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A los Agregados del Interior D. Rafael Gassó (Países Bajos) y D. Alberto López
(México y Unidad de Cooperación Policial Internacional) por las dudas resueltas.
ÍNDICE GENERAL…………………………………………………………………..Pág. 1
A) INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………... 6
B) HIPÓTESIS DE TRABAJO……………………………………………………………9
C) CONTENIDO DE LA INVESTIGACIÓN…………………………………………..10
Capítulo 1: LA DIPLOMACIA…………………………………………………..............10
1.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA DIPLOMACIA………………………………….11
1.1.1 La diplomacia en la Antigüedad……………………………………………...11
1.1.2 La diplomacia permanente…………………………………………………...13
1.1.3 Francia impone su modelo…………………………………………………….14
1.1.4 Nuevas formas de diplomacia. La diplomacia democrática………………...16
1.2 LAS FUENTES DE DERECHO DIPLOMÁTICO……………………………………17
1.3 LA DIPLOMACIA Y SU SITUACIÓN EN LA POLÍTICA DEL ESTADO…………18
1.3.1. Diplomacia y relaciones internacionales………………………….…………..18
1.3.2. Diplomacia y política exterior………………………………………….……..19
1.4 LA ACCIÓN EXTERIOR DEL ESTADO……………………………………….........20
1.4.1 Concepto……………………………………………………..………………….20
1.4.2 Órganos encargados del ejercicio de la Acción Exterior………….…………22
1.5 ADMINISTRACIÓN EXTERIOR Y SERVICIO EXTERIOR.
ESPECIFICIDAD DEL DERECHO ESPAÑOL………………….....................................22
1.5.1 Normativa aplicable en España……………………………………………….22
1.5.2 Órganos centrales en el Derecho español……………………………………..25
1.5.3 Órganos periféricos en el Derecho español……………….…………………..27
1.6 LA MISIÓN DIPLOMÁTICA…………………………………………………………27
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B) Actualidad…………………………………………………………...71
2.3 CONSEJERÍAS DE INTERIOR……………………………………………………….80
2.3.1 Regulación……………………………………………………………………….80
2.3.2 Definición………………………………………………………………………..81
2.3.3 Dependencia……………………………………………………………………..81
2.3.4 Funciones………………………………………………………………………..82
2.3.5 Estructura………………………………………………………………………..83
2.3.6 Instrucción 10/2006……………………………………………………………...86
2.3.7 Real Decreto 909/2008…………………………………………………………..87
2.3.8 Personal………………………………………………………………………….89
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D) CONCLUSIONES……………………………………………………………………156
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F) BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………..162
1. OBRAS GENERALES…………………………………………………………………162
2. DISCURSOS PÚBLICOS……………………………………………………………...164
3. ARTÍCULOS DE REVISTAS O CONTRIBUCIONES A LIBROS
COLECTIVOS……………………………………………………………………………164
4. PÁGINAS WEB…………………………………………………………………..........166
G) DOCUMENTACIÓN………………………………………………………………..168
1. LEGISLACIÓN ESPAÑOLA………………………………………………………….168
a) Leyes……………………………………………………………………………….168
b) Reales Decretos……………………………………………………………………168
c) Instrucciones y órdenes…………………………………………………………...170
2. LEGISLACIÓN INTERNACIONAL…………………………………………….........171
a) Tratados…………………………………………………………………………...171
b) Unión Europea……………………………………………………………………171
c) Organización de las Naciones Unidas……………………………………………172
A) Carta de las Naciones Unidas, San Francisco, 26 de junio de 1945………..172
B) Resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas…………….172
C) Resoluciones del Consejo de Seguridad…………………………………….173
D) Informes y opiniones jurídicas de la Secretaría General de la Organización de
las Naciones Unidas…………………………………………………………….173
E) Tribunal Internacional de Justicia………………………………………..…174
d) Organización del Tratado del Atlántico Norte………………………...………..174
e) Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa……...………….174
f) Organización de Estados Americanos………………………………..…………..174
H) ANEXOS……………………………………………………………………………...175
Anexo 1: Cuadro-ejemplo de distribución de oficinas sectoriales en Misiones Diplomáticas
españolas…………………………………………………………………………………. 175
Anexo 2: Cuadro- Total oficinas sectoriales españolas en las Misiones Diplomáticas
españolas…………………………………………………………………………………..176
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A) INTRODUCCIÓN
Cada día que la barbarie de la banda terrorista ETA nos despierta con un nuevo atentado
con víctimas, el telediario de las 15:00, sea la cadena televisiva que sea, empieza de
manera similar: - Buenas tardes, si pueden llamarse así…
Desde el fin de la 2ª Guerra Mundial, los Estados democráticos se habían ido dando
cuenta de la necesidad de cooperar a nivel internacional para proporcionar la paz y la
seguridad internacional. Si bien, la reticencia a la cesión de competencias que afectan a
la seguridad interior de los Estados, dificultó este camino y mantuvo a los Estados
prácticamente aislados en la defensa de sus ciudadanos.
Si alguna idea positiva podemos sacar de los trágicos atentados del 11 de septiembre de
2001 en Nueva York, al hilo de los mencionados telediarios de las 15:00 horas, fue el
despertar de las sociedades democráticas a una clara realidad que será la primera
hipótesis de la que es objeto este trabajo: la globalización internacional ha traído
aparejada una merma en la seguridad interior de los Estados.
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Como colofón al presente trabajo, el cuarto capítulo refleja las respuestas que por parte
de los Estados se han dado, en el ámbito de la cooperación policial, para hacer frente a
estos peligros multidimensionales, lo que ha supuesto la creación de las Consejerías de
Interior, las cuales (desde una posición de transparencia y legalidad, claramente alejada
del secretismo de otras épocas) nacen con clara vocación de continuidad en el tiempo,
como imprescindible elemento de cooperación y con un claro horizonte de progresiva
potenciación, tanto en España, como en los Estados de nuestro entorno.
Para todo ello, y desde una perspectiva interdisciplinar en la que destacan los elementos
de Derecho, Historia y Relaciones Internacionales, en este trabajo se han empleado
diferentes fuentes de conocimiento: primarias de todo orden y difusión; secundarias
(libros, monografías, artículos…); entrevistas (no tan profusas como hubiera sido
deseable ante la comprensible sensibilidad de ciertos aspectos del trabajo) y por la
propia experiencia personal del investigador (varios intercambios como Inspector del
Cuerpo Nacional de Policía facilitados por el conocimiento de idiomas pero, sin
embargo, lejos de ser un experto en la práctica). Aunque este trabajo se ha circunscrito
al caso español, valga como muestra de un fenómeno internacional cuyo estudio podría
realizarse en un futuro a un análisis comparado mucho más ambicioso.
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B) HIPÓTESIS DE TRABAJO:
1. La globalización internacional ha traído consigo una merma en la
seguridad interior de los Estados.
2. El nuevo concepto multidimensional de la seguridad ha conducido hacia
una cooperación internacional en el ámbito policial, con clara vocación
de estabilidad y continuidad, como respuesta compartida a las amenazas
globales.
3. Las Consejerías del Interior en el extranjero son elemento
imprescindible para la defensa de la seguridad interior en España.
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C) CONTENIDO DE LA INVESTIGACIÓN
Capítulo 1: LA DIPLOMACIA
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La diplomacia, entendida como “la manera de conducir los asuntos exteriores de un sujeto
de Derecho Internacional utilizando medios pacíficos y principalmente la negociación”1 es
una costumbre codificada recientemente si tenemos en cuenta el contexto histórico global
en el que ha evolucionado.
Sin embargo, la necesidad esencial de ordenar las relaciones motivó que ya desde el origen
de la existencia de los pueblos, éstos tuvieran que entrar en contacto unos con otros, lo que
ha llevado a algunos autores a manifestar que la diplomacia nació cuando por primera vez
un jefe de tribu, con la finalidad de la resolución de un conflicto entre dos comunidades,
envió a un emisario con el fin de zanjar el asunto, o cuando dos jefes de tribus se reunieron
para discutir pacíficamente problemas comunes.2
Estos grupos sociales, estas tribus primitivas, carecían de una autoridad superior que las
jerarquizase y que fuera capaz de imponerles su autoridad, por lo que CAHIER adopta esta
idea y asume la existencia de la diplomacia desde el momento en que se entablaban
negociaciones pacíficas entre estas tribus, ya que podrían considerarse en cierto sentido
como sujetos del Derecho de Gentes de la época3.
1
CAHIER, Ph.: Derecho Diplomático Contemporáneo, Ediciones Rialp, Madrid, 1965, p. 20
2
NUMELIN, R.: Les origines de la diplomatie, París, 1945, p. 16
3
CAHIER, Ph.: ídem, p. 21
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En la misma línea se ha admitido que la diplomacia “es tan antigua como los pueblos
mismos”4, siendo codificada esta idea en 1961 en el Preámbulo del Convenio de Viena
sobre Relaciones Diplomáticas, en su párrafo primero: “Teniendo presente que desde
antiguos tiempos los pueblos de todas las naciones han reconocido el estatuto de los
funcionarios diplomáticos”.
En esta época son los griegos quienes, gracias principalmente a su tejido colonial con el
mundo heleno y con sus vecinos inmediatos, proporcionan a las relaciones una cierta
estabilidad de forma, sin llegar todavía a considerarse misiones permanentes, a través de las
uniones anfictiónicas y Ligas que implicaban reuniones plurilaterales para tratar cuestiones
de interés común, incluso en periodos regulares de tiempo.
El camino marcado por Grecia será continuado inicialmente por Roma y posteriormente por
los pueblos bárbaros que propiciaron la caída del Imperio Romano de Occidente.
4
REDSLOB, R.: Historie des grands principes du droit des gens depuis l´antiquité jusqu´à la veille de la
grande guerre, Arthur Rousseau, París, 1933, p. 78
5
GARCIA ARIAS, L.: Las antiguas y nuevas formas de diplomacia, Talleres de Octavio y Félez,
Zaragoza, 1962, p. 9
6
VILARIÑO PINTOS, E.: Curso de Derecho Diplomático y Consular, Ed. Tecnos, Madrid, 1987, p. 60
7
Sagrada Biblia, Libro del Éxodo, capítulos 7 al 12, Nacar-Colunga, Madrid, 1977.
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Progresivamente, las entidades políticas europeas van utilizando las misiones diplomáticas,
siempre con carácter temporal, siendo de entre ellas Bizancio y el Papado quienes tendrán
el mayor desarrollo institucional.
A mediados del siglo XV, la península itálica se encontraba dominada por cinco Estados
importantes: Venecia, Milán, Florencia, Nápoles y el Papado de Roma, encontrándose las
cinco en un relativo equilibrio de fuerzas en un ambiente de luchas, atentados e intrigas, sin
poder ninguna de las cinco avasallar a las restantes.
8
BUZZATI, G.C.: Diritto diplomatico veneziano del secolo XIII, Turín, 1898
9
PASTOR RIDRUEJO, J.A.: Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones
Internacionales, Madrid, 2007, p. 481
10
CAHIER, Ph: ídem, p. 25;
en la misma línea: VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, p. 67, “es a Venecia a quien se debe la configuración y
la más completa organización de la nueva forma de diplomacia, sobre cuyo modelo se producirá su
desarrollo en etapas posteriores, de ahí que Venecia sea considerada como “escuela y prueba de
embajadores”, y la diplomacia permanente –y aún la diplomacia moderna en general- como creación
veneciana”.
También en la misma línea GANSHOF, F.L.: “Le Moyen Age”, en Histoire des relations internationals,
RENOUVIN (dirección), Hachette, París, 1953, pp. 276 y ss.
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Esta diplomacia permanente no puede confundirse con aquellas misiones temporales que en
la época anterior se prolongaban en el tiempo, ya que aquí se envían con la finalidad de
mantener relaciones continuas y abarcar, en principio, toda clase de asuntos existentes.
Si bien, sí que es evidente que esta nueva diplomacia no surge ex novo, sino que “se va
perfilando sobre una situación fáctica que se revela útil y, además, no carece de
precedentes”.13
WECKMAN dirá que “la nueva diplomacia era una consecuencia natural de los nuevos
aspectos de la política, la cual, a su vez estuvo determinada por la nueva concepción del
Estado”14. Así, la diplomacia permanente surge en estrecha relación con el establecimiento
y consolidación del Estado moderno. Tras finalizar la Edad Media, la nueva sociedad
internacional establece las relaciones entre los Estados-nación surgidos de una forma
horizontal, mantenidas bajo el prisma superiorem non recognoscentes.
11
VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, cita, p. 67
12
KAMEN, H.: Imperio: La forja de España como potencia mundial, Aguilar, Madrid, 2003, pp. 57 y ss.,
sobre los inicios de la diplomacia española
13
VILARIÑO PINTOS, E: ídem, p. 65
14
WECKMANN, L. Les origines des missions diplomatiques permanentes, RGDIP, París, 1952
15
VILARIÑO PINTOS, E : ídem, p. 66
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pone fin a las guerras de religión del Renacimiento) y, sobre todo, desde los Tratados de
Westfalia de 1648, la etapa denominada de diplomacia tradicional o diplomacia clásica.
Desde este momento el agente diplomático se considera como observador permanente del
propio Estado en la vida interna e internacional del Estado ante el que está acreditado,
función que será utilizada para posibilitar la solución pacífica de controversias.
El agente en este momento toma parte en la vida activa del interior del Estado en el que
desarrolla su misión, pudiendo tomar parte por una u otra facción de las que se disputen el
poder, por lo que es considerado como un centro de espionaje y de intriga.
Destaca la ley que en 1653, en época de Cromwell, prohibía a los miembros del Parlamento
inglés hablar con diplomáticos extranjeros bajo pena de verse privados de su escaño.16
Desde este momento los diplomáticos, considerados ya como funcionarios, como una parte
de la Administración del Estado, pueden considerarse como representantes de un Estado y
no de un soberano.
A lo largo del siglo XIX el papel desempeñado por los Jefes de las Misiones Diplomáticas
contribuirá a la solución pacífica de las controversias internacionales al favorecer con su
función el mutuo conocimiento de los Estados. Todo esto como complemento a la
progresiva sustitución de esta función de espionaje y subversión ejercida por los
embajadores en la etapa anterior por la de mero observador de la situación existente en el
país en el que se desarrolla la representación.
16
NICOLSON, H.: La diplomacia, México, 1948
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Estas condiciones suponen el desarrollo de una verdadera “Edad de Oro” para los
diplomáticos en la que gozarán de una gran independencia debido a la lentitud de las
comunicaciones y el ejercicio de la diplomacia en un reducido círculo, lo que se ha
denominado la diplomacia secreta. Diplomacia a la que sólo tienen acceso los diplomáticos,
entendido como personas de un mismo estrato social que comparten un espíritu de cuerpo
de élite a pesar de pertenecer a nacionalidades diferentes.
No será hasta el fin de la Primera Guerra Mundial cuando se entre en una nueva etapa para
la diplomacia, en la que se precipitan los acontecimientos que modificarán el orden
establecido.
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Las normas de derecho diplomático pertenecerán, por tanto, a dos órdenes jurídicos
diferentes: el Derecho internacional y el Derecho interno de los Estados.21
En el primer caso, las reglas de Derecho internacional irán dirigidas a los sujetos de
Derecho Internacional como forma de obligarles a adoptar normas de conducta para con sus
propios órganos encargados de las relaciones exteriores y con respecto a órganos similares
de otros sujetos de derecho.
El derecho interno, en cambio irá dirigido a los órganos de las relaciones exteriores de los
Estados o de las Organizaciones internacionales, considerados como órganos del orden
jurídico interno de estos sujetos de Derecho internacional.
Ambos órdenes estarán íntimamente ligados por el hecho de la primacía del Derecho
internacional sobre el derecho interno.22
20
PANNIKAR, K.M.: The principles and practice of diplomacy, Asia Publishing House, Bombay, 1956,
p. 94
21
MARESCA, A.: La missione diplomatica, Guiffrè Editore, Milán, 1959, p. 27: “Uno studio sistematico
della disciplina giuridica della Missione diplomatica deve soffermarsi, innanzi tuto, sul sistema dell fonti
delle regolatrici dell´instituzione. A questo reguardo, si deve constatare che le norme relative ad una
Missione diplomatica appartengono a due categorie: norme di diritto internazionale e norme di diritto
interno”.
22
CAHIER, ídem : 47 y ss.
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La diplomacia podría, por tanto, definirse como “la manera de conducir los asuntos
exteriores de un sujeto de Derecho internacional utilizando medios pacíficos y
principalmente la negociación”23
Por su parte, VILARIÑO PINTOS define la diplomacia como “la actividad ejecutora de la
política exterior de un sujeto de derecho internacional, llevada a cabo por órganos y
personas debidamente representativos del mismo, ante otro u otros sujetos de derecho
internacional, para, por medio de la negociación, alcanzar, mantener o fortalecer
transaccionalmente la paz; ha de tener como finalidad última hacer posible, con tales
medios, la construcción o existencia de una comunidad internacional justa que, a través de
la cooperación, permita el pleno desarrollo de los pueblos”.24
23
CAHIER, ídem, p. 19
24
VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, p. 90
25
TRUYOL, A.: La teoría de las relaciones internacionales como sociología: introducción al estudio de
las relaciones internacionales, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1973, p. 28
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Es en este lugar donde las relaciones diplomáticas se individualizan de las demás relaciones
interestatales al configurarse como relaciones oficiales y formales de los Estados u otros
sujetos de Derecho internacional, a través de unos órganos específicos propios que actúan
en nombre del Estado y le es imputada su actuación.26
En este aspecto, si bien no pude considerarse una obligación el mantener relaciones entre
Estados, sin embargo, hoy día es indudable la obligación que tienen los Estados de cooperar
entre sí (Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de Naciones Unidas que contiene
los “Principios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y a la
cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas). Siendo
una pieza clave de esta cooperación, aunque no estrictamente exigida desde el punto de
vista jurídico por aquel principio, las relaciones diplomáticas.27
La política exterior son los objetivos fijados por un sujeto de derecho internacional (en
adelante Estado) a alcanzar, hacia el exterior, en sus relaciones con otros sujetos en función
26
VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, pp. 18 y ss.
27
PASTOR RIDRUEJO, J.A.: Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones
Internacionales, Madrid, 2007
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de sus intereses generales. Acción normalmente desarrollada por los órganos centrales de
las relaciones exteriores.
Por el contrario, la diplomacia es una de las formas que el Estado tiene de ejecutar esa
política exterior previamente determinada: aquella que se lleva a cabo a través del método
pacífico de la negociación.
Para explicar la diferencia entre una y otra la doctrina ha utilizado con frecuencia el símil de
considerar la política exterior como la estrategia en el orden militar y a la diplomacia como
la táctica, la cual depende de la estrategia a la que sirve.28
El término de “política exterior” fue definido por LÓPEZ NIETO como “la política
tendente a mantener las relaciones del Estado con los demás países miembros de la
Comunidad Internacional o con los órganos propios de ésta. A tal contenido debe añadirse
otros dos: uno que se refiere a la asistencia y protección que el Estado mantiene con sus
súbditos que se encuentran en el extranjero, es decir, la protección de los intereses
españoles y otro, que se manifiesta por la actividad que el Estado desarrolla fuera de sus
fronteras, de orden benéfico, cultural, etc.”.29
1.4.1 Concepto
Esta acción ejercida por los Estados en su necesidad de cooperar con el resto de sujetos de
Derecho internacional, actuación imprescindible en la sociedad contemporánea, es lo que se
denomina la “acción exterior del Estado”.
Para REMIRO BROTÓNS, esta acción exterior ha de realizarse bajo una doble perspectiva,
la internacional y la interna. Los intereses comunes existentes en la sociedad internacional
han de condicionar la acción exterior de un Estado, como miembro que es de esta sociedad
28
LUNA, A.: Prólogo a la obra de Ferreira de Mello (VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, p. 81)
29
LÓPEZ NIETO, F.: La Administración pública en España, Ariel, Madrid, 1989, pp. 224-225
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Ad intra la acción exterior del Estado es regida por los distintos órganos del Estado que
conforman su estructura territorial, quedando sometidos a los principios de unidad de
acción, democracia y control.
Sin embargo estos postulados son superados a lo largo del siglo XX afirmando el profesor
REMIRO que “La democratización implica hacer efectivo el principio de la soberanía
popular en el ámbito de la política exterior del Estado hasta el límite en que la naturaleza lo
permita”.34
De esta manera, y tal y como se reflejó en el punto 1.1.4, la evolución del poder de la
opinión pública en las sociedades democráticas ha traído consigo una mayor transparencia
de la diplomacia y de la acción del Estado en política exterior.
30
REMIRO BROTÓNS, A.: Manual de Derecho Internacional, McGraw Hill, Madrid, 1997, pp. 747 y
ss.
31
LOCKE, J.: 2nd Treatise, pp. 145 y ss. Vid. COX, R.H.: Locke on war and peace, Oxford, 1960, pp.
