Licenciatura en Administración Pública

Introducción al Estudio del Estado y la Administración Pública

Sintesis teórica Nº 2

Pensamiento estatalista, dirigencial y elitista

A lo largo del presente texto se sintetizarán los aportes de una serie de autores que, a pesar de sus
muchas diferencias, coinciden en otorgar un papel central al Estado en la configuración de la sociedad y
la determinación de las políticas públicas. Se distinguen así de las premisas que orientan a los
paradigmas individualistas y liberal-pluralistas, por un lado, y al marxismo, por otro, dado que los mismos
sitúan la determinación de la acción estatal en la sociedad 1 y relegan la posibilidad de "autonomía"
estatal a la presencia de circunstancias históricas excepcionales.

1. EL PENSAMIENTO SOBRE EL ESTADO EN EUROPA CONTINENTAL

(SIGLO XIX - PRINCIPIOS DEL XX)

1.1 Hegel
En cuanto al pensamiento de este filósofo, sólo se indicarán los temas que resulten pertinentes a la
temática referida. Estos aparecen en su obra, por primera vez, de manera sistemática.

a. La supremacía de las formas de existencia colectiva. La filosofía hegeliana de la historia parte de una
contraposición entre la esfera de las necesidades, y el ámbito de la libertad humana. La Historia es un
proceso de superación de las determinaciones naturales propias del reino de la necesidad, que se dirige
hacia la realización de mayores grados de libertad. El carácter de ser viviente del ser humano lo
determina en función de sus necesidades de supervivencia. El hombre natural no es libre; sólo puede
serlo el hombre "racional" capaz de elevarse a lo universal. La historia es el camino hacia la liberación
respecto a tales determinaciones. El sujeto de esa trayectoria histórica son las formas de existencia
colectiva que se da la humanidad en cada circunstancia histórica singular. Estas formas colectivas
poseen supremacía respecto a los individuos que las integran. Es más, la condición de posibilidad para
existir como individuo radica en la inclusión en ellas. El conjunto de las realizaciones históricas de un
pueblo, (lo que denomina como su "espíritu") se despliega a lo largo de la historia de modo "dialéctico"
(en base a la articulación de tres momentos: tesis, antítesis y síntesis). El despliegue del "espíritu" en la
historia es tanto desarrollo material y de formas institucionales, como de la "autoconciencia" de un
colectivo humano. Este "espíritu colectivo" prima sobre los individuos como creador de su propio destino:
él “hace” la Historia. El Espíritu universal se encarna en cada época en un pueblo o Nación particular,
hasta que sea posible su realización plena en un Estado Universal, que incluya en sí a todos los
individuos; es decir, fuera de cuyo orden no quede individuo alguno sin posibilidad de ser reconocido por
todos los otros en su singularidad.

b. El Estado como representante del interés universal. Hegel procuró refutar las concepciones del Estado
basado en una decisión de los individuos, tal como aparece en el contractualismo iusnaturalista y en la
doctrina de la soberanía popular de Rousseau. Existe para él una prelación lógica entre el Estado, la
sociedad y los individuos. La sociedad se encuentra siempre "ya constituida": el Estado y las
instituciones están ya ahí: el individuo halla en ellas sus determinaciones particulares ("su parte de
universalidad"). Los individuos no crean al estado, sino al revés. El Estado no puede afirmarse en la
moralidad subjetiva, en la convicción personal de los individuos que lo conformarían, ni puede basarse
en un contrato, dado que el consentimiento de sus miembros no es contingente, ni sus obligaciones con
él son objeto de negociación. El Estado es, por un lado, representante de los intereses generales de la
sociedad frente a los intereses particulares de sus miembros, y por otro suprema encarnación del
"espíritu real objetivo", es decir, máximo nivel de integración social en el cual se subsumen el "sistema
1
Diferenciándose en la manera de concebir los sujetos, los determinantes sistémicos y la dinámica de sus relaciones.
.
1
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de las necesidades" (el mundo del trabajo) la administración y la justicia. El Estado se presenta como
una potencia superior a las esferas del derecho privado, de la familia y el trabajo, pero Hegel propone
considerarlo como su “fin inmanente”. Lo privado no es pensado en una relación de exterioridad respecto
al Estado, sino, siguiendo la tradición aristotélica, como "partes" de un todo2. El hombre privado actúa,
pero su acción no apunta a lo universal, que sin embargo realiza (el miembro de la sociedad trabaja y al
trabajar para sí mismo trabaja para todo el mundo). Es sólo en el Estado donde se puede realizar la
unidad del fin último universal y los intereses particulares de los individuos.

c. El papel de las elites. Hegel toma al Estado Prusiano de su época (principios del siglo XIX) como la
"realización del Estado moderno3". En éste, muchas de las transformaciones propias de la revolución
francesa fueron adoptadas a partir de la iniciativa de la propia monarquía (entre 1807-1811) a fin de
obtener mayores grados de legitimación en el contexto de las guerras napoleónicas. La afirmación de
Hegel resulta problemática al ser considerada desde el pensamiento político occidental contemporáneo,
que visualiza al régimen político prusiano imperante por entonces como un orden autoritario4. Lo que
importa destacar a este respecto es que, para este autor, las transformaciones reales y perdurables
-como las del Estado prusiano que él celebra- no son las que derivan de acontecimientos revolucionarios
protagonizados por las masas (como la revolución francesa) sino las que provienen de la acción de élites
esclarecidas, que controlan estructuras de dominación aptas para materializar sus fines, y que en todo
caso otorgan concesiones al "pueblo" para ganarse su adhesión. Veremos a este argumento aparecer de
una u otra manera en distintos autores posteriores que otorgan al Estado la primacía con respecto a la
sociedad y los individuos.

d. Libertad y racionalidad. Cada individuo trasciende su singularidad cuando "desea lo racional"5.Un

ciudadano es libre sólo si se autodetermina por reglas racionales6. La libertad del individuo, fuera de la
universalidad y la objetividad de la ley, no es más que arbitrariedad, lo contrario de la libertad. La
persona es libre cuando es capaz de establecer y reconocer la validez de su propia decisión racional,
cuando considera como decisión suya la decisión universal que apunta al bien universal, la decisión
racional que es decisión del "hombre" en el individuo. Contra lo arbitrario, el estado encarna la razón. El
Estado es libre sólo si el ciudadano racional puede hallar en él la satisfacción de sus deseos y de sus
intereses racionales, es decir, aquellos que en tanto que ser pensante es capaz de justificar ante sí
mismo. Sólo en un estado libre, el hombre es libre (puede poseer, utilizar, consumir y entenderse con
otros hombres). El Estado es racional si habla universalmente para todos y cada uno en sus leyes, y
todos y cada uno encuentran reconocido en sus leyes lo que forma el sentido, el valor y el honor de su
existencia. Por ello la libertad es la ley en tanto todo ser racional pueda reconocer en ella su propia
voluntad racional. La reglamentación universal de los problemas particulares permite una existencia libre,
en una forma de comunidad que da satisfacción al ciudadano que trasciende sus deseos inmediatos
para elevarse al pensamiento racional de la interdependencia de intereses.

g. La burocracia como agente social. Los "funcionarios" públicos constituyen el "estamento universal",
cuerpo cuyo rol social se identifica totalmente con el funcionamiento del Estado. Son quienes ejercen el
gobierno real de los asuntos cotidianos (aunque en su esquema la autoridad suprema repose en el
monarca y la representación de los otros "estados"), en tanto poseen el conocimiento técnico respecto a
las cuestiones que afectan a la sociedad y son capaces de plantearlas y preparar soluciones en términos
universales. Este conocimiento es posible a su vez si la conformación de la burocracia respeta ciertas
reglas, como la igualdad de condiciones para el acceso en base a la competencia del aspirante. Para
Hegel, la sociedad civil, el mundo del trabajo, el "pueblo", etc. no son instancias capaces de conocerse a

2
En la familia el hombre lleva una existencia concreta como miembro de una unidad viviente, fundada parcialmente en la naturaleza
y el azar del afecto personal. Cada quien persigue luego sus propios fines como persona privada que trabaja y al trabajar se
socializa, pues el trabajo es la mediación social entre el hombre y la naturaleza. La sociedad se organiza por y para el trabajo en
distintos estamentos o corporaciones, entre ellos el estamento "universal", el de los funcionarios.
3
En la filosofía de Hegel lo "realizado" es aquello que abre las puertas al advenimiento de lo nuevo; y el Estado prusiano, al
"realizar" la idea de Estado Moderno, completa una forma política que por ello mismo da las condiciones para pensar sus
insuficiencias y hacer posible su reemplazo por nuevas formas.
4
En el marco histórico de la reacción frente a la revolución francesa y sus consecuencias, y comparada con las monarquías
europeas de su tiempo, el régimen prusiano no se destacaba por su carácter reaccionario o anacrónico.
5
O cuando "actúa de acuerdo con el concepto de la ética en general" (Hegel, op, cit.).
6
Según el ejemplo hegeliano, al igual que el buen músico no se siente “coartado” o “impuesto” por las reglas musicales cuando
toca, y, sin embargo, está determinado por estas reglas (Filosofía del Derecho).
2
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sí mismas; este conocimiento reposa en dicho cuerpo de funcionarios, que son los que "saben" acerca
de los problemas generales7.

