SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN, E-GOBIERNO, E-DOCUMENTO

E INTEROPERABILIDAD EN EL CONTEXTO DE LA
GLOBALIZACIÓN

Edgar Mauricio Gracia Díaz

 UNIVERSIDAD DE ALICANTE

Tesis Doctoral
SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN, E-GOBIERNO, E-DOCUMENTO
E INTEROPERABILIDAD EN EL CONTEXTO DE LA
GLOBALIZACIÓN.

Por Edgar Mauricio Gracia Díaz

Director
Profesor Rubén Martínez Gutiérrez

Alicante, julio de 2018.

1
 A Marita y a los míos:
Mis amados Lau y Juan A (+)

2
 SUMARIO

Introducción………………………………………………………………………… 14

CAPÍTULO I.
CONTEXTO: SOCIEDADES Y TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN EN UN
MUNDO GLOBALIZADO.

1. Democratización de la información y de la tecnología…………………… 25

2. La red de redes: internet y el poder de la información en la era actual… 34
3. El regreso al Estado y el concepto de democracia en sentido amplio…. 45
3.1. La e-participación una estrategia frente a la economía de
mercado y a la reducción de la democracia…..…………………... 50
3.2. El Estado/Nación y las entidades supranacionales.……………… 56
3.3. La utopía de un ente supranacional latinoamericano……………. 63
4. Evolución de las sociedades de información como control social……… 64
4.1. De la sociedad disciplinaria a la sociedad de control……………. 66
4.2. La sociedad informacional…………………………………………… 72
4.3. Del panóptico disciplinario al panóptico digital……………………. 74
5. De la economía digital de datos hacia la economía del conocimiento…. 76
5.1. El Dataísmo: una ideología emergente…………………………….. 80
5.2. Hacia una economía de conocimiento y del saber……………….. 85
5.3. El ciudadano en la economía del conocimiento………………… 89
6. Ciudad Inteligente: un escenario hegemónico……………………………. 93
6.1. El Mercado Único Digital…………………………………………….. 100
6.2. Datos Abiertos………………………………………………………… 102
6.3. El Big Data…………………………………………………………….. 105
6.4. WIFI Público como derecho fundamental…………………………. 107
7. Gobierno Abierto un paso adelante al e-Gobierno………………………. 111

3
 CAPÍTULO II.
E-GOBIERNO EN LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN Y EL CONOCIMIENTO A
NIVEL MUNDIAL.

1. Del concepto de sociedad de la información y del conocimiento……… 119

2. Gobierno Electrónico y el Derecho Administrativo……………………… 121
2.1. Definiciones de Gobierno Electrónico…………………………….. 126
2.2. Las fases de e-Gobierno……………………………………………. 126
2.3. Elementos de e-Gobierno…………………………………………… 127
2.4. Dimensiones de e-Gobierno………………………………………… 129
2.5. Barreras que impiden el desarrollo del gobierno electrónico……. 129
2.6. Gobierno Electrónico y el Derecho………………..………………... 130
3. E-government development index (EGDI)………………………………… 132
4. Las sociedades de la información en el contexto internacional………… 137
4.1. Continente Asiático. Casos…………………………………………. 138
4.1.1. El caso de Corea del Sur…………………………………... 139
4.1.2. El caso Singapur……………………………………………. 142
4.1.3. El caso Japón……………………………………………….. 143
4.1.4. El caso de Estados con necesidades especiales………. 145
4.2. Continente Oceanía. Casos…………………………………………. 145
4.2.1. El caso Australia…………………………………………….. 146
4.2.2. El caso Nueva Zelanda…………………………………….. 146
4.3. Continente Africano. Casos…………………………………………. 148
4.4. Continente Europeo………………………………………………….. 151
4.4.1. Libro Blanco de Jacques Delors…………………………. 152
4.4.2. Europa en marcha hacia la sociedad de la información... 152
4.4.3. Plan acción Comisión Comunidades Europeas………… 155
4.4.4. La Estrategia de Lisboa 2000, plan de acción de la U.E.. 161
4.4.5. Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información 1 154
4.4.6. Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información 2 158
4.4.7. Seguimiento a CMSI 2006………………………………... 162

4
 4.4.8. Libro Blanco 2009. Modernizar la normalización de las 164
TIC en la UE …………………………………………………
4.4.9. Declaración de la CMSI+10………………………………. 168
4.4.10 Casos de e-Gobierno en Europa………………………… 173
4.5. Continente de las Américas…………………………………………. 179
4.5.1. El caso EEUU y la sociedad de la información………….. 180
4.5.2. EEUU y el e-Gobierno……………………………………… 182
4.5.3. Latinoamérica e Iberoamérica en la Sociedad Mundial 183
de la Información (cumbres y organizaciones)…………..
4.5.4. Un futuro posible en e-Gobierno para América Latina…. 220
4.5.5. Casos de éxito en e-Gobierno en América Latina………. 230
5. Escenarios de institucionalidad y colaboración en e-Gobierno…………. 232

CAPÍTULO III
DOCUMENTO, EXPEDIENTE, ARCHIVO EN LA ERA ELECTRÓNICA.

1. Documento, expediente y archivo electrónico; de la Administración

tradicional hacia la e-administración………………………………………. 243
2. Escritura, Documentos y Administración Pública………………………. 245
2.1. El auge de la escritura alfabética……………………………………. 245
2.2. Los primeros archivos………………………………………………… 246
2.3. La oscuridad…………………………………………………………… 248
2.4. El alto medioevo, la recuperación de las técnicas de registro... 248
2.5. El sentido de la burocracia y el principio de expediente………. 249
2.6. El renacimiento y el cambio de estrategia en el poder............... 251
2.7. Las sociedades disciplinarias, el concepto de Estado de Derecho,
la Revolución de 1789……………………………………. 255
2.8. El siglo XX, entre la fatalidad y la normalización. ………………. 256
2.9. Una historia sobre el acceso a la información y a los
Documentos públicos………………………………………………... 257
3. Un precario recuerdo y un preconcepto de que es un Archivo…………. 262

5
 3.1. Archivo vs Biblioteca: espacios de oposición y correlación……. 263
3.2. La microfísica de poder archivístico……………………………… 266
3.3. Los archivos como lugares de memoria y de historia………….. 267
3.4. Los archivos como patrimonio documental…………………….... 269
3.5 El archivo frente a la práctica de la arqueología…………………. 271
3.6. El Archivo como discurso…………………………………………. 272
3.7. La arqueología y el "nuevo archivista"……………………………. 273
3.8 Etnografía de archivos……………………………………………... 275
4. Las Normas ISO referentes a la información y documentación………. 276
4.1. Origen de la ISO 15489:2001………………………………………... 277
4.2. Estructura y contenido de la ISO 15489-2001, utilidad hacia la e-
Administración y finalidad……………………………………………. 279
4.3. Visión estratégica de la norma ISO 15489…………………………. 283
4.4. ISO 30300-2011 o sistema de gestión documental……………… 284
4.5. Otras normas ISO complementarias……………………………….. 286
4.6. La norma ISO 15489 y las competencias de los profesionales
de la gestión de documentos………………………………………. 287
5. Metadatos…………………………………………………………….. 288
5.1. Concepto de metadatos……………………………………………… 290
5.2. Grupos de metadatos: metadatos de perfil y/o de gestión, y
metadatos tecnológicos o de preservación…………………………. 295
5.3. Metadatos de conservación…………………………………………. 298
5.4 Lenguaje de metadatos de incorporación………………………… 302
6. Los Datos……………………………………………………………………… 303
7. El Documento…………………………………………………………………. 306
7.1. Concepto de documento………………………………………….. 307
7.2. Del “Documento” a la “Documentación” y su necesario
retorno……………………………………………………………….. 313
7.3. El Documento Administrativo…………………………………….. 315
7.4. La Documentación Administrativa……………………………….. 321
7.5. Las TIC y un nuevo concepto de documento………………….. 325

6
 7.6. Concepto de Documento Electrónico……………………………. 326
7.7. Documento Electrónico como “documento” en sentido
procesal……………………………………………………………… 329
7.8. El documento desmaterializado………………………………….. 330
7.9. Los nuevos documentos. Simbiosis texto-imagen-sonido en
los nuevos entornos teleinformáticos……………………………. 333
7.10 Análisis documental del contenido: Digitalización, multimedia y
programas de ordenador…………………………………………… 336
7.11 La digitalización y el intercambio de información………………… 340
7.12 Descripción documental y recuperación de la información…….. 342
7.13 Los documentos electrónicos entre el desarrollo de la e-
administración y la preservación de e-documento………………. 342
7.14 El documento electrónico de archivo, el objeto y su
preservación……………………………………………………….. 347
7.15 Derecho comparado frente al documento electrónico…………. 348
7.16 La evolución de los servicios de información y
documentación…………………………………………………… 351
7.17 El documento instrumento de comunicación, memoria y control. 355
7.18 El documento electrónico en la legislación española……………. 358
8. El Expediente…………………………………………………………………. 360
8.1. Concepto de Expediente Administrativo…………………………… 360
8.2. Las partes o los componentes estructurales del expediente…….. 362
8.3. El expediente electrónico frente al expediente clásico en papel…. 364
8.4. Las funciones del expediente: legalidad y eficacia administrativa. 365
8.4.1. Función genérica: función informativa…………………. 365
8.4.2. Función preparatoria de decisiones……………………… 367
8.4.3. Función probatoria………………………………………… 367
8.4.4. Función controladora……………………………………… 368
8.4.5. Función racionalizadora…………………………………… 368
8.4.6 Función garantizadora de la calidad…………………... 369
8.5. Expedientes electrónicos en España…………………………. 370

7
 8.6. Exigencia de expedientes y control de la Administración en sus
prácticas documentales en el derecho público europeo………… 374
9. El Archivo y las TIC……………………………………………………………. 376
9.1. Principios y clasificación de los archivos…………………………. 378
9.2. Archivo digital, documentos y sistemas electrónicos de
archivo……………………………………………………………….. 379
9.3. Archivo digital y archivo electrónico……………………………….. 382
9.4. Conservar en el archivo digital los documentos electrónicos no es
una elección…………………………………………………………… 384
9.5. El archivo electrónico última etapa del documento electrónico y
la innovación en los archivos………………………………………. 386
9.6. Las políticas de preservación de archivos electrónicos…………. 388
9.7. La descripción normalizada del archivo…………………………… 389
9.8. La interoperabilidad semántica en las descripciones archivísticas
digitales……………………………………………………….……….. 391
9.9. Archivo de documentos en España………………………………… 393
9.10 Redes de archivos y la experiencia europea……………………… 395

CAPÍTULO IV
LA GESTIÓN DOCUMENTAL Y LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DOCUMENTAL EN
LA ERA ELECTRÓNICA.

1. La gestión de contenidos de la organización……………………………… 399

1.1 Dominios en los que se usan los contenidos de la
organización……………………………………………………….. 399
1.2 Valor de los activos de información para la organización……… 400
1.3 Retos en la gestión de los activos de información y evidencias
en la era digital……………………………………………………….. 401
2. Gestión de Documentos Electrónicos…………………………………….. 409
2.1. Sobre el concepto de gestión de documentos………………… 410

8
 2.2. Procesos que hacen parte de una plataforma de gestión
documental……………………………………………………………. 411
2.3. Fases del proceso de la gestión de documentos……………….. 412
2.4. Principios que rigen los programas de gestión de documentos…. 414
2.5. Gestión documental desde la perspectiva de la escogencia
del modelo documental…………………………………………… 415
2.6. Normas según Modelo de Requisitos sobre Gestión de
Documentos……………………………………………………………. 418
2.6.1. Modelo ciclo de vida………………………………………… 418
2.6.2 Modelo de Continuidad…………………………………….. 419
2.7. Conservación permanente de los documentos electrónicos. El
caso MoReq2………………………………………………………... 422
2.8. Incidencia de la tecnología en la gestión documental de la
Administración Pública………………………………………………. 424
2.9. Avances e innovación en la gestión documental…………………. 426
2.10 La Política de Gestión de Documentos Electrónicos………………. 427
3. Sistemas de Gestión de la Organización…………………………………….. 429
3.1. Sistemas de gestión de documentos electrónicos………………….. 431
3.2. Principales funcionalidades del sistema de gestión de
documentos electrónicos……………………………………………… 432
3.3. Procesos de un Sistema de Gestión Documental………………… 434
3.4. Desarrollo de indicadores para evaluar los procesos de gestión
de documentos y actividades de control y vigilancia……………. 438
3.5. Sobre el diseño de un sistema de gestión de documentos…… 439
3.6. Integración de e-documentos y sistemas de gestión para los
documentos con los sistemas de gestión de la organización…… 442
3.7. Tipos de sistemas de información asociados a la Gestión
Documental, garantes de una buena preservación……………. 443
3.8. Un ejemplo normativo de desarrollo del Sistema de Gestión
Documental Electrónica (GDE): Argentina………………………… 446

9
 CAPÍTULO V
LA INTEROPERABILIDAD, ENTRE EL AVANCE EUROPEO Y EL
DESCONCIERTO LATINOAMERICANO.

1. El trascendente concepto de interoperabilidad…………………………… 448

2. Interoperabilidad en el sector público……………………………………… 449
2.1. Tipos y niveles de interoperabilidad……………………………….. 453
3. Como avanzar hacia la interoperabilidad: propuestas………………….. 456
4. Modelos de interoperabilidad……………………………………………….. 460
4.1. Plataforma interoperabilidad………………………………………… 460
4.2. Punto a punto…………………………………………………………. 461
4.3. Plataforma por dominios……………………………………………. 461
5. Interoperabilidad en Sistemas de Organización del Conocimiento –SOC. 462
5.1. La necesidad de interoperabilidad entre SOC……………………. 463
5.2. Los modelos y métodos de interoperabilidad entre SOC………… 464
5.2.1. La norma estadounidense…………………………………. 464
5.2.2. La norma británica de interoperabilidad entre SOC…….. 465
5.3. Experiencias de interoperabilidad entre SOC…………………….. 467
5.4. Herramientas para lograr la interoperabilidad entre SOC……….. 469
5.5. Dificultades de la interoperabilidad entre SOC…………………… 470
6. La Importancia de los estándares globales………………………………. 470
6.1. Organismos de normalización internacionales…………………... 471
6.1.2. Organización Internacional para la Normalización –ISO.. 472
6.1.2. Comisión Electrotécnica Internacional –IEC……………. 472
6.1.3. Unión Internacional de Telecomunicaciones –ITU……… 473
6.2. La Ciudad Inteligente un ejemplo de estándares e 473
interoperabilidad……………………………………………………..
7. Interoperabilidad o el uso de estándares abiertos………………………... 477
8. Estándares de metadatos…………………………………………………… 479
9. Interoperabilidad informática en el derecho de autor……………………. 481

10
10 Interoperabilidad: dificultades, beneficios y recomendaciones…………. 484
10.1 Dificultades……………………………………………………………. 484
10.2 Beneficios de la interoperabilidad…………………………………... 485
10.3 Recomendaciones……………………………………………………. 486
11 Europa y la interoperabilidad……………………………………………….. 487
11.1 Europa y la estrategia de interoperabilidad……………………….. 487
11.2 Estrategia Europea de Interoperabilidad (EIS) y Marco Europeo
de Interoperabilidad (EIF)…………………………………………… 492
11.3 El Programa ISA……………………………………………………… 495
11.4 Principios fundamentales de interoperabilidad de la UE…………. 497
11.5 Agenda digital para Europa…………………………………………. 501
11.6 Soluciones de interoperabilidad europea…………………………. 503
11.7 Experiencias europeas de interoperabilidad……………………… 505
11.7.1. Interoperabilidad Reino Unido. 505
11.7.2. Interoperabilidad en Francia. 507
11.7.3. Interoperabilidad en Alemania. 508
11.7.4. Interoperabilidad en España. 510
11.7.5. Estonia y la Interoperabilidad 511
12 Latinoamericana y la interoperabilidad……………………………………. 513
12.1 La estrategia iberoamericana de interoperabilidad………………. 514
12.1.1 Libro blanco de interoperabilidad…………………………. 514
12.1.2 Carta iberoamericana de e-Gobierno…………………….. 515
12.1.3 Bases para el Marco y la Metodología Iberoamericana
de Interoperabilidad………………………………………… 518
12.1.4 Metodología para una estrategia iberoamericana de
interoperabilidad…………………………………………….. 518
12.2 Principios de Interoperabilidad en e-Gobierno de Iberoamérica.. 519
12.3 Pertinencia y equidad de una iniciativa de interoperabilidad….. 521
12.4 Interoperabilidad en Latinoamérica: falencias……………………. 522
12.5 La gobernanza de la interoperabilidad en Latinoamérica….……. 523

11
 12.6 ¿Por qué la interoperabilidad no es una prioridad en
Latinoamérica?.............................................................................. 527
12.7 Open data un espacio para volver a la interoperabilidad……….. 530
12.8 Interoperabilidad de e-Gobierno en Iberoamérica……………….. 531
12.9 Experiencias latinoamericanas de interoperabilidad interna…….. 534
12.9.1. Interoperabilidad y Argentina…………………………….. 534
12.9.2 Interoperabilidad y Brasil…………………………………. 536
12.9.3. Interoperabilidad y Chile…………………………………. 539
12.9.4. Interoperabilidad y Perú………………………………….. 542
12.9.5. Interoperabilidad y Uruguay……………………………… 543
12.10 Casos de interoperabilidad entre países latinoamericanos……… 546

CAPÍTULO VI.
E-GOBIERNO EN COLOMBIA.
MARCO JURÍDICO E INSTITUCIONAL.

1. Situación actual de Colombia y estado de la conectividad……………… 550

2. Antecedentes de la regulación de ciencia y tecnología en Colombia…. 555
3 Marco político del sistema nacional de ciencia y tecnología…………… 562
4. El compromiso de la Constitución con la ciencia y la tecnología………. 565
5. Creación de la política pública de ciencia y tecnología………………….. 566
6. Nacimiento e-Gobierno en Colombia……………………………………… 569
6.1. Antecedentes…………………………………………………………. 569
6.2. Agenda de conectividad…………………………………………….. 570
6.3. Programa de Renovación de la Administración Pública –PRAP-
y e-Gobierno………………………………………………………….. 573
6.4. La Comisión Intersectorial de Políticas y de Gestión de la
Información para la Administración Pública………………………. 575
7. Política de implantación del e-Gobierno a partir de 2009 e impacto en
el sector público………………………………………………………………. 576
7.1. Política Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación…………. 576

12
 7.2. Principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la
organización de las TIC……………………………………………… 583
7.3. Lineamientos de política para la continuidad de los programas
de acceso y servicio universal a las TIC…………………………… 584
7.4. La Estrategia de Gobierno en Línea en Colombia, declarada de
importancia estratégica su implementación. (2010)……………… 587
7.5. Lineamientos de la Estrategia de Gobierno en Línea para un
Gobierno Abierto……………………………………………………… 589
7.6. Norma única reglamentaria del sector de TIC en Colombia……. 589
7.7. Manual Gobierno en Línea………………………………………….. 591
7.8. Casos de aplicación del e-Gobierno en Colombia……………….. 592
8. El e-Gobierno en los Planes Nacionales de Desarrollo 2002-2018……. 594
9. Los sistemas de evaluación, en el contexto internacional………………. 595
9.1. Evaluaciones y estadísticas de Colombia en TIC y e-Gobierno.. 596
10 Baja apropiación de conocimiento y tecnología frente a la baja
productividad del país………………………………………………….. 597
11 e-Gobierno y el Big Data…………………………………………………….. 601

CONCLUSIONES GENERALES
Conclusiones Capítulo 1. …………………………………………………………. 604
Conclusiones Capítulo 2………………………………………………………….. 608
Conclusiones Capítulos 3 y 4.…………….……………………………………….. 612
Conclusiones Capítulo 5………………………………………………………….. 615
Conclusiones Capítulo 6………………………………………………………….. 620

ANEXO:
MANUAL “EL GOBIERNO ELECTRÓNICO EN COLOMBIA”
Análisis por ámbitos materiales…………………………………………………… 624

Bibliografía...………………………………………………………………………… 787

13
14
 INTRODUCCIÓN.

En un mundo globalizado, ¿cuál es el futuro de lo público?; al respecto

NEGROPONTE dirá que existen dos posibilidades: “ser o no ser digital… la
transformación de átomos a bits es irremediable e imparable”1, la tecnología avanza2
más rápido que nuestros propios pensamientos, y por tanto, que cualquier proceso
social, que la economía, el derecho o la cultura, y es preciso por ello que el Estado no
se rezague frente a ese desarrollo, que se conecte en una gestión pública admirable
y sea un reflejo de la expectativa real del ciudadano, lo cual exige una gran capacidad
de respuesta (acción) y responsabilidad institucional.

Se trata de una gestión pública que se inserte en una lógica de eficacia y eficiencia
desde una perspectiva gerencial del logro de resultados, enmarcada en un Estado
Social de Derecho, que fortalezca los servicios y garantice derechos considerados
esenciales para mantener el nivel de vida necesario de las personas y permita su
participación como miembros en la sociedad, evitando exclusión y marginación,
compensando las desigualdades, promoviendo la redistribución de la renta a través
de los impuestos y el gasto público, todo ello en un imaginario colaborativo de
comunidad global y solidaria.

Una gestión pública que participe en el esquema de organizaciones virtuales paralelas

basadas en el uso intensivo de Internet y las TIC; que promueva principios de
descentralización, desregulación y delegación y apunten a la materialización del
gobierno electrónico en la sociedad de la información.

1 NEGROPONTE, N. Being digital. Ediciones B, S.A., Barcelona (España) 1995. pág.7.

2 Las Eras Tecnológicas: La 1ª Revolución o Industrial fue de la producción manual a la mecanizada,
entre 1760 y 1830 (ej. máquina de vapor). La 2ª alrededor de 1850, se crea la electricidad y permite la
manufactura en masa o producción en serie. La 3ª o Digital (mediados del siglo XX) con la llegada de
la electrónica y las TIC, desarrollo de sistemas digitales, telecomunicaciones y aumento exponencial
de la capacidad de poder de procesamiento para generar, procesar y compartir información. En
transición, la “Era 4.0”, basada en sistemas ciberfísicos, combinan infraestructura física con software,
sensores, nanotecnología, tecnología digital de comunicaciones. El nuevo poder de cambio vendrá con
la ingeniería genética y las neurotecnologías, distantes del ciudadano; afectará el mercado, el futuro
del trabajo, la desigualdad del ingreso, e impactará la seguridad geopolítica y los marcos éticos.

15
Ahora bien, es evidente el papel trascendente del Estado en la administración de la
información (como datos) pública, insumo básico para el avance de los desarrollos
tecnológicos, y como factor de producción que la convierte en un activo económico,
sujeta de reconocimiento desde lo jurídico, lo que implica generar las condiciones
normativas para habilitar y facilitar su aprovechamiento, así como el fortalecimiento
de la protección de los derechos, todo esto mediado por la convicción de que desde
hace 3 décadas, el área y el ejercicio del derecho se encuentra cada vez más
impregnada y dominada por la lógica de los negocios y la economía, y siendo la
información ese activo estratégico que genera valor social y económico, es imperativo
que el derecho garantice que su explotación cumpla una función social, maximizando
sus beneficios a todos los actores involucrados, reduciendo la brecha entre derecho y
sociedad, y promocionando el desarrollo y crecimiento económico.

Tanto las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC-, soportadas

sobre datos e interoperabilidad, junto con el e-Gobierno en una sociedad de la
información, traducido éste, entre otros, en la entrega de productos y servicios del
Estado a los ciudadanos y a la industria, se presentan en las últimas tres décadas
como instrumentos articuladores de grandes transformaciones económicas y políticas,
que junto con la internet como canal de interacción ciudadana y mediante portales
informativos e interactivos de gobierno, logran concretar proyectos puntuales
Estatales pero no globales en gestión pública, actividad legislativa y participación
ciudadana efectiva. La economía mundial en su dinámica parece marcar el camino y
el destino del Estado, que no prioriza desde lo social sino desde lo económico, al punto
que según convenga, regulariza para desregularizar.

Ahora bien, la siguiente pregunta plantea la orientación de esta investigación, sus

respuestas tentativas o iniciales también se dejan desde ahora sobre la mesa:

¿Es posible sólo con el fortalecimiento del Estado/Nación o de las instituciones

supranacionales (ej. U.E.), desde la perspectiva de las TIC, avanzar del gobierno

16
electrónico al gobierno abierto y con ello, de la una sociedad de la información,
enmarcada en una economía digital de mercado, a una sociedad del conocimiento,
colaborativa y solidaria, que implica la garantía de los derechos humanos y
fundamentales?

No. Hace falta más que el fortalecimiento desde la perspectiva TICs, por dos razones.
La primera es que no parecen estar claros los fundamentos subyacentes de las TICs,
pues hay una profunda discordancia entre el discurso legitimador de las mismas y el
enfoque que fundamenta el curso de acción que hasta ahora se han fijado los
gobiernos en este ámbito. En este sentido es plausible afirmar, y esta es la segunda
razón, que no estamos en un estado avanzado promedio de e-Gobierno, sino en un
estadio con claridad conceptual pero con carencias de resultados globales en
concretar ciudades digitales estándares según el modelo de globalización propuesto.

Esta respuesta nos lleva a una segunda pregunta, ¿cuál es la discordancia interna de
las TICs, si Datos e Interoperabilidad como pilares que las soportan, representan
categorías objetivamente técnicas (neutras), que deberían viabilizar estos modelos sin
distinción en cualquier lugar del mundo? La dificultad radica precisamente en que
estas categorías pierden su fundamento real de técnicas (neutrales), conforme quien
las use y restringen el alcance de varios de sus objetivos, por esta razón será
importante estudiar su evolución, su dogmática, sus usos y sus fines últimos.

En este sentido y para desarrollar estos enunciados, considero inicialmente relevante,

en el capítulo primero, hacer una genealogía en términos foucaultianos, a manera de
contextualización histórica, que abarque una visión interdisciplinar, que se nutre tanto
de la filosofía política como de la sociología jurídica, y proporcione elementos que
permitan conocer y articular este paradigma del uso de las tecnologías de la
información y las comunicaciones en la gestión Estatal y ofrezca una visión de las
dinámicas subyacentes que las han empoderado como instrumento articulador en las
últimas tres décadas, y así, los recién llegados en este tema, tengan un panorama
desde el inicio, del porqué y el cómo hemos llegado allí; y los expertos lo vean como

17
una construcción, si se quiere estructurada, que aporte a la consolidación de nuevas
lecturas sobre el papel de las TIC en las sociedades de la información y el
conocimiento y en el e-gobierno. Para el efecto he construido este gráfico guía que
permitirá orientar la discusión:

Fuente: el autor.

Es permanente el cuestionamiento y la reflexión respecto de los motivos reales y

diversos por los cuales se imponen de manera inmanente e inminente las TIC en la
cotidianidad de un mundo globalizado, quizá porque: contribuyen a mejorar la
eficiencia administrativa en el universo de lo público y el interés general, o porque
aumentan la innovación y las capacidades científicas, o quizá porque fortalecen las

18
capacidades industriales, o finalmente porque promueven el crecimiento económico
en el contexto de la economía digital, quizá uno o varios de estos motivos aplican
según el contexto socio político de cada Estado-Nación o ente supranacional; pero
sean cuales fueren los motivos; es muy marcado que para el modelo macro de
tecnología neoliberal, el impacto de las TIC en la nueva economía digital de mercado,
favorece a la empresa global, grande, elástica, masificada y en Red, que concentra
tecnología, información y conocimiento para transformarlos estructuralmente en
herramienta de poder económico, dominio político y control social en beneficio de la
empresa privada (multinacionales y la banca), que se apropia en su beneficio del
recurso más valioso de la humanidad: “su base de conocimiento” y cierra la posibilidad
de proyectos en beneficio de la mayoría de la sociedad.

En este escenario, dos hechos globales afectan potencialmente el desarrollo de

cualquier escenario, de una parte, la existencia de la aún enorme brecha digital, lo que
se traduce en un 49% de habitantes del planeta3 excluidos de la RED (sin acceso a la
información y al internet gratuito) y un 49% que aunque se benefician de la RED, se
encuentran en su gran mayoría abstraídos de los temas sociales e institucionales, “no
parecen dispuestos, ni capacitados para la acción política común y solo reaccionan
de forma pasiva a la política: quejándose; convirtiéndose en una democracia de
espectadores y consumidores”4. De otra parte y a pesar de la fuerza impredecible del
mercado, existe un distanciamiento entre los países, que se revela, en el cierre de
fronteras físicas y tecnológicas y tiende a esquemas nacionalistas y excluyentes, lo
cual tiene implícitos cambios en el poder y el control institucional.

Teniendo en cuenta lo anterior, se puede decir que hoy las TIC juegan un papel
trascendental en términos kantianos, es decir como condición de posibilidad de las

3Este 10% corresponde a población con hambre y sin medios básicos de subsistencia (wikipedia).
4 HAN, B.Ch. Psicopolítica. Ed. Pensamiento Herder. Barcelona, 2014. Pág. 23.

19
visiones de globalización neoliberal hegemónica5 y contra-hegemónica6. La tecnología
es, si se me permite usar la metáfora, una bisagra, una articulación que permite abrir
la puerta a esos dos mundos. De modo tal que puede potenciar el alcance de la
globalización al servicio de unos pocos o al servicio de todos. Por ello, creo que el reto
que se nos plantea es el de proponer modelos de gestión tecnológica que permitan el
logro de un equilibrio que nos dé el acceso de forma igualitaria a lo mejor de esos dos
mundos. La globalización nos afecta a todos y exige un derecho global que la controle,
un derecho natural inherente a la especie humana7.

Lo anterior aunque favorece en principio a la empresa global hegemónica, nos lleva

también al imaginario de una gobernanza 8 soportada en una economía de
colaboración solidaria que deviene con el compromiso de cooperación e integración
regional, impulsando evolución tecnológica, innovación, interoperabilidad y un
desarrollo económico, social y cultural justo e inclusivo en un Gobierno Abierto.

5 “Es una constelación de centros con fuerte poder económico y fines lucrativos, unidos por intereses
paralelos, cuyas decisiones dominan los mercados mundiales, especialmente los financieros, usando
la más avanzada tecnología y aprovechando la ausencia o debilidad de medidas reguladoras y de
controles públicos. Esos poderes son tan fuertes que hacen acuerdos al margen de todo control político,
afectando empleo y salud de grandes sectores. Contra esto surge la llamada globalización del
descontento, plasmada en movimientos como Occupy movement o los Indignados y organismos
independientes de denuncia como Wikileaks”. SAMPEDRO, J.L. El mercado y la globalización.
Barcelona: Destino, 2002, pág. 65.
6 “Es un vasto conjunto de redes, iniciativas, organizaciones y movimientos que luchan contra los

resultados económicos, sociales y políticos de la globalización hegemónica; presta atención primordial

a las luchas contra la exclusión social, siendo ésta el producto de relaciones de poder desiguales; está
animada por un logos redistributivo (De los recursos culturales, políticos, sociales y materiales) apoyado
en los principios de igualdad y de reconocimiento de la diferencia; se inspira en el apoyo mutuo y la
cooperación y basados en una economía que es moral, ecológica y solidaria”. SANTOS B.S. El derecho
y la globalización desde abajo. Hacia una legalidad cosmopolita ”. Anthropos; México, 2007. pág. 31 a
59.
7 https://es.wikipedia.org/wiki/Globalización. Consulta 15 de febrero 2018.
8 El término gobernanza “viene utilizándose desde la década de 1990 para designar la eficacia,

calidad y buena orientación de la intervención del Estado, que proporciona buena parte de su
legitimidad en lo que a veces se define como una "nueva forma de gobernar" en la globalización del
mundo. Se expresa a través de una política que articula controles, metas de negocio, objetivos
estratégicos, procesos involucrados e indicadores de gestión. La gobernanza enmarca los procesos
de generación, recolección, compartición, agregación, explotación e innovación respecto de los
datos. Se distingue de la concepción tradicional de Gobierno porque incorpora consideraciones
democráticas orientadas al aumento de la confianza”. Wikipedia consulta 18 de abril 2018.

20
Sin embargo es preciso revisar el camino recorrido en el acoplamiento de las TIC con
el derecho administrativo, que es la rama del Derecho que históricamente ha servido
más en la transformación económica y social, y que para este caso concreto
coadyuvará en la evaluación del impacto del e-Gobierno, su estado de avance y sus
limitaciones, que se anticipa, se encuentra en las fases, según el país, de información,
interacción, transacción, pues se enfoca en la prestación de determinados servicios
en red o a la tramitación electrónica de ciertas actuaciones de procedimiento, dejando
aún fuera muchos servicios y procedimientos, relaciones y actuaciones, potenciales
fórmulas de participación y de colaboración interadministrativa y público-privada, que
se pretenden en las fases de transformación y participación democrática, instancia
última que implica integración de las interacciones del gobierno con empresas,
ciudadanos y otras entidades gubernamentales, y que logra del gobierno toma de
decisiones participadas y diálogo de doble dirección.

El “Derecho Administrativo debe adaptarse a nuevas formas de gobierno (gobernanza

colaborativa)9”, en el cual la Administración goza de un particular protagonismo en la
realización y ejecución de las políticas públicas. La palabra mágica es “colaboración”.
Las TIC potencializan el nuevo concepto de Administración cooperativa.

En este contexto y para saber ¿en qué punto estamos?, el segundo capítulo, permite
contextualizar la Sociedad de la Información y el e-Gobierno en el planeta, sus
continentes y países representativos. Labor extensa y compleja, que más que un
collage diverso y sin aparente fondo, retoma lo acordado en los últimos 5 lustros, en
múltiples documentos de más de 30 organizaciones gubernamentales (Asambleas,
Comisiones, Consejos, Cumbres, Redes, Foros, Conferencias, Alianzas), que aquí se
sintetizan, clasifican y sistematizan, y cuyo resultado es un sin número de
declaraciones a nivel regional y mundial sobre la Sociedad de la Información y e-
Gobierno, cuyo impacto será preciso evaluar.

9BARNÉS VÁZQUEZ, J. “El procedimiento administrativo y el gobierno electrónico”. En Revista

Fundación Democracia y Gobierno Local. España. Febrero 2 de 2010. pág. 83.

21
Documentos éstos que reiteran la necesidad de solidaridad, asociación, cooperación
y programas de capacitación a nivel regional e internacional, entre los gobiernos,
sector privado, sociedad civil y organizaciones internacionales para lograr un mayor
desarrollo social y económico, entre países y regiones, y que dan cuenta de la deuda
social de los países desarrollados con los pueblos más pobres del mundo. Sin
embargo se evidencia que así como el derecho no evoluciona al mismo ritmo que la
tecnología, tal vez podríamos necesitar menos organizaciones mundiales, y más
reglas globales que respeten los logros de la ciencia y el conocimiento, en contravía
de un sistema de normalización neoliberal que se adapta con facilidad a las
necesidades de mercados en rápida evolución. Es un hecho que las TIC han
contribuido a avances importantes a nivel local y mundial, pero estamos distantes de
gobiernos abiertos, participativos y redistributivos, que impliquen logros mucho más
significativos que los que hasta ahora no ofrece el e-Gobierno.

Estamos también distantes del consenso mundial según el cual la red de información
óptima debe construirse sobre los principios de inversión privada, competencia,
regulación flexible, acceso abierto y servicio universal, así como de los principios y
compromisos de la Cumbre Mundial de 2003 que refieren a que la Sociedad de la
Información prestará especial atención a las necesidades de los grupos marginados y
vulnerables de la sociedad. En particular migrantes, desplazados, refugiados,
desempleados y minorías; a las necesidades de personas de edad y discapacitadas;
a las necesidades de los habitantes de países: en desarrollo, con economías en
transición, pobres y endeudados, a territorios ocupados y países que se están
recuperando de conflictos.

Valdrá la pena profundizar en este estudio institucional a efecto de generar rupturas y

nuevas lecturas claves en el avance de la Sociedad de la Información, que nos
conduzca a un estadio superior de Gobierno Abierto en una sociedad del conocimiento
que retome la necesidad de lograr los “Objetivos de Desarrollo Sostenible”10, suscrito

10
ONU-ODS http://www.undp.org/content/undp/es/home/sustainable-development-goals.html

22
por todos los países miembros del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo enmarcados en principios de una globalización contrahegemónica.

A lo largo de los capítulos tercero y cuarto, se hace un juicioso estudio de los Datos
(entendidos como información, documento, expediente y archivo electrónicos) e
Interoperabilidad como pilares que soportan el desarrollo de las TICs, a efecto de
conocer sus antecedentes, sus tecnicismos, su estado actual y dimensionamiento, así
como reconocer algunas de sus dificultades que resultan ser discordancias como
discurso neoliberal.

A través del estudio a fondo del documento, del archivo, del expediente electrónico,
los metadatos, su preservación y almacenamiento, se hace evidente para las TIC y
para el e-Gobierno la importancia del control y la gestión eficaz en el tratamiento de
los documentos. Los archivos y expedientes son la principal fuente de información y
conocimiento para cualquier Administración Pública, por tanto se impone la necesidad
de que los Estados cuenten con archivos actualizados y sistematizados, en formatos
abiertos y estándares nacionales o internacionales, de tal forma que sean compatibles
e interoperables con el sistema de gestión documental. Sin embargo habrá que decir
que los documentos de archivo como patrimonio social no deben hablar con la única
voz del Gobierno y la Administración, sino debe constituirse también en la voz de todos
los sectores, incluidos los socialmente marginados y los económicamente
desfavorecidos para reflejar la diversidad y la complejidad de la sociedad.

Las Administraciones con mayor acumulación de información y conocimiento son

sociedades avanzadas, caracterizadas por su necesidad de datos, de información
documental procesada y programada, con fines, ya lo hemos enunciado, de eficiencia
administrativa, innovación y ciencia, fortalecimiento de las capacidades industriales,
crecimiento económico en un mercado global, y optimización de control social, para el
efecto se requiere de la centralización que propenda de políticas hacia el desarrollo,
la productividad y la competitividad.

23
De igual forma los Estados requieren del diseño de un sistema de gestión documental
que defina estándares mínimos y preserve los documentos, utilice los canales de
difusión de los fondos archivísticos o de documentos digitalizados, con la participación
colaborativa activa de los usuarios a partir de los portales web, con el objeto de
implementar un sistema de innovación en los Archivos con investigación y desarrollo
(I+D+i), que incluya el tratamiento automatizado de la información a partir de la
normalización de los metadatos y la generación de estándares de interoperabilidad en
los sistemas de información.

Y aunque desde lo jurídico “la despreocupación ha sido la nota característica por lo

que respecta a la gestión documental de la actividad administrativa”11, el actual
proceso de modernización tecnológica de la actividad administrativa, que conlleva la
utilización de medios electrónicos y de relaciones con los ciudadanos, ha supuesto
una revitalización del tema; sin pasar por alto la preexistencia a nivel internacional de
normatividad, lineamientos, criterios, y estándares sobre archivo y documentación
electrónica que puede adaptarse en cualquier entorno organizacional.

El capítulo quinto aborda la interoperabilidad, quizá el concepto más revolucionario de

las TIC y las sociedades de la información desde hace más de 4 lustros, es el motor
del e-Gobierno, desde lo tecnológico, una condición necesaria para alcanzar sus
metas y es una de las claves para llegar al Gobierno Abierto. Sin embargo, hasta
ahora su faceta más conocida es la de las dificultades que trae implícitas; su proceso
de apropiación es baja y las inversiones en ésta no muestran retornos satisfactorios,
respecto de los avances tangibles; no se conocen muchos planes integrales para
avanzar sistemáticamente en su generalización. Asimismo, se conocen otras barreras
para su desarrollo como la existencia de modelos de información incompatibles, así
como la diversidad de tecnologías utilizadas, debido a que tradicionalmente los
sistemas de información del sector público se creaban independientemente entre sí,
y no de forma coordinada.

11VALERO, J. Derecho, Innovación y Administración Electrónica. Global Law Editorial Derecho Global.
Sevilla España. 2013. Pág. 247.

24
Esta existencia de realidades socioeconómicas divergentes, marcos legales ausentes
o diferentes, desarrollos tecnológicos diversos y variables voluntades políticas de
colaboración, polarización, no permiten encontrar puntos de encuentro y espacios de
concertación y de cooperación en el uso de una única plataforma de interoperabilidad,
con adaptabilidad a las condiciones preexistentes en cada país, definiendo la
metodología guía de adopción de estándares a efecto de avanzar en la
compatibilización/integración de los sistemas tecnológicos, semánticos y
organizativos, respaldada a su vez con una política estatal y del derecho que garantice
los derechos ciudadanos, a efecto de garantizar la optimización de la gestión local y
de los recursos financieros, evitando la proliferación innecesaria de equipos, la
repetición de investigaciones y la multiplicidad de enfoques.

La interoperabilidad es, en teoría de conjuntos, la intersección de todos los

componentes existentes, ningún proceso de mejora del accionar del Estado, a través
de medios electrónicos, podría llevarse sin algún grado de interoperabilidad:
optimización de servicios, negocios, trámites, investigación, transparencia en la
gestión, etc.; entonces la pregunta obligada es ¿porque la interoperabilidad pareciera
encontrarse en una compleja posición?

A pesar de las dificultades con la disparidad de cada ordenamiento jurídico que

dificulta intercambios transfronterizos de información entre sus administraciones, la
óptima interoperabilidad de arriba hacia abajo es necesaria para la expedición de
políticas de seguridad nacional con fines de control y también para alcanzar un alto
potencial en la reutilización de los datos con fines comerciales. La interoperabilidad
de abajo hacia arriba que implica procesos de transparencia en la gestión y el ejercicio
del poder, puede verse reducida convenientemente, por la aplicación de reglas
limitadas de participación en una vertical estructura institucional.

En la Agenda Digital de la Comisión Europea, la interoperabilidad a nivel comunitario,

ha sido declarada de “interés público”, en la medida que ahonda en la discusión entre

25
la protección jurídica del derecho de autor y el derecho a la libre competencia; razón
de más para considerar la Interoperabilidad no sólo como una herramienta técnica
(neutra), sino como un concepto multidimensional que desde lo técnico requiere de
temas referentes a la infraestructura existente en el país; y desde lo operativo requiere
entendimiento, colaboración y alianza con el sector privado y las organizaciones de la
sociedad civil.

El capítulo sexto de esta investigación se refiere de manera puntual al caso de

Colombia en cuanto a la implementación de e-Gobierno y el uso de las TIC. Dicho
proceso tiene raíces en la Constitución de 1991, que contempla el derecho al habeas
data y a la protección de datos y establece que tanto la investigación, como la
transferencia de tecnología deben promover e incrementar la productividad. Los
fundamentos de la Estrategia de e-Gobierno son excelencia en el servicio al
ciudadano, apertura y reutilización de datos públicos, estandarización e
Interoperabilidad, innovación, colaboración y neutralidad.

Colombia adoptó el plan de acción de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la

Información de Ginebra (2003) y Túnez (2005) y el Plan de Acción sobre la Sociedad
de la Información de América Latina y el Caribe eLAC2010 (2008). En tal sentido, se
define la estrategia en la implementación de 3 grandes actividades: servicios de
Gobierno en Línea, infraestructura tecnológica y la Intranet Gubernamental compuesta
por la Infraestructura Tecnológica (Red de Alta Velocidad, Centro de Datos, Centro de
Contacto Ciudadano) y por la Plataforma de Interoperabilidad.

La Corte Constitucional Colombiana en 2013 (C-274) reconoce el acceso a la

información pública como derecho fundamental que garantiza la participación
democrática y la transparencia de la gestión pública, por ser un mecanismo de control
ciudadano de la actividad estatal. A pesa que los ejercicios de control ciudadano en
Colombia son débiles y no logran disminuir el riesgo de corrupción existente; existe
un importante avance en materia de trámites virtuales, que sobrepasan los 500.

26
Una causa clave del bajo crecimiento de la productividad en Colombia se encuentra
la necesidad de mejorar las capacidades de innovación y emprendimiento, así como
de absorber y transferir conocimiento y tecnología. Una razón por la cual las empresas
no hacen uso del conocimiento o no adoptan tecnologías existentes es el bajo nivel
de desarrollo del mercado de empresas dedicadas a la interconexión entre quienes
tienen conocimientos y quienes los demandan.

Para el desarrollo y logro de este trabajo de investigación doctoral extiendo mi

agradecimiento a la facultad de derecho de la Universidad de Alicante por esta gran
oportunidad para mi desarrollo profesional, a cada uno de los 200 autores consultados
y citados que me ayudaron a construir este rompecabezas; y en especial a mi Director,
Profesor Rubén Martínez por su confianza y apoyo incondicional.

27
 CAPÍTULO I
CONTEXTO SOBRE SOCIEDADES Y TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN EN
UN MUNDO GLOBALIZADO.

“Pero ¿bastará con conocer el sistema de nuestras

vidas para librarnos de él?”. Fredéric Gros

1. DEMOCRATIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN Y DE LA TECNOLOGÍA.

“No necesitamos alejarnos mucho para encontrar muchas cosas del mundo que nos
resultan familiares redefinidas como información; en consecuencia, a los libros se los
describe como contenedores de información; a las bibliotecas, como depósitos de
información; a las universidades, como proveedoras de información, y al aprendizaje,
como absorción de información. A las organizaciones se las describe como
coordinadoras de información; a las reuniones, como consolidadoras de información;
a las charlas, como intercambios de información; a los mercados, como estímulos y
respuestas accionados por la información”12.

