CURSO: TÉCNICA LEGISLATIVA, PRÁCTICAS

Y PROCESO PARLAMENTARIO EN EL
CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO

ENSAYO: LAS OBSERVACIONES QUE REALICE LA PERSONA

TITULAR DE LA JEFATURA DE GOBIERNO A LOS DECRETOS
ENVIADOS POR EL CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO ¿DEBEN
APROBARSE O NO APROBARSE EXCLUSIVAMENTE EN SUS
TÉRMINOS, ¿ES DECIR, SIN MODIFICACIONES? UNA REVISIÓN
DESDE EL ENFOQUE INSTITUCIONALISTA.

Que presenta Lic. Angel de Jesús Leal Galicia, para obtener la

constancia de participación en el Curso: Técnica Legislativa,
Prácticas y Proceso Parlamentario en el Congreso de la Ciudad
de México. Agosto 2021.
 CONTENIDO

LAS OBSERVACIONES QUE REALICE LA PERSONA TITULAR DE LA JEFATURA DE GOBIERNO A LOS

DECRETOS ENVIADOS POR EL CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO ¿DEBEN APROBARSE O NO
Página |APROBARSE
2 EXCLUSIVAMENTE EN SUS TÉRMINOS, ¿ES DECIR, SIN MODIFICACIONES? UNA
REVISIÓN DESDE EL ENFOQUE INSTITUCIONALISTA...........................................................................3
Introducción...................................................................................................................................3
El Proceso Parlamentario...............................................................................................................4
Dictamen a las Observaciones que Realice la Jefatura de Gobierno..............................................4
Conclusión......................................................................................................................................9
Referencias...................................................................................................................................11

Ilustración 1Tipo de votación requerida según el sentido del dictamen.......................10

LAS OBSERVACIONES QUE REALICE LA PERSONA TITULAR DE LA

JEFATURA DE GOBIERNO A LOS DECRETOS ENVIADOS POR EL

Lic. Angel de Jesús Leal Galicia

 CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO ¿DEBEN APROBARSE O NO
APROBARSE EXCLUSIVAMENTE EN SUS TÉRMINOS, ¿ES DECIR, SIN
MODIFICACIONES? UNA REVISIÓN DESDE EL ENFOQUE
INSTITUCIONALISTA.

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Introducción.

En la I Legislatura del Congreso de la Ciudad de México primó en su práctica

parlamentaria la interpretación, sobre que las observaciones a los proyectos de ley
o decreto que hiciera la persona titular del Ejecutivo a éstos, sólo podían ir en el
sentido de aprobar o rechazar, es decir, el dictamen que se hiciera no podría
proponer modificaciones a las observaciones, lo cual, es falso, y sólo puede ser
entendido desde un análisis con enfoque histórico legalista de las instituciones de
la entidad, pero no con apego a la racionalidad jurídica actual, dado que:

La Capital de los Estados Unidos Mexicanos, conservó hasta fechas recientes la

calidad de Distrito Federal, es decir, un distrito (territorio) a cargo de la Federación,
no fue sino hasta 1997, con la Reforma Política en Materia del Distrito Federal de
1996, (H. Congreso de la Unión, 1996, artículo 122) que se eligió a la persona
titular de la Jefatura de Gobierno, como titular de un poder de la entidad.

En lo que hace al legislativo, el principio republicano de división de poderes no se

colmó hasta propiamente la I Legislatura del Congreso de la Ciudad de México,
pues si bien, su antecedente la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, tuvo ya
facultades para legislar en materia local (más avanzadas que su antecedente la
Asamblea de Representantes del Distrito Federal), lo cierto, es que hasta ser
Congreso, producto de la Reforma Política del 29 de enero de 2016 y la
consecuente Constitución Política de la Ciudad de México del 5 de febrero de
2017, el legislativo local, tenía la calidad de “organo” y no de “poder legislativo”,
por tanto, institucionalmente se advierte la condición de supeditación al poder
ejecutivo de la entidad y es razonablemente consecuente que esta logica permee
a la practica parlamentaria de la Ciudad de México, hecho, que se ve reforzado
dado que las mayorias parlamentarias del legislativo local, han sido coincidentes
en filiación partidista a la persona titular del ejecutivo local, por tanto, se podria

Lic. Angel de Jesús Leal Galicia

 adverir verticalidad en la toma de decisiones y en la interpretación de las normas
de derecho relativas a dichos procedimientos.

