que sólo cuando la Ley
regula un contrato podemos hablar en
sentido técnico-jurídico estricto de precio
como contraprestación a la que una de las
partes se obliga y que trae su causa de la
prestación que de la otra ha de recibir.
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Estas categorías jurídicas son inaplica-
bles a las obligaciones ex lege, pues en
ellas la causa es la Ley y el pago no es
el pago de un precio, entendido, repeti-
mos, en el sentido técnico-jurídico de
esta expresión, como contraprestación,
sino de una cantidad debida de acuerdo,
únicamente, con el mandato de la Ley.
Resulta así que cuando la Ley prevé
un hecho y hace derivar de su realización
la obligación del pago al Estado o a otro
ente público de una cantidad estamos
ante un tributo o una sanción. Pues, al
menos en el ordenamiento español, no se
reconoce otro tipo de prestaciones pe-
cuniarias de carácter público impuestas
por la Ley que las sanciones o los tribu-
tos.
Dicho de otro modo, el ordenamiento
jurídico español no conoce ningún caso
de obligación de pago de una suma de
dinero impuesta por la Ley que no quepa
en la definición que de él se desprende y
él refleja de tributo o de sanción (civil o
penal).
En consecuencia, cuando se trata de
una obligación ex lege, sólo podemos ha-
blar de precio en sentido jurídicamente
impropio, en el sentido “económico” de
una cantidad que se quiere equivalente a
algo, servicio o utilidad que se recibe y
cuya percepción implica la realización
del hecho que según la Ley origina la
obligación de pago.
Servicio o utilidad que sólo en el sen-
tido “económico” apuntado hace un mo-
mento, ni siquiera en sentido vulgar (el
D.R.A. dice que la palabra contrapresta-
ción significa “prestación que debe una
parte contratante por razón de la que reci-
be o debe recibir”), como así lo hizo la
L.G.T. desde su promulgación, puede en-
tenderse como “contraprestación” de la
cantidad a pagar.
Resulta, por lo demás, obvio que las
obligaciones de carácter público, que unen
a un particular con un ente público,
pueden derivar no sólo de la Ley, sino
también de un contrato de naturaleza pú-
blica, por ejemplo, del contrato de présta-
mo en que se concreta la Deuda pública.
Entendemos que el artículo 31.3 de la
Constitución española, según el cual sólo
pueden establecerse prestaciones patri-
moniales de carácter público con arreglo a
la Ley, sólo se refiere a obligaciones ex
lege y no a obligaciones ex contractu de
carácter público.
Pues “establecer” en el contexto de esta
disposición no puede significar sino
ordenar una prestación, mandar que se
haga, que se realice una prestación crean-
do la correspondiente obligación a través
de una norma; dando vida, en los supues-
tos en ella previstos, a una obligación que
trae su causa de la Ley.
La tasa determina, por lo demás, y ésta
es la segunda de las consideraciones que
se derivan de su carácter de tributo, un
ingreso de Derecho público. Un ingreso
que el Estado exige como tal ente públi-
co. La Administración como acreedora
aparecerá, por tanto, dotada de facultades
extraordinarias, exorbitantes con relación
a las normales situaciones reguladas por
el Derecho privado. Fundamentalmente
tendrá la posibilidad de ejecutar por si
mismo, sin acudir a la justicia ordinaria,
su derecho de crédito, en caso de incum-
plimiento, utilizando la vía de apremio
administrativo. Además, su crédito tendrá
derecho de prelación frente a otros acree-
dores, sus facultades probatorias excede-
rán las de un particular, etc.
Estas dos notas, obligación ex lege,
obligación de Derecho público, separan
nítidamente a la tasa de los precios, in-
gresos de Derecho privado, voluntarios,
que los particulares pagan a la Adminis-
tración por alguno de sus servicios. Su
régimen jurídico está claramente diferen-
ciado. En el segundo caso, la obligación
de pagar el precio es una obligación vo-
luntaria ex contractu, y el acreedor, el Es-
tado, se halla en una situación jurídica
similar a la de un particular.
La actuación de la Administración di-
rigida a los particulares aislada, indivi-
dualmente considerados, puede determi-
nar la exigencia del pago de una cantidad
de dinero por los afectados. Este pago
puede configurarse jurídicamente según
el esquema del tributo, en este caso, la
tasa, o según el esquema del precio, so-
metido, normalmente, a las reglas de De-
recho privado.
Pues, aunque, como ya hemos dicho, el
contrato que une al particular con la
Administración puede ser de naturaleza
pública, lo normal es que cuando la Ad-
ministración utiliza la técnica del contrato
para la financiación de los servicios que
presta a los particulares, lo haga some-
tiéndose a las reglas del Derecho privado.
Obviamente, la utilización de contratos de
Derecho público sometería los pagos a
realizar por el particular a las normas de
Derecho público, pero no convertiría la
obligación derivada del contrato en una
obligación ex lege de Derecho público, en
un tributo. Hecha esta observación, pode-
mos seguir con nuestro discurso.