Definimos la información como un dato que en un momento dado resulta útil para los
intereses empresariales o particulares de una persona privada o pública o para una
democracia. La clave resultaría ser el tratamiento y la reutilización de esa información;
en expresiones como “lo nuevo aprende de lo viejo” o que “no es preciso devolvernos
sobre nuestra huellas, sino reconocernos en ellas”, quizá está el origen de la
reutilización de la información, ese convencimiento individual y luego colectivo de que
existen herramientas que por necesidad no deben desaparecer. Es algo así como el
ejemplo del lápiz, que aún sobrevive, y cuya partida definitiva fue anunciada por el
The New York Times en 1938 con el advenimiento de las máquinas de escribir
sofisticadas13; los documentos en papel se rehúsan a desaparecer porque la gente los
encuentra útiles, representa una fuerte connotación social y colectiva.

12
BROWN y DUGUID. La vida social de la información. Publicado por Prentice Hall and Pearson
Educación. Buenos Aires, 2001. pág. 17.
13 Íbíd. pág. 15.

28
DELEUZE expresa que: “…Informar es hacer circular una consigna. Las declaraciones
de la policía se llaman con toda razón comunicados. Se nos comunica una
información, se nos dice lo que se supone que somos de hecho o lo que debemos ser
o lo que estamos compelidos a creer. No se nos pide que creamos, sino que nos
comportemos como si creyéramos. Esto es la información, la comunicación, y no hay
información alguna al margen de estas consignas y de su transmisión. Lo que viene a
ser lo mismo que decir que la información es exactamente el sistema de control; el
sistema controlado de las consignas que están vigentes en cada sociedad y que
también se rehúsan a desaparecer porque son útiles para las élites de poder”14.

La popular frase de “quien tiene la información tiene el poder”, que deviene del
enunciado “el conocimiento es poder”15 ha sido y será una premisa en las relaciones
entre individuos e instituciones. MARTÍNEZ y GAMERO expresan que “la expresión
‘la información es poder’ debería sustituirse por otra más adecuada: “el conocimiento
es poder”, ya que no por disponer de mayor información se alcanza un mayor
conocimiento, siendo este último el que puede otorgar verdadero poder 16.

“Históricamente la información ha estado en poder de unas pocas organizaciones,

generalmente públicas, y haciendo buena la máxima de que ‘la información es poder’
la han manejado con intención y a cuentagotas para sus intereses (que no siempre
coinciden con el interés general) y en ocasiones para los de sus allegados”17; el
conocimiento de información secreta clave desató no solo el fin de la segunda guerra

14 DELEUZE, G. Dos Regímenes de Locos. ¿Qué es un acto de creación? Textos y entrevistas 1975-
1995. Pretextos. Ed. Valencia España 2007. Págs. 287 a 289.
15 Esta frase se atribuye al inglés Francis Bacon (1561-1626), filósofo, político, abogado y escritor; sin

embargo no se encuentra en ninguna de sus obras y sí puede ser encontrada en escritos del filósofo
inglés Thomas Hobbes (1588-1679), en el Leviatán, primera parte (De Homine), Cap. X, Hobbes afirma:
"Scientia potentia est, sed parva". https://es.wikipedia.org/wiki/Francis_Bacon
16 MARTÍNEZ GUTIÉRREZ y GAMERO CASADO. “El derecho Administrativo ante la era de la

Información”. En el texto: La ley de la Administración Electrónica. Coord. publicación GAMERO

CASADO y VALERO TORRIJOS. Thomson Reuters 2ª ed. Editorial Aranzadi SA. España 2009. Pág.
29-69.
17 DEL RIVERO, M. Smart Cities. Una visión para el ciudadano. Editorial: Lid. Castellano. España, 2007.

Pág. 189 pág.

29
mundial18 sino el comienzo de una guerra fría entre naciones, para aquel tiempo el
monopolio sobre las comunicaciones estaba en cabeza de los gobiernos, y los
Estados “ganadores” no querían perder el control de sus conquistas políticas y
económicas, ganadas a costa de desolación, muerte y odio.

La acumulación de información “es una constante del desarrollo organizativo, un rasgo

del momento histórico y cultural conocido como postmodernidad”19. PIKETTI afirma
que “las diferentes formas de control democrático del capital dependen, en gran
medida, del grado de información económica al alcance de cada individuo” y en este
sentido “la transparencia económica y financiera no es únicamente una apuesta fiscal;
también es, y quizás esto sea más importante, una apuesta de gobernanza
democrática y de participación en las decisiones. Desde este punto de vista, la
apuesta no es tanto la transparencia financiera respecto de los patrimonios y los
ingresos individuales, que carece de interés, a excepción de circunstancias muy
particulares, como para los responsables políticos, o en un contexto en el que la falta
de confianza no pueda corregirse de otra manera…”20.

HAN expresa que “no se exige transparencia frente a los procesos políticos de
decisión, eso no le interesa a ningún consumidor. El imperativo de transparencia
sirve para descubrir a los políticos, para desenmascararlos o para escandalizar…
no es la reivindicación de un ciudadano con iniciativa, sino la de un espectador
pasivo. La participación se realiza en forma de reclamación y queja. La sociedad

18 TURING, Alan Mathison (1912-1954), matemático, lógico, científico de la computación, criptógrafo,

filósofo londinense. “Padre de la ciencia de la computación y precursor de la informática moderna.
Proporcionó una influyente formalización de los conceptos de algoritmo y computación: la máquina de
Turing. Durante la segunda guerra mundial, trabajó en descifrar los códigos nazis, particularmente los
de la máquina Enigma. Se ha estimado que su trabajo acortó la duración de esa guerra entre 2 y 4
años. Tras la guerra, diseñó uno de los primeros computadores electrónicos programables digitales en
el Laboratorio Nacional de Física del Reino Unido y poco tiempo después construyó otra de las primeras
máquinas en la Universidad de Mánchester”. Consultado en Wikipedia el 15 septiembre de 2016.
https://es.wikipedia.org/wiki/Alan_Turing
19 LYON, D. “Postmodernidad”, Alianza Editorial, Madrid, 1994.
20 PIKETTY, T. El Capital en el siglo XXI. Primera Reimpresión Edición Español, Colombia 2014. Fondo

de Cultura Económica. pág. 640.

30
de la transparencia, poblada de espectadores y consumidores, es la base de una
democracia de espectadores”21.

En este esquema, la democratización de la información no deja de ser un sofisma,

que una sociedad distraída suele creer bajo presupuestos no válidos; es ficticio el
papel descentralizador de la informática, pues la historia demuestra contrariamente
como la informática centraliza la autoridad, por ejemplo a pesar de que se dice que la
computación debe ser necesariamente democratizadora, durante las dos últimas
décadas, “un gran número de aplicaciones informáticas importantes que mejoran la
productividad han contado con sistemas de datos altamente centralizados que
resultaron exitosos porque todas sus piezas conforman una arquitectura única dictada
desde los niveles superiores”22. ZUBOFF23 confesó su pesimismo, durante la década
del 90, sobre el conocimiento compartido, posterior a la publicación de su
revolucionario libro “En la era de la máquina inteligente”24 respecto a la informatización
del lugar de trabajo, añade ZUBOFF, “el paraíso del conocimiento compartido y de un
entorno laboral más igualitario no se está produciendo. El conocimiento no es
realmente compartido porque la gerencia no desea compartir la autoridad y el poder”;
se trata, dice SEEL Y DUGUID, “de un problema inherente a la gestión y no a la
tecnología”25.

“Sin información compartida, sin verdadera transparencia contable y financiera, no

puede haber democracia económica. Y al contrario, sin derechos reales de
intervención en las decisiones… la transparencia no sirve de mucho. La información
debe nutrir a las instituciones fiscales y democráticas; no es un objetivo en sí. Para
que la democracia llegue un día a retomar el control del capitalismo, se debe partir del

21
HAN. Psicopolítica. Op. cit. pág. 24.
22 FUKUYAMA, F y SHULSKY, A.N. “The Virtual Corporation and Army Organization”. Realizada y
financiada por Rand División de Investigación del Ejército, centro de investigación y desarrollo del
Ejército de los Estados Unidos. Rand Arroyo Center Santa Mónica Ca, 1997. pág. 11.
23 ZUBOFF, Shoshana (n.1951) Una de las primeras mujeres titular de la Escuela de Negocios de

Harvard, Ph.D. en psicología social de la U. de Harvard y licenciada en filosofía por la U. de Chicago.

Su libro: “maestro o esclavo?: La lucha por el alma de nuestra civilización información”, 2017.
24 ZUBOFF, S. In the age of the smart machine. Nueva York: Basic, 1988.
25 SEELY y DUGUID. La vida social de la información. Op. Cit. pág. 25

31
principio de que las formas concretas de la democracia y del capital siempre tienen
que estarse reinventando”26; por ejemplo la responsabilidad sobre la propiedad
intelectual de un software, no solo debe atender el lado del respeto a la información
desde su lógica de propiedad individual, sino atender su lado social e institucional, de
lo contrario se generarían “malas políticas, malas leyes y frágiles instituciones
públicas”27, este tema lo trataremos en el capítulo de interoperabilidad.

Asistimos a la muerte de la confianza a manos de la transparencia; la confianza

dice HAN, hace que “la acción sea posible a pesar de no saber. Si lo sé todo,
sobra la confianza…; confianza significa, aun sin saber, construir una relación
positiva con el otro, donde rige la transparencia, no hay lugar para la confianza.
En lugar de decir que la transparencia funda la confianza, habría que decir que la
transparencia suprime la confianza. Solo se pide transparencia insistentemente en
una sociedad en la que la confianza ya no existe como valor” 28.

Según HAN, relacionar “la transparencia solamente con corrupción y con libertad
de información es ignorar su alcance. La transparencia es una coerción sistémica
que incluye todos los sucesos sociales para someterlos a cambios fundamentales.
Hoy, el sistema social expone a todos sus procesos a una transparencia forzada
para acelerarlos. La negatividad del secreto, de lo distinto, o de lo ajeno bloquea
la comunicación. La comunicación alcanza su velocidad máxima donde la igualdad
responde a la igualdad. La transparencia estabiliza y aumenta la velocidad del
sistema eliminando lo otro o lo ajeno (el secreto, la extrañeza y la otredad)”, concluye
HAN diciendo que “en el modo actual de producción inmaterial, más información y
comunicación significan más productividad y crecimiento”; y que la comunicación se
acelera cuando “se eliminan todas las barreras, muros y abismos”29; en este proceso
a las personas se les desinterioriza, no de forma violenta sino voluntaria.

26
PIKETTY. El Capital en el siglo XXI. Op. cid. Pág. 640.
27 LYMAN, P. Derechos de autor y uso justo en la era digital: preguntas y respuestas con Peter Lyman.
Educom Review, v30 n1. Univ. de California ene-feb 1995. Pág. 32-35.
28
HAN. Psicopolítica. Op cit. Pág. 20
29 Ibídem.

32
Las fuerzas sociales dan forma al desarrollo de las redes de la información; hace falta
no solo contar con información (o acumularla) sino comprender a la organización
social. En este punto se advierte lo afirmado por ENGLEBART: “Hoy, el verdadero
peligro social radica en que la tecnología está en erupción y moviéndose a una
velocidad inédita en toda nuestra experiencia histórica. [...] Es tiempo de que
empecemos a adaptar la sociedad a esta revolución en la tecnología. Muchos peligros
potenciales nos acecharán en el futuro si no logramos adaptarla con éxito” 30.

En el desarrollo de los proyectos de tecnología, es una constante la existencia de

desarrollos tecnológicos mal y bien diseñados. GARTNER por ejemplo, cita que la
causa de fracaso de los proyectos de Business Intelligence –BI- es la misma que en
otra áreas de Tecnología de la Información -TI-, “la necesidad de mejorar la
comunicación entre TI y la gerencia de las empresas, las comunicaciones CIO-CEO31
enseñándole a TI a hablar en el lenguaje empresario”32. Es necesario que “exista una
comunicación efectiva entre las necesidades del negocio con el brazo tecnológico de
la empresa que, en definitiva, es quien trata de dar respuestas a esas necesidades”,
en diseño, planificación y la experiencia del desarrollador en “Data Miner”, que traduce
las solicitudes de información. “Los esfuerzos van desde los intentos de medir líneas
de código de trabajo escritas, a la abstracción de funciones codificadas”33, que se
denominan “puntos de función”, así como estudios comparativos.

De las tecnologías mal diseñadas se aprende, se pierde confianza, se ganan otras

seguridades, son llaves equivocadas hacia la transformación, rastros de grises
oscuros hacia la luz, un estado primario de creación, el mito de la caverna. Por el
contrario, las tecnologías bien diseñadas ofrecerán resistencia por sí solas, “se

30 ENGLEBART, Douglas. Experto en computación, inventor del mouse. Citado por Brown y Duguit.
Op cit. pág. 70.
31
Director de Tecnologías de la Información -CIO- (en inglés de Chief Information Officer). Director
Ejecutivo -CEO- (en inglés Chief Executive Officer)
32
KERNOCHAN, W. “Porqué la mayoría de los proyectos de fallan”. Enterprise Apps Today. Em
www.evaluandosotfare.com Enero 29, 2013. http://www.evaluandosoftware.com/porque-la-mayoria-de-
los-proyectos-de-business-intelligence-fallan/
33
Ibídem.

33
rehúsan a replegarse mansamente frente al túnel; la luz que se ve al final del túnel de
la información es simplemente el destello de la mirada de un visionario; que debe ser
compartida, replicada, transferida, esto es, democratizada. Paradójicamente para
avanzar no hay que mirar hacia adelante sino a los costados. Un enfoque central en
el destino final, inevitablemente deja de lado todo lo que está cercano a los bordes: el
contexto, los antecedentes, la historia, el conocimiento común y los recursos
sociales”34. Estamos, a mi manera de ver, en presencia de una gobernanza neoliberal
que va por el centro, frente a una gobernanza contra-hegemónica35 que transcurre
sobre los bordes; “como estrategia de la globalización contra-hegemónica y de su
contraparte jurídica, la legalidad cosmopolita subalterna”36.

Sin embargo, así como lo nuevo aprende de lo viejo, lo viejo también se resiste, como
por ejemplo, las complejas fuerzas sociales37 que no solo han dado forma al desarrollo
de las redes de la información, sino que son robustas e ingeniosas en el arte de la
manipulación, y con reglas limitadas de participación en una estructura e

34 BROWN y DUGUID. La vida social de la información. Op. cit. Pág. 25

35 SANTOS, B. de S., manifiesta que a veces las soluciones no residen en el Estado ni en el mercado,
sino en un tercer tipo de forma organizativa: la “Gobernanza contra hegemónica”, que se soporta en
redes de colaboración entre actores no estatales que involucran a las empresas y a las asociaciones
civiles con una lógica organizativa de funcionamiento en redes, que les permite “superar los dilemas
regulatorios que los mercados (que siguen la lógica del intercambio) y los Estados (que siguen la lógica
de la autoridad) no pueden solucionar por sí mismos. Se necesitan instituciones al servicio de la
descentralización y la democratización que devuelvan la autoridad de decisión al nivel local y que
incluyan a todos los «actores» relevantes. Sin embargo en esta gobernanza, los grupos sociales más
excluidos (de los beneficios de la ciudadanía social por cuestiones de clase, género, raza u opresión
étnica, que son la mayoría de la población del mundo), aquellos que probablemente se beneficiarían
más del éxito de las reivindicaciones, no participan y es improbable que vean considerados sus
intereses y aspiraciones”. “Capítulo II: Más allá de la gobernanza neoliberal: El Foro Social Mundial
como legalidad y política cosmopolitas subalternas”, en el texto “El derecho y la globalización desde
abajo. Hacia una legalidad cosmopolita”.
36 “La legalidad cosmopolita subalterna Se concibe no como una estrategia jurídica, sino como una

estrategia política que comprende componentes jurídicos; que valida el derecho y los derechos como
elementos de luchas que deben politizarse antes de juridificarse; la consolidación de la legalidad
cosmopolita subalterna debe confrontar el problema del fascismo social, esto es, actores no estatales
con poderes de veto sobre la vida y el bienestar de quienes no tienen poder; que imponen políticas de
ajuste estructural y cuentan a menudo con la colaboración de élites locales corruptas. La legalidad
cosmopolita subalterna es el tipo de movilización legal que, al abordar lo global en lo local y lo local en
lo global, permite hacer progresar la globalización contra-hegemónica”. SANTOS B. Capítulo XIII. “Dos
democracias, dos legalidades”, en el texto El derecho y la globalización desde abajo. Hacia una
legalidad cosmopolita.
37 Las instituciones no son monolíticas, estáticas y estancadas; son creaciones humanas, cambian a

medida que la gente cambia y se adaptan para satisfacer las necesidades sociales. Ignorar su utilidad
y capacidad para adaptarse hace que resulte difícil comprender el cambio social en general.

34
institucionalidad vertical del poder38, donde un extremo es favorecido y el otro no,
cuando en realidad las mayorías están a favor de un desarrollo que tome en cuenta lo
que gente quiere, necesita, la paradoja alucinante pero engañosa de la cuadratura del
círculo.

La experiencia histórica, expresa PIKETTY, sugiere que el mecanismo principal que

permite la convergencia entre países es la difusión de la información y los
conocimientos en el ámbito nacional e internacional. Dicho en sus palabras “los países
más pobres alcanzan a los más ricos en la medida en que logran llegar al mismo nivel
de conocimiento tecnológico, de calificaciones, de educación, en lugar de volverse
propiedad de los más ricos. Este proceso de difusión de los conocimientos no cae del
cielo: a menudo se ve acelerado por la apertura internacional y comercial (la autarquía
no facilita a transferencia tecnológica), y depende sobre todo de la capacidad de los
países para movilizar el financiamiento y las instituciones que permiten invertir
masivamente en la formación de su población, al tiempo que se garantiza un marco
legal previsible para los diferentes actores. Por consiguiente, el proceso de difusión
está íntimamente vinculado con el proceso de construcción de un poder público
legítimo y eficiente”39.

2. LA RED DE REDES: INTERNET Y EL PODER DE LA INFORMACIÓN EN LA

ERA ACTUAL.

En la década del sesenta, se especuló en los EEUU sobre la posible toma o

destrucción por parte de los soviéticos de las comunicaciones estadounidenses en
caso de una guerra nuclear, por lo cual se ideó un plan tecnológico por parte del

38 WILLIAMS, Raymond, distingue la naturaleza evolutiva de las instituciones, cuando sugiere que la
sociedad siempre está en contradicción con la influencia de las instituciones dominantes, residuales y
emergentes, por ejemplo, el debate que se presenta con las instituciones dominantes actuales: el
mercado libre, la democracia y la propiedad intelectual. No obstante, esas instituciones no siempre
estuvieron allí; emergieron para reemplazar a formas institucionales más antiguas, como el
mercantilismo y la monarquía. Las instituciones de la propiedad intelectual se desarrollaron como
extensión de otros derechos de propiedad. El mercantilismo, sobrevive en la oposición al comercio libre,
y los vestigios de la monarquía sobreviven en las distinciones de clase. (Resources of hope: Culture,
democracy, socialism. 2016). Citado por SEELY y DUGUID. Op. cit. pág. 199.
39 PIKETTY. El Capital en el siglo XXI. Op. cit. pág. 88.

35
Servicio de Proyectos de Investigación Avanzada del Departamento de Defensa
estadounidense (Advanced Research Projects Agency -ARPA), Memorando RM-
3420-PR de agosto de 1964 de la Fuerza Aérea EEUU, el cual se refiere a cómo
realizar las comunicaciones en caso de una confrontación nuclear con la URSS (Unión
Soviética), con gráficos lineales y distribuidos en forma de red. El instrumento de poder
del conocimiento más valioso construido por el hombre se gestó a partir de las
conjeturas del vencedor de la segunda guerra mundial, la red de redes, como hoy se
conoce a: la Internet.

LICKLIDER40 como pionero, entendía la necesidad de una red mundial, lo cual consta
en su documento de enero de 1960, “Man-Computer Symbiosis” (Simbiosis Hombre-
Computadora): “Una red de muchos [ordenadores], conectados mediante líneas de
comunicación de banda ancha".

El surgimiento de lo que ahora conocemos como internet se remonta a diciembre de

1969 en el marco de un proyecto llamado ARPANET. Dicho proyecto tenía como
propósito conectar los centros de información e investigación de cuatro universidades
norteamericanas, dentro de las que se encontraba el Instituto de Investigaciones de
la Universidad de Stanford; de esta forma en 1970 había 10 ordenadores integrados en
la red, en 1975 eran cien y en 1984 eran mil41. El ingeniero estadunidense Robert KAHN
en octubre 1972 se trasladó a DARPA42, y exhibió ARPANET conectando 40

40 LICKLIDER Joseph Carl Robnett (1915-1990) es una de las figuras más importantes en ciencia
computacional e historia de la informática. “Previó la computación interactiva moderna, y su aplicación
a toda clase de actividades; pionero de Internet, con una visión temprana de una red de ordenadores
mundial mucho antes de que fuera construida. Realizó la primera descripción documentada acerca de
las interacciones sociales que podrían ser propiciadas a través del networking (trabajo en red),
contenida en una serie de memorandos escritos por él, en Massachusetts Institute of Technology, en
agosto de 1962, en los cuales Licklider discute sobre su concepto de Galactic Network (Red Galáctica)”.
“En octubre de 1962 es jefe de la Oficina de Técnicas de Procesamiento de la Información (IPTO) en
DARPA, (Agencia de Investigación de Proyectos Avanzados de Defensa) de EEUU; en 1963, envió un
memorando a sus colegas en la que esbozó los primeros desafíos en tratar de establecer una red de
reparto del tiempo de los ordenadores con el software de la época”. Consulta Wikipedia 5 de agosto de
2017.
41 CRUZ MUNDET, J.; MIKELARENA PRIETO, F. Información y Documentación Administrativa.

Segunda Edición. Editorial Tecnos (Grupo ANAYA S.A.) Madrid 2006. Pág. 43.
42 La Agencia de Proyectos de Investigación Avanzados de Defensa -DARPA- hace parte del

Departamento de Defensa de EEUU.

36
computadoras en la “International Computer Communication Conference”, mostrando
el sistema al público por primera vez.

Durante los años 1973 y 1974 se crea por CERF y KAHN, el Protocolo de Control de
Transmisión (TCP), fundamental en Internet que garantiza que los datos sean
entregados sin errores a su destino y en el orden mismo en que se transmitieron. Para
mediados de los setenta existían ya las aplicaciones de terminal remoto, trasferencia de
ficheros y correo electrónico soportados por protocolos que precedieron a los protocolos
TCP/IP.

Sin embargo, este conocimiento que hacía parte exclusiva del material de guerra y
que era diseñado por científicos de centros académicos, empezó a tener otros usos,
que sin lugar a dudas solo gremios con suficientes recursos económicos podrían
financiar. A principios de los años ochenta surgieron otras redes similares a ARPANET
que agruparon a diversos grupos de investigadores; en consecuencia, desde esta
década, la empresa privada se apropió de las tecnologías de microondas, recursos
satelitales y de las redes internacionales y transoceánicas de fibra óptica.

En 1986 la Fundación Americana de la Ciencia (NSF), puso en funcionamiento la red

NSFNET, infraestructura de red creada por la National Science Foundation que
generalizó la integración de las diversas redes y se introduce la WWW (World Wide
Web)43 o Internet, con el propósito de permitir que las universidades y centros de
investigación hicieran uso de sus computadoras y ordenadores personales. En tanto
esta red se desvinculó de su originaria finalidad militar, expandiéndose por el mundo
universitario y llega a finales de los ochenta a Europa. Estas conexiones comenzaron
a utilizarse para el envío de correo electrónico, transferencia de datos y archivos,
constituyéndose en la columna vertebral de Internet como Infraestructura Global de

43 “La WWW consiste en la unión de una gran cantidad de servidores de hipertexto a través de la Net y
de la combinación de 2 tecnologías: la hipermedia y la Net. La tecnología de la hipermedia es la versión
multimedia del hipertexto. la WWW o World Wide Web (literalmente telaraña de alcance mundial), cuya
traducción podría ser Red Global Mundial o "Red de Amplitud Mundial". Consulta Wikipedia el 2 de
septiembre de 2016.

37
Información y que hacia el futuro implicaría la eliminación de las fronteras físicas,
técnicas y fiscales44.

“Internet puede definirse como una red internacional de redes que permite la interconexión
de redes y ordenadores de todo tipo (de particulares, empresas e instituciones) gracias al
uso del protocolo TCP/IP (lenguaje de transmisión de datos) que puede ser comprendido
por cualquier ordenador y sobre el que se implementan numerosos servicios centrados
en la transmisión de información”45.

La expansión en el transcurso de la década de los noventa, en número de usuarios y

tipología de servicios disponibles en la red, fue grande gracias a factores técnicos como
el desarrollo de la World Wide Web (www) y a la generalización de ordenadores personales
cada vez con mayores prestaciones, más baratos, y financiados en muchos casos por
gobiernos, especialmente EEUU. Popularizada la Internet y poblado el ciberespacio,
surge el revolucionario comercio electrónico (e-commerce) y los desafíos de la
globalización; sin embargo la nueva economía del e-business, del poder de la web y
de los mercados emergentes se hace más valiosa al contar con grandes empresas
comerciales, medios de comunicación, administraciones públicas y ciudadanos,
dispuestos a invertir grandes sumas en hacer publicidad por la web, lo cual sucede a
partir de 1994.

La evolución de la WEB ha sido sorprendente. A principios de 1993, poco más de un año

después de su nacimiento, existían 50 servidores, a principios de 1994 llegan a 1000 y
en diciembre de ese mismo año son 10.000. En enero de 1997 eran ya 100.000 y en abril
de 1997 ascendían a 1.000.000. En agosto de 1999 los servidores WEB sobrepasaban

44 ZAPATA LÓPEZ, F. “Sociedad del Conocimiento y Nuevas Tecnologías”. Revista virtual de la

Organización de Estados Iberoamericanos para la educación, la ciencia y la cultura. En
http://www.oei.es/historico/salactsi/zapata.htm.
45 Sin embargo, la aplicación más importante en la World Wide Web o WWW surgió en 1991 de la

mano de Tim Berners-Lee en el Centro Europeo de Investigación Nuclear (CERN) de Ginebra. “La
WWW se puede definir como un medio de navegar por Internet y un sistema de difusión y gestión
de la información basado en páginas de hipertexto escritas en el lenguaje HTML (HyperText Mark-
up Language) que se distribuyen por medio del protocolo HTTP (HyperText Transfer Protocol). El
hipertexto se refiere a la posibilidad de trasladarnos desde un texto a otros a partir de zonas
determinadas del primero”. Consulta Wikipedia 5 de agosto de 2017.

38
los 7 millones. Hoy en día son ya cientos de millones46. Las razones de ese crecimiento
exponencial han sido, entre otros: “su flexibilidad y simplicidad de utilización, su bajo
costo, las posibilidades que conceden la inclusión de entornos gráficos, sus prestaciones
como sistema de inclusión de servicios y su independencia de sistemas operativos”47.

Por otra parte, SEELY y DUGUID, expresan que la web es un repositorio de

información vasto y desordenado que cambia a la velocidad de la luz, y contiene
enormes cantidades de información superpuesta y repetida. Frente a lo cual expresan
que frente a “la abundancia de información que inunda, no se necesita más
información, sino gente capaz de asimilarla, comprenderla y rescatar su sentido”48.
Por ello la preocupación por el acceso a la información ha dado paso a la preocupación
de cómo manejar la cantidad de información a la que accedemos. “No solo hemos
abierto el grifo de la información, hemos roto un dique, y controlar el flujo es un tema
crucial por resolver”49.

De la misma forma añade SABÉS que la publicación en Internet “es sencilla pero no
se organiza, estructura e interconecta la información de forma correcta para que sea
realmente visible. Además, en cuanto a los recursos en la red, existe incompatibilidad e
inadaptación de los numerosos sistemas de identificación, heredados de la era de la
imprenta y, por lo tanto, no concebidos para utilizar la interconexión y la potencia de
cálculo del ciberespacio. Se añade la multiplicidad e incompatibilidad de taxonomías,
tesauros, terminologías, ontologías y sistemas de clasificación, vinculados a diferentes
culturas, tradiciones, teorías y disciplinas”50.

En el mismo sentido las relaciones humanas se han transformado. La comunicación

no está marcada por el intercambio físico, y se puede tener cercanía sin que las

46 CRUZ MUNDET, J.R. y MIKELARENA PEÑA, F. Información y Documentación Administrativa.

Segunda Edición. Editorial Tecnos (Grupo ANAYA S.A.) Madrid 2006. Pág. 43.
47 Ibídem.
48 SEELY y DUGUID. La vida social de la información. Op. Cit. pág. 98.
49 Ibíd. pág. 10
50
SABÉS TURMO, F. “Los documentos y archivos. Una necesaria revisión histórica para afrontar el reto
de la e-administración pública”. En Enl@ce Revista Venezolana de Información, Tecnología y
Conocimiento. Año 5: No. 2, Caracas mayo-agosto 2008, pág. 31-45.

39
grandes distancias sean un obstáculo. Las redes sociales son el más claro ejemplo
de ello; esto implica mayor control, porque ya es bien sabido el riesgo que este cambio
de paradigma entraña respecto al respeto de la intimidad. Casos como el de wikileaks
y Facebook han puesto en evidencia la vulnerabilidad y situación de indefensión de
los individuos frente a quienes utilizan, manipulan y/o controlan el poder de la
tecnología. Lo referencia DÍAZ BERNAL así: “Desde un punto de vista más ontológico-
metafísico, se producen cambios en la manera como las personas interpretan y
participan de la realidad. Cambia la experiencia de la realidad… Vivimos en una
sociedad donde gana el simulacro por encima de la realidad, en una ‘cultura del
simulacro’ como afirma BAUDRILLARD (1978). Y el simulacro nos fascina, como nos
fascinan las imágenes que desprenden las nuevas tecnologías, de tal manera que ya
no podemos distinguir entre lo que es realidad y lo que es sólo apariencia, lo que es
verdadero de lo falso”51.

En esta línea de análisis resulta también bastante esclarecedor el análisis realizado

por el sociólogo MATTELART52 quien al realizar una genealogía, concluye que se ha
naturalizado una nueva ideología y ese recorrido nos lleva al entorno norteamericano
y asiático donde predomina el concepto de Economía Digital, desarrollado por el
economista norteamericano DON TAPSCOTT, en el libro Digital Economy de 1996,
donde explora cómo las “Nuevas Tecnologías de la Información” han revolucionado la
economía tradicional. “Este concepto se refiere al funcionamiento de un mercado
donde la información es el principal recurso productivo, que debe distribuirse de
manera eficiente, pero en el que se debe favorecer su propiedad intelectual”53; la
economía se convierte en una forma hegemónica de entender la realidad social.

Es así como el uso de las tecnologías de la información se van consolidando como

una estrategia económica que implicaba eliminación de fronteras para favorecer las

51
DÍAZ BERNAL J.G. “Análisis Histórico sobre la Sociedad de Información y Conocimiento”. Revista
Conocimiento, Praxis y Saber Vol. 3 No. 5. Año 2012. págs. 167 a 186.
52 MATTELART, A. Historia de la sociedad de la información. Paidós, Barcelona 2002. p.132
53 NEGROPONTE, N. Ser digital, en inglés: "Being digital", (1995) en el cual hace un paralelismo entre

el mundo real compuesto de átomos y el mundo informático compuesto de bits.

https://www.ted.com/talks/nicholas_negroponte_a_30_year_history_of_the_future?language=es

40
condiciones del mercado y para fortalecer el crecimiento económico, lo cual trae
implícita la promoción de la investigación de tecnológica en mayor medida en los
países avanzados soportada en tratados internacionales y en la consolidación de
instancias supranacionales. Proceso descrito por el profesor ROJO así:

“Desde la caída del muro de Berlín54, diferentes Estados han intentado conseguir un
mercado mundial en el que los bienes, personas, servicios y capitales circularan en
completa libertad, y cuyo funcionamiento estuviera asegurado mediante garantías
contra las distorsiones de la competencia. Las medidas que se han venido
promulgando en la mayor parte de países desarrollados han coincidido en algunos
aspectos: Eliminación de las fronteras: físicas, técnicas y fiscales…la supresión de las
fronteras al libre comercio de bienes y servicios (incluidos los informativos) ha ido
acompañada de acciones que reforzaran la base tecnológica y la investigación en las
industrias de los países tecnológicamente más avanzados. La armonización de las
diferentes legislaciones nacionales, pactada en las instituciones supranacionales (ej.:
UE55, OEI56, GATTT57) se ha convertido en una estrategia decisiva para la
consecución de este mercado de talla mundial, de cara a favorecer los intercambios
económicos de bienes y servicios entre los Estados”58.

54 El Muro de Berlín fue un muro físico de seguridad que formó parte de la frontera interalemana desde
el 13 de agosto de 1961 hasta el 9 de noviembre de 1989. De 45 kilómetros dividía la ciudad de Berlín
en 2, mientras que otros 115 kilómetros rodeaban su parte oeste separándola de la RDA. Fue uno de
los símbolos más conocidos de la Guerra Fría y de la separación de Alemania.
https://es.wikipedia.org/wiki/Muro_de_Berl%C3%ADn
55 La Unión Europea (UE) es una comunidad política de derecho, nacida para propiciar y acoger la

integración y gobernanza en común de 28 Estados Europeos. Establecida con el Tratado de la Unión

Europea (TUE), el 1 de noviembre de 1993. La Unión Europea cuenta con siete instituciones: el
Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia, el Tribunal de
Cuentas y el Banco Central Europeo. La Unión cuenta también con otros órganos como el Comité
Económico y Social, el Comité de las Regiones, el Defensor del Pueblo Europeo, el Alto Representante
de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Consulta Wikipedia 10 de agosto de 2017.
56 La Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI) es un

organismo internacional de carácter gubernamental para la cooperación entre los países

iberoamericanos en el campo de la educación, la ciencia, la tecnología y la cultura en el contexto del
desarrollo integral, la democracia y la integración regional. Consulta Wikipedia 10 de agosto de 2017.
57 GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) se basa en las reuniones

periódicas de los estados miembros, en las que se realizan negociaciones pendientes a la reducción
de aranceles, según el principio de reciprocidad. Consulta Wikipedia 10 de agosto de 2017.
58 ROJO VILLADA P.A. “Las Nuevas Tecnologías y la Sociedad de la Información como Estrategia

Geopolítica de los Países Desarrollados”. Revista Razón y Palabra No.38. Primera revista electrónica
en América Latina Especializada en Comunicación. México abril 2004.
http://www.razonypalabra.org.mx/mundo/2004/abril.html.

41
Internet es algo que va mucho más allá del significado que pudo tener en un principio,
en la medida en la que impulsa el fenómeno de la globalización y la consideración de
una red global.

SABÉS expresa que “Internet puede conducir a nuevas formas de colonialismo

cultural por la ausencia de diversidad de información presentada. Por un lado, se
publican grandes cantidades de información de todo tipo en la red, pero no es el
volumen el problema, sino los programas tácitos de incorporar a las webs unos
determinados contenidos de sectores y niveles de las actividades públicas, privadas,
intelectuales, etc.; son las llamadas industrias del conocimiento las que lideran las
clasificaciones Web. Las apuestas comerciales proporcionan posiciones de privilegio
en los buscadores y motores de búsqueda predominantes”59; así como el manejo,
exactitud y manipulación de los algoritmos.

Las nuevas tecnologías, y en especial el arquetipo Internet, desarrollan una nueva

economía basada en la interconexión de los seres humanos mediante sus
conocimientos y creatividad; generándose un ciudadano del ciberespacio con
capacidad de auto-organización, reglas particulares y comportamientos comunes. “El
carácter global de Internet, su condición hipnótica, lenguaje común, la ausencia de
dudas derivada de la ausencia de certezas, son aspectos que alientan un proceso
dinámico de homogeneización cultural a escala planetaria”60. Los motores del
desarrollo se desplazan hacia lo inmaterial. Es lo inmaterial lo que en adelante
arrastrará el crecimiento de las economías, haciendo de la gestión informativa la clave
de la competitividad para muchas empresas y organizaciones61.

59 SABÉS TURMO. “Los documentos y archivos…”. Op cit. pág. 31-45.

60 CEBRIÁN, J.L. “La red: cómo cambiarán nuestras vidas los nuevos medios de comunicación”. Círculo
de Lectores, 1998. pág. 177-194.
61 PINTO MOLINA, M.; GARCÍA MARCO, F.J.; AGUSTIN LACRUZ, M del C. Capítulo 3 “Del análisis

textual al análisis digital” en el texto: Indización y resumen de documentos digitales y multimedia.

Técnicas y Procedimientos. Ediciones TREA, S.L. España 2002.

42
Internet parecería encarnar, para HAN, “el poder inteligente, amable, que seduce en
lugar de prohibir, no se enfrenta al sujeto sino que le da facilidades. No impone ningún
silencio sino por el contrario exige compartir, participar, comunicar nuestros deseos,
opiniones y necesidades esto es, contar nuestra vida. Al principio estamos
maravillados que la red digital es un medio de libertad ilimitada, pero es una ilusión, la
libertad y la comunicación ilimitadas se convierten en control y vigilancia totales, la red
y la comunicación tienen un efecto allanador”.

Según HAN, “las cosas se convierten por sí mismas en proveedores activos de

información. Informan sobre nuestra vida…La extensión de la internet de las personas,
web. 2.0, a la internet de las cosas, 3.0, es la culminación de la sociedad de control
digital. La web 3.0 hace posible un registro total de la vida. Ahora también nos vigilan
las cosas que usamos diariamente”62.

Debemos reconocer las bondades de internet en cuanto a las facilidades que brinda
en materia de servicios, pero es necesario tener consciencia de que Internet es
utilizada también como parte de esa estrategia de psicología neoliberal digital,
planteada por HAN, que estabiliza y reproduce el sistema dominante por medio de
una programación y control psicológicos; en la medida que la técnica de poder del
régimen neoliberal no es prohibitoria, protectora o represiva, sino prospectiva,
permisiva y proyectiva, que es justamente lo que representa internet.

Puesto que el futuro de la sociedad de la información está en las redes (Internet,

Intranet...) la gobernanza neoliberal63 invita a formar a ciudadanos capaces de

62
HAN. Psicopolítica. Op cit. pág. 94.
63
Desde mediados de los 90, la gobernanza neoliberal es una nueva matriz socio-política, un modo de
regulación social pos-estatal, y una innovación jurídica dentro de la globalización neoliberal; que parte
de la premisa falsa de la necesidad de incorporar la sociedad a la economía, para corregir las fallas del
mercado, combinando novedosamente la horizontalidad y la verticalidad. Es una red que intenta
manejar un débil orden normativo y jerárquico, desde arriba, y un caos participativo y autónomo, desde
abajo. “La gobernanza es una forma de derecho y gobierno genéticamente modificada que pretende
inmunizarse frente a las presiones desde abajo, y a los cambios no predecibles en las reglas del juego
de la acumulación de capital que pueda introducirse por el Estado o por la legislación interestatal Los
conceptos mediante los cuales se formuló la crisis de legitimidad en los años setenta, se encuentran
silenciados dentro de la matriz de esta gobernanza: En lugar de transformaciones sociales, solución de

43
procesar esta nueva información multimedia e hipermedia que crece en los entornos
electrónicos; ya se expresaba en el Foro Global de la ONU en el 2000 que como
objetivo prioritario del nuevo milenio buscaba el impulso de una alfabetización digital,
acompañada de un reparto más solidario y equilibrado de las nuevas tecnologías por
parte de los países más ricos y desarrollados, que no se da en los niveles esperados;
pero cuyo propósito podría implicar que Internet pueda ser visto como un sistema de
comunicación e información no jerárquico, heterogéneo, informal, público y en
permanente evolución. La gráfica que indica "Número de usuarios de Internet cada
100 habitantes", período 1997-2014.

*Fuente: International Telecommunications Union. Las tres gráficas corresponden (de arriba a abajo) a
(1) Mundo desarrollado; (2) Mundo en su conjunto; (3) Mundo en desarrollo.

Desde sus comienzos, Internet ha sido una fuente extraordinaria de ayuda y de

información gratuitas, todo un ejemplo de una “economía basada en los regalos”; un
vector de saberes individuales, generosamente compartido por numerosos seres

problemas; en lugar de participación popular, participación selectiva de interesados, se escogen

algunos actores, intereses o voces para que participen; en lugar de contrato social, autorregulación; en
lugar de justicia social, juegos de suma positiva y políticas compensatorias; en lugar de relaciones de
poder, coordinación y asociación; en lugar de conflicto social, cohesión social y estabilidad de flujos.
Esos conceptos en lugar de estar al servicio de un proyecto de inclusión social y de redistribución social,
están al servicio de la exclusión social y la polarización económica”. SANTOS, B.S. y RODRÍGUEZ
GARAVITO, C. “Capítulo I: El derecho, la política y lo subalterno en la globalización contrahegemónica”
en el texto: El derecho y la globalización desde abajo. Hacia una legalidad cosmopolita.

44
humanos en un espacio público, que cortocircuita esquemas globalizantes y se resiste
a eliminar el secreto (datos personales), lo distinto, lo extraño, la otredad; LYMAN
expresaba que “suceden cosas raras cuando chocan la economía del regalo y la
economía de mercado”64. En este escenario existe preocupación por cómo controlar
la RED.

En escena se mantienen las reivindicaciones sociales que obligan a los Estados y sus
débiles gobiernos, pero agresivos, a reconocer el principio de igualdad “formal”; y el
Estado de Derecho; pero los motivos reales de los cambios no parecen ser las
reivindicaciones; desde los años 90 se hizo evidente de la necesidad de controlar la
RED, esa nueva realidad socio-tecnológica que en lo corrido de este siglo XXI trae
consecuencias, como el quebrantamiento de las fronteras nacionales65, o mediante el
fenómeno de la internet, brindar a cualquier persona acceso y reutilización de la
información pública y privada66.

Ante esta nueva realidad, la estructura social, jurídica y administrativa de las

sociedades viene cambiado y busca a toda costa normalizar la actividad de la RED,
por eso la preocupaciones por el desarrollo de la normativa internacional sobre
ciberseguridad, apunta no solo para al control del cibercrimen; a la necesidad de
regular formalmente técnica y jurídicamente los derechos67 electrónicos y la
participación democrática de todas las personas digitales convertidos en seres
virtuales e invisibles, sino también a la necesidad de identificar y ubicar en la RED a
cada personal, su código, su IP, para hacerlos miembros integrados y controlados a
la sociedad de la información en un Estado Tecnológico de Derecho, no se trata
precisamente de volver la mirada al hombre, aquí no hay ningún antropocentrismo.

64 Citado por BROWN Y DUGUIT. Op cit. pág. 47.

65 Por eso la idea de construir muros de concreto, como respuesta a la necesidad, como en la
antigüedad, de mantener control visible sobre la vida y los sueños de los ciudadanos.
66 Son aplastantes los números en materia de usuarios de internet en el planeta; mientras en 1996

existían 55 millones usuarios de internet en el mundo, en 2006 alcanzó la cifra de 1.093.500.000

millones. Para 2017 son 3.739.698.500, que representan el 49,7% de la población mundial.
67 Declaración Universal de Derechos Humanos, ONU (París 1948). Pacto Internacional de los

Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(Nueva York 1966). Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales (1950). Carta Social Europea (1961).

45
CHOMSKY68 afirma que la seguridad de la población ha sido siempre marginal para
las élites de poder, y que por ello es pertinente de viva desinformada; la seguridad
aplica e interesa a la institucionalidad y a los sistemas de poder estatal y privado.

SANTOS reitera que si bien la tecnología de las redes han sido utilizadas desde sus
inicios en asuntos de espionaje, guerra contra el terrorismo, como una muestra
evidente de poder y exclusión, y se ha adecuado a proyectos políticos autoritarios y
económicos de consumismo de mercado (tecnología del poder científico); también se
ha utilizado y deberá seguir siéndolo, para la democratización de la vida política,
social, económica y cultura de la sociedad en un proyecto que ha de denominarse
tecnología popular69.

3. EL REGRESO AL ESTADO Y EL CONCEPTO DE DEMOCRACIA EN

SENTIDO AMPLIO.

De qué Estado estamos hablando? mientras el Estado Liberal establece y reconoce

los derechos y libertades individuales de los ciudadanos, sujetos a un orden jurídico-
político que viabiliza su garantía y propone una economía de libre mercado con la
coexistencia de un “Estado” mínimo, no interventor y si garantista de las libertades
individuales; el Estado Social incorpora los derechos de carácter social y económicos,
así como las garantías Estatales el cumplimiento de esos derechos; correspondiendo
al éste promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de los individuos
sea real y efectiva, así como facilitar la participación de los ciudadanos en la vida
política, económica, social y cultural; es decir, un Estado democrático y pluralista. Un
Estado Social que implantó sistemas tributarios para financiar obras públicas, políticas
fiscales y monetarias, así como programas de seguridad social70.