125-127
32
ROUSSEAU, J.J.: Lettres écrites de la Montagne, 7eme lettre, en Ouvres complètes, III, París, 1964,
pp. 826-827
33
TOCQUEVILLE, A.: De la démocratie en Amérique, Union générale d´éditions, París, 1968, pp. 136-
137
34
REMIRO BROTÓNS, A.: La acción exterior del Estado, Ed. Tecnos, Madrid, 1984, p. 13 y ss.
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Si bien la actuación de todos los órganos del Estado puede tener relevancia para el ejercicio
del Derecho internacional, los órganos que llevan el peso de las relaciones internacionales
son aquellos que son capaces de manifestar en el plano internacional la voluntad de un
Estado.
En ejercicio del principio de autoorganización los Estados son libres de estructurar sus
órganos para mejor cumplimiento de estos fines. Sin embargo, la práctica ha dado lugar a
una cierta normalización en el plano comparado que ha llevado incluso a la formación de
normas internacionales sobre la competencia de ciertos órganos para realizar ciertos actos y
sobre sus funciones, estructura, privilegios e inmunidades y protección reconocido por el
Derecho internacional.
Así puede establecerse una clasificación entre órganos centrales, como el Jefe de Estado, el
Jefe de Gobierno y el Ministro de Asuntos Exteriores, y órganos periféricos, que ejercen sus
funciones fuera del territorio del Estado, bien sean de carácter permanente y contenido
general (Misiones Diplomáticas y Representaciones ante Organizaciones Internacionales), o
bien se trate del desempeño durante un tiempo determinado de mandatos concretos
(diplomacia ad hoc como, por ejemplo, las Misiones Especiales).
Los primeros pasos del legislador español provienen de la elaboración del Libro Blanco del
Servicio Exterior del Estado, cuyas conclusiones fueron aprobadas por acuerdo del Consejo
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de Ministros de 24 de abril de 1987. Sus estudios sirvieron como base para la elaboración
del Real Decreto 632/1987 de 8 de mayo sobre Organización de la Administración Exterior
del Estado, el cual influiría en la fórmula organizativa adoptada años más tarde en la
LOFAGE.35
Derivada de esta normativa se puede definir a la Administración Exterior del Estado como
el conjunto de órganos de la Administración del Estado a los que corresponde la ejecución
de la política exterior.
Este concepto abarcaría, por tanto, tanto al Ministerio de Asuntos Exteriores como a cada
uno de los departamentos ministeriales con proyección exterior, de la misma forma que la
Ley Orgánica 6/1980 de 1 de julio acuña el concepto de “Defensa Nacional” para acotar un
ámbito propio de la administración militar que abarca tanto la propiamente castrense como
los órganos civiles que la complementan.
35
PAZ AGÜERAS, J.M.: La Administración General del Estado en el Exterior, Ministerio de Asuntos
Exteriores (AA.EE.), 1999, pp. 9 y ss.
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Este sector de la Administración Pública tendrá, para el profesor PAZ AGÜERAS, una
serie de características que le individualizan con respecto a resto, estas son:
! Sometimiento a un doble ordenamiento jurídico.
Los órganos que ejerzan funciones en el extranjero “deberán respetar las leyes y
reglamentos del Estado receptor” (art. 41.1 de la Convención de Viena sobre
Relaciones Diplomáticas)
! Pluralidad de fuentes jurídicas en el ejercicio de sus funciones.
Abarcando los órganos competencias de carácter general, al proyectar hacia el
exterior la totalidad de los objetivos perseguidos por la Administración interna.
! Ejercicio de las “Potestades implícitas”.36
Según Juan Miguel DE CUÉTARA estas “tienen su origen en el Derecho
Internacional y constituyen una excepción al principio nihil servandum quod non
escriptum, según el cual toda potestad administrativa ha de ser expresa ya que ante
el silencio de la ley la Administración carece de poderes propios”37
El profesor REMIRO BROTÓNS ahonda en esta idea al señalar que “desde un
punto de vista constitucional puede afirmarse que al Gobierno le está permitido en la
conducción de la Política Exterior todo lo que no le ha sido expresamente
prohibido”38
! Menor grado de control.
! Estatuto personal propio de los funcionarios a su servicio.
! Limitaciones impuestas por el respeto a la soberanía del Estado de acogida
o Para apertura, creación o modificación de sus órganos
o En cuanto a la libre designación y traslados de personal
o De sus facultades de ejecución
o De auxilio administrativo
No juega aquí el principio de coordinación con las administraciones públicas
del país acogida consagrado en el art. 103 C.E. como sí lo hace en el interior
y proporciona cooperación entre órganos administrativos pertenecientes a
distintas administraciones del Estado
36
TIJ, dictamen de 11 de abril de 1949, Réparation des dommages subis aux services des Nations Unies,
Comte Bernadotte, Recueil, 1949, pp. 178-179, desarrolla la idea de las “potestades implícitas” de las
organizaciones internacionales.
37
DE LA CUÉTARA, J.M.: Las potestades administrativas, Tecnos, Madrid, 1986, p. 79
38
REMIRO BROTÓNS, A.: “El poder exterior del Estado”, en Revista de Documentación
Administrativa, n. 205/1985, pp. 53-91
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Al ser España una monarquía parlamentaria, esta representación conlleva que el Rey
formalice y solemnice decisiones en las que no ha participado. Siendo necesaria una
relación directa entre la Corona y el Gobierno (de ahí que siempre un Ministro acompañe al
Rey para “ratificar” lo que hace el Monarca con el visto bueno del Gobierno).
Siendo en este aspecto el eje de toda actuación a desarrollar por el Gobierno el “principio
de unidad de acción” que marcará la actuación bajo la cual tendrán que dirigirse el resto de
órganos.
Por ello en la actuación de todos los órganos del Estado que proyectan sus actividades fuera
del territorio nacional rige el principio de unidad de acción, con la finalidad de mantener
39
Real Decreto 1485/1985, de 28 de agosto, por el que se determina la Estructura orgánica básica del
Ministerio de Asuntos Exteriores
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una línea de consecución de los objetivos perseguidos en política exterior por el Gobierno,
que es al que constitucionalmente le corresponde su dirección.40
40
PAZ AGÜERAS, J.M.: ídem, p. 22-23
41
REMIRO BROTÓNS, A.: Manual de Derecho Internacional, Mc Graw-Hill, Madrid, 1997, p. 750
42
GUAITA, A.: Derecho Administrativo Especial, Tomo I, Librería General, Zaragoza, 1962
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43
REMIRO BROTÓNS, A.: Derecho Internacional, Mc Graw-Hill, Madrid, 1997, pp. 758 y ss.
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los siglos, cuya salvaguarda es esencial para la seguridad y el bienestar de una comunidad
internacional compleja como la actual”.44
Esta evolución histórica, tratada en el primer apartado, ha ampliado las formas actuales de
ejercer la diplomacia siendo, sin embargo, la misión diplomática la forma más característica
y aún hoy, más efectiva de desarrollo de las relaciones internacionales entre los sujetos de
Derecho Internacional.
El establecimiento de la misión diplomática entre los Estados interesados está regido por el
principio general del mutuo acuerdo entre el Estado acreditante y el Estado receptor.45
Pero para que este acuerdo sea efectivo deben cumplirse dos requisitos inexcusables, que la
entidad que envía la misión diplomática y aquella que la recibe posean personalidad jurídica
internacional; y que además, esos dos Estados o esos dos gobiernos de esos dos Estados se
hayan reconocido.46 Por tanto, tener relaciones diplomáticas supone automáticamente el
reconocimiento del Estado con el que se establecen estas relaciones.
Así, al igual que un Estado no tiene obligación jurídica de reconocer a otro Estado (ejemplo
actual la declaración unilateral de independencia de Kosovo el 17 de febrero de 2008,
habiendo sido reconocido por Estados como Estados Unidos, Reino Unido o Francia, pero a
la que se han opuesto frontalmente países como Rusia, China, Serbia o España), tampoco
existe entre los Estados el deber de mantener relaciones diplomáticas.
Sí es requisito previo para establecer relaciones entre Estados que ambos se hayan
reconocido, pero el reconocerse no implica automáticamente el establecimiento de
relaciones diplomáticas.
44
Sentencia CIJ, Recueil, 1980, p. 3. (I.C.J.Reports 1979, p. 19, Diplomatic and Consular staff in
Teheran, Judgement ICJ Reports 1980, pp. 30-43)
45
Siendo un ejemplo el Tratado de buena vecindad, amistad y cooperación entre el Reino de España, la
República Francesa y el Principado de Andorra de 1º de junio de 1993 (BOE de 30 de junio de 1993)
46
CAHIER, Ph.: ídem, p. 85
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La obligación de los Estados de cooperar entre si, enunciada en la Resolución 2625 (XXV)
de la Asamblea General de las Naciones Unidas no llega imponer la existencia de misiones
diplomáticas permanentes entre los Estados.
47
PASTOR RIDRUEJO, J.A.: ídem, p. 483
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CAHIER realiza una clasificación de las misiones diplomáticas en dos grupos, las de tipo
clásico y las de nuevo tipo.48
! La nunciatura
La creada por la Santa Sede y dirigida por un nuncio. También es de primera categoría.
48
CAHIER, Ph.: ídem, pp. 98 a 101
49
Reglamento de Viena de 19 de marzo de 1815
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! La legación
Misión diplomática de segunda categoría dirigida por un ministro o ministro residente
! La internunciatura
Corresponde en rango a la legación y está dirigida por un internuncio que representa a la
Santa Sede en los países que no hay nunciatura.
Todo ello, según el mismo autor, debido a la extensión del concepto de igualdad entre los
Estados y lo que denomina una probablemente exagerada susceptibilidad de los Estados
que hace que por motivos de prestigio sea necesario verse representado por tal país con el
mismo rango de embajada del que disfrutan sus vecinos.50
50
CAHIER, Ph.: ídem, p. 99
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En este caso, son las misiones de una organización internacional acreditadas ante
Estados miembros de esa organización internacional a la que pertenecen, o ante Estados
no miembros.
Entre los diferentes tipos de misiones, éstas son las de más reciente creación.
Estas misiones de nuevo tipo, difieren entre ellas en razón del sujeto al que representan, en
vez de lo que ocurría en las de tipo clásico donde diferían en el grado de la misión.
51
Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, 18 de abril de 1961
52
MARESCA, A.: La Missione Diplomatica, Guiffrè Editore, Milán, 1959, p. 150: “La stessa funzione di
“rappresentanza” consiste, altresì, nell´affermare – sempre informandosi all´accennato spirito di amicizia
internazionale, e rispettando i menzionati limiti posti dalla sovranità esterna dello Stato ospite –
l´esistenza del proprio Stato come membro della Comunità internazionale: la esposizione Della bandiera
nelle festività nazionali dello stresso Stato di appartenenza della Missione, i ricevimenti offerti in
occasione della festa nazionale dello Stato stresso, constituscono esempi, che si potrebbero multiplicare,
di siffata forma di rapresentanza”.
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b) Proteger en el Estado receptor los intereses del Estado acreditante y los de sus
nacionales, dentro de los límites permitidos por el Derecho Internacional
Se trata de proteger los intereses que el Estado acreditante pueda tener en el Estado
receptor, igual que sus nacionales, personas físicas o jurídicas.
Esta protección, a favor de los nacionales por un acto ilícito, se puede manifestar: en primer
lugar en el plano diplomático propiamente dicho y, en segundo lugar, planteando el asunto
en el plano internacional.
Para el profesor PASTOR RIDRUEJO esta precisión entraña dos consecuencias para el
Derecho Internacional: el carácter discrecional de la protección diplomática, es decir, el
Estado no tiene obligación de ejercerla y su ejercicio depende de consideraciones de
oportunidad política; y la disponibilidad por el Estado de la reparación obtenida.54
53
Sentencia C.I.J., Recueil, 1955, Caso Nottebohm, p. 24
54
PASTOR RIDUEJO, J.A.: ídem, p. 245-246
55
CAHIER, Ph.: ídem, p. 188
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d) Enterarse por todos los medios lícitos de las condiciones y la evolución de los
acontecimientos en el Estado receptor e informar sobre ello al Gobierno del Estado
acreditante
Es una de las funciones de mayor importancia, y su actividad debe consistir en: estudiar los
aspectos de la vida interna del Estado receptor; su política internacional; el desarrollo de las
cuestiones existentes entre ambos Estados y, ocasionalmente, puede ser fuente de
información para el Estado receptor, facilitándole los datos que este le solicite.56
Todas estas actividades han de realizarse por medios lícitos, rechazando medios tales como
el espionaje y la corrupción, práctica frecuente en siglos pasados.57
El párrafo 2, del mismo artículo 3 del Convenio de Viena, especifica al respecto que:
“Ninguna disposición del presente Convenio se interpretará de modo que impida el
ejercicio de funciones consulares por la misión diplomática”.
56
CAHIER, Ph: ídem, p. 190
57
PRADIER-FODÉRÉ, P.: Cours de droit diplomatique, vol. I, París, 1899, pp. 489 y ss., cita un gran
número de ejemplos de pequeña y gran corrupción, en particular una oferta de tres millones de libras
hecha por Luis XIV al duque de Malborough, para que se mostrase favorable a ciertas tesis francesas a lo
largo de las negociaciones de paz. Oferta que, por otra parte, fue rechazada. (Aparece en CAHIER, Ph,:
ídem, p. 191).
58
Convenio de Viena sobre Relaciones Consulares, 24 de abril de 1963, artículo 5: Funciones consulares
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No consta, pues, específicamente, una función policial entre las encomendadas a las
misiones diplomáticas. Sin embargo, podría entenderse que tener policías en las embajadas
es una forma de proteger los “intereses” del Estado acreditante – en un amplio concepto de
“intereses”-, de fomentar las relaciones amistosas (aunque sea en ámbitos diferentes de los
recogidos) o de enterarse por medios lícitos de lo que ocurre en el Estado receptor que
pueda ser de su interés.
En cuanto al Estado acreditante, el artículo 41.1 del Convenio de Viena marca dos límites
importantes al ejercicio de la misión diplomática, que son la no intervención en los asuntos
internos del Estado receptor y la sumisión de la misión diplomática y de los agentes
diplomáticos a la ley local.
Esta no intervención de los agentes diplomáticos había sido firmemente defendido por la
doctrina59 y en la práctica60 previamente a su codificación en el Convenio de Viena.
Sin embargo, la aplicación en la práctica del principio de no intervención puede dar lugar a
dificultades al determinar cuándo una determinada actuación interfiere en los asuntos
internos del Estado receptor.
59
CALVO, C.: Le droit International théorique et pratique, vol. VI, París, 1888, p. 232 : “La primera
obligación de un representante diplomático es no inmiscuirse en forma alguna en los asuntos internos del
país donde está acreditado”
60
Convenio de La Habana de 1928, artículo 12: “Los funcionarios diplomáticos no podrán inmiscuirse en
la política interior o exterior del Estado en que ejercen sus funciones”.
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que sí sean “asuntos internos” en el sentido del Convenio. Por lo que este principio,
recogido en el artículo 41.1 es de contenido más amplio.61
Por el contrario, tal y como ha señalado CAHIER, “un jefe de misión no podría tomar
partido en una campaña electoral que se desarrolle en el Estado receptor, ni subvencionar
un partido político o inmiscuirse en querellas que dividan al Estado ni, naturalmente,
fomentar la inestabilidad o participar en maquinaciones encaminadas a derribar al gobierno
del Estado receptor”.62
Esta posible violación de las reglas por parte de los agentes diplomáticos pude originar la
posibilidad de que el agente en cuestión sea declarado persona non grata y expulsado el
país.
El artículo 41.2 del Convenio de Viena, con el fin de evitar al máximo posible la
intervención en los asuntos internos del Estado receptor dispone que: “Todos los asuntos
oficiales de que la misión esté encargada por el Estado acreditante han de ser tratados con el
Ministro de Relaciones Exteriores de ese Estado, o por el conducto de él, o con el
Ministerio que se haya convenido”.
Así sería necesario, por ejemplo, el consentimiento expreso del Estado receptor para que
una misión diplomática procediera a distribuir alimentos en una situación de catástrofe en el
Estado receptor, no pudiendo hacerlo por propia iniciativa sin haber solicitado autorización.
61
PASTOR RIDRUEJO, J.A.: ídem, p. 487
62
CAHIER, Ph.: ídem, p. 199
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“Los diplomáticos están obligados a respetar los Reglamentos de Policía que tienen
por objeto la seguridad y orden público”.63
La violación por parte de un agente diplomático de las leyes locales puede justificar por
parte del Estado receptor la petición al Estado acreditante de que retire dicho agente
considerado como persona non grata. Retirándose los privilegios e inmunidades
posteriormente si el Estado acreditante no lo retirase en el plazo de tiempo ofrecido por el
Estado receptor, pudiendo a partir de dicho momento ser detenido y juzgado.
A cambio, el Convenio de Viena impone al Estado receptor una serie de obligaciones con el
fin de que se establezcan las condiciones para la existencia de una íntima colaboración entre
el Estado acreditante y el Estado receptor.
De esta manera:
! Art. 21.1: El Estado receptor deberá facilitar la adquisición en su territorio de
conformidad con sus propias leyes, por el Estado acreditante, de los locales
necesarios para la misión o ayudar a éste a obtener alojamiento de otra manera (lo
63
PRADIER-FODÉRÉ, P.: Cours de droit diplomatique, vol. II, París, 1899, p. 112
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! Art. 25: El Estado receptor dará toda clase de facilidades para el desempeño de las
funciones de la misión.
! Art. 26: Sin perjuicio de sus leyes y reglamentos referentes a zonas de acceso
prohibido o reglamentado por razones de seguridad nacional, el Estado receptor
garantizará a todos los miembros de la misión la libertad de circulación y de tránsito
por su territorio.
Las autoridades del Estado receptor tendrán, por tanto, que autorizar a los funcionarios
acreditados en las misiones diplomáticas para que el desarrollo de las actividades en el
marco de sus funciones (por ejemplo, la de los Consejeros y Agregados de Interior) no se
consideren injerencias en asuntos internos.
Entre la doctrina, sin embargo, no había uniformidad al establecer qué personas entraban en
cada categoría, lo que es de gran importancia atendiendo a que el régimen de privilegios e
inmunidades recogido en el estatuto del diplomático varía según la categoría a la que
pertenezca.65
64
MARESCA, A.: ídem, pp. 125 y ss; CALVO, C.: ídem, Vol III, p. 202; en Annuaire de l´Institut de
droit International, 1929, vol. II, pp. 217-219
65
CAHIER, Ph.: ídem, pp. 110 y ss.
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Del artículo 1 del Convenio se desprende que forman parte de la misión diplomática las
siguientes categorías de personas: el jefe de la misión, los miembros del personal
diplomático, los miembros del personal administrativo y técnico y los miembros del
personal de servicio de la misión.
A) El jefe de la misión
Evolución de la figura:
El artículo 19, añadirá una cuarta categoría al recoger el encargado de negocios ad interim
para el caso de que quede vacante el puesto de jefe de misión o por si no puede desempeñar
sus funciones.
66
Textos recogidos en CALVO, C.: Le droit international théorique et pratique, vol. III, París, 1888.
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CAHIER por su parte, tras afirmar que la distinción de los jefes de la misión en diferentes
clases “es completamente anacrónica e inútil, aboga por ir más allá y tras suprimir la
distinción adoptar el sistema instaurado por la Unión Soviética en 1918, aunque
abandonado después, en el que sólo se reflejaba una única categoría de diplomáticos,
bautizados con el nombre de “representantes plenipotenciarios”.68
Características:
67
Annuaire de la Commission du Droit International, 1958, vol. II, pp. 140-141
68
HRABAR, V.E.: « La condition juridique des agentes diplomatiques selon la législation soviétique et
les traités conclus par l´URSS. », en Revue du droit international, de sciences diplomatiques et politiques,
1928, pp. 346-368
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Los jefes de misión suelen ser elegidos entre el personal diplomático, conociéndose entre la
doctrina como embajadores políticos a los jefes de Misión que no proceden de la carrera
diplomática.
Formarán, por tanto, parte del personal diplomático todas aquellas personas que hayan sido
acreditadas como tales ante el Estado receptor, independientemente de su condición de
funcionarios de carrera del Estado acreditante.
Así en una Misión diplomática convivirán los puestos puramente diplomáticos, ocupados
por funcionarios de la carrera diplomática (con las categorías de ministro, ministro
consejero, consejero y secretario), junto con los puestos de agregados, compuestos
normalmente por funcionarios de los distintos ministerios con proyección exterior, como lo
son el agregado comercial, el de defensa, el cultural y el del Ministerio de Interior.
Ambos serán recogidos en la “lista diplomática” tal y como se publica periódicamente por
los diferentes Estados, que forman parte del Cuerpo diplomático y que gozan todos en la
misma medida del estatuto privilegiado dispuesto en el derecho diplomático.70 Sirva el
ejemplo de los distintos servicios de la embajada de Francia en Madrid la cual dispone de
diversos agentes diplomáticos adscritos sectorialmente a diversas oficinas sectoriales, entre
ellas la de “Seguridad Interior”, “Defensa”, “Aduanas”, “Prensa y Comunicación”…71
69
REMIRO BROTÓNS, A.: ídem, p. 764
70
CAHIER, Ph.: ídem, p. 122
71
Embajada de Francia en España, página Web:
http://www.ambafrance-es.org/rubrique.php3?id_rubrique=74
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Los miembros del personal diplomático, tanto los adscritos a la carrera diplomática como
los agregados pertenecientes a otros Ministerios, podrán ser nombrados libremente sin
necesidad de placet, bastando que el Estado acreditante notifique el nombramiento al
Estado receptor (art. 7 y 10.1 a).