1.2. La Sociología Francesa del siglo XIX

Según Portantiero8, el pensamiento sociológico nace en el contexto de la Europa posrevolucionaria de la
primera mitad del siglo XIX, en el marco del intento de restaurar las formas políticas absolutistas previas
a la revolución francesa. El estímulo para la aparición de la sociología es la crisis social y política que
genera la Revolución Industrial; con ella aparece el proletariado de las fábricas como nuevo actor social
que persigue un nuevo orden sobre las ruinas aún calientes del antiguo régimen abatido por la
Revolución Francesa. El medio social y económico se había transformado de modo irreversible con el
ascenso de la burguesía, del capitalismo, del industrialismo y el crecimiento concomitante del
proletariado urbano. En este medio histórico el trauma de la revolución se reactualiza de modo
permanente en los pensadores preocupados por la problemática de la subversión del orden y del
cuestionamiento de la autoridad antes legítima. Para dar respuesta a estas conmociones aparecerán dos
vertientes antqagónicas: la del socialismo –proyectado al plano de la ciencia por Marx– y la tradición
sociológica clásica. Esta nace ligada a objetivos de estabilidad social, con el propósito de dar respuestas
conservadoras a la crisis planteada en el siglo XIX.

Como el derecho divino y la tradición ya no garantizan el orden, la sujeción, la cohesión social, la

armonía de los diversos órdenes de la sociedad y la aceptación de los lugares que cada quien ocupa en
ella, la “Razón”, que en el siglo anterior fue la fuerza subversiva que los revolucionarios opusieron a la
tradición y la religión, es recuperada como bandera de la burguesía triunfante en lo económico y que
avanza en la toma del poder político. Son rechazados los afanes críticos del siglo XVIII y el nuevo
racionalismo se aboca al análisis de lo realmente existente, a menudo aceptado como "lo natural". Los
nuevos detentadores del poder pondrán en la racionalidad las esperanzas de conciliar las
transformaciones económicas y sociales con el mantenimiento del orden, la cohesión social y el principio
de autoridad. Por eso es que, así como la ciencia y la técnica moderna permiten sujetar a las fuerzas
naturales y transformarlas de forma dirigida y controlada, las leyes que rigen la conformación y la
dinámica sociales deben ser “descubiertas” para gobernar a las sociedades sobre bases "científicas".

La naciente sociología se configura en torno a estas pretensiones. Puesto que la "continuidad" (las
nstituciones heredadas) ya no garantizan la "solidaridad" (la cohesión social), el sociólogo debe proveer,
según Auguste Comte, herramientas para intervenir sobre el nuevo contexto social surgido de la
revolución industrial para reacondicionar el orden instituido sobre las bases de las instituciones
tradicionales (familia religión, propiedad, Estado)9. El sociólogo debe manejar un saber capaz de
intervenir en el orden social para asegurar su progreso, aunque preservando su orden, organizando y
limitando la modificación de un cuerpo social que no es indefinidamente maleable. Las mismas
preocupaciones enmarcan la obra de Emile Durkheim, en tiempos de la Tercera República Francesa (a
fines del siglo XIX), quien se preguntaba cómo asegurar el orden en una sociedad industrial en donde los
lazos tradicionales que ataban al individuo a la comunidad estaban rotos, en la que el capitalismo había
liberado el vínculo social de las regulaciones tradicionales y había hecho posible el antagonismo de
clases y otras manifestaciones de la ruptura entre el orden instituido y la vida social10.

7
La premisa acerca de que la sociedad es el ámbito de un desconocimiento radical acerca de sus propios problemas, y que el
saber respecto a los mismos es privilegio de un cuerpo reducido de funcionarios, capaces de plantear las cuestiones más allá de
los intereses particulares si se hallan relativamente aislados del resto de la sociedad, será un argumento retomado periódicamente
por autores tan diversos como Saint-Simon y Weber, así como por los dirigencialistas y neoweberianos del siglo XX., con los
distintos lenguajes y matices provistos por sus respectivas disciplinas, ideologías, y las cambiantes realidades de que pretenden
dar cuenta.
8
Portantiero, Juan Carlos: El Origen De La Sociologia. Los Padres Fundadores. En: La Sociologia Clasica: Durkheim Y Weber.
Estudio Preliminar.
9
Para Comte, el lazo social preexiste a todo contrato, por filiación y sucesión intergeneracional. Existe conflicto entre la continuidad
(el orden heredado, la acción de los muertos sobre los vivos, la tradición cultural y el legado material) y la solidaridad (el consenso,
la cooperación espontánea requeridas por la acción social presente).
10
Para fundar las nuevas bases que consoliden un orden que le diera a la nación francesa la estabilidad propia del antiguo
régimen, D. parte del supuesto de la primacía de la sociedad sobre el individuo: los hechos sociales le son anteriores, externos, lo
coaccionan y se expresan en instituciones que aseguran su integración con la sociedad. La conciencia colectiva no equivale a la
suma de las conciencias individuales, sino que es algo exterior a cada individuo y lo modela; resume el conjunto de creencias y
sentimientos comunes al término medio de una sociedad El vínculo que une a los miembros de una sociedad entre sí es analizado
a través de la caracterización de los tipos de solidaridad que se dan entre ellos: la solidaridad mecánica (vinculadas a formas más
3
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1.3. La Escuela Histórica Alemana y Max Weber

En ese mismo siglo, la ciencia histórico-social alemana está marcada por el debate en torno a la relación
entre razón e historia. El historicismo reivindica el "pensarse en la historia" en oposición al pensarse
como humanidad universal propio del racionalismo iluminista. La Revolución francesa (1789) había
significado el principio del fin del absolutismo. Su Declaración de Derechos del Hombre y del ciudadano,
fue formulada con pretensiones de universalidad e intemporalidad. Estas ideas se extendieron por
Europa con los ejércitos napoleónicos, pero su violencia provocó una reacción en su contra, sobre todo
en Alemania, en donde la tendencia fue atribuir un nuevo valor a las tradiciones nacionales y los
respetos tradicionales. La reivindicación alemana de "lo histórico" pudo entenderse también como el
equivalente de una toma de partido por la tradición, el pasado, la restauración. El historicismo enfrentó el
concepto abstracto de "naturaleza humana" (tal como aparece en el jusnaturalismo y la economía
política) con la afirmación de que, por una parte, tal concepto es incapaz de contener las diferencias
históricas, nacional-populares, culturales e individuales, e impide pensar las contradicciones y los
conflictos reales. La abstracción racionalista conllevaría la desvalorización de otras dimensiones
igualmente o más importantes de la persona y la sociedad: el sentido común, el sentimiento, la pasión, la
valoración, la fe, reducidas por la razón ilustrada a prejuicio, ignorancia o error; se le imputa contribuir a
la desarticulación de comunidades e instituciones históricamente producidas. Las ideas imperantes en el
Segundo Reich (1871-1918), se ubican en la línea de la Escuela Histórica Alemana11.12.