68
CHOMSKY, N. Conferencia Fundación Liber Seregni. Montevideo 17 de julio de 2017.
69 BINIMELIS, H. “Una pregunta sobre tecnología a Boaventura de Sousa Santos”. Marzo 23, 2014.
Monos con Navaja. en:https://helderbinimelis.net/2014/03/23/una-pregunta-sobre-tecnologia-a-
boaventura-de-sousa-santos/
70 Se diferencia del Estado Bienestar que fue una respuesta de un Estado frente a la crisis de los 30,

que se limitó a fundar una política económica y social.

46
Es a este Estado que “se le asigna la función de defender y garantizar la democracia.
Para esto debe promover la participación ciudadana: impulsar asociaciones civiles,
juntas de acción comunal, gremios económicos e industriales, sindicatos, comités de
consumidores, asociaciones juveniles”71; de la misma forma no solo debe intervenir la
economía, sino que es “el encargado de dirigir integralmente el proceso de desarrollo;
por tanto debe establecer las formas y reglas de juego de las relaciones económicas
para garantizar a todos su participación en el sistema y el ejercicio de la libertad
económica”72.

Para el efecto propone fortalecer servicios, garantizar derechos esenciales para

mantener el nivel de vida de las personas para participar como miembro pleno en la
sociedad, promoviendo la redistribución de la renta a través de los impuestos y el
gasto público; para ello se obliga con la consolidación de una gestión pública que se
inserte conceptos de eficacia y eficiencia desde una perspectiva más gerencial que
burocrática. Este esquema de acción del Estado encuentra su fundamento en
corrientes teórico-prácticas que recogen postulados económicos, políticos y jurídicos
dentro de las que sobresale el neo institucionalismo, que destaca el papel de las
instituciones, entendidas como un conjunto de normas, reglas, valores y procesos que
orientan y constriñen el comportamiento de los actores implicados, condicionando su
éxito y sostenibilidad a los resultados73.

Es de resaltar también, y este es mi punto de llegada, que el modelo de la nueva

gestión pública incorpora conceptos gerenciales con un esquema de organizaciones
virtuales paralelas basadas en el uso intensivo de Internet y las TIC74, que permitirían
frenar el rezago del Estado frente a la aplicación de las nuevas tecnologías en los
procesos sociales, políticos y económicos Estatales, apuntando a la materialización

71 CAMACHO TORRES, C.E. “Estado Social de Derecho”. Presentación 20 de Mayo de 2014 en web
en https://prezi.com/jsdadk8xyjwn/estado-social-de-derecho/
72 Ibídem.
73 MARCH y OLSEN, 1989; THELEN y STEINMO, 1992.
74 AUCOIN, P. “El diseño de las organizaciones públicas para el siglo XXI: por qué la burocracia

sobrevivirá en la gestión pública”. Administración pública de Canadá 1997. Publicado www volumen 40
No. 2. Junio 8 de 2008. pág. 290 a 306.

47
del e-Gobierno, entendido como el motor de la transformación institucional y de
articulación de consensos entre aquellos agentes e intereses que son fundamentales
para lograr el estadio hacia la Sociedad de la Información.

En este escenario, el papel del derecho, en especial del área administrativa, es

convertirse en el instrumento del Gobierno que logre flexibilizar los canales de relación
con la sociedad mediante el logro en oportunidad y agilidad de publicación del marco
jurídico (políticas y normas) que viabilice la gestión y la concreción de medidas,
garantizando todos los derechos; así como también ser beneficiario directo del e-
Gobierno en la medida que ante el escenario de superproducción normativa de cada
Estado, logre reducir la complejidad de la aplicación del derecho, mediante la eficaz
identificación de normas aplicables, y optimizando la prestación de servicios jurídicos
virtuales tanto en lo administrativo como en lo judicial, y visualizando escenarios
futuros de desarrollos automatizados de decisión jurídica que den celeridad y
seguridad en la aplicación efectiva del sistema jurídico, que conlleve mejores niveles
de eficiencia en la Administración Pública, en la reducción de la brecha entre derecho
y sociedad, y en la promoción del desarrollo y crecimiento económico; temas que
desde los años noventa en el seno de Banco Mundial o BID son objeto de los estudios
del derecho.

De acuerdo con SANTOS75, en la última parte del siglo XX, el neoliberalismo neutralizó
y debilitó los derechos económicos y sociales y el Estado de Bienestar76 que eran los
mecanismos democráticos para la redistribución social. La democracia, privada de su
potencial redistributivo, terminó siendo totalmente compatible con el capitalismo, hasta
tal punto que se convirtieron en conceptos gemelos77 que se impusieron en todo el

75 SANTOS, B.S. El derecho y la globalización desde abajo. Hacia una legalidad cosmopolita.
Anthropos; México: UAM Cuajimalpa, 2007 pág. 31 a 59.
76 “Las luchas democráticas por la inclusión en el contrato social, que produjeron la expansión de los

derechos, algún grado de redistribución social y el crecimiento de las interacciones no mercantiles entre
los ciudadanos, fueron posibles gracias al Estado de Bienestar”. SANTOS, B.S. El derecho y la
globalización desde abajo. Hacia una legalidad cosmopolita.
77 La relación histórica entre democracia y capitalismo no es lineal, ya sea únicamente porque en los

últimos doscientos años han existido distintos modelos de democracia (Macpherson 1966, 1977; Held
1987) y distintos modelos de capitalismo (Boyer 1986; Boyer y Drache 1996; Santos 2001). SANTOS,
B. “El derecho y la globalización desde abajo. Hacia una legalidad cosmopolita”, Capítulo II.

48
mundo a través de la globalización neoliberal, las políticas de ajuste estructural y una
estrategia militar neocolonial. Desde los años ochenta y aún ahora en el siglo XXI, la
redistribución social ocurre gracias a la lógica de la filantropía, esto es, no implica
ningún potencial para la participación popular o la redistribución social como un
derecho; es decir, no ocurre de manera que reconozca el derecho a recibir beneficios
y a reclamar participativa y autónomamente la efectividad de los derechos
económicos.

Habrá que afirmar, concluye SANTOS78, que los efectos perversos de la combinación
entre el gobierno de mercado y democracia no redistributiva, ha sido una mayor
concentración de la riqueza y el crecimiento generalizado de la corrupción; en este
sentido los actores hegemónicos más visibles, como las empresas transnacionales
(ET) y los Estados del Norte se empeñan conscientes en sostener el modelo jurídico
que proporcionan a la globalización neoliberal su legitimidad científica y política, y
dirigen sus contenidos académicos hacia la globalización en temas tales como la
extensión global de la ley del mercado; expansión del régimen interestatal de los
derechos humanos y del derecho internacional; las nuevas tecnologías de la
comunicación y la exportación e importación de los programas de reforma judicial.

PIKETTY señala que existe una institución ideal “que permitiría evitar una espiral
desigualitaria sin fin y retomar el control de la dinámica en curso, sería un impuesto
mundial y progresivo sobre el capital. Semejante herramienta tendría, además, “el
mérito de generar transparencia democrática y financiera sobre las fortunas, lo que es
una condición necesaria para una regulación eficaz del sistema bancario y de los flujos
financieros internacionales. “El impuesto sobre el capital” permitiría que prevaleciera
el interés general sobre los intereses privados, al mismo tiempo que preservaría la
apertura económica y las fuerzas de la competencia. En su forma verdaderamente
mundial, el impuesto sobre el capital es indudablemente una utopía”. La función
principal del impuesto sobre el capital no es financiar al Estado Social, sino regular el

78 SANTOS, B.S. El derecho y la globalización desde abajo. Hacia una legalidad cosmopolita. Op.
cit. pág. 31 a 59.

49
capitalismo… Sin embargo, antes de llegar allá, es preciso conocer el del papel del
gobierno en la producción y distribución de la riqueza y la construcción de un Estado
Social apropiado para el siglo XXI” 79.

En este sentido habría que mencionar a PIKETTY80, cuando se refiere al regreso en el

siglo XXI del Estado81: “La crisis actual se traduce al mismo tiempo en una acusación
a los mercados y un planteamiento crítico del peso y el papel del poder público. Esta
segunda cuestión no ha cesado desde los años 1970-1980 y jamás terminará: a partir
del momento en que el gobierno empezó a tener en la vida económica y social el papel
central que adquirió en las décadas de la posguerra...”. Algunos reclaman con
vehemencia el regreso del Estado en todas sus formas, lo que hace suponer que
habría desaparecido; otros exigen su inmediato desmantelamiento, sobre todo ahí
donde está más ausente: los Estados Unidos, donde ciertos grupos asociados al Tea
Party desean suprimir la Reserva Federal y volver al patrón oro82. “En Europa, las
justas verbales entre “griegos perezosos” y “alemanes nazis” no siempre tienen un
carácter amistoso. Nada de eso facilita la resolución de los problemas. Sin embargo,
ambos puntos de vista, anti-mercado y anti-estado, tienen su parte de verdad: es
necesario inventar nuevas herramientas para retomar el control de un capitalismo
financiero que se ha vuelto loco, renovando y modernizando, profunda y
permanentemente, los sistemas de impuestos y gastos, que son el corazón del Estado
social moderno y que alcanzaron un grado de complejidad tal, que a veces amenaza
gravemente su eficacia socioeconómica”83.

3.1. La e-participación como estrategia, frente a la economía de mercado que

reduce la democracia.

79 PIKETTY. El Capital en el siglo XXI. Op. cit. págs. 519 y 577.

80 Ibídem pág. 522.
81 SASSEN adjudica la caída del Estado Nación “no a los efectos generalizados de la desmasificación

y la desagregación, sino al surgimiento de corporaciones transnacionales concentradas y poderosas”;

fuerzas complejas apropiadas de la tecnología y la información y operando en la sociedad a nombre de
todos.
82 ¿Donald Trump quiere volver al patrón oro?. Noviembre 11 de 2017. En:

http://www.diariojornada.com.ar/200550/economia/donald_trump_quiere_volver_al_patron_oro/
83 Ibídem pág. 522.

50
Quizá nos preguntaremos con CHOMSKY, si en una sociedad decente, ¿será el
hombre capaz de crear una visión de una futura sociedad justa?, quizá la propia
“naturaleza humana” con todas sus posibilidades y mediante un trabajo creativo,
pueda concebir y hacer realidad esa sociedad justa?; o tal vez tengamos que asumir
el realismo de FOUCAULT y entender que más allá del logro de una sociedad justa,
debemos rechazar la idea hegemónica de progreso o evolución lineal sustituyéndola
por la de transformación, y expresar que debemos comprender que el destino de la
sociedad se basa en un poder político ejercido por la mediación de un determinado
número de instituciones neutras e independientes, aparentemente, del poder político,
y que “…la verdadera tarea política de una sociedad es criticar el juego de las
instituciones aparentemente neutras e independientes; criticarlas y atacarlas de tal
manera que la violencia política que se ejerce oscuramente por ellas, sea
desenmascarada y se pueda luchar contra ellas, y que si no se es capaz de reconocer
estos puntos de apoyo del poder de clase, se corre el riesgo de permitirles que
continúen existiendo y de ver como se reconstituyen”84.

CHOMSKY hace un llamado a comprender “la naturaleza del poder, de la opresión,

del terror y la destrucción de nuestra propia sociedad”85, y expresa con esperanza que
el concepto defectuoso de “naturaleza humana” impregnado de dignidad y creatividad
que trata de construir una sociedad justa y libre, se encuentra limitado por nuestros
defectos de carácter; pero hace un llamado a ser valientes, especular y crear teorías
sociales sobre el conocimiento, independientemente de encontrarnos lejos de la
realidad; hace un llamado a la desobediencia civil que implica acciones adecuadas y
apropiadas que se llevan a cabo para impedir los actos criminales del Estado; por
tanto, considera CHOMSKY que si bien no le parece justo reducir el principio de la
“voluntad humana” a la noción de la estructura social de poder, si reconoce la
dependencia del hombre a la democracia de mercado.

84 CHOMSKY, N. y FOUCAULT, M. Debate celebrado en la Universidad de Ámsterdam en 1971 y

transmitido por la televisión holandesa. Visto el 1 de junio de 2017 en:
https://www.youtube.com/watch?v=OxU17CC4XVM&t=1871s.
85 Ibídem.

51
FOUCAULT86 diría que el mercado es el verdadero regulador de la sociedad; ese
mercado que toma decisiones desmembradas de toda autoridad, donde el individuo
no cumple ningún papel; en tal sentido se refiere al hombre de la modernidad, en los
términos de NIETZSCHE87, como aquel que vive centrado en sí mismo, incapaz de
grandes deseos, dedicado a preservarse y a evitar el dolor. Sin embargo, hace la
invitación a la resistencia donde el sujeto es tomado como una obra de arte.
MALRAUX decía que algo muy simple como el arte, es la única cosa que resiste a la
muerte; DELEUZE afirmaría que “únicamente el acto de resistencia resiste a la
muerte, ya sea bajo la forma de obra de arte o bajo la de una lucha humana”88.

La economía de mercado reduce y hace inviable la democracia 89, los sectores

privilegiados y poderosos, esto es, las instituciones financieras y corporaciones
multinacionales que en palabras de ADAM SMITH llamaríamos los “amos de la
humanidad” cuyo lema es “todo para nosotros y nada para los demás”, no quieren la
democracia, esto es, un gobierno que ejecute las acciones determinadas por el
pueblo, por ser contrarias a sus intereses y a sus principios de concentración de
riqueza y poder. Estamos, dice CHOMSKY, frente a 2 posiciones: un Estado de
Bienestar aristotélico que buscaba reducir las desigualdades o una reducción de
democracia sobre el principio originario de la constitución norteamericana que expresa
que la mayor preocupación de la sociedad debe ser “proteger a las minorías opulentas
de las mayorías”.

Las fuerzas económicas son las únicas responsables de esta asombrosa

concentración de riqueza. Los cambios tecnológicos, en particular la revolución de la
información, han transformado la economía, haciendo que los trabajadores sean más
productivos y pongan más peso en el trabajo intelectual que manual.

86 FOUCAULT, M. Microfísica del poder. Ediciones la Piqueta. Madrid, 1980. pág. 189.
87 NIETZSCHE La genealogía de la moral. Apartado 17. 1887.
http://bdigital.bnjm.cu/docs/libros/PROCE17474/La%20Genealogia%20de%20la%20moral.pdf
88 DELEUZE, G. Dos regímenes de Locos. Op. cit. pág. 281.
89 CHOMSKY, N. Requiem por el sueño Americano. Ed. Sexto Piso S.A. Trad. Magdalena Palmer.

Ciudad de México 2017.

52
Simultáneamente, el auge de los mercados mundiales -acelerado por la tecnología de
la información- ha vaciado el ya dominado sector manufacturero y ha reorientado la
economía hacia el sector de servicios.

La evolución y el uso de la red nos obligan a contar con una visión amplia e inclusiva
de e-democracia90 en razón de los usos participativos de la web 2.0 o web social,
orientado a la interacción y redes sociales. Los sitios web 2.0 actúan como puntos de
encuentro, la comunicación a través de la red, periodismo alternativo o ciudadano, los
blogs, wikis91, foros, etc. o la expresión de movimientos sociales, que permite la
integración, interacción y selección de contenidos por el usuario, que deja de ser un
receptor, un consumidor de información, para ser un híbrido de consumidor y
productor de contenidos en deliberación continua92.

Recordemos la contribución de las redes al Movimiento sociopolítico internacional

“Ocupar”93 contra la desigualdad social y económica en el Sur Global94 y la falta de

90 “La llamada democracia electrónica o democracia digital, conocida en inglés como e-democracy, es
el uso de las TIC (informática, Internet, computación móvil y telecomunicaciones) para crear espacios
de diálogo y reflexión social, acceso a información de sujetos políticos, ejercicio de los derechos de
participación, y mejora de los procesos electorales en la relación entre ciudadanos”. Wikipedia consulta
20 de agosto de 2017.
91
Las wikis, herramientas de software cuyo contenido puede ser creado, editado y discutido de forma
colaborativa, han madurado lo suficiente como para disponer de una capacidad real de remplazo en
los actuales sistemas de gestión de conocimiento, y permiten además avanzar hacia un modelo de
coproducción ciudadana que posibilita desarrollar el popularizado concepto de WikiGovernment
(Noveck, 2009). Gobierno abierto (Open Government) y la Administración Electrónica. 2016-A15
Innovación Abierta y Gobernanza Inteligente en el Sector Público. ¿Hacia un Cambio de Paradigma
para una Gestión Pública más Participativa, Social y Transparente?
http://www.gigapp.org/index.php/component/jresearch/project/show/200?Itemid=101
92 COTINO HUESO, L. “Retos Jurídicos y carencias normativas de la Democracia y la participación

electrónica”. Revista Catalana de derecho público. Núm. 35. 2007. pág. 75-120.
93 El Movimiento Ocupar se inspira en parte en la Primavera Árabe, en el Movimiento Verde Iraní, en el

Movimiento de los Indignados Españoles en la Península Ibérica, en las ocupaciones de la Universidad

de California en 2009, así como en la ola global de Protestas anti-austeridad. El movimiento usa el lema
"Somos el 99%", Según The Washington Post, el movimiento ha sido descrito como un "despertar
democrático". En octubre de 2012, el Director Ejecutivo de Estabilidad Financiera del Banco de
Inglaterra declaró que los manifestantes tenían razón al criticar y habían persuadido a los banqueros y
políticos de "comportarse de una manera más moral".
94 Con la expresión “en el Sur” expresa “no una localización geográfica, sino todas las formas de

subordinación (explotación económica; opresión ética, racial o de género y similares) asociadas con la
globalización neoliberal. El Sur, alude a todas las formas de sufrimiento causadas por el capitalismo
global. En este sentido, el Sur se encuentra distribuido en todo el mundo, incluyendo el Norte y
Occidente”. SANTOS, B.S. El derecho y la globalización desde abajo. Hacia una legalidad cosmopolita.

53
"democracia real" en todo el mundo, cuyo objetivo principal es promover la justicia
social y económica y nuevas formas de democracia. Ocupa Wall Street, en el Parque
Zuccotti de la ciudad de Nueva York, comenzó el 17 de septiembre de 2011. Para el
9 de octubre, las protestas de Occupy habían tenido lugar o estaban en curso en más
de 951 ciudades de 82 países y más de 600 comunidades en los Estados Unidos. A
finales de 2011 las autoridades habían despejado la mayoría de los principales
campamentos, y los últimos sitios de alto perfil -en Washington, DC y Londres- fueron
desalojados en febrero de 2012.

Entre las principales preocupaciones del movimiento están las grandes corporaciones
(el sistema financiero mundial) que controlan el mundo de una manera que beneficia
desproporcionadamente a una minoría y socava la democracia. Es parte de lo que
STEGER95 llama el "movimiento de justicia global". A propósito de este movimiento el
antropólogo y activista estadounidense GRAEBER expresa lo siguiente sobre la
democracia: “El poder nunca cede nada de forma voluntaria. Nuestras libertades…,
las tenemos porque gente como nosotros insistieron en el ejercicio de esas libertades,
haciendo exactamente lo que nosotros estamos haciendo aquí, antes de que nadie
estuviese dispuesto a reconocerles dichas libertades... En ningún punto de la
Declaración de Independencia ni de la Constitución se dice nada de que Estados
Unidos sea una democracia. Y eso tiene un motivo. Hombres como George
Washington se oponían abiertamente a la democracia. Aunque lo mismo puede
decirse de todos los demás: de Madison, de Hamilton, de Adams… Ellos escribieron
explícitamente que estaban intentando crear un sistema que pudiera eludir y controlar
los peligros de la democracia... De ser así, poco sorprende que quienes gobiernan
actualmente Estados Unidos tengan tanto miedo a los movimientos democráticos”96.

De acuerdo con SANTOS, aparecen dos grupos de prácticas que buscan radicalizar
la democracia en los niveles local, nacional y global. Por un lado, las redes
transnacionales de activistas (RTA) con campañas y documentos alternativos que

95 STEGER, M.B. “Globalismo: la nueva ideología de mercado”. Rowman y Littlefield, 2002, 2da
edición, 2005, 3ra edición, 2009.
96 GRAEBER, D. “Somos el 99%, una historia, una crisis, un movimiento” 2014.

54
pretenden democratizar las instituciones internacionales, como la OMC y el Banco
Mundial. Por otro lado, las comunidades y los Gobiernos de diferentes partes del
mundo que emprenden experimentos e iniciativas democráticas, como el presupuesto
participativo o la política medioambiental participativa, basados en modelos de
democracia y marcos jurídicos en los cuales la tensión entre capitalismo y democracia
se reconstruye y estructura nuevos contratos sociales más incluyentes y justos,
creando un derecho y política contra-hegemónicos: democracia participativa97.

En el panorama se observan nuevas visiones, como el cosmopolitismo 98 entendido

como “un conjunto de proyectos hacía la convivencia planetaria”99; el cosmopolitismo
pretende superar las jerarquías y las fronteras interestatales, sea bajo la forma de las
doctrinas de derechos humanos de la Ilustración, el anticolonialismo o los movimientos
sociales transnacionales. “El cosmopolitismo subalterno imagina las instituciones
jurídicas desde abajo, reconectando el derecho y la política; combinando estrategias:
manifestaciones públicas, huelgas, boicots de consumidores, desobediencia civil, que
al mismo tiempo usan caminos institucionales como el litigio y el cabildeo”100. Este
mecanismo de democracia participativa, dice SANTOS, expresa que mediante la
acción colectiva se puede obtener el tipo de contrapoder necesario para conseguir el
cambio jurídico permanente.

Sin embargo las perfectas combinaciones son las perfectas adaptaciones de los
mejores procesos ajustados a nuestra realidad económica, estructural y social, y
posiblemente después de ello adoptar los estándares definitivos sea no solo lo más
óptimo sino lo más justo para todos, pero solo hay una forma de hacer todo esto: estar
políticamente juntos, “en una democracia funcional, con ciudadanos informados e

97
SANTOS, B.S. El derecho y la globalización desde abajo. Hacia una legalidad cosmopolita. Op.
cit. pág. 31 a 59.
98 “Todos los seres humanos en su diversidad forman parte de una única comunidad, basada en una

moralidad compartida”. Cosmopolitismo en Wikipedia consulta 23 de agosto de 2017.

99 MIGNOLO, W. The Many Faces of Cosmo-Polis: Border Thinking and Critical Cosmopolitanism.

Editado por Carol Breckeridge, Sheldon Pollock, Homi Bhaba, y Dipesh Chakraharty. Durham: Duke
University Press. (2002).
100 SANTOS, B. de S. y RODRÍGUEZ GARAVITO. El derecho y la globalización desde abajo. Hacia

una legalidad cosmopolita”. Op cit. pág. 7 a 28.

55
involucrados y con un aparato de regulación, que de alguna manera podría mitigar las
amenazas”101.

DEWEY102 expresaría que “hasta que todas las instituciones, la producción, el

comercio y los medios no estén bajo el control democrático participativo, no tendremos
una sociedad democrática que funcione”, en esta medida será una meta que quizá va
más allá de nuestra inteligencia para diseñar la sociedad justa y libre que queremos;
pues es evidente que el poder del capitalismo es tremendo y “las políticas serán las
sombras de las empresas sobre la sociedad”. Constituye un inmenso reto para
nuestras sociedades democráticas en este momento histórico, lograr lo imposible,
convencer a una mayoría de ciudadanos de que hay que crear nuevas herramientas
públicas a escala supranacional, cuando al mismo tiempo no podemos demostrar que
las herramientas vigentes funcionan correctamente103.

Sin embargo la democracia, expresa SANTOS, privada de su potencial redistributivo,

se promueve hoy en día por los mismos organismos que promueven el capitalismo en
todo el mundo, con la idea moderna de progreso, la tensión entre la democracia y el
capitalismo se ha disuelto en complementariedad, que confiere a las ciencias sociales
y al derecho la tarea de descubrir y garantizar la regularidad de la vida social y de la
transformación social que hacen posible el cambio, por virtud de desarrollos graduales
expedidos por el derecho estatal; en contraste con las teorías críticas del derecho que

101 CHOMSKY, Noam. Conferencia Fundación Liber Seregni. Montevideo 17 de julio de 2017. Según
el autor las 2 amenazas que actualmente afectan al mundo y de las cuales se precisa defendernos son
el desastre ambiental y las armas nucleares. Las políticas neoliberales impuestas las potencializan,
puesto que excluyen de manera general a la población de participar en el proceso de creación de
políticas, esto produce una concentración del conocimiento y por tanto de la riqueza y del poder político
que permite socavar sus responsabilidades y controlar capacidad de respuesta de la voluntad del
público; disminuyéndose la democracia real.
102 DEWEY, John. (1859-1952). “Democracia y Educación”. Ediciones Morata. Publicación en español

de 1975. Afirma que “una filosofía y un concepto tan valioso como la "democracia" no puedan llegar a
convertirse en fórmula vacía, en simple eslogan propagandístico. Sólo se podría alcanzar la plena
democracia a través de la educación y la sociedad civil”.
103 CHOMSKY, N. Conferencia Fundación Liber Seregni. Montevideo 17 de julio de 2017.Op. cit.

56
contemplan la acción colectiva de los excluidos como requisito político para
transformaciones jurídicas significativas104.

3.2. El Estado/Nación y las instituciones supranacionales.

En los planteamientos básicos de la doctrina de BRZEZINSKI105 se refiere a la

supresión progresiva de las soberanías nacionales, que en aras de un nuevo orden
de "paz y progreso" deberán ser transferidas a instituciones supranacionales dirigidas
por una "élite" científica y financiera mundial. Preconiza "el ocaso de las ideologías y
de las creencias religiosas tradicionales, pues sólo los elementos suministrados por la
tecnología y la electrónica podrán permitir a las sociedades humanas avanzar hacia
el bienestar y el progreso, los dos grandes pilares de la Era Tecnotrónica”106; se trata
de una tecnología capitalista globalizada que presupone enajenación, manipulación e
integración107.

En 1989, según JACQUES DELORS108, ex-presidente de la Unión Europea109, “el

territorio europeo habrá de ajustarse a un modelo supranacional basado en la

104 SANTOS. “Capítulo II: Más allá de la gobernanza neoliberal…” en el texto: El derecho y la
globalización desde abajo. Hacia una legalidad cosmopolita. Op. Cit.
105
Zbigniew Kazimierz Brzezinski (1928-2017) politólogo estadounidense de origen polaco. Fue
consejero de Seguridad Nacional del gobierno del presidente de Estados Unidos Jimmy Carter (1977-
1981). Fue contratado por el banquero David Rockefeller para ayudar en la creación de la organización
que fomentara la cooperación entre EE.UU., Europa, y Japón: la Comisión Trilateral.
106 "La Era Tecnotrónica" y "Entre dos Eras: el papel de América en la Era Tecnotrónica", dos obras a

través de las cuales el tecnócrata polaco expone sus análisis y "previsiones" de futuro. Between Two
Ages: America's Role in the Technetronic Era, New York: Viking Press (1970).
107
GRAMSCI Antonio. (1891-1937) expresa que en el modo de producción capitalista el concepto de
"bloque hegemónico", esto es, “el poder de las clases dominantes sobre las clases sometidas, no está
dado solo por el control de los aparatos represivos del Estado, sino esencialmente por la "hegemonía"
cultural que las clases dominantes logran ejercer sobre las clases sometidas, a través del control del
sistema educativo, de las instituciones religiosas y de los medios de comunicación; por tanto las clases
dominantes "educan" a los dominados para que estos vivan su sometimiento y la supremacía de las
primeras como algo natural y conveniente, inhibiendo así su potencialidad de cambio”. Por tanto, afirma
el autor, es necesario “crear visiones alternativas, contra-hegemónicas, capaces de apoyar las
prácticas diarias y las afinidades sociales de los ciudadanos y los grupos sociales; no se trata de elegir
entre resistencia o reforma; no es una cuestión de transgresión, es más bien un cambio de civilización
que debe ocurrir tras un largo periodo de tiempo”. “Los 32 cuadernos de cárcel”, en 2848 páginas.
108 Presidente de la Comisión Europea entre 1985 y 1995.
109 El Tratado de la Unión Europea (TUE) o Tratado de Maastricht es, junto al Tratado de

Funcionamiento de la Unión Europea, uno de los tratados fundacionales de la Unión Europea. Firmado
en la ciudad Maastricht (hol) el 7 de febrero de 1992, entró en vigor el 1.11.1993

57
delegación progresiva de las soberanías estatales a través de acuerdos comunitarios
cada vez más estrechos; un modelo en cuyo núcleo se situaría una red de empresas
multinacionales conectadas entre sí a nivel mundial”110.

KANT afirmaba que el derecho de ciudadanía mundial debía limitarse a las

condiciones de una universal hospitalidad, “la idea del derecho a una ciudadanía
universal no es una concepción fantástica y extravagante del derecho, sino una
necesaria finalización de un código constitucional, así como de un derecho público
internacional general de los hombres, que aún no se ha escrito, para de este modo
lograr la paz perpetua”111; y aunque los avances en países desarrollados ha sido
notorio (ej. UE), existe en la actualidad una marcada tendencia hacia convenientes
modelos céntricos y nacionalistas con sus propias propuestas en los jurídico,
económico, y político internacional.

En tanto Europa y EEUU enfrentan fuertes cambios políticos y parecen regresar a

nacionalismos del pasado, que tanto rastro negativo dejaron a la humanidad y su
memoria parece quedar confinada en el archivo de la historia; Gran Bretaña rompe
sus lazos comunitarios; en Asia los países de la región no cooperan entre ellos de
manera sistemática, lo que se visualiza en las grandes brechas entre sus países y sus
necesidades básicas; la África olvidada solo parece luchar por subsistencia112; una

110
LOZANO, M. “El nuevo orden mundial. génesis y desarrollo del capitalismo moderno”. La comisión
trilateral. El sistema financiero mundial y sus núcleos de poder.
http://albalonga.tripod.com/~AlbaLonga/nom/nom3211.htm
111 KANT, I. La paz perpetua. Biblioteca Virtual Universal. Editorial del Cardo. 2003.
https://www.biblioteca.org.ar/libros/89929.pdf
112
El calentamiento global y el hambre lo tratamos a destiempo, según la agencia oficial de las
Naciones Unidas “Programa Mundial de Alimentos”, en la lucha contra el hambre, en 2016, alrededor
de 795 millones de personas en el mundo no tienen suficientes alimentos para llevar una vida saludable
y activa; esto representa la décima parte de las personas en la tierra. La gran mayoría de estas
personas viven en países en desarrollo, siendo el continente Asiático el que cuenta con la mayor
cantidad de personas del mundo que padece hambre (dos tercios del total). África subsahariana es la
región con mayor prevalencia (porcentaje de la población) con hambre. Una persona de cada cuatro
presenta desnutrición. La nutrición deficiente es la causa de casi la mitad (45%) de las muertes en niños
menores de cinco (3,1 millones de niños cada año). 66 millones de niños en edad escolar primaria
asisten a clases con hambre en los países en desarrollo. “Cada año, casi 7 millones de niños mueren
antes de cumplir los cinco años; la desnutrición es un factor clave en más de un tercio de estas muertes.
Programa Mundial de Alimentos (PMA) Publicado el 30 Septiembre 2015. http://es.wfp.org/historias/10-
datos-acerca-del-hambre-0

58
América Latina marcada por las grandes diferencias socio-económicas; y una Oceanía
pequeña y quizá indiferente al contexto mundial.

Recordemos lo expresado desde la Conferencia de Davos de 1971: "en los próximos

30 años, alrededor de trescientas multinacionales geocéntricas regularán a nivel
mundial el mercado de los productos de consumo, y no subsistirán más que algunas
pequeñas firmas para abastecer mercados marginales. El objetivo deberá alcanzarse
en dos etapas: primeramente, diversas firmas y entidades bancarias se reagruparán
en el marco multinacional; después, hacia finales de la década, esas multinacionales
se acoplarán al objeto de controlar, cada una en su especialidad, el mercado
mundial"113.

SASSEN114 adjudica la caída del Estado Nación “no a los efectos generalizados de la
desmasificación y la desagregación, sino al surgimiento de corporaciones
transnacionales concentradas y poderosas”115; fuerzas complejas116 apropiadas de la
tecnología y la información y operando en la sociedad a nombre de todos. Estamos
frente a una humanidad dividida, al servicio de la nueva economía digital de mercado,
una economía de la información que favorece a la gran empresa que aprovecha
información, redes y tecnología. La globalización económica controlada por el gran
capital que supone que ningún país se salga de control, so pena de verse abocado a
una debacle económica, en este punto los ciudadanos nacionales divididos o
reclaman independencia o ceden y acceden a las condiciones que les garantiza
supervivencia.

113 El Foro Económico Mundial (World Economic Forum, WEF) o también llamado Foro de Davos,
fundado en 1971, es una fundación sin fines de lucro con sede en Ginebra, que se reúne cada año en
el Monte de Davos (Suiza), y se conoce por su asamblea en Davos. Allí se reúnen los principales líderes
empresariales, los líderes políticos internacionales y periodistas e intelectuales para analizar los
problemas más apremiantes que afronta el mundo; entre ellos, la salud y el medio ambiente.
114 SASSEN, Saskia. (La Haya, 1949) es una socióloga, escritora y profesora neerlandesa.
115 SASSEN, Saskia “La Ciudad Global”, 1991 Princeton University Press, reeditada en 2001.
116 Quizá debemos imitar la estrategia de LAURENCE STERNE (1713-1768), novelista cómico británico

del siglo XVIII, cuando al enfrentarse a una descripción imposible, insertaba una página en blanco en
su manuscrito y les decía a los lectores que tomaran la pluma y completaran ellos la página. Citado por
BROWN Y DUGUID, La vida social de la información.

59
Y lo hemos sabido desde tiempo atrás, conocemos los hechos y lugares, Davos 1971
o en la Trilateral de 1973, con un discurso con flauta, de que lo primero es la persona
y que la humanidad ha vuelto a ser el centro del universo, que “la persona es el centro
de cada comunidad, de la actividad pública, y que el ciudadano ya no es el mismo de
hace una década y no tiene absolutamente nada que ver con el de hace veinte
años”117, si es cierto, claro que no somos los mismos, pero no por el atributo de ser
hombre y de trabajar, sino por nuestro valor en el mundo del mercado, somos
consumidores, el valor del hombre está al servicio de la economía y no ésta al servicio
de aquel.

En 1975, cuando la Comisión Trilateral118 publicó un informe sobre la crisis de la

democracia119. Según LOZANO120, el objeto de la Comisión era “consolidar la
hegemonía del Bloque Desarrollado sobre los países del Tercer Mundo e impedir que
éstos puedan obstaculizar el futuro de ese predominio; el eje esencial de los conflictos
ya no se sitúa entre el mundo occidental y el mundo comunista121, sino entre los países
desarrollados y los que aún no lo están"; este informe expresa que “las democracias
estaban en crisis porque estaban saturadas de derechos y reivindicaciones, y que el

117 ALMONACID LAMELAS, V. “Transparencia municipal y derechos de las personas como base de los
proyectos de Gobierno abierto y Smart City”. En el texto: Ética de la Función Pública y Transparencia.
Monográfico coord. por PINTOS SANTIAGO, J. Nº. 2, 2015, págs. 193-234.
118 Es un organismo privado o "el mayor conjunto de potencias financieras e intelectuales que el mundo

haya conocido nunca", fundado por iniciativa de David Rockefeller en julio de 1973, que consolida la
alianza entre el poder de las transnacionales, el de las finanzas y el de la política, gracias a una red de
influencias cuyas ramificaciones se extienden a los principales sectores de la sociedad estadounidense
y mundial. El organigrama de la Comisión se articula atendiendo a las tres regiones hiper-desarrolladas
del globo: América del Norte (EEUU y Canadá), Europa y Japón.
119 La primera sesión tuvo lugar en la localidad japonesa de Kyoto con delegados que representaban

alrededor del 65% de las firmas bancarias, comerciales e industriales más poderosas del planeta, así
como los mandatarios de compañías públicas nacionalizadas de proyección multinacional. En definitiva,
los mayores productores mundiales de petróleo, acero, automóviles y radiotelevisión, y los principales
grupos financieros del planeta. Los temas objeto del encuentro eran "La distribución global del Poder".
La Comisión esperaba de la Conferencia, la concertación alrededor de un Gobierno Mundial, donde los
Estados Nacionales renuncian a su soberanía en aras de un proyecto supranacional, controlado e
instrumentalizado, por los cónclaves plutocrático-tecnocráticos.
120 LOZANO, M. El Nuevo Orden Mundial. Op cit.
121 De hecho las plenarias de la Trilateral contaron con la asistencia soviética bajo el eslogan "el

comercio es la paz". Los expertos trilateralistas calificaron como "óptimo" para los objetivos de la
Comisión "el gran conjunto económico soviético, donde se afirma la concentración de fuertes unidades
de producción que, aunque todavía nacionales, operan con fundamentos y capacidad de acción
multinacional. No hay que obstaculizar una futura y más estrecha colaboración”.

60
´contrato social´, más que excluyente, era demasiado incluyente, precisamente a
causa de las presiones ocasionadas por los partidos de trabajadores y los sindicatos”.

La década 1976/1985 contempló la construcción de un nuevo régimen social y político,

conocido como el “Consenso de Washington”; con transformaciones ideológicas y
políticas que permitieron la aparición de lo que se presentaría como la solución total a
la crisis de gobernabilidad: el gobierno del mercado. Hacia 1986, las recomendaciones
de la Comisión Trilateral eran aceptadas con normalidad, y sus tres reglas
fundamentales: privatización, expansión del mercado y liberalización, se convirtieron
en pilares del neoliberalismo y de la globalización neoliberal.

La década 1986/1996 es la cima del neoliberalismo; rodeada por el retiro del Estado
del sector social y de la regulación económica, un gobierno de mercado y la
proliferación de las organizaciones de la sociedad civil (tercer sector), que pretendía
satisfacer las necesidades humanas que el mercado no satisface y que el Estado ya
no está en condición de proveer.

Con la transformación del alcance del concepto tradicional de Estado, con la

globalización, se le hace imposible controlar la proliferación de nuevas iniciativas
tecnológicas. Las fronteras físicas del Estado Nación han perdido protagonismo, e
incluso el uso legítimo de la fuerza en lo que tiene que ver con la política criminal, se
ha visto sorprendido por la emergencia de los delitos en el ciberespacio. El Estado
debe introducir una nueva lógica en su estructuración y acción para no quedarse en
el letargo e incluso convertirse en algo prescindible. Siguiendo al Profesor DÍAZ:

“Desde otro punto de vista más socio-político, también se producen cambios en las relaciones
de poder que han conducido a una crisis de la noción de Estado y a su legitimación, al romperse
las fronteras que lo consolidaban como entidad con poder dentro de un territorio determinado.
Ahora con las nuevas tecnologías (sobre todo con Internet) las fronteras estatales han perdido
su dominio. Internet ha suprimido el poder del Estado porque tiene un alcance mundial. Los
Estados se ven impotentes para controlar el nuevo espacio internáutico, el ciberespacio, porque
no es un espacio localizable en ningún lugar físico concreto, es un espacio virtual que va más
allá de cualquier control político. Por ejemplo, los servidores de webs pueden estar en otro país

61
 distinto al del creador de ciertos contenidos web. En caso de que un Estado considere que una
web se debe cerrar porque va contra las leyes del país, ésta puede estar alojada en un servidor
de otro país que no sigue las mismas leyes”122.

De acuerdo con SANTOS, el Estado que había perdido el monopolio del poder
regulador; debía “eliminar la mayor parte posible de la legislación social (y todavía una
parte mayor de la legislación económica), sin embargo a cambio debe promover la
multiplicación de las interacciones de mercado entre los ciudadanos mediante el
suministro de normas legales”; estableciendo marcos normativos para el comercio
electrónico. En lugar de “una erosión de la soberanía del Estado o de su capacidad
legislativa, se da una transformación de la soberanía y la aparición de un nuevo modo
de regulación, en el cual los bienes públicos que hasta ahora eran producidos por el
Estado (la legitimidad, el bienestar económico y social, la seguridad y la identidad
cultural) son objeto de un conflicto permanente y de una negociación detallada entre
los diferentes actores sociales bajo la coordinación del Estado. El Estado mantiene el
monopolio de la metarregulación, es decir, el monopolio de la articulación y la
coordinación de los reguladores privados subordinados. Ello significa que el Estado
se encontraba involucrado en la política de la redistribución social, y, por lo tanto, en
la determinación de los criterios de inclusión y exclusión”123.

“La crisis del Estado-nación, significa que este ha perdido el monopolio de la

producción jurídica y la aplicación del mismo circunscrita dentro de unos límites
territoriales; de este modo, hay una tendencia hacia la desterritoralización del
derecho así como el surgimiento de diversos tipos de ordenamiento jurídico y
fuentes de producción normativa que se ha denominado pluralismo jurídico” 124.

122
DÍAZ BERNAL, J.G. “Análisis Histórico sobre la Sociedad de Información y Conocimiento”. Op
cit. págs. 167 a 186.
123SANTOS. Capítulo XIII “Dos democracias, dos legalidades”, en el texto: “El derecho y la globalización

desde abajo Hacia una legalidad cosmopolita”. Op. cit. 205

124 JIMÉNEZ, W.G. “Globalización del Derecho. Aspectos jurídicos y derechos humanos”. Nova et

Vetera 20(64): 17-28. Recibido: abril de 2011 / Aprobado: octubre de 2011.

62
Por otra parte, según SANTOS, la receta de la tríada de: privatización, penetración
progresiva del mercado y liberalización, ha erosionado los bienes comunes que
proporcionaba el Estado; emergiendo una nueva forma de gobierno indirecto, en la
cual los actores económicos poderosos, que no están sometidos a ningún tipo de
responsabilidad ante la sociedad, “detentan un enorme poder de control sobre los
recursos vitales esenciales para las personas: agua, energía, semillas, seguridad y
salud”125.

El proceso de reconocimiento, defensa y garantía de los derechos humanos

universales puede verse como una forma temprana de globalización del derecho, que
busca una ampliación del contenido jurídico de la dignidad humana en cualquier lugar
del planeta. Las conquistas políticas, económicas, sociales y culturales de la
humanidad se recogen en las cartas de derechos; desde 1948 estas hacen parte de
la política mundial de la ONU, es la primera forma contemporánea de globalización
del derecho. “Sin embargo, esta forma de universalización del género humano parece
encontrar desafíos frente a la más reciente globalización de los mercados y la
economía, proceso que muchas veces atenta contra el reconocimiento y
materialización de los derechos humanos en buena parte del mundo”126

Expresa el profesor JIMENEZ que cuando quiera que se decida utilizar el derecho, no
es siempre derecho estatal nacional; puede recurrirse al derecho local oficioso o al
derecho transnacional o internacional. “La globalización del derecho no significa la
eliminación de los sistemas jurídicos nacionales, sino su complementación,
adecuación y armonización con diferentes órdenes jurídicos de carácter regional,
estatal, supraestatal y global. La globalización no implica desaparición del Estado-
Nación, sino su transformación y adecuación”127.

3.3. La utopía de un ente supranacional latinoamericano.

125SANTOS. “El derecho y la globalización desde abajo Hacia una legalidad cosmopolita”. Op. cit. 206
126 JIMÉNEZ. “Globalización del Derecho. Aspectos jurídicos y derechos humanos”. Op. cit
127 Ibídem.

63
Quizá lo podríamos denominar: “Organización de la Unión Latinoamericana –OUL”,
creada sobre los lineamientos de la Unión Europea -UE- pero amoldándola a nuestra
realidad y superando las falencias detectadas, que podría conectarse con una especie
de “Gran Unión Continental -GUC-“, con gobierno mundial, centrado en los problemas
y soluciones claves para la subsistencia y la convivencia de la humanidad, con un
formato de desarrollo económico sostenible y con redistribución social y renta de
capitales, no solo basado en la exportación de productos básicos (comercio), sino con
una economía diversificada hacia la industrialización. Sin embargo estamos lejos de
ello, la falta de integración regional es la principal barrera, no hemos sido educados
en una cultura de colaboración extendida; existen pocos dirigentes independientes
incluyentes con oportunidad de llegar; es una Latinoamérica atomizada y dividida en
pedazos, del divide y reinarás, manejada con la lógica del odio y la mentira, en el juego
de amigo/enemigo.

Más allá en Latinoamérica de la complejidad del conocimiento compartido, de las

dificultades en estandarización de la información en lo técnico, normativo y su
interoperabilidad, ya lo veremos a lo largo de la investigación, se precisa un acuerdo
político previo, con un soporte financiero y económico para un futuro común; se trata
en un primer momento de un asunto inherente a la gestión y a la política, al
reconocimiento, no a la tecnología. Se debe comenzar por capacitar a los funcionarios
públicos e institucionalizar el debate regional sobre el acceso a la información, su
digitalización y reutilización, con estándares que normalicen y vinculen los procesos;
sin embargo, reitero, no es solo un problema técnico, de hecho existen estándares
internacionales que no se aplican local ni regionalmente.

4. EVOLUCIÓN DE LAS SOCIEDADES DE INFORMACIÓN COMO CONTROL

SOCIAL.

