CONTRALORÍA

GENF.FIAL De LA RF.PDHLICA

INFORME DE RESULTADOS
ACTUACIÓN ESPECIAL DE FISCALIZACIÓN

Contrato No. 285 de 2013

FONDO ADAPTACION
PUENTE HISGAURA MALAGA-LOS CUROS

CGR-CDSIFTCEDR No002

Abril 2019

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GENERAL Di- LA KEPÚtILICA

Contralor General de la República Carlos Felipe Córdoba Larrarte

Vicecontralor Ricardo Rodríguez Yee

Contralor Delegado Sector Sebastián Montoyá Mejía

Infraestructura Física y
Telecomunicaciones, Comercio
Exterior y Desarrollo Regional ( E ).

Director de Vigilancia Fiscal Diego Alberto Ospina Guzmán

Directora Estudios Sectoriales Martha Marlen Sosa Hernández

Coordinador de Gestión Luis Ignacio Barrera Cortes

Responsable Actuación Juan Carlos Carrero Camacho

Equipo designado José Mauricio Vanegas Carvajal

Buenaventura Rangel Gelves
Alexander Barón Ibáñez

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1111
1 GENEATOL A REPÚBLA 1

1. CARTA DE CONCLUSIONES

Bogotá, D.C. 0 3 ABR. 2019

Doctor
EDGAR ORTIZ PABON
Gerente
Fondo de Adaptación
Bogotá D.C.

Teniendo en cuenta que el artículo 114 de la Ley 1474 de 2011 consagra nuevas
facultades de investigación para los órganos de control fiscal, encaminadas a
adelantar las diligencias necesarias para determinar los hechos que afecten al
patrimonio público, se expidieron las Resoluciones Orgánicas N° 6680 y 6750 de
2012, N° 7130 de 2013 y la Resolución Reglamentaria Orgánica N°024 de 2019,
por las cuales se adoptan herramientas y actuaciones especiales de control fiscal
con miras a maximizar su eficiencia, oportunidad y efectividad.

Con fundamento en los anteriores criterios y en virtud de la importancia de la

adecuada destinación, administración y manejo de los recursos públicos invertidos
en el proceso de contratación No. 285 de 2013 para construir puentes vehiculares
para atender los sitios críticos de la carretera Málaga-Los Curos en el
departamento de Santander, se asignó a través del AT N° 74 del 20 de noviembre
de 2018, esta Actuación Especial de Fiscalización.

Los resultados obtenidos son los siguientes: hallazgos con connotación fiscal por
valor de $ 8.185.820.011 y una Indagación Preliminar por $ $96.725.052.864.

A continuación el contenido del informe de la Actuación Especial:

1.1 Asunto en cuestión

El FONDO ADAPTACION suscribió con el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) el

Convenio Interadministrativo Marco No 014 del 31 de mayo de 2012, con el objeto
de aunar esfuerzos para el desarrollo y ejecución de los grandes proyectos y la
solución de los sitios críticos de la red vial nacional no concesionada afectados por
el fenómeno de La Niña 2010 -2011.

Así mismo, suscribieron el Convenio Interadministrativo Derivado No 020 del 25 de

julio de 2012, con el objeto de apropiar recursos, adelantar la contratación y
ejecución de varios proyectos, entre los cuales se encuentra la —Recuperación de
la carretera Málaga – Los Curos, por valor de $138.000'000.000.
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TABLA DE CONTENIDO

Página

1. CARTA DE CONCLUSIONES 4

1.1 ASUNTO EN CUESTIÓN 4

1.2 HECHOS RELEVANTES 5

1.3 CONCEPTO SOBRE EL ANÁLISIS EFECTUADO 6

2. CONCLUSIONES Y RESULTADOS 8

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GENERAL DE LA REPÚBLICA

Para la ejecución del proyecto —Recuperación de la carretera Málaga – Los Curos

se debieron realizar inicialmente los estudios y diseños a nivel Fase III de los sitios
críticos y de los puentes de dicha vía, para posteriormente adelantar las obras de
construcción necesarias, con base en el resultado de aquellos. Con tal fin, el
Fondo
Adaptación, celebró el contrato No 106 de 2012, para la realización de los estudios
y diseños a nivel Fase III de los sitios críticos de la Carretera Málaga – Los Curos
entre los PR 0+000 al PR 113+000.

En consecuencia, EL FONDO contrató la construcción de puentes vehiculares

para atender los sitios críticos de la carretera MALAGA (PRO+000) – LOS CUROS
(PR113+000) en el departamento de Santander: 1). Puente vehicular La Judía
(abscisa k79+630 y k79+758) – 2) puente vehicular sitio critico 43 (abscisa
k29+720 y k30+090) -3) puente vehicular Hisgaura (abscisa k45+630 y k47+110.

1.2 Hechos relevantes encontrados

El Instituto Nacional de Vías –INVIAS y el Fondo Adaptación, celebraron los

convenios interadministrativos 014 y 020 de 2012, para aunar esfuerzos en la
desarrollo y ejecución de grandes proyectos y sitios críticos en la red vial nacional
no concesionada afectada por el fenómeno de la niña de periodo 2010-2011 y
entre otros proyectos la recuperación de la carretera Málaga – Los Curos.