La índole de la actividad administrati-
va, los fines que se persiguen con su rea-
lización por la Administración pública, la
dosis de utilidad colectiva que se preten-
de alcanzar con ella, determinarán, en
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cada caso, entre otras razones, la elección
entre los distintos regímenes jurídicos a
que se deben someter los pagos exigidos
a los particulares afectados.
Cuando la actividad administrativa sea
por su naturaleza inherente al Estado, es
decir, cuando (según las concepciones
políticas del momento) sólo el Estado
puede realizarla y cuando sea necesaria
para la vida de la comunidad su realiza-
ción por el Estado, parece lógico que los
pagos que se exigen a los particulares
afectados se configuren según el esquema
de la tasa. Es la Ley quien debe configu-
rar de modo uniforme y general, siguien-
do los criterios de justicia aceptados por
el ordenamiento en torno al reparto de las
cargas impuestas por estos servicios a los
miembros de la comunidad, la obligación
de pago a cumplir por los afectados. Es el
Estado, actuando como tal, quien debe
velar porque estas normas se cumplan.
En este caso se sitúan, sin duda, los
pagos exigidos a los particulares relacio-
nados con determinados registros (por
ejemplo, propiedad industrial) y con la
actividad administrativa de autorización,
permiso, inspección y policía en general.
Cuando la actividad de la Administra-
ción es similar a la que puede desarrollar
cualquier particular y su fin primordial es
el lucro (por ejemplo, la actividad publi-
citaria realizada a través de revistas edita-
das por los servicios de publicaciones de
ciertos ministerios), entonces es claro que
esta actividad de prestación debe ser so-
metida al Derecho privado y que los in-
gresos que se logren (por ejemplo, los
pagos de los anunciantes en las revistas
aludidas) deben calificarse de precios.
Pero lo importante, lo fundamental, es
que nos demos cuenta de que se trata, en
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todo caso, de una elección. De una elec-
ción política que no está condicionada, al
menos en el ordenamiento español, por la
Constitución, ni, en general, por concep-
tos ni calificaciones previas, pretendida-
mente técnicos, que unan indefectible-
mente a ellos la exigencia de una tasa o de
un precio.
No se puede decir, por ejemplo, que la
tasa ha de resultar elegida cuando se trata
de financiar una necesidad colectiva o un
servicio público; primero, porque tal
elección no aparece ordenada por la
Constitución; segundo, porque un servi-
cio público puede, en principio, financiar-
se bien con tasas, bien con impuestos o
bien con precios; tercero, porque, aun
admitiendo la necesaria ligazón entre ne-
cesidad colectiva y tributo, el problema
se desplazaría entonces hacia el concepto
de “público” o “colectivo”, un concepto
históricamente relativo, imposible de de-
terminar a priori en términos absolutos.
No se puede decir, desde luego, que la
tasa ha de ser elegida siempre que se trate
de un servicio público obligatorio, porque
entonces se incurre en una tautología.
Pues si el servicio es, en rigor, obligato-
rio, es decir, obligatorio para todos sin
que nadie puede sustraerse a él y se exige
por él una cantidad, es evidente que dicha
cantidad se exige porque la Ley y sólo la
Ley lo ha querido sin que pueda hablarse
en estos casos de contrato. La posibilidad
de elección no existe en estos casos. Ca-
sos que sólo pueden identificarse con su-
puestos reales muy aislados, como puede
ser, por ejemplo, el “servicio” de expedi-
ción del Documento Nacional de Identi-
dad. En los demás supuestos la utiliza-
ción del servicio es siempre, al menos
hasta cierto grado, voluntaria, como vo-
luntaria es, en general, la realización del
hecho imponible de todos los tributos. Y
ya sabemos que la voluntariedad en la re-
alización del hecho imponible nada tiene
que ver con la obligación de pago que
nace de la realización de tal hecho.
Tampoco cabe diferenciar entre tasa y
precio por su cuantía según sean o no
equivalentes los pagos realizados y los
servicios recibidos; pues ni esa equiva-
lencia puede ser determinada en términos
objetivos, ni es inherente, en todo caso, al
precio, ni se puede excluir, en todo caso,
en los supuestos en que se exige el pago
de una tasa.
La cuantía que el particular está obli-
gado a pagar por la utilización de un ser-
vicio público no determina necesariamen-
te el régimen jurídico del pago a realizar.
Puede servir, como con toda claridad ex-
puso Einaudi, para diferenciar, en térmi-
nos estrictamente económicos, los precios
privados o públicos de los precios políti-
cos o tasas, pero no puede servir para di-
ferenciar jurídicamente la tasa del precio.
Jurídicamente, tasa y precio son dos
institucionales distintas, dos moldes de
relaciones sociales perfectamente diferen-
ciados: la una incorpora una obligación ex
lege de Derecho público; el otro, una
obligación ex contractu, normalmente de
Derecho privado.
Pero, fijémonos bien, no se trata de
decir que tasa y precio, en términos jurí-
dicos, sólo se pueden diferenciar “a pos-
teriori” una vez examinado el régimen
jurídico a que está sometido el pago que
en cada ocasión se analice.
Se trata, precisamente, de lo contrario.