El veloz desarrollo e implantación de las nuevas tecnologías de información y

comunicación ocasionaron un proceso mundial de transición desde la sociedad
industrial a la sociedad de la información. La profundidad y complejidad de este

64
fenómeno supone mayores implicaciones sociales, económicas y culturales que la
revolución industrial del pasado. Aunque para hallar los antecedentes lejanos de la
sociedad de la información hay que remontarse a investigadores como WIENER128 Y
MCLUHAN129, podemos decir que el comienzo del pensamiento actual se sitúa en
1973 en la obra de BELL130. Desde entonces muchos autores de la talla de TOFLER131
se han referido a las fortalezas y debilidades de esa sociedad de la información, que
ha supuesto un cierto transvase del determinismo tecnológico al autoritarismo
económico, pues no en vano las nuevas TIC están en manos de ejecutivos con alto

128
WIENER, Norbert. Matemático estadounidense (1894-1964), fundador de la cibernética. Acuñó el
término en su libro Cibernética o el control y comunicación en animales y máquinas (1948). Durante la
Segunda Guerra Mundial trabajó para las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos en un proyecto para
guiar a la artillería antiaérea de forma automática mediante el empleo del radar.Como resultado de los
descubrimientos realizados introduce en la ciencia los conceptos de feedback o retroalimentación, y de
cantidad de información, con lo que se convierte en precursor de la teoría de la comunicación o la
psicología cognitiva. Consulta Wikipedia 15.05.2017.
129
MARSHALL MCLUHAN, Herbert. Filósofo canadiense (1911-1980). es reconocido como uno de los
fundadores de los estudios sobre los medios, y ha pasado a la posteridad como uno de los grandes
visionarios de la presente y futura sociedad de la información. Hacia finales de la década de 1960 y
principios de los años 1970, McLuhan acuñó el término «aldea global» para describir la interconexión
humana a escala global generada por los medios electrónicos de comunicación. Es famosa su frase
«el medio es el mensaje». Consulta en Wikipedia 15.05.2017.
130 BELL, D. "El advenimiento de la sociedad post-industrial" Madrid 1973. Advierte un cambio histórico,

“la transición hacia un modelo basado en la información y el conocimiento, cuyas consecuencias

alcanzan a las relaciones de poder, la estratificación social y la reconfiguración de los valores políticos,
sociales y culturales. Para Bell, son las tecnologías de la información las que dan proyección a la ruptura
histórica sobre los modelos y períodos previos, y discrepa de la validez de los planteamientos
ideológicos de la izquierda. La lucha de clases ya no es, a su juicio, la ley de la historia, sino que las
fuerzas de transformación e innovación radican en el nuevo papel del conocimiento, de la información,
la educación y el capital humano. Esto no supone el final de la confrontación dialéctica, sino una
desviación de las tensiones que se derivan de la jerarquización del conocimiento a través de la
meritocracia”. En el escenario de la nueva sociedad se generan nuevas carencias. Una es la de la
información. La 'cantidad de la información' disponible no supone su correcta distribución, su adecuado
uso final, el equilibrio social y cultural. Sin duda Bell es uno de los precursores en la descripción y
análisis de lo que hoy se conoce como sociedad de la información y del conocimiento, que basa en el
uso intensivo de las nuevas tecnologías. Mientras que la imprenta, señala, "está en la base de la
sociedad industrial: en la base de saber-leer y de la educación de las masas", las telecomunicaciones
y la informática dan sentido a la nueva escena histórica.
131
TOFFLER, Alvin. Doctor en letras, leyes y ciencia, escritor y futurólogo estadounidense (1928-2016)
“conocido por sus discusiones acerca de la revolución digital, la revolución de las comunicaciones y la
singularidad tecnológica. Sus primeros trabajos están enfocados a la tecnología y su impacto (a través
de efectos como la sobrecarga informativa). Más tarde se centró en examinar la reacción de la sociedad
y los cambios que ésta sufre. Sus últimos trabajos han abordado el estudio del poder creciente del
armamento militar del siglo XXI, las armas y la proliferación de la tecnología y el capitalismo”. Entre sus
publicaciones más famosas destacan La revolución de la riqueza, El cambio de poder, El shock del
futuro y La tercera ola. “Un analfabeto será aquel que no sepa dónde ir a buscar la información que
requiere en un momento dado para resolver una problemática concreta…”. Consulta Wikipedia 6 de
agosto 2017.

65
respaldo económico, como BILL GATES y NICOLÁS NEGROPONTE. La complejidad
de los actuales problemas desafía las soluciones convencionales en el dominio de la
información y requiere una nueva aproximación integradora e interdisciplinar132.

En el análisis histórico del profesor DÍAZ133 sobre la Sociedad de la información y el

conocimiento, nos comparte el planteamiento del profesor CASTELLS, según el cual
existen dos procesos que conducen a la existencia de la Sociedad de la Información
y las Comunicaciones:

“Por una parte, la crisis en los ochenta que afecta los modelos económicos imperantes
capitalista y socialista, con la introducción de un nuevo modelo de organización de
tipo horizontal en red: el toyotismo, llamado también postfordismo, que se caracteriza
por la colaboración entre dirección y trabajador; la participación de los trabajadores en
el proceso de producción, control de calidad total, reducción de la incertidumbre en
los pedidos, la descentralización y el trabajo en equipo.

Y por otra, la consolidación de nuevos modelos culturales y sociales con nuevas

reivindicaciones, que encontrarán su medio de expresión fundamental en la llamada
Internet, red de redes. A través de la red podrán formar grupos, asociaciones, listas
de discusión, el resultado será una sociedad más compleja (con más información,
comunicación y conocimiento), individualista (individuo solo frente al ordenador) y
flexible (organización en red)”.

4.1. De la Sociedad Disciplinaria a la Sociedad de Control.

Las sociedades disciplinarias es lo que estamos dejando de ser; FOUCAULT ubicó

las sociedades disciplinarias134 en los siglos XVIII y XIX, alcanzando su apogeo a

132 PINTO; GARCÍA; AGUSTIN. “Indización y resumen de documentos digitales…”. Op. cit.
133 DÍAZ BERNAL, J.G. “Análisis Histórico sobre la Sociedad de Información y Conocimiento”. Op cit.
Págs. 167 a 186.
134 Sucesora de las “Sociedades de Soberanía”, cuyos fines y funciones eran completamente distintos

(gravar la producción más que organizada, decidir la muerte más que administrar la vida).

66
principios del siglo XX, con la segundo guerra mundial, operando mediante la
organización de grandes centros de encierro. El individuo pasa sucesivamente de un
círculo cerrado a otro, en un eterno retorno, cada uno con sus leyes: primero la familia,
después la escuela, después el cuartel, la fábrica, cada cierto tiempo el hospital y a
veces la cárcel, el centro de encierro por excelencia.

FOUCAULT analiza el proyecto ideal de los centros de encierro: “la Fábrica”,

concentrar, repartir en el espacio, ordenar en el tiempo, componer en el espacio-
tiempo una fuerza productiva cuyo efecto debe superar la suma de las fuerzas
componentes. Pero también las disciplinas entraron en crisis generalizada ante
nuevas fuerzas que se iban produciendo lentamente; y en tanto se anunciaban
reformas a las sociedades disciplinarias, los residuos de éstas durante muchos años
aún sobrevivirán; “se pretende gestionar su agonía y mantener a la gente ocupada
mientras se instalan esas nuevas fuerzas; se trata de las sociedades de control”135.
En una sociedad de control, “la fábrica” es sustituida por “la empresa”, y aunque la
fábrica utilizaba el sistema de primas e incentivos; la empresa se esfuerza con mayor
profundidad para imponer una modulación en el salario, que admite negociaciones,
concursos y premios extremadamente cómicos136.

Los talleres, las fábricas, se están desmoronando por todas partes. DELEUZE
pregunta: “¿No es preferible un régimen de subcontratación y el trabajo a domicilio?
¿No hay otras formas de castigar a la gente diferente de las cárceles?” Las sociedades
de control no necesitarán ya espacios de encierro. Ni siquiera la escuela 137. La
empresa, instituye entre los individuos una rivalidad interminable a modo de sana

135 Control es el nombre propuesto por William S. Burroughs (novelista y crítico social estadounidense
1914-1997) para designar al nuevo monstruo que Foucault reconoció como nuestro futuro inmediato.
También Paul Virilio analizó las formas ultra-rápidas que adopta el control “al aire libre” y que
reemplazan a las antiguas disciplinas que actuaban en el período de los sistemas cerrados. En "The
Ticket That Exploded", expresa que el lenguaje (las normas gramaticales y sintácticas que le
caracterizan) es un organismo parásito, un virus, que ha elegido nuestras mentes como hábitat. El
problema se complica porque los seres humanos infectados no saben que lo están. Para Burroughs, la
auténtica revolución no es de índole social, sino mental. Deshacerse del virus lenguaje es el primer
paso. Wikipedia consultado el 28 de mayo de 2017.
136 DELEUZE, G. Conversaciones 1972-1990. Pretextos 2006. pág. 277 a 286.

137 DELEUZE, G. Dos Regímenes de Locos. Op. cit. pág. 289.

67
competición. “La empresa, la formación o el servicio son los estados meta-estables y
coexistentes de una misma modulación, una especie de deformador universal”138. De
hecho, igual que la empresa toma el relevo de la fábrica, la formación permanente
tiende a sustituir la escuela, y el control continuo tiende a sustituir al examen. En las
sociedades de control nunca se termina nada.

Un control no es una disciplina, en una autopista no se encierra a nadie, pero se

multiplican los medios de control; la gente pueda entrar y salir infinita y “libremente”
de una autopista, sin estar en absoluto encerrada pero estando perfectamente
controlada. En las sociedades de control, lo esencial ya no es una marca ni un número,
sino una cifra: la cifra es una contraseña. El lenguaje numérico de control se compone
de cifras que marcan o prohíben el acceso a la información. Ya no estamos ante el
par “individuo-masa”; las masas, dice DELEUZE, se han convertido en indicadores,
datos, mercados o “bancos".

En una brillante comparación DELEUZE encuentra correspondencias entre tipos de

sociedad y tipos de máquinas, no porque las máquinas sean determinantes, sino
porque expresan las formaciones sociales que las han originado y que las utilizan:
“Las antiguas sociedades de soberanía operaban con máquinas simples, palancas,
poleas, relojes; las sociedades disciplinarias posteriores se equiparon con máquinas
energéticas, con el riesgo pasivo de la entropía y el riesgo activo del sabotaje; las
sociedades de control actúan mediante máquinas de un tercer tipo, máquinas
informáticas y ordenadores cuyo riesgo pasivo son las interferencias y cuyo riesgo
activo son la piratería y la inoculación de virus. No es solamente una evolución
tecnológica, es una profunda mutación del capitalismo”139.

138 KAFKA, Frank. “El proceso”. 1925. Describe las formas jurídicas de dos tipos de sociedad temibles:
la absolución aparente (entre dos encierros), típica de las sociedades disciplinarias, y el aplazamiento
ilimitado (en continua variación) de las sociedades de control; y si el derecho actual es un derecho en
crisis, sucede porque estamos abandonando unas formas y transitando hacia otras.
139 DELEUZE, G. Conversaciones 1972-1990. Op. Cit. Pág. 277 a 286.

68
“Una mutación ya bien conocida y que puede resumirse de este modo: el capitalismo
del siglo XIX es un capitalismo de concentración. Erige, pues, la fábrica como centro
de encierro, ya que el capitalista no es sólo el propietario de los medios de producción
sino también, en algunos casos, el propietario de otros centros concebidos
analógicamente (las casas donde viven los obreros, las escuelas). En cuanto al
mercado, su conquista procede tanto por especialización como por colonización, o
bien mediante el abaratamiento de los costos de producción. Pero, en la actual
situación, el capitalismo ya no se concentra en la producción, a menudo relegada a la
periferia tercermundista, incluso en la compleja forma de la producción textil,
metalúrgica o petrolífera. Es un capitalismo de superproducción. Ya no compra
materias primas ni vende productos terminados o procede al montaje de piezas
sueltas…Lo que intenta vender son servicios, lo que quiere comprar son acciones. No
es un capitalismo de producción sino de productos, es decir, de ventas o de mercados.
Por eso es especialmente disperso, por eso la empresa ha ocupado el lugar de la
fábrica”140.

“Un mercado se conquista cuando se adquiere su control, no mediante la formación

de una disciplina; se conquista cuando se pueden fijar los precios, no cuando se
abaratan los costos de producción; se conquista mediante la transformación de los
productos, no mediante la especialización de la producción. La corrupción se eleva
entonces a una nueva potencia…El departamento de ventas se convierte en el centro,
en el alma, lo que supone una de las noticias más terribles del mundo. Ahora, el
instrumento de control social es el marketing, y en él se forma la raza descarada de
nuestros dueños”141.

El control se ejerce a corto plazo y mediante una rotación rápida, aunque también de
forma continua e ilimitada. El hombre ya no está encerrado sino endeudado142. Sin
duda, una constante del capitalismo sigue siendo la extrema miseria de las tres
cuartas partes de la humanidad, demasiado pobres para endeudarlas, demasiado

140 Ibídem.
141 Ibídem.
142 Ibídem.

69
numerosas para encerrarlas: el control no tendrá que afrontar solo la cuestión de la
difuminación de las fronteras, sino también la de los disturbios en los suburbios y
guetos143.

RIVERO ORTEGA sostiene que en los umbrales del siglo XXI, el Estado evolucionó
hacia un nuevo papel vigilante: “...en una sociedad donde el conocimiento es el
verdadero poder, un Estado computarizado no puede funcionar sin datos, por lo que
debe volverse indiscreto, vigilando a los ciudadanos y a las organizaciones. La cada
vez mayor importancia de la actividad informativa estatal es el reflejo del cada vez
mayor papel del Estado en la evitación de peligros”144. En nuestro actual marco político
y económico la Administración es, ante todo, una organización vigilante. Tal
consideración de la Administración, respaldada por estudios sobre la potestad
inspectora, encajaría en la idea de que la sociedad posindustrial requiere una actividad
informativa creciente, para controlar la “complejidad organizada” mediante una
tecnología intelectual, como catalizador de la “sociedad de la información”145.

El control de la sociedad sobre los individuos, dice FOUCAULT, “no sólo se efectúa
mediante la conciencia o por la ideología, sino también en el cuerpo y con el cuerpo.
Para la sociedad capitalista es lo biopolítico lo que importa, lo biológico, lo somático,
lo corporal. El cuerpo es una entidad biopolítica…Primero se pensó en el cuerpo como
máquina: su educación, el aumento de sus aptitudes, el arrancamiento de sus fuerzas,
el crecimiento paralelo de su utilidad y su docilidad, su integración en sistemas de
control eficaces y económicos, todo ello quedó asegurado por procedimientos de
poder característicos de las disciplinas: una anatomopolítica del cuerpo humano”146.
La biopolítica es la expresión más pulida del capitalismo.

143 GUATTARI Félix (1930-1992) “imaginaba una ciudad en la que cada uno podía salir de su
apartamento, casa y barrio gracias a su tarjeta electrónica, mediante la que iba levantando barreras;
pero podría haber días u horas en los que la tarjeta fuera rechazada; lo que importa no es la barrera,
sino el ordenador que señala la posición, lícita o ilícita, y produce una modulación universal”. Consulta
Wikipedia 7 de agosto de 2017.
144 RIVERO ORTEGA, R. El Estado vigilante. Tecnos, Madrid, 2000, pág. 27.
145 BELL, D. “El advenimiento de la sociedad post-industrial”. Alianza Universidad, Madrid, 1973, págs.

48-49.
146 FOUCAULT, M. Historia de la Sexualidad. Vol. I. Siglo XXI Editores. Vigésima cuarta edición, 1996.

Pág. 168.

70
El surgimiento del Biopoder absorbe el antiguo derecho de vida y muerte que el
soberano detentaba sobre sus súbditos y, en las sociedades post Revolución
Francesa, aspira a convertir la vida en objeto administrable. FOUCAULT habla de una
tecnología individualizante del poder, que mediante el análisis de los individuos, sus
comportamientos y sus cuerpos, aspira a producir cuerpos dóciles y fragmentados. En
función de esto se inventan herramientas como la vigilancia, el control, el conteo del
rendimiento o el constante examen de las capacidades. ¿No es extraño que tantos
jóvenes reclamen una “motivación”, que exijan cursillos y formación permanente? Son
ellos quienes tienen que descubrir para qué les servirán tales cosas, como sus
antepasados descubrieron, la finalidad de las disciplinas147.

El principio regulador de una sociedad de mercado neoliberal, no es tanto el

intercambio de las mercancías, sino la dinámica de la competencia. “No es una
sociedad de supermercado sino una sociedad de empresa. El homo economicus que
se quiere reconstituir no es el hombre del intercambio/consumidor; es el hombre de la
empresa y la producción”148. La economía política y el sistema del derecho son los
nuevos campos que se encuentran al exterior del Estado. Este saber/poder anti-
soberano persigue gobernar sobre una pluralidad de hombres que forman una
población diferenciada; lo que denomina FOUCAULT como gubernamentalidad”149.
Dentro de la mercantilización del Estado y la configuración de la política pública se
destaca como actor económico a los financieros.

Las tecnologías implementadas por la gubernamentalidad, primero liberal y luego

neoliberal, hacen consistir como objeto de relevancia política a la vida de la especie
humana conformada como población, que sin ejercer sobre ella un poder represivo,
sino positivo sobre la vida, pues no se trata de anonadarla sino regularla de manera

147 DELEUZE. Conversaciones 1972-1990. Op. cit. pág. 277 a 286.

148 FOUCAULT, M. “Nacimiento de la Biopolítica”. Curso del Collège de France (1978-1979). Ediciones
Akal, 2009. pág. 268.
149 “La Biopolítica de Foucault: Un concepto esencial para comprender la sociedad contemporánea”; en

el Portal elciudadano.com. Noviembre 11 de 2012. Consulta en junio de 2017.

71
de extraer de ella un rédito. Para lograrlo, precisa normalizarla, es decir, estandarizar
su rendimiento. Ello comporta que vivir en la era de la gubernamentalidad es
sobrellevar una vida estandarizada. Pero la vida es mucho más que el derecho vida,
al cuerpo, a la salud, al bienestar o la satisfacción de las necesidades como desafío
de las luchas políticas, es el ‘derecho’, más allá de todas las opresiones, a encontrar
lo que somos y todo lo que podemos ser”150.

El poder se ha globalizado junto con los mercados en el escenario mundial. “La utopía
de las sociedades informatizadas no ha superado las relaciones de poder que se
creían añejas. La persistencia del conflicto armado entre las sociedades occidentales
y los países de Oriente próximo y la crisis del sistema económico dominante, menos
que de choques entre civilizaciones, nos habla de un recrudecimiento de la
dominación que no da señales de su próxima desaparición. Al parecer la crisis sigue
siendo el nombre del capitalismo”151.

¿Hacia dónde se dirige el repertorio de los mecanismos y estrategias en materia de

seguridad de información, ciberseguridad152, ciberdefensa, protección de datos y
archivos de inteligencia y contrainteligencia; protección a la información y a los
sistemas de información de acceso y uso no autorizado?. Este cuestionario es posible
resolverlo según las fuentes que se consulten.

4.2 La Sociedad Informacional.

150 LÓPEZ, C. “La biopolítica según la óptica de Michel Foucault. Alcances, potencialidades y
limitaciones de una perspectiva de análisis”. Fecha de Recepción: 10 de octubre de 2013.
http://biblioteca.clacso.edu.ar/Argentina/iigg-uba/20140702044644/09_lopez.pdf
151 HERNÁNDEZ CASTELLANOS, D.A. “Arqueología del saber y el orden del discurso: un comentario

sobre las formaciones discursivas”. E-mail vol.4 no.7 México jun. 2010. pág. 59.
Fecha de aceptación: 21/01/2010. México, Distrito Federal. En-claves en-
claves.ccm@servicios.itesm.mx En-claves del pensamiento. Consultado 20 de agosto de 2017 en:
http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1870-879X2010000100003
152 Por virtud del desarrollo progresivo de las técnicas de control social y los modernos regímenes

policíacos de "derecho", se destaca el papel crucial desempeñado por el terrorismo, cuyas acciones
sirven al Sistema de pretexto para ampliar y reforzar sus mecanismos de dominio; utilizando la lucha
antiterrorista como medio para adoptar medidas excepcionales de aplicación global y discrecional.

72
Por virtud de las nuevas tecnologías, las clases sociales se fragmentan, el sistema de
producción se descentraliza y se vuelve más flexible; una red cada vez más
globalizada, con un grado alto de riesgo.

Este planteamiento, al decir de CASTELLS, se denominaría como la reestructuración

del capitalismo y la transición del industrialismo al informacionalismo; este autor,
“analizó los caracteres del nuevo paradigma para acuñar no ya la noción de Sociedad
de la Información, sino la de era informacional” (por la importancia de la información
digitalizada en la estructura social o infoestructura), con “internet” como “fundamento
principal a este nuevo modo de organización social en esferas tan dispares como las
relaciones interpersonales, las formas laborales o los modos de construir la identidad
propia”. “Las redes son el elemento fundamental de lo que están y estarán hechas las
nuevas organizaciones y son capaces de formarse y expandirse por todas las
concentraciones calles principales y los callejones traseros de la economía global
porque se basan en el poder de la información, proporcionada por el nuevo paradigma
tecnológico153”.

Sin embargo y sin temor a precipitarnos afirmaremos, junto con el profesor DÍAZ, que
la sociedad emergente será el producto de todas estas transformaciones producidas
en los países más avanzados y que tendrá efectos globales. El conocimiento se nutre
de la información y la información se nos presenta a través de medios informáticos,
por ello CASTELL habla del conocimiento informacional, al respecto expresa que: “lo
que es específico del modo de desarrollo informacional es la acción del conocimiento
sobre sí mismo como principal fuente de productividad”154, al decir de DRUKER155 de
la presencia o no de las personas en las redes dependerá su inclusión o no en el
sistema informacional, “la sociedad del conocimiento debe tener ciudadanos

153 CASTELLS OLIVÁN, M. La era de la información: economía, sociedad y cultura. Volumen I “La
Sociedad Red” pág. 231. Título original: “The Information Age: Economy, Society and Culture”. Volume
I: “The Rise of the Network Society” 1996 Ed. cast.: Alianza Editorial, S.A. Madrid, 1997.
http://www.felsemiotica.org/site/wp-content/uploads/2014/10/LA_SOCIEDAD_RED-Castells-copia.pdf
154 Ibid. pág. 42.
155 DRUCKER P.F.(1909-2005) en 1969, en su libro “La era de la discontinuidad”, escribió una sección

sobre “la sociedad del conocimiento”, afirmó que a finales de los 70, el sector del conocimiento
generaría la mitad del PIB.

73
“informacionalmente” cultos y ello plantea problemas importantes en el terreno de la
educación y la formación permanente, en materia de políticas económicas,
tecnológicas y sociales”156.

La distinción que introduce CASTELLS157, entre las nociones de “sociedad de la

información” y “Sociedad informacional” se caracteriza por evidenciar dos fenómenos
que a partir del profundo impacto que ha tenido el desarrollo tecnológico en la
transformación de las sociedades actuales. De este modo, el primer concepto se
refiere al proceso simple de transmisión y divulgación de la información que siempre
tiene lugar en todos los contextos sociales con mayor o menor grado de desarrollo. El
segundo concepto se circunscribe a un cambio estructural de la organización social,
a partir de la necesidad de contar con instituciones coordinadas y estrategias
eficientes con base en la interacción de las nociones de “red” e “información”.

Esta es una notable transformación en el enfoque, se evidencia el nuevo paradigma

de la gestión del conocimiento, pues éste ya no será visto como objetivo en el sentido
de transmitirlo y apropiarlo sin generar mayor impacto en el diseño y funcionamiento
de las relaciones entre el ciudadano, el gobierno, y los Estados, sino que será el
instrumento que permitirá un despliegue más eficiente del poder político y económico,
y por ello no sólo impactará sino que determinará la dinámica de dichas relaciones.
En consecuencia, se requerirá una nueva distribución de las instituciones así como de
una movilización social que no había tenido precedentes. CASTELLS lo describe de
la siguiente forma:

“El término sociedad de la información se debe entender como comunicación del conocimiento,
hecho fundamental en todas las sociedades, en contraste, el término sociedad informacional
indica el atributo de una forma específica de organización social en la que la generación, el
procesamiento y la transmisión de la información se convierten en las fuentes fundamentales de
la productividad y el poder, debido a las nuevas condiciones tecnológicas que surgen en cada
periodo histórico; la utilización de los términos sociedad informacional y economía informacional

156 DÍAZ BERNAL, J.G. “Análisis Histórico sobre la Sociedad de Información y Conocimiento”. Revista
Conocimiento, Praxis y Saber Vol. 3 No. 5. Año 2012. págs. 167 a 186.
157 CASTELLS OLIVAN, M. La era de la información: economía, sociedad y cultura. Op.cit. pág. 58.

74
 intenta caracterizar de modo más preciso las transformaciones actuales más allá de la
observación de sentido común de que la información y el conocimiento son importantes para
nuestras sociedades; uno de los rasgos clave de la sociedad informacional es la lógica de
interconexión de su estructura básica, que explica el uso del concepto de ´sociedad red´, que no
agota todo el significado de la sociedad informacional”158.

4.3. Del Panóptico Disciplinario al Panóptico Digital.

Para HAN159 en la huida del capitalismo hacia el futuro, éste muta, y se

desmaterializa, para convertirse en neoliberalismo (un sistema global de lo igual),
que ya no se ocupa de lo biológico y corporal; el cuerpo como fuerza productiva ya no
es el tema central como en la sociedad disciplinaria; por el contrario se identifica la
Psique como la nueva fuerza productiva, que ya no debe superar resistencias
corporales, sino optimizar procesos psíquicos y mentales conforme con las formas de
producción inmateriales e incorpóreas del capitalismo actual, que observa como más
información y comunicación significan más productividad, aceleración y crecimiento;
“sin embargo la hiperinformación y la hipercomunicación no inyectan ninguna luz en
la oscuridad”160.

HAN critica las presiones de las sociedades digitales (basadas en el logro de objetivos)
sobre el individuo, al que se le exige y él se auto-exige una actividad constante, una
obligación que acaba por sumirlo en la depresión. La sociedad que acoge al ser
humano deja de existir y se convierte en una sociedad de la obligación, del
rendimiento161. El sujeto de rendimiento neoliberal, ese empresario de sí mismo, se
explota de forma voluntaria y apasionada (tecnología del yo) y sienten pavor hacia el
otro, el diferente. “Sin la presencia del otro, la comunicación degenera en un
intercambio de información: las relaciones se reemplazan por las conexiones, y así
solo se enlaza con lo igual; la comunicación digital es solo vista, hemos perdido todos

158 Ibíd. pág. 58.

159 HAN. Psicopolítica. Op cit.
160
HAN. La sociedad de la transparencia. Ed. Pensamiento Herder. Barcelona 2013. pág. 80.
161 HAN, B. La sociedad del cansancio. Barcelona, Herder Editorial, 2012. Al respecto HAN en

Psicopolítica pág. 18, expresa que “Quien fracasa en la sociedad neoliberal del rendimiento se hace
así mismo responsable y se avergüenza, en lugar de poner en duda a la sociedad o el sistema”.

75
los sentidos; estamos en una fase debilitada de la comunicación, como nunca: la
comunicación global y de los likes (me gusta) solo consiente a los que son más iguales
a uno”162.

Viviendo, “en el infierno de lo igual”. El sistema solo permite que se den “diferencias
comercializables”. “Ya no hay contra quien dirigir la revolución, no hay otros de donde
provenga la represión”. Es “la alienación de uno mismo”. “Cuanto más iguales son las
personas, más aumenta la producción; esa es la lógica actual; el capital necesita que
todos seamos iguales, incluso los turistas; el neoliberalismo no funcionaría si las
personas fuéramos distintas”.

Según HAN, la psicopolítica como técnica de poder del capitalismo neoliberal,

convierte la psique en su mayor fuerza de producción, que recurre a un “sistema
de dominación que, en lugar de emplear el poder opresor, utiliza un poder
seductor, inteligente (smart), que consigue que los hombres se sometan por sí
mismos al entramado de dominación”. El neoliberalismo estable e inquebrantable
aísla a cada cual y convierte al trabajador en empresario que se siente libre en
tanto se explota a sí mismo en su empresa; esta libertad imaginada impide la
resistencia o cambio.

El poder inteligente halaga la psique, en vez de reprimirla o disciplinarla. “No nos

obliga a callarnos. Más bien nos anima a opinar continuamente, a compartir, a
participar, a comunicar nuestros deseos, nuestras necesidades, y a contar nuestra
vida”163. Se trata, expresa HAN de una técnica de poder que no niega ni reprime
nuestra libertad sino que la explota. “El neoliberalismo convierte al ciudadano en
consumidor, la libertad del ciudadano cede ante la pasividad del consumidor”164.

La psicopolítica, afirma HAN, como forma de gobierno instituye entre los individuos
una rivalidad interminable a modo de sana competición, como una motivación de

162
HAN. Psicopolítica. Op cit. pág. 18.
163 Ibídem.
164 Ibíd. pág. 23.

76
excelencia; en este escenario nos encontramos con un panóptico digital, pues los
datos se entregan voluntariamente, si coacción, es un panóptico más eficiente que el
disciplinario. Los residentes en éste panóptico se comunican intensamente y
desnudan su propia voluntad y la lanzan en la red indiscriminadamente, volviendo
obsoleto el concepto de protección de datos. Nos dirigimos a la época de la
psicopolítica digital165.

5. DE UNA ECONOMÍA COLABORATIVA Y DIGITAL DE DATOS HACIA UNA

ECONOMÍA DEL CONOCIMIENTO.

En el año 1903, por primera vez, y durante 12 segundos y recorriendo una distancia
de 37 metros, una aeronave más pesada que el aire despega de tierra por sus propios
medios (Carolina del Norte EEUU); la primera autopista de vehículos se construyó en
Italia, en 1924, entre Milán y Varese; la primera computadora personal en los EEUU
fue una Olivetti Programma 101 en 1965 y fue Martín Cooper en 1973 directivo de
Motorola quien realizó la primera llamada desde un teléfono móvil desde una calle de
Nueva York; aunque parte del pasado, son muebles, inmuebles, edificaciones,
transporte, instalaciones multiusos, plataformas de las TIC, que hacen parte de la
infraestructura166 a partir de la explotación de los datos.

“Los derechos de las personas (naturales y jurídicas) constituyen el límite de la

explotación de datos, por lo que el marco jurídico y los instrumentos de gobernanza
deben facilitar la generación de valor, garantizando todos los derechos. La dignidad
humana orientará la definición de los usos socialmente permitidos de los datos para
la generación de valor social y económico”167.

165 ibíd. pág. 24.

166
La infraestructura siglos atrás, era una palabra que significaba lo tangible o palpable (la logística),
es decir, el conjunto de elementos o servicios que están considerados como necesarios para que una
organización pueda funcionar o bien para que una actividad se desarrolle efectivamente. La
infraestructura es la base material de una sociedad y la que determinará la estructura social, el
desarrollo y el cambio social de la misma, incluyéndose en estos niveles las fuerzas productivas y las
relaciones de producción que en la misma se dan. Se opone a la superestructura fundada por ella y
que remite a las diferentes formas de conciencia social (ideología, religión, filosofía) y al aparato
político-jurídico (administración, estructura política). https://www.definicionabc.com/general/infraestructura.php
167 CONPES 3920 del 17 de abril de 2018 https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3920.pdf

77
Sin embargo a pesar del tratamiento jurídico de los datos de acuerdo con la tipología
a la que pertenezcan y sus desarrollos normativos en materia de datos personales,
sensibles, intimidad, privacidad, reserva, secreto comercial, industrial, profesional, la
propiedad privada, entre otras, es claro que dentro del contexto del neoliberalismo, los
economistas consideran los datos un fundamental activo o “insumo para la actividad
investigativa, académica y productiva, para la toma de decisiones públicas y para la
garantía de derechos, y sus especificidades y su ubicación en el centro de la economía
digital permiten afirmar que los mismos son un recurso de infraestructura”168, y por
tanto las inversiones públicas que se realicen para la disposición éstos son esenciales
para promover el crecimiento en la economía digital, en la generación der servicios,
productos y procesos que no fueron previstos al momento de su recolección y
compartición.

Conforme con el Documento CONPES 3920 de 2018, en la economía digital, las

organizaciones avanzadas aprovechan los datos para aumentar los ingresos, entrar a
nuevos mercados (e incluso crearlos), mejorar sus relaciones con los clientes y
aumentar la eficiencia en las operaciones169. De este modo, las organizaciones que
explotan datos para la toma de decisiones son entre 5% y 6% más productivas170. En
general, la economía digital representa un cambio en el valor, que se centra menos
en productos físicos y más en experiencias, acceso a información y personalización.
Por ejemplo, entre 2008 y 2012 el comercio internacional de bienes y servicios creció
2,4%, mientras que el de datos aumentó 49%171. Esto se evidencia, igualmente, en
las compañías de mayor valor del mundo (Apple, Alphabet/Google, Amazon,
Facebook, Microsoft, GE y Alibaba Group), donde la inversión en activos se centra en
plataformas digitales, datos y talento analítico, mientras en el pasado estos recursos

168 Ibídem.
169 Mckinsey Global Institute. The age of analytics: Competing in a data driven world. . 2016.
170 European Political Strategy Centre. (21 de Enero de 2017). Enter the Data Economy, EU Policies for

a Thriving Data Ecosystem. Obtenido de http://ec.europa.eu/epsc/home_en:

https://ec.europa.eu/epsc/sites/epsc/files/strategic_note_issue_21.pdf
171 Ibídem.

78
se invertían en fábricas y equipos172. “Por lo anterior, el desarrollo de la explotación
de datos para la generación de bienes, productos y servicios, así como para mejorar
los existentes hizo evidente que los mismos son un bien de capital y un activo
estratégico, cuyo aprovechamiento debe ser impulsado por los gobiernos nacionales
para permitir el crecimiento económico en contextos donde los sectores tradicionales
se encuentran rezagados”173.

Hoy la economía digital crece “siete veces más deprisa que el resto de la economía y
gran parte de este crecimiento viene dado por el internet de banda ancha. El desarrollo
de las redes de alta velocidad tiene hoy el mismo impacto que tuvo hace un siglo el
desarrollo de las redes eléctricas y de transportes”174. El siglo XXI llega con una
realidad aumentada, pensando en: en los robots, en la inteligencia artificial; en
almacenar la Big Data en la nube, en las impresoras 3D, en los Smartphone, en la
creación de la Biblioteca Digital Mundial175, BDM (World Digital Library, WDL)176

“Aunque, ya en 2011, el consejero delegado de Google, Eric Schmidt, afirmó que la humanidad
había creado hasta 2003 una cantidad equivalente a 5 exabytes, esta cifra se genera en tan solo
48 horas, y es que asistimos a un crecimiento exponencial…. En la actualidad creamos 2.5
trillones de bytes de datos al día, tal es la aceleración de esta producción que el 90% de ellos,
en toda la historia del mundo, se han generado en los últimos 2 años. Estos datos provienen de
todas partes: sensores utilizados para recopilar información sobre el clima, publicaciones en
redes sociales, videos e imágenes digitales, registros de transacciones de compras, señales GPS
de teléfono móvil, etc. Y estos sin olvidar que el internet industrial –automatización, robotización
y digitalización- es el generador de la próxima revolución a la que tendremos el placer de
asistir”177.

172 Mckinsey Global Institute. (2016). The age of analytics: Competing in a data driven world.
173 OCDE. (2015). Data-Driven In novation. Paris: OECD Publishing
174
Agenda Digital para Europa. Comisión Europea. Bruselas 2014.
175 La primera biblioteca pública se estableció en la ciudad-Estado de Atenas (Grecia) en el año 330

a.C. En el mismo año se construyó la famosa biblioteca de Alejandría, en Egipto, que contenía 700,000
rollos de papiro con lo más selecto de la literatura y las ciencias griegas.
176 Es una biblioteca digital internacional creada por la Biblioteca del Congreso de Estados Unidos y la

UNESCO. La Biblioteca Digital Mundial fue inaugurada el 21 de abril de 2009 en la sede de la UNESCO
de París, Francia En su apertura la biblioteca disponía de 1.170 documentos, y su página web era
accesible en árabe, chino, español, inglés, francés, portugués y ruso.
177 DEL RIVERO. “Smart Cities”. Op.cit. pág. 125.

79
En la manufactura avanzada del siglo XXI convergen los mundos digital y físico: el
hardware avanzado se combina con el software avanzado, que con los sensores y la
analítica de grandes datos, se traduce en productos y procesos inteligentes, con
mayor interacción de los consumidores, con los proveedores y los fabricantes178.

Las Administraciones acumulan y gestionan en la actualidad miles de millones de

datos. No todos útiles para todo el mundo, pero sí muchos muy útiles para un
determinado sector interesado (económico, político, social). La información y los datos
de los que dispone la Administración deben ser Open -accesibles a todo el mundo,
esto es, abiertos, interoperables, (re)utilizables- y Big, que no debe entenderse en su
literalidad como “grandes datos”, sino como datos a gran escala, datos masivos
desestructurados o grandes bases de datos. Y a pesar que una buena parte de esos
datos no puede compartirse, aun así, sigue siendo descomunal.

En la actualidad, la transformación mayor de la economía tiene lugar “en los modelos

de negocios basados en la Internet de las cosas. Los principales avances se observan
en las áreas de la salud (aplicaciones de monitoreo, dispensadores de medicina y
telemedicina), la industria manufacturera (robotización, fabricación avanzada y
servicios máquina a máquina ‘M2M’ de próxima generación), la energía, el transporte,
los recursos naturales y las redes eléctricas inteligentes”179. Los patrones de
producción y consumo cambian velozmente, lo que presenta desafíos para la región,
en particular porque la producción de nuevas tecnologías.

La implementación de la Internet de las cosas tiene efectos disruptivos180 en todos los

sectores, haciendo que las fronteras entre industrias y mercados se modifiquen

178 Ciencia, tecnología e innovación en la economía digital La situación de América Latina y el Caribe.
Documento preparado por la CEPAL para la II Reunión de la Conferencia de Ciencia, Innovación y
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, San José, septiembre de 2016.
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/40530/S1600833_es.pdf?sequence=3&isAllowed=y
179 Informe CEPAL, 2015.
180 La Tecnología disruptiva o innovación disruptiva “conduce a la aparición de productos y servicios

que utilizan preferiblemente una estrategia disruptiva (que produce ruptura brusca) frente a una
estrategia sostenible, a fin de competir contra una tecnología dominante, buscando una progresiva
consolidación en un mercado”. Consultado en Wikipedia el 12-12.17.

80
rápidamente ante la emergencia de productos inteligentes y sistemas ciberfísicos de
producción. La convergencia entre dispositivos, aplicaciones, redes y plataformas
basados en Internet es un factor clave en el crecimiento económico y la competitividad:
hoy la economía mundial es una economía digital181.

Por otra parte, “en un mundo donde las economías de escala y de alcance son cada
vez más importantes para determinar las posibilidades de cerrar las brechas
tecnológicas, es fundamental impulsar acciones de cooperación bilateral o multilateral
para la generación, el desarrollo y la consolidación de capacidades científicas y
tecnológicas y de procesos de innovación productiva y articulación institucional. Por
lo tanto, la puesta en marcha de proyectos regionales es clave para identificar
potenciales áreas de interés para la cooperación en ciencia, tecnología e innovación,
las que pueden a su vez generar importantes sinergias con otros espacios regionales
de cooperación que están en proceso en la región o ser retomadas por esos proyectos
para fortalecer el desarrollo científico y tecnológico”182. Nos enfrentamos pues a tres
conceptos, que no son objeto ahora de desarrollo, y que parecen sinónimos: la
economía de los datos, la economía social y la economía colaborativa.

5.1. El Dataísmo: Una Ideología Emergente.

La palabra datificación “es el resultado de combinar los conceptos de datos y

cuantificación, datification en el texto original en inglés significa transformar el
mundo en datos procesables y cuantificables que da lugar a la generación de
nuevos bienes, servicios y procesos, así como a la mejora de los existentes,
aportando a la diversificación y sofisticación de la economía y a su crecimiento”183,
generando una cultura de datos.

181
PABLO AGRESTI, A.F. Sociedad y Estado en el mundo actual. Ed. Eudeba, Buenos Aires 2017. En
Web.
182 Informe CEPAL, 2014.
183 OCDE. (2015). Data-Driven In novation. Paris: OECD Publishing

81
BROOKS expresaba que “si me pide que describa la filosofía emergente a hoy, diría
que es el dataismo. Ahora tenemos la capacidad de acumular enorme cantidad de
datos. Esta capacidad lleva consigo un cierto presupuesto cultural, que todo lo
mesurable debe ser medido, que los datos son lentes transparentes y fiables que
nos permiten filtrar todo emocionalismo e ideología; que los datos nos ayudarán a
hacer cosas significativas como predecir el futuro… la revolución de los datos nos
está proporcionando caminos formidables para comprender el presente y el pasado”
en un mundo con cada vez mayor complejidad, confiar en los datos puede reducir
los sesgos cognitivos y "alumbrar patrones de comportamiento que todavía no
hubiéramos percibido"184.

HARARI185 argumenta que todas las estructuras políticas o sociales competidoras

pueden ser vistas como sistemas de procesamiento de datos: “El dataísmo declara
que el universo consiste en flujos de datos y que el valor de cualquier fenómeno o
entidad está determinado por su contribución al procesamiento de datos… el flujo
de información es el valor supremo… maximizar el flujo de datos mediante la
conexión de cada vez más y más medios…”, afirma que aunque la libertad de la
información es el mayor bien de todos, su acumulación no es capaz de generar la
verdad, pues cuanta más información nos llega, más intrincado nos parece el
mundo, “podemos interpretar que toda la especie humana es un sólo sistema de
procesamiento de datos, siendo cada uno de los humanos un chip”186.

En este sentido el conjunto total de la historia del ser humano puede leerse “como
un proceso de mejora de la eficiencia de este sistema incrementando el número y
variedad de procesadores/chips del sistema, incrementando el número de
conexiones entre procesadores e incrementando la libertad de movimiento junto con
las conexiones existentes”187.

184 BROOKS, D. New York Times el 4 de febrero de 2013. Consulta 11.30.2017.

www.nytimes.com/2013/02/05/opinion/brooks-the-philosophy-of-data.html
185 HARARI, Yuval Noah (n.1976) historiador y escritor israelí.
186 HARARI Y. “Homo Deus: Breve historia del mañana”. Cap. 11. Grupo Editorial Penguin Random.

España 2016. pág. 400.

187 Ibídem.

82
“Una de las principales fuentes de innovación en los últimos años ha sido la
explotación de los datos personales, a partir de los cuales se han desarrollado nuevos
productos como las redes sociales, las aplicaciones de salud y productividad personal,
entre otras”188. Sin embargo, “cuando el titular expresa su consentimiento para la
recolección y uso, no le es posible determinar eventuales consecuencias de la
agregación y análisis, prever otros datos que puedan inferirse cuando se aplican
técnicas de analítica, o los efectos de su combinación con algunos que haya publicado
previamente. Lo anterior plantea el reto de enfocar los esfuerzos de la intervención
estatal en los usos permitidos y prohibidos de los datos, independientemente de que
el titular haya consentido a su procesamiento, de modo que se delimiten claramente
las responsabilidades que permitan la protección del bien jurídico”189. Así mismo, se
evidencia la aparición de un modelo de negocio basado en la venta de datos, en la
generación y segmentación de publicidad.

El dataísmo presenta un desafío existencial a la ideología moral dominante del

humanismo, que ve a los sentimientos humanos como la última autoridad del mundo,
frente a lo cual HARARI afirma que “el humanismo se enfrenta ahora al desafío
existencial y la idea de libre albedrío está siendo amenazada... Una vez que los
sistemas Big Data me conozcan mejor de lo que yo me conozco a mí mismo, la
autoridad se desplazará de los humanos a los algoritmos”, el potencial de la tecnología
es increíble, perdemos el control de nuestras vidas y se lo cedemos a los algoritmos,
al confiar en ellos les damos más poder y control sobre nuestras vidas. HARARI
predice que con el tiempo “los humanos otorgarán a los algoritmos la autoridad para
tomar las decisiones más importantes de su vida”190, es decir, la pérdida del libre
albedrío.

188 OCDE. (2013). Exploring Data-Driven Innovation as a New Source of Growth. Paris: OECD
Publishing.
189 MAYER-SCHÖNBERGER, V., y PADOVA, Y. Regime Change? Enabling Big Data Through

Europe’S New Data Protection Regulation. The Columbia Scie nce & Technology Law Review, 2016.
Pág. 315.
190 Ibídem.

83
Lo más importante que está pasando ahora, dice HARARI, es la revolución de los
ordenadores e Internet y lo hemos dejado en manos de unas pocas empresas, que
tienen su propia visión limitada del mundo, sus propios intereses y no representan a
nadie, nadie les votó. La mayoría de partidos y Gobiernos no tienen una visión seria
del futuro de la humanidad. Los políticos han perdido el contacto con la realidad. Hay
que convencer a los políticos de que la inteligencia artificial no es una fantasía de
ciencia-ficción.

“Nuestros datos personales son nuestro mayor activo, a dónde vas, qué compras, y
por encima de todo tus datos biométricos, tu ADN, tu presión arterial… Pero la gente
se lo cede a Amazon, Facebook y Google a cambio del correo electrónico, las redes
sociales y los vídeos de gatitos. Estas compañías acumulan una gran cantidad de
datos y analizarlos les permite comprender a la sociedad, al mundo, mejor que
nadie”191.