El Fondo Adaptación celebró el contrato de obra 285 de 2013 con la firma SACYR
Construcción Sucursal Colombia, el cual tiene por objeto contractual era la
construcción de tres puentes vehiculares' en la vía Málaga – Curos por un valor
de $80.040.716.160. El plazo original del era 33 meses, contados a partir del acta
de inicio (febrero 12 de 2014), es decir el plazo final original del contrato de obra
se extendía hasta el 12 de noviembre de 2016.

No obstante los estudios y diseños para la construcción del objeto del contrato 285
de 2013, habían sido aprobados y recibidos a satisfacción tanto por el Fondo
Adaptación como por el INVIAS; el 8 de agosto de 2014 se autoriza por parte del
FONDO la modificación de los diseños estructurales de los puentes, siempre y
cuando los costos de estas modificaciones sean asumidas por el contratista.

Mediante otrosí # 3 del 10 de noviembre de 2016 es decir un día antes del

vencimiento del plazo contractual original, se prioriza la ejecución del puente
Hisgaura y se suspenden las actividades en los otros dos puentes. En el mismo
acuerdo contractual se establece que el nuevo valor del contrato es de
$103.320.33.858 y se extiende el plazo de ejecución hasta el 30 de mayo de 2018;

Puente Hisgaura (Abscisa K45+630 y K47+110), Puente la Judía (Abscisa K79+630y K79+758)y Puente
Sitio Crítico 43 (K29+7220 y K30+090)

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 CONTRALORA
(itNtf+AL U! LA RtYVEiEtCA
j

A pesar de haberse ampliado el plazo para la entrega final del puente Hisgaura
hasta el 31 de agosto de 2018, pasados 7 meses de esta fecha es decir, al 31 de
marzo de 2019 existe incertidumbre sobre el recibo del puente por parte del Fondo
Adaptación en consideración a los diferentes problemas ampliamente expuestos
por los medios de comunicación.

1.3 Concepto y Análisis

• Concepto sobre el cumplimiento del contrato 285/13, y las funciones de

interventoría y supervisión.

En relación con el cumplimiento contractual es menester indicar que pasados 7

meses del vencimiento del plazo final del contrato, la obra no se ha puesto en
operación, por lo tanto no se ha cumplido la función del estado que es la de
satisfacer las necesidades de la sociedad y en este marco no se han satisfecho
las demandas de la sociedad en relación tanto del puente construido, como de los
dos puentes que de momento no se van a realizar. Aunado con la incertidumbre
por parte del estado de la recepción del puente, por sus ya comentados
problemas.

Las debilidades más relevantes evidenciadas en desarrollo del contrato 285/13,

corresponden a:

* El cambio de los diseños del puente Hisgaura a pesar de haberse pronunciado la

interventoría sobre la viabilidad técnica y de construcción de los diseños
entregados por el Fondo Adaptación. Esta situación, derivó en la ampliación del
plazo contractual con los efectos económicos desfavorables que se exponen en el
presente informe.

* La ejecución y pago de actividades en La Judía y Sitio Crítico 43 que a la postre

no se tradujeron en el cumplimiento del objeto contractual.

* Las deficiencias en el proceso constructivo del puente Hisgaura que no han

permitido la entrega de la obra ante la incertidumbre que existe de momento sobre
la durabilidad y resistencia del tablero del puente.

Al respecto, es claro que aparte de las responsabilidades del contratista, es

evidente también la debilidad y falta de rigor técnico y administrativo por parte de
las interventorías contratadas y de la supervisión a cargo de la Entidad.

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• Opinión sobre el manejo financiero del contrato

El anticipo se dio por el 20% del contrato ($16.008.143.228,03) del cual Se realizó
seguimiento a la amortización realizada a través de la interventoría mediante actas
parciales de obra, así mismo, el desembolso y manejo de este anticipo se realizó
mediante Fiducia del Banco Pichincha, fideicomisos fiduciaria CENTRAL S.A
cuenta 410296627 cuenta de ahorros la cual fue saldada el 13/03/2014.

Los rendimientos de esta fiducia ($ 443.744.324.32) fueron trasladados al Fondo

Adaptación de conformidad con el contrato de Fiducia Patrimonio Autónomo
Fiduciaria Occidente.

Se realizaron amortizaciones hasta el acta No. 45 del mes de marzo de 2018,

factura 248 del 09-04-2018. Una vez agotado y amortizado el saldo se concluye
que el anticipo se aplicó en los estipulado en el contrato, se realizó su seguimiento
por parte de la interventoría de la fiducia y del contratante no se presentan
desviaciones materiales.

En cuanto a los pagos mensuales facturados por el contratista se revisaron las

Actas de pago parcial así como las facturas soportes y seguimiento realizado por
la interventoría a través del FORMATO DE CONTROL FINANCIERO. El proyecto
presento 50 actas de la 1 a la 49a, así como se relacionan 19 actas parciales por
valor total de 2.622.737.137,07 la cuales se realizaron de conformidad con lo
establecido en el Otrosí 3.

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GENERAL DE LA REPÚBLICA :

2. CONCLUSIONES Y RESULTADOS

Como resultado de la Actuación Especial de Fiscalización adelantada y con

fundamento en la revisión jurídica, técnica y financiera al contrato seleccionado, se
determinaron los hallazgos fiscales por valor de $ 8.185.820.011 y una Indagación
Preliminar por $ $96.725.052.864 que se relacionan a continuación:

HALLAZGO No. 1. MAYORES COSTOS POR AMPLIACIÓN DEL PLAZO

CONTRACTUAL (Administrativo, Fiscal y Disciplinario).