Sin embargo, el Estado tendrá siempre la última palabra al poder fijar el número máximo de
miembros componentes de la Misión y, tal y como dispone el art. 9.1 podrá declarar
persona non grata a cualquier miembro del personal diplomático nombrado por el Estado
receptor antes de su llegada, sin necesidad de explicar los motivos. En tal caso el Estado
acreditante debe retirar a la persona en cuestión o poner término a sus funciones en la
misión.
Salvo consentimiento del Estado receptor los miembros del personal diplomático habrán de
ostentar la nacionalidad del Estado acreditante. En caso de autorización por parte del
receptor, podrán ser nacionales del Estado receptor (consentimiento expreso exigido) o de
un tercer Estado (reservándose el Estado receptor el derecho de que le sean sometido a su
consentimiento el nombramiento).
El canciller se encuentra al frente de dicho personal y desarrolla una función amplia dentro
de la Misión que va desde la puramente administrativa hasta encargado de la logística de la
sede diplomática.
Puede ser contratado por parte del Estado acreditante entre nacionales del Estado receptor o
de un tercer Estado sin necesidad de placet, dentro de los límites de personal que en su caso
hubiera impuesto el Estado receptor.
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Al igual que a los miembros del cuerpo diplomático, el Estado receptor puede declarar no
aceptable a cualquier miembro de dicho personal antes de su llegada (art. 9.1).
D) Personal de servicio
La misión diplomática puede terminar sus funciones diplomáticas por hechos políticos de
distinta naturaleza que la Convención de Viena no reguló.
Tal y como refleja el profesor CAHIER “mientras que las causas de terminación de la
actividad de los agentes diplomáticos carece de efecto sobre la misión, por el contrario, las
causas de extinción de la misión ponen fin evidentemente a las funciones de los
diplomáticos”.72
72
CAHIER, Ph.: ídem, p. 244 y ss.
73
ABELLÁN HONRUBIA, V (directora): Prácticas de Derecho Internacional Público, J.M.Bosch
Editor, Barcelona, 2005, pp. 354 y ss.
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Así en su artículo 44 refleja la obligación del Estado receptor, en caso de conflicto armado
entre ambos Estados, de facilitar la salida del territorio de las personas que gozan de
privilegios e inmunidades y no sean nacionales del Estado receptor, así como los miembros
de su familia independientemente de su nacionalidad.
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La obligación del Estado receptor de facilitar la salida del personal diplomático en caso de
guerra deriva de la existencia de privilegios e inmunidades reconocidos en paralelo a la
evolución de la Misión diplomática para el mejor desempeño de sus funciones.
Así entre los privilegios e inmunidades de la misión diplomática nos encontramos con la
inviolabilidad de la sede, archivos, documentos y correspondencia; libertad de
comunicación; derecho a utilizar la bandera y el escudo del Estado acreditante, exenciones
fiscales y aduaneras; y la inmunidad de jurisdicción y ejecución.
En lo que respecta a las personas que integran la misión los privilegios de los que disfrutan
dependerán de la categoría que ostentan dentro de la misión, siendo el personal diplomático
quien disfruta de mayores privilegios: inviolabilidad personal, inviolabilidad de residencia,
documentación y correspondencia; inmunidad de jurisdicción; inmunidad fiscal; inmunidad
aduanera y exención de leyes sobre seguridad social.
74
PASTOR RIDRUEJO, J.A.: ídem, p. 490 y ss.
75
Sentencia C.I.J., Recueil, 1980, p. 40
45/177
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Tal y como refleja el profesor REMIRO BROTÓNS “Nuevas circunstancias han traído
nuevas formas de diplomacia, quebrando el cuasi exclusivismo disfrutado antaño por la
Misión diplomática y su autonomía de acción”.76
76
REMIRO BROTÓNS, A.: ídem, p. 766 y ss.
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En España, la LOFAGE recoge que las Misiones Diplomáticas Especiales tienen por objeto
ejercer la representación temporal del Reino de España ante un Estado, contando con su
consentimiento, para la realización de un cometido determinado.77
Las funciones a desarrollar serán concretas y específicas, y para ello, tras acuerdo entre
Estado acreditante y receptor, el nombramiento de las personas a participar lo realizará el
Estado enviante. En concreto en España su creación compete al Gobierno a iniciativa del
Ministerio de Asuntos Exteriores y a propuesta del Ministro encargado de la
Administración Pública (art. 11 del R.D. 632/1987).
De esta manera los componentes de la Misión especial podrán ser personal diplomático,
personal administrativo y técnico y personal de servicio.
77
PAZ AGÜERAS, J.M.: ídem, p. 47
78
Real Decreto 1177/2003, de 12 de septiembre, por el que se designa Embajador en Misión Especial
para el Fórum Universal de las Culturas Barcelona 2004, a don Eugenio Bregolat y Obiols
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El Jefe de la Misión Diplomática Especial suele ser un alto cargo del Estado como el
Presidente del Congreso o del Senado o un miembro del Gobierno; y ostentará mientras
dure la misión el cargo de Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de España.
Tras la consolidación progresiva de este fenómeno se fueron creando a lo largo del siglo
XIX las primeras organizaciones internacionales (comisiones fluviales, uniones
administrativas), así como se fue consolidando este tipo de diplomacia en los grandes
congresos y conferencias del momento (Conferencia de Berlín de 1878, Conferencias de
Paz de La Haya de 1899 y 1907…).
El que fuera Secretario de Estado de los Estados Unidos, Dean RUSK, acuñó el término
diplomacia parlamentaria para designar a la técnica surgida de esta diplomacia
multilateral.79
79
RUSK, D.: « Parliamentary Diplomacy: Debate vs. Negotiation », en World Affairs Interpreter, vol. 26,
núm: 2, 1955, pp. 121 y ss. En su exposición asigna a la diplomacia parlamentaria “cuatro rasgos: 1)
existencia de una organización permanente con amplios intereses, objetivos y responsabilidades
internacionales y con temas fijados en un orden del día para ser tratados en un tiempo determinado; 2) un
debate público desarrollado al alcance de los mass media, que lo difunden ampliamente en la opinión
pública mundial; 3) reglas de procedimiento que rigen el desarrollo de los debates y que son susceptibles
de manipulaciones tácticas para apoyar o para oponerse a un punto de vista; 4) conclusiones formales,
normalmente expresadas en resoluciones, que son aprobadas por mayoría de votos, simple o calificada”.
80
PASTOR RIDRUEJO, J.A.: ídem, p. 506; CAHIER, Ph.: ídem, p. 497 y ss.
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Las conferencias son reuniones de representantes de diferentes Estados, que va más allá de
una simple reunión de políticos o técnicos de diferentes países que intercambian ideas o
informaciones.
CAHIER expone una definición de las conferencias internacionales entendidas como “toda
reunión de representantes de diferentes Estados u organismos internacionales que discuten
un problema y tratan, a través de la negociación, de encontrar solución a un punto
controvertido”.81
A diferencia de lo que sucede con el Estado, no cabe afirmar que toda Organización
internacional es titular del derecho de legación, por lo que habrá que estar a lo que
determine su tratado constitutivo.
81
CAHIER, Ph.: ídem, p. 500 y 501
82
REMIRO BROTÓNS, A.: ídem, p. 769 y ss.
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El nombramiento de los miembros lo hará el Estado que envía, bastando respecto al Jefe de
la Misión con que dicho Estado transmita las correspondientes credenciales a la
Organización (arts. 9 y 10 de la Convención de 1975).
La posibilidad de que el Estado anfitrión declare a alguna persona non grata será si como
tal se ha recogido en el acuerdo de sede. Si no fuera así, el Estado anfitrión no podrá
impedir la presencia de personas concretas, incluso si son consideradas como terroristas.83
83
Dictamen del TIJ, de 1988, sobre el cierre de la Oficina de la Organización para la Liberación de
Palestina (OLP) en la ONU.
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Son unidades orgánicas sin carácter representativo, por lo que no están amparadas por el
Derecho Diplomático, recogidas en la LOFAGE como aquellas “establecidas con
autorización del Consejo de Ministros, previo informe favorable del Ministerio de Asuntos
Exteriores, para el desempeño sin carácter representativo, de las actividades que tengan
encomendadas en el exterior”.
84
PAZ AGÜERAS, J.M.: ídem, p. 49
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Los primeros pasos del legislador español provienen del Libro Blanco del Servicio Exterior
del Estado, aprobado el 24 de abril de 1987, cuyos estudios fueron la base del Real Decreto
632/1987 de 8 de mayo sobre Organización de la Administración Exterior del Estado.
85
PAZ AGÜERAS, J.M.: La Administración General del Estado en el Exterior, Ministerio AA.EE.,
1999, p. 14
86
PAZ AGÜERAS, J.M.: ídem, p. 29
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A las primeras las denomina Misiones Diplomáticas Permanentes que son las que
representan España ante otros Estados.
A las segundas las denomina Representaciones o Misiones Permanentes y son las que
representan a España ante una organización internacional.
Al margen de esta clasificación legal hay que añadir que se aplica el término “Misión
Diplomática en régimen de acreditación múltiple” a aquellas Embajadas acreditadas ante
uno o varios Estados distintos del de residencia, que es el que acoge a la Misión
Diplomática.
Entre estas se encuentran las Oficinas sectoriales que dependen funcionalmente de diversos
departamentos ministeriales, lo que no les otorga en Derecho Internacional un estatuto
diferenciado a la Embajada o Representación permanente a la que pertenecen.
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Las dos primeras figuran en todas y cada una de las Misiones Diplomáticas españolas por lo
que conforman el núcleo duro irrenunciable, al poder darse el caso de no existencia de
Oficinas Sectoriales en una embajada.
Como ya se explicó en el primero capítulo, dentro del cuerpo diplomático conviven los
funcionarios denominados “de carrera”, junto con los puestos de agregados, compuestos
normalmente por funcionarios de los distintos ministerios con proyección exterior
acreditados en las embajadas.
87
R.D. 632/1987, Art. 15. 1: “Los Servicios de las Misiones Diplomáticas Permanentes se estructuran en
Oficinas Diplomáticas, que son: Cancillerías Diplomáticas y Consejerías y Agregadurías Sectoriales.”
Art. 15.4 “Los servicios y personal de carácter administrativo se articulan en la Cancillería
administrativa”.
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Así por ejemplo, es gráfica la crítica recogida por Beladíez: “A los diplomáticos que
pretenden especializarse convendría recordarles la pregunta de cierto rey a su heredero: ¿No
te da vergüenza tocar tan bien la lira?” 88
Así, en una Misión Diplomática coexistirán como miembros del personal diplomático, junto
a los puestos puramente diplomáticos (ministro, ministro consejero, consejero y secretario),
que en el caso de España ocupan funcionarios de la carrera diplomática; los puestos de
consejeros y agregados, que suelen ocupar funcionarios procedentes de distintos
Ministerios o personal contratado.
Principio definido por el profesor PAZ AGÜERAS como “el ordenamiento de las
actuaciones de los órganos del Estado que proyectan sus actividades fuera del territorio
nacional a la consecución de los objetivos perseguidos en política exterior por el Gobierno
al que constitucionalmente corresponde su dirección”. 91
88
BELADÍEZ, E.: Diplomacia y Diplomáticos, Prensa Española, Madrid, 1975, p. 47
89
OCHOA, M.A.: “Selección y perfeccionamiento del servicio exterior”, en Revista Documentación
Administrativa, nº 205, p. 168. Ponencia en las Jornadas de Estudio de sobre el Servicio Exterior del
Estado organizadas por el Ministerio de Asuntos Exteriores en julio de 1985 (director adjunto de la
Escuela Diplomática en ese momento).
90
DE LA DEHESA, G.: (Secretario General de Comercio en 1985), “Selección y perfeccionamiento del
servicio exterior”, en Revista Documentación Administrativa, nº 205, pp. 185 y 258: “Es cada vez más
difícil, por no decir imposible, que la administración en el exterior esté formada por funcionarios
generalistas, por muy buena que sea su formación en derecho internacional, muy amplia su cultura y muy
profundo su conocimiento de idiomas”.
91
PAZ AGÜERAS, J.M.: ídem, p. 23
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Con independencia de que contactos de una oficinal sectorial determinada pudieran mejorar
las relaciones en esa materia con el Estado receptor, esta actuación pudiera entrar en
conflicto con una política global del Estado orientada de otra manera o a otro nivel en sus
relaciones con ese Estado; es decir, esta actuación podría afectar a la imagen exterior del
Estado titular de la Oficina sectorial y tener consecuencias como la pérdida de prestigio en
las relaciones internacionales y el consiguiente perjuicio para otros objetivos nacionales.92
El profesor REMIRO BROTÓNS destaca que en esta doctrina “lo que interesa descubrir no
es la voluntad de obligarse de un sujeto sino las conclusiones que de sus actos y
comportamientos han podido sacar legítimamente los demás atendiendo a sus elementos
objetivos, así como evidenciar el perjuicio padecido por quienes actuaron bona fide en
consecuencia”.93
92
Ejemplo de esta actuación sería el caso de que la Consejería de Cultura de la Embajada española en
Teherán desarrollase una exposición de artistas iraníes dentro de la embajada española en un momento en
el que la Unión Europea le hubiera impuesto sanciones a este país. Por un lado, la actuación de la Oficina
sectorial habría fomentando el intercambio cultural entre ambos países, pero esa actuación habría entrado
en conflicto con unos objetivos de política nacional que no sólo perjudicarían a la actuación global de
España, sino que supondrían un desprestigio con respecto a los restantes miembros de la Unión Europea.
93
REMIRO BROTÓNS, A.: Manual de Derecho Internacional, McGraw Hill, Madrid, 1997, p. 179
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En este caso sería discutible hasta qué grado de obligación internacional podrían tener los
actos desarrollados por un Jefe de Misión, pareciendo claro que los actos de un Consejero
de Oficina no podrían confrontarse a la política exterior del Estado. Sin embargo esta
doctrina refleja el grado de controversia internacional que unas actuaciones inadecuadas por
parte de personal acreditado podrían generar en las relaciones internacionales.94
En España, con la finalidad de fortalecer este principio de unidad de acción, Real Decreto
632/1987 articuló las facultades otorgadas al Jefe de la Misión Diplomática y de la
Representación Permanente para ejercer una tutela efectiva de las diferentes Oficinas
sectoriales situadas en el ámbito de su demarcación. Siendo estas las siguientes:
94
Las declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores de Noruega en el caso de la “Delimitación de la
Plataforma continental del mar de Norte” dejaron campo libre a las reivindicaciones danesas cortando
posibles reclamaciones futuras noruegas con base en esta “doctrina del estoppel”.
También el “Asunto del Estatuto Jurídico de Groenlandia Oriental”, sentencia del TPJI de 5 de abril de
1933, GONZÁLEZ CAMPOS, J. y otros, “Materiales de Prácticas de Derecho Internacional Público”,
Editorial Tecnos, 3ª edición, 2002, p. 48.
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Este último punto se hacía necesario por el numeroso flujo de mensajes que los avances
en las comunicaciones habían proporcionado entre los órganos de la Administración Central
y sus oficinas sectoriales, tanto mediante informaciones como mediante instrucciones,
saltándose lo que anteriormente había sido el medio tradicional de comunicación entre las
Embajadas y los distintos Departamentos Ministeriales, la valija diplomática, a la que
solamente tenía acceso directo el Jefe de la Misión.
Cada Misión Diplomática permanente se configura sobre la base de una ordenación por
áreas de actuación y de una diversidad de categorías de los miembros que llevan a cabo la
actividad de la misma.
La organización de cada Misión dependerá de diversos factores, tales como los lazos
históricos entre los Estados acreditante y receptor; los intereses existentes; el tamaño y
poder político y económico de estos Estado; quedando en la discrecionalidad del Estado
acreditante la organización de sus Misiones Diplomáticas ante cada específica relación.
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a) Cancillería Diplomática
Es una unidad administrativa de apoyo al Jefe de la Misión que estará integrada por
funcionarios pertenecientes a la Carrera Diplomática cuyo número y categoría dependerá de
la Embajada bilateral o multilateral de que se trate.
Se trata del órgano principal de la misión. Es donde se reciben, preparan y envían los
documentos que entran dentro de la competencia del jefe de la misión; allí se coordina el
trabajo de las demás secciones de la misión, se custodian sus archivos, las claves, la caja y
los diferentes registros.95, 96
Además contará con el personal técnico y administrativo necesario, al frente del cual se
encontrará el más alto cargo administrativo de la misión diplomática, denominado canciller.
95
CAHIER, Ph: Derecho Diplomático Contemporáneo, Rialp, Madrid, 1965, p. 102
96
MARESCA, A.: La Missione diplomatica, Guiffrè Editore, Milán, 1959, p. 80: “La Sezione od Ufficio
centrale e principale della Missione è la Cancelleria diplomatica; l´ufficio al quale ogni altro ufficio della
Rappresentanza stessa fa capo, e dal quale riceve coordinamento ed impulso…”
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Dentro del margen de maniobra que el Estado tiene en la configuración de sus misiones, de
igual forma que un jefe de misión puede ser acreditado ante diferentes misiones, un agente
diplomático puede formar parte de varias misiones a la vez.
97
CAHIER, Ph.: ídem, pp. 102 y ss.
VILARIÑO PINTOS, E.: Curso de Derecho Diplomático y Consular, Tecnos, Madrid, 2007, p. 179 y ss.
98
R.D. 908/2008, de 30 de mayo, (BOE núm. 143, de 13 de junio de 2008), por el que se crean las
Consejerías de Interior en las Misiones Diplomáticas Permanentes de España en Alemania, Andorra,
Argelia, (…), artículo 1.1:
i) Consejería de Interior de la Misión Diplomática Permanente de España en la República de Cuba, con
sede en La Habana y acreditación ante la República Dominicana, Haití y Jamaica
l) Consejería de Interior de la Misión Diplomática Permanente de España en la República de El
Salvador, con sede en San Salvador y acreditación ante Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y
Panamá
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El desarrollo comercial entre los países motivo su creación y su dirección por parte de
personal técnico.
Siguiendo al profesor CAHIER, esta oficina desarrolla una triple función: de información,
de asistencia y de asesoramiento.99
En esta labor suelen colaborar las diferentes oficinas de promoción de las exportaciones de
las Comunidades Autónomas, como es el caso en Cataluña de la agencia ACC1Ó.101
99
CAHIER, Ph.: ídem, p. 104
100
Spanish Chamber of Commerce in Great Britain, www.spanishchamber.co.uk
101
ACC1Ó, agencia del Departament d´Innovació, Universitats i Empresa de la Generalitat de
Catalunya, con la finalidad de mejora de las prestaciones de servicios y apoyo estratégico a la empresa
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Esta figura de coordinación y fomento existe en los países de nuestro entorno, como por
ejemplo, la labor desarrollada también en el Reino Unido por el U.K. Trade and
Investment.103
2. OFICINA CULTURAL
La creación de dicha Oficina data de los años que precedieron a la Segunda Guerra Mundial
y a la post guerra. La explicación a este surgimiento se produce por varias causas: la
aparición de un gran número de nuevos Estados, el acceso a la cultura de nuevos estratos
sociales a los que antes les era inaccesible y por la toma de conciencia de los Estados sobre
la influencia ejercida en el resto mediante la divulgación de la cultura nacional.
Así, la oficina cultural, con su agregado o consejero al frente, se ocupará de acercar y dar a
conocer la propia cultura del Estado acreditante en el Estado receptor, a través de la
organización en este Estado de manifestaciones de las diferentes áreas culturales,
establecimiento de instituciones y cursos de lengua, creación de centros de enseñanza,
promoción del intercambio de estudiantes, becas (tanto de intercambio como para atraer
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estudiantes) como por ejemplo las becas Fulbright que ofrecen los Estados Unidos104 o las
del British Council del Reino Unido105…; así como de la preparación de convenios
culturales para facilitar el desarrollo de las relaciones entre ambos Estados.
3. OFICINA DE PRENSA
De cara al exterior, la oficina de prensa es una fuente de información para la prensa local
acerca de la situación del Estado acreditante, para ello podrá editar otro boletín, usualmente
de distribución restringida, para dar información pertinente del Estado acreditante a los
medios de comunicación social y a aquellos ámbitos sectoriales del Estado receptor
correspondientes a la materia sobre la que tal información se refiera.
En algunos países existen agencias oficiales de prensa, aunque por lo general no destacan
por su credibilidad, casos de Corea del Norte, Irán, Cuba.