Por su parte HAN 192 expresa que el Dataísmo promete una falsa claridad
convirtiéndose en una barbarie de datos, conduce al totalitarismo digital, se genera
una nueva forma de violencia. La creencia en la mensurabilidad y cuantificabilidad de
la vida domina toda la era digital. Pero los datos y los números no proporcionan el
autoconocimiento, los números no cuentan nada sobre el yo, la numeración no es una
narración. “Los macrodatos hacen superfluo el pensamiento porque si todo es
numerable, todo es igual... Estamos en pleno dataísmo: el hombre ya no es soberano
de sí mismo sino que es resultado de una operación algorítmica que lo domina sin que
lo perciba... Hay que ajustar el sistema: el ebook está hecho para que yo lea, no para
que me lea a mí a través de algoritmos... ¿O es que el algoritmo hará ahora al hombre?

191 HARARI, Y. “Facebook y Apple podrán tener el control que la KGB nunca tuvo sobre los ciudadanos” en el períodico
el país. Madrid 3 de noviembre de 2016.
https://elpais.com/tecnologia/2016/10/27/actualidad/1477578212_336319.html
192 HAN, B. “Psicopolítica”. Op cit. págs. 87 a 90.

84
En EEUU hemos visto la influencia de Facebook en las elecciones. Necesitamos una
carta digital que recupere la dignidad humana”193.

Durante los últimos seis años (desde 2012), “ocho de las principales economías del
mundo comprobaron la urgencia de contar con una política pública de explotación de
datos para el aprovechamiento de estos como un activo que tiene el potencial de
impulsar el crecimiento económico, la productividad pública y privada e incidir en la
preparación para la economía digital. Adicionalmente, para corregir las fallas de
mercado y de gobierno que pueden obstaculizar el proceso de explotación de datos,
anticipar los riesgos potenciales y garantizar la protección de los derechos. Esto, como
condición para adaptarse a la economía digital, donde es clave que las empresas
hagan parte de las redes digitales, porque la mayoría de los bienes de mercado (ideas,
capital intelectual, acceso) pueden digitalizarse, permitiendo que se proliferen con
facilidad, a un costo de escalabilidad cercano a cero”194.

Las prioridades se agrupan en: “aumento de innovación y capacidades científicas

(Estados Unidos), mejorar la eficiencia administrativa (Australia), fortalecer las
capacidades industriales (Francia, Corea, Japón, China) y promover el crecimiento
económico en el contexto de la economía digital (Reino Unido, Unión Europea), para
facilitar servicio al ciudadano (Reino Unido China). Adicionalmente, las políticas de
estas 8 economías resaltan la necesidad de anticiparse a los riesgos potenciales que
pueden surgir de usos indebidos del aprovechamiento de datos, principalmente:
intromisiones en la privacidad y la intimidad, existencia de monopolios, prácticas
discriminatorias y limitaciones a la libertad de elección y de acceso a la información”195.

193
HAN, B. “Ahora un se explota a sí mismo y cree que se está realizando”. En la Revista virtual Sur
Sur. Febrero 8 de 2018. http://www.surysur.net/byung-chul-hanahora-uno-se-explota-a-si-mismo-y-
cree-que-esta-realizandose/
194 World Economic Forum. “Global Agenda”. https://www.weforum.org/agenda/2016/01/what-is-the-

fourth-industrialrevolution/ Enero de 2016.

195 GREENWOOD D STOPCZYNSKI A SWEATT B, HARDJONO, T. & PENTLAND, A.". (2014).

Privacy, Big Data, and the Public Good, Chapter 9: The New Deal on Data: A Framework for Institutional
Con trolls. Obtenido de Civics: http://civics.com/NewDealOnData/

85
Recientemente Colombia se ha convertido en el primer país de América Latina en
expedir mediante el Documento CONPES 3920 del 17 de abril de 2018 196, la política
para la explotación de datos (Big Data), que propone entre más de 45 actividades la
definición de un marco jurídico e institucional que establezca distinciones claras entre
las categorías de datos: personales, del sector privado y públicos, permita la
cooperación entre los sectores público y privado, refuerce la protección de los
derechos de los ciudadanos.

HARARI describe un futuro desolador, y esto ya está pasando, con una élite humana
fortalecida con tecnología de última generación y acaparando el poder, haciendo
transición de Homo sapiens a homo deus, una especie de superhumanos controlados
por máquinas y corporaciones tecnológicas, “abandonando a su suerte a los humanos
que considera inútiles, gente prescindible. Los ejércitos más avanzados ya no reclutan
a miles de soldados, sino a un pequeño número de militares cualificados, apoyados
por drones, robots y técnicas de ciberguerra”197. Este autor afirma que con la
ingeniería genética y la inteligencia artificial puede crearse tipos de sociedades muy
diferentes y enfatiza en la necesidad de discutir qué sociedad queremos crear, pues
quizá aún sea posible elegir.

5.2. Hacia una Economía de Conocimiento y del Saber.

En un mundo moderno cada vez más impersonal, se destaca que en las áreas donde
el conocimiento realmente cuenta, la gente aun cuenta. De esta manera, una auténtica
economía del conocimiento debería distinguirse no solo de la economía industrial, sino
de la economía de la información; porque, aunque a sus defensores les agrade
presentar a estas dos últimas como diferentes, la economía de la información, al igual
que la economía industrial, muestra una marcada indiferencia hacia la gente. La
economía industrial, por ejemplo, consideró a la gente en masa como piezas
intercambiables: las “manos” fabriles del siglo XIX. La economía de la información, ya

196 Documento CONPES 3920 del 17 de abril de 2018.

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3920.pdf
197
HARARI Y. “Homo Deus: Breve historia del mañana”.Op. cit. 406.

86
se ha dicho, los trata como consumidores y procesadores de información más o menos
intercambiables. La economía del conocimiento, logra volver la vista a las personas,
en lo que saben, en cómo llegaron a saberlo y como se utiliza ese conocimiento.

Los mercados de la economía del conocimiento indican que los inversionistas

perciben acertadamente que el valor está en la gente y en su know-how198, en la gente
con capacidad para vislumbrar y poner en marcha novedosos planes de negocios,
necesarios para mantenerse siempre delante de la competencia.

“La importancia de las personas como creadoras y portadoras del conocimiento, es

esperanzador, pues obliga a las organizaciones a comprender que el conocimiento
radica más en la gente, que en las bases de datos”199. Se ha dicho, por ejemplo, que
si la NASA quisiera volver a la Luna, tendría que comenzar de cero, porque más que
haber podido perder algunos datos, no tiene la experiencia humana que lo llevó hasta
allí. Su máximo conocimiento no estaba almacenado en las tecnologías de la
información; sino en el conocimiento de la gente que ya no está. La reingeniería de
procesos, hace que la organización pierda la “memoria colectiva”.

Quizá deberíamos demostrar que los seres humanos somos capaces de reflexionar
sobre los problemas y tomar una acción colectiva200, mediante la organización,
planificación e investigación; orientando la inversión, limitando el comportamiento
destructivo y desarrollando instituciones capaces de fomentar y proteger la creatividad
individual, que nos lleve a aumentar la productividad a mayor ritmo que el crecimiento
demográfico, el hombre Chomskiano. Organizando el conocimiento, las personas han
producido más alimentos en las mismas extensiones de tierra, han ampliado los
recursos energéticos conocidos y han buscado nuevos, han creado nuevas regiones

198 “Conjunto de conocimientos técnicos y administrativos que son imprescindibles para llevar a cabo
un proceso comercial y que no están protegidos por una patente”. Consulta en Wikipedia 2 sep. 2017
199
SEELY y DUGUID. La vida social de la información. Op. cit. pág. 99.
200 “Desde el siglo XIX, cuando el economista Thomas Malthus predijo que el crecimiento geométrico

de la población superaría al crecimiento aritmético de los recursos, surgen siempre predicciones que
afirman que la humanidad avanza hacia su autodestrucción”. SEELY y DUGUID. Op. cit. pág. 138.

87
para el emprendimiento humano, han contribuido al control de los efectos de las
fuerzas de la naturaleza mediante el diseño de más tecnología201.

El interés de las organizaciones ha ayudado a alentar y subrayar el recurso más

valioso de la humanidad: su base de conocimiento infinitamente renovable; donde la
presión de las organizaciones ha jugado un papel crítico en el paso que va de la
invención a la innovación, en la transformación de las ideas en productos y procesos;
y aunque el irremediable final sea el mismo, quizá sea posible, aunque el mercado y
el neoliberalismo ya se han apropiado de la economía del conocimiento, tener unas
estructuras organizacionales renovadas generando un circulo virtuoso entre inversión
y producción a efecto que las organizaciones grandes como pequeñas, que logren
subsistir, desempeñen un papel clave en organizar el conocimiento y la práctica, y el
ciudadano participativo de la nueva economía que no es el individuo de la aldea global
sino de la corporación trasnacional; sea el portavoz de un nuevo mensaje: Reformismo
o resistencia.

Al decir de PIKETTI202 debería desconfiarse de todo determinismo económico; pues

cambiar la historia de las desigualdades no depende solo del factor económico sino
que es producto de todos los seres interesados y por tanto de la real participación
ciudadana. “La historia de la distribución de la riqueza es siempre profundamente
política y no podría resumirse en mecanismos puramente económicos. En particular,
la reducción de las desigualdades observada en los países desarrollados entre las
décadas de 1900-1910 y 1950-1960 es ante todo producto de las guerras y de las
políticas públicas instrumentadas después de esos choques. Del mismo modo, el
incremento de las desigualdades desde la década de 1970-1980 obedece mucho a
los cambios políticos de los últimos decenios, sobre todo en materia fiscal y financiera.
La historia de las desigualdades depende de las representaciones que se hacen los
actores económicos, políticos y sociales, de lo que es justo y de lo que no lo es, de

201 DOWNES, L. y MUI, Ch. “The end of strategy”, que sostiene que “los sistemas sociales, políticos y
económicos cambian de manera incremental, mientras que la tecnología cambia exponencialmente”.
1998 pág. 28.
202 PIKETTY. El Capital en el siglo XXI. Op cit. pág. 36.

88
las relaciones de fuerza entre esos actores y de las elecciones colectivas que resultan
de ello; es el producto conjunto de todos los actores interesados...”

La dinámica de la distribución de la riqueza, dice PIKETTY, pone en juego poderosos

mecanismos que empujan alternativamente en el sentido de la convergencia (que van
en el sentido de la reducción y de la compresión de las desigualdades) y de la
divergencia. “La principal fuerza de convergencia es el proceso de difusión de los
conocimientos y de inversión en la capacitación y la formación de habilidades. El juego
de la oferta y la demanda, así como la movilidad del capital y del trabajo, pueden
operar asimismo en ese sentido, pero con menos fuerza, y a menudo de manera
ambigua y contradictoria. El proceso de difusión de los conocimientos y de las
competencias es el mecanismo central que permite al mismo tiempo el aumento
general de la productividad y la reducción de las desigualdades, tanto en el seno de
los países como entre ellos, según lo ilustra el avance de buena parte de los países
pobres y emergentes, empezando por China, con respecto a los países ricos. Al
adoptar los modos de producción y al alcanzar los niveles de cualificación de los
países ricos, los países menos desarrollados reducen su retraso en productividad y
hacen progresar sus ingresos…Este proceso de convergencia tecnológica puede
verse favorecido por la apertura comercial, pero se trata fundamentalmente de un
proceso de difusión de los conocimientos y de compartir el saber -el bien público por
excelencia-, y no de un mecanismo de mercado”203.

“Se puede pensar que las técnicas de producción atribuyen una importancia creciente
al trabajo humano y a las competencias a lo largo de la historia, de tal manera que la
participación de los ingresos destinados al trabajo aumenta tendencialmente, hipótesis
a la que podríamos llamar “el ascenso del capital humano” 204. Dicho de otra manera,
afirma PIKETTY, “el avance hacia la racionalidad técnica conduciría mecánicamente
al triunfo del capital humano sobre el capital financiero e inmobiliario, de los ejecutivos
merecedores sobre los accionistas barrigudos, de la competencia sobre el nepotismo.

203
PIKETTY. El Capital en el siglo XXI. Op cit. pág. 36.
204 PIKETTY. El Capital en el siglo XXI. Op cit. pág. 36.

89
Así, las desigualdades se volverían naturalmente más meritocráticas: en cierta
manera, la racionalidad económica resultaría mecánicamente en la racionalidad
democrática” 205.

5.3. El Ciudadano en la Economía del Conocimiento.

La tecnología como articuladora de dos mundos posibles: globalización hegemónica

neoliberal o globalización contra-hegemónica; esto es, globalización al servicio de
unos pocos o al servicio de todos, y por otra parte, el ciudadano en esta nueva
economía del conocimiento, tendrán dos caminos: Reformismo o resistencia.

El reformismo se refiere a entender que así como a lo largo de los siglos hemos ido
evolucionando desde el papiro hasta el papel, pasando por la impresión, mediante
máquinas de escribir e impresoras de última generación, es preciso que sigamos
dando pasos al frente y aceptar la implementación de las nuevas tecnologías en el
ámbito de cada proceso y evolucionar con ellas; somos una sociedad en constante
cambio y los ciudadanos al asumir las nuevas tecnologías en su día a día, no dan otro
camino diferente a la Administración que adaptarse a las mismas y asumir los temores
como retos, y resolver cada asunto a cargo a pesar de no encontrar seguridad
absoluta ni en los medios físicos ni electrónicos.

Sin embargo hoy los cambios son más complejos, “puesto que si del papiro al papel
pasaron siglos, las nuevas tecnologías cambian de año en año y debernos estar alerta
a esos cambios y avances, y, en la medida de lo posible, adaptarnos al mismo, para
que la justicia sea eficaz y responda a las inquietudes reales que se dan en el día a
día de los ciudadanos, garantizado así su derecho de defensa”206.

205Ibídem.
206AIGE MUT, B. Los Documentos Electrónicos en el Ámbito del Proceso. Thomson Reuters (Legal)
Limited. Editorial Aranzadi, SA. Depósito Legal: NA 354/2015. Primera edición, 2015. Impreso en
España.

90
La tecnología ayuda, dice RIVERO, “pero no suple la necesidad de actualizar la
estructura normativa y las pautas de los procedimientos”207. Debernos crear leyes en
donde tengan solución los nuevos problemas planteados por la aplicación de la
tecnología; y ser conscientes que la tecnología va más rápido que el proceso
legislativo, por lo que debemos adoptar las leyes con neutralidad tecnológica y reglas
de proporcionalidad para cada caso concreto.

La tecnología por sí misma no convierte en competentes a los profesores, a los

ingenieros o a los funcionarios que no lo sean previamente. Puede ayudar ciertamente
a que sean más competentes. La clave es, pues, primero, la competencia y después
los medios para profundizar en ella. Siempre habrá nueva información y por ello la
necesidad de actualizar las competencias evoluciona más rápido de lo evidente; es
un gran infortunio o un gran logro de la ciencia, que todo libro académico cuando se
publica ya se encuentra desactualizado.

La tecnología, así como el mercado, no conoce ni límite, ni moral; durante la

postguerra la evolución tecnológica provocó necesidades cada vez más importantes
de calificaciones y competencias humanas, lo cual minimizó el triunfo del capital
humano sobre el capital en el sentido tradicional (capital en tierras, inmobiliario y
financiero), por tanto el avance hacia la racionalidad económica y tecnológica, no
implicó forzosamente un progreso hacia la racionalidad democrática y la meritocracia;
PIKETTY208 afirma que “también se incrementó la necesidad de edificios, viviendas,
oficinas, equipos de todo tipo, patentes y, en definitiva, el valor total de todos esos
elementos de capital no humano (inmobiliario, profesional, industrial, financiero) creció
casi tan rápido como la producción y el ingreso nacional en el largo plazo…”.
Concluyendo que “si verdaderamente se desea fundar un orden social más justo y
racional, basado en la utilidad común, no basta con recurrir a los caprichos de la
tecnología”.

207 RIVERO ORTEGA, R. El expediente administrativo. De los legajos a los soportes electrónicos.
Editorial Thomson Aranzadi, SA. 2007.
208 PIKETTY. El Capital en el siglo XXI. Op. cit. pág. 257.

91
La tecnología supone algo más que un hecho mecánico, implica un cambio de
mentalidad, así como un sin número de nuevas posibilidades que hasta hace un par
de décadas eran impensables. La información y la comunicación se hacen más
cercanas, la posibilidad de realizar trámites administrativos sin desplazamiento físico
se generaliza, la distancia entre el ciudadano y los centros de poder se acorta; sin
olvidar, que si bien muchos ciudadanos del planeta poseen un ordenador, de ellos no
todos tienen acceso a Internet y no todos poseen banda ancha. Debe ser claro que la
información y la tecnología no pueden resolver los problemas de la sociedad y el valor
está en la información que la tecnología pueda perfeccionar. Sin embargo la técnica
por muy necesaria e imprescindible que sea, es siempre instrumental, detrás de ella
están los ciudadanos que, a la postre, son los fundamentales.

De otro lado, TIC como acto de resistencia permitirían que “la ciudadanía sea
consultada fácilmente, que se escuche su voz, que se creen canales de comunicación
y se inicie el camino de recuperación de confianzas”209 ¿más y mejor democracia?
Reafirmar el compromiso con la cooperación e integración regional, impulsando la
evolución tecnológica, la innovación y la interoperabilidad, que permita promover un
desarrollo económico, social y cultural más justo e inclusivo, y que los frutos de la
transformación lleguen a todos los hogares del mundo, en donde todos se beneficien
de las oportunidades que ofrece la nueva sociedad.

Para la inclusión social, dice DE LA FUENTE, es necesaria la integración, salvar las

brechas de conectividad, de género y educativas; “solventando por ejemplo, el déficit
de profesionales en el área de las tecnologías, que impacta el sector productivo y que
significa oportunidades de empleo para los jóvenes” 210.

Es necesario, manifiesta DE LA FUENTE211, potenciar la formación de habilidades y

competencias digitales, y de alfabetización informacional para quienes, aún en

209
Boletín e-Gobierno Red GEALC Edición 12. Diciembre 2016. “IV Reunión Ministerial de Gobierno
Electrónico y X de la Red GEALC”.
http://portal.oas.org/LinkClick.aspx?fileticket=H5O3KFF9L2k%3D&tabid=1729
210 DE LA FUENTE, G. Entrevista Subsecretario General de la Presidencia de Chile. EDICIÓN 120.

Diciembre 2016 “IV Reunión Ministerial de Gobierno Electrónico y X de la Red GEALC” pág. 5.
211 Ibídem.

92
tiempos de redes sociales y de teléfonos celulares, siguen excluidos de las
oportunidades de acceder a los usos sociales que brinda la tecnología: contenidos
digitales educativos, servicios públicos, y oportunidades de formación que se ponen
al alcance en las plataformas digitales.

Se requiere, concluye DE LA FUENTE212, “explorar nuevas formas de organizar la

acción política, reformar la manera de hacer políticas públicas y repensar la gestión
de servicios ciudadanos que permitan mejorar la calidad de vida de las personas y la
calidad de los bienes públicos que se entregan a la ciudadanía. Las TIC ciudadanas
deben estar en el ADN de las políticas públicas, en una nueva lógica relacional Estado-
sociedad”.

Si bien desde la aparición de las TIC, el vínculo entre Estado y sociedad ha aumentado
y se ha hecho fuerte; debemos lograr concebir un ciudadano interesado, informado y
dispuesto, con un interés real por la política, por la configuración activa de la
comunidad, capacitado para la acción política común, no solo como un consumidor
quejoso ante los servicios, sino como un ciudadano que exige transparencia como
parte de una reivindicación política que permita su participación e iniciativa en
procesos políticos de decisión y por la defensa de sus derechos. Por estos motivos es
necesario utilizar las TIC en la elaboración de políticas públicas.

La universidad constituida idealmente, dice CHAPELA, CERDA y JARILLO, como un

sistema de entendimiento y actualización de los problemas de la sociedad, no es una
institución homogénea, por ello sus funciones sustantivas: i) investigación, ii) docencia
y iii) extensión, se ven orientadas por las fuerzas dominantes, fuerzas burocrático-
administrativas que agregan una cuarta función sustantiva: iv) “investigación orientada
a la producción tecnológica y a la conversión de tecnología en productos para el
mercado”, lo que parece reemplazar su orientación, desenfocando su análisis
respecto de los problemas de las mayorías en la sociedad; la misión de la docencia,

212 Ibídem.

93
la formación humanística y el compromiso y la responsabilidad con la sociedad, resulta
sustituida por su enfoque en los procesos productivos y mercantiles. Por tanto es clave
que “la universidad resista a constituirse exclusivamente en un centro de investigación
al servicio de la tecnología para el mercado e identifique formas de potenciar y lograr
el pensamiento crítico necesario para lograr una ‘universidad sin condición’, resistir a
los poderes hegemónicos, que la someten económica y políticamente”213. La
universidad y el estudiante deben pensarse de manera autocrítica, dándose así la
posibilidad de desconstruirse para fortalecer el vínculo universidad-sociedad.

En cualquier caso, HAN advierte que, “vivimos en una época de conformismo radical:
la universidad tiene clientes y solo crea trabajadores, no forma espiritualmente; el
mundo está al límite de su capacidad; quizá así llegue un cortocircuito y recuperemos
ese animal original”214.

6. CIUDAD INTELIGENTE: UN ESCENARIO HEGEMÓNICO.

En las décadas de 1920 y 1930, con el desarrollo de la tecnología de “electrificación

rural”, se dijo que el trabajo y los trabajadores se trasladarían de las ciudades al campo
una vez que se adaptaran215. Noventa años después, las ciudades todavía siguen
creciendo y las comunidades rurales siguen reduciéndose.

La población urbana mundial ha estado creciendo durante los 30 últimos años a un

promedio de 65 millones de personas cada año216, esto es equivalente a la población
que actualmente tienen países como Francia o Reino Unido217. Por otra parte, se
presenta de manera generalizada y en aumento, el fenómeno de la migración de las

213 CHAPELA, Ma.; CERDA, A.; JARILLO, E. “Universidad-Sociedad: perspectivas de Jaques Derrida
y Boaventura de Sousa Santos”. Reencuentro, núm. 52, agosto, 2008, pág. 77-86. Universidad
Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco. Distrito Federal, México. Consulta del 21 de junio de 017
en: http://www.redalyc.org/pdf/340/34005207.pdf
214 HAN. “Psicopolítica”. Op cit. 36
215 SEELY y DUGUID. “La vida social de la información”. Op. cit. pág. 71
216 https://elinsurgente.mx/cuantas-personas-mueren-cuantas-nacen-en-mundo-segundo/
217 “Si durante los siglos venideros se mantuviera el mismo ritmo de crecimiento demográfico que el

observado entre 1700 y 2012 -es decir, de 0.8% anual-, se llegaría a una población mundial del orden
de 70.000 millones de habitantes en 2300”. PIKETTY. “El Capital en el siglo XXI”. Op. cid.

94
áreas rurales a las ciudades218, en busca de mejores oportunidades educativas y
laborales y de mayores ingresos, ocasionado por la carencia de comodidades básicas
en el campo, las crisis medioambientales y la acelerada industrialización; por su parte
las ciudades219 que son el motor primordial del crecimiento económico mundial, de
hecho representan entre el 75 y el 80% del producto interior bruto (PIB) de cada país.

Aunque en algunos países latinoamericanos220 y en España, actualmente el 80% de

la población reside en zonas urbanas; a nivel mundial es un poco más del 50% la que
se encuentra en las grandes ciudades, sin embargo ya es predecible e irreversible
saber que en los próximos 30 años, las dos terceras partes de los habitantes de la
tierra vivirán en ciudades, las que se encontrarán asfixiadas rebasando su capacidad
y con infraestructuras insuficientes, de hecho estas ciudades suponen el 50% de los
desechos mundiales y el 60% de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI),
todo lo anterior constituye un escenario propicio para que los urbanistas conciban
nuevas ciudades y barrios partiendo de cero, la urbanización sostenible se convierte
en una prioridad política para las administraciones de todo el mundo.

El reto y las promesas de una ciudad inteligente se dirigen a mejorar la calidad de vida
de los habitantes, abasteciéndolos con recursos básicos como alimentos sanos;
sistemas de transporte y movilidad inteligentes (STI); aumento de la eficiencia y la
participación de los ciudadanos de los servicios públicos, agua limpia y fresca221,

218 Conforme con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada en septiembre de 2015 en
una cumbre histórica de las Naciones Unidas -en vigor oficial desde el 1 de enero de 2016-, las nuevas
tecnologías son claves para responder los desafíos de una población cada vez más envejecida y
concentrada en grandes ciudades.
http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/la-agenda-de-desarrollo-sostenible/
219 Las ciudades ocupan apenas el 3% del planeta, pero representan entre el 60 y 80% del consumo

de energía y el 75% de las emisiones de carbono. consulta 12 de marzo de 2017, en:

http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/cities/
220 En Colombia la población urbana alcanza el 80% http://www.eltiempo.com/bogota/mundo-urbano-

asi-va-el-crecimiento-de-las-ciudades-en-las-regiones-del-mundo/16300119
221 “El agua es el recurso natural más importante para el mantenimiento de la vida. Un suministro fiable

de agua potable es fundamental para la vida humana, el funcionamiento de nuestras economías y la

estabilidad política. Sin embargo, para un gran porcentaje de la población mundial, sigue resultando
difícil conseguir agua potable. Según las estimaciones de las Naciones Unidas, el 85% de la población
mundial vive en las zonas más áridas del planeta, alrededor de 783 millones de personas no tienen
acceso a agua potable, y cerca de 2.500 millones carecen de instalaciones de saneamiento adecuadas,
y se prevé que el cambio climático agrave la situación. Es indispensable llevar a cabo una gestión

95
suficiente energía eléctrica y el hardware para mover personas y cosas, recopilar
datos e intercambio de información, gestión "inteligente" de residuos, aumento de
oportunidades de empleo, garantizando al mismo tiempo la sostenibilidad económica,
social y ambiental, ciberseguridad y la privacidad.

La UIT contribuye permanentemente a la construcción de ciudades inteligentes y

sostenibles (Smart Sustainable Cities -SSC), robustas y resistentes del mañana222; la
internet de las cosas puede mejorar la provisión de servicios de salud y posibilitar la
construcción de ciudades inteligentes, ambientalmente sostenibles e integradas;
interconectar horizontalmente sistemas individuales como los de gestión de la energía,
el agua, las instalaciones sanitarias, desechos, el transporte, la seguridad, el control
medioambiental o la inteligencia meteorológica, lo que podría lograr mejoras en la
eficiencia de las ciudades. La interconexión de estos sistemas, tanto física como
virtual, requerirá unas interfaces normalizadas para la integración de servicios de TIC.
ZHAO expresa que “La integración de tecnologías inteligentes es una empresa
compleja; pues requiere de cooperación en un enfoque de sistemas y un proceso de
toma de decisiones integrado por las partes interesadas”223.

La integración de tecnologías, dice GUZMÁN, puede incluir nuevas aplicaciones,

tecnologías y sistemas para energía inteligente, transportes inteligentes, edificios
inteligentes, gestión inteligente del agua, gobierno inteligente, y la prestación de una
atención adecuada en salud, acceso a la educación y seguridad para la creciente
población de las zonas urbanas. En lo esencial, las TIC actúan como catalizadoras
para lograr los tres pilares del desarrollo sostenible: crecimiento económico,

inteligente del agua para proteger la calidad y continuidad del suministro de agua, garantizar la
seguridad alimenticia y fomentar el desarrollo agrícola sostenible, la generación de energía
hidroeléctrica y otras actividades económicas de subsistencia”. Revista Actualidades de la UIT. No. 2
de 2016. Construir las ciudades inteligentes y sostenibles del mañana. ¿Hasta qué punto es
"inteligente" la gestión inteligente del agua? por el Dr. Ramy Ahmed, Director de Servicios Digitales de
la Autoridad Nacional de Reglamentación de las Telecomunicaciones (NTRA) de Egipto. El Agua es el
petróleo del siglo XXI, el agua cubre el 70% del planeta, pero apenas un 3% es agua dulce, apta para
el consumo.
222 ZHAO, H. “Construir las ciudades inteligentes y sostenibles del mañana. Acelerar el desarrollo de

las ciudades inteligentes y sostenibles”. Secretario General de la UIT. Revista Actualidades de la UIT.
No. 2 de 2016. pág.1
223 Ibídem.

96
integración social y equilibrio medioambiental224, teniendo también en cuenta la
resistencia frente a catástrofes, a la reducción de las emisiones de GEI (emisiones de
gases de efecto invernadero), a la protección contra el delito y garantía de la
ciberseguridad.

La definición de una ciudad inteligente es un concepto en evolución. El Grupo Asesor

Estratégico de la Junta de Gestión Técnica de ISO sobre Smart Cities da una
definición de trabajo en una "ciudad inteligente" en los siguientes términos:

"[...] aumenta el ritmo al que mejora los resultados de sostenibilidad sociales, económicos y
ambientales, en respuesta a desafíos tales como el clima el cambio, el crecimiento rápido de la
población y la inestabilidad política y económica mediante la mejora de la forma en que se
relaciona con la sociedad, cómo se aplica métodos de liderazgo de colaboración, como funciona
en todas las disciplinas y los sistemas de la ciudad, y cómo se utiliza la información de datos y
tecnologías modernas con el fin de ofrecer mejores servicios y la calidad de vida de los
empleados, e intervienen en la ciudad, ahora y en el futuro previsible, sin perjuicio injusto a los
demás o la degradación del medio ambiente natural".

La Asociación Española de Normalización y Certificación AENOR normalizó y

estandarizó la “Ciudad Inteligente”, la cual definió en los siguientes términos:

“Ciudad inteligente (Smart City) es la visión holística de una ciudad que aplica las TIC para la
mejora de la calidad de vida y la accesibilidad de sus habitantes y asegura un desarrollo
sostenible económico, social y ambiental en mejora permanente. Una ciudad inteligente permite
a los ciudadanos interactuar con ella de forma multidisciplinar y se adapta en tiempo real a sus
necesidades, de forma eficiente en calidad y costes, ofreciendo datos abiertos, soluciones y
servicios orientados a los ciudadanos como personas, para resolver los efectos del crecimiento
de las ciudades, en ámbitos públicos y privados, a través de la integración innovadora de
infraestructuras con sistemas de gestión inteligentes”225.

224 GUZMÁN, S. “La senda para las ciudades inteligentes y sostenibles: Guía para los líderes
urbanos”. Grupo Temático de la UIT sobre ciudades sostenibles e inteligentes. Nº. 2, 2016, pág. 3-5.
225 La Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR) “ha identificado hasta 116

definiciones del término en la literatura existente y ha establecido una definición a partir de un análisis
semántico de las palabras clave en todas ellas, con un enfoque especialmente social más que
tecnológico, todos los conceptos están unidos al aprovechamiento de las Tecnologías de la Información
y de la Comunicación (TIC), en el Subcomité dedicado a los Indicadores y Semántica (SC02), presidido
por el Ayuntamiento de Santander, ha desarrollado, entre otras la PNE 178201 Ciudades inteligentes.

97
La gestión de una ciudad actual deberá soportarse en un Plan Estratégico, que incluye
TIC y políticas públicas que resuelvan los problemas de los ciudadanos y mejoren su
calidad de vida (salud, medio ambiente, deporte, educación y protección de los
colectivos más desfavorecidos), la ciudad misma debería liderar su futuro desarrollo y
evitar compañías globales, proveedores específicos con un tipo de tecnología, ajenos
a las demandas de los conciudadanos; pero el nivel de gobierno adecuado para
enfrentar estos problemas no es el Estatal, sino el mundial. Una ciudad inteligente
requiere una plataforma transversal consensuada y adaptada a cada realidad, no un
modelo de gestión específico.

La ciudad inteligente queda inmersa dentro de uno de los objetivos de la e-

Administración, y por tanto desde lo tecnológico existe un denominador común: la
interoperabilidad que mejora los procedimientos y los servicios.

Sin embargo hay variantes que dificultan estandarizar modelos planetarios, los
tecnócratas del poder y de la información lo saben, el concepto Smart City no solo
significa “mejores servicios” o “servicios inteligentes” implantados, sino control y
vigilancia al ciudadano. En la globalización hegemónica las élites impondrán un
modelo de Smart City de escala planetaria (sea municipio, país o comunidad) para no
perder sus posiciones de control y mando, que brindará mayores beneficios a las
personas, pero que permitirá un mayor nivel de control de todos y cada uno de los
miembros de la sociedad; sin embargo queda sobre la mesa la pregunta sobre el
control que la ciudad inteligente neoliberal ejercerá sobre los sectores más excluidos
de la sociedad; sobre ese más de 50% de la población mundial que no está en la
RED226 a la cual deberá controlar físicamente.

Definición, atributos y requisitos (Fin IP) (SC 2/GT 1, Ayto. Valencia). España, a través de la SETSI y
AENOR, está promoviendo estas normas técnicas en el ámbito de la Unión Internacional de
Telecomunicaciones (ITU), que ya ha aceptado varias de las normas españolas para establecer
recomendaciones mundiales en este campo, en temas como plataformas o puertos inteligentes”.
https://www.esmartcity.es/2016/04/28/aenor-normaliza-y-estandariza-lo-que-ha-de-ser-una-ciudad-
inteligente . Publicado: 28/04/2016.
226 Unas 2.500 millones de personas, más de la mitad de la población adulta del planeta, carecen de

cuentas bancarias”. Según datos del Banco Mundial del año 2016, cerca del 30% de la población

98
Rick Robinson227 manifiesta que “las ideas que inspiran las ciudades inteligentes y
sostenibles podrían ser la respuesta a muchos de los problemas que afrontamos hoy
en día; pero no lo serán hasta que más dirigentes políticos y urbanos se convenzan
de que representan una solución práctica para lugares reales, y se centren en buscar
formas realistas de financiación”. Al respecto manifiesta que los dirigentes políticos de
los gobiernos locales, entre ellos los alcaldes, concejales y los directores ejecutivos,
deben ejercer un liderazgo de traslación228 directo e impulsar medidas de estímulo de
la inversión en ciudades inteligentes y sostenibles y que cualquier planteamiento
necesitará de la colaboración de las partes interesadas de la región.

La dirigencia de esta Ciudad sabrá de las dificultades apremiantes para las mayorías,
pero quizá no tendrá el propósito de solución, tal como la necesidad de la provisión
de recursos básicos, como alimentos sanos; sistemas de transporte y movilidad
inteligentes; la conciencia del peligro medioambiental al que se enfrentan las
generaciones futuras (sostenibilidad), o el principio de igualdad (entre desiguales); lo
que aún no consolida la ideología neoliberal, es el concepto y la praxis de la que
significa “participación ciudadana”, que puede dinamizarse dentro de un modelo de
Gobierno Abierto con la expansión del Internet y la ruptura de la brecha digital;
rompiendo el tradicional procedimiento de transparencia que hasta ahora todo lo

mundial no posee una cuenta bancaria; en 25 países en vía de desarrollo estudiados por el Banco
Mundial alrededor del 73% de personas no tienen acceso a servicios bancarios; en países como
Dinamarca, Finlandia y Australia, el 99% de su población mayor de 15 años tienen cuenta de ahorros,
al decir de DOUGLAS PEARCE ““En los países desarrollados tener cuenta bancaria es como, agua
potable, o electricidad”. Revista de Economía DINERO 2016/03/24.
http://www.dinero.com/economia/articulo/cuantas-personas-en-el-mundo-tienen-acceso-al-sistema-
financiero/221680
227 ROBINSON, R. “Cuatro formas en que los dirigentes políticos pueden ayudar a construir ciudades

inteligentes y sostenibles”. Revista Actualidades de la UIT No. 2|2016, páginas 12 a 14. Director de TI
para Tecnología y Datos Inteligentes de Amey.
228 ZOLLI A., HEALY A. “Resiliencia. Por qué las cosas se sobreponen”. Título original: Resilience:

Why Things Bounce Back. Simon and Schuster, 2013. Se define el liderazgo de traslación “como la
capacidad de superar las barreras culturales e institucionales que frenan la colaboración entre los
innovadores informales a pequeña escala de las comunidades y las instituciones oficiales a gran escala
con recursos. Los dirigentes de traslación comprenden que su función no sólo consiste en cambiar las
condiciones que hacen posible el que otros pueden tener éxito, sino también en crearlas”.

99
encubre, la dirigencia aún mantienen controladores de la red que se ocupan de
mantener aún muchos semáforos en rojo, pues resisten al cambio.

Tal vez no está en nosotros decidir, pero si “saber” y resistir conscientes y tomar
partido; la ciudad inteligente es un hecho que ya convive con nosotros, es la matrix y
también el gran mercado, y se fortalecerá con el pasar del tiempo, pero quizá sea
preciso decir que cada sociedad debería descifrar, evaluar y elegir sus propias
soluciones, sin imposiciones, para eso la participación ciudadana con información real
y sin manipulación es la garantía para entender que son precisas las soluciones
híbridas, revisión de la teoría de conjuntos, de intersecciones, de mínimos comunes
denominadores y de recoger lo mejor para todos; no hay porque escoger entre blanco
y negro, ni entre conveniencias e intereses general, no son los extremos las salidas,
ni los muros la solución, ni el libre albedrío la participación.

Veamos a continuación algunos elementos y variables que coadyuvan la estrategia

de Ciudad Inteligente, con acceso universal y gratuito a internet, que coadyuva a
garantizar el derecho fundamental a la información y rompe la brecha digital para el
aumento de democracia y participación ciudadana; con la advertencia del cierre de las
fronteras físicas y tecnológicas en países poderosos que vuelvan a esquemas
nacionalistas y se muestran renuentes al principio de colaboración, así como a
estrategias de promoción económica, tal como el Mercado Único Digital o a la
reutilización de la información para efectos de lograr accesibilidad en un esquema de
Open Data y uso social en función ciudadana del Big Data en un Gobierno Abierto.

6.1. Estrategia de Mercado Único Digital229.

Un Mercado Único Digital -DSM- derriba las barreras y desbloquea las oportunidades;
garantiza la libre circulación de personas, servicios y capitales y los individuos y las

229De hecho el origen de la Comunidad Económica Europea (CEE) creada por el Tratado de Roma de
1957 “fue el logro de la integración económica, incluyendo un mercado común y la unión aduanera,
entre sus seis miembros fundadores: Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos y Alemania
Occidental”. Consulta Wikipedia 25 de agosto de 2017.

100
empresas sin dificultad acceden y ejercen actividades en línea en condiciones de
competencia leal, protección de los datos personales, con independencia de
nacionalidad o lugar de residencia.

Esta es la estrategia de Mercado Europeo con base en una Internet ultrarrápida y en

aplicaciones interoperables, en un mercado de más de 500 millones de personas,
adoptada el 6 de mayo 2015, constituyéndose en una de sus 10 prioridades políticas
de la UE230 para lograr un crecimiento inteligente en Europa 2020 (Agenda Digital para
Europa) con el objetivo de crear oportunidades digitales para personas y empresas y
ser líder mundial en la economía digital.

La estrategia para el Mercado Único Digital se basa en tres pilares: i) un mejor acceso
para los consumidores y las empresas a los bienes y servicios digitales en toda
Europa; ii): crear condiciones adecuadas y en igualdad para las redes digitales y
servicios innovadores; iii): maximización del potencial de crecimiento de la economía
digital.

“La competitividad y el crecimiento de los países dependerán de su integración al

ecosistema digital mundial, lo que obligará a mejorar la infraestructura, el capital
humano y el entorno empresarial, definiendo estándares globales, regulando flujos de
datos, protegiendo derechos de propiedad intelectual y garantizando seguridad y
privacidad de los usuarios, con una visión regional”231.

230 “1. puestos de trabajo, crecimiento y la inversión; 2. Mercado único digital; unión de Energía y Clima;
3. Mercado interno más profundo y más justo; 4. Una unión económica y monetaria más justa y sólida;
5. Acuerdo UE-Estados Unidos de Libre Comercio equilibrada, sin sacrificar los estándares de Europa;
6. Justicia y Derechos Fundamentales; defensa del estado de derecho y enlazando los sistemas de
justicia de Europa; 7. Migración; 8. Un actor global más fuerte; 9. Cambio democrático, la UE más
democrática”.
231
“Mercado Digital Regional”. V Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Información en
América Latina y el Caribe y los países aprobaron la Agenda Digital Regional eLAC2018. México 2015.
https://www.gob.mx/mexicodigital/acciones-y-programas/mercado-digital-regional-95292

101
En Latinoamérica existe dentro de la Alianza del Pacífico232, el Mercado Integrado
Latinoamericano (MILA) desde 2010, actualmente lo integran los mercados de valores
de Colombia, Chile, Perú y México a través de sus respectivas Bolsas de Valores.
Desde julio de 2016 el instrumento de la interoperabilidad de las ventanillas únicas de
los países de la Alianza facilitará el comercio de los países del bloque, haciendo
expeditos trámites como los servicios de aduana, los permisos fitosanitarios,
certificaciones de origen, a través de la automatización, digitalización del
procedimiento y conexión electrónica de las ventanillas de los miembros.

El informe 2015 de la CEPAL expresaba que “la constitución de un mercado digital

común para América Latina y el Caribe permitiría impulsar y consolidar la expansión
de la economía digital y el desarrollo de actividades relacionadas”. Para aprovechar
el gran potencial de estas tecnologías, es necesario fortalecer las capacidades de los
recursos humanos, promover un mayor involucramiento del sector productivo con la
innovación y el desarrollo tecnológico, así como articular políticas de investigación,
desarrollo e innovación (I+D+i) en áreas estratégicas.

Para los países de la Alianza, el Mercado Digital Regional representa una oportunidad
para fortalecer la integración, impulsar un desarrollo más inclusivo, ofrecer más y
mejores oportunidades para las pequeñas y medianas empresas y para los
ciudadanos, promover la productividad y la innovación, asegurar que las políticas
internacionales y nacionales de comercio digital sea incluyente con empresas,
consumidores, ONGs e instituciones públicas.

En mayo de 2017 los representantes de los gobiernos de la Alianza del Pacífico y

representantes de Siemens-México, Mercado Libre, PayPal, Apple-México, Fedex,
Bimbo, Telefónica-México y representantes del BID, participaron del Taller sobre
mercado digital, en la Ciudad de México, destacándose la necesidad de la elaborar e
implementar una agenda digital común en cuatro ejes pragmáticos: economía digital,

232“Las naciones fundadoras de la Alianza del Pacífico reúnen el 40% del PIB de Latinoamérica y al
sumar toda su producción y si se les contara como un solo país, en el 2012 fueron la 9 economía del
planeta”. https://es.wikipedia.org/wiki/Alianza_del_Pac%C3%ADfico consultado 5 de marzo de 2017.

102
conectividad digital, gobierno digital y ecosistema digital, que promueva la integración
de los miembros a través de un Mercado Digital Regional, que fortalezca la integración
regional, y aproveche los beneficios del comercio electrónico, la economía digital, y
garantice el acceso a sistemas digitales e internacionalice las TIC a nivel regional. Se
recomendaron acciones conjuntas para promover la conectividad de personas y
empresas y así facilitar el intercambio de bienes y servicios mediante el desarrollo de
redes y plataformas digitales. Se identificó y analizó el impacto económico, social y
comercial asociado a la digitalización, la nueva industria 4.0, la importancia de las
políticas y regulaciones implementadas en torno a la armonización del espectro
radioeléctrico para la promoción y el despliegue de redes de alta velocidad; la
interoperabilidad transfronteriza de sistemas digitales y el reconocimiento de firma
electrónica.

6.2. Datos Abiertos.

Los Datos Abiertos “son todos aquellos datos primarios o sin procesar, que se
encuentran en formatos estándar e interoperables para facilitar su acceso y
reutilización, bajo custodia de las entidades públicas o privadas que cumplen con
funciones públicas y que están a disposición de cualquier ciudadano, de forma libre y
sin restricciones, con el fin de que terceros puedan reutilizarlos y crear servicios
derivados de los mismos”233.

Se debe garantizar que los datos abiertos estén acompañados de formatos no sujetos
a derechos de propiedad, de alta calidad y legibles por máquina, además de una
descripción de su contenido, el modo de recopilación de los datos y su nivel de calidad
y las condiciones de licencia en virtud del cual están disponibles. Se recomienda usar
vocabularios comunes para expresar los metadatos. Lo ideal es que los metadatos
básicos y la semántica de los conjuntos de datos abiertos se describan en un formato
normalizado. En la actualidad existen muchos obstáculos para el uso de datos

233Publicados en el Portal de Datos Abiertos del Estado Colombiano o la herramienta que lo sustituya.
(Art. 2.1.1.2.1.11 del Decreto 1081 de 2015).

103
abiertos. A menudo se publican en distintos formatos o en formatos que dificultan su
utilización, pueden faltar los metadatos adecuados, los propios datos pueden ser de
baja calidad, etc.

Los datos se pueden utilizar de diferentes maneras y para diversos propósitos y la

publicación de los datos abiertos debe permitirlo. No obstante, los usuarios pueden
encontrar problemas con conjuntos de datos, formular observaciones sobre su calidad
o preferir otros medios de publicación. Para que la reutilización de los datos abiertos
alcance su pleno potencial, la interoperabilidad y seguridad jurídica es esencial. Por
esta razón, el derecho de cualquier persona a la reutilización de los datos abiertos
debe ser comunicado a todos, y deben fomentarse y normalizarse los regímenes
jurídicos que faciliten la reutilización de los datos.