Tasa y precio son dos figuras jurídicas,
dos técnicas, dos instituciones que incor-
poran un régimen jurídico diferente. El
legislador, a la hora de elegir entre tasa y
precio, debe tener presente el régimen ju-
rídico que tal elección predetermina. En
virtud del régimen jurídico de la obliga-
ción ex lege o ex contractu que desee es-
tablecer y, fundamentalmente, de los
condicionamientos constitucionales a que
está sometido el establecimiento de un
tributo.
En términos jurídicos, pues, la diferen-
cia entre tasa y precio es clara.
Una tasa es un tributo, es decir, es una
obligación ex lege de Derecho público.
Un precio es una cantidad que ha de pa-
garse en cumplimiento de una obligación,
normalmente de Derecho privado, deriva-
da de un contrato.
La tasa es, pues, un tributo, conclui-
mos así este epígrafe, cuyo hecho impo-
nible consiste en la prestación de un ser-
vicio o la realización de actividades por
la Administración que afecten o benefi-
cien en modo particular al sujeto pasivo.
2. EL CONCEPTO DE TASA EN LA
LEGISLACION ESPAÑOLA
De acuerdo con la disposición adicio-
nal primera de la Ley 8/1989, de 13 de
abril de Tasas y Precios Públicos
(L.T.P.P.), el artículo 26.1.a) de la L.G.T.
ha quedado redactado del siguiente
modo:
“Las tasas son tributos cuyo hecho
imponible consiste en la prestación de
servicios o la realización de actividades
en régimen de Derecho público que se
refieran, afecten o beneficien a los sujetos
pasivos, cuando concurran las dos si-
guientes circunstancias:
a) Que sean de solicitud o recepción
obligatoria por los administrados.
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b) Que no puedan prestarse o realizarse
por el sector privado por cuanto impli-
quen intervención en la actuación de los
particulares o cualquier otra manifesta-
ción del ejercicio de autoridad o porque,
en relación a dichos servicios, esté esta-
blecida su reserva a favor del sector pú-
blico conforme a la normativa vigente.”
Esta redacción trata de armonizar el
artículo 26 L.G.T. con la propia Ley de
Tasas, de la que, como acabamos de ver,
trae su causa, y que define de modo idén-
tico las tasas en su artículo 6, y con la
Ley Reguladora de las Haciendas Loca-
les, que en su artículo 20 nos dice que:
“1. Constituye el hecho imponible de las
tasas la prestación de un servicio público
o la realización de una actividad adminis-
trativa de competencia local que se refie-
ra, afecte o beneficie de modo particular
al sujeto pasivo; cuando, en todo caso,
concurran las circunstancias siguientes:
a) Que sean de solicitud o recepción
obligatoria.
b) Que no sean susceptibles de ser presta-
dos o realizados por la iniciativa privada,
por tratarse de servicios o actividades que
impliquen manifestación de ejercicio de la
autoridad, o bien se traten de servicios
públicos en los que esté declarada la re-
serva en favor de las Entidades locales
con arreglo a la normativa vigente.”
Aclarando en su número 2 que:
“Se entenderá que la actividad admi-
nistrativa o servicio afecta o se refiere al
sujeto pasivo cuando haya sido motivado
directa o indirectamente por el mismo en
razón de que sus actuaciones u omisiones
obliguen a las Entidades locales a realizar
de oficio actividades o a prestar servicios
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por razones de seguridad, salubridad, de
abastecimiento de la población, de orden
urbanístico, o cualesquiera otras.”
En las normas que acabamos de trans-
cribir pueden, a nuestro juicio, distinguir-
se dos partes claramente diferenciadas.
En la primera se establece el concepto
de tasa de acuerdo con la definición teóri-
ca generalmente aceptada, y que se refle-
ja por otra parte con claridad en las tasas
que conoce el ordenamiento español: la
tasa es un tributo cuyo hecho imponible
consiste en la realización de un servicio o
de una actividad por la Administración
(directa o indirectamente, piénsese, por
ejemplo, en los modos de gestión indirec-
ta de las Corporaciones locales) que afec-
ta o beneficia de modo particular al sujeto
pasivo.
En la segunda, no se trata ya, como
veremos ahora, de precisar este concepto,
sino de fijar límites al campo de apli-
cación de las tasas diciendo que éstas
sólo deben de establecerse cuando el ser-
vicio cuya prestación determina la reali-
zación del hecho imponible sea de “soli-
citud o recepción obligatoria” o cuando
no pueda prestarse por el sector privado
por entrañar el ejercicio de autoridad o
porque esté reservado legalmente al sec-
tor público.
Los límites reseñados incorporan,
como con acierto ha indicado Martin
Queralt, una opción política. El legislador
entiende que en los supuestos indicados
las prestaciones exigidas a los particula-
res han de establecerse y configurarse
como tasas.
Tal opción debe de calificarse, sin
embargo, como imprecisa en sus térmi-
nos y de corto alcance en sus efectos.
 Pues al estar incorporada a una Ley
ordinaria (la L.G.T., la L.T.P.P. y la
L.R.H.L., lo son) carece de efectos res-
pecto a leyes futuras, y esto en un doble
sentido:
Primero. El Estado puede, desde lue-
go, establecer tasas sin atender a los már-
genes señalados por la L.G.T. Pues una
ley ordinaria del Estado no puede condi-
cionar sus leyes futuras.