104
Becas Fulbright, enmarcadas en el Programa Fulbright de intercambio educativo entre Estados Unidos
y otros países, página oficial en España www.fulbright.es
105
Becas del British Council, para la promoción de las oportunidades educativas y las relaciones
culturales, página oficial www.britishcouncil.org
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4. OFICINA MILITAR
La delicada función a desempeñar por parte de los agregados militares dentro de las
misiones diplomáticas ha impuesto, con respecto al resto de los jefes de oficinas sectoriales,
un control más estricto en su nombramiento.
El artículo 7 del Convenio de Viena declara: “En el caso de los agregados militares, navales
o aéreos, el Estado receptor podrá exigir que se les sometan de antemano sus nombres para
su aprobación”.
Si bien este artículo no declara la aprobación como condición indispensable (como sí que
sucede en el nombramiento de los jefes de misión) sí que la práctica constante ha derivado
en que el Estado acreditante comunique al Estado receptor el nombre de la persona que
tiene la intención de nombrar agregado militar, naval o aéreo, y que espere su aceptación
antes de efectuar la designación. En los Estados receptores, por ello, se dispone de las listas
de agregados militares acreditados en su país.
106
BEAUVAIS, A.P.: Les attachés militaires, attachés navals, attachés de l´air, Pédone, París, 1937
107
VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, p. 180
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! Observación:
Teniendo en cuenta que entre las finalidades de las misiones diplomáticas se encuentran
la mejoría de las relaciones internacionales, el desarrollo de la colaboración entre Estados y
el establecimiento de un cierto clima de legalidad en esas relaciones, tal y como refleja el
108
Noticia publicada en la Web de la Casa Real sobre la recepción de S.M. El Rey Juan Carlos I a los
agregados de Defensa, Militares, Navales y Aéreos extranjeros acreditados ante España el pasado 21 de
mayo de 2008
http://www.casareal.es/noticias/news/20080521_recepcion_agregados_defensa_militares_navales_aereos
_extrajerosenespana-ides-idWeb.html
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! Colaboración:
Con las autoridades militares del Estado receptor para un mejor conocimiento mutuo de
los respectivos Ejércitos.
109
CAHIER, Ph.: ídem, p. 106
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5. CANCILLERÍA CONSULAR
Esta oficina, sin ser una oficina consular en los términos del Convenio de Viena de 1963
sobre Relaciones Consulares, tiene la misma capacidad para realizar todas las funciones
consulares.
El jefe de la oficina gozará de estatus diplomático y no del consular, a pesar de que sus
funciones se limiten a la esfera consular.
110
Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Le concede
la posibilidad de creación de oficinas en el exterior para la promoción del turismo (art. 171.b)) y para la
promoción de los intereses de Cataluña (art. 194)
El Gobierno convergente de la Generalitat de Catalunya abrió una Oficina de Inmigración en Casablanca
(Marruecos) el 24 de marzo de 2003 sin el placet del Gobierno que sucedía en nivel de competencias a la
abierta unos meses antes en Varsovia
(http://www.elmundo.es/papel/2003/01/15/catalunya/1312106.html). La posterior administración del
tripartito, en 2004, las cerró.
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Tendrá como funciones: estudiar las condiciones del mercado de trabajo, preparar tratados
relativos a las migraciones, inspeccionar el trato recibido por los trabajadores nacionales,
etc.
1. Regulación.
El Libro Blanco del Servicio Exterior de 1986 recogió la doble dependencia de las Oficinas
Sectoriales, por una parte dependencia orgánica del Jefe de la Misión y por otra,
dependencia funcional de los ministerios sectoriales.
El Real Decreto 632/1987 recoge esta idea en su artículo 15.2: “Se consideran Consejerías y
Agregadurías Sectoriales las Oficinas que, sin estar integradas en la Cancillería
Diplomática, desarrollan fundamentalmente tareas especializadas de carácter técnico”.
111
CAHIER, Ph.: ídem, p. 109
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112
PAZ AGÜERAS, J.M.: ídem, p. 36 y ss.
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! Ministerio de la Presidencia
Consejerías de Información
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Tendrán como función “ejercer las competencias del Ministerio de Asuntos Exteriores en lo
concerniente a la política cultural y científica española mediante la elaboración, propuesta y
aplicación de la misma en los siguientes ámbitos: 1º. Relaciones culturales institucionales
de España con el exterior, 2º. Acción cultural con el exterior y 3º. Relaciones científicas y
de medio ambiente internacionales”.
113
Mapa procedente de la página Web del Ministerio de Presidencia www.lamoncloa.es
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la institución que los promueva. Así, por ejemplo, la Oficina Técnica Comercial en
Guatemala se encarga de controlar que efectivamente se destina a la exploración
arqueológica en Tikal la ayuda española destinada al efecto.
! Ministerio de Defensa
El Real Decreto 959/2005, de 29 de julio por el que se regulan las Agregadurías de Defensa
(derogación del Real Decreto 916/2002, de 6 de septiembre, que regulaba las Consejerías de
Defensa115) establece su condición de órgano técnico de las Misiones Diplomáticas de
España que se articulan como oficinas sectoriales (art. 1).
114
Página Web del Jerusalem Center for Public Affairs:
http://www.jcpa.org/JCPA/Templates/ShowPage.asp?DBID=1&LNGID=1&TMID=111&FID=382&PID
=0&IID=1825 : Apartado An Unclear status: “The exequatur means that the government allows this
person to fulfill his consular functions. The consuls stationed in Jerusalem do not apply for an exequatur
because their countries don't want to recognize Israeli sovereignty over West or East Jerusalem”
115
En cuanto a la distinción entre “Consejeros” y “Agregados” de Defensa, el R.D. 959/2005, (BOE,
núm.: 211, de 3 de septiembre de 2005), extiende el término de Agregado con carácter general en el
ámbito de las Misiones Diplomáticas de España, en vez del de Consejero, al considerar en su exposición
de motivos que “arraiga en la más honda tradición de los usos diplomáticos y militares en el ámbito
internacional”. Sin embargo, mantiene el uso de la denominación de Consejero de Defensa en las
Representaciones Permanentes ante las organizaciones internacionales de las que España forma parte.
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El artículo 4 regula las funciones de los Agregados de Defensa, consistiendo estas en:
a) Asesorar e informar al Jefe de la Misión
b) Proporcionar información a los órganos superiores del Ministerio de Defensa
sobre las actividades o campos de su interés
c) Relacionarse con autoridades de defensa del Estado receptor
d) Prestar apoyo a actividades del Ministerio de Defensa en el Estado receptor
e) Apoyar a las delegaciones militares españolas enviadas al país de acreditación
La Dirección General de Política de Defensa coordinará los planes periódicos a los que se
acogerán las actividades de los Agregados de Defensa.
En caso de que sea necesario podrán nombrarse Agregados específicos bajo las
denominaciones Agregado Militar, Agregado Naval, Agregado Aéreo y Agregado
Financiero y de Armamento.
El derogado R.D. 757/1990, por el que se regulaban las Agregadurías de Defensa, recogía
este Agregado dependiente de la Secretaría de Estado para la Defensa.
116
Orden Ministerial DEF/783/2007, de 22 de marzo, sobre organización y funcionamiento de las
Agregadurías de Defensa.
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Este Agregado tendrá como función principal estar al corriente de las novedades técnicas en
armamento, comunicaciones y logística para poder ofrecer a las autoridades de Defensa la
opción por la mejor infraestructura militar posible.
Consejerías de Finanzas
Estas Consejerías de Finanzas existen tanto en Misiones Diplomáticas permanentes, así es,
por ejemplo, en la Embajada en Washington; como en Representaciones Permanentes ante
organizaciones internacionales, como es el caso ante la Unión Europea.
Artículo TERCERO, 1º b) Las Áreas Específicas estarán asignadas a los Agregados Específicos que, en
el caso de constituirse, recibirán la denominación de Agregado Militar, si atiende al ámbito de las
competencias del Jefe de Estado Mayor del Ejército de Tierra; Agregado Naval, si atiende al ámbito de
las competencias del Jefe de Estado Mayor de la Armada; Agregado Aéreo, si atiende al ámbito de las
competencias del Jefe de Estado Mayor del Ejército del Aire; y, Agregado Financiero y de Armamento, si
atiende al ámbito de las competencias del Secretario de Estado de Defensa. En las Agregadurías donde
exista un Agregado Adjunto de Defensa, éste sería también el Agregado específico del Ejército a que
pertenezca.
117
Real Decreto 240/2000, de 18 de febrero, de organización, funciones y provisión de puestos de trabajo
de las Consejerías de Finanzas en las Misiones Diplomáticas de España. Exposición de Motivos, párrafo
2º
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Consejerías de Turismo
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Consejerías de Educación
Con la reestructuración del Gobierno al inicio de la segunda legislatura del mandato del Sr.
Rodríguez Zapatero, mediante Real Decreto 432/2008, de 12 de abril, el Gobierno procedió
a la reestructuración del Ministerio de Educación y Ciencia en dos nuevos Ministerios, el de
Educación, Política Social y Deporte, y el de Ciencia e Innovación, manteniendo las
Consejerías de Educación la dependencia de la Subdirección General de Cooperación
Internacional, adscrita al Ministerio de Educación, Política Social y Deporte.119
118
Real Decreto 1138/2002, de 31 de octubre, publicado en BOE, núm.: 262, de 1º de noviembre de 2002
119
Oficinas de Educación, fuente página Web del Ministerio de Educación, Política Social y Deporte,
www.mepsyd.es
Consejerías. El Ministerio de Educación, Política Social y Deporte está presente en 17 países a través de
las Consejerías de Educación en Alemania, Andorra, Argentina, Australia, Bélgica, Brasil, Bulgaria,
China, Estados Unidos, Francia, Italia, Marruecos, Méjico, Polonia, Portugal, Reino Unido y Suiza.
Además existen dos consejerías encargadas de las relaciones con organizaciones internacionales: La
Consejería de Educación en la Delegación Permanente de España ante la OCDE, la UNESCO y el
Consejo de Europa y la Consejería de Educación y en la Representación Permanente de España ante la
Unión Europea.
Agregadurías:
Las Agregadurías de Educación son oficinas de representación del Ministerio de Educación, Política
Social y Deporte de España que dependen orgánicamente de las Consejerías y están presentes en ciudades
o países donde no existe una Consejería de Educación: Canadá, Colombia, Eslovaquia, Estados Unidos
(Los Ángeles, Miami, Nueva York), Hungría, la República Checa, Río de Janeiro, Rumanía y Rusia.
Asesorías:
El Ministerio de Educación, Política Social y Deporte también destina Asesores Técnicos Docentes a
ciudades donde no hay Consejería ni Agregaduría para dirigir Centros de Recursos o estar al frente de
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oficinas de educación: Australia (Adelaida, Melbourne y Sydney), Austria (Viena), Brasil (Belém, Belo
Horizonte, Cuiabá, Curitiba, Porto Alegre, Río de Janeiro, Salvador de Bahía y Sao Paulo), Canadá
(Edmonton), Costa Rica (San José), Dinamarca (Copenhague), Estados Unidos (Albuquerque, Atlanta,
Austin, Baton Rouge, Bloomington, Boston, Boston, Chicago, Chicago, Columbia, Hartford, Houston,
Indianápolis, Lincoln, Nashville, Olimpia, Provo, Sacramento, Salt Lake City, San Francisco, Seattle,
Storrs y Tallahasee), Francia (Montpellier), Grecia (Atenas), Países Bajos (Ámsterdam), Irlanda (Dublín),
Marruecos (Agadir, Casablanca, Fez, Tánger y Tetuán), Nueva Zelanda (Auckland), Portugal (Oporto),
Reino Unido (Edimburgo y Manchester), Suecia (Estocolmo).
Direcciones de Programa
En Guinea Ecuatorial y Turquía el Ministerio de Educación, Política Social y Deporte está presente a
través de una Dirección de Programa.
120
Real Decreto 904/2003, de 11 de julio, publicado en BOE, núm. 176, de 24 de julio de 2003.
121
Real Decreto 904/2003, de 11 de julio, por el que se regula la Administración del Ministerio de
Trabajo y de Asuntos Sociales en el exterior. Exposición de motivos, párrafo 4º.
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Sus funciones serán las de apoyo en el exterior de las funciones correspondientes a las
competencias encomendadas al Ministerio en el que se encuentran adscritas y colaborar en
la consecución de los logros generales de la misión diplomática.
122
Noticia confirmada por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación el 12 de junio de 2007:
http://www.eleconomista.es/empresas-finanzas/noticias/227791/06/07/MAPA-confirma-apresamiento-
buque-en-Noruega-y-confia-en-solucion-amistosa.html
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2.3.1 Regulación
El artículo 3 del Real Decreto, atribuye al Cuerpo Nacional de Policía “la colaboración y
prestación de auxilio a las policías de otros países, en cumplimiento de las funciones que le
atribuye la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de
conformidad con los criterios que al respecto establezca la Secretaría de Estado de
Seguridad”. (párrafo A) 1. f)).
123
Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (BOE, núm.: 63, de 14 de
marzo de 1986).
124
R.D. 991/2008, de 8 de septiembre, por el que se desarrolla la estructura básica del Ministerio del
Interior (BOE, núm.: 218, de 12 de septiembre de 2008).
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2.3.2 Definición
En ellas se define a estas Consejerías como los órganos técnicos de las Misiones
Diplomáticas Permanentes del Reino de España en el marco de las competencias del
Ministerio del Interior, todo ello bajo la dirección y coordinación del Jefe de la Misión (art.
1).
2.3.3 Dependencia
125
R.D. 1300/2006, de 10 de noviembre, sobre Organización y funciones de las Consejerías de Interior en
las Misiones Diplomáticas de España (BOE, núm.: 280, de 23 de noviembre de 2006).
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Todo ello sin perjuicio de las relaciones de coordinación e información con la Dirección
General de la Policía y de la Guardia Civil, ni de la facultad de coordinación y dirección del
Jefe de la Misión.
Al igual que sucede con las Misiones Diplomáticas, su creación o supresión se realizan
mediante Real Decreto, siendo en este caso a iniciativa conjunta de los Ministros de Interior
y de Asuntos Exteriores y de Cooperación, y a propuesta del Ministro de Administraciones
Públicas.
2.3.4 Funciones
126
Pudiera darse el caso que, a la hora de cumplir con sus respectivas funciones de proporcionar
información a sus respectivos departamentos, coincidiesen en su labor Agregados de Interior (R.D.
1300/2006, art. 4, d)) y Agregados de Defensa (R.D. 959/2005, art. 4, b))
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f) Apoyo a las actividades de los órganos superiores y directivos del Ministerio del
Interior en el Estado receptor
g) Apoyo a los funcionarios del Ministerio desplazados al país de destino
h) Colaborar con el Jefe de la Misión, en cuanto a la representación ante Estados y
Organizaciones Internacionales, en las materias propias del Ministerio del Interior
i) Servir de enlace según normativa OIPC-INTERPOL, EUROPOL y demás órganos
de cooperación policial internacional, prestando la asistencia precisa para la
ejecución de comisiones rogatorias internacionales, órdenes de detención,
procedimientos de extradición, etc.
2.3.5 Estructura
127
Nombramiento. R.D. 1300/2006, de 10 de noviembre, sobre Organización y Funciones de las
Consejerías de Interior en las Misiones Diplomáticas de España, artículo 6.2: “(…).El nombramiento se
producirá, por el procedimiento de libre designación, previa convocatoria pública entre miembros de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad el Estado.
Art. 6.3: Excepcionalmente y mediante resolución motivada, los Consejeros de Interior en las
Representaciones Permanentes de España ante las Organizaciones Internacionales Multilaterales podrán
ser nombrados entre funcionarios procedentes de otros Cuerpos Superiores de la Administración General
del Estado”. En este último caso, por tanto, altos cargos no adscritos al Ministerio del Interior podrían
desempeñar esta función de Consejero.
128
Sería, por ejemplo, el caso de un agregado de interior destinado en Tolouse, que podría hacer uso de
las instalaciones que el Consulado de España tiene en esta ciudad.
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129
El Real Decreto 1894/2008, de 14 de noviembre, (BOE, núm.: 276, de 15 de noviembre de 2008) en su
artículo único modifica el Real Decreto 1300/2006, de 10 de noviembre, e incluye a la Escala de Oficiales
de la Guardia Civil, junto a las ya recogidas Escala Superior de Oficiales del mismo cuerpo y Escala
Superior y Escala Ejecutiva del Cuerpo Nacional de Policía, como habilitados para ejercer la función de
Consejero en la Consejerías de Interior.
130
La Escala Superior de Oficiales de la Guardia Civil comprende los empleos de Teniente a General. La
Escala de Oficiales de la Guardia Civil, de Alférez a Teniente Coronel.
http://www.guardiacivil.es/quesomos/organizacion/personal/formacion/ingreso/carrera.jsp#ofic_sup
131
Real Decreto 1484/1987, de 4 de diciembre, (BOE, núm.: 291, de 5 de diciembre de 1987), art. 5: Uno.
El Cuerpo Nacional de Policía está formado por cuatro Escalas: Superior, Ejecutiva, de Subinspección y
Básica: a) La Escala Superior comprende dos categorías, la de Comisario Principal y la de Comisario,
b) La Escala Ejecutiva comprende dos categorías, la de Inspector-Jefe y la de Inspector….
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Estas convocatorias serán públicas incluyendo los puestos a proveer, las características de
los destinos, la sede, la localidad y país del puesto de trabajo, las fechas previstas para la
toma de posesión, así como los requisitos específicos que se requieran para el desempeño
de cada uno de los puestos.
Esta Comisión tiene como principal función la de elevar al Ministro del Interior una
propuesta no vinculante sobre: la resolución de las respectivas convocatorias de puestos de
trabajo en las Consejerías de Interior, la clasificación de puestos de trabajo en el exterior
(que, en su caso, se elevará a los órganos competentes para su aprobación) y la concesión
de prórrogas y ceses de los funcionarios destinados en el exterior.
Podrán existir en las Consejerías asesores técnicos y personal administrativo de apoyo, bajo
la dependencia directa del Consejero o, en su caso, del Agregado de Interior. Estos asesores
132
R.D. 1300/2006, artículo 9º regula la Comisión de Destinos en el Exterior, la cual estará formada por:
a) Presidente: el titular de la Secretaría de Estado de Seguridad; b) Vocales: los titulares de los siguientes
órganos directivos: Subsecretaría de Interior, Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil,
Director General de Relaciones Internacionales y Extranjería y Director del Gabinete del Ministro o
aquellas personas en quienes deleguen con nivel no inferior a Subdirector General; c) Secretario: el titular
de la Subdirección General de Cooperación Policial Internacional.
133
R.D. 1300/2006, art. 10º En el Grupo de Trabajo de Consejeros de Interior participarán representantes
de la Secretaría de Estado de Seguridad, de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, de la
Subsecretaría, de la Dirección General de Relaciones Internacionales y Extranjería, del Gabinete del
Ministro, del Centro Nacional de Coordinación Antiterrorista y los Consejeros de Interior que se estime
oportuno en razón de la materia o del territorio.
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El presente Real Decreto será de aplicación también para los Consejeros de Interior de las
Representaciones Permanentes de España, sin perjuicio de las peculiaridades que puedan
derivarse de la normativa específica de la respectiva Representación y de las características
de las representaciones internacionales de que se trate.135
Dicha Instrucción tiene por objeto regular las relaciones de dependencia funcional de las
Consejerías de Interior respecto de la Subdirección General de Cooperación Internacional
de la Secretaría de Estado, y la coordinación con las respectivas Unidades competentes en
materia internacional del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil.
134
En este caso se presupone, al igual que en el caso de los agregados destinados en ciudades distintas a
la sede de la Embajada, que utilizarán las instalaciones del Consulado local correspondiente y mantendrán
una estrecha actividad con el Cónsul.
135
R.D. 1300/2006, art. 12º
136
R.D. 1300/2006, D.F. 1ª. Desarrollo del Real Decreto. 1. Se autoriza a los Ministros de Interior y de
Asuntos Exteriores y de Cooperación para mediante orden, en el ámbito de sus competencias, desarrollar
lo previsto en este Real Decreto. 2. Se autoriza al Secretario de Estado de Seguridad para dictar
instrucciones, generales o particulares, de funcionamiento de las Consejerías de Interior.
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En su actividad se verá apoyada por las unidades de coordinación internacional tanto del
Cuerpo Nacional de Policía como de la Guardia Civil.
Para facilitar la operatividad, la Instrucción permite a las Unidades Centrales de los dos
Cuerpos de Seguridad del Estado dirigirse directamente a las Consejerías o Agregadurías de
Interior para solicitar su intervención, sin perjuicio del informe que de su actuación deberán
estos remitir a la Subdirección General de Cooperación Policial Internacional.
El Real Decreto 909/2008, de 30 de mayo, creó las Consejerías de Interior en las Misiones
Diplomáticas Permanentes de España en Alemania, Andorra, Argelia, Argentina, Brasil,
Chile, China, Colombia, Cuba, Ecuador, Estados Unidos de América, El Salvador, Francia,
India, Israel, Italia, Marruecos, México, Pakistán, Portugal, Reino Unido, Rusia, Senegal,
Turquía y Venezuela.