Igualmente, la correlación del nivel de datos abiertos de un país y el índice de

percepción de corrupción es del 78 %, de esta manera, a medida que hay mayores
datos abiertos hay menor percepción de corrupción.234

6.2.1. Los repositorios de acceso abierto. UE y América Latina hacia la

implementación Open Access común235.

Los repositorios de acceso abierto permiten buscar publicaciones236 y otros materiales

para preservar los productos de la investigación, se constituyen en un elemento más
de apoyo al creciente número de políticas de acceso abierto y libre. La Confederation
of Open Access Repositories237 -COAR- apoya el desarrollo de servicios en América

234https://www.dnp.gov.co/Paginas/Colombia-primer-país-en-Latinoamérica-con-una-política-pública-

para-la-explotación-de-datos-Big-Data.aspx
235 https://www.openaire.eu/latin-america-current-state-and-implementation-of-guidelines
236 “El BID a efecto de hacer más transparente la Administración y acelerar el desarrollo económico de

la región, creó una biblioteca digital con publicaciones técnicas, una red de blogs, el portal de datos
abiertos ´Números para el Desarrollo´, la oferta de cursos masivos abiertos en línea (IDBx), y una línea
de trabajo para abrir el conocimiento en donde progresivamente se van incluyendo metodologías de
innovación abierta utilizada por el Banco para articular ecosistemas abiertos”.
237 “Es una asociación internacional con más de 100 miembros y socios de todo el mundo,

representando bibliotecas, universidades, instituciones de investigación, financiadores

gubernamentales y otros”. Consulta Wikipedia 23 de agosto de 2017.

104
Latina y Europa mediante el uso de directrices y tecnologías comunes, para el efecto
reúne la comunidad de repositorios y las principales redes de repositorios a fin de
crear capacidades, alinear políticas y prácticas, y actuar como una voz global para la
comunidad de repositorios.

La Infraestructura de Acceso Abierto para investigación en Europa se denomina

OpenAIRE, financiada por la Comisión Europea y tiene por objetivo promover el
conocimiento abierto y mejorar sustancialmente el descubrimiento y reutilización de
publicaciones y datos de investigación. Por su parte, “La Referencia”238 es la red de
repositorios de acceso abierto de 9 países latinoamericanos239. Apoya las estrategias
nacionales de Acceso Abierto en América Latina mediante una plataforma con
estándares de interoperabilidad que integran artículos científicos, tesis doctorales y
de maestría, provenientes de universidades e instituciones de investigación. Se logran
acuerdos técnicos y organizativos entre organismos públicos de ciencia y tecnología
de países miembros, con la Red CLARA.

Estas 2 redes regionales240 de Repositorios de Acceso Abierto, junto a COAR, ya se

encuentran conectadas241 y alineadas en torno a temas como políticas, tecnologías y
servicios; y adoptan directrices comunes, transferencia tecnológica y desarrollo de
capacidades que contribuyen a economías de escala y garantizan el descubrimiento
y la integración de los contenidos de forma más fluida, con el objeto de demostrar el
valor de la interoperabilidad y la necesidad de adoptar normas comunes242.

238 Para tener acceso a los registros de LA Referencia cosechados en OpenAIRE,

visite:https://www.openaire.eu/search/dataprovider?datasourceId=opendoar____::dc6e224a8d74ce03
bf301152d6e33e97. 29 de noviembre de 2016.
239 Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, México y Perú.
240 Representan la mitad de los repositorios de acceso abierto de la región.
241 Desde diciembre del 2016, más de un millón de registros de publicaciones de acceso abierto en

Latinoamérica ya pueden ser encontrados en la plataforma OpenAIRE de Europa.

242 La Referencia se integra a la plataforma OpenAire de ciencia abierta. Ene 18, 2017

http://www.lareferencia.info/joomla/component/k2/item/157-la-referencia-se-integra-a-la-plataforma-
openaire-de-ciencia-abierta

105
Sin embargo hay desafíos relacionados con la adopción de las directrices de
OpenAIRE en América Latina243: i) La interoperabilidad de los metadatos requerirá
compromisos a diversos niveles; ii) adopción e implementación de políticas y
Directrices comunes en América Latina; iii) trabajo con los desarrolladores de la
plataforma de repositorio ayudará a una implementación más rápida; la consolidación
de una comunidad técnica es imprescindible; iv) la estrategia de comunicación
contribuirá a aumentar la concienciación sobre las directrices y la importancia de la
interoperabilidad global con los principales interesados; v) será necesario apoyo
adicional en algunos de los países o regiones menos desarrollados.

Los organismos públicos, expresa la profesora AMOROSO244 que: “para lograr

cambios sustanciales en la sociedad, deben además de dedicar esfuerzos a generar
aplicaciones a partir de sus datos, ofrecerles a sus ciudadanos una vía tecnológica de
acceso a la información, de ahí la estrecha relación de la apertura de datos (Open
Data) con la enorme cantidad de información (Big Data) que hoy en día se genera,
ello nos permite también estar en perspectiva de la economía digital y el gobierno de
la información”.

6.3. El Big Data.

La Big Data implica almacenaje y gestión de un volumen ingente de datos; es una

expresión que describe ese gran volumen de datos, tanto estructurados como no
estructurados, que inundan los negocios cada día. Pero no es la cantidad de datos lo
clave, sino lo que las organizaciones hacen con los datos. Es evidente que con el
análisis y gestión a fondo del Big Data se pueden obtener: ideas que conducen a
mejores decisiones, nuevas oportunidades, movimientos estratégicos e inteligentes

243 La Unión Europea (UE) y América Latina trabajan juntas hacia una implementación común en
Acceso Abierto. 13 enero, 2017.
http://www.caicyt-conicet.gov.ar/web/la-union-europea-ue-y-america-latina-trabajan-juntas-hacia-una-
implementacion-comun-en-acceso-abierto/
https://www.openaire.eu/latin-america-current-state-and-implementation-of-guidelines.
244 AMOROSO FERNÁNDEZ Y., COSTALES FERRER D. “Big Data: una herramienta para la

administración pública Ciencias de la Información. Vol. 47, No. 3, septiembre-diciembre. pág. 3 - 8,

2016. http://www.redalyc.org/html/1814/181452084001/

106
de negocios, operaciones más eficientes, mayores ganancias de las grandes
compañías y de los estados más poderosos y hasta clientes más satisfechos. Son
muy amplias las fuentes de datos del Big Data, entre ellas: datos de internet y móviles;
datos de Internet de las Cosas; datos sectoriales recopilados por empresas
especializadas y datos experimentales.

En el mundo, el crecimiento de datos “pasó de 1,2 billones de Gigabytes en 2010 a

16,1 billones en 2016 y se espera que para 2025 esta cifra se multiplique diez veces,
es decir, que sean creados 163 billones de Gigabytes”245. Esto se explica, ya lo
comenté, por la “datificación”, reitero, la transformación del mundo real, en datos
procesables y cuantificables ocurrido por el aumento del uso de las TIC en todas las
actividades de la vida diaria.

La Big Data trae grandes oportunidades asociadas: en el ámbito de la investigación

científica, en las políticas de prevención y de salud pública y de la seguridad financiera,
orientación turística y en mejores servicios en atención ciudadana; lo cual irá en
paralelo a la implantación creciente de herramientas de inteligencia artificial y al
protagonismo de robots en tareas hasta ahora realizados por humanos.

La explotación de datos tiene impactos económicos positivos porque genera, entre

otros, ingresos adicionales a las empresas que ofrecen bienes y servicios basados en
datos, valor agregado (principalmente en investigación e innovación) y da lugar a
empleos especializados en uso de datos. Así mismo, ofrece una ventaja competitiva
a aquellas empresas intensivas en esta materia. En 2016 la participación en el PIB de
la explotación de datos de la Unión Europea fue de 1,62 % y para 2020, se espera
que represente el 2,5%.

En general, el aprovechamiento de los datos permite: “(i) la generación de valor social

y económico, mediante la producción de información y conocimiento para mejorar o

245https://www.dnp.gov.co/Paginas/Colombia-primer-país-en-Latinoamérica-con-una-política-pública-

para-la-explotación-de-datos-Big-Data.aspx

107
crear procesos, productos y servicios; (ii) la solución de problemas objeto de la política
pública, de cualquier proceso empresarial, académico o de iniciativa ciudadana; y (iii)
facilita la innovación porque evidencia patrones ocultos y correlaciones que no podrían
obtenerse de otra manera. Esta labor, que antes dependía en gran medida de la
creatividad y el ingenio humano, al ser mediada por la analítica, acelera y mejora las
actividades socioeconómicas” 246. Los datos son el activo más importante para el
avance económico.

Ya atrás hemos mencionado que desde 2012, ocho de las principales economías del
mundo (Estados Unidos, Unión Europea, Australia, Corea del Sur, Reino Unido,
Francia, Japón y China) avanzaron en una política pública nacional autónomas e
integrales para la explotación y aprovechamiento de datos, para adecuar las
condiciones de cada país con el objetivo de maximizar los beneficios sociales y
económicos y minimizar los riesgos que se asocian a la explotación de datos; adecuar
la intervención pública a un marco jurídico, ético e institucional que provea las
condiciones habilitantes.

“Las oportunidades que genera el Big data son enormes pero también supone un
desafío para diferentes cuerpos normativos, tales como la protección de datos, la
prohibición de la discriminación, la responsabilidad civil, el derecho de la competencia
o los derechos de propiedad intelectual, entre otros. Entre los retos más importantes
se encuentra en los riesgos que este análisis masivo de datos crea sobre la privacidad
y datos personales”247

Es evidente que la Big Data ha sido utilizada como materia prima en la estrategia de
comunicación, para favorecer intereses comerciales, electorales e ideológicos; por
ejemplo en 2016, el uso oculto de datos personales de millones de usuarios fue

246 WORLD ECONOMIC FORUM. (2016). The 10 countries best prepared for the new digital economy.
Obtenido de weforum.org: https://www.weforum.org/agenda/2016/07/countries-best-prepared-for-the-
newdigital-economy/
247 AMOROSO y COSTALES. “Big Data: una herramienta para la administración pública Ciencias de la

Información”. Op cit.

108
determinante en los resultados de las elecciones americanas y en la campaña del
referéndum del Brexit del Reino Unido, mediante el uso de algoritmos.

Las empresas tecnológicas y de telecomunicaciones, expertas en acceder a la

información y a los contenidos, ahora se centran en la obtención de nuestros datos
personales que se capitalizan y se comercializan. La persona equivale ahora a un
paquete de datos susceptible de ser explotado económicamente. Aquel paquete de
datos con un escaso valor económico es basura, contrario al valor de mercado de los
óptimos consumidores. El Big Data da lugar a una sociedad de clases digital248.

Cada vez que nos interconectamos a la red y navegamos por internet, y compramos
con la tarjeta de crédito, y nos regalan aplicaciones, o que decimos me gusta en las
redes sociales, permitimos ser parte de los pronósticos sobre el comportamiento
humano; en todos esos momentos y con poca conciencia nuestra, nos convertimos
en emisores de datos sobre nuestros gustos, intereses y preferencias, y de este modo
el futuro se convierte en predecible y controlable249. Sin ir más lejos, a través de la
tarjeta cliente, las cadenas de supermercados saben todo sobre nuestros hábitos de
consumo. El Big Data “es un conocimiento de dominación que permite intervenir en la
psique y condicionarla en un nivel prereflexivo. El Big Data es una amenaza para la
intimidad; anuncia el fin de la persona y de la voluntad libre”250

El Big Data es un instrumento eficiente psicopolítico que permite adquirir un integral

conocimiento de la dinámica inherente a la sociedad de la comunicación; posibilitando
una forma de control muy eficiente, que se traduce en el eslogan de Acxiom, la
empresa americana de Big Data: “le ofrecemos una visión de 360 grados sobre sus
clientes”. El Big Data hace visible un modelo de comportamientos colectivos, no tiene
ningún acceso a lo único; es ciego ante lo singular, aquello estadísticamente

248
HAN. Psicopolítica. Op cit. pág. 99.
249 Un estudio del psicólogo y experto en big data Michal Kosinski demostró que del análisis de 78 “me
gusta” en Facebook podía determinar con un porcentaje de acierto del 90%, cuál era el color de la piel
del usuario, sus afinidades políticas, su orientación sexual o saber si sus padres estaban divorciados
250
HAN. Psicopolítica. Op cit. pág.85.

109
improbable, a ese acontecimiento que será el que determine la historia del futuro
humano. El Big Data es ciego ante el futuro251.

“El Big Data sugiere un conocimiento absoluto, todo es cuantificable. El conocimiento

absoluto que pretende el Big Data coincide con el desconocimiento absoluto. El Big
Data carece de concepto y de espíritu; deja que éste se atrofie. La ciencia del espíritu,
movida puramente por los datos ya no es en realidad una ciencia del espíritu. El
conocimiento total de datos es un desconocimiento absoluto en el grado cero del
espíritu. Se anuncia una nueva era del conocimiento, la cuantificación de lo real en
búsqueda de datos expulsa al espíritu del conocimiento”252.

Tenemos que tomar conciencia que el principal guardián de nuestros datos somos
nosotros; pero también es necesaria la autorregulación de las empresas, la asunción
de códigos de buenas prácticas y de compromisos de transparencia que generen un
vínculo de confianza entre las personas y las redes que capturan nuestros datos.

6.4. WIFI Público como Derecho Fundamental.

“Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y
la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas;
remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación
de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”253.

A partir de este enunciado de la Constitución Española, hace algunos años los

Ayuntamientos se lanzaron a la aventura de prestar el servicio de WIFI libre y
gratuito254 a los ciudadanos, y como era de suponer, “estas redes municipales han

251 Ibid. pág.113.

252 Ibid. pág. 102-106.
253Constitución España 1978, artículo 9.http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/index.htm
254 Reglamento (UE) 2015/2120 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015,

por el que se establecen medidas en relación con el acceso a una internet abierta y se modifica la
Directiva 2002/22/CE relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las
redes y los servicios de comunicaciones electrónicas y el Reglamento (UE) no 531/2012 relativo a la
itinerancia en las redes públicas de comunicaciones móviles en la Unión (DO L 310 de 26.11.2015).

110
chocado con las operadoras privadas que, amparándose en la legislación europea
sobre libre competencia, han intentado frenar esta iniciativa pública”255.

El municipio avanza, comenta ALMONACID, “en su inscripción formal como operador,

previo pago de las tasas correspondientes y el cumplimiento de las obligaciones
formales previstas para las demás empresas; asume la limitación en el ancho de
banda, debiendo ser este lento”256, en cuyo caso puede suministrarlo a precio reducido
e incluso gratuitamente, porque queda en manos de las empresas el suministro de un
servicio de banda ancha mejor, entiéndase “por el que merezca la pena pagar”. El
establecimiento del WIFI pública se ve limitado geográfica a los espacios públicos,
tales como plazas, parques, bibliotecas, instalaciones deportivas, estaciones de
autobuses, incluso los propios autobuses. ¿Cuál es la propuesta a nivel mundial del
WIFI público como derecho fundamental para el acceso a la información pública?

Una estrategia del Gobierno Colombiano en materia de conectividad para disminuir

actualmente la brecha digital es la conexión a Internet mediante instalación de redes
WiFi gratuitas en municipios, establecimientos comerciales y en empresas. Para 2018
quedarán instaladas 1.000 zonas WiFi gratuitas; que permitirán acceder a contenidos
y cursos educativos de calidad; capacitación para microempresarios; trámites en línea
por los ciudadanos y apoyo al teletrabajo.

7. GOBIERNO ABIERTO UN PASO ADELANTE AL E-GOBIERNO.

Para la OCDE257 el término de Gobierno Abierto ha evolucionado desde el concepto

de una Administración Pública transparente, accesible y receptiva, con capacidad de

255ALMONACID, V. “Transparencia municipal y derechos de las personas…”. Op. Cit.

256ALMONACID, V. “El servicio público municipal de WiFi: propio y obligatorio”. Septiembre 23 de 2014.
https://nosoloaytos.wordpress.com/2014/09/23/el-servicio-publico-municipal-de-wifi-propio-y-
obligatorio/
257La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) “fundada en 1961, es un
foro donde 35 gobiernos de democracias y economías de mercado trabajan juntos para compartir
experiencias y buscar soluciones a los problemas comunes, para hacer frente a los desafíos
económicos, sociales, ambiental y de gobernanza relacionados con la globalización. Mide productividad
y flujos globales del comercio e inversión; analiza y compara datos para realizar pronósticos de

111
respuesta y responsable hacia un enfoque donde se le considera como plataforma
para resolver cómo el gobierno puede trabajar con la sociedad y los individuos para
co-crear valor público258.

Este es un desafío donde “el gobierno provee, presta y comparte (datos, información,
servicios, conocimiento, poder) hacia un nivel más complejo (muchos a muchos)
donde ciudadanos y gobierno co-diseñan, co-crean, co-producen, bajo un variado y
adaptable conjunto de emergentes prácticas inspiradas en apertura, transparencia,
participación y colaboración, que son la base para un nuevo contrato social que
fortalezca y perfeccione el funcionamiento de los sistemas democráticos, los
gobiernos y las Administraciones públicas en el siglo XXI”259.

Se abre camino un modelo de Gobernanza Inteligente260 basada en un Estado abierto,

innovador, también llamado Estado Relacional, “que pone por delante la necesidad de
una gobernanza y gestión colaborativa con el entorno, ligada a conceptos como
transparencia, innovación o inteligencia colaborativa, que se apoya en una filosofía
abierta en la que el ciudadano adopta un rol de coproductor”261.

Estados Unidos con la promulgación del Memorando sobre Transparencia y Gobierno

Abierto del 21 de enero de 2009, del entonces Presidente Obama, marca un hito
refundacional al movimiento del Gobierno Abierto, apoyado con el uso intensivo de la
tecnología como instrumento para promover apertura de los gobiernos frente a los
objetivos del siglo XXI. Los tres pilares básicos que sustentan esta (nueva)

tendencias y fija estándares internacionales dentro de un amplio rango de temas de políticas públicas”.
Página web oficial OCDE http://www.oecd.org/centrodemexico/laocde/
258 Informe OCDE, 2010
259 RAMÍREZ-ALUJAS Á. “Gobierno Abierto”. Instituto de Investigación Ortega y Gasset, Madrid.

alvaro.ramirez.alujas@gigapp.org. En Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad. Número 5 Voces

de cultura de la legalidad septiembre de 2013/febrero 2014. pág. 201-206.
260 La gobernanza inteligente se entiende cada vez más como un espacio social, ligado a conceptos

como colaboración, co-creación y participación, todos ellos intrínsecamente ligados al futuro de la

innovación en el sector público.
261 VERNIS, A. y MENDOZA, X. “Una aproximación a la conceptualización del nuevo rol del Estado: el

Estado relacional”. Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 44. (Jun. 2009).
Caracas.http://old.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-
democracia/articulos/044-junio-2009/vernis

112
aproximación son: “i) Transparencia (Saber). Un gobierno transparente proporciona
información sobre lo que está haciendo, sobre sus planes de actuación, sus fuentes
de datos y sobre lo que puede ser considerado responsable frente a la sociedad. Ello
fomenta y promueve la rendición de cuentas de la administración ante la ciudadanía
y un permanente control social; ii) Participación (Tomar parte). Un gobierno
participativo promueve el derecho de la ciudadanía a participar activamente en la
formulación de políticas públicas y facilitar el camino para que las administraciones
públicas se beneficien del conocimiento, ideas y experiencia de los ciudadanos.
Promueve la creación de nuevos espacios de encuentro que favorezcan el
protagonismo e implicación de los ciudadanos en los asuntos públicos; iii)
Colaboración (Contribuir). Un gobierno colaborativo compromete e implica a los
ciudadanos y demás agentes sociales en el esfuerzo por trabajar conjuntamente para
resolver los problemas nacionales. Ello supone la cooperación y el trabajo coordinado
no sólo con la ciudadanía, sino con las empresas, asociaciones y demás agentes, y
permite el esfuerzo conjunto dentro de las propias administraciones, entre ellas y
transversalmente”.

En el sentido de la colaboración en el mensaje de la Comunicación de la Comisión

Europea, del 23 de marzo COM (2017) 134 final, al referirse al plan de acción de la
interoperabilidad se presenta una acción específica sobre la participación de los
usuarios, para recopilar opiniones y necesidades de empresas y ciudadanos (incluidas
personas con discapacidad) de una forma participativa y colaborativa262, para el
diseño, análisis, evaluación y evolución de los servicios públicos europeos.

262Marco Europeo de Interoperabilidad. Bruselas, 23.3.2017 COM (2017) 134 final anexo 2. Anexo de
la comunicación de la comisión al parlamento europeo, al consejo, al comité económico y social
europeo y al comité de las regiones - Estrategia de aplicación {SWD(2017) 113 final}.
http://www.bizkaia.eus/fitxategiak/05/ogasuna/europa/pdf/documentos/17-
com134.pdf?hash=5e558830d6c9d7a8148084a364331548

113
Es preciso concebir el Gobierno Abierto como “una política de Estado con un férreo
compromiso y voluntad política no solo de quienes gobiernan sino de todos los actores
políticos pues, en última instancia, hablamos de un giro radical en las reglas del juego
y en el contrato social sobre el que se han construido y legitimado nuestras modernas
democracias hasta ahora… Desde la práctica concreta desarrollada por organismos
gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil y otros actores, se posiciona
como un modelo emergente sobre la práctica política, la gestión pública y el
fortalecimiento democrático; el sustento de un nuevo tejido de prácticas, valores y
cultura que favorece la configuración de una plataforma o ecosistema sobre el cual
construir un nuevo modelo de gobernanza abierta y colaborativa, para, con y a través
de los ciudadanos263.

263 RAMÍREZ-ALUJAS. “Gobierno Abierto”. Op. cit. pág. 203.

114
Es una oportunidad, expresa RAMÍREZ-ALUJAS, para “generar valor en forma de
credibilidad, confianza, respeto y compromiso, todos ellos ingredientes fundamentales
que sostienen el corazón de la arquitectura democrática, y son la base de la cohesión
social en torno a un proyecto común. Y es en ese espacio, como punto de partida,
desde donde los ciudadanos podrán contar con las herramientas necesarias para
ejercer su legítimo derecho a participar, contribuir y colaborar en la consecución del
bien colectivo; un gobierno abierto sería aquel en el que las empresas, organizaciones
de la sociedad civil (OSC) y los ciudadanos pueden saber cosas -obtener información
relevante y comprensible-; conseguir cosas -obtener servicios y realizar transacciones
desde y con el gobierno-, y crear cosas -participar en el proceso de toma de
decisiones”264.

El gobierno abierto es transparencia, colaboración entre actores públicos y privados,

es participación ciudadana, rendición de cuentas, es lo que garantiza una mejor
democracia, creciente economía y mejora de los servicios públicos inteligentes. Se
parte de la existencia de la comunidad de datos, y se trata entonces de cohesionar a
los miembros de la Sociedad Civil Organizada, a fin de que trabajen juntos y centren
la discusión en el acceso a la información y su reutilización.

La Alianza para el Gobierno Abierto (a la fecha integrada por más de 80 países),

iniciativa multilateral en 2011, con espíritu plural e inclusivo, basa su Declaración en 4
principios: “i) aumentar la disponibilidad de información sobre las actividades
gubernamentales; ii) apoyar la participación ciudadana; iii) aplicar los más altos
estándares de integridad profesional en todos nuestros gobiernos y iv) aumentar el
acceso a las nuevas tecnologías para la apertura y la rendición de cuentas”. La
tendencia de Gobierno Abierto de América Latina y el Caribe es desigual en los 15
países que hacen parte de la Alianza. Desde la UE se potencializa el programa
FIWARE como estándar abierto para el desarrollo de ciudades inteligentes, quizá

264 Ibídem.

115
podría ser el camino: estandarización y globalización; pero con la consciencia de hacia
dónde vamos.

Es necesario formar a los funcionarios públicos para que entiendan cómo los datos
abiertos pueden ayudarles a mejorar las políticas públicas, la colaboración entre
empleados públicos, entornos de aprendizaje y comunidades de práctica centradas
en la innovación abierta. Las administraciones públicas están haciendo cada vez más
uso de fuentes externas de conocimiento para mejorar la innovación en sus procesos
de trabajo y su relación con el entorno o bien plataformas sociales de colaboración
entre empleados públicos como GovLoop o NovaGob, que demuestran que la
innovación abierta también se produce en el sector público de una manera cada vez
más consciente; las plataformas sociales digitales permiten abrir las administraciones
públicas a cada vez un mayor número de actores del entorno para colaborar en el
debate sobre las decisiones públicas265.

Finalmente, es preciso “no confundir (ni reducir de manera simplista) la nueva idea de
gobierno abierto al mero uso de las tecnologías o al concepto de gobierno electrónico.
Mientras las estrategias de gobierno electrónico descansan en el uso y aplicación casi
mecánica de las herramientas tecnológicas en los servicios públicos para mejorar
procesos y servicios desde una perspectiva instrumental y orientada a la eficiencia,
desde adentro hacia fuera, unilateral y generalmente “cerrada” (donde el ciudadano
sigue siendo un usuario/beneficiario final y un espectador pasivo de lo que le ofrece
el aparato administrativo); el gobierno abierto, en cambio, opera desde una dimensión
mucho más amplia (en la forma y el fondo) que si bien se apoya en esfuerzos de tipo
tecnológico, aspira a una transformación paradigmática fundada en la apertura, la
participación y la colaboración más allá de las fronteras de lo estatal”266. Tal como
afirma TAPSCOTT: “La primera oleada de estrategias digitales para el gobierno

265
2016-A15 Innovación Abierta y Gobernanza Inteligente en el Sector Público. ¿Hacia un Cambio de
Paradigma para una Gestión Pública más Participativa, Social y Transparente? Coordinador GT
Principal: J. Ignacio Criado. 2016.
http://www.gigapp.org/index.php/component/jresearch/project/show/200?Itemid=101
266 RAMÍREZ-ALUJAS. “Gobierno Abierto”. Op. cit. pág. 204.

116
electrónico arrojó beneficios importantes. Mejoró la accesibilidad de los ciudadanos a
la información y los servicios públicos, al igual que la eficiencia administrativa y
operacional. No obstante, muchas de estas iniciativas se limitaron a automatizar
procesos obsoletos y trasladar a la red los servicios administrativos ya existentes…
La próxima oleada de innovación nos brinda la oportunidad única de revisar el
funcionamiento de la administración, las aportaciones y procedimientos del sector
público y, en últimas, el modo en que los gobiernos interactúan y se comprometen con
sus ciudadanos” 267.

La actual ola política sobre Open Government nace EEUU e incorpora dentro de su
estrategia “la interoperabilidad” como clave conjunta (“interoperability and openness”
EEUU 2012); “…entendemos la interoperabilidad como una de las claves del Open
Government desde el back office y el ADN de la organización pública”268.

La globalización hegemónica nos hace partícipes de un modelo de Smart City de

escala planetaria, que promueve, de una parte, una administración electrónica, donde
el usuario/beneficiario final es un espectador pasivo que recibe lo que el aparato
administrativo le ofrece en materia de servicios en el marco de una Sociedad de la
Información y por otra parte, aunque acoge la semántica y dimensiona el alcance del
Gobierno Abierto, es renuente para el desarrollo de servicios inteligentes compartidos,
que conduzca a un estadio superior de democracia y redistribución, apropiando las
TIC en una sociedad del conocimiento, bajo la filosofía y principios de una
globalización contra-hegemónica.

Quizá sea la Democracia, modelo fallido de sociedad, la única forma de gobierno

viable para lograr convivencia, compromiso, respeto, dignidad y un poco de legitimidad
en la unión, donde el ciudadano solo reclamará de una sociedad imperfecta
participación en las decisiones, y no ser engañado por su propia Administración y por

267TAPSCOTT, D. y WILLIAMS, A. “Wikinomics: la nueva economía de las multitudes inteligentes”.

Barcelona. Paidós 2007. 449 p.
268 JIMÉNEZ, C.E. “Gobierno abierto y back office: Reflexiones para su implementación”. Open

Government Partnership Blog, 5 noviembre 2013.

117
el fuerte sector privado; por un Estado que es intermediario de las políticas
neoliberales, que debería comportarse honesta y eficientemente con cada asunto
público que le corresponde; queremos crecimiento económico y cohesión social con
participación, a pesar del enfrentamiento y la polarización en que se encuentran la
sociedad ¿En estas circunstancia cómo entra en juego un Gobierno Abierto real?

La clave está en la participación ciudadana que posibilita otra forma de construir

sociedad, y que surge de la interacción dinámica que las personas desarrollan a través
de conectarse y operar en red, y poder afirmar que ya no hay tareas privativas,
exclusivas y excluyentes del Estado; que existen nuevas posibilidades con la
participación y la generación de nuevo conocimiento, que el papel “de las nuevas
tecnologías de naturaleza social (incluyendo las apps, herramientas de
geolocalización, tecnologías móviles, redes sociales, etc.) permiten mejorar las
capacidades de las administraciones públicas y ampliar el espectro de trabajo
rompiendo barreras geográficas y organizativas. Las tecnologías sociales han
permitido la generación de dinámicas de innovación más abiertas, colaborativas y
centradas en las personas”269, camino complejo, quizá retomando el principio de
solidaridad y de organización sin líderes, sea posible ver una luz al final.

Sin embargo y era predecible, las personas digitales cada día se hacen más
incontrolables dentro de la Red, por un lado, se encuentran las que acceden sin
autorización a la información segura, privada y privilegiada y que pretenden reutilizarla
con distintos motivos, y por otra, las personas virtuales que buscan hacerse participes
y beneficiarios de los servicios que ofrece el gobierno electrónico o la empresa
privada, que han integrado los sistemas y han transformado los procesos
empresariales, con la idea de brindarle a las personas una aparente estructura
gubernamental horizontal controlada, y ofrecer esquemas de ciudades inteligentes
neoliberales.

269
2016-A15 Innovación Abierta y Gobernanza Inteligente en el Sector Público. Op cit.

118
“Si se determinan bien las expectativas, los obstáculos pueden reducirse a meros
hitos de un proyecto. Si los retos son importantes, no será complicado encontrar
aliados. Si los aliados son fuertes, no será complicado abrir datos. Y si se sabe lo que
necesitan los participantes, no será complicado capacitarles. Es una cuestión de
determinar bien las expectativas”270.

270MONEO, Antonio. Entrevista 16 de junio de 2016. Datos.gob.es, consultado el 1 de marzo de 2017

en: http://datos.gob.es/es/comunidad-risp/entrevista-antonio-moneo.

119
 CAPÍTULO II
E-GOBIERNO EN LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN Y EL CONOCIMIENTO
A NIVEL MUNDIAL.

“La administración electrónica, la participación 2.0271 y los servicios

inteligentes no son sino las tres patas de un mismo taburete. La
madera del taburete son los datos y la interoperabilidad”272.

1. DEL CONCEPTO DE SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN Y DEL

CONOCIMIENTO.

En la década de los años noventa, se acuñó la expresión “Sociedad de la

Información”273 la cual tuvo acogida en la Unión Europea para referir el paso que
dieron las sociedades después de la guerra fría hacia una etapa designada como
“Sociedad del Conocimiento”274. Esto se observa en el informe de JACQUES DELORS
(1993) “Crecimiento, Competitividad y Empleo” y en el Informe “Europe and the Global
Information Society” (1994); allí, el término es utilizado por primera vez en documentos
de alta política para recomendar la aplicación de “lineamientos o estrategias lideradas
por actores públicos y privados para el desarrollo, promoción y universalización de las
tecnologías informáticas y de las telecomunicaciones, consideradas vitales para el
avance de los pueblos europeos”, en la medida que el incremento en las

271 El término se deriva de la expresión “Web 2.0”, que hace referencia a los portales de internet en los
que se permite la interacción de los usuarios y se facilita la colaboración mutua en la creación de
contenidos, en el marco de una comunidad virtual, en lugar de la contemplación pasiva de los mismos.
La participación 2.0 se sustenta sobre redes sociales, plataformas web interactivas, foros de discusión,
encuestas online y aplicaciones móviles.
http://www.epomm.eu/newsletter/v2/content/2014/0414_2/doc/ENDURANCE_eupdate_es.pdf
272 ALMONACID L. “Transparencia municipal y derechos de las personas…”. Op.cit.
273 El término Sociedad de la Información, fue utilizado por primera vez, de manera técnica, en 1962

por el economista alemán Fritz Machlup (1902-1983) en su obra “The Production and Distribution of
Knowledge in the United States”, respecto al comportamiento de la información en la microeconomía.
El sociólogo japonés, Masuda en los sesenta habló de la sociedad de la información al referirse a la
creación, distribución y manipulación de información en las actividades políticas, culturales y
económicas.
274 La noción fue utilizada por primera vez por el filósofo de la gestión empresarial el austriaco Peter

Drucker (1909-2005), en 1976 en su libro "La sociedad post-capitalista" al establecer una teoría
económica de colocar al conocimiento en el centro de la producción de la riqueza, y a su vez señalaba
que lo más importante no era la cantidad del conocimiento, más bien su productividad, "trabajador del
conocimiento".

120
transferencias de la información modifica la forma en que se desarrollan muchas
actividades en la sociedad moderna.

La Organización de Naciones Unidas -ONU- y sus entidades adscritas, como la

UNESCO y la Unión Internacional de Telecomunicaciones275 -UIT-, acogieron el
término y lo combinaron con el concepto de Sociedad de la Información: Según la
UNESCO “La sociedad de la información es la piedra angular de las sociedades del
conocimiento”. Se entiende que la SIC busca incorporar una concepción más integral,
en el sentido de promover herramientas informáticas y tecnológicas para que grupos
sociales o comunidades tomen las riendas de su desarrollo y tengan, entre otras
cosas, opciones educacionales y de libertad. “Internet, conocimiento y libertad se
hicieron para mucha gente sinónimos en todo el mundo276”.

Para la UNESCO el concepto de sociedades del conocimiento sobrepasa la idea de

sociedad de la información, en la medida en que se enfoca en las transformaciones
sociales, culturales y económicas para respaldar el desarrollo sustentable. Los
fundamentos de las sociedades del conocimiento serían tanto el acceso a la
información para todos, como la libertad de expresión y la diversidad lingüística.
Especialmente la UNESCO, ha acogido la expresión "sociedad del conocimiento", o
de forma análoga "sociedades del saber"277, en el marco de sus políticas

275 La Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) con sede en Ginebra, Suiza; es la organización
intergubernamental más antigua del mundo, con una historia que se remonta hasta 1865, fecha de la
invención de los primeros sistemas telegráficos, como organismo especializado en telecomunicaciones
de la ONU desde 1947, es encargado de regular las telecomunicaciones a nivel internacional entre las
distintas administraciones y empresas operadoras; controlar la interconexión internacional. La UIT ha
hecho posible el desarrollo del teléfono, de las comunicaciones por radio, de la radiodifusión por satélite
y de la televisión y la popularidad de las computadoras personales y el nacimiento de la era electrónica.
Consulta en Wikipedia 22 de agosto de 2017.
276 CASTELLS. “La era de la información: economía, sociedad y cultura”. Op. cit.
277
GORZ André considera que “los conocimientos” se refieren a contenidos formalizados, objetivados,
que no pueden, por definición, pertenecer a las personas... “El saber está hecho de experiencias y de
prácticas que se volvieron evidentes, intuitivas y costumbristas. El saber sugiere certezas más precisas,
prácticas o de contenido tecnológico y analítico”; Así mismo expresa que “la inteligencia” cubre toda la
gama de capacidades que permite combinar saberes con conocimientos. Sugiere, entonces, que
knowledge society se traduzca por “sociedad de la inteligencia”. Artículo “La salida del capitalismo ya
ha empezado”, en la Revista crítica de ecología política. Francia. 27 de julio de 2008.
http://ecorev.org/spip.php?article640

121
institucionales, con el fin de introducir una concepción omnicomprensiva no solo
circunscrita al ámbito económico278.

Resulta acertada la afirmación del profesor SANDOVAL al manifestar que “la

Sociedad de la Información contiene un discurso evolucionista, basado en las teorías
lineales y positivistas de DURKHEIM Y TOENNIES, que observan el cambio social
como ineludible, necesario y enfocado al progreso (DURKHEIM, 1993)”279.

La consolidación del modelo de la Sociedad de la Información y el Conocimiento –

SIC- pasa por tres estadios diferentes, i) se trata de desarrollos incipientes
académicos cooptados por agencias gubernamentales con el fin de hacer eficiente la
acción estratégica en el marco de la guerra fría; circunscribiéndose la gestión del
conocimiento a lo político; ii) este modelo es apropiado por organizaciones
multilaterales con enfoque social en aras de promover políticas internacionales y
compromiso de los estados con el mejoramiento de generación de condiciones
idóneas para el desarrollo humano, como por ejemplo la educación y el desarrollo
sostenible; iii) el enfoque económico apuesta por la investigación científica, el
desarrollo tecnológico y el nuevo enfoque estructural para optimizar la productividad
en los mercados de fuertes sectores empresariales e industriales.

En lo que a la economía se refiere, hay dos cambios visibles en los sistemas de

producción que gracias a la incorporación de las tecnologías de la información se
configuran en un paso de la dimensión física a la virtual. El primero, se refiere al
cambio de concepción respecto al sistema de producción en la medida en que se da
una traslación hacia la valoración de la fuerza de trabajo bajo un concepto
intangibilidad, es decir, antes lo que da valor a la fuerza de trabajo es la capacidad de
hacer cosas físicamente, ahora la fuerza de trabajo se valora por el conocimiento.

278 Se puede consultar el artículo sobre la Sociedad del Conocimiento en Wikipedia

https://es.wikipedia.org/wiki/Sociedad_del_conocimiento
279 SANDOVAL FORERO, C.G. “El Estado en la configuración de la era de la información: génesis del

proceso en la región andina”. Bogotá 2010. pag.167.

https://aprendeenlinea.udea.edu.co/revistas/index.php/folios/article/viewFile/11159/10235

122
El segundo, tiene que ver con el movimiento de capitales, que ya no se hará de la
forma tradicional que implica el intercambio físico de la moneda, sino que se da el
paso a las transacciones virtuales a través de sistemas de información que facilitan su
gestión y movilizan de forma inmediata y eficaz los mercados. Así describe el
fenómeno el profesor DÍAZ:

“Desde un punto de vista socio-económico, la SIC provoca cambios en la relación entre el capital
y el trabajo, es decir, en el sistema de producción. En la sociedad industrial el individuo se definía
por el trabajo que hacía, ahora ya no es así. Se da más importancia al conocimiento, a la
información, que se convierte en un bien económico. Hasta ahora la riqueza (bien económico)
era el producto que dependía del coste de las materias primas, trabajo. En cambio, en el nuevo
sistema el coste de producción, ya no depende de nada físico, sino de la cantidad de
conocimiento (tecnológico) aplicado para conseguir el producto. Lo que caracteriza el nuevo
sistema es el movimiento del capital, cuanto más se mueve el dinero, más riqueza se obtiene. El
capital se mueve siguiendo las órdenes de los ordenadores que controlan los datos de
información binaria. Sin la digitalización de la información, hoy en día sería casi imposible mover
el capital de un lado al otro del planeta. Por tanto, lo que sustenta el propio sistema es la
tecnología que depende del conocimiento o la capacidad para generar, gestionar y almacenar
información; un conocimiento genérico y auto-programable, en tanto que tiene una gran
flexibilidad de aprendizaje. La convergencia entre tecnología-conocimiento, capital-trabajo
provoca una estructuración social diferente a la existente años atrás” 280.

Por otra parte, con la nueva percepción de la realidad y la transformación de las formas
de relación en el entorno social, se trata de explicar el porqué del desarrollo y el auge
que han tenido las empresas y las industrias (multinacionales y la banca), lo cual
DUCKER lo traduciría como el producto de la combinación de sociedad del
conocimiento y el concepto de Global Shopping Center (el "centro comercial global").

Los primeros avances antes descritos hacia la consolidación del concepto y más que
eso del modelo de la sociedad de la información se habían dado hasta el año 1999 de
manera desarticulada, y es a partir de este momento que el tema junto con el concepto

DÍAZ BERNAL, J.G. “Análisis Histórico sobre la Sociedad de Información y Conocimiento”. 2012.
280

Op. cit. 167 a 186.

123
de gobierno electrónico, alcanzan tal visibilidad y despierta el interés suficiente como
para empezar a incorporarlo de forma seria en la agenda mundial con la ONU. Con la
inclusión del tema en la agenda de Naciones Unidas se consolida el objetivo de
promover y concretar en el escenario internacional, un esfuerzo coordinado para
optimizar las condiciones de desarrollo humano y la garantía de derechos desde el
enfoque de sociedad de la información que trae implícito el modelo de gobierno
electrónico. Esta es una apuesta por poner el desarrollo tecnológico no sólo al servicio
de intereses políticos y económicos, sino sobre todo sociales.

Es así como la noción de Sociedad de la Información deviene en el resultado de una

construcción geopolítica de los países más desarrollados de América, Europa y Asia
que se fortaleció con la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI),
convocada por la ONU y realizada en dos etapas: Ginebra en 2003 y Túnez en 2005.
La invitación de la CEPAL a los países de la región, con motivo de la reunión de
preparación de la Cumbre Mundial de la Información en el año 2003:

“Los países que logren ser miembros plenos de la sociedad mundial de la información tendrán
ante sí oportunidades reales y promisorias. Quizá no haya habido antes en su historia una
ocasión tan tangible como la actual, dada la magnitud del cambio paradigmático que se enfrenta,
el abanico de oportunidades, y el grado de conciencia que los países tienen de que podrían
aprovechar esta ocasión para cosechar los frutos del cambio. Sin embargo, también es posible
que no haya habido, en todo el trascurso de la historia, una ventana hacia el progreso que esté
a punto de cerrarse con tanta rapidez, o que el riesgo de perder esta oportunidad entrañe costos
tan enormes para las generaciones futuras. Con el fin de que los países de América Latina y el
Caribe evalúen y utilicen adecuadamente las circunstancias favorables que se les presentan, es
necesario tener en cuenta el contexto económico general en el que han surgido”. 281

MARTÍNEZ y GAMERO282 sostienen que la Sociedad de la Información es el punto de

partida de la Administración electrónica y que la futura consolidación de este nuevo
modelo de administrar, junto con la evolución tecnológica propia de la sociedad civil,

281 CEPAL, “Los caminos hacia una sociedad de la información en América Latina y el Caribe”,
Conferencia Ministerial Regional Preparatoria, República Dominicana, 2003, pág. 11.
282 MARTÍNEZ GUTIÉRREZ y GAMERO CASADO. “El derecho Administrativo ante la Era de la

Información”. Op. cit. pág. 64

124
determinará el advenimiento de un nuevo modelo social: la Sociedad del
Conocimiento. Aunque en ocasiones se han utilizado ambas expresiones como
equivalentes, la Sociedad de la Información debe ser entendida como la etapa anterior
a la Sociedad del Conocimiento.

Para una Administración Electrónica ser capaz de generar conocimiento, comentan

MARTÍNEZ y GAMERO, resulta esencial “diseñar aplicaciones e instrumentos
(principalmente plataformas tecnológicas y sedes electrónicas) para procesar la
información, clarificarla y estructurada adecuadamente. Así, el ciudadano recibirá
conocimiento y no mera información. Además, deberá fomentarse una interconexión
total entre Administraciones públicas, empresas y ciudadanos, pues sólo de esta
forma podrá fluir el conocimiento entre los distintos actores partícipes de la Sociedad
del Conocimiento”283.

Las estrategias de gobierno electrónico descansan en el uso y aplicación mecánica

de las herramientas tecnológicas en los servicios públicos para mejorar procesos y
servicios desde una perspectiva instrumental y orientada a la eficiencia, donde el
ciudadano es el usuario/beneficiario final; por ello vale la pena profundizar su estudio
institucional como clave en el avance de la Sociedad de la Información hacia un
estadio superior de Gobierno Abierto quizá en una sociedad del conocimiento regida
bajo los principios de una globalización contra-hegemónica.

2. GOBIERNO ELECTRÓNICO Y DERECHO ADMINISTRATIVO.

El ejercicio de contextualizar y tratar de ubicar el e-Gobierno dentro de un esquema

formal y definitivo en la Administración Púbica no resulta una labor tan sencilla, quizá
porque es un concepto que se redimensiona de manera permanente por virtud de los
avances y algunos usos y principios que caracterizan a las TIC, dentro de un
importante número de actividades que de éstas se desprenden y ejecutan desde las
sociedades de la información.

283 Ibídem.

125
En este sentido he construido un gráfico que si bien no encierra todas las variables
posibles, busca en este punto del trabajo ser una guía o una referencia que nos
permita ubicar con mayor claridad, el objeto al cual nos estamos refiriendo.

Fuente: El Autor.

126
2.1. Definiciones de Gobierno Electrónico.