Segundo. Cuando el Estado o las Co-
munidades autónomas decidan, en el
marco de sus respectivas competencias,
financiar un servicio exigiendo a los par-
ticulares que lo utilicen el pago de una
obligación ex lege de carácter público es-
tarán, en todo caso, en cada caso, estable-
ciendo una tasa y deberán, en todo caso,
en cada caso, cualquiera que sea el pre-
supuesto de hecho contemplado, obede-
cer las prescripciones constitucionales
que regulan el establecimiento de los tri-
butos.
La reserva marcada para las tasas en la
L.G.T., la L.T.P.P. y la L.R.H.L. sólo es
efectiva en cuanto viene establecida por
esta última Ley en la esfera local, pues en
ella el Estado sí puede acotar el campo de
acción de las tasas que pueden establecer
y exigir las Corporaciones locales.
Tales limites no pueden, por lo demás,
y como ya antes habíamos apuntado, con-
siderarse demasiado precisos. En efecto,
¿cuándo podemos decir que la actividad o
el servicio son de solicitud o recepción
obligatoria?.
La L.T.P.P. intenta, en su artículo 24.2,
ofrecer una respuesta general a esta
pregunta al decir que: “... no se conside-
rará voluntaria la solicitud por parte de los
administrados:
a) Cuando venga impuesta por disposi-
ciones legales o reglamentarias.
b) Cuando constituya condición previa
para realizar cualquier actividad u obte-
ner derechos o efectos jurídicos determi-
nados.”
Esta respuesta, en nuestra opinión,
conduce inexcusablemente al absurdo,
pues en todos los servicios que se prestan
a solicitud del sujeto pasivo la solicitud
funciona como condición previa para su
prestación, o sea, para “realizar cualquier
actividad u obtener derechos a efectos
jurídicos determinados”. Y, en este sen-
tido, serían todos ellos, según el criterio
sentado por la propia Ley, “obligato-
rios”.
Lo cierto es que la voluntariedad en la
realización del hecho imponible de un tri-
buto no puede servir para marcar su cam-
po de aplicación, porque, salvo en casos
muy aislados, a los que ya hemos aludi-
do, los hechos imponibles de todos los
tributos son siempre, en rigor, de realiza-
ción voluntaria.
Por lo demás, la imprecisión de estos
límites aparece subrayada en la propia
L.T.P.P. al indicar los casos concretos en
los que procede o no la imposición de
tasas. Procede, por ejemplo, según el artí-
culo 13, por los “servicios académicos”,
aunque no en los de nivel superior (disp.
adic. 5ª) y, aunque tales servicios pueden
prestarse también por el sector privado.
No proceden, por ejemplo, según su ar-
tículo 24, por “la utilización privativa o el
aprovechamiento especial del dominio
público”, aunque para lograr la concesión
sea necesaria la previa solicitud del sujeto
pasivo y aunque la concesión implique el
“ejercicio de autoridad” y no pueda ser
realizada por el sector privado.
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 Tal imprecisión revela con toda clari-
dad que los limites señalados por la
L.G.T. al campo de acción de las tasas ni
lo determinan, ni pueden servir para pre-
cisar el concepto de tasas que en esta
misma ley se establece.
Pues resulta evidente que si el Estado
en el futuro establece, por medio de una
Ley, como quiere el artículo 31.3 de la
Constitución, de modo expreso, es decir,
llamándole por este nombre, un tributo
cuyo hecho imponible consiste en la pres-
tación por la Administración de un servi-
cio público al particular, este tributo será
una tasa, sea o no su solicitud obligatoria
o implique o no ejercicio de autoridad.
En efecto, la clasificación tripartita del
artículo 26.1 L.G.T., que abarca a todos
los tributos, no permite otra alusión. Y en
ella las tasas se contraponen a contribu-
ciones especiales e impuestos por su dife-
rente hecho imponible y no por otra cosa.
No, desde luego, por el diferente campo
de acción reservado a unos y otros por el
legislador en cada una de las leyes que
promulga.
Debemos entender, pues, como con-
clusión y como ya se dijo al principio de
este epígrafe, que la L.G.T., la L.T.P.P. y
la L.R.H.L. recogen el concepto tradicio-
nal y general de tasa que se desprende de
las múltiples figuras tributarias que en
nuestro ordenamiento han recibido y reci-
ben este nombre y entienden por tal aquel
tributo cuyo hecho imponible consiste en
la prestación de un servicio o la realiza-
ción de una actividad por la Administra-
ción que beneficia o afecta de modo par-
ticular al sujeto pasivo.
Además, la L.G.T. y la L.T.P.P. reco-
gen ciertos criterios orientativos para el
legislador futuro que éste puede seguir o
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no a la hora de decidir el modo de finan-
ciación, por medio de tasas o precios, de
un servicio público.
La L.R.H.L. impone, por el contrario,
tales criterios, en la medida en que pue-
dan ser precisados, a las Corporaciones
Locales, marcando así el posible campo
de acción de las tasas locales.