El INVIAS y el Fondo Adaptación el día 31 de mayo de 2012 celebraron el

convenio N°014 y también celebraron el N°020 del 25 de julio de 2012, con el
objeto de Aunar esfuerzos para el desarrollo y ejecución del proyecto "Grandes
proyectos y sitios críticos de la red vial nacional no concesionada afectados por el
fenómeno de la niña 2010- 2011 " en este mismo sentido se firmó el convenio
N°020 de 2012 por las mismas partes, en cuyo objeto, entre otros, estaba el de la
recuperación de la carretera Málaga -Curos, que es donde se desarrolla el objeto
del contrato N°285 de 2013.

El contrato N°285 de 2013, se suscribió entre el Fondo Adaptación y SACYR

CONSTRUCCIONES S.A., sucursal Colombia. El plazo contractual inicial fue de
33 meses y un valor total de ochenta mil cuarenta millones setecientos dieciséis
mil ciento sesenta pesos ($80.040.716.160,00), sin ajustes2. La fecha de inicio del
contrato se firmó el 12 de febrero de 2014.

• AJUSTES A LOS PRECIOS UNITARIOS

Los ajustes a los precios unitarios son un mecanismo de compensación por la

fluctuación del valor adquisitivo del dinero, es decir, la forma de reconocer que las
obras con el paso del tiempo tienen variaciones en su costeo. Al no pactarse este
método de incremento de los precios, el contratista asume las variaciones
normales que puedan producirse en los costos dentro de la vigencia del contrato.

Mediante memorando SAT 58752 del 12 de septiembre de 2013, la Subdirección

de Apoyo Técnico le informó a la Secretaria General Técnica del INVIAS, que se
habían allegado los volúmenes físicos y magnéticos correspondientes al proyecto
Puente Hisgaura, los cuales se habían revisado y aprobado por UNOPS quien
cumplía la función de interventor a los diseños, indicando la Subdirección que
"...una vez revisados los mismos, se observa que estos se ajustan a la entrega
contemplada en los requerimientos técnicos del contrato de consultoría, por lo cual
se da recibo por parte de esta Subdirección...", lo que se materializa con el Acta
de Aprobación de la Entrega Final de los Estudios y Diseños a Nivel Fase III para
el Puente Hisgaura de la Carretera Málaga — Los Curos, entre el PR 0+000 al PR
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113+000. Suscrita entre el INVIAS y el Fondo Adaptación el 12 de septiembre de
2013.

En múltiples informes de interventoría se indica que los estudios y diseños

entregados por el Fondo Adaptación son construibles y viables, por lo tanto, le
indica al contratista que los utilice en la implantación del puente. En este sentido
es como en comunicación 131-04-B0G-136-2014 de 01 de agosto de 2014, la
Interventoría le indica a SACYR "...consideramos que están resueltas las
observaciones del contratista para la validación de los diseños estructurales, por
tanto, reiteramos que se debe iniciar la construcción del Puente Hísgaura
implementando el diseño suministrado por el Fondo de Adaptación..."

Con el fin de superar las demoras en el inicio del proceso constructivo del puente
por parte de SACYR, en acta de reunión extraordinaria del 8 de agosto de 2014 en
las oficinas del Fondo Adaptación "El Fondo Adaptación acepta que el contratista
realice las modificaciones estructurales propuestas a los diseños de los puentes,
las cuales no generarán sobrecostos al contrato, toda vez que el costo de los
diseños será asumido por el CONTRATISTA y la construcción será con cargo a
los recursos económicos asignados al Contrato, así como la adición del valor
resultante de la verificación de cantidades de obra que no fueron sumadas en el
presupuesto oficial de la Convocatoria 024 de 2013..."

A partir de esta determinación, se dio inicio al proceso elaboración de diseños y su

respectivo presupuesto. Al respecto, se tiene que el producto final de los diseños,
luego de las revisiones del caso, fue remitido finalmente a la interventoría el 06 de
noviembre de 2015 mediante oficio FA-15-1-201-BOG, con asunto "Entrega
completa de los diseños estructurales del puente Hisgaura"; mientras que las
memorias de cálculo de cantidades de obra que soportan el presupuesto, fueron
remitidas por el contratista a la interventoría en mayo de 2016.

Adicionalmente, en la comunicación DO 41027 del 31 de agosto de 2016, enviada

por el Instituto Nacional de Vías - INVIAS al Fondo Adaptación, pone de presente
en el capítulo Estudios y Diseños del Proyecto, que la firma contratista se ha
negado a emplear los diseños realizados por DIS-EDL, puesto que "...siempre
manifestó su voluntad de modificar los estudios y diseños originales sin una
demostración plena a la fecha ante el Fondo Adaptación y la Interventoría, de que
éstos no eran construibles..."

Así las cosas, resulta evidente que las demoras del contratista en la elaboración
de los diseños y sus respectivos presupuestos, consumieron la mayor parte del
tiempo previsto para la ejecución del contrato, y derivó en la ampliación del plazo
contractual y la incorporación del ítem de ajuste de precios.