137
Instrucción núm. 10/2006 de la Secretaría de Estado de Seguridad, de 30 de noviembre, sobre normas
de funcionamiento de las Consejerías y Agregadurías de Interior, norma 4ª : “A su vez, las Consejerías
comunicarán de propia iniciativa cualquier circunstancia, información o noticia, que relacionada con su
actividad, deba ser de conocimiento inmediato del Secretario de Estado de Seguridad, a través del Centro
Permanente de Información y Comunicación (CEPIC)”
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Tal y como figura en el Preámbulo del Real Decreto, España ya poseía Agregados en
aquellos países donde la criminalidad tiene repercusión en nuestro país o donde la
importancia de la colonia extranjera residente en España o española en el país de destino lo
hacían aconsejable.
El presente Real Decreto 909/2008 tiene como objetivo fundamental la potenciación del
despliegue en las áreas geográficas específicas:
! Donde la esfera del terrorismo internacional de carácter islamista tiene raigambre
! En zonas que son origen o tránsito de la inmigración ilegal que afecta a España
! Donde la actividad de organizaciones criminales en materia de tráfico de
estupefacientes y otros delitos graves lo hacen necesario
En el artículo 1.1 del Real Decreto 909/2008 se establecen, además de la creación de las
respectivas Consejerías, la zona en la que se encuentran acreditadas para el desempeño de
sus funciones encontrándose la mayoría con el ámbito geográfico coincidente con el de la
Misión Diplomática (la acreditada ante la República Francesa, con despliegue sólo en este
138
Creados respectivamente por Orden del Consejo de Ministros de 28 de mayo de 2004 (CNCA) y por
Real Decreto 991/2006, de 8 de septiembre (CICO) se tratarán más profundamente en el capítulo 4.2.1 al
hablar de la cooperación policial en el interior del Estado
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país), con otras acreditadas ante varias Misiones Diplomáticas españolas (la Consejería de
Interior acreditada ante Argentina, con sede en Buenos Aires, realizará también sus
funciones como acreditada ante Paraguay y Uruguay, donde existen Misiones), como el
caso del Consejero de Interior acreditado en Italia, que lo estará también ante Malta (donde
existe Misión Diplomática permanente), como ante San Marino (donde no hay Misión
Diplomática, ejerciendo su representación el residente en Roma).
El artículo 1.2 resume, nuevamente, la dependencia de las Consejerías de Interior, las cuales
lo hacen funcional, administrativa y presupuestariamente del Ministerio del Interior, a
través de la Subdirección General de Cooperación Policial Internacional, integrada en la
Dirección General de Relaciones Internacionales y Extranjería de la Secretaría de Estado de
Seguridad, sin perjuicio de las facultades de dirección y coordinación de los Jefes de las
Misiones Diplomáticas.139
2.3.8 Personal
A diferencia de los Jefes de Misión no es necesario placet del Estado receptor, si bien, éste
en cualquier momento puede considerar a un miembro de la Misión como persona non
grata.
139
Facultades de dirección y coordinación de los Jefes de las Misiones Diplomáticas atribuidas en el
artículo 37 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración
General del Estado, y los artículos 8 y 9 del Real Decreto 632/1987, de 8 de mayo, sobre organización de
la Administración del Estado en el Exterior
89/177
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140
VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, p. 239
141
PASTOR RIDRUEJO, J.A.: Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones
Internacionales, Ed. Tecnos, Madrid, 2007, p. 491
142
RES/A 35/168 de 15 de diciembre de 1980; 42/154 de 07 de diciembre de 1987; 55/149 de 12 de
diciembre de 2000
143
VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, p. 293
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3. 1 INTRODUCCIÓN
3. 2 LA SOCIEDAD INTERNACIONAL EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIÓN
3. 3 LA SEGURIDAD INTERNACIONAL Y LA CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS
3.3.1 La Carta de las Naciones Unidas
3.3.2 Evolución del concepto de “seguridad internacional”
3. 4 LA POLÍTICA EXTERIOR DEL ESTADO Y LA SEGURIDAD
3. 5 EL ESTADO Y EL SISTEMA INTERNACIONAL:
INTERNACIONALIZACIÓN VS. TRANSNACIONALIZACIÓN
3. 6 LAS AMENAZAS A LA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA EN LA ERA DE LA
GLOBALIZACIÓN
3.6.1 La percepción de la amenaza
3.6.2 La amenaza tras la ruptura de los bloques
3.6.3 Concepción actual de la amenaza multidimensional
3.7 CONCEPCIÓN MULTIDIMENSIONAL DE LA SEGURIDAD INTERNACIONAL
3.7.1 Concepción actual de la “seguridad”
3.7.2 ¿Seguridad interior vs. Seguridad internacional?
3.8 SEGURIDAD VS. DEFENSA
3.8.1 Introducción
3.8.2 Marco normativo
3.8.3 Legislación estatal española
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3.1 INTRODUCCIÓN
Esta sociedad actual en la que vivimos, conocida como la era de la globalización, y donde
esta acción exterior del Estado desempeña su función, tiene su origen en la pérdida del
referente político-militar del bipolarismo surgido tras la crisis del sistema soviético, y se
desarrolla en lo que ROSENAU ha definido como una situación de turbulencia, en el
144
RODRÍGUEZ CARRIÓN, A.J.: Lecciones de Derecho Internacional Público. Ed. Tecnos, Madrid,
2006, contraportada
145
VILANOVA, P.: El Estado y el sistema Internacional. Una aproximación al estudio de la política
exterior, EUB, 1995, p. 37
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Así la “agenda internacional”, definida como “un grupo de cuestiones (cluster of issues) en
torno al cual se organiza la actividad política” 147 es cada día más interdependiente en todas
sus manifestaciones.
Tal y como ha descrito el historiador Geir LUNDESTAD “en los últimos años, el mundo ha
cambiado de forma espectacular y podría parecer que hemos entrado claramente en un
nuevo periodo que, a falta de un término mejor, llamamos el mundo de la posguerra fría.
Sin embargo (…) nos deja planteada la cuestión de saber cuánto es lo que en realidad ha
cambiado”.148
146
ROSENAU, J.: Thinking Theory Thoroughly, Westview Press., Boulder, 1999, p. 50
147
WHITE, B. y otros: Issues in World Politics, Palgraves, Nueva York, 2001, p. 2
148
LUNDESTAD, G.: Beyond the Cold War: New Dimensions in International Relations, Scandinavian
U.P., Oslo, 1993, p. 245
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los temas centrales de nuestra agenda. No son temas aislados. Están íntimamente
vinculados”.149
Por su parte, Zaki LAÏDI define como nuevo orden mundial “el momento en que las
consecuencias geopolíticas y culturales de la posguerra fría se encadenan con la aceleración
de los procesos de globalización económica, social y cultural”, como concepto al que han
tenido que hacer frente las Relaciones Internacionales durante las dos últimas décadas. 150
151
Siguiendo esta idea la profesora Esther BARBÉ analiza el fenómeno de la complejidad
internacional y, si bien la clasifica en tres agendas diferenciadas siendo estas la agenda
militar, la agenda económica y la agenda global, establece una única agenda internacional
como resultado de todas ellas, cada vez más interdependiente y conexa en todas sus
manifestaciones.
Concepto que llevará aparejado el interés por los temas que conforman la llamada agenda
global o nueva agenda de política mundial, conformando un “cajón de sastre” en el que
tienen cabida múltiples temas tales como:
! El respeto de los derechos humanos, concebidos como derechos de la humanidad
! Las amenazas medioambientales
! La delincuencia transnacional, que genera grandes negocios como el tráfico de
armas o de estupefacientes y, tras ellos y en pleno desarrollo, la explotación
sexual de niños, ampliamente extendida en América Latina y en el sudeste asiático
! Las hambrunas
! Las enfermedades, como la malaria, la tuberculosis o el VIH/SIDA
! Los desplazamientos de población
149
Report of the World Commission on Environment and Development: “Our common future”, (conocido
como “Informe Brundtland”), transmitted to the General Assembly as an Annex to document A/42/427.
150
LAÏDI, Z. y otros: Le Temps Mondial, Editions Complexe, Bruselas, 1997, p. 313
151
BARBE, E.: Relaciones internacionales, Ed. Tecnos, Madrid, 2007, pp. 306 y ss.
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Por los temas de esta agenda, Ulrich BECK ha caracterizado a la sociedad internacional de
nuestros días como sociedad de riesgo mundial. 152
152
BECK, U.: ¿Qué es la globalización?, Paidós, Barcelona, 1998, p. 65
153
CARTA DE NACIONES UNIDAS, San Francisco, 26 de junio de 1945, artículos 1 y 2
95/177
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La “seguridad internacional” encontraba por fin en la Carta de las Naciones Unidas una
defensa firme, si bien, el enfrentamiento entre bloques subsiguiente al fin de la Segunda
Guerra Mundial ralentizó la formación de un consenso al respecto.
A finales de los años 60, la percepción de la amenaza entre los contendientes se modifica de
forma progresiva y comienzan a producirse encuentros Este-Oeste que suponen un punto de
inflexión en el enfrentamiento y el abandono de la fase de “disuasión” y la entrada en la
“fase de distensión”.
De esta manera y fruto de esta lenta labor, la Asamblea General de las Naciones adoptó el
16 de diciembre de 1970, en pleno enfrentamiento entre bloques, la Resolución 2734
(XXV) sobre el fortalecimiento de la Seguridad Internacional, resolución que ha sido
ratificada en diversas ocasiones y sigue siendo válida actualmente, ya que para la mayoría
de la doctrina refleja el derecho internacional consuetudinario y, en gran medida, contiene
normas de ius cogens.
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Con esta base se establecen unas reglas de conducta para asegurar la paz y la seguridad, y se
tratan asimismo, temas concretos como el desarme y la conexión internacional que tiene la
vulneración de los derechos humanos:
“Recomienda que todos los Estados contribuyan a los esfuerzos para asegurar la paz y
la seguridad de todas las naciones y establecer, de conformidad con la Carta, un sistema
eficaz de seguridad colectiva universal sin alianzas militares”155
Cinco años después tras diversos encuentros bilaterales se firma en Finlandia en 1975 el
Acta de Helsinki, donde se establece que la noción de “seguridad” combina varios
elementos y establece como pilares:158
! La existencia de unas reglas de conducta
! Medidas de confianza mutua militar.
Se informa de maniobras militares al otro bloque y se evitan suspicacias relativas al
movimiento de tropas. Colaborando de esta manera la transparencia a disminuir la
percepción del peligro
154
A/RES/2734 (XXV) de 16 de diciembre de 1970, Declaración sobre el fortalecimiento de la seguridad
internacional
155
A/RES/2734 (XXV), párrafo 11
156
A/RES/2734 (XXV), párrafo 19
157
A/RES/2734 (XXV), párrafo 25
158
Acta Final de la Conferencia sobre Seguridad y la Cooperación en Europa, Helsinki (Finlandia), 1º de
agosto de 1975
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En el ámbito de la dimensión humana, los Estados de los dos bloques realizan compromisos
sobre derechos humanos y libertades fundamentales, y una cierta cooperación en ámbito
humanitario.
Hasta la caída del muro del Berlín esta fue la noción de “seguridad” imperante en el mundo.
La OSCE está encargada de asentar la “seguridad” (en sentido amplio) sobre la base de la
democracia y el respeto a los derechos humanos.
159
Cumbre de la CSCE en Budapest, diciembre de 1994
160
Cumbre de la CSCE en París, 21 de noviembre de 1990, Carta de París para una Nueva Europa
98/177
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Por tanto la política exterior desarrollada por los Estados será la que determine el concepto
contemporáneo que abarca el concepto de seguridad internacional.
Esto supuso la crisis del enfoque tradicional de la política exterior del Estado que estaba
sometido, según MERLE, a cuatro grandes reglas: la primacía del ejecutivo y los privilegios
del soberano; la regla del monopolio; la profesionalización de la carrera; y la regla del
secreto.162
Las transformaciones internas del Estado y la propia evolución del sistema internacional
han llevado en la actualidad a los Estados ha tener que hacer frente a un entorno mucho más
complejo que el que tenían hace un siglo y medio.
Sin embargo, la pervivencia de una especialización del aparato del Estado dedicado a la
política exterior encuentra su justificación en dos principios163:
161
Página oficial de la OSCE: www.osce.org ¿Cuál es la razón de ser de la OSCE? - Seguridad
162
MERLE, M.: Sociologie des Relations Internationales, Daloz, París, 1982
163
VILANOVA, P.: ídem, pp. 15 y ss.
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164
Otoño 2008
165
VILANOVA, P.: ídem, p. 37 y ss.
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Entre la parte ordenada del sistema internacional entrarían los Estados y las
organizaciones internacionales, quienes coexisten con otros actores tales como las
organizaciones no gubernamentales, internacionales políticas o sindicales y empresas
multinacionales, que serían la parte desordenada o no regulada.
Estos actores se ubican bajo la denominada sociedad civil internacional concepto recogido
ya en la Memoria del Secretario General de las Naciones Unidas sobre la labor de la
Organización de 1998 en donde recoge que “las Naciones Unidas son a la vez testigos del
nacimiento de una sociedad civil mundial y partícipes de él”. 166
En dicho documento alerta, así mismo, del riesgo de derivar hacia una “sociedad incivil” a
consecuencia de la transnacionalización de esta “sociedad civil”.
167
“La mundialización de las comunicaciones electrónicas ha contribuido a crear un
embrión de sociedad civil mundial cuya manifestación más evidente es el número cada vez
mayor de organizaciones no gubernamentales que se ocupan de cuestiones relacionadas con
el medio ambiente, el desarrollo y la Paz. Desgraciadamente, las mismas fuerzas que hacen
posible la emergencia de una sociedad civil mundial facilitan también la
transnacionalización de los elementos “inciviles””.
166
A/53/1, de 27 de agosto de 1998, Memoria del Secretario General sobre la labor de la Organización,
párrafo 11
167
A/53/1, de 27 de agosto de 1998, párrafo 163
168
REMIRO BROTÓNS, A. y otros: Derecho Internacional, Tirant lo Blanch, Valencia, 2007, p. 270
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derecho internacional, sino que hay otros entes, no sujetos -por no tener derechos y
obligaciones internacionales- pero que actúan en la sociedad internacional y, en algún caso,
tienen algún derecho o alguna obligación internacional. Son los actores internacionales.
Por tanto, el Estado habrá de optimizar y no descuidar las bazas con las que cuenta para
controlar y prevenir las derivaciones violentas que el sistema pudiera producir resultantes
de este comportamiento desordenado del sistema internacional, por ejemplo los terrorismos
fundamentalistas, caso extremo de actor transnacional.
169
ANNAN, K.: In larger freedom: towards development, security and human rights for all, Report of
the Secretary-General, 21 de marzo de 2005
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Tras la caída del régimen del Sha de Persia como consecuencia de la revolución islámica, el
régimen fundamentalista orquestó el asalto a la embajada de Estados Unidos y secuestro de
decenas de diplomáticos de este país.
El conflicto, con una dimensión internacional (conflicto entre estados: Irán y Estados
Unidos) y transnacional (desafío del actor transnacional fundamentalismo y/o terrorismo
controlado por el Estado), duró más de un año al carecer Estados Unidos de una capacidad
de responder en planos similares a la acción del actor transnacional (siendo inviable para un
Estado democrático la adopción de una respuesta equivalente ante diplomáticos iraníes en
suelo norteamericano).
Siendo la única salida democrática posible el inicio de diálogo con los detentadores del
poder, inductores del secuestro, con el consiguiente éxito por parte de los agresores al
implicar esta negociación un cierto reconocimiento de su estatus.
Al final, en la sentencia del TIJ de 1980 170 que resolvió el caso, Irán fue responsable en un
primer momento por omisión (al no haber protegido la embajada y consulado de los
Estados Unidos cuando se produjeron las manifestaciones) y luego por atribución al Estado
del ilícito internacional continuado.
Esta misma mecánica se ha generalizado en muchos países, como es el caso de los grupos
chíies en el Líbano (Hezbolá), convertidos en actores internacionales como terroristas y
como protoagentes estatales.
170
Sentencia del Tribunal Internacional de Justicia, de 24 de mayo de 1980, en el caso del Personal
Diplomático y Consular de los Estados Unidos en Teherán
171
Acuerdo de Argel de 1981 de creación del Tribunal Mixto de Reclamaciones entre Estados Unidos e
Irán para resolver los conflictos derivados de la toma del personal diplomático y consular en Teherán
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Pero para ello, el Estado democrático no se encontrará sólo ante el problema derivado de la
existencia de este “salto” entre el funcionamiento del denominado orden lógico del sistema
internacional y su confrontación con la parte desordenada del sistema.
Para poder obtener una correcta percepción de la amenaza, de la que derivará la adopción
de las medidas preventivas o reactivas necesarias, el decisor (Estado) tendrá que estar
informado de la forma menos distorsionada posible en relación a la naturaleza del objeto de
la decisión.
Así lo cree AYACHE al decir que: “La percepción de las amenazas, que por lo demás
puede ser errónea por causas voluntarias o inducidas (véase como los servicios de
inteligencia han solido “hinchar” la amenaza soviética de forma deliberada durante
décadas), juega en la decisión de respuesta mucho más que las descripciones objetivas
ajustadas de dichas amenazas (a partir de diagnósticos llevados a cabo por terceras
personas, no involucrados en el proceso)172
172
AYACHE, G.: « La décision en politique étrangère: qui décide quoi et comment », en
Cosmopolitiques-Forum International de politique, número 1, París, 1986
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Bien está claro que ni el legislador, ni funcionarios estatales a su servicio, podrán estar en
todos y cada uno de los escenarios donde se desarrolla la política mundial. Por lo tanto
tendrá que articular los medios necesarios para, adaptándose a las limitaciones
presupuestarias que le son propias, encontrar fuentes de información de primera mano de
las amenazas que repercutirán en su seguridad.
Evaluada la complejidad ante la que se enfrenta el Estado al competir con actores diversos y
analizada la importancia de la percepción de la amenaza de forma correcta para evaluar la
correspondiente política de respuesta, falta estudiar en qué momento histórico se encuentra
la sociedad actual.
En 1947 da inicio el periodo conocido por los historiadores como “era fría” consecuencia
del enfrentamiento de los dos bloques antagónicos resultantes del fin de la Segunda Guerra
Mundial.
Durante cuatro décadas el mundo asistirá al juego de poder entre las dos superpotencias,
Estados Unidos y la Unión Soviética, teniendo como escenario la práctica totalidad del
territorio mundial: Europa, Corea, Cuba, Vietnam, Afganistán…
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La crisis de la URSS durante los años 80, trajo de forma imprevista en 1989 la desaparición
no sólo de una de las Superpotencias que habían controlado el mundo, sino la crisis
profunda de un modelo de sociedad y un sistema teórico.
Sin embargo, la desaparición de la “gran amenaza” del mundo occidental trajo consigo la
“amenaza de la desaparición de la amenaza”.
Un vasto territorio en el que las redes mafiosas habían afianzado su poder ante la incipiente
desaparición del control estatal durante los últimos decenios encontraron en la caída total
del sistema, un camino allanado para el despegue para la conquista de “nuevos territorios”.
Obteniendo de esta manera tanto el establecimiento de redes criminales en otros países
como la creación de Estados mafiosos en partes del antiguo territorio soviético, como es el
caso de Transnistria.
173
BERNAD Y ÁLVAREZ DE EULATE, M.: El derecho internacional en la nueva situación, Real
Instituto de Estudios Europeos, Zaragoza, 1993, pp. 42 y ss.
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Por estas causas, la caída de la Unión Soviética, no supuso para la sociedad internacional un
sentimiento de mayor seguridad. La percepción de una amenaza controlada en los años
finales del enfrentamiento entre bloques fue sustituida por nuevas amenazas que
modificaron la concepción original de la “seguridad” y que orientarán las políticas estatales
a nuevas políticas de respuesta ante estas modernas amenazas.
Realizado tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y
Washington y del 11 de marzo de 2004 en Madrid, enuncia en su párrafo 16 que “los
Estados, al igual que las instituciones de seguridad colectiva, no se habían adaptado a los
cambios en la naturaleza de las amenazas”.
Posteriormente enuncia el gran cambio que ha supuesto la revolución tecnológica que “ha
cambiado radicalmente el mundo de las comunicaciones, el procesamiento de la
información, la salud y el transporte, ha borrado fronteras, modificado las corrientes
migratorias y permitido que la información se comparta en todo el mundo con una rapidez
inconcebible hace dos decenios”.175
Así enumera como amenazas que modificarán el concepto tradicional de seguridad las
siguientes:
! El aumento de la pobreza en algunas partes, que acompaña la desigualdad general
de la población, y la desigualdad de ingresos en el interior muchos países pobres.
174
A/59/565, de 2 de diciembre de 2004, Informe del Grupo de alto nivel, convocado por el Secretario
General de las Naciones Unidas sobre las amenazas, los desafíos y el cambio: Un mundo más seguro: la
responsabilidad que compartimos
175
A/59/565, de 2 de diciembre de 2004, “Un mundo más seguro…”, párrafo 16
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176
A/RES/55/25, de 15 de noviembre de 2000, Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transnacional
177
A/RES/59/565, de 2 de diciembre de 2004, “Un mundo más seguro…”, párrafo 165
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Por su parte, los Estados elaboraron el Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005, en
cuyo párrafo 71 reconocen la transnacionalidad de las amenazas en la actual era de la
globalización y aboga por que se adopten medidas en diversos planos para hacerles frente.