Las tres leyes señaladas nos dicen, de
esta forma, cuál debe ser a su juicio el
ámbito de aplicación de estos tributos con
la única intención de marcar el terreno en
que deben aplicarse otras prestaciones pa-
trimoniales de carácter público, los “pre-
cios públicos”, a los que inmediatamente
pasamos a referirnos.
3. LOS PRECIOS PUBLICOS
El artículo 24 de la L.T.P.P. dice que:
“Tendrán la consideración de precios
públicos las contraprestaciones pecunia-
rias que se satisfagan por:
a) La utilización privativa o el aprove-
chamiento especial del dominio público.
b) Las prestaciones de servicios y las en-
tregas de bienes accesorias a las mismas
efectuadas por los servicios públicos pos-
tales.
c) La prestación de servicios o realización
de actividades efectuadas en régimen de
Derecho público cuando concurra alguna
de las circunstancias siguientes:
– Que los servicios o las actividades no
sean de solicitud o recepción obligato-
ria por los administrados.
– Que los servicios o las actividades no
sean susceptibles de ser prestados o
 realizados por el sector privado, por
no implicar intervención en la actua-
ción de los particulares o cualquier
otra manifestación de autoridad, o
bien por no tratarse de servicios en los
que esté declarada la reserva a favor
del sector público conforme a la nor-
mativa vigente.”
De esta forma, la Ley 8/1989, de 13
de abril, de Tasas y Precios Públicos
(L.T.P.P.), introduce en el ordenamiento
jurídico español una nueva expresión,
unos nuevos términos, “precios públi-
cos”, para designar determinados ingre-
sos públicos.
Resulta, pues, necesario fijar la natura-
leza de los ingresos públicos así designa-
dos con el fin de integrarlos bien en una
de las categorías generales tradicionales
de ingreso público que se desprende de
nuestro ordenamiento, bien en una nueva
categoría general, de tal forma que poda-
mos trascender la interpretación pura-
mente literal de los preceptos que regulan
los precios públicos e integrar coherente-
mente esta normativa en el resto del orde-
namiento.
Para ello, entiendo, no podemos buscar
apoyos demasiado consistentes en el
preámbulo de la Ley. Pues, aparte del
nulo valor normativo de todo preámbulo,
nos encontramos en este caso ante una
Exposición de Motivos contradictoria en
si misma, ya que proclama, de un lado,
como fin de la Ley, el sometimiento de
las tasas al marco jurídico de la Constitu-
ción, y declara, de otro, su intención de
expulsar del marco jurídico de las tasas, y
del sometimiento de este marco a la
Constitución, calificándoles como precios
públicos, la mayoría de los ingresos pú-
blicos que hasta ahora se calificaban
como tales. Con la intención, como vere-
mos enseguida, de escapar de este modo a
la necesaria aplicación a estos ingresos
del principio constitucional de legalidad.
Nada puede extrañar, por tanto, que la
parte dispositiva de la Ley contradiga el
pretendido carácter “contractual” que el
preámbulo parece querer atribuir a los
precios públicos.
Al servicio de esta contradicción, el
artículo 24 L.T.P.P., como acabamos de
ver, dice que los precios públicos son
“contraprestaciones”. Tampoco podemos
conceder un valor fundamental a esta ex-
presión, pues nuestro Derecho financiero
ha utilizado y utiliza (cfr. artículo 26
L.G.T.) este vocablo no en su sentido téc-
nico-jurídico de prestación debida, por
una parte, en un contrato por razón de la
debida o realizada por la otra, sino en su
sentido económico, como ya hemos teni-
do ocasión de decir, de prestación equiva-
lente en su valor al beneficio recibido por
un servicio o actividad de la Administra-
ción. La Ley de Tasas y Exacciones Para-
fiscales, de 26 de diciembre de 1958, uti-
lizó el término refiriéndolo a las tasas al
decir que “se consideran tasas las presta-
ciones exigidas por la Administración
como contraprestación de un servicio pú-
blico”. La L.T.P.P. de 1989 la utiliza
ahora refiriéndola a los precios públicos.
El vocablo pierde así todo valor seguro
para decidir la naturaleza de unas y otros.
Debemos, pues, buscar apoyos más
seguros para calificar los pagos hechos en
concepto de precio público.
El primero de ellos nos lo proporcio-
na, con toda claridad, la propia L.T.P.P.:
los pagos realizados en concepto de pre-
cio público son prestaciones de carácter
público. Son prestaciones de Derecho
público sometidas a las normas de Dere-
cho público y a los procedimientos admi-
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nistrativos correspondientes a “la cobran-
za de los tributos y de las cantidades que,
como ingresos de derecho público, debe
percibir” la Hacienda Pública (cfr. artí-
culo 31 L.G.P.).
En efecto, el artículo 27.6 L.T.P.P. se-
ñala que “las deudas por precios públicos
podrán exigirse mediante el procedimien-
to administrativo de apremio”.
Los precios públicos son, por tanto,
prestaciones de carácter público percibi-
das por el Estado y demás entes públicos
actuando como tales. Son ingresos públi-
cos de Derecho público. Las obligaciones
que de ellos derivan son, pues, en el sen-
tido en que antes, al hablar de las tasas,
hemos utilizado esta expresión, obliga-
ciones de Derecho público.