Diferentes organizaciones hasta ahora han definido el e-Gobierno, destaquemos

algunas acepciones del término:

Para la Unión Europea es el “uso de las tecnologías de la información y comunicación

en las administraciones públicas- para mejorar los servicios y el proceso democrático
y para reforzar el apoyo a las políticas públicas". Según la Carta Iberoamericana de
Gobierno Electrónico, es el “Uso de las tecnologías de la información y de la
comunicación, en los órganos de la Administración Pública, para mejorar la
información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y la
eficiencia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del
sector público y de la activa participación de los ciudadanos"; la OCDE lo define como
el “uso de las Tecnologías de la Información y Telecomunicación, particularmente la
Internet, como una herramienta para alcanzar un buen gobierno”.

Los EEUU en su e-Government Act norteamericana de 2002 expresan que se trata

del "uso por del Gobierno de aplicaciones basadas en Internet y otras tecnologías de
la información, combinado con el proceso que implementa estas tecnologías para
desarrollar el acceso y envío de información gubernamental y servicios; o llevar a cabo
mejoras en las operaciones gubernamentales". La firma GARTNER lo define como la
“Innovación continua de los servicios, la participación de los ciudadanos y la forma de
gobernar mediante la transformación de las relaciones externas e internas a través de
la tecnología, Internet y las nuevas formas de comunicación”.

2.2. Las fases de e-Gobierno son: “i) presencia: ofrecimiento de información,

mediante acciones tecnológicas, a los agentes externos (ciudadanía, empresario, u
otras entidades que se relacionan con el gobierno); ii) interacción: canales de
comunicación por vía de las TIC en ambos sentidos. El gobierno recibe de los
ciudadanos criterios, consultas, solicitudes, quejas, denuncias y tiene la posibilidad de
responder utilizando las mismas herramientas; iii) transacción: aparece la posibilidad

127
para el ciudadano de iniciar, realizar el seguimiento y finalizar cualquier trámite en
línea, sin tener que ir personalmente a la dependencia correspondiente; iv)
transformación: redefinición de los servicios y de la operación del gobierno,
posibilitando que los servicios sean cada vez más personalizados; v) participación
democrática: integración de las interacciones del gobierno con empresas, ciudadanos
y otras entidades gubernamentales. El gobierno estimula la toma de decisiones
participadas y está dispuesto a implicar a la sociedad en un diálogo de doble dirección.

Estas fases no son interdependientes ni tampoco necesitan que termine una para
que comience la otra. Cada una de ellas tiene distinto objetivo y requiere distintas
exigencias en términos de costos, necesidades de conocimiento y nivel de uso de
las TIC”.284

2.3. Elementos de e-Gobierno. Analizando la lista de definiciones acerca de

gobierno electrónico, Según CARDONA285, se puede concluir que “el concepto del
mismo engloba por lo menos los siguientes elementos:

2.3.1. Está relacionado con la aplicación de las TIC.

2.3.2. Implica innovación en las relaciones internas y externas del gobierno con: el
ciudadano, las empresas, los propios empleados y otras agencias
gubernamentales.
2.3.3. Afecta la organización y función de gobierno en lo relativo a: acceso a la
información, prestación de servicios, realización de trámites y participación
ciudadana.
2.3.4. Busca optimizar el uso de los recursos para el logro de los objetivos
gubernamentales.
2.3.5. Su implementación implica el paso por unos estados, no consecutivos.
2.3.6. Es un medio, no un fin en sí mismo”.

284
www.agesic.gub.uy
285CARDONA, D. “El gobierno electrónico: Una revisión desde la perspectiva de la prestación de
servicios” en I Congreso Catalán de Gestión Pública, Barcelona, 26 y 27 de septiembre 2002.

128
Fuente. El Autor

129
2.4. Dimensiones de e-Gobierno.

Según SALVADOR286, durante la implementación de proyectos de gobierno

electrónico se pueden identificar cuatro dimensiones, así:

“2.4.1. La dimensión externa se refiere a la utilización de las TIC como instrumento

para prestar servicios, ofrecer información y facilitar la interacción con los
ciudadanos y agentes externos a la administración local.

2.4.2 La dimensión de promoción viene a destacar las actividades orientadas a

potenciar la cohesión social a través del fomento del uso de las TIC por parte de los
ciudadanos, superando o atenuando la fractura digital, por parte de las empresas y
por parte del resto de los agentes sociales.

2.4.3. La dimensión interna viene a destacar el papel de las administraciones

locales en la utilización de las TIC en la mejora de su funcionamiento interno, que
necesariamente debería repercutir en una mayor efectividad de sus actuaciones.

2.4.4. La dimensión relacional se refiere a la utilización de las TIC para facilitar las
relaciones de las administraciones públicas locales con aquellas entidades, ya sean
públicas o privadas, con las que mantienen un contacto más habitual”.

2.5. Barreras que impiden el desarrollo del gobierno electrónico.

En el año 2003, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –

OCDE- identificó cuatro barreras que impiden el desarrollo del gobierno electrónico.
Estas son:

286SALVADOR SERNA, M. “Gobierno electrónico y gobiernos locales: transformaciones integrales y

nuevos modelos de relación más allá de las modas”, Universitat Pompeu Fabra, Barcelona, España
2002.

130
“2.5.1. Barreras legislativas y regulatorias. Los servicios electrónicos deben lograr
el mismo estándar que los procesos en papel y deben asegurar el cumplimiento de
los requerimientos de seguridad y privacidad de los servicios en línea.

2.5.2. Razones tecnológicas. Las soluciones de gobierno electrónico adoptadas

pueden quedarse atrás del cambio tecnológico ya que estos últimos se mueven muy
rápido y es difícil anticipar en detalle los impactos futuros.

2.5.3. Brecha digital. Ésta impide los beneficios del gobierno electrónico. Existen
diferencias significativas, como lo veremos, en el acceso a las TIC y a Internet.

2.5.4. Restricciones presupuestales. No se reconoce los gastos en tecnologías de

información y comunicación como una inversión. El establecimiento de fondos de
las iniciativas de gobierno electrónico se hace por los medios tradicionales. Se
requieren herramientas para medir el rendimiento sobre la inversión y enfocarse a
soluciones costo-efectivas”287.

2.6. Gobierno Electrónico y el Derecho Administrativo.

No solo sobre la tecnología se construye el e-gobierno, aunque sea aquel su

presupuesto, sino, que se formula en un primer instante sobre valores políticos; todo
cambio es cultural y, desde luego, político; pero aunque el modelo de Administración
preceda a la tecnología, ésta permite una más estrecha colaboración
interadministrativa y público-privada. Podríamos afirmar con BERNES288 que el
Derecho Administrativo está destinado a establecer el derecho a dirigir políticas
públicas, el “Derecho Administrativo que ha de adaptarse a nuevas formas de
gobierno (gobernanza colaborativa, en esencia), más flexibles, complejas,

287
ARMAS URQUIZA, R. “Gobierno electrónico: fases, dimensiones y algunas consideraciones a
tener en cuenta para su implementación”, artículo en http://www.eumed.net/rev/cccss/13/auas.htm
de julio de 2011.
288 BARNÉS. “El procedimiento administrativo y el gobierno electrónico”. Op.cit.

http://repositorio.gobiernolocal.es/xmlui/bitstream/handle/10873/655/04%20de%20QDL%2022%20%2
0barnes.pdf?sequence=1&isAllowed=y

131
deliberativas, integradoras”. La palabra clave es “colaboración”, que podría implicar
transferir al ciudadano la responsabilidad de procurar la observancia de la legalidad,
con los costos que ello implica, y, colaboración interadministrativa.

El Derecho Administrativo representa un valioso instrumento de transformación

económica y social, en este apartado seguiremos a BARNES en su publicación “Sobre
el procedimiento administrativo: evolución y perspectivas”289, en la que expresa que
“la regulación de los mercados, la redistribución de la riqueza, la generación de clase
media, o la universalización del acceso de todos a los bienes de la cultura y a las
actividades de interés general o de servicio público (educación, telecomunicaciones,
energía, transporte, etc.), son algunas misiones que ha tenido encomendadas”; es una
rama del derecho que sirve, concluye, “para transformar o transponer las grandes
opciones y deseos de una sociedad a la realidad”.

BARNES se refiere a las tres generaciones del procedimiento administrativo: i) la

administración «imperativa» aquella que opera haciendo uso de potestades públicas
y resuelve con carácter unilateral en un proceso jerárquico o en cascada, de arriba
hacia abajo; ii) la «cooperativa» se da cuando la administración no es autosuficiente
y requiere de la colaboración de otras administraciones y del sector privado. El
proceso no es jerárquico, sino en red; iii) por «gobernanza», sea administrativa o
cooperativa, que se refiere al nuevo estilo de gobierno, en el cual la administración
goza de un particular protagonismo en la realización y ejecución de las políticas
públicas. Entre los procesos decisorios de tercera generación podrían incluirse, esta
vez en concepto de norma infralegal290, los que tienen por objeto la elaboración de
Derecho indicativo291, en forma participada y en colaboración con el sector privado.

289 BARNES VÁZQUEZ, J. “Sobre el procedimiento administrativo: evolución y perspectivas”.

Innovación y reforma en el derecho administrativo. Global LAw Press- Editorial Derecho Global, Sevilla
2006. pág. 263 a 281.
290 La singularidad de los ordenamientos forales, en los que la ley no forma parte de su sistema propio

o interno de fuentes normativas, confiere un protagonismo sustancial a las disposiciones infralegales,

de rango inferior a la ley en sentido estricto, y a las distintas expresiones o formas en que la potestad
reglamentaria puede manifestarse.
291 Conjunto de instrumentos jurídicos de carácter no vinculante que aspiran a influir en la legislación

vinculante indicando un camino al que se aspira llegar.

132
El procedimiento en el Derecho Administrativo cumple una doble misión de alcance
estratégico respecto de la Administración: una función de control de la
discrecionalidad y de prevención de abusos, y una función de dirección eficaz de la
Administración, para la adopción de medidas efectivas, en la búsqueda de la mejor
decisión posible, que implica la obtención y el intercambio de información.

“Son numerosas, y con frecuencia más relevantes, las reglas, criterios o principios de
procedimiento que, sin desembocar directamente en la toma de decisiones, tienen por
objeto satisfacer las múltiples necesidades de las nuevas formas de trabajo y
elaboración de las políticas públicas: obtención e intercambio de información,
consultas sobre las prioridades de una determinada política, colaboración entre
organismos reguladores, evaluación periódica de las opciones políticas, análisis de
los efectos, etc. Estas son las cuestiones a las que ha de hacer frente el gobierno
electrónico. La opción política que se ha hecho, desde la Unión Europea, en pro de la
gobernanza colaborativa para llevar a efecto tantas políticas públicas, desemboca a
su vez en procedimientos de tercera generación, capaces de articular las nuevas
necesidades que esos modelos demandan. Las nuevas tecnologías de la información
y del conocimiento, hecha ya esa opción, han de responder a sus requerimientos,
potenciando el nuevo concepto de Administración cooperativa”292.

3. E-GOVERNMENT DEVELOPMENT INDEX (EGDI).

Cada dos años las Naciones Unidas293 hacen un listado comparativo (ranking) de E-
Government Development Index (EGDI), es decir “Índice de Desarrollo de Gobierno

292 BARNÉS. “El procedimiento administrativo y el gobierno electrónico”. Op. cit. pág. 126.
293 En el 11º periodo de sesiones Sao Paulo, 13 a 18 de junio de 2004, Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), se puso de relieve la importancia de la contribución
de la UNCTAD a la segunda fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información, a
celebrarse en Túnez en noviembre de 2005, la iniciativa incluye actividades relacionadas con la
utilización de programas informáticos libres y de código fuente abierto, el turismo por Internet, las
políticas de fomento de las TIC, la evaluación electrónica y los indicadores relativos a las TIC y las
finanzas electrónicas y la publicación anual del Informe sobre Comercio Electrónico y Desarrollo. La
iniciativa para la evaluación de las TIC se consideró un marco importante para aumentar la
disponibilidad de datos e indicadores de los países en desarrollo, que son un elemento esencial para

133
Electrónico” que permite medir los 193 estados miembros de la ONU, su nivel de
digitalización, los progresos en la prestación de servicios públicos online (OSI), la e-
participación, Capital Humano (HCI); Telecomunicaciones, infraestructura y
conectividad (TII) y la disponibilidad de datos de gobierno abiertos.

Según el estudio realizado para 2016 existen 4 clasificaciones: muy alta EGDI (+0,75);
alto EGDI (+0,50 a 0,75); medianos EGDI (+0,25 a 0,50); bajo EGDI (menos 0.25). En
este estudio tenemos 29 países clasificados en categoría muy alta, de los cuales 19
son europeos, 6 asiáticos, 2 de Oceanía y 2 americanos, en su orden de puntaje:

1. Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, 2. Australia, 3. República de

Corea, 4. Singapur, 5. Finlandia, 6. Suecia, 7. Países Bajos, 8. Nueva Zelanda, 9.
Dinamarca, 10. Francia, 11. Japón, 12. Estados Unidos de América, 13. Estonia, 14.
Canadá, 15. Alemania, 16. Austria, 17. España, 18. Noruega, 19. Bélgica, 20. Israel,
21. Eslovenia, 22. Italia, 23. Lituania, 24. Bahrein, 25. Luxemburgo, 26. Irlanda, 27.
Islandia, 28. Suiza, 29. Emiratos Árabes Unidos.

Algunas conclusiones del informe 2016294 son:

➢ Se ha dado un fuerte aumento en el número de países que están utilizando el

gobierno electrónico para proporcionar los servicios públicos en línea a través de
una ventanilla plataformas. En 2003, sólo 45 países tenían una ventanilla-
plataforma, y sólo 33 de ellos permitían transacciones en línea. De acuerdo con la
Encuesta de 2016, 90 países ofrecen entrada a la información pública o servicios
en línea, y 148 países proporcionan por lo menos una forma de servicios de
transacciones en línea.

➢ Muchos más países hacen un esfuerzo a través de e-gobierno para asegurar que
las instituciones públicas sean más incluyentes, eficaces, responsables y

la elaboración y supervisión de las políticas y estrategias electrónicas y para la evaluación de los efectos
de las TIC en el desarrollo y su contribución al logro de los objetivos de desarrollo del Milenio.
294 https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2016

134
 transparentes. Muchos gobiernos de todo el mundo están abriendo sus datos para
la información pública y el escrutinio. La encuesta de 2016 muestra que 128 países
ahora proporcionan datos sobre el gasto público en formatos legibles.

➢ Un número creciente de países se están moviendo hacia una participación

electrónica, que permite toma asertiva de decisiones.

➢ Se han aumentado los esfuerzos para utilizar los servicios electrónicos y móviles
avanzados para el beneficio de todos. Fijos y suscripciones de banda ancha
inalámbricas han aumentado de manera desigual entre las regiones, con Europa,
liderando el mercado, mientras que África sigue por detrás.

➢ La disponibilidad general de la banda ancha ha aumentado, pero persisten las

diferencias regionales sustanciales.

A continuación presento un cuadro comparativo de continentes y con cantidad de

países según su clasificación, el cual podrá ser de ayuda para formular algunas
inquietudes.

CONTINENTE MUY ALTO ALTO MEDIO BAJO TOTALES

EUROPA 19 24 0 0 43
ASIA 6 21 17 3 47
AMÉRICAS 2 15 17 1 35
OCEANÍA 2 0 10 2 14
ÁFRICA 0 5 23 26 54
TOTALES 29 65 67 32 193
Fuente: El Autor.

Recurriendo a la información podríamos hacer varias reflexiones: Asia y Oceanía

continentes de contradicciones, al tener en materia de Gobierno Electrónico el
primero, 2 países de los 48 del continente en el top 5 mundial y el 42.5% (20 países)
en clasificación media y baja; a su vez el continente de Oceanía con 2 países en el

135
top 10 y el 85.7% (12 países) en clasificación media y baja; en América solo EU y
Canadá se encuentran en la lista de los mejores 29 con calificación “Muy Alto”; de los
10 países de Suramérica 8 se encuentran en la categoría alta (excepto Paraguay y
Bolivia); el 65% de los países centroamericanos se encuentran ubicados en la
categoría media, a excepción de Haití que está en la categoría baja.

El mejor país latinoamericano se encuentra en el puesto 34 (Uruguay), el mejor país

africano en el puesto 58 (Mauricio). El 3 mejor país de Oceanía está en el puesto 96
(Fiji) con calificación media y el 81.2% de países (26) con calificación baja pertenecen
al continente Africano. El 51.2% de todos los países tiene una clasificación media y
baja. Surgen entonces dos preguntas: ¿cuáles son los niveles de cooperación regional
para el desarrollo social y económico a propósito de disminuir las grandes distancias
en Gobierno Electrónico entre los países de una misma región o entre regiones?,
¿Cuáles son los compromisos de la comunidad internacional respecto a estas
distancias tan marcadas? Veamos los siguientes datos (Área y población de los
continentes) y formulemos un par de inquietudes más:

Expectativa
Área de tierras emergidas Población (2010) hab./km²
de vida

Continente km² % Países % Total (aprox.)

Asia 44.541.138 29,4 48 60,2 4.511.192.991 86,7 67,3

Norte 77,6
América 43.316.000 28,6 35 13,9 1.040.000.000 23,5
Latinos 71,5

África 30.272.922 20,0 54 14,9 1.115.594.100 32,7 49,1

Antártida 13.720.000 9,0 4* 4.490 0,0003

Europa 10.530.751 6,9 50 10,4 782.000.000 70 78,4

Oceanía 9.008.458 5,9 14 0,5 38.889.988 4,25 74,0

151.389.269 99,9 205 99,9 7.487.681.569

Fuente: El Autor (Octubre 2016).

136
Si restamos la población de los 5 países africanos con calificación Alta, tendríamos
más de mil millones de africanos de 49 países, que cuentan con calificación Media y
Baja de Gobierno Electrónico, a esto le podríamos sumar poblaciones de 20 países
asiáticos con igual calificación y que ascienden a cerca de 2 mil 300 millones de
personas; igualmente cerca de 100 millones de personas de 18 países de las
Américas y 10.3 millones de 12 países de Oceanía con esta calificación, para una
suma de 3 mil cuatrocientos millones de personas de 99 países con calificación
Media/Baja.

De lo anterior podríamos concluir que no solo el 51.2% de los países se encuentran

con calificación Media y Baja en Gobierno Electrónico, sino que estos países en
materia de habitantes representan el 45.4% de la población total.

De acuerdo a lo anterior se hace necesario volver a preguntar acerca de los niveles

de cooperación mundial para el desarrollo, sobre la necesidad de reducir las grandes
distancias y las brechas, de hacer nuevos compromisos, de hacer algo nuevo, de
reinventar salidas y nuevos escenarios, por parte de la Administración Pública
internacional que tienda al fortalecimiento de los mecanismos de cooperación regional
y global ante la compleja situación económica, retos sociales y ambientales.
Considerando lo antes descrito se puede decir que la Administración Pública se
constituye en la pieza clave para mejorar el gobierno electrónico y esencialmente la
vida de las personas, transformando, con eficacia y eficiencia, el funcionamiento del
sector público, y mejorando la prestación de servicios centrados en el ciudadano, en
la medida que éste es el núcleo de la planificación y la razón de ser de la
Administración Pública.

Ahora bien, el análisis por simple que resulte, tiene variables adicionales, por ejemplo,
que a nivel mundial la penetración de internet esté para 2015 sobre el 51,2%
(3.585.749.320 de habitantes)295, con el detalle que si bien los países calificados con
MUY ALTO tienen, en casi todos los casos, una penetración internet superior al 90%

295 https://es.wikipedia.org/wiki/Anexo:Pa%C3%ADses_por_n%C3%BAmero_de_usuarios_de_Internet

137
(ej. Corea del Sur 96,4%, E.U. el 91,4%, Japón 91,6%) y la Unión Europea con un
93,5%296; existen países con alta población calificados con valoración ALTA y tienen
deficiencias en penetración de internet, tales como: China con el 60,4%, Brasil con el
60,1%, México con el 49,8%, Filipinas con el 41,1%, Vietnam con el 43,9%, Turquía
con el 64,7%, Tailandia con el 29,7%, Sudáfrica con el 51,5 y Marruecos con el 61,3%;
lo que en número de usuarios sin internet puede superar los 850 millones de personas,
en estos países; lo que podría inclinar la balanza y ampliar el espectro de los no
beneficiarios del Gobierno Electrónico.

No podría dejarse de lado otra variable que es la tasa de analfabetismo mundial, según
el informe de la UNESCO del 9 de abril de 2015, sobre 164 países la tasa de
analfabetismo paso de ser el 18% en el año 2000, a un 14% en el 2015, representado
un total de 781 millones de adultos analfabetos297.

Recordemos uno de los tantos enunciados expuestos en la Cumbre Mundial de la

Sociedad de la Información en Ginebra 2003, que veremos más adelante, que expresa
que la construcción de una Sociedad de la Información integradora requiere nuevas
modalidades de solidaridad, asociación y cooperación entre los gobiernos y demás
interesados, esto es, sector privado, sociedad civil y organizaciones internacionales.

4. REVISIÓN DEL CONTEXTO INTERNACIONAL EN RELACIÓN CON LAS

SOCIEDADES DE LA INFORMACIÓN.

Contextualizar la situación de la sociedad de la información y del gobierno electrónico

en el planeta, sus continentes y países resulta ser una labor no solo extensa sino
compleja, pero hacer un contexto pasado y presente por los continentes y algunos

296 KROES, Neelie. Empresaria, quien hasta el 1 de noviembre de 2014 ocupó el cargo de
vicepresidenta y comisaria de Agenda Digital, destacó que todavía hoy 1 de cada 3 hogares europeos
no tiene conexión a internet y 1 de cada 4 adultos nunca han estado en línea.
297 UNESCO Informe Seguimiento de la EPT en el mundo “La educación para todos 2000-2015 logros

y desafíos”. Primera edición 2015 http://unesdoc.unesco.org/images/0023/002324/232435s.pdf

138
países, puede resultar no solo interesante sino pertinente para saber dónde estamos
y para dónde vamos, el estado del arte.

En este punto conviene manifestar que existe en este texto un marcado interés en
profundizar en los continentes Americano y Europeo, sin embargo refirámonos de
manera breve e inicial a los continentes Asiático, de Oceanía y Africano; previamente
a ello y con base en el E-Government Development Index (EGDI) 2016, destaquemos
una comparación.

Continente Rango Rango Posición

País EGDI 2016
2014 2016 Cambio

Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda Europa 8 1 0.9193 7

Norte

Australia Oceanía 2 2 0.9143

República de Corea Asia 1 3 0.8915 -2

Estados Unidos de América América N 7 12 0.8420 -5

España Europa 12 17 0.8135 -5

Uruguay América Sur 26 34 0.7237 -8

Colombia América Sur 50 57 0.6237 -7

Mauricio África 76 58 0.6231 +18

Fuente: (EGDI 2016)

4.1. Continente Asiático. Casos

Asia, el continente más extenso y poblado del planeta con 44.541.138 de km² que
supone el 29,4% de las tierras emergidas, con 48 países y 4.3 millones de habitantes,
el 60% de la población mundial y con un densidad de 86 hab./km², es el escenario de
grandes contrastes en materia de Gobierno Electrónico, pues mientras la República
de Corea y Singapur hacen parte del top 5 mundial en la encuesta 2016, otros países
como Afganistán, Myanmar y Yemen se encuentran entre los 30 últimos países en
todo el mundo con calificación baja.

139
4.1.1. El caso de Corea del Sur.

Con una población superior a 50 millones de habitantes se destaca su desarrollo en

telecomunicaciones, infraestructura de comunicaciones, su importante política
nacional de educación, en 2014 tomó la delantera a nivel mundial en el gobierno
electrónico. Cuenta con una penetración de internet de 96,4%, permitiendo que los
ciudadanos puedan acceder a cualquier hora (7 por 24) a cerca de 1200 servicios en
línea que las entidades públicas ofrecen, reduciéndose de paso el trabajo manual en
los organismos públicos. Han integrado más de 1100 sistemas de información de 47
entidades gubernamentales, cuentan con una infraestructura de seguridad de ocho
capas, así como con un sistema de gestión continua y un sistema de recuperación de
desastres naturales. De acuerdo con el documento sobre políticas públicas del Asia
Pacífico, elaborado por el Observatorio Parlamentario de la Biblioteca del Congreso
Nacional de Chile, las claves de este exitoso modelo son298:

A. Una labor administrativa eficiente y transparente: El uso de documentos

electrónicos se ha convertido en práctica habitual y prácticamente la totalidad de los
asuntos administrativos, como la gestión de personal, finanzas y adquisiciones, se
efectúan en línea. Todas las organizaciones de la Administración Central han
introducido un sistema estandarizado de procesos ("BPS On-nara") para registrar
todos los procedimientos, aumentando la transparencia de la administración.

B. Compenetración con el sector privado: Además de permitir la notificación,

presentación y pago de impuestos a través de Internet, se implementó en el sistema
una ventanilla única para apoyar que las empresas realicen diversos trámites online
relacionados con logística, procedimientos aduaneros y comercio en general.
Posibilita constituir una empresa desde casa en pocos minutos.

298
Véase http://www.eldefinido.cl/imprimir/5062/. Actualidad | Mundo ¿Cómo logró Corea del Sur ser el
gobierno más digitalizado del mundo? Por Antonia Laborde @antonialaborde

140
C. Fortalecimiento de la comunicación con la ciudadanía: El gobierno en el
proceso de participación ciudadanía y la toma de decisiones gubernamentales, recibe
sugerencias y reclamos, y permite la consulta de una amplia gama de información
administrativa en línea.

D. Un sistema seguro y a prueba de errores: El centro integrado del gobierno

gestiona globalmente todas las plataformas de información, lo que incrementa su
capacidad para responder a los errores del sistema y las amenazas de seguridad.

Su liderazgo en el e-Government data de hace más de 30 años, resultado de la

decisión gubernamental, y se visualiza en las siguientes etapas299:

Etapa 1. Sistema Nacional de Información básica. (1985 a 1994) implementó este

sistema que le permitió hacer un registro de personas, autos, casas, etc. Luego
construyó "supercarreteras de información", que es toda la infraestructura: líneas
telefónicas, televisión por cable, satélites de comunicación y computadores, lo que
implicó procesos de capacitación a las personas tanto en la tecnología de las
telecomunicaciones como en la industria computacional.

Etapa 2. Disponibilidad de información, sistematización de procedimientos y servicios

ciudadanos en línea. (1995 a 1999) El gobierno comenzó a proporcionar el registro de
bienes raíces, solicitud de patentes y los servicios de administración militar en línea y
la aprobación de documentos electrónicos y el intercambio de información. También
la informatización de los procedimientos administrativos de los gobiernos centrales y
locales, con lo que mejoraba la productividad. Coetáneo a ello con el Plan Integral
para el e-government, los servicios administrativos pasaron de ser servicios
orientados al gobierno a servicios orientados al ciudadano. Más servicios civiles e
integrados en línea para la conveniencia de la gente. Reestructurar la economía

299
Véase http://www.eldefinido.cl/imprimir/5062/. Actualidad | Mundo ¿Cómo logró Corea del Sur ser el
gobierno más digitalizado del mundo?. Por Antonia Laborde @antonialaborde

141
adaptándola a la era digital, enfocando no solo la exportación sino el conocimiento
como el impulsor principal de la competitividad.

Etapa 3. Desde 2001 se ideó un plan de 11 tareas para el Gobierno Electrónico, que
contenía el establecimiento de una ventanilla de servicios electrónicos en línea,
servicio de compras electrónicas y sistema de información financiera nacional. Desde
2004 se creó un comité especial para el gobierno electrónico, compuesto por expertos
y profesionales del sector público, privado y académico. Para que las personas sin
recursos no se quedaran ajenas al cambio, se levantaron muchos cibercafés y plazas
de Internet a bajo precio. Además, realizó el Programa de Alfabetización Nacional en
TI, donde daban clases a las dueñas de casa y a los discapacitados.

Finalizadas las 11 tareas, se estableció una nueva hoja de ruta para el gobierno
participativo, con 31 proyectos clasificados en cuatro áreas prioritarias: innovar en los
servicios civiles, en el funcionamiento del gobierno, en la gestión de recursos
informativos (hardware y software) y reformar el sistema legal. Sus esfuerzos
estuvieron puestos en pasar de la construcción de infraestructura a la utilización y
conexión. Desde 2008 está en marcha el Plan Maestro para la Informatización
Nacional y la implementación de 12 proyectos de intercambio y cooperación.

En su última fase E-Government Development Index (EGDI) 2016 destaca la

consolidación del Sistema de Información de Presupuesto y Contabilidad Digital
(DBA), que integra todos los sistemas financieros existentes y proporciona
transparencia en las finanzas públicas. Es una herramienta innovadora que permite
una visión integral de las finanzas públicas. Consolida procesos fiscales de 51
agencias del gobierno central y vincula 55 sistemas externos y entidades públicas,
cumpliendo los requisitos del Manual del FMI 2001 Government Finanzas Estadísticas
(GFS). El sistema refuerza la capacidad de gestión de riesgos al compartir en tiempo
real la información de las finanzas públicas.

4.1.2. El caso Singapur.

142
Con una Población 5.078.969 de habitantes, y 4 en el ranking mundial según el E-
Government Development Index (EGDI) 2016, con una penetración de internet del
87%, es líder de la administración electrónica en el sudeste de Asia, con un Gobierno
que ofrece a sus ciudadanos, las empresas y los visitantes, en su portal en línea, un
servicio de ventanilla única. Además, la alta tasa de penetración móvil y el teléfono
inteligente permite al gobierno proporcionar un rápido acceso electrónico a los
ciudadanos a través de una aplicación "mGovernment", facilitando el uso de los
recursos disponibles en línea; en especial el acceso a formularios y la realización de
transacciones.

Esta país ha desarrollado un programa gubernamental denominado ACE (Alianza

para la Excelencia Corporativa), que agrupa sistemas y entornos de operación de
recursos humanos, finanzas y adquisiciones en un sistema compartido común; lo que
permite a las entidades gubernamentales compartir conocimiento, datos y mejores
prácticas de manera directa y oportuna, creando así un flujo interactivo rentable que
produce beneficios económicos al gobierno y a los ciudadanos.

En el informe E-Government Development Index (EGDI) 2016 se destaca la Agencia

Nacional de Medio Ambiente (NEA) y su asociación con personas jurídicas públicas y
privadas y comunidades para participar y promover una mayor apropiación del
ambiente. Uno de estos esfuerzos es el uso de tecnologías inteligentes para compartir
datos ambientales (por ejemplo, la calidad del aire, la salud pública y del tiempo). La
agencia ha contribuido al desarrollo de 86 conjuntos de datos de entorno y 17
conjuntos de datos espaciales para el centro de datos del Gobierno de Singapur, SG-
Data/geoespacial, para el intercambio entre organismos. Estos conjuntos de datos
incluyen información sobre el clima, calidad del aire, pronóstico del tiempo,
advertencia de fuertes lluvias, cambio climático, ubicación de contenedores de
reciclaje. También construyó 75 conjuntos de datos y 8 capas de mapas para el
servicio del Gobierno de Singapur de ventanilla portal, www.data.gov.sg, para uso
público. Se ha incrementado el uso de tecnologías de teléfonos inteligentes con varias

143
aplicaciones móviles desarrolladas por el sector privado para promover una mayor
apropiación medio ambiente y proporcionar información en tiempo real sobre las
condiciones ambientales.

4.1.3. El caso Japón.

Con una Población de 127.352.833 habitantes, la décima más grande del planeta, y
puesto 11 en el ranking mundial según el E-Government Development Index (EGDI)
2016, con una penetración de internet en 2015 del 91,6%; el gobierno estableció la
estrategia de reducir el porcentaje de documentos oficiales nacionales y locales, y
permitir su acceso con aplicaciones y formularios en línea, de este modo, se permitió
que casi todas las aplicaciones y otras formas utilizadas por el gobierno nacional se
presentarán en línea, lo cual se acompañó de una estrategia de difusión pública
acerca de los servicios electrónicos.

El profesor Manuel CASTELLS300 expresa que Japón se convirtió en un importante

actor mundial en las industrias de las tecnologías de la información en el último cuarto
del siglo XX, como producto de décadas de antigua tradición de excelencia en
ingeniería y a procesos de modernización y desarrollo. La expansión de su economía
se debe a su capacidad de innovar, a su capacidad de utilizar excepcional mente
tecnología importada y producir productos más baratos con base en ella.

El profesor ROJO301 narra que después de la II Guerra Mundial, los japoneses

comenzaron a obtener toda la información técnica y científica disponible comprando
patentes tecnológicas a occidente y adquiriendo la maquinaria más moderna; los
japoneses desarmaban la maquinaria para estudiarla y descubrir sus defectos. Luego
empezaron a producir mejores modelos a menor precio que los originales.

Añade el profesor ROJO, que “la capacidad de innovación de Japón va mucho más

300 CASTELLS. “La era de la información: economía, sociedad y cultura” Op cit. pág. 37.
http://www.felsemiotica.org/site/wp-content/uploads/2014/10/LA_SOCIEDAD_RED-Castells-copia.pdf
301 ROJO VILLADA. “Las Nuevas Tecnologías y la Sociedad de la Información…”. Op. cit.

144
allá de simples valoraciones de carácter tecnológico o de su capacidad de
investigación, y se relaciona fundamentalmente con un fenómeno de carácter social,
con la consideración de aspectos culturales e históricos que permiten crear las
condiciones necesarias para favorecer la participación e interacción de diversos
agentes que comparten conocimientos muy diversos: las universidades, los gobiernos,
las empresas, los centros tecnológicos y los ciudadanos302”.

En Japón en 1972, explica el profesor Pedro ROJO, “una organización no lucrativa, el

Japan Compute Usage Development Institute, dirigida por Yoneji Masuda”303,
presentó al gobierno el primer plan nacional para la sociedad de la información, o Plan
JACUDI, entre cuyos experimentos pioneros se encuentra el cableado de varias
ciudades como Tama y Higashi-Ikoma; en esta última, el proyecto HI-OVIS estableció
una red de fibra óptica local permitiendo servicios interactivos de video a sus
ciudadanos para la participación en asuntos de interés local.

Anota el profesor ROJO, que el sistema educativo japonés forma recursos humanos
cualificados, fundamentales en el desarrollo de un país que carece casi por completo
de recursos naturales. Indiscutiblemente, una de las claves del éxito japonés es el
afán por instruirse y cultivarse. Japón dispone de una rica tradición de investigación
básica, y ocupa las primeras posiciones mundiales en ramas como el cálculo de
probabilidades, la física estadística, la física de los metales y la microbiología, y
aunque la mayoría de tecnologías son importadas, estas acaban perfeccionándose en
Japón. Las empresas niponas consideran que la preparación de sus trabajadores es

302 Ibídem.
303 MASUDA Yoneji, sociólogo japonés (1905-1995), pionero en la conceptualización de la idea de
“sociedad de la información”. La definió como: “sociedad que crece y se desarrolla alrededor de la
información y aporta un florecimiento general de la creatividad intelectual humana, en lugar de un
aumento del consumo material”. trabajó “en diversos programas de los ministerios de Trabajo y
Educación nipones destinados a mejorar y racionalizar las prácticas de producción y formación de la
población japonesa, y fue director del Instituto para el Desarrollo de los Usos de los Computadores en
Japón, fundador y presidente del Instituto para la Informatización de la Sociedad, profesor de la
Universidad de Aomuri y director de la Sociedad Japonesa de Creatividad. A partir de un informe del
Ministerio de Industria y Comercio (MITI) elabora para el instituto JACUDI un Plan para la Sociedad de
la Información. Un objetivo nacional para el año 2000, conocido como Plan JACUDI”. Autor de diversos
libros sobre tecnología y sociedad, su libro más conocido es “La sociedad informatizada como sociedad
post-industria” (Fundesco-Tecnos, Madrid, 1984).

145
parte fundamental del éxito de su negocio y forman grupos de estudio para la mejora
de los procesos.

En las empresas de Japón no predomina el interés por atesorar beneficios. El

enriquecimiento raramente es el objetivo primordial de sus directivos. Prefieren el
progreso, la expansión de la empresa, la modernización de su equipo y ocupar un
buen sitio dentro de la competencia nacional y mundial.

4.1.4. El caso de Estados con necesidades especiales por la guerra.

Resulta pertinente mencionar que mediante la Resolución 34 producto de la

Conferencia de Plenipotenciarios de la Unión Internacional de Telecomunicaciones
(Busán, 2014)304, en relación con Estados con necesidad de asistencia y apoyo para
la reconstrucción de su sector de telecomunicaciones, se mencionan de Asia los
países de Afganistán (171), República del Iraq (141) y Líbano (73)305, señalando que
sus sistemas de telecomunicaciones han quedado destruidos tras 24 años de guerra,
requiere una atención urgente para su reconstrucción básica y parte de los sistemas
que se utilizan actualmente siguen estando obsoletos después de muchos años de
uso.

4.2. Continente Oceanía. Casos.

Oceanía continente insular, con una extensión de 9.008.458 km², el más pequeño del
planeta, con una población de 38.889.988 habitantes y conformado por 14 países, se
constituye por la plataforma continental de Australia, las islas de Nueva Guinea, Nueva
Zelanda y los archipiélagos coralinos y volcánicos de Melanesia, Micronesia y
Polinesia. Australia y Nueva Zelanda lideran la región de e-Government con altas

304 Actas Finales de Conferencia de Plenipotenciarios (Busán-Korea, 2014) Unión Internacional de

Telecomunicaciones 2015. https://www.itu.int/dms_pub/itu-s/opb/conf/S-CONF-ACTF-2014-PDF-S.pdf
305 Los números entre paréntesis corresponde al puesto en el ranking mundial según el E-Government

Development Index (EGDI) 2016. El Líbano muestra una enorme recuperación, además tiene una
penetración de internet según datos de 2015 de 80,7%, frente a un escaso 5,9% de Afganistán y 9,2
de Irak.

146
puntuaciones, en contraste con los 12 países restantes del continente cuya calificación
en gobierno electrónico es Media/Baja según el informe EGDI 2016.

4.2.1. El caso Australia.

Con una Población superior a los 24 millones de habitantes; manteniendo por cuarto
año consecutivo el segundo puesto nivel mundial en Gobierno Electrónico conforme
con los informes E-Government Development Index (EGDI) 2014 y 2016, y con una
penetración de internet a 2015 del 97,1%, el portal de e-gobierno ofrece una extensa
lista de la A hasta la Z de los servicios electrónicos y formas, tanto a nivel federal y
local, así como las conexiones a nivel nacional, sitios web de los gobiernos locales y
regionales. El portal también ofrece una sección para iniciar una carrera, buscar
trabajo en línea o como iniciar un negocio en ese país.

La electrónica Atherton Comunidad Empresarial o e-ACE, es el primero y más

importante proyecto de inclusión digital de cambio informático de Australia. Se centra
en las comunicaciones mundiales, junto con la educación, el desarrollo de habilidades,
la mejora de la salud y el bienestar, el acceso a los servicios de salud y comunitarios
y oportunidades de empleo. La información local se ha hecho disponible en varios
idiomas y los residentes pueden fácilmente acceder a las oportunidades de empleo y
formación locales a través de la intranet e-ACE, así como conectarse con su familia y
amigos en el otro lado del mundo. Sin la tecnología puesta a su disposición a través
de este proyecto, no hubiera sido posible que la población de ingresos bajos y
migrantes tuviera acceso en línea.

4.2.2. El caso Nueva Zelanda.

Con una población de 4.686.000 de habitantes, ha mejorado un puesto en el ranking

de Gobierno Electrónico en 2016, respecto de 2014, pasando de la 9ª a la 8ª posición.
Su penetración de internet a 2015 es del 96,8%. El portal de Nueva Zelanda ofrece
los mismos servicios conectados como Australia. Además se le brinda a los

147
ciudadanos una página de consulta electrónica sobre planificación del transporte y
desarrollo, seguridad laboral, medio ambiente, salud y negocios, los servicios
transaccionales en línea van acordes con la transformación del gobierno; permite un
fácil acceso a los servicios públicos en línea, sin dejar de reconocer la importancia de
la interacción cara a cara para aquellos que no tienen acceso a Internet.

Componentes clave de la estrategia del Gobierno son las medidas para proteger la
información personal, y la creación de arquitecturas de sistemas que incorporan los
principios de seguridad y privacidad, con responsabilidades claras a través de los
niveles ejecutivos y auditoría de los sistemas de información gubernamentales. El
objetivo de su “Estrategia Digital” para el Gobierno es que “la entrega de información
gubernamental, los servicios y los procesos estén integrados, sean accesibles, estén
personalizados y sean prestados por agencias del gobierno con una gran capacidad
profesional”306 (cultura de desarrollo, aprendizaje, espíritu de servicio y excelencia)
que brinden a los ciudadanos los servicios requeridos sobre tres pilares básicos:
contenido, conexión y confianza.

Se busca que los servicios del Estado hagan uso de tecnología, se encuentren en red;
exista coordinación de las agencias del estado; y que aseguren la opción, esto es, que
los servicios estatales sean una buena opción.

Para el desarrollo de los servicios del Estado cuenta con el desarrollo de un

Framework, llamado e-GIF, para la Interoperabilidad en e-Gobierno en el que se
consideran tres aspectos: política, definición de estándares y recursos.

La definición de estándares se hizo sobre un modelo de capas: i) uso de la red

(protocolos, transporte), acuerdos de estándares para lograr la comunicación entre
sistemas; ii) integración de datos, que facilita su intercambio entre sistemas distintos
y análisis de los datos recibidos; iii) servicios de negocio, que soportan el intercambio

306
E-Government Development Index (EGDI) 2016.

148
de datos; iv) acceso y presentación, esto es, cubre cómo los usuarios acceden y la
presentación de los sistemas.

Aplicando sobre todas estas capas, se encuentran cuatro instancias consideradas

estructurales: Seguridad, Mejores Prácticas, Servicios de E-Government y Web
Services. Por último y como apoyo a todo esto, se encuentran la gestión y la
gobernanza. El ciclo de vida de los estándares, deben estar en desarrollo, adoptados,
abiertos, escalables, completos, publicados, soportados y que no entren en conflicto
con otros estándares existentes.

4.3. Continente Africano. Casos.

Con una población superior a los 1.100 millones de personas, posee una superficie
total de 30.272.922.km² que representa el 20% del total de las tierras emergidas del
planeta. Ninguno de sus 54 países se clasifica como “Muy Alto” en el informe E-
Government Development Index (EGDI) 2016, y tan solo 5 países se clasifican con
puntajes apenas altos (Mauricio, Túnez, Sudáfrica, Marruecos y Seychelles), los 49
países restantes tienen apenas calificación de medio y bajo.

Mauricio, el país mejor ubicado de África en el puesto 58 según el informe E-

Government Development Index (EGDI) 2016, ha puesto todo su esfuerzo en el
desarrollo de su portal en línea y de su infraestructura de telecomunicaciones. Su sitio
web www.gov.mu ofrece a los ciudadanos una lista exhaustiva de los servicios
electrónicos segmentadas por destinatarios personas (139 servicios), por el dominio
(59 servicios), por el ministerio (53 servicios), por departamento (13 servicios), y
parastatally (14 servicios). El portal de gobierno también ofrece a los ciudadanos una
plataforma para la participación electrónica a través de salas de chat, una biblioteca
de medios, blogs y foros de discusión. Su condición de ser una pequeña isla y con
una población de 1.2 millones de habitantes y una economía basada en la agricultura
lo potencializó para que el gobierno invirtiera en infraestructura, comunicaciones y
educación, lo que elevó el Índice de Capital Humano.

149
En África el sector de las telecomunicaciones ha sido un motor económico importante
de África para su crecimiento en los últimos años. El aumento en la generación de
ingresos ha sido en su mayoría debido al exponencial aumento del uso de las
tecnologías móviles y servicios relacionados. El número de abonados móviles superan
400 millones en 2011. Las tendencias de gobierno electrónico en África parecen estar
inclinado hacia iniciativas gubernamentales móviles.

En 2012, con la estrategia conexión, innovación y transformación para el sector de las

TIC, el Banco Mundial, intensificó el financiamiento de sus alianzas para atraer más
inversión del sector privado enfocada a la ampliación de la infraestructura de
conectividad; es así como mediante el Programa Regional de Infraestructura de
Comunicaciones para África, se desarrolla el proyecto que respalda las mejoras en el
entorno y la integración regional que posibilitan las redes terrestres de
telecomunicaciones, mediante el financiamiento de alianzas públicas y privadas y
compras de capacidades para banda ancha. Un segundo proyecto es una inversión
en el sistema de cables submarinos que conectan la costa oriental de África (desde
Sudáfrica hasta Sudán) con Asia y Europa. Estos proyectos reducen el 90 % en la
capacidad de los precios mayoristas de África oriental y los precios minoristas bajan
un tercio, en Kenya y Rwanda. En Kenya307, se incrementó la cantidad de usuarios de
Internet, de 2 millones en 2007 a 14 millones en 2012.

El Proyecto e-Ghana308 (2012) asociación público-privada para transformar la

recaudación de ingresos, a través de una operación mixta entre los organismos de
impuestos gubernamentales y un asociado del sector privado. El proyecto ayudó al
Gobierno a atraer US$40 millones en inversión privada para el desarrollo e
implementación de una aplicación impositiva electrónica, a fin de automatizar las
actividades de los organismos de impuestos y el Departamento del Registro Civil. Se
espera ayudar al Gobierno a incrementar el cumplimiento y la transparencia, y a

307 Según el E-Government Development Index (EGDI) 2016 puesto 119 de 193.
308 Según el E-Government Development Index (EGDI) 2016, puesto 120 de 193.