Lo anterior se materializó el día 10 de noviembre de 2016 con la firma del Otrosí 3

al contrato 285 de 2013, en donde en la cláusula cuarta, se establece que e
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 CONTRALORÍA, I

Fondo Adaptación reconocerá al Contratista un ajuste de precios para la ejecución

del puente Hisgaura, utilizando como indicador de actualización el Índice de
Costos de la Construcción Pesada ICCP.

En la consideración 97 del otrosí 3, se estableció que el valor por ajustes pactado

a partir del 11 de noviembre de 2016 será la suma de Dos Mil Novecientos
Cincuenta Millones de pesos ($2.950.000.000,00), cifra que en consideración a que los
atrasos, según lo expuesto previamente, son atribuibles a la firma contratista, se
consideran un presunto detrimento puesto que se afectaron los principios de eficacia,
eficiencia y economía del proyecto4. De este valor lo pagado hasta el acta de ajustes
N°19 es Dos Mil Seiscientos Veintidós Millones Setecientos Treinta y Siete Mil Ciento
Treinta y Siete Pesos ($2.622.737.137) que se considera un mayor costo el cual no habría
sido objeto de pago si el contrato se hubiese desarrollado de manera normal dentro del
plazo contractual y se hubiese cumplido con lo establecido en la cláusula primera de
contrato de obra 285 de 20135.

• MAYOR PERMANENCIA DE LA INTERVENTORIA

Paralelo al efecto que se analizó previamente de los ajustes a los precios

unitarios, se generó la necesidad de aumentar el tiempo de permanencia de una
interventoría, más allá del 11 de diciembre de 2016 que fue la fecha hasta la cual
PARSONS BRICKERNHOFF COLOMBIA SAS estuvo como interventor del
contrato N°285 de 2013, en consideración a que la cláusula tercera del otrosí 3
extendió el plazo contractual hasta el 30 de mayo de 2018. La fecha de prórroga
final del contrato de obra fue el 31 de agosto de 2018, contenida en el otrosí 6 del
30 de mayo de 2018.

Dada esta necesidad, el Fondo Adaptación mediante la modalidad de contratación

directa el 12 de diciembre de 2016 celebró contrato de Interventoría integral para
la construcción de puentes vehiculares para atender puntos críticos de la carretera
Málaga los Curas en el Departamento de Santander: 1. Puente vehicular La Judía
(PR79+630 y PR79+758) 2. Puente vehicular sitio critico 43 (PR29+270 y
PR30+090) 3. Puente vehicular Hisgaura (PR45+630 y PR47+110), con un valor
inicial de $5.033.409.413. Del cual a septiembre de 2018 con acta 19A se han
pagado Tres Mil Cuarenta y Siete Millones Quinientos Diez Mil Seiscientos
Sesenta Pesos ($3.047.510.660), los cuales se consideran un mayor costo al
proyecto que se ocasionaron como consecuencia de las demoras en la
implantación del puente Hisgaura por parte de SACYR.

Es decir, se considera que existe un mayor costo del proyecto en un valor de cinco
mil seiscientos setenta millones doscientos cuarenta y siete mil setecientos
noventa y siete pesos, ($5.670.247.797), que corresponden a la suma de los
costos por ajustes pagados y el costo de la interventoría desde diciembre de 2016
hasta septiembre de 2018, como consecuencia de una gestión ineficient

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 CONTRALORÍA
GENE:VIAL Dr: LA REPÚBLICA

antieconómica e ineficaz, contraviniendo presuntamente lo establecido en el

Artículo 3 de la Ley 610 de 2000.

HALLAZGO No 2. LA JUDIA Y SITIO CRITICO 43. (Administrativo, Fiscal y

Disciplinario).

El contrato de obra N°285 de 2013, dentro de su objeto contractual incluyó la

construcción de puentes en el llamado sitio LA JUDIA (PR79+630 al PR79+758) y
el punto conocido como SITIO CRITICO 43 (PR29+720 y PR30+090), puentes que
implementando el diseño de DIS-EDL según la oferta económica de SACYR
tenían un costo de $2.971.192.603 y $3.886.325.097 respectivamente.

En la ejecución contractual de obra se facturó por concepto del Sitio Critico 43

($119.563.112) y de La Judía ($1.766.384.349), lo anterior consta en el Acta
Parcial de Obra 49A. Es decir, del SC43 se pagó el 4.02% del total del
presupuesto para este puente, mientras que para el puente de La Judía se gastó
el 45.45% del presupuesto, sin que exista avance efectivo de obra para el
cumplimiento del objeto contractual en los sectores mencionados. Estos pagos k
fueron avalados a SACYR 5 por el interventor y el Fondo Adaptación.

Registro del estado del sitio critico La Judía el día 15 de noviembre de 2018:

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 CONTRALORÍA
GLNERAL DE EA FICPUBLICA
í

Adicionalmente, es pertinente indicar que en el la cláusula primera del otrosí 3,

suscrito el 10 de noviembre de 2016 entre SACYR y el Fondo Adaptación, se
determinó suspender la ejecución de actividades de los puentes en los sectores La
Judía y Sitio Crítico 43, por considerar la imposibilidad técnica de ejecutarlos de
conformidad con los diseños existentes.