La pregunta clave para resolver sobre
la naturaleza jurídica de los precios públi-
cos se plantea, así, con toda claridad. La
obligación de pago de un precio público
es una obligación de derecho público. ¿Es
también una obligación ex lege?. ¿Se tra-
ta de una obligación impuesta por la Ley o
se trata de una obligación derivada de un
contrato?.
La parte dispositiva de la Ley no res-
ponde de modo directo y expreso a estas
preguntas, pero sí responde a nuestro jui-
cio de modo suficientemente claro a ellas
al señalar la fuente de la obligación.
Pues parece claro que si la obligación
nace de un hecho previsto en la Ley,
siempre que éste se realice y con inde-
pendencia, en cuanto a su nacimiento y
contenido, de la voluntad del obligado,
estaremos ante una obligación ex lege, y
si la obligación nace, por el contrario, de
un encuentro de voluntades, de un contra-
to, cualquiera que sea el momento en que
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éste se perfeccione, y depende de su naci-
miento y existencia de la voluntad del
obligado, estaremos ante una obligación
“ex contractu”.
Pues bien, la L.T.P.P. señala con abso-
luta claridad (cfr. artículo 27, núm. 2) que
“los precios públicos podrán exigirse des-
de que se efectúe la entrega de bienes, se
conceda la utilización privativa o aprove-
chamiento especial del dominio público o
se inicie la prestación de servicios que
justifique su exigencia”. Y corrobora este
mandato en el número 5 de este mismo
artículo al decir que “cuando por causas
no imputables al obligado al pago del
precio no se realice la actividad, no tenga
lugar la utilización privativa o aprovecha-
miento especial del dominio público o no
se preste el servicio, procederá la devolu-
ción del importe que corresponda, o, tra-
tándose de espectáculos, el canje de las
entradas cuando ello fuera posible”.
Y es sabido que una obligación no
sometida a plazo ni condición es exigible
desde el momento mismo de su naci-
miento.
En el mismo sentido y de modo aún
más claro la L.R.H.L. nos dice en su artí-
culo 47 que: “la obligación de pagar el
precio público nace desde que se inicie la
prestación del servicio o la realización de
la actividad o se conceda la utilización
privativa o el aprovechamiento espe-
cial...”.
La L.T.P.P. y la L.R.H.L. nos dicen
así, con toda claridad, que es la realiza-
ción del hecho y sólo la realización del
hecho previsto en la norma lo que origina
la obligación del pago.
En efecto, en los términos estrictos de
la ley, es la realización o no realización
del hecho en ella previsto (utilización del
dominio público, prestación del servicio,
realización de la actividad) lo único que
determina el nacimiento y existencia de
la obligación.
Ninguna alusión se contiene en ella a
un posible contrato preexistente del que
deriven las recíprocas obligaciones. Nin-
gún efecto se prevé en ella derivado de la
posible invalidez de ese contrato. La Ley
no puede ser más clara. Si se realiza el
hecho en ella previsto, existe la obliga-
ción. Si no se realiza, no existe.
Cierto; el artículo 27.5 dispone la no
devolución del precio público pagado aun
cuando, por causas imputables al sujeto
pasivo, no llegue a realizarse en su totali-
dad el hecho que origina la obligación de
pago. Pero esta es una norma tradicional
en el régimen jurídico de las tasas. En
efecto, ya el artículo 347 de la Ley de
Régimen Local de 1955, disponía que:
“El importe de los derechos o tasas a que
se refiere este número se devolverá al in-
teresado siempre que, por causas no im-
putables al mismo, se dejase de prestar el
servicio o de realizar el aprovechamien-
to”. Y el artículo 12 de la L.T.P.P. dispo-
ne que: “Procederá la devolución de las
tasas que se hubieran exigido cuando no
se realice su hecho imponible por causas
no imputables al sujeto pasivo”. Se trata,
pues, de una norma que puede insertarse
indistintamente en el régimen jurídico de
un tributo o de un contrato y que, por tan-
to, nada dice a la hora de determinar si
estamos ante una obligación ex lege o
ante una obligación derivada de un con-
trato.
La colocación de esta norma en el ré-
gimen jurídico de la tasa deriva, sin em-
bargo, con toda coherencia, del principio
de provocación de coste que complemen-
ta el principio del beneficio que, general-
mente, se trata de aplicar con estos tribu-
tos. La actividad de la Administración,
provocada por el particular, se realiza
hasta el punto en que se precisa, para al-
canzar su fin, el concurso del interesado.
Si éste no se produce, provocado el coste,
la Ley entiende también realizado un he-
cho (la obligación de resarcir el daño) y,
en consecuencia, niega su devolución. La
presencia de la norma contenida en el ar-
tículo 27.5 L.T.P.P. en el régimen jurídi-
co de los precios públicos aproxima a és-
te el régimen jurídico típico, normal y ca-
racterístico de la tasa, el régimen normal
y característico de una obligación ex lege
de Derecho público.