En este contexto histórico e intelectual nace y gana relevancia la obra de Max Weber, uno de los
pensadores esenciales en la historia de las ciencias sociales. Examinaremos sintéticamente algunos de
sus conceptos, los más relevantes en relación a nuestro objeto:

a) Racionalización. Un eje del pensamiento weberiano es la pregunta respecto a qué conjunto de

factores y circunstancias hizo posible que surgiera en Occidente un tipo específico de ciencia, de
arte, de ética, de administración política y de organización económica. El concepto de racionalidad
identifica desde su punto de vista esta singularidad occidental13 y constituye el elemento esencial
para llevar a cabo su análisis14. La "racionalización" es la tendencia esencial que registra la
transformación de las sociedades tradicionales en sociedades modernas. Implica que un número
cada vez mayor de relaciones sociales, antes establecidas en torno a valores tradicionales o
sagrados, son sustituidas por otras, moldeadas en función de una lógica de adecuación "formal"
entre medios y fines, con independencia de su contenido material. La evolución histórica de la
civilización occidental es percibida como un proceso milenario de "desencanto" del mundo15. El
tradicionales y obtenida obre la base de la escasa diferenciación de los individuos) y la solidaridad orgánica, que supone mayor
complejidad, diferenciación y conflictividad, propia del industrialismo. Caracteriza al mundo moderno por la insuficiente integración
del individuo con la sociedad, dado que las mismas no han podido recrear, en las condiciones propias de la sociedad industrial, los
valores de equilibrio de la sociedad pre- industrial (Portantiero, ob.cit.).
11
La economía, por ejemplo, tomó un carácter distinto en Alemania del que había adquirido con la escuela clásica. Así como la
historia aporta un método específico que puede aplicarse al estudio de los temas sociales (El derecho, la política, la economía, la
religión y la filosofía), el método histórico debía sustituir o al menos complementar los métodos de análisis y formalización de los
economistas clásicos. Se desvalorizó de este modo el análisis abstracto y generalizador, y en cambio se tendió a utilizar
extensamente la investigación histórica. Estas tendencias se hicieron más radicales a partir de 1870, sobre todo con Gustav
Schmoller (1838-1917), quien sostenía que, dado el desarrollo científico de la época, era prudente abstenerse de formular leyes
generales, y que la elaboración de la teoría económica había de aplazarse hasta que se hubieran realizado los trabajos históricos
que le servirían de base. Esto dió lugar a que en el último tercio del siglo XIX, en Alemania se realizaran numerosos trabajos
histórico-descriptivos, juzgados tanto más insuficientes para su fin cuantos más hubieron Wilhelm Roscher (1817-1894), Bruno
Hildebrand (1812-1878) y Karl Knies (1812-1898), fueron los autores más destacados.
12
La influencia de los historicistas no se limitaba al ámbito universitario. En política eran aliados de Bismarck; bajo el liderazgo de
éste el estado alemán desarrolló políticas intervencionistas en lo económico y lo social. Al constituirse el Imperio Alemán como
entidad política unificada, su desarrollo registraba un fuerte retraso relativo con respecto al de las economías capitalistas más
avanzadas de la época (Gran Bretaña y EEUU). Pero la fortaleza relativa del Estado respecto a la sociedad civil hizo posible que
en este país la acción estatal tuviera un impacto mucho más notorio en relación a la integración nacional y al impulso de la
economía capitalista que en los países anglosajones. Todo cambió a partir de los graves problemas de la primera posguerra, sobre
la hiperinflación alemana de 1923. La escuela histórica, tras medio siglo de dominio, quedó desconcertada por los nuevos hechos.
Sus estudios sobre los precedentes históricos de este fenómeno monetario no le permitieron ser capaz de diseñar una política
adecuada para hacerle frente y cayó en el desprestigio. El reflejo norteamericano del historicismo alemán se llamo
"institucionalismo".
13
Aguilar Villanueva, "el programa político del pensamiento de Weber".
14
Fidanza, Eduardo: Max Weber, del malentendido a la revalorización: notas para una lectura actual de su obra. En Doxa, Revista
de Ciencias Sociales, Año IV, Nº 8 otoño-invierno 1993.
15
Lowy, Michael: Figuras del marxismo weberiano. En Doxa, Revista de Ciencias Sociales, Año IV, Nº 8 otoño-invierno 1993.
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comportamiento humano pasa a estar motivado así por el cálculo racional en detrimento de otras
motivaciones propias de sociedades premodernas (afectivas, tradicionales u orientadas por valores
La racionalización supone la sustitución de los componentes mágicos y religiosos por la previsión y
el control, de la "íntima sumisión a la costumbre" por la "adaptación planeada a situaciones objetivas
de intereses". Los valores sustantivos y religiosos de la sociedad tradicional se disuelven en los fines
concretos y acotados que delimitan los intereses en juego en situaciones objetivas. Las relaciones
sociales basadas en la emotividad y el arraigo, son reemplazadas por intercambios fundados en un
interés objetivado, que puede ser adecuado a parámetros técnicos.

El principio del número unifica todos los dominios de la vida social y hace posible su cuantificación.
Las relaciones sociales se impregnan del cálculo racional que pasa por alto las cualidades y reduce
todo a cantidades abstractas. Las probabilidades de ocurrencia de los tipos de acción social16
valorativas, afectivas o tradicionales declinan ante el despliegue general de la acción racional que
implica la calculabilidad y la "disolución de la cualidad en cantidad", es decir, la pérdida de relevancia
social de "la esencia material de las cosas". Esto hace posible el desarrollo del capitalismo y su
racionalidad formal y funcional17. La organización capitalista de la economía es la concreción
histórica paradigmática de la racionalidad occidental, puesto que su organización se asienta por
completo en la calculabilidad, e implica por lo tanto la primacía de una razón (normativa y técnica)
aplicada a la elección de los medios más adecuados para la concreción de fines en el marco de una
lucha constante de intereses.

El ejercicio de la dominación legítima por parte del Estado de acuerdo a un fundamento racional-
legal resulta un factor indispensable para hacer posible el funcionamiento del capitalismo. En efecto,
para que éste sea posible, el Estado debe ser capaz de establecer un marco de previsibilidad tal que
los capitalistas puedan tomar decisiones de inversión cuyos resultados resulten calculables. Una
justicia y una burocracia estatal que funcionan a través de la aplicación impersonal de reglas
preexistentes son condición de posibilidad del despliegue de la racionalidad capitalista: "La empresa
capitalista tiene necesidad para existir de una justicia y de una administración en que el
funcionamiento pueda ser tambien, al menos en principio, calculado racionalmente según reglas
generales sólidas, como se calcula el trabajo previsible efectuado por una máquina" (Weber,
economía y sociedad).

b) Burocratización. Weber afirma que el proceso de racionalización de las relaciones sociales,

entendido como generalización del criterio de maximización de medios a fines, puede ser
considerado como un proceso de burocratización, dado que implica la progresiva subsunción de las
relaciones sociales en un contexto de organizaciones formales y en el predominio de formas de
conocimiento normativo-técnico que conllevan la intervención de expertos en ámbitos de la vida
social antes ligados a su forma tradicional se ligaban al juicio de las costumbres, normas
consuetudinarias, o de carácter informal.

El paso de la sociedad tradicional a la sociedad moderna conlleva la transformación de las formas de

dominación legítima, desde aquellas propias de los sistemas patrimonialistas de las sociedades
tradicionales, basadas en la tradición y la costumbre, hasta el predominio de nuevas formas basadas
en una lógica racional-legal18. La generalización de este nuevo tipo de dominación es paralela a la de
las organizaciones formales cuyo prototipo es el de la burocracia. Este proceso es consecuencia de
la necesidad de suplir la discrecionalidad y el personalismo del soberano por una administración
basada en la igualdad de los ciudadanos ante la ley, y en la previsibilidad de decisiones sujetas a
derecho19.