El Proceso Parlamentario.
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De conformidad con el artículo 30, de la Constitución Política de la Ciudad de
México [ CITATION Conro \l 2058 ] y el artículo 95 del Reglamento del Congreso de la
Ciudad de México [ CITATION Con20 \l 2058 ] la iniciativa y formación de leyes tiene
las etapas de:

1. Presentación.
2. Turno a Comisiones según la competencia de su denominación, por la
Mesa Directiva del Congreso de la Ciudad de México (en lo sucesivo, “el
Congreso”
3. Dictaminación, por las comisiones respectivas
4. Presentación al Pleno
5. Aprobación / desechamiento
6. Turno a la Jefatura de Gobierno para:
a. Que realice observaciones al proyecto, las cuales, se recibirán por la
Junta de Coordinación Política, para ser turnadas a la Presidencia de
la Mesa Directiva, para ser turnadas a análisis de las comisiones
dictaminadoras, quienes elaboraran un nuevo dictamen solamente
de las porciones afectadas, reiniciando el procedimiento al numeral
3.
b. Promulgación y publicación en la Gaceta Oficial de la Ciudad de
México

En esta visión minimalista, podría resumirse el procedimiento parlamentario del

legislativo local de la capital, sin embargo, es en el numeral 6, donde existen
controversias sobre la interpretación.

Dictamen a las Observaciones que Realice la Jefatura de Gobierno.

En este sentido, es preciso realizar un análisis gramatical, funcional y sistémico de

las disposiciones en la materia.

Lic. Angel de Jesús Leal Galicia

 El artículo 30, numerales 4, 5 y 6 de la Constitución Política de la Ciudad de
México, refieren los supuestos respecto a las observaciones de la Jefatura de
Gobierno a los proyectos de ley o decreto, como se transcribe a continuación:

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Artículo 30. De la iniciativa y formación de las leyes.

…1 al 3…

4. Cada decreto de ley aprobado por el Congreso de la Ciudad de México

será remitido a la o el Jefe de Gobierno para su consideración; si ésta o
éste tuviere observaciones, las remitirá durante los treinta días
naturales a partir de su recepción al Congreso para su análisis; vencido
este plazo el Ejecutivo dispondrá de hasta diez días naturales para
promulgar el decreto. Transcurrido este segundo plazo, el proyecto será ley,
se considerará promulgado y la mesa directiva del Congreso contará con un
plazo máximo de diez días naturales para ordenar la publicación del
decreto.

5. Tras el análisis de las observaciones del Ejecutivo, si el Congreso

insistiese en el mismo decreto con la confirmación de dos terceras
partes de los presentes, el proyecto será ley. El Congreso lo remitirá al
Ejecutivo, quien contará con quince días naturales para su promulgación y
publicación. Si no lo hiciere en este término se considerará promulgado y la
mesa directiva del Congreso ordenará la publicación del decreto en los
siguientes diez días naturales. Quedan exceptuadas las reformas
constitucionales, las normas aprobadas mediante referéndum, las leyes
constitucionales, las normas de funcionamiento del Congreso, los ingresos,
egresos y los asuntos o designaciones para los que esta Constitución
disponga un procedimiento distinto, así como las decisiones del Congreso
al resolver procedimientos de juicio político.