Podría argumentarse, quizá, que la
L.T.P.P. regula los precios públicos como
obligaciones de pago que nacen de un
contrato que sigue el molde del contrato
real. Tal argumentación no podría contar
tampoco, a nuestro juicio, con una sólida
base. En primer lugar, porque la categoría
del contrato real, en el sentido que tradi-
cionalmente ha dado nuestro Derecho a
esta expresión, no parece pueda entender-
se, como indican Díez Picazo y Gullón,
reflejada en nuestro sistema con trazos
muy seguros y se concreta en él en su-
puestos muy concretos (mutuo, comoda-
to, depósito, prenda) que cabe entender
como excepción a la regla general (cfr.
artículos 1.254 y 1.258 C.c) de que los
contratos se perfeccionan por el consenti-
miento. Y, en segundo lugar, porque las
reglas de fondo que habrían de aplicarse
a los pretendidos contratos que podrían
dar lugar al pago de un precio público
(compraventa, suministro, arrendamiento
de servicios, transporte, etc.), configuran
éstos siempre, en nuestro ordenamiento,
como contratos, sin duda, consensuales.
99
 La L.T.P.P. no hace, sin embargo,
como acabamos de decir, alusión alguna
al mutuo consentimiento como fuente de
la obligación de pago de un precio públi-
co, sino que, por el contrario, impone el
pago y hace exigible la obligación cuando
considera realizado el hecho en ella
previsto.
Configura la obligación de pago del
precio público como una obligación ex
lege de Derecho público que se exige pa-
ra financiar necesidades públicas, es de-
cir, como un tributo.
Llegados a este punto debemos pre-
guntamos por el tipo de tributo en el que
deben ser encuadrados los precios públi-
cos.
La respuesta viene dada “a contrario”
por el artículo 26.2 L.G.T., según el cual:
“Participan de la naturaleza de los im-
puestos las denominadas exacciones pa-
rafiscales cuando se exijan sin especial
consideración a servicios o actos de la
Administración que beneficien o afecten
al sujeto pasivo”. Según el cual, por tan-
to, participan de la naturaleza de las tasas
las denominadas exacciones parafiscales
cuando se exijan con especial considera-
ción a servicios o actos de la Administra-
ción que beneficien o afecten al sujeto
pasivo.
Los precios públicos se configuran así
en la L.T.P.P. como tributos, y, dentro de
ellos, como tasas de carácter parafiscal.
Los precios públicos se añaden así a la
larga lista de denominaciones (derechos,
cánones, gravámenes, exacciones, etc.),
que en nuestra historia tributaria han reci-
bido las tasas parafiscales. Denominacio-
nes que, como es obvio y ya había indica-
do la S.T.C. de 16 de noviembre de 1981,
100
no pueden por sí solas desvirtuar la ver-
dadera naturaleza jurídica de las institu-
ciones que designan. Naturaleza jurídica
que deriva de su entero régimen jurídico.
Y que en esta ocasión revela la identidad
esencial de precios públicos y tasas.
En efecto, como ha dicho Martín Que-
ralt, “comparando el régimen jurídico de
la prestación integrante de la tasa, con el
de la prestación calificada como precio
público, se observa una total homogenei-
dad entre una y otra. Por mucho que en
el primer caso sea obligatoria la solicitud
o recepción del servicio, este dato es
irrelevante en cuanto al aspecto jurídico
financiero del ingreso, pues tanto la tasa
como el precio público son obligatorios,
sujetos al Derecho público, y devengados
por la realización de ciertos hechos tipifi-
cados por las normas, que coinciden ade-
más en tratarse de un servicio o actividad
de la Administración que afecte o benefi-
cie de modo directo al particular. Y para
la consecución de ambos cuenta el ente
público con las potestades administrativas
propias de los procedimientos tributa-
rios”.
Dos puntos diferencian, sin embargo,
en la L.T.P.P. las tasas de los precios pú-
blicos en los que conviene detenerse. El
primero se refiere a los hechos que pue-
den determinar la exigencia de una y
otros. Con la indeterminación y los cortos
efectos que ya hemos dicho pueden des-
prenderse de este señalamiento de límites.
La ley establece la exigencia de precios
públicos por la utilización privativa o
especial del dominio público o por la
prestación de servicios de solicitud vo-
luntaria o que puedan prestarse en concu-
rrencia con el sector privado.
Debemos aclarar que, en todo caso,
con ello la Ley se limita a declarar su vo-
luntad respecto a qué hechos concretos
deben determinar la exigencia de una tasa
o un precio público. Sin que las diferen-
cias entre los distintos hechos concretos
que originan la obligación de pago deter-
minen otras diferencias en el régimen ju-
rídico de tal obligación. De la obligación
que en ambos casos nace por la sola vo-
luntad de la Ley, de la realización de tales
hechos. No se trata, pues, en realidad de
marcar de este modo diferencias en el ré-
gimen jurídico de tasas y precios públi-
cos, sino de señalar, repetimos, los distin-
tos hechos que según la L.T.P.P. deben
de dar origen a unas y otros. Dando ori-
gen en ambos casos, repetimos, al naci-
miento de una obligación ex lege de ca-
rácter público.