16
Weber, en el cap. I de su obra Economía y Sociedad establece como objetos de conocimiento de la sociología a la acción social
(conducta humana provista de sentido y referida a otros) y a la relación social (conducta plural recíprocamente orientada).2
17
Lowy, M.: ob. Cit.
18
Pasando por la devoción al carisma de un líder, que consiste ara Weber en una forma de autoridad característica de los
momentos de transición.
19
A lo largo del siglo XX se hizo más notorio el malestar social respecto a las "disfunciones" de las burocracias públicas; se
multiplicaron los estudios que destacaban el desplazazmiento de objetivos, la rigidez, el énfasis en lo procedimental, la escasa
sensibilidad a los cambios del entorno, la homogeneización de las necesidades de los beneficiarios de sus servicios, la escasa
capacidad de adaptación al aumento en magnitud y complejidad de las demandas sociales, y cuyo funcionamiento hizo del respeto
por lo normativo un fin en sí mismo, un ritualismo vacío de otro contenido que la reproducción de la organización y de las élites que
se alternaran en su conducción. Cabe citar como ejemplo los estudios de M. Crozier en Francia y los de Merton, Selznick y A.
Gouldner en USA.
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La forma de dominación racional legal o burocrática es un "tipo ideal" que formaliza la racionalización
de las relaciones intersubjetivas; funciona en base a la aplicación "impersonal" de normas y criterios
técnicos, al control de procedimientos, a la reducción del margen de discrecionalidad personal en el
ejercicio de la autoridad, y a la tendencia a concentrar el conocimiento técnico especializado. Esta
reducción de la discrecionalidad personal y la impersonalidad en el ejercicio de la autoridad, resultan
congruentes con las necesidades de la gestión de las empresas ide aumentar la horizonte de
previsibilidad de su entorno y por lo tanto posibilitar el cálculo de la rentabilidad de sus decisiones de
inversión. La revolución industrial y la complejización y aumento de escala de la producción exigió la
introducción de crecientes requisitos de racionalidad formal; la producción y la gestión ya no
pudieron ser llevadas a cabo en términos "artesanales", sino que deban ajustarse a requisitos y
herramientas "técnicas": cálculo de costos, rentabilidad, riesgos, etc. Las organizaciones se
subdividieron en unidades especializadas que se ordenaron jerárquicamente, y cuyas acciones se
sujetaron a reglas escritas que prescribían deberes y procedimientos. El diseño organizativo procuró
que la información fluya hacia arriba y las directivas hacia abajo. Gracias a estas ventajas la
burocracia tiende a extenderse como modo de organización prevaleciente en el conjunto de las
estructuras organizativas privadas y estatales.

La burocracia es el resultado distintivo del impacto del proceso general de racionalización en las
organizaciones humanas que caracteriza a la modernidad occidental. Pero a medida que aumentó la
complejidad de las relaciones sociales y económicas, el énfasis en lo formal fue ganando terreno en
detrimento de los fines materiales de la acción. Además, como señala Falcao Martins (2001), Weber
fué pionero en señalar el peligro de desintegración entre política y administración en el Estado
Moderno. El modo de dominación burocrático implica la posibilidad de la usurpación de las funciones
políticas por parte de los administradores y la renuncia a sus responsabilidades por parte de los
líderes políticos. Subyace a esta problemática una tensión no resuelta entre política y administración,
entre la racionalidad sustantiva encarnada en las premisas valorativas de la acción pública y la
racionalidad instrumental formal del ejercicio de la autoridad. También se critica en la burocracia -a
partir de su estructura y funcionamiento jerárquicos y su tendencia a monopolizar el conocimiento
técnico para autorizar en él la aplicación de reglas en nombre del interés general- su tendencia a
generar cierto tipo de autoritarismo. La existencia de líderes políticos externos a la burocracia, y de
espacios y canales institucionales como el parlamento, que permitan la expresión de tales liderazgos
y su inclusión en el aparato estatal, permitiría contrapesar en cierto modo el autoritarismo inherente a
la lógica del funcionamiento burocrático20.

c) Las consecuencias de la racionalización y el futuro de las sociedades occidentales. Según

Marx, el futuro de las sociedades occidentales va en la dirección marcada por el desenlace de la
lucha de clases, que se resolverá con la victoria del proletariado, la abolición de la propiedad privada
de los medios de producción y el consiguiente advenimiento de una sociedad socialista. Esta
sociedad se caracterizará por un lado por la desaparición de la explotación económica y de las
constricciones a la libertad que provienen de la necesidad de vender la propia fuerza laboral, y por
otro por la caída del estado, al desaparecer la dominación de clase que éste debe resguardar. Por
todas estas razones en esa etapa cada quien será más libre y podrá desplegar sus potencialidades
en mucha mayor medida que en el marco de una sociedad marcada por la dominación de una clase
sobre el resto.

Weber piensa en cambio que la tendencia a la mayor racionalización de las relaciones sociales y a la
extensión de la burocratización organizativa a un espectro cada vez mayor de esas relaciones
-correlativa a mayores niveles de desarrollo social y económico- lleva a una futuro paradójico, en el
cual dicho desarrollo lleva a una aumento del bienestar y a la vigencia de instituciones democráticas
formales, pero también a que las relaciones personales estén cada vez más atrapadas en los
requisitos formales de la racionalización y la burocratización, es decir, a transferir cada vez más
cuestiones personales y/o sociales desde una esfera subjetiva o deliberativa entre actores iguales
(como sucede en la arena política) al ámbito calificado y restringido de la aplicación de criterios
técnicos y/ formales en resguardo de la racionalidad del conjunto. Es decir, a márgenes cada vez
menores de libertad y realización personal, y a la burocratización no sólo del Estado, sino también de
las empresas privadas, los partidos políticos, las iglesias, etc. Estas "burocracias" a medida que se

20
Por otra parte, Weber señala que la burocracia siempre fracasa cuando intenta controlar políticamente al Estado. Requiere para
ello de la presencia de líderes políticos.
6
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extienden por la sociedad, tienden a apropiar y concentrar el saber técnico y se convierten

progresivamente en "tecnocracias".

La razón, que con el Iluminismo del siglo XVIII era una fuerza crítica, culmina así su proceso de
transformación en una simple herramienta al servicio de la dominación, un "instrumento universal
apropiado para la fabricación de todos los demás instrumentos". La razón iluminista que venía a
destruir los mitos en que se fundaba la sociedad precapitalista se convierte ella misma en el mito
fundante de la sociedad moderna. Las aspiraciones emancipadoras de la racionalidad moderna se
congelan en la petrificación mecánica de la burocracia. Los requisitos organizacionales de la
sociedad moderna, regidos por la racionalidad instrumental, ahogan cualquier alternativa de
organizarla sobre bases éticas o de racionalidad "sustantiva" (orientada por valores, tales como la
justicia, la igualdad, etc., tal como la razón iluminista del siglo XVIII), y la dejan librada a la mera
posibilidad de introducir una progresiva correción "técnica" en el empleo de medios.

No obstante, si bien el proceso de racionalización favorece el predominio de la forma de dominación

racional-legal y de las formas sociales burocráticas, aparece en Weber una tercera forma de
dominación (además de la patrimonialista propia de las sociedades tradicionales y la racional-legal),
que el denomina "carismática", propia de los momentos de cambio histórico- social (a diferencia de
los anteriores, que caracterizarían a las etapas en que predomina la expresión de un determinado
orden social), propia de líderes cuya irrupción excepcional en la historia hace posible un contrapeso
a la rutinización de otras formas de autoridad. El espacio de lo contingente en el seno de la sociedad
burocratizada y la posibilidad de introducir cambios en el devenir histórico de la humanidad queda
librada a la emergencia un liderazgo carismático.

1.4. El pensamiento "elitista"

Italia, como Alemania, fue uno de los Estados-Nación del occidente europeo que se constituyó en forma
relativamente tardía, lo que le impidió participar en el reparto colonial del mundo. El desarrollo de su
capitalismo presentaba grandes disparidades internas en el marco de un retraso general respecto al
verificado en los países del norte europeo, y una sociedad civil desintegrada, débil y carente en gran
parte de tradiciones de participación política e instituciones que permitieran la consolidación de los
actores y canalizaran sus aspiraciones al gobierno del Estado. En este contexto aparece a principios del
siglo XX la obra de una serie de autores, como Gaetano Mosca y sobre todo, Vilfredo Pareto (también
destacado economista) que reaccionan frente al pensamiento liberal y al positivismo vigentes por
aquellos años (sobre todo el primero), y desarrollan una serie de ideas en una línea de crítica a la
ideología racional instrumental que por entonces se extiende a todos los ámbitos de la vida social y
política. Se destaca en este pensamiento la concepción de la democracia como régimen básicamente
ilusorio, puesto que, según ellos, cualquiera sea el régimen político, las sociedades humanas serán
siempre regidas por minorías o élites que son las que efectivamente detentan el poder. Para ellos, la
historia la hacen las élites y no las masas. Las realidades del poder, dadas por su distribución desigual
en la sociedad, son irreductibles a las fórmulas democráticas21.