La CGR, considera que se realizó una gestión antieconómica en la ejecución de

los puentes La Judía y SC43, toda vez que se invirtieron mil ochocientos ochenta
y. cinco millones novecientos cuarenta y siete mil cuatrocientos sesenta y un
pesos ($1.885.947.461) y no se encontró físicamente obra alguna que mejore las
condiciones ni geométricas ni de seguridad de la vía. Por lo anterior, se considera
que existe un presunto detrimento al patrimonio público correspondiente a los
recursos pagados con el contrato de obra N°285 de 2013 en los sitios conocidos
como La Judía y SC43, puesto que no se cumplió con lo pactado en la cláusula
primera del citado contrato6, producto de una gestión ineficiente, antieconómica e
Ineficaz, contraviniendo presuntamente lo establecido en el Artículo 3 de la Ley
610 de 2000.

HALLAZGO No. 3. ESTUDIOS Y DISEÑOS SITIO HISGAURA E

INTENVENTORÍA DE LOS MISMOS (Administrativo, Fiscal y Disciplinario).

El 24 de septiembre de 2012 se suscribe el Contrato N° 106 de 2012, entre el

Fondo Adaptación y el Consorcio DIS S.A. - EDL LTDA., con el propósito de
realizar los Estudios y Diseños a nivel Fase III de los sitios críticos y puentes de la

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 CONTRALORÍA

carretera Málaga — Los Curos, de conformidad con los Estudios Previos y la

propuesta del contratista por valor de tres mil ciento ochenta y tres millones
seiscientos treinta y un mil pesos ($3.183.631.600) entre estos sitios críticos se
encontraba las Abscisas K45+630 y K47+110, donde en últimas se construyó el
Puente Hisgaura. Este contrato no fue liquidado de mutuo acuerdo dentro de los
plazos previstos, sino que fue objeto de un auto de archivo del contrato el 20 de
junio de 2016 por parte del Fondo Adaptación, el cual en su Artículo Segundo
resuelve "Ordenar la devolución de los valores retenidos por la Entidad, una vez
presente la correspondiente solicitud de devolución el contratista, toda vez, que
cumplió a cabalidad con las obligaciones pactadas del contrato".

Para efectos de hacerle control o vigilancia al contrato N°106 de 2012 (Estudios y

Diseños), el Fondo Adaptación suscribió el Contrato de Interventoría N. 107 de
2012, con la firma UNOPS, sobre el cual se pagó, según acta de liquidación de
común acuerdo del 14 de junio de 2014, la suma final de setecientos noventa y
ocho millones cincuenta y tres mil trescientos pesos ($798.053.300).

El 27 de diciembre de 2013, el Fondo Adaptación celebra el Contrato de Obra N°

285 de 2013, con el objeto de: Construir Puentes vehiculares para atender sitios
críticos de la Carretera Málaga (PRO+000) — Los Curos (PR113+000), así:
Puente Vehicular La Judía (K79+630 y K79+758), Puente Vehicular sitio Crítico 43
(K29+720 y K30+090) y Puente Vehicular Hisgaura (K45+630 y K47+110), de
conformidad con los Estudios y Diseños previos, términos y condiciones
contractuales y documentos de la Convocatoria Abierta FA-CA-024-2013, los que
formaban parte del contrato, junto con la propuesta del contratista. Este contrato
tenía un plazo de treinta y tres (33) meses de ejecución y un valor de ochenta mil
cuarenta millones setecientos dieciséis mil ciento sesenta pesos
($80.040.716.160.00), precio en que se consideró que el valor del Puente
Hisgaura sería de $76.183.198.460.00 incluido IVA. En los términos contractuales
se mencionó la existencia de los estudios y diseños.

La Interventoría de este contrato se acordó con DESSAU CEI, que posteriormente

cambió su razón social a Parsons Brinckerhoff y luego por WSP.

En el Contrato N°285 de 2013 se pactó que el contratista tenía un plazo de un (1)

mes en la etapa de preconstrucción para analizar revisar estudiar, modificar y/o
complementar los estudios y diseños que el Fondo-Invías entregue para la
ejecución de las obras y si no se pronuncia se entiende que acepta y valida los
estudios y diseños entregados.

Mediante Carta N. 121-04-BOG-082-2014 del 9 de junio de 2014, la firma

Interventora (CEI DESSAU), manifestó lo siguiente: "La Interventoría ratifica al
Fondo Adaptación que los diseños estructurales cumplen con todas las normas
establecidas para la licitación y que por tanto, considera que las modificaciones o
ajustes a los que se pudiere llegar por aspectos de mejoras estructurales o
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GLNERAL OL LA REPLIL,I<:A
constructivas, no coinciden en el aspecto técnico antes mencionado..." también
expresó la Interventoría en la Carta N. 131-04-BOG-088-2014 que: el puente
diseñado por Consorcio DIS.S.A. -EDL LTDA era construible, afirmando que:
"Insistimos en que la viabilidad técnica, constructiva y económica del diseño
entregado por el FONDO ADAPTACIÓN es procedente para el inicio de los
trabajos y a la fecha es obligación contractual haber realizado los ajustes
correspondientes que permitan iniciar la ejecución de las obras".

Mediante Carta 131-04-B0G-098-2014 del 24 de junio de 2014 dirigida al

contratista SACYR (Anexo N. 1 - DC ) Dessau -CI señaló que "la nueva propuesta
presentada para el Puente Hisgaura presentada mediante comunicación FA14-1-
086-BOG del 18 de junio no es viable económicamente y por tanto, les
confirmamos que se debe iniciar la construcción del Puente Hisgaura
implementando lo pactado contractualmente para el diseño suministrado por el
Fondo Adaptación, la cual consideramos viable, técnica y económicamente para
su construcción".