Por el contrario, y este es el segundo
de los puntos de distinción marcados por
la Ley entre tasas y precios públicos, ta-
sas y precios públicos se diferencian radi-
calmente en la Ley en el régimen que de-
ben seguir para su establecimiento y para
la determinación de sus elementos esen-
ciales.
Pues, mientras la L.T.P.P., aplica, aún
de forma harto confusa, como veremos
enseguida, el principio de legalidad al es-
tablecimiento de las tasas, señala, olvi-
dándose totalmente de tal principio, que:
“La fijación o modificación de la cuantía
de los precios públicos se realizará salvo
que una Ley especial disponga lo contra-
rio:
a) Por Orden del Departamento Mi-
nisterial del que dependa el Organo o Ente
que ha de percibirlos y a propuesta de
éstos.
b) Directamente por los Organismos
Autónomos de carácter comercial, in-
dustrial o financiero, previa autorización
del Ministerio de que dependan, cuando
se trate de precios correspondientes a la
prestación de servicios o la venta de bie-
nes que constituyan el objeto de su activi-
dad”.
Esta es la única diferencia real que la
L.T.P.P. señala entre los regímenes jurí-
dicos de tasas y precios públicos. Y es,
por tanto, la única que puede revelar con
claridad la voluntad del legislador que no
puede, en nuestra opinión, ser otra que la
de eludir el mandato constitucional que
ordena el establecimiento de todos los tri-
butos “con arreglo a la Ley”.
Con el burdo sistema de un simple
cambio de nombre, llamando al tributo
precio público, el legislador quiere así
evitar las consecuencias del principio de
legalidad consagrado en el artículo 31.3
de nuestra Constitución. Quiere vaciar de
contenido este artículo atribuyendo a los
órganos del Ejecutivo un poder que la
Constitución, siguiendo una tradición his-
tórica no interrumpida ni siquiera en los
dilatados períodos no democráticos de
nuestra historia, reserva de modo expreso
a la Ley y sólo a la Ley.
Pero la L.T.P.P. es, como ya hemos
dicho, una Ley ordinaria y, por tanto, al
margen de su, en nuestra opinión, carác-
ter inconstitucional en este punto, no pue-
de servir de base para que las disposicio-
nes concretas que se establezcan en el fu-
turo y en cada caso un precio público
puedan evitar o sustraerse a la observan-
cia del principio de legalidad incorporado
al artículo 31.3. de la Constitución.
Serán estas disposiciones, en su caso,
las puedan tacharse también, sino poseen
el adecuado rango legal ni obedecen a las
exigencias mínimas de tal principio, como
contrarias a la Constitución.
101
 Y las que puedan, si poseen el adecua-
do rango para variar las normas conteni-
das en la L.T.P.P., configurar los concre-
tos precios públicos según el molde de la
obligación voluntaria que deriva de un
contrato, es decir, sobre el molde real de
un precio aún, si se quiere, sometido al
Derecho público. Pues la eleccción entre
tasa y precio continúa, claro está, en ma-
nos del legislador, sin que pueda verse
condicionada, en absoluto, por las pres-
cripciones de la L.T.P.P.
Lo único que no puede hacer el legis-
lador, y concluimos así este epígrafe, es
cambiar el nombre del tributo y sobre la
base de este simple cambio de nombres
eludir el mandato contenido en el artículo
31.3 de la Constitución. Pues precisamen-
te, entre otras posibles razones, para evi-
tar esto, la Constitución no emplea en su
artículo 31.3 la palabra tributo, sino que
nos habla, para someter a todos ellos y en
la misma forma al principio de legalidad,
de prestaciones patrimoniales de carácter
público.
4. CONCLUSIONES
De lo expuesto en el cuerpo de esta
ponencia cabe arrancar, a nuestro juicio,
las siguientes conclusiones:
Primera. El establecimiento de una
tasa o de un precio para la financiación
de un servicio público no está condicio-
nado por criterios apriorísticos (si éstos
no vienen impuestos por una norma cons-
102
titucional) basados en pretendidas dife-
rencias sustantivas de los servicios que
con ellas se han de financiar.
Segunda. La diferencia tasa-precio es
una diferencia de régimen jurídico: la
tasa es un tributo; el precio la contrapres-
tación debida en un contrato.
Tercera. La elección entre tasa y pre-
cio es una elección política que ha de ba-
sarse en consideraciones prejurídicas de
todo tipo: económicas, políticas, caracte-
rísticas del servicio, etc.
Cuarta. La elección del tributo implica
privilegios para la Administración y, co-
mo contrapartida, la intervención del le-
gislativo en su establecimiento y los con-
troles propios de los tributos en su aplica-
ción.
Quinta. La elección del precio propor-
ciona una mayor libertad de acción pero
no comporta para la Administración los
privilegios propios del tributo.
Sexta. La elección no puede, sin em-
bargo, tratar de conseguir la libertad de
acción del precio con los privilegios del
tributo. Todo intento en ese sentido, me-
diante regímenes legales híbridos o atípi-
cos no puede sino ser entendido como un
intento de eludir las normas que en todas
las comunidades democráticas garantizan
el ejercicio de un poder tributario ejerci-
do sobre ciudadanos libres y no sobre
súbditos de un Estado no democrático.