Pareto destaca el hecho de que, en todo caso, interesa el modo en que las élites se relevan entre sí en
el ejercicio del poder, ya que, aunque la democracia sea una quimera y la que gobierne sea siempre una
élite, no hay una en particular que detente el poder para siempre. Elabora entonces una teoría de la
"circulación de las elites", que fundamenta el mantenimiento del orden social en una adecuada
renovación de los miembros de la élite gobernantes a través de la circulación de individuos que
garanticen un adecuado equilibrio en su seno entre aquellos que poseen rasgos de carácter más afines
al carácter guerrero/conservador y al carácter burgués/negociador. Si la elite es intransigente, es
desplazada violentamente a través de revoluciones. Si no se produce una adecuada circulación de
miembros de la elite, se acumulan en su seno elementos decadentes, que en un primer momento
compran su subsistencia mediante concesiones, pero llegado el momento decisivo, evitan el uso de la
fuerza. Por ello, la elite más inestable es aquella que combina humanitarismo y cerrazón. Las modernas
élites, en cambio, son de carácter plebeyo, cooptadas por las antiguas, a las que relevan. La apertura de
21
En esto su pensamiento presenta rasgos en común con el de Robert Michels, sociólogo aleman weberiano que al analizar el
funcionamiento del partido socialista alemán (en la época de la República de Weimar) formuló su conocida "ley de hierro de la
oligarquía", según la cual la tendencia a la concentración del poder en una minoría es paralela a los procesos de burocratización de
las grandes organizaciones dee masas (a despecho de su idedeología, culaquiera sea ésta) cuya generalización a todos los
ámbitos de la sociedad es una consecuencia del proceso de racionalización que caracteriza a la modernidad occidental.
7
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Introducción al Estudio del Estado y la Administración Pública

canales hacia el sector dominado permite a éstas renovarse incorporando a sus mejores integrantes. La
movilidad social a nivel de individuos garantiza así la estabilidad del sistema. El ejemplo de ello lo daría
la aristocracia inglesa. Una eficaz circulación de las elites puede evitar las revoluciones. Si extrae sus
líderes a las clases dominadas, dejando a éstas por lo tanto desorganizadas e incapacitadas de actuar, y
está dispuesta a apelar a la violencia llegado el caso, puede sobrevivir.

El pensamiento elitista, en suma, basa sus análisis en referencias psicologistas y minimiza el peso de las
variables sistémicas o institucionales para explicar los fenómenos políticos. Plantea la teoría de la
circulación de las élites en buena medida como alternativa a la lucha de clases o antídoto a sus
expresiones revolucionarias; y plantea asimismo la preocupación que luego de la segunda posguerra
retomarán varios autores "dirigenciales" (Daniel Bell, Raymond Aron, Wright Mills) respecto a la
importancia de la cohesión interna de las élites en relación a la gobernabilidad del sistema. El
economista austriaco Joseph Schumpeter intentó posteriormente (mitad del siglo XX) reconciliar al
pensamiento elitista con el funcionamiento de instituciones democráticas representativas, planteando la
necesidad de concebir a la democracia como un método para dirimir pacíficamente la disputa del poder
entre distintas elites, o sectores de ella.

2. PENSAMIENTO ESTATALISTA Y DIRIGENCIALISTA DEL SIGLO XX.

2.1. Keynesianismo.
Un nuevo impulso histórico al pensamiento basado en la primacía de la acción estatal en los países
centrales se registra a propósito de la crisis mundial de 1930. Un nuevo intervencionismo económico
estatal halla su génesis en la crisis que afectó a la economía mundial a partir de 1929. Con la misma se
pone en cuestión el funcionamiento autorregulado de los mercados mundiales y se generó un ambiente
propicio a intervenciones activas del Estado para suplir las fallas estructurales de los mercados que
impedían retomar el crecimiento. Se generalizó así la adopción de nuevas políticas estatales de carácter
"anticíclico" (proteccionismo, control de cambios, expansión monetaria, inversión pública, producción
directa de bienes y servicios a través de empresas públicas o semipúblicas, regulación comercial a
través de precios máximos o precios "sostén", cuotas de producción o exportación, tasas de interés
reguladas y diferenciales según los sectores, exenciones fiscales, etc.) y como correlato, nuevas
organizaciones públicas - "estado keynesiano" - a modo de órganos ejecutores de tales políticas. El
crecimiento del Estado implicó un avance de la esfera de influencia de los poderes estatales sobre los
poderes económicos. El nuevo balance de fuerzas aumentó su capacidad para asignar recursos y
distribuir el excedente. Los Estados asumen la función de coordinar la relación entre sectores
económicos en sus espacios nacionales, regulando distintos aspectos de la competencia, así como
estableciendo barreras que protegen los espacios económicos nacionales de los peligros de la
competencia extranjera, lo que da lugar, a partir de los años '30, a la sustitución del multilateralismo por
el bilateralismo en materia de comercio internacional.

La teoría keynesiana surge como sistematización de las respuestas registradas en varios países, desde
la práctica, ante la crisis (El "new deal" en EEUU, el programa socialdemócrata aplicado en Suecia). El
keynesianismo otorga al Estado la misión de intervenir en la economía a fin de prevenir, remontar o
atemperar las crisis cíclicas (manifiestas en recesión y desempleo) en las que los mecanismos de
mercado se revelaban impotentes para revertir por sí mismos las condiciones que las generaron
(especialmente la insuficiencia crónica de la demanda) y alcanzar así un nuevo punto de equilibrio que
permita retomar el crecimiento económico. Tal intervención estatal era pensada como un medio para
sostener la demanda agregada de modo tal de amortiguar las recesiones y el desempleo, y atenuar así
las oscilaciones del ciclo económico. De este modo cobra especial importancia el rol del Estado como
ejecutor de políticas de inversión pública (sobre todo en grandes obras de infraestructura), a fin de
apuntalar la demanda agregada y atacar el desempleo; como regulador de la oferta monetaria
(adelantando emisión para financiar el incremento en la inversión y/o sostener déficits fiscales de
carácter transitorio). Cabe destacar que la teoría keynesiana se refiere solamente a la relación existente
entre variables macroeconómicas, y a las consecuencias que de tal modelo se derivan en relación a la
política económica, pero no teoriza la cuestión acerca de las capacidades que debe poseer un Estado
para poner en práctica sus nuevas tareas.

8
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Introducción al Estudio del Estado y la Administración Pública

Un aspecto crucial del nuevo modelo de economía regulada es la incorporación a las políticas estatales
del objetivo del "pleno empleo" e integración social de los asalariados (denominado por algunas escuelas
neomarxistas como "compromiso fordista") consistente con la necesidad de estabilizar a la demanda
agregada asegurando una capacidad de consumo adecuada a los trabajadores y la inversión pública,
que hicieron necesario que el Estado garantizara al conjunto de la población un grado mínimo de
provisión de bienes y servicios, con criterios universalistas (jubilaciones, seguro desempleo, vivienda,
cobertura de salud, etc.). Todo lo cual hizo surgir un nuevo espectro de políticas e instituciones públicas,
conocidas como "Estado de Bienestar", a partir de la segunda posguerra. Esto halla sus causas, según
las distintas perspectivas teóricas, en el crecimiento de la clase obrera y de sus luchas; la extensión de
los derechos políticos al conjunto de la población; el aumento de la presión de distintos grupos de
intereses; la segunda guerra mundial; la necesidad de aumentar la legitimación del capitalismo ante el
avance de la URSS; la necesidad de integrar a los partidos socialistas o socialdemócratas y a los
sindicatos en la gestión estatal.