6. Las leyes y decretos deberán aprobarse por la mayoría de las y los

diputados, con excepción de las leyes constitucionales, que deberán ser

Lic. Angel de Jesús Leal Galicia

 aprobadas por el voto de las dos terceras partes de las y los integrantes del
Congreso de la Ciudad. El procedimiento para su creación y reforma, será
establecido por la ley.

Página | 6 (…)

Como podemos advertir en el numeral 4, se da la naturaleza jurídica de las

observaciones a los decretos enviados por el Congreso de la Ciudad de México a
la persona titular de la Jefatura de Gobierno, la función de esta porción normativa,
también está en establecer plazos perentorios sobre esta etapa del proceso
legislativo.

En el numeral 5, se establecen los tipos de mayorías necesarios para confirmar el

proyecto de dictamen, es decir, si el Congreso insistiera en enviar el proyecto en
sus términos (sin tomar en cuenta las observaciones del ejecutivo) deberá requerir
una votación de mayoría calificada (de los presentes), es decir, de las dos terceras
partes. Lo cual, funcionalmente también se interpreta que, para aprobar la
aceptación de las observaciones de la jefatura de gobierno en sus términos, se
hará por una mayoría simple, dado que no se especifica un tipo de votación
especifica. Sistémicamente, este numeral nos habla del tipo de votaciones para
rechazar o confirmar las observaciones.

El numeral 6, comienza a abordar otros aspectos, sin embargo, es relevante al

especificar el tipo de mayorías para aprobar o desechar proyectos.

Hasta este punto, no hay una prohibición expresa para aprobar con
modificaciones, sólo de temporalidad, y votación necesaria para validar los
proyectos, toda vez que no hay una prohibición expresa (gramatical) respecto a
aprobar con modificaciones las observaciones del Ejecutivo a un proyecto de ley o
decreto, se entiende que se está en la facultad.

Para ahondar en la discusión, habrá que revisar el Título Séptimo. De los

Procedimientos Especiales, Capítulo I. Disposiciones Generales, Sección Décimo
Segunda. De las Observaciones o modificaciones de los Proyectos de Ley o

Lic. Angel de Jesús Leal Galicia

 Decreto, del Reglamento del Congreso de la Ciudad de México, que, en el artículo
único de dicha sección, establece:

Artículo 336. Las observaciones o modificaciones realizadas a un proyecto

Página | 7 de ley o decreto por la o el Jefe de Gobierno, al volver al Congreso, pasarán
a la Comisión que dictaminó, y el dictamen de ésta seguirá los trámites
que dispone este reglamento. Solamente se discutirán y votarán los
artículos observados, modificados o adicionados

Este artículo, establece el procedimiento ya brevemente descrito, que es el que las

observaciones del Ejecutivo, al volver al Congreso, pasarán a la (o las) comisiones
que la dictaminaron, y hace énfasis, “el dictamen de ésta, seguirá los trámites que
dispone este reglamento” es decir, se le dará el trámite similar que, a cualquier
otra iniciativa de ley a efectos de su dictaminación, con las previsiones de votación
en el pleno ya referidas.1

¿Y cuál es el trámite que “dispone este reglamento” para los dictámenes?

Para ello, tendremos que remitirnos al Título Quinto, De los Procedimientos en el

Pleno, Capítulo I, Sección Sexta, Del Dictamen, del Reglamento del Congreso de
la Ciudad de México (en adelante el Reglamento). Donde el artículo 103, define lo
que es un dictamen, como:

Artículo 103. El dictamen es un instrumento legislativo colegiado escrito a

través del cual, una o dos Comisiones facultadas presentan un estudio
profundo y analítico que expone de forma ordenada clara y concisa las
razones por las que se aprueba, desecha o modifica los siguientes
asuntos:
1
Para no generar confusión, se evitó analizar la porción normativa: “Solamente se discutirán y votarán los
artículos observados, modificados o adicionados” pues funcional y sistémicamente es claro, que hace
referencia a lo ya descrito, en análisis será solamente sobre las porciones reservadas, dejando en firme el
resto del decreto enviado por el Congreso al Ejecutivo.