Literalmente: “Reconocemos que vivimos en el mundo de la interdependencia y de la
globalización y que muchas de las amenazas actuales no distinguen fronteras nacionales,
están interrelacionadas y deben abordarse en los planos mundial, regional y nacional, de
conformidad con la Carta y el derecho internacional” 178
178
A/RES/60/1, Documento Final de la Cumbre Mundial 2005, Nueva York, 16 de septiembre de 2005,
apartado “Paz y seguridad colectiva”, párrafo 71, p. 22
179
A/RES/60/1, párrafo 72, p. 22
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Tras la caída del muro en 1989, la OTAN hacía ya una reinterpretación de su enfoque y en
180
el Concepto Estratégico firmado en abril de 1999 en la sede de la Alianza afirma en su
punto 25 estar comprometida con un enfoque amplio de la seguridad “que reconoce la
importancia de los actores políticos, económicos, sociales y medioambientales, además de
la dimensión indispensable de defensa”.
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Dicha Estrategia Europea recoge el contexto de seguridad surgido tras la guerra fría el cual
ha derivado en una progresiva apertura de fronteras que ha traído aparejada una progresiva
vinculación entre los aspectos internos y externos de la seguridad.
“El contexto de seguridad a que ha dado lugar el fin de la guerra fría se caracteriza por una
apertura cada vez mayor de las fronteras que vincula indisolublemente los aspectos internos
y externos de la seguridad” 183.
182
Estrategia Europea de Seguridad de 2003, página 7
183
Estrategia Europea de Seguridad de 2003, página 1
184
Estrategia Europea de Seguridad de 2003, pp. 6 y ss.
111/177
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A nivel mundial, en el Informe del Grupo de Expertos (Grupo de Alto Nivel) de 2004,
convocado por el Secretario General de las NN.UU. sobre las amenazas, los desafíos y el
cambio, recoge los cambios radicales que la sociedad internacional ha sufrido en pocos
años y que han supuesto la aparición de las amenazas que han derivado en la final
concepción multidimensional de la seguridad.
“…No hemos comprendido aún la totalidad de los efectos de esos cambios, que anuncian,
sin embargo, un clima diferente en materia de seguridad, con oportunidades sin precedentes
en materia de cooperación y con posibilidades nunca vistas de destrucción” 186.
Así el Estado, sujeto principal y casi único hasta hace poco tiempo del derecho
internacional y hegemónico garantista de la seguridad interior de su Estado, se ha visto
obligado a no quedarse aislado en la defensa y protección de los derechos de sus
185
Estrategia Europea de Seguridad de 2003, p. 9
186
A/59/565, de 2 de diciembre de 2004, párrafo 16, final
112/177
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La cara amable y beneficiosa que ha supuesto en las sociedades este progreso ha traído
como contrapartida una disminución del nivel de seguridad interior dentro de los Estados.
“La razón es muy simple: cuanto más permeable es una sociedad mayor es la probabilidad
de que delincuentes o grupos de delincuentes organizados procedentes de otras sociedades,
atraídos por la posibilidad de iniciar nuevas actividades criminales o extender otras ya
existentes, se infiltren en esa sociedad”. 187
3.8.1 Introducción
Hasta aquí hemos expuesto todo aquello que entraría en un concepto de seguridad
actualizado tras la caída del muro de Berlín, que se amplía para incluir la criminalidad
transfronteriza, las migraciones y el terrorismo internacional de actores no estatales que no
buscan crear sujetos de derecho internacional sino “dinamitar” la sociedad en su conjunto.
187
SIMANCAS CARRIÓN, M.G.: “La criminalidad organizada en la Unión Europea: Amenazas y
respuestas”, en Ciencia Policial, 2007, núm. 80, p. 134
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La noción de seguridad actual es, como se ha visto, una concepción multidimensional que
incluye las dimensiones militar, política, económica, social y medioambiental.
Por su parte la noción de “defensa” es una concepción igualmente subjetiva que en los
ordenamientos internos de los Estados ha recibido dos acepciones:
! Desde una perspectiva organizativa se ha entendido como el conjunto de las
fuerzas armadas de un Estado
! Desde una perspectiva funcional como la acción armada desarrollada en respuesta
a una agresión procedente del exterior del Estado
188
The Alliance’s New Strategic Concept, Approved by the Heads of State and Government participating
in the meeting of the North Atlantic Council in London in July 1990
114/177
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En los puntos 31 a 33 la OTAN trata las misiones de gestión de crisis si bien la misión de
Alianza va más orientada a la diplomacia.
En esta reinterpretación, los Estados miembros insisten en los objetivos del Preámbulo del
Tratado. Sin embargo, establecen una visión de la “seguridad” más allá del concepto de
“defensa” en la que considera que la Alianza puede verse afectada por problemas más allá
de la región Euro-Atlántica. Es decir, la OTAN actúa desde entonces en regiones alejadas
de Europa y Norteamérica, como es el caso de Afganistán.
Los riesgos y las amenazas surgidas tras la quiebra del sistema comunista y la revolución
tecnológica llevaron a que organizaciones internacionales tradicionalmente vinculadas a la
defensa se comprometieran a realizar operaciones de gestión de crisis al margen de la
tradicional concepción de defensa (OTAN, Unión Africana).
189
The Alliance's Strategic Concept, Approved by the Heads of State and Government participating in the
meeting of the North Atlantic Council in Washington D.C. on 23rd and 24th April 1999
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Ambas ideas están vinculadas a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) del
Tratado de Maastrich191 de 1992. Con ese Tratado de la Unión Europea se pusieron en el
marco comunitario – pero sin cesión de competencias – aspectos en los que los Estados
miembros simplemente cooperan y se coordinan. Es lo que ocurre en los temas de justicia,
interior, seguridad común o exteriores, con las que se dice crear dos nuevos “pilares”
comunitarios. Sin embargo, no es así, al ser únicamente foros en los que los Estados
miembros pueden, si quieren, ponerse de acuerdo en acciones comunes.
190
Consejo Europeo celebrado en Colonia (Alemania) entre el 3 y 4 de junio de 1999: Adoptó la primera
estrategia común de la Unión Europea, referente a Rusia, así como declaraciones sobre Kosovo y sobre el
refuerzo de política común sobre seguridad y defensa. Se designó al Sr. Solana Madariaga Alto
Representante para la PESC y Secretario General del Consejo.
191
Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastrich (Holanda) el 7 de febrero de 1992
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En nuestro país, por tanto, se entienden como funciones propias de “defensa” aquellas de
naturaleza militar tradicionalmente desempeñadas por las Fuerzas Armadas (integradas en
el Ministerio de Defensa) con los objetivos de asegurar su propia seguridad y contribuir a la
paz y mejorar el orden internacional.
Por ello, la “Defensa” es parte de la “Seguridad” y con ello no basta la actuación de las tres
armas de Tierra, Mar y Aire para garantizar la seguridad de España. El Ministerio del
Interior – valga la paradoja de ser de “Interior” (antes de Gobernación) y tener que
preocuparse de las amenazas “exteriores” – debe también actuar fuera de nuestras fronteras
para prevenir los peligros exteriores. En ese concepto ampliado y multidimensional de
seguridad.
192
Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional
117/177
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En todo este amplio campo de actuación desempeñarán su labor las Consejerías de Interior
del Ministerio de Interior en las embajadas, las cuales enmarcadas en la cooperación
internacional en materia de seguridad colaborarán en la eficiente consecución de la paz y
seguridad internacionales.
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Con base en la Carta de las Naciones Unidas, que ya abogaba por la cooperación
internacional como propósito para el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales
(artículo 1), los Estados han ratificado en numerosas acuerdos esta cooperación como
elemento necesario para conseguir este fin: la Resolución 2734 (XXV) de la Asamblea
General de Naciones Unidas, Acta Final de Helsinki de 1975, la Carta de Seguridad
Europea (Cumbre de la OSCE, Estambul, noviembre 1999), como se ha visto en el capítulo
anterior.
En el marco regional diversos han sido los acuerdos internacionales que analizan el
problema de la seguridad internacional en sus respectivas zonas de influencia. Por ejemplo,
en Europa se firmó la “Estrategia Europea de Seguridad” el 12 de diciembre de 2003, bajo
el título “Una Europa segura en un mundo mejor”. Esta Estrategia asume para Europa dos
retos fundamentales relativos a la seguridad:
193
VILANOVA, P.: El Estado y el sistema Internacional. Una aproximación al estudio de la política
exterior, EUB, 1995, p. 56
120/177
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194
ESTRATEGIA EUROPEA DE SEGURIDAD, Consejo Europeo de Bruselas de 12 de diciembre de
2003, Una Europa segura en un mundo mejor, Introducción, página 1
195
ESTRATEGIA EUROPEA DE SEGURIDAD, 2003: página 10
196
OEA/Ser.K/XXXVIII DECLARACIÓN SOBRE SEGURIDAD EN LAS AMÉRICAS, Conferencia
Especial sobre Seguridad de la Organización de Estados Americanos (OEA), Ciudad de México, 27-28 de
octubre de 2003, artículo 2º
197
DECLARACIÓN SOBRE SEGURIDAD EN LAS AMÉRICAS, 2003, artículo 4º
121/177
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There was a time when two oceans seemed to provide protection from problems in other
lands, leaving America to lead by example alone. That time has long since passed. America
cannot know peace, security, and prosperity by retreating from the world. America must
lead by deed as well as by example. This is how we plan to lead, and is the legacy we will
leave to those who fellow”.198
Con esta finalidad de cooperación emanada de los distintos tratados, y debido a esta
concepción multidimensional de la seguridad, la cooperación policial ha devenido
complemento indispensable para la consecución de la paz y seguridad internacional.
Distintos son los modelos de cooperación que a lo largo del tiempo han ido dando
cumplimiento al artículo 1.3 de la Carta de las Naciones Unidas desarrollando la
cooperación internacional en el ámbito policial.
Así destacan las cooperación bilaterales entre Estados199, las organizaciones internacionales
policiales de ámbito regional (EUROPOL, FRONTEX200, AQUAPOL201) o universal
198
The U.S. National Security Strategy, Seal of the President of the United States, March 2006, capítulo
XI, “Conclusion”, p. 54
199
Numerosos son los Convenios de cooperación en materia de lucha contra la delincuencia firmados
recientemente por España: Convenio con la República de Cabo Verde (ad referendum, Praia, 26 de junio
de 2006); Convenio con Rumanía (30 de marzo de 2006); Acuerdo con el Estado de Israel (ad
referendum, Jerusalén, 19 de abril de 2007); Aplicación provisional del Convenio con Chipre (Nicosia, 30
de abril de 2007).
Así como los Acuerdos firmados por España en materia de inmigración y que tienen como una de las
finalidades regular la inmigración y evitar el tráfico de personas y la explotación de trabajadores:
Aplicación Provisional de Convenio con la República de Mali (Madrid, 23 de enero de 2007); Aplicación
Provisional del Convenio con la República de Níger (Niamey, 10 de mayo de 2008).
200
FRONTEX: “Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores
de los Estados miembros de la Unión Europea-European Agency for the Management of operational
cooperation at the external borders of the Member Satates of the European Union”, creada por
122/177
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Reglamento (C.E.) núm. 2007/2004 del Consejo (26-10-2004, D.O. L 349/25-11-2004). Con sede en
Varsovia (Polonia) se encarga de fortalecer la seguridad fronteriza garantizando la coordinación de las
acciones de los Estados miembros en la ejecución de las medidas comunitarias relativas a la gestión de las
fronteras exteriores. www.frontex.europa.eu
201
AQUAPOL es una organización policial de cooperación entre fuerzas policiales marítimas y portuarias
europeas. www.aquapol-police.com
123/177
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Sin embargo, INTERPOL dejó de ser una estructura adecuada para desarrollar una
cooperación policial entre los Estados miembros de las Comunidades Europeas al no poder
siempre dar respuesta a sus problemas específicos.203 Esto llevará a los Estados Europeos a
la búsqueda de soluciones al margen de la organización universal.204
202
INTERPOL, en la actualidad, es la organización policial con mayor número de países miembros, 187,
tiene la sede en Lyon (Francia) y su objetivo fundamental es facilitar la cooperación policial más allá de
las fronteras y proporcionar asistencia y ayuda a las organizaciones, autoridades o servicios cuya misión
sea la de combatir la delincuencia. Página Web oficial www.interpol.int
Otros documentos sobre INTERPOL: RAYON RAMOS, M.: “Organización internacional de Policía
Criminal”, en Ciencia Policial, 1998, número 42, pp. 111 y ss.; DÍAZ-PINTADO MORALEDA, P.:
“Situación actual de la cooperación policial europea”, en Ciencia Policial, 1998, número 43, p. 10
203
CARRERA HERNÁNDEZ, F.J.: La cooperación policial en la Unión Europea: Acervo Schengen y
EUROPOL, COLEX, Madrid, 2003, p.8
204
INTERPOL como estructura de cooperación policial continúa plenamente vigente desempeñando una
útil labor de cooperación policial internacional. La idiosincrasia propia europea de búsqueda de
soluciones comunes a problemas compartidos han aconsejado el desarrollo de un modelo de cooperación
mayor y más adecuado a los problemas comunes de los Estados miembros.
205
CARRERA HERNÁNDEZ, F.J.: ídem, pp. 10 y 11.
124/177
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Con la entrada en vigor el 1 de noviembre de 1993 del Tratado de la Unión Europea207, dos
nuevos Pilares se incorporaron a la construcción europea, la Política Exterior y de
Seguridad Común (PESC) y la Cooperación en los Asuntos de Justicia e Interior (JAI), si
bien estos pilares permanecieron en el marco de la cooperación intergubernamental como
consecuencia de las reticencias de los Estados a ceder competencias en estos ámbitos.
206
BOE núm. 288, de 2 de diciembre de 1986, entrada en vigor de la Ley Orgánica 4/1986, de 26 de
noviembre, por la que se autoriza la ratificación por España del Acta Única Europea, firmada en
Luxemburgo el 17 de febrero de 1986.
207
BOE núm. 11, de 13 de enero de 1994. Instrumento de ratificación de 29 de diciembre de 1992 del
Tratado de 7 de febrero de 1992 de la Unión Europea, firmado en Maastrich.
208
BOE núm. 301, de 17 de diciembre de 1998, Ley Orgánica 9/1998, de 16 de diciembre, por la que se
autoriza la ratificación por España del Tratado de Ámsterdam por el que se modifican el Tratado de la
Unión Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos,
firmado en Ámsterdam el día 2 de octubre de 1997.
209
Apdo 2º T.U.E.: “…mantener y desarrollar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia,
en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto
al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y la lucha contra la
delincuencia”.
210
BOE núm. 181 de 30 de junio de 1991 y BOE núm. 62 de 13 de marzo de 1997. Aplicado
provisionalmente desde su firma, entró en vigor el 2 de marzo de 1986.
211
Inicialmente firmado por cinco Estados fue progresivamente ampliándose. Forman parte de él 28
Estados, siendo actualmente requisito necesario de los Estados que pretendan incorporarse a la Unión
Europea abrazar el acervo comunitario en el que se encuentra incluido. Reino Unido e Irlanda, miembros
de la Unión Europea con anterioridad a esta obligación participan únicamente de forma parcial. Por otra
parte forman parte del Acuerdo: Noruega, Islandia y Suiza, países que no son miembros de la Unión
Europea.
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Actualmente, tras esta evolución existen los siguientes modelos de cooperación policial en
el marco de la Unión Europea: equipos conjuntos de actuación, acciones formativas,
funcionarios de enlace, los Centros de Cooperación Policial y Aduanero, derechos de
vigilancia y persecución transfronteriza, EUROPOL, misiones de gestión de crisis de la
Unión Europea.
La necesidad de dar respuesta a las numerosas amenazas que afectan a la seguridad en esta
cada vez más unida Europa, justifica la existencia de funcionarios policiales desplazados
fuera de su territorio quienes, en colaboración con las autoridades locales, persiguen a una
criminalidad que no tiene problemas para pasar de un Estado a otro de la Unión.
En el artículo 29 del T.U.E. se prevén dos modalidades de cooperación policial entre los
Estados miembros:
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! La cooperación directa
! La cooperación a través de la Oficina Europea de Policía (EUROPOL)
B) Cooperación transfronteriza
B. a) Comisarías conjuntas o comunes/C.C.P.As
B. b) Derechos de vigilancia y persecución transfronteriza
D) Gestión de crisis
D. a) Misiones humanitarias y de rescate
D. b) Misiones de mantenimiento de la paz
D. c) Misiones de gestión de crisis
212
A principios del siglo XX en Estados Unidos la necesidad de encontrar una respuesta efectiva a la
delincuencia y aprovechando la apertura de mentalidad de los norteamericanos gracias al desarrollo de las
comunicaciones (Era progresista) lograría vencer las reticencias iniciales derivadas de ser un Estado
Federal y propiciaría la creación del Federal Bureau of Investigation (F.B.I.), el cual se convertiría en la
primera agencia de seguridad de competencia estatal.
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A) Cooperación directa
A. a) Equipos conjuntos
Dentro de esta denominación figuran una amplia variedad de actuaciones que pueden
derivar desde la simple solicitud de información por parte de las autoridades policiales de
un país a otro hasta el traslado de funcionarios policiales al territorio de otro Estado. Allí
tendrán la mera función de observadores y colaborarán con las autoridades policiales
locales bien en la investigación de un delito, bien en la prevención de la seguridad
ciudadana.
Así, por ejemplo, en el caso de la celebración de un evento de alto riesgo, como es el caso
del reciente partido de fútbol entre el Olympique de Marsella y el Atlético de Madrid,
celebrado en el estadio madrileño del Vicente Calderón el 1º de octubre de 2008, el cual ha
213
Gracias a un protocolo agregado al Tratado de Ámsterdam de 1997, las decisiones adoptadas desde
1985 por los miembros del espacio Schengen, así como las estructuras de trabajo creadas se incorporaron
al Acervo de la Unión Europea el 1º de mayo de 1999. Página:
http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l33020.htm , Diario Oficial de la Unión Europea L 176 de 10 de julio
de 1999, rectificación: Diario Oficial L 9 de 13 de enero de 2000.
214
Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen, art. 39: “Las partes contratantes se comprometen a
que sus servicios de policía, respetando la legislación nacional y dentro de los límites de sus
competencias, se presten asistencia para prevenir e investigar hechos delictivos, siempre que el Derecho
nacional no reserve la solicitud a las autoridades judiciales y que la solicitud misma o su ejecución no
supongan la aplicación de medidas coactivas por parte de la Parte contratante requerida”.
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tenido gran eco mediático a raíz de los incidentes ocurridos215, se dio una doble
colaboración policial: inicialmente las autoridades policiales francesas suministraron
información sobre el desplazamiento de ultras radicales del equipo francés y, durante el
desplazamiento de los seguidores del Marsella y la celebración del partido, hubo policías
franceses, acreditados como observadores, acompañando a los ultras franceses con la
finalidad de ejercer de controladores y tratar de prevenir incidentes de orden público.
215
Noticias sobre los incidentes del partido:
http://es.uefa.com/uefa/keytopics/kind=512/newsid=761352.html ,
http://www.lavanguardia.es/lv24h/20081014/53559431711.html
216
Acción Común 97/339/JAI, de 26 de mayo de 1997, sobre cooperación en el ámbito de la seguridad y
el orden público; Resolución del Consejo, de 6 de diciembre de 2001, relativa a un manual de
recomendaciones para la cooperación policial internacional y de medidas de prevención y lucha contra la
violencia y los desórdenes con los partidos de fútbol de dimensión internacional en los que se vea
afectado al menos un Estado miembro; Decisión del Consejo, de 25 de abril de 2002, relativa a la
seguridad en los partidos de fútbol de dimensión internacional.
217
Decisión marco del Consejo sobre equipos conjuntos de investigación, DO L 162 de 20 de junio de
2002, p. 1
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A. b) Funcionarios de enlace
Profundizando en esta cooperación directa entre los Estados miembros de la Unión Europea
y con el objeto de incrementar la eficacia de la cooperación policial se diseño la figura del
funcionario de enlace.
Esta figura implica la presencia, con carácter permanente, de un funcionario policial del
Estado de origen en el territorio de otro Estado miembro quien se encuentra representado
ante Cuerpos policiales extranjeros, organizaciones o foros internacionales de carácter
policial. De esta manera, cuando un Estado solicite la colaboración de otro Estado para el
desarrollo de una operación policial, lo hará a través de su funcionario de enlace, ya situado
en el territorio del Estado del que se solicita la colaboración.
Esta figura agiliza las solicitudes de información, ya que el funcionario conoce el idioma y
a las autoridades a las que debe solicitar la cooperación en el Estado de acogida, incluso los
procedimientos de dicho Estado.