2.2. Ideas elitistas - dirigenciales de la segunda mitad del siglo XX

En los países industrializados, tras la crisis de los años '30 y la segunda guerra mundial, se configuró
una nueva realidad caracterizada por la creciente extensión de la intervención estatal, a fin de regular
distintos aspectos de la economía antes librados al mercado y construir amplios sistemas de seguridad
social y de redistribución de ingresos. Algunos autores entienden que este nuevo contexto se ajustaba
mejor a lo previsto en las hipótesis weberianas respecto a la evolución de las sociedades capitalistas que
la filosofía de la historia de Marx. Los más importantes son el economista John Galbraith, el sociólogo
Wright Mills, el politólogo Daniel Bell (en USA), el politólogo Raymond Aron, el sociólogo Alan Touraine
(en Francia). Las principales afirmaciones que sintetizan este tipo de pensamiento son las siguientes22:

2.2.1. Capitalismo y racionalización. Según estos autores, la "industrialización" y la "racionalización"

habían llevado a superar las formas tradicionales de capitalismo. La economía capitalista atravesó un
proceso de industrialización y racionalización de la producción basada en la incorporación de nuevas
tecnologías (o sea, lo que se da en llamar "el creciente papel del conocimiento como factor de la
producción") y la racionalización tecnoburocrática de la organización y la distribución. La estructura
burocrática es una respuesta racional al crecimiento de la escala de la producción y a su complejización
tecnológica. La burocratización de la economía se produce por la necesidad de reducir la incertidumbre
del mercado, reemplazándola por la regulación estatal o la coordinación interorganizacional fuera del
mercado. Las grandes empresas poseen interrelaciones cada vez menos reguladas por el mercado. El
manejo de la economía requiere de una mayor burocratización y una toma de decisiones crecientemente
técnicas. El Estado debe controlar a las burocracias privadas y organizar la producción. Se establece
una densa red de interdependencias entre los organismos públicos y las organizaciones privadas, con un
flujo continuo de información, personal y recursos materiales.

Las nuevas formas de dominación que reemplazan a las del capitalismo "puro" se basan en estructuras
organizativas cuyos mecanismos de toma de decisión no se subordinan a la influencia ejercida por
grupos de interés ni al poder sistémico de la clase, ni se hallan al alcance del conocimiento público o los
mecanismos democráticos (Touraine). Los conflictos entre tales estructuras son más importantes que las
contradicciones entre clases. La fragmentación de éstas (por la diseminación de la propiedad y la caída
del empleo industrial entre otras causas) las debilita, y fortalece a las elites dirigenciales que gerencian
las organizaciones.

Para Daniel Bell la sociedad contemporánea "postíndustrial" se caracteriza por el fortalecimiento del
poder de las elites científico- tecnocráticas y el carácter central del conocimiento, la universalización del
principio de racionalización, la omnipresencia de conflictos entre estructuras controladoras y
subordinadas, y un Estado que posee un rol primordial de carácter planificador- tecnocrático. Las
sociedades postindustriales requieren cantidades crecientes de coordinación, cuyos costos aumentan si
se expande la participación política más allá de ciertos límites. Existe por ello una tensión entre la
necesidad de toma de decisiones racionales por parte del Estado y las presiones para una mayor
participación. Las sociedades evolucionan no hacia el socialismo, sino hacia alguna forma de estatismo o
sociedad burocrática. La complejidad creciente de la sociedad, que depende cada vez más del
22
Se utiliza para esta sección la exposición que realizan al respecto Alford y Friedman (1989)
9
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conocimiento científico y la técnica, y la necesidad de coordinación eficiente de sus distintos intereses,

imponen la necesidad de la racionalización.

2.2.2. Conformación y papel de las élites dirigenciales. Estos autores concuerdan en que el poder político
de las elites que comandan las organizaciones ha desplazado en distinta medida al de los propietarios
de los medios de producción. Las elites dirigenciales rectoras de "tecnocracias", o "tecnoestructuras" se
extienden por la sociedad y el Estado; su poder se asienta en una concentración creciente del
conocimiento técnico.

Entre ellas, el segmento que comanda al Estado resulta dominante, sobre la base de su monopolio
legítimo de la coerción. Raymond Aron destaca que, si bien la conducción del aparato estatal no es
independiente del poder de las clases sociales, ya no queda adecuadamente explicada por el poder de
una sola clase. La "clase dirigente" o "estratos conductores" de la sociedad se define por su posición en
las organizaciones que controlan recursos claves en la sociedad (empresas, sindicatos, partidos
políticos). La pertenencia ocupacional o de clase puede ser utilizada como un criterio sobre el cual un
grupo o elite política organiza a un conjunto de personas para constituir así una base de poder.

Aron destaca que las sociedades divergen entre sí por el grado de cohesión de sus elites. La capacidad
del Estado para racionalizar la complejidad caótica de la economía contemporánea radica en buena
medida en lo que algunos de estos autores denominan la "cohesión de las elites". La racionalidad global
resulta imposible si un enjambre fragmentado de organizaciones que compiten por el dominio mediante
la captura de piezas del poder estatal. La capacidad de la elite para poner en acto esta capacidad
potencial depende en gran medida de su integración con las elites económicas o sociales (es decir, su
grado de cohesión).

Las elites organizacionales deben ser capaces de estructurar los procesos de toma de decisiones de
modo tal que algunos problemas sociales se conviertan en cuestiones políticas y otros no, y que algunos
intereses tengan acceso a esferas de autoridad pública y otros no. Las cuestiones públicas no son
generadas por la presión de los ciudadanos sino por la acción de las elites que procuran manejar los
conflictos antes que representar el "interés público". Las cuestiones no proviene de la opinión pública
sino que son las elites políticas las que introducen y retiran de la agenda. La estructura del Estado en sí
es vista como una causa poderosa de organización política en tanto limita el tipo de cuestiones que
llegan a la arena política. Esa estructura del Estado selecciona las demandas manejables por el gobierno
y define las cuestiones y los participantes legítimos.

Los conflictos pueden ser comprendidos sin recurrir a conceptos de nivel individual o social. Las
estrategias de las distintas elites las llevará a buscar o no un carácter dominante en relación con las
demás.

2.2.3. El Estado. Es la organización dominante y su aspecto burocrático es central. El Estado ganó en

autonomía ante las clases hegemónicas, puede desplazar a los intereses de clase o hacer prevalecer
sus propios intereses. El Estado se configura como de una coalición de elites gobernantes; un conjunto
de organizaciones administrativas, policiales y militares encabezadas y más o menos coordinadas por
una autoridad central Comprende un conjunto de organizaciones que controlan territorios y personas, y
operan en el contexto de relaciones socioeconómicas divididas en clases y dinámicas económicas
nacionales e internacionales. (Theda Skocpol).

La burocracia estatal compone un estrato social distinto de las clases y brinda al Estado una base de
poder separada y competitiva con aquellas. Esta es una condición de la autonomía estatal en las
sociedades industriales.

Los estados occidentales han desarrollado la capacidad potencial de intervenir con eficacia en la
economía con el objeto de impedir las peores consecuencias de la competencia incontrolada. Las
burocracias o "tecnocracias" estatales deben ser capaces de organizar y conducir racionalmente al
conjunto de la sociedad industrial - o "postindustrial"- regular sus conflictos y tomar decisiones basadas
racionalmente en la planificación, que son preferibles al acontecer caótico de los mercados competitivos.

El proceso de racionalización implica el crecimiento de la burocracia y de la necesidad de control central,

que da lugar a una creciente tensión entre fragmentación y centralización. La racionalización del Estado
acompaña necesariamente a la industrialización, como medio más eficaz para gerenciar una economía
10
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protagonizada por organizaciones de gran escala. La capacidad de toma de decisiones autónomas

estatales garantiza la dependencia de las elites económicas respecto del Estado. Se plantea la cuestión
respecto a cuáles son las condiciones sociales que facilitan el surgimiento de estructuras burocráticas y
la racionalización de los procesos internos de las organizaciones estatales, y el grado de control sobre
sus políticas (no determinadas por quien vence en una situación de influencia múltiple de grupos de
interés). Asimismo, la racionalización y la burocratización brindan los principales elementos analíticos
para contrastar distintos tipos de organizaciones (p/ej., la politización de la burocracia es una patología
de las estructuras organizativas).

La burocratización se puede explicar en ocasiones por la competencia entre elites por el poder. La
competencia entre elites suma nuevas organizaciones al estado. Los organismos tienden también a
burocratizarse para aumentar su aislamiento respecto a las amenazas de su entorno, proteger a sus
elites y a los intereses extraestatales que son sus aliados de la interferencia política exterior, pues impide
que otros intereses exteriores accedan a los mecanismos internos de toma de decisiones.