Lic. Angel de Jesús Leal Galicia

 Estableciendo que puede versar sobre los siguientes asuntos:

I. Iniciativas de Ley o de decreto;

II. Observaciones hechas por la o el Titular del Poder Ejecutivo Local

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a proyectos de Ley o decreto;

III. Sobre la Cuenta Pública;

IV. Proposiciones con punto de acuerdo, y

V. Solicitudes de permiso en términos de la Constitución Local.

(…)

En este sentido, el artículo 103, del Reglamento, define con toda claridad que es
un dictamen, “un estudio profundo y analítico que expone de forma ordenada clara
y concisa las razones por las que se aprueba, desecha o modifica…” algún
asunto, y en su fracción segunda, refiere “observaciones hechas por la o el Titular
del Poder Ejecutivo Local…” por tanto, con toda claridad se advierte que las
observaciones, entran en la categoría de asuntos que se dictaminan, y que el
dictamen puede aprobar, desechar o modificar.

Sistémicamente, el artículo siguiente del Reglamento, el 104, en su primer párrafo,

establece:

Artículo 104. El dictamen podrá proponer la aprobación total o parcial del

asunto o asuntos que le dieron origen, su desechamiento, o bien, proponer
su modificación.

(…)

Por tanto, es claro que si el artículo 336, establece que el dictamen a las
observaciones, seguirán el tramite que dispone el reglamento, y el reglamento
dispone consecutivamente que el dictamen puede proponer modificaciones, el
dictamen a las observaciones, puede aprobar, rechazar o modificar dichas
observaciones.

Lic. Angel de Jesús Leal Galicia

 Una revisión al derecho comparado subnacional en tanto a practica parlamentaria,
nos arroja que el Congreso del Estado de Jalisco, en su Comisión de Puntos
Constitucionales, Estudios Legislativos y Reglamentos del Congreso del Estado de
Jalisco aprobó con modificaciones las observaciones que realizó el Ejecutivo al
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dictamen que planteaba reformas a la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública y a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos
del Estado. [CITATION LXI20 \l 2058 ]

En tanto que el Derecho Comparado con la Federación, reafirma el supuesto, toda

vez que el PRONTUARIO DE TÉRMINOS, PRÁCTICAS Y PROCEDIMIENTOS
MÁS USADOS EN EL TRABAJO PARLAMENTARIO DE LA CÁMARA DE
DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN [ CITATION SanND \l 2058 ] establece
sobre el dictamen, con toda claridad, en su numeral 10 fracción c) los tres
supuestos: el que se confirme, rechace o realice un dictamen de las
observaciones del Ejecutivo.

Lo cual, se confirma con lo dispuesto en el artículo 72, apartado D, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que, aunque plantea la
particularidad de cámara de origen y revisora, establece con toda claridad la
posibilidad de aprobar con modificaciones los dictámenes a las observaciones el
ejecutivo.

Por lo que, no existe óbice federal, de derecho comparado estatal, ni local, para
aprobar con modificaciones, por el contrario, la interpretación funcional y sistémica
de nuestra normal local, nos establece el procedimiento a seguir: el que establece
el reglamento para todo proyecto de ley o decreto.

Conclusión.

La interpretación que las observaciones al ejecutivo sólo se pueden aprobar o

rechazar, responde a la lógica histórica del legislativo supeditado al ejecutivo por
no ser el primero, un poder como tal, hasta la I Legislatura del Congreso de la

Lic. Angel de Jesús Leal Galicia

 Ciudad de México y el cambio de naturaleza jurídica, es decir, pasar de una
Asamblea Legislativa establecida en un Estatuto de Gobierno, a un poder
legislativo de carácter constitucional.