Muy a pesar que ya estaban definidos los estudios y diseños para la Construcción
del Puente Hisgaura, que igual sirvieron para todo el proceso precontractual y, con
los cuales se fijaron todas las reglas de juego, tanto para los pliegos de
condiciones, ofertas de los participantes en el proceso y por sobre todo para la
celebración del Contrato de Obra No. 285 de 2013 y por último que el Consorcio
DIS S.A. - EDL LTDA (contratista de los estudios y diseños) y UNOPS, atendieron
todas las observaciones que le fueron trasladadas e incluso que el propio
interventor de obra (Dessau-CEI), manifestara que era procedente dar inicio a las
actividades de construcción, el Contratista SACYR insistió que era necesario
construir un Puente diferente.

Frente a la insistencia del contratista SACYR, se concretó un acuerdo en

desarrollo de una Reunión Extraordinaria celebrada el 08 de agosto de 2014 en la
sede del Fondo Adaptación, en la que participaron representantes del contratista,
la interventoría y el Fondo Adaptación.

El acuerdo resultante indicaba que: "el Fondo Adaptación acepta que el

CONTRATISTA, realice las modificaciones estructurales propuestas a los diseños
de los puentes, las cuales no generarán sobrecostos al contrato, toda vez que el
costo de los diseños será asumido por el CONTRATISTA y la construcción será
con cargo a los recursos económicos asignados al Contrato, así como a la adición
resultante de la verificación de cantidades de obra que no fueron sumadas en el
presupuesto oficial de la Convocatoria 024 de 2013 por el FONDO ADAPTACIÓN.
En este orden de ideas el Contratista debe presentar en el transcurso de la
siguiente semana el presupuesto final de los puentes a construir para estudio y
revisión de la interventoría lo cual se realiza con el aval del FONDO
ADAPTACIÓN".

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 CONTRALORÍA I

Igualmente se acordó lo siguiente: "EL CONTRATISTA además se obliga a iniciar

los trabajos correspondiente a los puentes vehiculares La Judía (Abscisa K79+630
y KK79+758) e Hisgaura (Abscisa K45+630 y K47+110) a partir del 8 de agosto de
2014 y a hacer entrega a la Interventoría de los resultados de los estudios que se
encuentra realizando para la revisión de los diseños geotécnicos y estructurales
del puente vehicular Sito Crítico 43 (Abscisa K29+720 y K30+090), lo cual en
ningún caso podrá sobrepasar del primero (1°) de octubre de 2014".

De otra parte, el día 10 de noviembre de 2016, se suscribe entre el Fondo

Adaptación y el Contratista SACYR Construcción S.A. el Otrosí N. 3 al Contrato de
Obra Pública N. 285 de 2013, en el que se acuerda lo siguiente:

"Cláusula Primera. Priorizar la ejecución del frente de obra para la construcción del
Puente Hisgaura y suspender la ejecución de: 1. Puente Vehicular la judía
(PR79+630 y PR79+758) y 2. Puente vehicular sitio crítico 43 (PR29+270 y
PR30+090), en atención a la alegada imposibilidad técnica de ejecutarlos de
conformidad con los diseños existentes".

Así las cosas, se tiene en primer lugar que los contratos N°106 y N°107 de 2012,
fueron liquidados o archivados por el cumplimiento a satisfacción del objeto y
obligaciones contractuales; y en segundo, que la interventoría al contrato de obra
N°285/13 consideró que una vez atendidas las observaciones formuladas por el
contratista SACYR, "se debe iniciar la construcción del Puente Hisgaura
implementando lo pactado contractualmente para el diseño suministrado por el
Fondo Adaptación, la cual consideramos viable, técnica y económicamente para
su construcción".

No obstante, el Contratista SACYR Construcción S.A. Sucursal Colombia, para

lograr se le autorizara la modificación o cambio de los estudios y diseños, invocó
circunstancias o razones como que, los estudios y diseños entregados por el
Consorcio DIS S.A. -EDL LTDA, a través del Contrato N. 106 de 2012, no eran los
adecuados para la ejecución del contrato de obra pública N. 285 de 2013, sin que
hubiera hecho observación alguna en proceso precontractual y, además , los
cuestionamientos hechos después de la suscripción del Contrato de obra
mencionado, fueron respondidos por el diseñador y la interventoría sin que lograra
demostrarse la falta de idoneidad de los mismos para el propósito contratado.

Lo anterior derivó a la postre en la suscripción de los acuerdos realizados en el

acta de reunión extraordinaria del 08 de agosto de 2014, que desconocieron los
resultados obtenidos en los contratos de elaboración de estudios y diseños y su
correspondiente interventoría en lo que respecta al sitio Hisgaura, así como los
recursos invertidos en los mismos. Bajo lo expuesto, se constituye un presunto
detrimento patrimonial por $503.426.400 consistente en el valor de los diseños del

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 CONTRALORÍA!
CILNLRAL DE LA RLPLIBLICA I

sitio mencionado2 y por $126.196.353 de interventoría que corresponde a la

proporción del diseño del puente Hisgaura en relación con el valor total de los
diseños, para un total de seiscientos veintinueve millones seiscientos veinticuatro
mil setecientos cincuenta y tres ($629.624.753); como consecuencia de una
gestión ineficiente, antieconómica e ineficaz, contraviniendo presuntamente lo
establecido en el Artículo 3 de la Ley 610 de 2000.