2.2.4. Democracia, corporativismo y competencia entre élites. Las organizaciones administrativas y

coercitivas son la base del poder del estado como tal, no las instituciones democráticas. Philippe
Schmitter hace hincapié en que la creciente necesidad de planeamiento lleva en algunos casos a que,
aunque en las formas se respeten las formalidades democráticas, exista en la práctica un creciente
"corporativismo" como medio para asegurar la representación continua de los intereses dominantes con
independencia de los conflictos partidistas. La representación pluralista de intereses es cada vez más
ineficaz para tratar problemas sociales y económicos que requieren de dosis crecientes de planeamiento
estatal y racionalización.

La democracia política resulta, para el economista Joseph Schumpeter, una "competencia entre élites".
La participación tiende a ser movilizada dentro de canales restringidos por elites que procuran manipular
la opinión pública, seleccionar las cuestiones y movilizar distintos grupos en su apoyo. Las necesidades
estatales (impuestos, servicio militar) pueden determinar una extensión de los derechos democráticos.
Los intereses sociales deben "organizarse" para participar, es decir, para que su grado de participación
pueda ser controlado por las elites gobernantes. Las instituciones legislativas se vuelven crecientemente
subsidiarias y su importancia declina. La democracia se ha vuelto en gran medida ficticia, y los criterios
para la toma de decisiones pasan a ser predominantemente técnicos. Los mecanismos democráticos
pueden constituir instrumentos de legitimación para inducir calma y confianza política en los sectores
excluidos de la toma de decisiones. Los canales institucionales de participación pueden inducir asimismo
la sensación de participación en grupos afectados por políticas, pero manteniéndolos alejados de las
tomas de decisiones importantes. Los resultados electorales suelen reflejar más que afectar la
distribución del poder en la sociedad. Las elecciones no son un medio para adquirir poder para quienes
no lo poseen, sino que más a menudo permiten adquirir autoridad política a los ya poderosos en la
sociedad (Ginsberg)

El crecimiento de los aspectos burocráticos del Estado limita su aspecto democrático, pues reduce la
posibilidad que los resultados electorales afecten las posibilidades de toma real de decisión. Se vuelve
menos necesaria la participación política e incluso resulta peligrosa para la toma racional de decisiones.
La utilidad de los mecanismos de participación política puede residir en que le proporciona a las elites
información sobre los puntos de riesgo en el nivel de apoyo de las masas. Wright Mills enfatiza el hecho
de que liberalismo pasa a ser en occidente una suerte de "cubierta retórica legitimante" del dominio por
parte de organizaciones gigantescas controladas por elites23.

2.3. El estructuralismo cepaliano y las teorías del desarrollo,

La problemática de los países en vías de desarrollo se convierte en otra fuente del pensamiento que
asigna a la acción estatal un rol determinante respecto a lo económico y social. Luego de la segunda
posguerra, surgen el "estructuralismo", a partir de la obra de Raúl Prebisch (director por entonces de la
CEPAL), y las llamadas "teorías del desarrollo económico". El estructuralismo atacó las teorías ortodoxas

23
Las organizaciones crean los valores, y no al revés. Las metas organizacionales reflejan elecciones estratégicas y no valores
sociales.

11
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de las ventajas comparativas en materia de comercio internacional y postuló que en esta materia existe
un permanente y creciente deterioro de los "términos del intercambio" entre un "centro" mundial
industrializado y la periferia de países exportadores de materias primas. Es por ello que sus "ventajas
comparativas" no pueden por sí mismas lograr que las economías subdesarrolladas obtengan del
comercio internacional los beneficios necesarios para financiar su desarrollo. Los estados de los países
subdesarrollados deben revertir esta situación aumentando su grado de intervención en la economía, y
alentar procesos de sustitución de importaciones. No obstante, estos nuevos roles estatales tampoco
generan una teorización respecto a las capacidades necesarias, o respecto al rol de las estructuras
sociales y culturales que preexistieron a esos procesos en los países centrales.

Las teorías económicas del desarrollo de los años 50 y 60 también fueron más allá del keynesianismo al
postular para el Estado un papel de "agente del desarrollo", ya no con relación a condiciones de crisis
sino para revertir las condiciones estructurales de subdesarrollo. Para llevar a cabo este proceso, y dada
la debilidad de las burguesías nacionales (sobre todo en materia de disponibilidad de capital y de
capacidad empresarial) deben actuar en ocasiones como "empresario sustituto" motorizando así grandes
nacionalizaciones de recursos e industrias "estratégicas" y/o como inductor de las decisiones de
inversión del sector privado. Este desarrollo industrial inducido requería de una amplia intervención
estatal reguladora, promotora y sobre todo planificadora24. De este modo, daban por sentado que los
estados del tercer mundo poseerían la capacidad extraordinaria de producir, por medio de una
modernización industrial acelerada, grandes procesos de desarrollo económico y social en lapsos
excepcionalmente breves, Esto no tenía en cuenta los recursos y modo de funcionamiento de los
Estados de los países en vías de desarrollo25 ni las particularidades histórico- institucionales de la
relación entre los mismos, sus economías y sociedades.

2. 4. Sociología "neoweberiana" (o "institucionalismo histórico")26

A partir de los años setenta, los problemas que plantea el estudio de fenómenos históricos que ponen en
juego la relación Estado Sociedad son abordados ya en un contexto en el cual entran en crisis tanto los
estados keynesianos-de bienestar del mundo desarrollado como los modelos inconclusos que se
motorizaban la sustitución de importaciones en la periferia. Una serie de autores, cuya manera de
concebir las relaciones entre Estado y Sociedad remiten en general a la obra de Weber, se dedicaron a
mostrar que en diversas situaciones históricas el Estado ha actuado de manera autónoma, buscando
identificar los distintos factores que darían cuenta de dicho fenómeno en cada caso. Esta perspectiva
reintroduce en el análisis político la decisión analítica de considerar al Estado como potencialmente
autónomo, frente a las perspectivas socio-céntricas, ya se trate del marxismo o el pluralismo
individualista27.

Los diagnósticos "ortodoxos" de la crisis del estado a partir de los años setenta planteaban como
deseable un Estado mínimo, (o "modesto") que en todo caso trabajara "en red" con intereses y grupos
privados28. En contraposición a ello, esta corriente de las ciencias políticas postula una "vuelta al
24
Las teorías económicas del desarrollo preconizaban grandes transferencias internacionales de recursos en favor de los estados
del tercer mundo, a semejanza del Plan Marshall, de manera que pudieran acumular el capital necesario para atravesar un umbral
de inversiones considerado decisivo para abordar una modernización industrial acelerada. Tuvieron mucha influencia en las
políticas de los Estados surgidos de procesos de descolonización posteriores a la segunda guerra mundia, orientando la
planificación en países como la India o Argelia. Las políticas de la CEPAL tuvieron mayor influencia en el desarrollismo
latinoamericano.
25
Dentro de este modo de funcionamiento, fué ignorada por ejemplo la cuestión de los costos políticos del funcionamiento del
Estado, y su relación con el tipo de comportamiento político de las minorías dominantes y el carácter "neopatrtimonialista" de su
dominación (Pettiteville)

26
En economía suele distinguirse una corriente neoclásica u ortodoxa, que plantea la validez universal de sus modelos y otra
heterodoxa, “institucionalista" o "histórica" que rechaza esta pretensión y reivindica la particularidad derivada del desempeño
económico de cada sociedad, en la cual cobra capital importancia la historia de sus instituciones. Al ser colonizadas en parte las
ciencias políticas por las premisas y modelos de la economía neoclásica (como ejemplo baste citar las teorías de la elección
racional, "public choice", etc.) esta dicotomía cobró nueva vida en el seno de estas disciplinas.
27
Estos trabajos surgen en buena parte como reacción a las corrientes que ubicaban al Estado keynesiano y de bienestar como
causante de la crisis social y económica de los años setenta, y propugnaban políticas de reforma del Estado tendientes conformar
un modelo de estado "mínimo" (luego denominado "modesto") similar a los existentes en la etapa previa a la crisis de 1929.
28
Estado que, en competencia con otros actores, tiene que compartir su poder y actuar en colaboración con los agentes privados.
Su legitimidad se basa formalmente en la capacidad de reducir sus gastos, lograr una mayor eficiencia, y en su carácter subsidiario
12
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Introducción al Estudio del Estado y la Administración Pública