Los Estados han tejido una extensa red de funcionarios de enlace teniendo en cuenta las
necesidades de cada Estado en la lucha delictiva, lo que se ha visto reforzado tanto por el
Convenio de aplicación del Acuerdo Schengen como en diversas acciones comunes que han
fomentado esta figura.
El artículo 47 del Convenio de aplicación del Acuerdo Schengen concede a los Estados la
facultad de “suscribir acuerdos bilaterales que permitan el destino provisional, por un
periodo de tiempo determinado o indeterminado, de funcionarios de enlace de una Parte
218
Noticia de prensa aparecida en el diario digital de EL PAIS el 11 de enero de 2008:
http://www.elpais.com/articulo/espana/Policias/Espana/Francia/formaran/grupos/estables/perseguir/ETA/
elpepunac/20080111elpepinac_5/Tes
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Esta facultad se detalla aún más en la Acción común 97/339/JAI de 26 de mayo de 1997
sobre cooperación en el ámbito de la seguridad y el orden público, cuyo artículo 2 prevé el
envío de funcionarios de enlace temporalmente cuando se produzca la participación de
“grupos de cierta importancia en manifestaciones celebradas en otros Estados miembros”.
Su función es consultiva y asistencial exclusivamente.
Tras entrada en vigor en 1999 del Convenio EUROPOL los funcionarios de enlace han
seguido desempeñando sus cometidos si bien han tenido que reexaminar sus funciones
teniendo en cuenta las competencias de EUROPOL.
219
Acción común 96/002/JAI, de 14 de octubre de 1996, adoptada por el Consejo sobre la base del art.
K.3 del Tratado de la Unión Europea, por la que se define un marco de orientación común para las
iniciativas de los Estados miembros sobre los funcionarios de enlace
220
Artículo 47.4 del Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen: “Las partes contratantes podrán
acordar, en un marco bilateral o multilateral, que los funcionarios de enlace de una Parte contratante
destinados provisionalmente en terceros Estados representen también los intereses de una o varias de las
otras Partes contratantes”.
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La utilización mutua de los oficiales de enlace implica que en el caso de que sólo un país
cuente con representación, el oficial de enlace de ese país desempeñará la función de oficial
de enlace para el otro.
Por tanto, no sorprende que la labor creciente de los oficiales de enlace, obligue a que el
Real Decreto 1300/2006, de 10 de noviembre, sobre Organización y funciones de las
Consejerías de Interior en las Misiones Diplomáticas de España, en su artículo 7.5 regule la
situación de los oficiales de enlace.
Esta función tendrá que ser desempeñada por funcionarios de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado quienes serán acreditados ante servicios de Cuerpos policiales
extranjeros, organizaciones y foros internacionales de carácter policial para facilitar la
cooperación e intercambio de información entre esas instituciones internacionales y los
Cuerpos policiales españoles “sin perjuicio de las relaciones existentes entre esos
organismos extranjeros y otros Servicios o Administraciones Nacionales, sobre la base de
acuerdos o tratados existentes”.221
221
Real Decreto 1300/2006, artículo 7.5, párrafo 1º
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A. c) Formación
B) Cooperación transfronteriza
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El Convenio de aplicación del Acuerdo Schengen recoge dentro de su Título III (Policía
y Seguridad), el capítulo I (Cooperación policial) donde específicamente se regula a partir
del artículo 39 el régimen jurídico de esta forma de cooperación policial, que ha dado lugar
a diversas figuras.
Todo esto motivó la celebración de dos acuerdos de España con Francia y Portugal por
los que se acordaba la creación de comisarías conjuntas o comunes definidas como
“oficinas destinadas a desarrollar, en la zona fronteriza, la cooperación… en materia de
policía”.
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La comisaría conjunta se crea como una unidad operativa compuesta por personal
policial de ambos países, en el que se encuentran representados funcionarios de los diversos
cuerpos de policía, con carácter integral, con competencia en la zona con dos misiones
básicas:
! Recogida y difusión de la información, por lo que se crea una sala de control
común que permita los contactos entre los servicios de policía de ambas partes
! De enlace operativo, suministrando asistencia mutua en el marco de asuntos que
tengan prolongación en el Estado vecino en los casos de vigilancia y persecución
transfronteriza y asegurando la coordinación permanente de las patrullas de vigilancia
transfronteriza.
Los delitos en los que la comisaría conjunta ejercerá de núcleo de cooperación entre
ambos Estados son variados, centrándose principalmente en la inmigración irregular y el
tráfico de estupefacientes.
223
Acuerdo hispano-luso, hecho ad referendum en Évora el 19 de noviembre de 2005 (BOE num. 67, de
18 de marzo de 2008) y Convenio de Cooperación Transfronteriza en materia Policial y Aduanera entre el
Reino de España y la República Francesa de 28 de agosto de 2003, artículo 4: “Los centros de
cooperación policial y aduanera se instalarán en las Comisarías Comunes mencionadas en el artículo 1 del
Acuerdo entre el Reino de España y la República Francesa en la Zona Fronteriza Común, de 3 de junio de
1996”.
224
Resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación de 27
de septiembre de 2007.
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Con la finalidad de que la acción policial no se viese dificultada por la nueva situación
derivada tras la libre circulación de personas y mercancías que permitía a los criminales
trasladarse sin controles de un Estado a otro, el Convenio de Aplicación del Acuerdo
Schengen (CAS) reguló en sus artículos 40 al 42 dos figuras que permiten la vigilancia o la
persecución de un delincuente realizado por las autoridades policiales del Estado donde se
inicia la vigilancia o persecución y que traspasan las fronteras propias entrando en el
territorio de otro Estado.
Para su realización es necesaria una solicitud previa de asistencia judicial. Sin embargo,
en casos particularmente urgentes los agentes estarán autorizados a iniciar la vigilancia
transfronteriza sin autorización del Estado territorial cuando se trate de determinados delitos
especialmente graves (art. 40.7 CAS) y con las siguientes condiciones: comunicación
inmediata del cruce de la frontera y transmisión sin demora de la solicitud de asistencia
judicial, debiendo cesar la vigilancia si el Estado territorial lo solicita o si tras cinco horas
de cruzar la frontera no se hubiere recibido autorización (art. 40.2).
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España ha pactado con sus países limítrofes esta segunda modalidad226, habiendo
acordado con Francia que los agentes perseguidores sólo podrán penetrar hasta una
distancia de 10 kilómetros de la frontera; y con Portugal un derecho bilateral de persecución
transfronteriza que va hasta 50 kilómetros de la frontera común o durante un periodo de
tiempo no superior a dos horas.
La entrada en el país vecino deberá estar autorizada por las autoridades competentes,
pudiendo realizarse sin ésta en casos de urgencia cuando no haya sido posible advertir el
cruce de la frontera o cuando, aún habiéndose comunicado previamente, las autoridades
competentes no hayan podido personarse en el lugar con tiempo suficiente para reanudar la
persecución.
225
Sería parecido al derecho de persecución en caliente del Derecho del Mar
226
Acuerdos de persecución en caliente de España con Francia: declaración realizada tras la firma del
Acta de Adhesión de España; con Portugal, Acuerdo de la Albufeira de 30 de noviembre de 1998, BOE
de 18 de febrero de 2000
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C. a) EUROPOL
La Oficina Europea de Policía (EUROPOL), con sede en La Haya (Holanda) fue creada por
los Estados miembros de la Unión Europea en acto del Consejo de fecha 26 de julio de
1995227 en cumplimiento de lo acordado en el Tratado de la Unión Europea firmado en
Maastrich el 7 de febrero de 1992.
EUROPOL se creó dentro de la estructura comunitaria como parte del Tercer Pilar
(Justicia e Interior) que trata de potenciar la mayor cooperación entre las fuerzas policiales
y aduaneras y otras autoridades competentes.
La entrada en vigor de EUROPOL fue retrasada hasta el 1º de julio de 1999, una vez
establecido el proceso de construcción del Espacio Europeo de Libertad, Seguridad y
Justicia, afianzado tras el Tratado de Ámsterdam (1997). Nació como un centro de apoyo a
las policías nacionales, a las que no sustituye, y tiene una clara vocación de crecer
progresivamente en competencias y funciones de cara a la coordinación policial y hacia un
posible futuro como fuerza policial operativa como viene recogido en el artículo 30 del
Tratado.
227
Convenio por el que se crea una Oficina Europea de Policía, BOE núm. 232 de 28 de septiembre de
1998 y DO C 316 de 27 de noviembre de 1995.
Asimismo existe un Protocolo relativo a los privilegios e inmunidades de EUROPOL, los miembros de
sus órganos, sus directores adjuntos y sus agentes, Bruselas, 28 de noviembre de 2002 (BOE, núm. 40, de
15 de febrero de 2007).
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C. b) EUROJUST
En el camino de creación de un “espacio de libertad, seguridad y justicia”
auspiciado por el Tratado de Ámsterdam y reforzado en la Cumbre del Consejo Europeo en
Tampere (Finlandia) en octubre de 1999, mediante Decisión 2002/187/JAI del Consejo de
28 de febrero se creó la unidad EUROJUST como forma de luchar contra la delincuencia.
228
Ley 16/2006, de 26 de mayo, por la que se regula el Estatuto de Miembro Nacional de EUROJUST y
las relaciones de este órgano con la Unión Europea
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El artículo 1.2 de la Decisión del Consejo por la que se crea CEPOL establece que esta
está constituida por una red que agrupa a los centros nacionales de formación de los
funcionarios de policía de rango superior de los Estados miembros. Los directores de esos
centros nacionales integran el Consejo de Gobierno de la Escuela. En España hay dos
representantes en el Consejo de Gobierno, un representando al Cuerpo Nacional de Policía
y otro a la Guardia Civil.
D) Gestión de crisis
Desde entonces los esfuerzos de la Unión Europea han ido dirigidos a dotarse
progresivamente de los recursos necesarios para desempeñar un papel de liderazgo en el
ámbito mundial y de esta manera contribuir, desde el exterior, a la mejor protección de sus
nacionales en el interior de la Unión.
229
Decisión 2000/820/JAI del Consejo de la Unión Europea, de 22 de diciembre de 2000 (Diario Oficial
de las Comunidades Europeas 1336/1 de 30 de diciembre de 2000
230
DIAZ DE MERA Y GARCÍA DE CONSUEGRA, A.: “Hacia una policía europea”, en Ciencia
Policial, número 71, 2004, p. 35.
140/177
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En este contexto y desde la cumbre de Colonia, la Unión Europea fue diseñando las
bases de creación de un sistema propio de prevención de conflictos y gestión de crisis (hasta
ahora básicamente controlado por las Naciones Unidas) que abarcara las misiones que el
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231
Las denominadas misiones Petersberg tienen su origen en el consejo de Ministros de la Unión Europea
Occidental (UEO) celebrado en la localidad de Petersberg, cercana a Bonn (Alemania), en junio de 1992.
Con arreglo a dicha declaración los Estados miembros de la UEO, los países miembros deciden poner a
disposición de la UEO, pero también de la OTAN y de la Unión Europea, unidades militares procedentes
de todo el abanico de sus fuerzas convencionales.
232
DE MIGUEL BARTOLOME, A.: “Policías en misiones de paz”, en Ciencia Policial, número 55,
2000, pp. 73 y ss.
233
Tratado de Ámsterdam, artículo 17: “Las cuestiones a las que se refiere el presente artículo incluirán
misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que
intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la
paz”.
234
BAEZA LÓPEZ, J.C.: “La Policía en la gestión de crisis”, en Ciencia Policial, número 55, 2000, pp.
81 y ss.
235
R.D. 1123/2000 de 16 de junio de 2000 por el que se regula la creación e implantación de la Unidad de
Apoyo ante desastres (BOE de 30 de junio de 2000), modificado por el R.D. 285/2006, de 10 de marzo,
para ajustarlo a los requerimientos del Mecanismo de Cooperación de Protección Civil de la U.E.
142/177
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Son misiones clásicas que van desde vigilar el alto el fuego y de los acuerdos
firmados con el consentimiento de las partes, a cada vez mayor amplitud de tareas.
237
Europa ha creado una “Fuerza de Gendarmería Europea” constituida por las
fuerzas de policía de naturaleza militar estableciendo de facto una fase intermedia entre la
labor de pacificación de los militares y la llegada de las fuerzas policiales civiles.
236
TEDAX-NRBQ, apócope de Técnicos Especialistas en Desactivación de Artefactos Explosivos y en
riesgos Nucleares, Radiológicos, Biológicos y Químicos
237
La creación de la Fuerza de Gendarmería Europea (EUROGENDFOR) surge ante la propuesta
francesa realizada a los demás países que cuentan con fuerzas policiales de naturaleza militar, en la
cumbre informal de Ministros de Defensa celebrada en Roma en octubre de 2003. La componen Francia,
España, Italia, Portugal y los Países Bajos. Desde marzo de 2007 Polonia tiene la consideración de
“miembro asociado”. http://www.mde.es/contenido.jsp?id_nodo=4427&&&keyword=&auditoria=F
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238
Ejemplo del creciente camino a la participación en este tipo de misiones es la participación en la
Misión de Observadores de la Unión Europea en Georgia (EUMM Georgia) desde septiembre de 2008
http://www.europapress.es/nacional/noticia-parten-georgia-diez-guardias-civiles-desarmados-actuar-
observadores-mision-union-europea-20080925124741.html
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Los atentados islamistas del 11 de marzo de 2004 en Madrid, ocurridos menos de dos años
y medio después del 11 de septiembre de 2001 en las Torres Gemelas y el Pentágono,
aceleraron la creación de una nueva estructura en España con la finalidad de mejorar la
coordinación y la cooperación entre ambos cuerpos para combatir el terrorismo, el Comité
Ejecutivo para el Mando Unificado de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado,
CEMU (Orden del Ministerio del Interior 1251/2004 de 7 de mayo).
Dependiente de aquel, el Consejo de Ministros aprobó el mismo mes la creación del Centro
Nacional de Coordinación Antiterrorista (CNCA), en Orden de 28 de mayo de 2004,
constituyéndose como la primera unidad de acción coordinada de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado con el Centro Nacional de Inteligencia (CNI), para dar respuesta al
tratamiento integrado de la información estratégica relativa al terrorismo, tanto en su
proyección nacional como internacional.
239
Orden Int/1251/2004, aptdo. 3º: Funciones:
1. El Comité Ejecutivo, bajo la inmediata dirección y supervisión del Ministro del Interior, es responsable
de elaborar, ejecutar y supervisar los programas, procedimientos y servicios de actuación integrada del
Cuerpo Nacional de Policía y del Cuerpo de la Guardia Civil.
2. El Comité Ejecutivo garantiza la coordinación orgánica y operativa del Cuerpo Nacional de Policía y
del Cuerpo de la Guardia Civil en el desarrollo de sus funciones sobre cooperación policial internacional,
seguridad ciudadana, información e investigación, policía judicial, infraestructuras y material.
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El CNCA está inspirado en el Centro Conjunto de Análisis del Terrorismo (Joint Terrorism
Analysis, JATC240) británico. El JATC es la primera unidad de coordinación antiterrorista
que se creó en Europa (junio de 2003), como respuesta a los problemas de coordinación que
afectaban a los Servicios de Inteligencia británicos para hacer frente a las nuevas amenazas
del terrorismo global.241
Las funciones específicas del CNCA son las de “Integrar, complementar y coordinar toda la
información procedente de las FCSE (Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado) y CNI
(Centro Nacional de Inteligencia), y cualesquiera otros órganos o instancias que se
consideren convenientes, estructuras europeas, internacionales, así como de los Centros
extranjeros asociados”.243
240
Página Web oficial del JATC http://www.mi5.gov.uk/output/Page63.html
241
GAJERO GRANDE, C.: “El CEMU y el CNCA: Estudio y perspectiva comparada”, en Ciencia
Policial, num. 82, mayo-junio 2007, pp. 25-49
242
Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de mayo de 2004 de creación del Centro Nacional de
Coordinación Antiterrorista (CNCA).
243
Apartado III del Acuerdo del Consejo de ministros del 28 de Mayo de 2004: “Integrar, complementar
y coordinar toda la información procedente de las FCSE y CNI, y cualesquiera otros órganos o instancias
que se consideren convenientes, estructuras europeas (por ejemplo, EUROPOL), internacionales (por
ejemplo, INTERPOL), así como de los Centros extranjeros asociados (por ejemplo, Joint Terrorism
Analysis Centre, JATC, británico o National Counterterrorism Center, NCTC, de los Estados Unidos).
146/177
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así como afrontar la necesidad de adecuar los medios disponibles a las nuevas formas de
delincuencia”.
Tras toda esta explicación, se entiende que como parte integrante de la acción
exterior del Estado al desempeñar su función en las Misiones Diplomáticas y
Representaciones Permanentes ante Organizaciones Internacionales, haya funcionarios
policiales (consejeros y agregados) destinados en las Consejerías de Interior.
244
Por modificaciones legislativas posteriores el legislador ha transcrito el Real Decreto 991/2006,
adaptado a las nuevas modificaciones en Real Decreto 1571/2007, de 30 de noviembre, por el que se
desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior; el cual ha sido a su vez modificado en
el Real Decreto 1181/2008, de 11 de julio por el que se modifica y desarrolla la estructura orgánica básica
del Ministerio del Interior.
245
Real Decreto 991/2006, Exposición de motivos, párrafo 10º.
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Para ello, la dependencia de nuestros consejeros y agregados del Ministerio del Interior
(en clara separación funcional de los agregados del Ministerio de Defensa) facilitará la
relación con las autoridades correspondientes del Estado receptor y deberá servir para
establecer los contactos suficientes para agilizar la solicitudes de colaboración que surjan a
nivel recíproco entre ambos Estados (acreditante y acreditado).247
246
Instrucción 10/2006 de la Secretaría de Estado de Seguridad, de 30 de noviembre, sobre normas de
funcionamiento de las Consejerías y Agregadurías de Interior.
247
La naturaleza civil de los Consejeros y Agregados, además de ser necesaria su cooperación con
instituciones paralelas de ámbito policial, ha de facilitar el acercamiento a estructuras sociales civiles que,
en ocasiones, serían reticentes ante la misma actividad si fuera desarrollada por agregados militares.
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Para el ejercicio de las funciones que les son propias colaborarán de forma estrecha con
organismos policiales desplegados en el territorio de acreditación de su Consejería, con
funcionarios españoles del Ministerio del Interior desplazados a este país, con las
autoridades del país de destino y con el Jefe de la Misión o Representación Permanente, al
que asesorarán en las materias propias del Ministerio del Interior con la finalidad de
fomentar las relaciones con el Estado receptor.
Beneficiándose del despliegue diplomático, las funciones que realizan los funcionarios
del Ministerio de Interior en estas Consejerías exceden la tradicional colaboración policial
desarrollada por otros organismos de cooperación al implicar no sólo la solución de
problemas concretos sino que, yendo un paso más allá, se engloban en una cooperación
bilateral con las autoridades del país receptor, en un juego paradiplomático que sirve,
siempre dentro de la legalidad, para agilizar formalismos y buscar soluciones eficaces a
problemas globales.
149/177
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En ellas tendrán que desarrollar sus funciones los consejeros y agregados del Ministerio
del Interior, explotando su naturaleza civil249 para dar la respuesta más eficiente a los
problemas derivados de la concepción multidimensional de la seguridad. Ya que, cada vez
con más frecuencia, la percepción de un riesgo proveniente del exterior aumenta en el
interior del Estado.
Podría pensarse que entre los consejeros y agregados de las Consejerías de Interior y los
funcionarios de enlace en organismos internacionales de carácter policial (INTERPOL,
EUROPOL, FRONTEX, AQUAPOL) que se encuentran adscritos a la Consejería del
Estado donde se ubica el organismo internacional con la categoría de agregados, podría
haber algún tipo de solapamiento de funciones.
248
Orden AEC/2783/2006, de 7 de septiembre, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de
Consejo de Ministros, por el que se aprueban medidas para la potenciación de la acción exterior del
Estado (BOE, núm.: 218, de 12 de septiembre de 2006).
249
Naturaleza civil en el sentido de miembros del Ministerio del Interior, aún cuando estén formado por
funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía (cuerpo de naturaleza civil) y/o del Cuerpo de la Guardia
Civil (cuerpo de naturaleza militar); con capacidad de acceder a fuentes de información y contactos
distintos de los que podrán acceder los funcionarios del Ministerio de Defensa, quienes mantendrán
contactos con sus homólogos militares.
150/177
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250
Real Decreto 1181/2008, de 11 de julio, por el que se modifica y desarrolla la estructura orgánica
básica del Ministerio de Interior, artículo 2: “Corresponde al Secretario de Estado de Seguridad la
dirección, coordinación y supervisión de los órganos directivos independientes de la Secretaría de Estado,
bajo la inmediata autoridad del Ministro del Interior, para el ejercicio de las siguientes funciones:
apartado 1, d): La dirección y la coordinación de la cooperación policial internacional”.