HALLAZGO No. 4. MANTENIMIENTO DERIVADO DE ERRORES

CONSTRUCTIVOS (Administrativo).

Una vez se conoció el estado final de la estructura en concreto con sus

deformaciones, resulta evidente que el aspecto estético de las vigas longitudinales
preocupa a los usuarios. Por este motivo, el contratista de obra SACYR decidió
colocar unas impostas o faldones metálicos los cuales taparán las vigas que
presentan deformaciones constructivas; de otra parte, adicionalmente a la parte
puramente estética, se necesitó colocar unas estructuras para nivelar la superficie
de la rasante del puente (recrecidos), para ofrecer seguridad y confort vial.

Con ocasión del uso de elementos no contemplados en los estudios y diseños

para la corrección de detalles constructivos, el Fondo Adaptación, dio
instrucciones al interventor para que hiciera un cálculo estimado, a precios de
enero de 2019, de los costos del mantenimiento de estos materiales en la vida útil
del puente (75 años), dando como resultado lo siguiente:

Mantenimientos Recrecidos (sin periodicidad definida)

Descripción Und. Cant. Valor Unitario Valor Total

Demolición de estructuras 288.6 92.327.23 26.647.682,53

M3
Concreto ligero de resistencia M3 224.5 628.672.05 208.471.899,82
21 Mpa

Acero de refuerzo fy = 420 Kg. 33672.6 4.201.04 141.471.887,03

Mpa
Mezcla densa en caliente M3 64.1 710.388,83 45.563.096.11
Tipo MCD-02
422.154.565.50
Total mantenimiento recrecidos (Estimado 1) z
uente: Informe de Interventoría — febrero de 2019

2 'tem 6 de las cantidades totales ejecutadas en el acta de entrega y recibo definitivo del contrato de

consultoría 106 de 2012, suscrita el 13 de septiembre de 2013.

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Costo Estimado Reemplazo Im osta (a los 38 años

Descripción und. Cant. Valor Valor Total
Unitario
Fabricación estructura metálica kg 235.769,89 $ 8.995,19 $ 2.120.796.016,22
Transporte estructura metálica kg 235.769,89 $ 1.305,00 $ 307.679.344,76
Instalación estructura metálica kg 235.769,89 $ 6.683,76 $ 1.575.830.026,10
Total reemplazo impostas $ 4.004.305.387.08
(Estimado 2)

Costo Estimado Mantenimiento Im osta (cada 19 años

Descripción Und. Cantidad Valor unitario Valor total
Sandblasting o arenado y M2 10117.2 $ 100.555 $ 1.023.368.346,00
pintura

Total mantenimiento impostas 1 vez (Estimado 3) $ 1.023.368.346,00

El escenario de mantenimiento más desfavorable en el que debería incurrir el

administrador del puente, es el que se tiene así:
1 cambio de recrecidos + 2 mantenimientos a la imposta (años 19 y 57) + 1
reemplazo de imposta.
Mantenimiento no estimado originalmente $ 6.473.196.644.58

Recursos que no corresponden con las actividades habituales de mantenimiento

de este tipo de puentes y que tampoco fueron consideradas por la Administración
Pública en la fase de estructuración y diseño del proyecto, por lo cual en atención
tanto a las actividades mencionadas, como a otras que pudieran requerirse, es
pertinente garantizar el costeo de las mismas en atención a las responsabilidades
derivadas de las deficiencias presentadas en el proceso constructivo, de manera
que se aseguren los recursos para realizar mantenimientos requeridos durante su
vida útil de servicio.

Además, es pertinente indicar que una vez revisado el numeral 1600 que se
refiere a la gestión de puentes en el Manual de Mantenimiento de Carreteras
Volumen 2 (Especificaciones Generales de Mantenimiento de Carreteras, INVIAS -
2016), dentro de las actividades rutinarias de mantenimiento en ninguno de los 6
capítulos específicos que hay, se encuentra uno que cubra las necesidades
generadas con estas actividades acometidas para el arreglo estético del puente
por parte de SACYR.

HALLAZGO No. 5. OPERACIÓN INSTRUMENTACIÓN PUENTE (Administrativo).

Los puentes atirantados, como lo es el de Hisgaura requieren para su adecuado

control y vigilancia, la instalación de diferentes instrumentos y equipos de control.
Sistemas que requieren un monitoreo y administración específica, por lo tanto
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GLNERAL DE LA REPÚBLICA
deben contar con sistemas de energización, equipos de manejo de información y
personal técnico capacitado tanto para la operación como su mantenimiento.

Es pertinente indicar que en el puente Hisgaura los instrumentos instalados con un

costo aproximado de $1.834.833.020,807, requieren para su funcionamiento:
suministro permanente de electricidad, una conexión a internet mínimo de 10Mb
instalada en el puente Hisgaura, disponibilidad de un equipo de cómputo para
acceso remoto a la información, software o central de procesamiento de la
información recolectada por medio de los Dataloggers.