Estado", el que debe ser abordado como "un actor independiente", según la expresión de Theda
Skocpol, como variable autónoma o factor explicativo de los fenómenos sociales y políticos. Con el
antecedente de los trabajos historiográficos de Otto Hintze (principios del siglo XX)29, buena parte de los
trabajos inscritos en la llamada sociología histórica desde los años 70 contrastan experiencias históricas
que poseen, en su diversidad, rasgos comunes. La obra primordial de Evans, Rueschemeyer y Skocpol
(Bringing the state back in, 1985) no sólo hace hincapié en la necesidad de situar el concepto de Estado
en el centro del análisis, sino que es además un alegato en favor de reforzar al Estado en las
democracias pluralistas. "El estado (...) se considera como una organización a través de la cual los
colectivos de funcionarios pueden perseguir objetivos característicos, alcanzándolos con mayor o menor
eficacia según los recursos disponibles en relación con los marcos sociales; o bien, como
configuraciones de organización y acción que influyen en los significados y métodos de la política para
todos los grupos y clases de la sociedad". (Skocpol, 1985)30. Las condiciones históricas específicos y
particulares a cada formación histórico social hacen posible un mayor o menor grado de autonomía
estatal.

Theda Skocpol, en su obra sobre las revoluciones (Skocpol, 1979), analiza los cambios y conflictos
políticos a través de la interacción estratégica de actores que tratan de incrementar sus recursos
políticos (coactivos, morales y materiales) en la disputa por el poder (Tilly, 1978). Esta "causalidad
estructural" nos explica las condiciones de un fenómeno histórico; el hecho de que éste se haya dado
sólo puede comprenderse al encontrar los actores sociales que aprovechan tales condiciones para
actuar. El marco en que se produce la interacción estratégica de los actores, y por consiguiente la
posibilidad de que éstos vean aumentar o disminuir sus recursos políticos, exige también un análisis
estructural. Tras esta obra investiga el papel institucional del Estado, que trascendería el rol puramente
instrumental al servicio de los intereses de la clase dominante; sus funciones en sociedades complejas le
exigen una creciente autonomía respecto a los intereses de clase o de cualquier otro grupo de interés
(Skocpol, 1985). Reivindica el carácter histórico y variable de la autonomía estatal, que resulta de la
interacción estratégica entre el poder de los colectivos de agentes estatales y el del resto de los actores
sociales. Su alcance y mecanismos no están dados a priori31.

Cobra especial importancia respecto al problema de la autonomía el grado de escisión que se plantea
entre las clases dominantes (o los grupos con mayor capacidad de influencia sobre las decisiones del
aparato estatal) por un lado, y por otro, las élites estatales con capacidad de manejar directamente el
poder público. Los momentos históricos en que esta escisión es mayor es cuando resulta posible un
mayor grado de autonomía estatal. Asimismo, de estos estudios históricos se desprende que tal
autonomía se consolida cuando los agentes estatales desarrollan intereses propios ligados a su
condición de cuerpo especializado, ligado en su destino a los objetivos de las instituciones; y cuando,
luego de enfrentar exitosamente un momento de crisis social, se verifican procesos de centralización y
burocratización. El grado de burocratización y de centralización de un país son los factores
determinantes de la autonomía del Estado (Badie y Birnbaum, 1979).

Otro autor enrolado en esta corriente, Eric Nordlinger, hace hincapié en las posibilidades de acción que
tienen los agentes estatales para imponer sus políticas a través de la "interacción estratégica" apelando
a los recursos de poder que son inherentes a su función. El margen de autonomía estatal dependerá de
las capacidades políticas y estratégicas de los agentes estatales, las que les permitirán un eficaz
"manejo de coaliciones sociales", operando sobre sus problemas de acción colectiva, aumentando su

respecto a la iniciativa privada. Al cabo de la reforma estatal, tal Estado podría integrar y movilizar actores externos y constituir una
comunidad de acción flexible, en la cual tiene que abandonar su puesto jerárquico para pasar a desempeñar la función de un
mediador. Además, cada una de las estructuras del Estado se inserta en redes sectoriales en torno a los problemas a resolver
(Stoker, 1995).
29
Hintze fue un historiador alemán que analizó la configuración de la morfología estatal en términos históricos, quien describió las
trayectorias específicas y la formas históricas que adoptó la institucionalización de los Estados europeos, derivando su concepto de
la "autonomía estatal" de la necesidad de interactuar en un contexto internacional con otros Estados; éstos deben monopolizar las
funciones hacia afuera de sus fronteras y actuar allí como un todo, dentro de coordenadas irreductibles a otras fuerzas sociales.
30
Otro trabajo de Skocpol trata de mostrar las razones de la aparición del Estado de bienestar, a partir de las experiencias del New
Deal y de la socialdemocracia europea. La reproducción social exige al Estado, en virtud de la relación de fuerzas entre las clases,
una creciente autonomía respecto a los intereses inmediatos de éstas: el problema es saber en qué condiciones institucionales y
sociales la Administración puede llegar a mostrar tal autonomía (Weir y Skocpol, 1985) y transformar las políticas sociales
residuales y estigmatizantes en otras universalistas e igualitarias (Skocpol, 1995).
31
Esto diferencia el enfoque de estos autores del de otros historiadores como Mann (1984) para quien el Estado es autónomo por
definición. Los distintos actores sociales controlan en mayor o menor medida las distintas fuentes de poder, pero sólo el Estado
posee un poder centralizado y vinculante sobre un territorio dado. Por lo tanto, esta especificidad se convierte en una condición
analítica necesaria para constituir en objeto de estudio a sus relaciones con otros actores sociales.
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Introducción al Estudio del Estado y la Administración Pública

fragmentación, afectando sus preferencias y su dotación de recursos, fortaleciendo a aquellos que

resultan aliados y neutralizando a los que poseen intereses contrapuestos, movilizando a los
indiferentes, haciendo uso de compensaciones, amenazas, etc.

Bárbara Geddes ha propuesto una fundamentación de la autonomía del Estado a partir de conciliar la
teoría de la elección racional con el esquema conceptual proveniente de la nueva economía de las
instituciones. En este sentido, el contenido de las decisiones estatales refleja el interés de los
funcionarios respecto a sus carreras políticas. Burócratas y políticos se conducirán de modo tal que se
reforzará la autonomía estatal si ello favorece sus respectivas carreras. Son las instituciones vigente las
que determinarán si dicha manera de actuar refleja intereses generales o traducen el efecto de las
presiones corporativas, sectoriales o de grupos de interés. Este marco teórico intenta así conciliar las
perspectivas individualistas basadas en el egoísmo individual del sujeto racional de la microeconomía
con la posibilidad de que una actuación autónoma del Estado no sea una suerte de anomalía.

Este marco institucional, que favorecería un desempeño conforme a los requerimientos de una mayor
autonomía estatal, es identificado por P. Evans con la "coherencia corporativa" de las burocracias
estatales de los países que resultaron exitosos como agentes del desarrollo económico (como lo
constituye el caso de los países del este asiático o "nuevos tigres") Esta coherencia corporativa garantiza
un relativo aislamiento de las carreras burocráticas con respecto a las presiones de otros actores
sociales y se explica en gran medida por la organización meritocrática de las carreras administrativas en
dichos países, y el escaso peso correlativo de factores discrecionales o "patrimonialistas" en la
organización burocrática estatal, que por el contrario predomina en los Estados que denomina
"predatorios" y que constituyen la contracara de los estados arriba mencionados. No obstante, Evans
enfatiza que la condición de posibilidad de este rol autónomo del Estado y su capacidad para actuar
como agente estructurante de relaciones sociales y como agente eficaz del desarrollo económico no
radica solamente en la existencia de condiciones institucionales que garanticen un cierto "aislamiento" de
los colectivos de funcionarios que los preserven de las presiones sociales. Su concepto de "autonomía
enraizada", busca aunar precisamente esta condición de la coherencia corporativa con la existencia de
múltiples redes formales e informales que liguen a los actores estatales con el resto de la sociedad y
hagan posible la implementación de los múltiples compromisos y la resolución de los conflictos que son
desencadenados a partir de la ejecución de las políticas.

14