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Un segundo elemento, es una acotada capacidad de interpretación jurídica,
limitada a la mera interpretación gramatical de la norma, pensando que hay sólo
dos posibilidades de dictamen, dado que se presentan sólo dos opciones de
votación en el artículo 30, numeral 5, que sólo establece expresamente dos
supuestos de votación, a saber, el aprobar las observaciones en sus términos o
mantener el decreto enviado por el Congreso, en sus términos; sin embargo, de la
interpretación gramatical del propio Reglamento del Congreso, se advierte que el
dictamen podrá tener modificaciones, y ante la ausencia de un procedimiento de
votación específica, sólo habrá que ir a la interpretación funcional y sistémica, de
la norma, que sólo habla de las mayorías necesarias para votar el dictamen a las
observaciones, esto es:

Ilustración 1Tipo de votación requerida según el sentido del dictamen

SENTIDO DEL DICTAMEN VOTACIÓN REQUERIDA

Acompaña las observaciones
Mayoría simple
(Las aprueba en sus términos)
No acompaña las observaciones
Mayoría calificada
(Las rechaza o modifica)
Fuente: Elaboración propia, a partir de [ CITATION Con20 \l 2058 ]

Dado que el artículo 30, numeral 5, sistémicamente sólo refiere el tipo de mayorías
necesarias, las cuales pueden ser genéricas como se ha evidenciado en esta
interpretación y funcionalmente, los apartados específicos sobre el dictamen a
observaciones refieren los tres sentidos -y no dos- sobre los cuales puede ir el
dictamen.

Por tanto, es necesario asumirnos como un poder legislativo con todas las de la
ley, y asumir esta cualidad en las interpretaciones de la propia normativa orgánica
del Congreso de la Ciudad de México.

Lic. Angel de Jesús Leal Galicia

 Referencias.

Congreso Constituyente de la Ciudad de México. (2017, 05 de febrero).

Constitución Política de la Ciudad de México. Gaceta Oficial de la Ciudad
de México. Obtenido de
Página | 11 https://data.consejeria.cdmx.gob.mx/images/leyes/estatutos/Constitucion_P
olitica_de_la_Ciudad_de_Mexico_4.pdf
Congreso de la Ciudad de México. (20 de mayo de 2020). Reglamento del
Congreso de la Ciudad de México. Ciudad de México: Gaceta Oficial de la
Ciudad de México. Obtenido de
https://data.consejeria.cdmx.gob.mx/images/leyes/reglamentos/RGTO_CO
NGRESO_CDMX_3.pdf
Dente, B. S. (2014). Decisiones públicas. Análisis y estudio de los procesos de
decisión en políticas públicas . Barcelona : Ariel.
H. Congreso de la Unión. (28 de agosto de 1996). DECRETO mediante el cual se
declaran reformados diversos artículos de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos. Ciudad de México, México: Diario Oficial de la
Federación. Obtenido de http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?
codigo=4896725&fecha=22/08/1996
LXII Legislatura Congreso del Estado de Jalisco. (2020). APRUEBAN DICTAMEN
DE OBSERVACIONES DEL EJECUTIVO A LA REFORMA EN MATERIA
DE TRANSPARENCIA. Guadalajara:
https://www.congresojal.gob.mx/boletines/aprueban-dictamen-de-
observaciones-del-ejecutivo-la-reforma-en-materia-de-transparencia.
Obtenido de https://www.congresojal.gob.mx/boletines/aprueban-dictamen-
de-observaciones-del-ejecutivo-la-reforma-en-materia-de-transparencia
Rhodes, R. (1997). El Institucionalismo. En D. S. Marsh, Teoría y Metodos de la
Ciencia Política (págs. 53-67). Madrid: Alianza Editorial .
Sandoval, J. G. (N/D). PRONTUARIO DE TÉRMINOS, PRÁCTICAS Y
PROCEDIMIENTOS MÁS USADOS EN EL TRABAJO P. Ciudad de México
: H. Cámara de Diputados.

Lic. Angel de Jesús Leal Galicia