Sobre estos aspectos a 28 de febrero de 2019, no hay acuerdo entre las partes
suscribientes del convenio N°014 de 2012, en relación con el costo de la
administración, monitoreo y seguimiento a la instrumentación instalada en el
puente, así como su electrificación ni los costos de ésta. Lo anterior, pone en
riesgo la 12 utilización efectiva de la instrumentación instalada, así como su
respectiva operación. Sobre el mantenimiento de estos equipos, si bien es cierto
no hay un capítulo específico para este efecto en el numeral 1600 que se refiere a
la gestión de puentes en el Manual de Mantenimiento de Carreteras Volumen 2
(Especificaciones Generales de Mantenimiento de Carreteras, INVIAS - 2016), se
hace referencia a mantenimiento de equipos electromecánicos en el numeral 1700
que gestiona los túneles, los cuales habitualmente tienen equipos especializados.

HALLAZGO No. 6. RIESGO DE PÉRDIDA DE RECURSOS (Administrativo e

Indagación preliminar).

En la visita de inspección ocular realizada al puente Hisgaura el día 14 de marzo

de 2019 por parte del personal de la actuación especial de la CGR, se pudo
verificar que existe en la parte inferior del tablero del puente una serie de fisuras
las cuales son visibles a simple vista a más de 45 metros, puesto que tiene
manchas y algunas eflorescencias3; adicionalmente, se tiene soporte en medio
magnético de los videos tomados con dron por la interventoría, los días 7 y 17 de
febrero y 14 de marzo de 2019, a diferentes elementos estructurales del puente, y
de manera especial a la parte inferior del tablero.

Es pertinente indicar que estas fisuras surgieron probablemente con ocasión de:
las deficiencias en los procesos constructivos (desalineamiento vertical del
tablero), retracción y las sobrecargas en el tablero (recrecidos para mantener el
perfil de la rasante de la vía). Por lo tanto, es pertinente indicar que el tipo de
defecto evidenciado requiere una correcta evaluación y diagnóstico de la
extensión de daños con una patología', con el fin de que las reparacione

3 Las eflorescencias son manchas blancas que aparecen en algunas estructuras, como
consecuencia de acumulación de cristales de sales sobre la superficie de algún elemento.
4 La patología del concreto puede definirse como el estudio sistemático de los procesos y
características de los daños que puede sufrir el concreto, sus causas, consecuencias y soluciones.

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GENERAL DE LA REPÚBLICA

acometidas sean las adecuadas dependiendo del tipo y profundidad de las fisuras,
de tal suerte que se garantice no solamente la durabilidad sino la resistencia de
los elementos estructurales intervenidos5.

Bajo este escenario, es claro que con ocasión de las deficiencias constructivas, el
Estado Colombiano aún no ha comenzado a percibir los beneficios de la ejecución
de este proyecto, el cual conforme al plazo inicial del contrato, estaba prevista su
terminación en noviembre de 20166; y adicionalmente ha tenido que disponer de
mayor cantidad de recursos con destino a este proyecto, dada la necesidad de
mantener por mayor tiempo la interventoría, de disponer del recurso humano de
las entidades involucradas (INVIAS — Fondo Adaptación), y de asignar recursos
para cubrir los traslados al sitio de obras.

Es importante dejar claro que con ocasión de las diferentes demoras,

inconvenientes técnicos y en general con las incertidumbres que se han dado
alrededor de la obra construida, a 20 de marzo de 2019 el puente no se ha
recibido por la administración pública, existiendo el riesgo de pérdida de los
recursos asignados a este proyecto por $96.725.052.8647, siendo de momento
una inversión ineficiente e ineficaz, lo que se puede considerar como una lesión al
patrimonio público, por lo tanto para profundizar en este particular se procederá de
conformidad con lo establecido en el artículo 39 de la ley 610 de 2000.

Cordialmente,

Contralor Delegado Sector Infraestructura Física y Telecomunicaciones

Comercio Exterior y Desarrollo Regional ( E )

Revisaron: Diego Alberto Ospina Guzmán - Director de Vigilancipscal

Luis Ignacio Barrera Cortés — Coordinador de Gestión
Juan Carlos Carrero C. — Líder de Auditoría
Aprobación Informe: Comité de Evaluación Sectorial No.10 de Abril 3/19
TRD: 85111-343 Actuaciones Especiales de Fiscalización

Las estructuras de concreto pueden sufrir defectos o daños que alteran su estructura interna y su
comportamiento. Algunos pueden estar presentes desde su concepción o construcción, otras pueden haberse
contraído durante alguna etapa de su vida útil, y otras pueden ser consecuencia de accidentes. Fuente:
https://medium.com/gbhconcretos/qu%C3%A9-es-la-patolog%C3%ADa-del-concreto-2ad73130d336
5 En relación con estas deficiencias se han pronunciado la Sociedad Colombina de Ingenieros - SCI y el

INVIAS con comunicaciones, PRSCI No. 19 — 0323 de 06 de marzo de 2019 y SPA 9710 de 07 de marzo de
2019, respectivamente.
6 El 12 de febrero de 2014 se firma el acta inicio y dado que el plazo del contrato original eran 33 meses, se

puede afirmar que en condiciones normales de ejecución la obra debía ser entregada el 12 de noviembre de
2016. Sin embargo este plazo no se cumplió y se prorrogó hasta el 31 de agosto de 2018.
7 Clausula segunda otrosí 3 al contrato 285 de 2013.

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