251
Sin negar la posible coincidencia de intereses con agregados militares competentes en el
aseguramiento de la defensa nacional, la ampliamente explicada dimensión multidimensional de la
seguridad hará coincidir en numerosas ocasiones la labor de los servicios policiales (dependientes del
Ministerio del Interior) con otros servicios encuadrados en el ámbito de la inteligencia.
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establecería una operación conjunta para su detención en el otro Estado). De igual forma, en
el caso antes mencionado del partido de fútbol entre el Atlético de Madrid y el Olympique
de Marsella, además de los observadores ya mencionados que acompañan a la hinchada
visitante, también participarían los Agregados como eje de la cooperación policial relativa a
las informaciones aportadas entre ambos Estados, tanto previamente, como tras el partido.
De todas formas no existe una prohibición para hacer coincidir en una misma persona
ambas categorías, por ejemplo, la de Agregado de Interior en la Embajada Española en
Varsovia y de Oficial de enlace ante el FRONTEX, aprovechando que este organismo se
encuentra ubicado en esta ciudad. Sin embargo, el volumen de trabajo de ambos puestos no
hace aconsejable esta coincidencia.
Los funcionarios del Ministerio del Interior tendrán asimismo una misión
complementaria: La de dar protección y seguridad a los edificios y al jefe de la Misión
Diplomática. Para ello se desplazarán temporalmente funcionarios expertos en análisis de
riesgos252 para realizar un estudio de la ubicación de la misión diplomática y domicilio de
miembros de la Misión y conforme a este estudio, y en colaboración con el Consejero o
Agregado respectivo, se tratará de dar respuesta mediante la adscripción de personal de
seguridad de la embajada, compuesto por personal contratado en el país de destino bajo la
supervisión de funcionarios del Ministerio del Interior destinados de forma permanente en
la embajada con esta finalidad, distinta de las funciones para diplomáticas asignadas a los
consejeros y agregados de la Consejería de Interior.253 A diferencia de en las Consejerías de
Interior, donde pueden coincidir tanto miembros del Cuerpo Nacional de Policía como de la
Guardia Civil, la seguridad de cada una de las Misiones Diplomáticas corresponderá, por
motivos de eficacia, a uno de los dos cuerpos de seguridad, según reparto geográfico
decidido por la Secretaría de Estado de Seguridad.254,
252
Sección de Planificación del la Comisaría General de Seguridad Ciudadana (CGSC) del Cuerpo
Nacional de Policía: creada en 1980 como órgano técnico de la CGSC, adscrito a la Secretaría General,
con la finalidad de elaborar proyectos e informes de seguridad en edificios e instalaciones relevantes,
dispositivos policiales de seguridad de gran envergadura, planes de emergencia y evacuación e informes
de seguridad.
253
Esta función de seguridad será desempeñada, en el caso de que corresponda la seguridad al Cuerpo
Nacional de Policía, por miembros de la Escala Básica del Cuerpo Nacional de Policía (categorías de
policía y oficial de policía) y de la Escala de Subinspección (categoría de subinspector) como
coordinador.
254
Ejemplos de Misiones Diplomáticas donde la seguridad corresponde al Cuerpo Nacional de Policía:
Italia, Alemania, México, Venezuela…, ejemplos donde la seguridad corresponde al Cuerpo de la
Guardia Civil: Francia, Reino Unido…
152/177
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En una clara apuesta por la potenciación de la acción exterior de los funcionarios del
Ministerio del Interior el legislador publicó el Real Decreto 909/2008, de 30 de mayo, de
creación de 25 Consejerías de Interior257 con el objetivo fundamental de potenciar en áreas
geográficas determinadas la lucha contra tres fenómenos de delincuencia transnacional que
afectan a la seguridad interior (terrorismo internacional de carácter islamista, inmigración
ilegal y la actividad de las organizaciones criminales en materia de tráfico de
estupefacientes y otros delitos graves) ratificando la necesaria función de las Consejerías de
Interior del Ministerio del Interior y haciéndolas parte clave de la incipiente
reestructuración del servicio exterior español.
255
Artículo de prensa publicado en LA VANGUARDIA
http://hemeroteca.lavanguardia.es/preview/2003/11/05/pagina-3/34048272/pdf.html?search=bagdad
256
Son numerosas las ocasiones en que funcionarios miembros de grupos especiales de operaciones del
Cuerpo Nacional de Policía (GEO o GOES) son desplazados para reforzar la seguridad en Misiones
Diplomáticas en momentos de riesgo, como por ejemplo el 24 de marzo de 2007, cuando seis miembros
del GEO fueron desplazados a la embajada española en Kinshasa (Congo)
http://www.libertaddigital.com/mundo/espana-envia-a-seis-geo-a-proteger-la-embajada-en-kinshasa-
1276301910/
257
Real Decreto 909/2008, de 30 de mayo, por el que se crean las Consejerías de Interior en las Misiones
Diplomáticas Permanentes de España en Alemania, Andorra, Argelia, Argentina, Brasil, Chile, China,
Colombia, Cuba, Ecuador, Estados Unidos de América, El Salvador, Francia, India, Israel, Italia,
Marruecos, México, Pakistán, Portugal, Reino Unido, Rusia, Senegal, Turquía y Venezuela; como se vio
ya al inicio del punto 2.3.7.
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Esta clara apuesta por las Consejerías de Interior, embarcada en paralelo con la
progresiva e imparable globalización, continuará en los próximos años en una aún más
progresiva potenciación tanto en medios materiales como humanos, en el claro objetivo
fijado a nivel internacional de una progresiva cooperación policial.
258
El día a día del agregado de interior (o consejero) lo realiza como miembro del Ministerio del Interior,
por lo que da servicio por igual a las peticiones de colaboración que recibe desde España, provengan de la
Guardia Civil o del Cuerpo Nacional de Policía.
259
Por parte de la República Francesa se recoge el término “Agregado de Seguridad Interior” en su
página web que especifica la existencia de 72 delegaciones distribuidas por el mundo, existiendo en la de
España un agregado de seguridad interior y ocho oficiales de enlace, http://www.ambafrance-
es.org/article.php3?id_article=206
260
Lista del cuerpo diplomático acreditado ante España, revisada el 3 de diciembre de 2008, adoptan esta
denominación de personal acreditado para Asuntos de Interior: Reino Unido (cinco diplomáticos) y Rusia
(un diplomático). Con la denominación de Asuntos de Seguridad figuran: Estados Unidos de América
(tres diplomáticos), Estados Unidos Mexicanos (un diplomático), Perú (un diplomático) y Rusia (un
segundo diplomático con esta denominación). Con la denominación de agregados de Policía acreditan
personal diplomático los países siguientes: Perú, Lituania, Ecuador y Canadá.
http://www.maec.es/es/Embajadas%20y%20Consulados/Documents/ALISTA_dic08.pdf
261
Ejemplo del secretismo de la diplomacia y del espionaje, tantas veces tratado en novelas, es la obra de
FORSYTH, F.: Chacal, Plaza y Janés, Barcelona, 1972, p. 99: “Era posible que el correo destinado a
Poitiers fuese vigilado a aquellas alturas por la Policía de Seguridad italiana, pero R-3 (el policía francés)
tenía instrucciones de no pedir cooperación a los italianos”. La novela, ambientada en 1963, refleja la
existencia de una cooperación policial, exclusivamente a título personal, entre los policías de distintos
Estados.
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D) CONCLUSIONES
Por otro lado, la gran amenaza del siglo XX consistente en un enfrentamiento entre las dos
superpotencias, Estados Unidos y la Unión Soviética, se terminó tras la desaparición de ésta
última.
Esos dos hechos que podrían haber traído bienestar y seguridad mundial, sin embargo, han
supuesto, la ruptura de la estable sociedad de bloques y han traído consigo la ampliación
del campo de actuación de potentes redes mafiosas hacia nuevos territorios entre los que se
incluyen España y el sur de Europa.
Asimismo las mejoras tecnológicas han facilitado tanto la labor de esta delincuencia
organizada, como otros riesgos para la seguridad tales como la expansión de ideas
fundamentalistas y de fenómenos migratorios de masas de proporciones suficientes como
para desestabilizar zonas concretas y como para que resulten atractivas al negocio de las
redes delincuenciales.
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efectos beneficiosos (pero que no son objeto de este estudio), se ha confirmado que dichos
cambios ha supuesto en los últimos veinte años una merma en la seguridad interior de los
Estados.
La caída de la Unión Soviética supuso el empuje definitivo para la ampliación del concepto
de “seguridad”, mientras estructuras policiales de ámbito nacional comenzaban a cooperar a
nivel internacional con la finalidad de tratar de controlar las nuevas amenazas surgidas y el
aprovechamiento que los distintos fenómenos delincuenciales hacían con el uso de las
nuevas tecnologías (comunicaciones, transportes, capacidad mortífera de ciertos
armamentos…).
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La Historia de la diplomacia, desde su origen hasta el siglo XX, ha ido evolucionado hasta
la expansión de sus oficinas sectoriales el pasado siglo, demostrando de esta manera que a
pesar de la creciente globalización, los medios de comunicación no han podido suplir el
trabajo desarrollado sobre el terreno.
Enmarcadas en una clara vocación de potenciación del servicio exterior español, las
Consejerías de Interior en las Misiones Diplomáticas acaban de recibir su respaldo histórico
y definitivo en 2008 con la promulgación del Real Decreto 909/2008 de creación de 25
Consejerías.
El eficiente trabajo previamente desarrollado por funcionarios del Ministerio del Interior en
alguna de estas Embajadas ha convencido al legislador de la necesidad de estas estructuras
para iniciar desde el exterior la defensa del ciudadano en el interior.
La dirección estatal de los objetivos prioritarios en cada una de las Consejerías, así como la
centralización de la información generada en ellas, favorece la consecución de los más
amplios objetivos de la política exterior española y la seguridad interior.
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Las actuales Consejerías desplegadas sobre el terreno son la punta de lanza ante un
progresivo despliegue, que si la economía lo permite, continuará en el futuro inmediato con
nuevos medios materiales y humanos.
El camino está marcado. El legislador ha apostado con claridad por esta eficiente e
indispensable estructura que enlaza la tradicional historia de la diplomacia con la creciente
cooperación policial internacional para la protección de la seguridad interior del Estado ante
la creciente globalización internacional.
Las Consejerías de Interior se sitúan como eje bisagra entre el despliegue diplomático y la
creciente cooperación internacional en el ámbito policial habiéndose ya convertido en una
indispensable estructura para que los clientes del Estado, los ciudadanos, destinatarios
finales del servicio del Estado, no vean menoscabada su seguridad ante los cambios de la
globalización.
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E) ÍNDICE ANALÍTICO
! Acción exterior: pp. 20, 21, 27, 46, 53, 92, 147, 150, 153
! Agenda global: p. 94
! Agenda internacional: pp. 93, 94
! Agregados de Interior: pp. 38, 61, 83, 85, 113, 152, 154
! Amenaza de la desaparición de la amenaza: p. 106
! Amenaza multidimensional: p. 107
! AQUAPOL: pp. 122, 150
! Bipolarismo: pp. 8, 92, 96, 105
! Centro de Inteligencia Contra el Crimen Organizado (CICO): pp. 88, 147, 153
! Centro Nacional de Coordinación Antiterrorista (CNCA): pp. 82, 88, 145 a 147, 153
! CEPOL: pp. 140, 157
! Comisión de Destinos en el Exterior: pp. 84 a 86
! Comité Ejecutivo del Mando Unificado (CEMU): pp. 145, 146
! Consejerías de Interior: pp. 61, 72, 80, 88, 133, 139, 149, 152
! Consejeros de Interior: pp. 83, 85, 86, 88
! Cooperación policial internacional: pp. 7, 81, 83, 87, 123, 145, 147, 148
! Cooperación transfronteriza: pp. 133 a 135
! Cuerpo diplomático: pp. 41 a 43, 55, 56, 82, 89
! Cuerpo Nacional de Policía: pp. 8, 80, 84, 86, 87, 133, 137, 140, 145, 146, 152, 154
! Defensa nacional: pp. 23, 53, 117
! Derecho de legación: pp. 29, 49
! Dirección General de Relaciones Internacionales y Extranjería: pp. 80, 89, 147, 148
! Diplomacia ad hoc: p. 22
! Diplomacia multilateral: pp. 46, 48
! Diplomacia permanente: pp. 13, 14, 17
! Equipos conjuntos: pp. 126, 128, 129, 157
! EUROJUST: p. 139
! EUROPOL: pp. 122, 138, 146, 150
! Exequatur: p. 73
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F) BIBLIOGRAFÍA
1. OBRAS GENERALES
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KAMEN, H.: Imperio: La forja de España como potencia mundial, Aguilar, Madrid, 2003
LÓPEZ NIETO, F.: La Administración pública en España, Ariel, Madrid, 1989
LUNDESTAD, G.: Beyond de Cold War: New Dimensions in International Relations,
Scandinavian U.P., Oslo, 1993
MARESCA, A.: La missione diplomatica, Giuffrè Editore, Milán, 1959
MARX, K.: Historia de la diplomacia secreta del siglo XVIII, Taller de Sociología, Madrid,
1979
MERLE, M.: Sociologie des Relations Internationales, Daloz, París, 1982
NICOLSON, H.: La diplomacia, México, 1948
NICOLSON, H.: The evolution of diplomathic method, Constable, Londres, 1954
NUMELIN, R.: Les origines de la diplomatie, París, 1945
NUÑEZ HERNÁNDEZ, J. : Normativa y actualidad del Servicio exterior del Estado,
CIDOB Edicions, Barcelona, 1997
PANNIKAR, K.M.: The principles and practice of diplomacy, Asia Publishing House,
Bombay, 1956
PASTOR RIDRUEJO, J.A.: Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones
Internacionales, Tecnos, Madrid, 2007
PAZ AGÜERAS, J.M.: La Administración General del Estado en el Exterior, Ministerio de
Asuntos Exteriores (AA.EE.), 1999
PEARSON, L.B.: Diplomacy in the nuclear age, Cambridge, 1959
PÉREZ DE CUELLAR, J.: Manual de derecho diplomático, Fondo de Cultura Económica,
México, 1997
PRADIER-FODÉRÉ, P.: Cours de droit diplomatique, vol. I y II, París, 1899
REDSLOB, R.: Historie des grands principes du droit des gens depuis l´antiquité jusqu´à
la veille de la grande guerre, Arthur Rousseau, París, 1933
REMIRO BROTÓNS, A.: La acción exterior del Estado, Ed. Tecnos, Madrid, 1984
REMIRO BROTÓNS, A.: Manual de Derecho Internacional, McGraw Hill, Madrid, 1997
REMIRO BROTÓNS, A. y otros: Derecho Internacional, Tirant lo Blanch, Valencia, 2007
RODRÍGUEZ CARRIÓN, A.J.: Lecciones de Derecho Internacional Público, Tecnos,
Madrid, 2006
ROSENAU, J.: Thinking Theory Thoroughly, Westview Press, Boulder, 1999
ROUSSEAU, J.J.: Lettres écrites de la Montagne, 7eme lettre, en Ouvres complètes, III,
París, 1964
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2. DISCURSOS PÚBLICOS
WILSON, W.: Discurso ante el Congreso de los EE.UU., de 8 de enero de 1918, los
“Catorce Puntos de Wilson”:
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4. PÁGINAS WEB
ACC1Ó, agencia del Departament d´Innovació, Universitats i Empresa de la Generalitat de
Catalunya, www.acc10.cat/acc10/cat/
AQUAPOL, www.aquapol-police.com
British Council, becas, www.britishcouncil.org
Boletín Oficial del Estado, www.boe.es
Casa Real, www.casareal.es
Consorci de Promoció Comercial de Catalunya (COPCA), www.copca.cat
Corte Internacional de Justicia, http://www.icj-cij.org/homepage/sp/summary.php
Cuerpo Nacional de Policía, www.policia.es
Embajada de Francia en España, www.ambafrance-es.org
Europa, “El portal de la Unión Europea”, www.europa.eu
EUROPOL, www.europol.europa.eu
Fulbright, becas, www.fulbright.es
Guardia Civil, www.guardiacivil.es
Federal Bureau of Investigation, www.fbi.gov
FRONTEX, www.frontex.europa.eu
Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX), www.icex.es
INTERPOL, www.interpol.int
Jerusalem Center for Public Affairs, www.jcpa.org/JCPA
Joint Terrorism Analysis, JATC, www.mi5.gov.uk
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, www.maec.es
Ministerio de Educación, Política Social y Deporte, www.mepsyd.es
Ministerio de Defensa, www.mde.es
Ministerio del Interior, www.mir.es
Ministerio de la Presidencia, www.lamoncloa.es
National Counterterrorism Center, NCTC, www.nctc.gov
Organización de las Naciones Unidas, www.onu.org
Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, www.osce.org
Organización del Tratado del Atlántico Norte, www.nato.int
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G) DOCUMENTACIÓN
1. LEGISLACIÓN ESPAÑOLA
a) Leyes
! Constitución Española de 1978
! Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, por la que se regulan los criterios básicos de
la Defensa Nacional y la Organización Militar
! Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
! Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional
! Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de Reforma del Estatuto de Autonomía de
Cataluña
! Ley Orgánica 7/2007, de 2 de julio, de Modificación de las Leyes Orgánicas
13/1985, de 9 de diciembre, del Código Penal Militar, y 8/1998, de 2 de
diciembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas, y del Real
decreto-ley 8/2004, de 5 de noviembre, sobre indemnizaciones a los
participantes en operaciones internacionales de paz y seguridad
! Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado (LOFAGE)
! Ley 11/2003, de 21 de mayo, reguladora de los equipos conjuntos de
investigación penal en el ámbito de la Unión Europea
! Ley 6/2006, de 26 de mayo, por la que se regula el Estatuto de Miembro
Nacional de Eurojust y las relaciones de este órgano con la Unión Europea
b) Reales Decretos:
! Real Decreto1485/1985, de 28 de agosto, por el que se determina la Estructura
orgánica básica del Ministerio de Asuntos Exteriores
! Real Decreto 632/1987 de 8 de mayo sobre Organización de la Administración
Exterior
! Real Decreto 1484/1987, de 4 de diciembre, sobre normas generales relativas a
Escalas, Categorías, personal facultativo y técnico, uniformes, distintivos y
armamento del Cuerpo Nacional de Policía
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c) Instrucciones y órdenes
! Libro Blanco de la Administración Exterior del Estado, aprobado el 24 de abril
de 1987 por la Comisión Interministerial constituida el 7 de octubre de 1983
! Orden AEX/3132/2003, de 10 de Octubre, por el que se amplia la competencia
territorial de las Oficinas Técnicas de Cooperación de la Agencia Española de
Cooperación Internacional, en diversas misiones diplomáticas permanentes de
España
! Orden INT/1251/2004, de 7 de mayo, de creación del Mando Unificado de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (CEMU)
! Orden del Consejo de Ministros, de 24 de mayo de 2004, de creación del Centro
Nacional de Coordinación Antiterrorista (CNCA)
! Instrucción núm. 10/2006, de 30 de noviembre, de la Secretaría de Estado de
Seguridad, sobre normas de funcionamiento de las Consejerías y Agregadurías
de Interior
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2. LEGISLACIÓN INTERNACIONAL
a) Tratados
! Reglamento de Viena de 19 de marzo de 1815
! Protocolo de Aix-la-Chapelle (o Protocolo de Aquisgrán) de 21 de noviembre de
1818
! Convenio de La Habana sobre derecho de asilo, 20 de febrero de 1928
! Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, 18 de abril de 1961
! Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, 24 de abril de 1963
! Convención de Nueva York sobre las Misiones Especiales, 16 de diciembre de
1969
! Convenio de Viena sobre la representación de los Estados en sus relaciones con
las Organizaciones Internacionales de carácter universal, 14 de marzo de 1975
b) Unión Europea
! Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen, 14 de junio de 1985
! Acción común 96/002/JAI, de 14 de octubre de 1996, adoptada por el Consejo
sobre la base del art. K.3 del Tratado de la Unión Europea, por la que se define
un marco de orientación común para las iniciativas de los Estados miembros
sobre los funcionarios de enlace
! Acción Común 97/339/JAI, de 26 de mayo de 1997, sobre cooperación en el
ámbito de la seguridad y el orden público
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H) ANEXOS:
ANEXO 1: EJEMPLO DE DISTRIBUCIÓN DE OFICINAS SECTORIALES EN
MISIONES DIPLOMÁTICAS ESPAÑOLAS
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El Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación publica con regularidad el nombre de los
embajadores acreditados en las Misiones Diplomáticas españolas y en las Representaciones Permanentes
ante Organizaciones Internacionales, siendo en el listado de embajadores de noviembre de 2008,
respectivamente: 119 los acreditados ante embajadas y 12 los acreditados ante organizaciones
internacionales diversas: http://www.maec.es/es/EYC/Documents/Embajadoresextranjero_4nov08.pdf
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España ha creado recientemente nuevas Consejerías de Defensa en Australia (Real Decreto 1180/2008,
de 11 de julio, BOE, núm: 181 de 28 de julio de 2008) y en la República Islámica de Mauritania (Real
Decreto 1202/2002, de 14 de septiembre, BOE, núm.: 233, de 28 de septiembre de 2007).
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