150
ampliar su base impositiva. Al mismo tiempo, se espera reducir la incidencia de
fraudes, ya que se actualizarán las destrezas de los empleados públicos.

El Proyecto eRwanda309 (2011) financió 18 telecentros de poblaciones rurales y

equipó 12 oficinas de distritos, con computadoras y software de oficina, lo que permitió
que los organismos gubernamentales locales puedan estar conectados con el
gobierno central. El proyecto también financió cuatro autobuses de TIC que han
recorrido las oficinas de los distritos de Rwanda para capacitar a los jóvenes,
funcionarios públicos, agricultores, políticos y empresarios del sector privado en
destrezas de TIC. Durante todo el proyecto, 2822 ciudadanos recibieron formación en
temas relacionados con el sector, lo que los ayudó a desarrollar habilidades que les
servirán durante sus carreras como empleados, empresarios y líderes locales; entre
ellos 760 funcionarios de las oficinas de los distritos. El Proyecto e-Rwanda también
dio una gran importancia a la cuestión de género. Entre las personas capacitadas,
había 685 mujeres pertenecientes al consejo rural, quienes aprendieron cómo acceder
a la información y ejecutar aplicaciones relevantes para sus granjas o cooperativas.

Las principales barreras para el avance de la administración electrónica en el

continente son: la baja tasa de alfabetización, la infraestructura de telecomunicaciones
subdesarrollada y la falta de compromiso de los gobiernos a una transformación hacia
un gobierno más transparente y centrado en el ciudadano, los conflictos políticos y
armados. Es evidente que los gobiernos deberían desempeñar un papel más
importante en la concreción efectiva de las políticas para reducir los costos de acceso
a banda ancha móvil; apoyar la colaboración privada; alentar los modelos de negocio
innovadores que impulsan el empleo, como micro-trabajo y la externalización; la
adecuación de la legislación; la conectividad y las cuestiones de la brecha digital debe
dársele más atención teniendo presente que en zonas rurales la conectividad es
todavía casi inexistente.

309 Según el E-Government Development Index (EGDI) 2016, puesto 138 de 193.

151
Es pertinente mencionar que mediante la Resolución 34 producto de la Conferencia
de Plenipotenciarios de la Unión Internacional de Telecomunicaciones en Busán
2014310, se relacionan los Estados con necesidad de asistencia y apoyo para la
reconstrucción de su sector de telecomunicaciones, entre ellos: Sierra Leona, Congo,
Sudán del Sur Burundi, Timor-Leste, Eritrea, Etiopía, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia,
Rwanda, los cuales tienen afectada la infraestructura básica de telecomunicaciones a
causa de las guerras y los conflictos que ha sufrido los países.

4.4. Continente Europeo.

Europa con 50 países y 738 millones de habitantes, con una penetración de internet
a 2015 de 93,5%, es decir 42% por encima del promedio mundial, es el líder mundial
en el desarrollo del gobierno electrónico según el informe E-Government Development
Index (EGDI) 2016.

Según la encuesta de 2016, existen 19 países Europeos en el top de los 29 mejores

con calificación “Muy Alta” y 31 con calificación “Alta”. Los cinco países nórdicos
(Finlandia, Suecia, Noruega, Dinamarca e Islandia) están en la cima mundial. España
se ha mantenido desde 2008 en el top de los 20 mejores, se destaca para 2016 sus
avances en E-Participation Index, mejorando su posición del puesto 19 al 7 en el
ranking mundial y la mejor tasa de penetración en internet a 2015, representado en el
99%.

La Comisión Europea ha definido la administración electrónica como el “uso de las

TIC en las AAPP, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin
de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las
políticas públicas”.

310Actas Finales de Conferencia de Plenipotenciarios (Busán-Korea, 2014). Unión Internacional de

Telecomunicaciones 2015. https://www.itu.int/dms_pub/itu-s/opb/conf/S-CONF-ACTF-2014-PDF-S.pdf

152
Las estrategias de gobierno electrónico de los 28 países miembros de la Unión
Europea Estados, están influidas por los pilares de la Agenda Digital Europea –DAE,
el mercado único, la interoperabilidad, las normas, la confianza y la seguridad, su
rápido acceso a Internet, la investigación y la innovación, la mejora de la alfabetización
digital, inclusión y beneficios de las TIC para la sociedad. Repasemos la génesis del
caso europeo.

4.4.1. Libro Blanco311 de Jacques Delors.

Tras la crisis económica Europea en las postrimerías del siglo XX, el Consejo Europeo
en 1993 encargó a la Comisión la preparación de un Libro Blanco sobre “Crecimiento,
competitividad y el empleo: retos y pistas para entrar en el siglo XXI”, en el cual se
afirma que no hay milagros para salir de la crisis, pero que una clave del desarrollo
futuro está en apostar con decisión por la “sociedad de la Información.

El profesor ROJO312 expresa que “el Libro Blanco apuesta por la supresión de los
obstáculos reglamentarios que se oponen a la apertura de nuevos mercados y la
creación de condiciones necesarias para que las empresas europeas puedan
desarrollar su estrategia en un entorno competitivo abierto en las esferas nacional e
internacional, así como la creación de una infraestructura de información a través de
medidas articuladas a nivel comunitario”.

4.4.2. Europa en marcha hacia la sociedad de la información313.

El Consejo Europeo a finales de 1993 solicitó a un grupo de expertos liderado por el

Comisario Europeo Martin Bangemann, elaborar un informe para la Reunión de Corfú

311 Libro Blanco. Comisión de las Comunidades Europeas. “Crecimiento, competitividad, empleo retos
y pistas para entrar en el siglo XXI”. Boletín de las Comunidades Europeas. Suplemento 6/93. Bruselas-
Luxemburgo, 1993. http://www.santafe.edu.ec/etce/CCE_libro_blanco_1993.pdf
312 ROJO VILLADA. “Las Nuevas Tecnologías y la Sociedad de la Información…”. Op. cit. 12
313 ROJO VILLADA, P.A. “Europa y la sociedad de la información: análisis del impacto del "Informe

Bangemann" sobre la política, la economía y la sociedad europea de la década de los noventa”. Revista
Latina de Comunicación Social, No. 53. Enero-febrero 2003. Universidad de la Laguna España.
http://www.ull.es/publicaciones/latina/200353rojo.htm

153
en 1994, con el fin de complementar el Libro Blanco de Jackes Delors. Este informe
incorpora medidas ineludibles y concretas que debían presentarse a la Unión Europea
para el diseño y puesta en producción de infraestructuras de telecomunicaciones a lo
ancho del Continente. El documento se conoció bajo el nombre: “Europa y la Sociedad
Global de la Información. Recomendaciones al Consejo Europeo”314.

A partir de dicho informe, el Consejo elaboró un programa operativo, para la

implantación de dichas infraestructuras de telecomunicación en Europa, así como los
medios jurídicos (liberalización de los mercados y normalización común) y económicos
(inversiones y proyectos de desarrollo).

Con base en tal informe, el Consejo realizó todo un plan de acción para la
implementación de las infraestructuras sugeridas, la adecuación de instrumentos
jurídicos y económicos para tal efecto. El informe también pone de manifiesto que la
materialización de dicho plan no sería posible sin el compromiso serio de las
instituciones públicas, y con la participación de la empresa privada en forma
coordinada.

El Informe Bangemann propuso 10 acciones prioritarias, así: 1. Teletrabajo. 2. La

educación a distancia. 3. La implantación de una red de universidades y centros de
investigación. 4. La promoción de los servicios telemáticos para las PYMEs. 5. La
gestión del tráfico por carretera mediante soluciones telepáticas.
6. El control del tráfico aéreo mediante vías electrónicas. 7. La creación de redes de
asistencia sanitaria. 8. La introducción de la licitación electrónica (hasta la constitución
de una red europea para dicha licitación). 9. La creación de una red transeuropea de
Administraciones Públicas y 10. La creación de Autopistas urbanas de Información.

4.4.3. Plan acción Comisión Comunidades Europeas.

314Texto del Informe Bangemann, Bruselas 26 de mayo de 1994

http://www.adrformacion.com/udsimg/bibliodigi/1/Informe%20Bangemann.pdf

154
La Comisión en julio de 1994 elaboró una comunicación al Consejo, al Parlamento
Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, denominado:
“Europa en marcha hacia la Sociedad Global de la Información. Plan de actuación”; la
Comisión se centró lo siguiente: i) marco reglamentario y jurídico, ii) redes y servicios
básicos, iii) aplicaciones, contenidos, iv) aspectos sociales y culturales.

El nuevo marco jurídico y normativo pretendía respaldar la labor del sector privado con
el ágil establecimiento de un marco reglamentario propicio respecto al acceso al
mercado, la compatibilidad entre redes, los derechos de propiedad intelectual,
protección de datos, la intimidad, la seguridad de la información, la propiedad de los
medios y la política de competencia en Europa y a nivel internacional; era apremiante
la armonización de las legislaciones de los Estados miembro en lo atinente a los
mercados y medios de comunicación, ya que eran muy disímiles.

En materia de redes, se trataba de priorizar la liberalización de las infraestructuras en

el sector de las telecomunicaciones, normalización, interconexión de redes abiertas e
interoperabilidad, ajuste de tarifas, tasas de acceso al servicio universal, entre otros.

Sin la seguridad de un marco común legal en toda la Unión Europea para la protección
de estos derechos, la falta de confianza por parte de los consumidores pondría en
peligro el ágil desarrollo de la sociedad de la información. El Consejo debería apoyar
la introducción, en toda Europa, de una infraestructura de banda ancha, y al mismo
tiempo asegurar su interconexión con el conjunto de las redes europeas de
telecomunicaciones, televisión por cable y satélite.

4.4.4. La Estrategia de Lisboa 2000, Agenda o Proceso de Lisboa; plan de acción de

la Unión Europea315.

315Comisión de las Comunidades Europeas, Bruselas, 14.6.2000. Una sociedad de la información para
todos. Plan de acción preparado por el Consejo y la Comisión Europea para el Consejo Europeo de
Feira 19-20 de junio de 2000.
http://www.ffomc.org/contenido/foros/foro1_etica/material/eEuropa.pdf

155
Los Jefes de Estado y de Gobierno europeo reconociendo la necesidad urgente de
beneficiarse de nuevas oportunidades de la economía y, especialmente de Internet,
invitan al Consejo y a la Comisión a preparar un plan de operación sobre la e-Europe,
utilizando un método abierto de coordinación basado en una evaluación comparativa
de las iniciativas nacionales, combinada con la iniciativa e-Europe de la Comisión y su
Comunicación titulada: "Estrategias para la creación de empleo en la sociedad de la
información"316.

Dicho plan tuvo gran recepción al interior tanto de la Unión Europea como de su
parlamento. Para el año 2000 la Comisión presentó un primer informe de avance en
su reunión de Lisboa los días 23 y 24 de marzo, cuyo resultado fue el compromiso por
parte de los Estados miembro en cuanto a medidas y plazos concretos para
materializar la Iniciativa e-Europe317.

Para su lanzamiento la Comisión adoptó un proyecto de Plan de Acción que fue

discutido con los Estados miembros para su aprobación en el Consejo Europeo de
Feira (Portugal) los días 19 y 20 de junio de 2000, con tres objetivos fundamentales:

1. Una Internet más rápida, barata y segura: Una Internet más rápida para
investigadores y estudiantes, redes seguras y tarjetas inteligentes.
2. Invertir en las personas y en la formación: Acceso a la juventud europea a la era
digital; trabajar y participar dentro de una economía basada en el conocimiento.

316 Se puede consultar la “Revista Tecnología y Comunicación Educativa” No. 41. El programa e-Europa
y la educación electrónica. José Manuel Turiñán López.
http://investigacion.ilce.edu.mx/stx.asp?id=2336&db=&ver= y “Nuevos Horizontes en el desarrollo de
la Sociedad de la Información como objetivo en la Unión Europea” Extracto de Francisco Sacristán
Romero. Universidad Complutense de Madrid en la página web
http://campus.usal.es/~teoriaeducacion/rev_numero_07/n7_art_sacristan2.htm
317 MARCÉN, A. “Gobierno Electrónico y Unión Europea: la iniciativa ciudadana europea”. Revista

LEFIS SERIES 15 “Derecho y tecnologías avanzadas” Universidad de Zaragoza España 2013. Primera
edición. Editora Pilar Lasala Calleja. p. 147. Se refiriere a la agenda digital para Europa, al fracaso de
la estrategia de Lisboa y de cómo la Comisión ha replanteado los objetivos para 2020 a través de
estrategias con la Agenda Digital, que pretende promover el acceso del internet por todos los
ciudadanos europeos mediante actividades que apoyen la alfabetización digital y la accesibilidad.

156
3. Estimular el uso de Internet: Acelerar el comercio electrónico, la administración en
línea: ofrecer acceso electrónico a los servicios públicos, contenidos digitales
europeos para las redes mundiales, sistemas de transporte inteligentes.

La Iniciativa e-Europe se desarrolló en dos etapas. La primera de ellas definió 64

objetivos, se trataba del Plan e-Europe 2002. La segunda etapa se concreta a través
del Plan e-Europe 2005 que hace especial énfasis en el aprovechamiento de los
servicios en línea con banda ancha en el ámbito público y privado.

Posteriormente surge la iniciativa "i2010" (la sociedad de Información europea para

2010)318, la cual gira en torno a la necesidad de convergencia e integración de la
sociedad de la información, las políticas audio-visuales de la UE que introducen
marcos regulatorios enfocados hacia la cobertura en los ámbitos de investigación y
promoción de la diversidad cultural, todo lo anterior por medio de redes y servicios
para la optimización de condiciones que permitan la promoción de la competitividad,
el crecimiento económico y la baja en los índices de desempleo.

La etapa siguiente se conoce como la Estrategia Europa 2020 319, cuya adopción se
remonta al 17 de junio de 2010. Este referente se caracterizará la coordinación de las
políticas económicas y por la continuidad de la Estrategia Europea de Empleo que se
definió en Luxemburgo en 1997, y que fue objeto de nuevas definiciones y revisiones
en los años 2000 (Lisboa) y 2005.

318 “Nuevos Horizontes en el desarrollo de la Sociedad de la Información como objetivo en la Unión

Europea” Extracto de Francisco Sacristán Romero. Universidad Complutense de Madrid en
http://campus.usal.es/~teoriaeducacion/rev_numero_07/n7_art_sacristan2.htm, relacionado con el
Código de Proyecto: PGIDTIT02EDU21101PR “Educación electrónica e innovación estratégica. El reto
de la sociedad digital en la escuela”. Proyecto de investigación financiado por La Consellería de
Educación y Ordenación Universitaria y la Dirección General de Investigación, Desarrollo e innovación,
de la Xunta de Galicia. La investigación desarrollada por el grupo de investigación “Tercera Generación”
que dirige el profesor José Manuel Touriñán López en la Universidad de Santiago de Compostela. La
memoria final se entregó en Marzo de 2005.
319 Comisión Europea, Bruselas, 5.3.2014 COM(2014) 130 final Comunicación de la Comisión al

Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones
Balance de la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.
http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/europe2020stocktaking_es.pdf

157
La Estrategia tiene 5 objetivos comunes y prioritarios que orientan la actuación de los
Estados miembros y de la Unión en el horizonte del año 2020: (i) Aumentar hasta el
75% la tasa de empleo para la población de 20 a 64 años; (ii) Elevar hasta el 3% del
PIB la inversión en I+D+i; (iii) Reducir un 20% la emisión de gases de efecto
invernadero e incrementar hasta el 20% la proporción de energías renovables y el
rendimiento energético; (iv) Mejorar los niveles de educación, reducir el abandono
escolar por debajo del 10% y elevar hasta el 40% la población de 30 a 34 años que
finaliza la enseñanza superior y, (v) Promover la integración social reduciendo la
pobreza en al menos veinte millones de personas.

La Estrategia Europa 2020 se ha venido articulando en torno a 10 directrices

integradas para el crecimiento y el empleo, como referencia para las políticas a
desarrollar por los Estados miembros para alcanzar un crecimiento “inteligente,
sostenible e integrador”. En 2015 las Directrices se revisaron, la mitad corresponden
al ámbito de las políticas económicas y la otra mitad a las políticas de empleo y
protección social.

4.4.5. Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información 320. (Fase 1). Ginebra: 10
al 12 de diciembre de 2003321.

En la primera fase la pretensión fue la de construir una declaración de principios, de

la cual se derive el compromiso político y la definición de acciones concretas para
dejar sentados los fundamentos de la sociedad de la información a través de un plan
de acción que vinculara intereses de los diferentes actores involucrados.

En esta cumbre los desafíos han cambiado, quizás por involucrar a países en vías
desarrollo como los de América Latina y otros cuyo crecimiento ha sido incluso menor,

320La Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) https://www.itu.int/net/wsis/index-es.html

321A esta Fase I de Ginebra de la CMSI asistieron Más de 11.000 participantes de 175 países, cerca
de 50 jefes de Estado o Gobierno y Vicepresidentes, 82 Ministros y 26 Viceministros, así como
representantes de organizaciones internacionales, el sector privado y la sociedad civil, que
proporcionaron apoyo político a la Declaración de Principios de Ginebra y el Plan de Acción de Ginebra,
aprobado el 12 de diciembre de 2003.

158
ahora la mirada se posa en los objetivos de desarrollo del milenio, que como bien se
sabe tienen un énfasis en el desarrollo humano. De este modo el interés de
materializar el proyecto de la sociedad de la información ya no se delinea hacia la
liberalización de los mercados y a la apertura de la economía a través de la promoción
de la competitividad, sino que el objeto de interés es nada más ni nada menos que el
ser humano: erradicar la pobreza extrema, el hambre, instaurar la enseñanza primaria
universal, promover la igualdad de género, reducir la mortalidad infantil, mejorar la
salud materna, combatir las enfermedades, garantizar la sostenibilidad del medio
ambiente322. Veamos algunos de sus enunciados:

➢ La comunicación constituye el eje central de la Sociedad de la Información; todas

las personas, en todas partes, deben tener la oportunidad de participar, y nadie
debería quedar excluido de los beneficios que ofrece la Sociedad de la Información.
➢ La ciencia desempeña un papel cardinal en el desarrollo de la Sociedad de la
Información, es clave la comunicación de los avances científicos y técnicos; que el
desarrollo de las aplicaciones y que la explotación de los servicios de las TIC,
respeten los derechos de los niños.
➢ Atención a las necesidades de los habitantes de los países en desarrollo, países
con economías en transición, países menos adelantados, pequeños países
insulares en desarrollo, países en desarrollo sin litoral, países pobres muy
endeudados, países y territorios ocupados, países que se están recuperando de
conflictos y los países y regiones con necesidades especiales, así como a las
situaciones que plantean amenazas graves al desarrollo, tales como las catástrofes
naturales.
➢ La construcción de una Sociedad de la Información integradora requiere nuevas
modalidades de solidaridad, asociación y cooperación entre los gobiernos y demás
interesados, esto es, sector privado, sociedad civil y organizaciones
internacionales.

322 Documento final CMSI https://www.itu.int/net/wsis/outcome/booklet-es.pdf

159
Principios fundamentales para la construcción de una Sociedad de la Información
integradora:

1. Promoción de las TIC para el proceso de toma de decisiones, como función de

gobiernos, sector privado, sociedad civil y organizaciones internacionales.

2. Infraestructura de la información y las comunicaciones. La conectividad y el acceso

universal es un factor habilitador indispensable en la creación de la Sociedad de la
Información integradora.

3. Acceso a la información y al conocimiento. La capacidad universal de acceder y

contribuir a la información y el conocimiento es un elemento indispensable en una
Sociedad de la Información, promover el intercambio y el fortalecimiento de los
conocimientos mundiales en favor del desarrollo. Fortalecer las instituciones públicas
tales como bibliotecas y archivos y puntos de acceso comunitario, para promover la
preservación de las constancias documentales y el acceso libre y equitativo a la
información. Acceso asequible y abierto al software.

4. Creación de capacidad. La alfabetización y la educación primaria universal. Debe

prestarse particular atención a la creación de capacidades institucionales y las
necesidades particulares de las personas con discapacidades y los grupos
desfavorecidos y vulnerables. El fomento de la capacidad es determinante para el
desarrollo y la competitividad.

5. Fomento de la confianza y seguridad en la utilización de las TIC. El fomento de un

clima de confianza, incluso en la seguridad de la información y de las redes, la
autenticación, la privacidad y la protección de los consumidores. Desarrollar y poner
en práctica una cultura global de ciberseguridad, en cooperación con todas las partes
interesadas y los organismos internacionales especializados.

6. Cooperación internacional y regional. Los esfuerzos locales deben ser respaldados

160
por una cooperación eficaz, a nivel internacional y regional entre los gobiernos, el
sector privado, la sociedad civil y las demás partes interesadas, entre ellas, las
instituciones financieras internacionales.

7. Entorno propicio. la normalización internacional busca crear un entorno en el cual

los consumidores tengan acceso a servicios en todo el mundo, garantizar un marco
de política y reglamentación propicio, transparente, favorable a la competencia,
tecnológicamente neutro y predecible; un entorno internacional dinámico y propicio,
que favorezca la inversión extranjera directa, la transferencia de tecnología y la
cooperación internacional, sobre todo en las esferas de las finanzas, la deuda y el
comercio; una conectividad mundial más asequible.

8. Aplicaciones de las TIC: beneficios en todos los aspectos de la vida. para la atención
sanitaria, la educación y la capacitación, el empleo, la creación de empleos, la
economía, la agricultura, el transporte, la protección del medio ambiente y la gestión
de los recursos naturales, la prevención de catástrofes y la vida cultural, así como para
fomentar la erradicación de la pobreza.

9. Diversidad e identidad culturales, diversidad lingüística. La Sociedad de la

Información se funda en el reconocimiento y respeto de la identidad cultural, la
diversidad cultural y lingüística, las tradiciones y las religiones.

10. Medios de comunicación. Son esenciales para la Sociedad de la Información los

principios de libertad de la prensa y libertad de la información, así como la
independencia, el pluralismo y la diversidad de los medios de comunicación.

11. Dimensiones éticas de la Sociedad de la Información. Se debe fomentar la justicia,

la dignidad y el valor de la persona humana; la creación de contenidos debería
respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales; se debe impedir la
utilización abusiva de las TIC.

161
En 2005 en Río de Janeiro (Brasil), en las reuniones preparatorias para la segunda
fase de la de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información –CMSI- y durante
la Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Información de América Latina y el
Caribe, se culmina con el Compromiso de Río que instituye el Plan de Acción de la
Sociedad de la Información en América Latina y el Caribe, conocido como eLAC2007,
que fijan 8 metas del Gobierno Electrónico, así: (1) cooperación regional, (2)
interoperabilidad, (3) ventanillas únicas, (4) firma electrónica/firma digital, (5) modelos
de seguridad y preservación de la información, (6) medios de pago electrónico, (7)
contratación electrónica e (8) información georeferenciada.

4.4.6. Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información. (Fase 2). Túnez del 16
al 18 de noviembre de 2005323.

Se realiza la segunda fase de la CMSI con el fin de poner en marcha el Plan de acción
de Ginebra y alcanzar acuerdos alrededor de mecanismos de financiación,
seguimiento y aplicación de los documentos acordados en estas dos fases. De esta
manera se propicia el Compromiso de Túnez324 y se establece una Agenda para la
Sociedad de la Información.

En Túnez se reafirma tanto el enfoque humano como el compromiso de materializar

la sociedad de la información fijados en la primera fase, considerando todos los
instrumentos desarrollados en el marco de la ONU y la Declaración Universal de los
Derechos humanos, además confirma el decálogo de principios.

Se reconoce que el acceso a la información y el intercambio y la creación de

conocimientos contribuyen de manera significativa al fortalecimiento del desarrollo
económico, social y cultural, lo que ayuda a todos los países a alcanzar las metas y

323 Asistieron más de 19.000 participantes de 174 países, cerca de 50 jefes de Estado o Gobierno y
Vicepresidentes y 197 Ministros, Viceministros y Subsecretarios, así como representantes de
organizaciones internacionales, el sector privado y la sociedad civil.
324 Documento WSIS-05/TUNIS/DOC/7-S 28 de junio de 2006.

http://www.itu.int/net/wsis/docs2/tunis/off/6rev1-es.pdf

162
los objetivos de desarrollo acordados internacionalmente, especialmente los de la
Declaración del Milenio. Se insta a los gobiernos a que, utilizando el potencial de las
TIC, creen sistemas públicos de información sobre leyes y reglamentos, considerando
un desarrollo mayor de los puntos de acceso públicos y apoyando una amplia
disponibilidad de esta información. Se reafirma el deseo de construir redes TIC y
desarrollar aplicaciones, en asociación con el sector privado, basadas en normas
abiertas o compatibles que sean asequibles y accesibles para todos, disponibles en
cualquier lugar, en cualquier momento, para cualquier persona y sobre cualquier
dispositivo. Se reitera la necesidad de fomentar y promover el desarrollo colaborativo,
las plataformas interoperativas y el software de código abierto y libre de manera que
refleje las posibilidades de los diferentes modelos de software principalmente para
programas educativos, científicos y de inclusión digital y se compromete a trabajar
juntos con miras a la implementación de la Agenda de Solidaridad Digital.

Latinoamérica ha tomado como guía estratégica la Declaración de Principios y el Plan

de Acción adoptadas en la CMSI.

4.4.7. Seguimiento a CMSI 2006.

Dentro de las conclusiones del sexagésimo período de sesiones de la Asamblea

General Naciones Unidas Resolución 60/252 del 27 de abril de 2006, sobre la Cumbre
Mundial sobre la Sociedad de la Información325, se considera que la aplicación y el
seguimiento de las decisiones de la Cumbre Mundial deberían ser parte integrante del
seguimiento global de las grandes conferencias y cumbres de las Naciones Unidas en
las esferas económica y social.

Tiene gran acogida el Fondo de Solidaridad Digital creado en Ginebra, el cual se

diseña como estructura financiera y de participación voluntaria. Además de lo anterior,
se extiende invitación a un nuevo foro que deberá constituirse en escenario de

325 Naciones Unidas A/60/PV.74. Documento Oficial. Asamblea General. Sexagésimo período de
sesiones 74ª sesión plenaria. Lunes 27 de marzo de 2006, a las 15.00 horas Nueva York.
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/60/PV.74

163
discusión entre los interesados en el desarrollo de políticas y que se orienta por lo
acordado en Túnez, se trata del Foro para la Gobernanza de Internet.

Se designa al Consejo Económico y Social como supervisor de la aplicación en todo

el sistema de las decisiones adoptadas por la Cumbre en Ginebra y Túnez y, para ello,
deberá examinar el mandato, el programa y la composición de la Comisión de Ciencia
y Tecnología para el Desarrollo; se decide también realizar un examen general de la
aplicación de las decisiones de la CMSI en el año 2015.

Se proclama cada 17 de mayo como el “Día Mundial de la Sociedad de la Información”,

con la idea de contribuir a un mayor conocimiento de las posibilidades que ofrece la
Internet y demás tecnologías de la información y las comunicaciones a las sociedades
y economías, así como las diferentes formas de reducir la brecha digital.

El Consejo Económico y Social326 (ECOSOC) en la Resolución 2006/46 adoptada el

28 de julio de 2006, establece el "Seguimiento de la Cumbre Mundial sobre la
Sociedad de la Información y examen de la Comisión de Ciencia y Tecnologías para
el Desarrollo"; esta supervisión se realiza en el marco de su examen anual de la
aplicación integrada y coordinada y el seguimiento de las principales conferencias de
las Naciones Unidas.

El mecanismo de implementación de la CMSI a escala internacional deberá

organizarse teniendo en cuenta los temas y líneas de acción del Plan de Acción de
Ginebra, y la UIT, la UNESCO y el PNUD servirán de facilitadores.

4.4.8. Libro Blanco 2009. Modernizar la normalización de las TIC en la UE327.

326El ECOSOC es el órgano que coordina la labor económica y social de las Naciones Unidas y de las
instituciones y organismos especializados que conforman el sistema de las Naciones Unidas. Está
formado por 54 miembros elegidos por la Asamblea General, con mandatos de tres años.
327 LIBRO BLANCO. Bruselas, 3.7.2009 COM (2009) 324 final. Comisión de las Comunidades

Europeas. Modernizar la Normalización de las TIC en la UE - El camino a seguir.

http://www.bizkaia.eus/fitxategiak/05/ogasuna/europa/pdf/documentos/09-com324.pdf

164
A) Lograr una política moderna en materia de normalización de las TIC.

El enfoque que se aborda en esta nueva versión del llamado “Libro Blanco” estará
concentrado en las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Lo anterior
a consecuencia de su identificación como motor de competitividad además de
consolidarse como sector industrial de gran proyección hacia el siglo XXI.

De este modo, se centran esfuerzos en lograr un marco de cooperación voluntaria

entre las instituciones públicas, sectores industriales y el ciudadano de forma
predominante pero no excluyente de otros actores interesados en participar del
proceso de definición de especificaciones técnicas para las TICs. Este proceso de
integración es lo que se ha denominado “normalización”.

La necesidad identificada es la de modernizar la política de normalización de la UE en

materia de TIC. Esta modernización se llevará a cabo manteniendo los principios de
normalización voluntaria basados en el mercado, la neutralidad de la tecnología y el
equilibrio de intereses, es en efecto, la estrategia para que la UE consiga dominar la
sociedad de la información.

Se requiere solidez en el marco de condiciones de las TIC, como condición de

posibilidad de la contribución desde este ámbito a la agenda para el crecimiento
económico y la promoción del empleo. Por ello, el proceso de normalización adquiere
gran trascendencia. Máxime, si se considera que las estrategias TIC tienen cabida en
todos los sectores económicos, por lo cual la eficacia a escala en su normalización
determinará la rapidez en su implantación tecnológica aumentando el potencial de
competitividad en la economía europea.

En la política de normalización cobran relevancia fundamental los derechos de

propiedad intelectual e industrial. Lo anterior se explica en el marco de un avance
tecnológico progresivo que se caracteriza por la interconexión a escala mundial,
donde surge el concepto de interoperabilidad. Este concepto hace necesario un

165
esfuerzo importante para garantizar la exclusividad de derechos sobre las soluciones
tecnológicas para generar confianza. Así, la cooperación y coordinación se orientarán
en ese sentido y propiciarán la llegada de soluciones innovadoras en los mercados.

Los instrumentos principales que servirán al propósito de la normalización serán la

legislación y las políticas públicas en materias como las de contratación, protección
del medio ambiente, y desde luego interoperabilidad y accesibilidad, todo esto con una
clara orientación hacia el beneficio de los consumidores.

La política de normalización se aplica en una dinámica de sinergia e interdependencia

entre los organismos europeos encargados de ésta y sus homólogos internacionales
bajo el presupuesto de cooperación. Esto permite la expedición de instrumentos
jurídicos y de política pública en los estados miembro que encuentran legitimidad y
respaldo a través de la citación a los documentos marco, desarrollados por la
Comisión y/o los organismos de normalización antes mencionados. Se debe agregar
que en los últimos años esta dinámica se ha visto permeada por la acción de foros y
consorcios caracterizados por su posicionamiento global que han llegado a convertirse
en importantes referentes en el desarrollo de normas TIC, ejemplo de ello los
desarrolladores de las normas que rigen internet.

B) Aspectos de modernización de la normalización de las TIC en la UE.

B.1 Atributos de las normas sobre las TIC relacionados con la legislación y las
Políticas de la UE. Se definen como propiedades de las normas que deben regir los
procesos de normalización con ayuda de instrumentos legales y de política pública los
criterios de consenso, transparencia y equilibrio. Se debe tener como fundamento la
novedad científica y tecnológica. Todo lo anterior con la pretensión facilitar el acceso
al mejor marco regulatorio posible que estandarice los mencionados procesos de
normalización.

166
B.2 El uso de las normas sobre las TIC en la contratación pública. En materia de
contratación se definen lineamientos que regirán las interfaces entre organismos y/o
sistemas de servicios TIC. El objetivo fundamental es la adecuación de un contexto
apropiado y sobre todo flexible para la satisfacción de las necesidades comerciales
de las instituciones públicas. Para tal efecto se requiere que las interfaces se
consoliden a partir de normas enfocadas hacia la neutralidad tanto para el producto
como para el vendedor de manera tal que sean susceptibles de ser aplicadas por
diferentes proveedores. Este criterio se constituye en garantía de competitividad entre
licitadores, precios más bajos, y mayor potencialidad de interoperabilidad entre los
sistemas TIC existentes y futuros que han sido empleados sin importar si se trata del
sector público o privado.

B.3 Derechos de propiedad intelectual e industrial en las normas sobre TIC. En este
punto el lineamiento fundamental es el de evitar cualquier restricción a la
competitividad y llevar a cabo procedimientos exentos de discriminación, razón por la
cual debe haber transparencia y apertura, todo ello desde luego sin perjuicio de la
protección necesaria a los derechos de propiedad intelectual y patentes.

B.4 Integración de foros y consorcios en el proceso de normalización de las TIC.

Considerando que los foros y consorcios se han caracterizado por tener
conocimientos técnicos especializados incluso en mejores niveles que los organismos
europeos de normalización, se deben aprovechar mejor estos insumos sin dejar de
considerar que la incorporación de estos protocolos no debe desvirtuar tanto la
dimensión de política pública como el carácter voluntario de los mismos, no obstante
no se debe desconocer que estos aportes facilitan la normalización de las TIC con
base en la cooperación de estos socios comerciales.

B.5 Mejorar el diálogo y reforzar la cooperación con las partes interesadas. Para tal
fin, se crea un comité que se constituirá como el responsable en materia de
Normalización en el Sector de la Tecnología de la Información (Sogits, por sus siglas
en inglés). Dicho comité se formaliza mediante la Decisión 87/95/CEE del Consejo.

167
Sin embargo, posteriormente se llega a considerar que el Comité en mención debería
transformarse en una plataforma en la que participen todos los agentes interesados
en aras de garantizar más coherencia, transparencia y homogeneidad en la política
de normalización en lo que respecta a TIC.

B.6 Impulsar la sinergia entre la investigación, la innovación y la normalización en

materia de TIC. Para evitar que se pierdan esfuerzos en el desarrollo de proyectos
I+D que aun cuando arrojan notables resultados y no logran llegar a la etapa de
comercialización en aplicaciones concretas se concluye que es necesario incorporar
el proceso de normalización desde la fase de planificación y no sólo desde la fase de
ejecución de los proyectos de investigación. De este modo, la normalización debe ser
un criterio de referencia durante todo el proceso y debe integrar las agendas
estratégicas definidas para la investigación en las Plataformas Tecnológicas
Europeas.

El programa de investigación en TIC de la UE se centra, entre otras cosas, en: robótica

y componentes y sistemas. La robótica mejorará la competitividad industrial de la UE
a través de tecnologías, dispositivos y servicios que contribuirán a resolver algunos
de los retos que afronta la sociedad de la UE —como el envejecimiento de la
población; y los componentes y sistemas: que se traduce en financiación de las
tecnologías clave para los productos y servicios del mañana; incluye el apoyo a la
electrónica, los sistemas ciberfísicos, la computación avanzada, la fabricación
inteligente, la fotónica, etc.

4.4.9 Declaración de la CMSI+10 relativa a la aplicación de los resultados de la CMSI.

(13 al 17 de abril de 2014).

A propósito de la Agenda para el Desarrollo después de 2015, y a los Objetivos de

Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas en 2016, son 2 documentos
aprobados en junio de 2014 que permiten dilucidar el desarrollo de una sociedad de
la información integradora, estos son: (i) Perspectiva de la CMSI+10 para la CMSI

168
después de 2015 y (ii) Declaración de la CMSI+10 relativa a la aplicación de los
resultados de la CMSI.

Ambos documentos328 se elaboraron en un proceso preparatorio multipartito abierto e

integrador, compuesto de seis fases, que comenzó en junio de 2013 y culminó en el
Evento de Alto Nivel de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información + 10
(CMSI+10), que tuvo lugar del 10 al 13 de junio de 2014 en Ginebra329. Ban Ki-moon,
Secretario General de las Naciones Unidas, manifestó:

"Desde hace mucho tiempo se reconoce que las tecnologías de la información y la comunicación
son protagonistas de la reducción de la brecha digital y de las tres dimensiones del desarrollo
sostenible, a saber, crecimiento económico, equilibrio medioambiental e integración social…
Debemos hacer todo lo posible por aumentar el acceso a las tecnologías de la información y la
comunicación y a la conectividad de banda ancha en todo el mundo y, en particular, para las
personas que viven en zonas aisladas, países sin litoral, pequeños Estados insulares en
desarrollo y países menos adelantados. De este modo, ayudaremos a millones de personas a
emanciparse y podremos alcanzar nuestros objetivos para el desarrollo después de 2015"330.

328 El Evento de Alto Nivel de la CMSI+10, celebrado como una versión ampliada del Foro de la CMSI,
fue organizado y coordinado por la UIT y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura (UNESCO), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
(UNCTAD) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Asimismo, diversos
organismos desempeñaron un papel facilitador: la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura (FAO), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el Centro de
Comercio Internacional (ITC), el Departamento de Economía y Asuntos Sociales de las Naciones
Unidas (UNDESA), la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD), la Unión
Postal Universal (UPU), ONU Mujeres, la Organización Meteorológica Mundial (OMM), la Organización
Mundial de la Salud (OMS), el Programa Mundial de Alimentos (PMA), Organización Mundial de la
Propiedad Intelectual (OMPI) y las Comisiones Regionales de las Naciones Unidas. El Evento de Alto
Nivel de la CMSI recibió el apoyo de gobiernos y el sector privado. Los Emiratos Árabes Unidos e Intel
fueron socios estratégicos. Japón, Kuwait, México, Omán, Polonia, Qatar, Rwanda, Arabia Saudita y
Suiza también prestaron su apoyo. Côte d'Ivoire, Túnez, la Federación Internacional de Tratamiento de
la Información (IFIP), Internet Society (ISOC) y la Corporación de Internet para la Asignación de
Nombres y de Números (ICANN) también contribuyeron al evento.
329 Al evento de Alto Nivel de la CMSI+10 participaron más de 1600 personas, incluidos unos 100

ministros gubernamentales y viceministros, embajadores, jefes de organizaciones internacionales,

directores generales de la industria de las TIC, empresarios y representantes de la sociedad civil y las
instituciones académicas. Todos ellos debatieron y aprobaron dichos documentos. Asimismo, los
participantes examinaron los progresos realizados en la puesta en práctica de los resultados de las dos
fases de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información.
330 Centro de prensa • Comunicado de prensa. El examen decenal de la Cumbre Mundial sobre la

Sociedad de la Información determina la visión de la agenda del desarrollo a partir de 2015. Los
resultados de la CMSI+10 definen nuevas prioridades para el ecosistema mundial de las TIC.
http://www.itu.int/net/pressoffice/press_releases/2014/34-es.aspx#.WAqZfOCLSUk

169
El Secretario General de la UIT, Hamadoun I. Touré recordó que:

"actualmente, casi todos los habitantes del mundo tienen a su alcance una red celular móvil
y casi 3.000 millones de personas pueden acceder a Internet. Ahora debemos garantizar que
todos tengan acceso a la conectividad de banda ancha. Estamos aquí para allanar el camino
hacia el futuro y determinar el plan de actividades para el desarrollo sostenible después de
2015".331

En el Evento de Alto Nivel se aprobaron más de cien (100) declaraciones de políticas;

se examinaron asuntos estratégicos, tales como la medición y supervisión de la
sociedad de la información, la creación de confianza y seguridad en el ciberespacio
en un mundo sin fronteras, las sociedades del conocimiento integradoras, la manera
en que la juventud podrá definir políticas en materia de TIC y la Agenda para el
Desarrollo después de 2015 y de la CMSI+10.

En el Foro del evento se discutieron amplias temáticas, tales como las infraestructuras
de TIC, ciberseguridad, la accesibilidad, la capacitación, la tele-enseñanza, la
cibersalud, el cambio climático, la ciberagricultura, la emancipación de las mujeres, la
protección de la infancia; lo anterior se hizo posible a lo largo de 150 sesiones en
forma de diálogos de alto nivel, talleres temáticos y por países, exposiciones, Cafés
Mundiales, reuniones interactivas y una mesa redonda ministerial. Se hicieron
solicitudes tales como la mejora de la capacidad nacional y regional para afrontar los
problemas de ciberseguridad fomentando una cultura de responsabilidad y de
colaboración nacional e internacional y se alentó a los gobiernos impulsar la creación
de marcos reglamentarios y jurídicos que fomenten la inversión a fin de facilitar las
TIC para el desarrollo.

331ITU NEWS. Nº 4 2014. Evento de alto nivel de la CMSI+10. La importancia de las TIC en la Agenda
para el Desarrollo después de 2015. https://itunews.itu.int/Es/5363-Evento-de-Alto-Nivel-de-la-
CMSI10.note.aspx

170
Se observaron las prioridades en las cuales es necesario avanzar: los derechos
humanos, aumento en el acceso a las TIC, especialmente para las personas
vulnerables y marginadas, creación de capacidades para poder seguir el ritmo de los
avances tecnológicos, comercialización de dispositivos, el plurilingüismo en la
utilización de las TIC, la protección del patrimonio cultural, la lucha medioambientales
con TIC ecológicas, la promoción de la economía digital y el cibercomercio.

El 10 de junio de 2014 se publicó un informe sobre el Examen Final de los Resultados

de la CMSI332 (Final WSIS Targets Review). Según este informe, se ha avanzado en
el desarrollo de infraestructuras, el acceso y la utilización de las TIC, pero los
resultados de la reducción de la brecha digital son dispares. El Sr. Houlin Zhao,
Vicesecretario General de la UIT declaró:

"Muestra que, si bien se han obtenido logros significativos en el último decenio, la brecha digital
sigue siendo un obstáculo considerable a una sociedad de la información integradora. Estamos
decididos a seguir planificando, desarrollando y aplicando proyectos TIC en gran escala y a
acompañar a los países en el camino del desarrollo".

La disparidad del acceso en banda ancha aumenta entre las empresas situadas en
países desarrollados y en desarrollo, y es evidente que en los propios países en
desarrollo se observan enormes diferencias en la utilización de las TIC entre grandes
y pequeñas empresas, entre empresas de distintos sectores, y entre empresas rurales
y urbanas.

El número de sitios web ha crecido exponencialmente desde 2003 siendo los países
de la Unión Europea, EU y parte de Asia quienes generan la mayor parte del contenido
web. Más de 300 idiomas están disponibles ahora en Wikipedia y más de 100 en las
grandes redes sociales, y la proporción de usuarios de Internet cuyo idioma principal
es el inglés ha disminuido a medida que se ha generalizado el acceso a Internet; el

332Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información + 10 (cmsi+10) partnership on measuring ict

for development final wsis targets review achievements, challenges and the way forward
http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/publications/wsisreview2014/WSIS2014_review.pdf

171
Observatorio Mundial de la OMS señala que el número de países con estrategias de
cibersalud aumenta progresivamente. Los gobiernos de los 193 Estados Miembros de
las Naciones Unidas están presentes en línea, y la información y los servicios en línea
se han triplicado en los portales públicos en el último decenio. Según los datos
disponibles, el 50% de los hogares en los países en desarrollo tienen acceso a la radio
y aproximadamente el 72%, a la televisión.

El Informe de Inventario de la CMSI (WSIS Stocktaking Report 2014) muestra los

logros más importantes realizados por las diferentes partes interesadas de todo el
mundo333.

Esta Declaración y la correspondiente perspectiva para la CMSI después de 2015 de

la CMSI+10 se han preparado teniendo claro que la Declaración de Principios y el
Plan de Acción de Ginebra siguen estando vigentes hasta futuras decisiones que
pueda adoptar la Asamblea General de las Naciones Unidas. Enunciemos algunos
Reconocimientos en la Declaración:

➢ Que el desarrollo de la infraestructura de las TIC se ha visto acelerado por diversos factores
propicios, como nuevas políticas y tecnologías entre las que se cuentan las soluciones
móviles y de banda ancha, la planificación, la elaboración de normas internacionales.
➢ Que el acceso a la información y el conocimiento se ha ampliado y profundizado en los
últimos 10 años gracias a los avances tecnológicos en materia de conectividad, al aumento
de la penetración móvil y del acceso en banda ancha, y a la aparición de nuevas
plataformas y aplicaciones, como los medios sociales y la computación en la nube.
➢ Que los gobiernos y todas las partes interesadas pertinentes son conscientes de que se
necesita una mayor colaboración en programas de capacitación y cooperación regional e
internacional, para solventar los problemas de fiabilidad, seguridad, privacidad y protección
de datos personales, seguridad y confianza en la utilización de las TIC.
➢ Que más de la mitad de la población mundial sigue sin estar conectada a Internet, por lo
que es necesario solventar los problemas de infraestructura.

333Se hace hincapié en la importancia de los trabajos realizados por la "Alianza para la Medición de las
TIC para el Desarrollo" para elaborar una serie de indicadores de TIC clave, adoptada por la Comisión
Estadística de las Naciones Unidas y que también se utiliza en el Índice de Desarrollo de las TIC (IDT).

172
➢ Que existe la necesidad de seguir mejorando la gestión y la utilización del espectro de
radiofrecuencias y las órbitas de satélite para facilitar la construcción e implantación de
redes de telecomunicaciones a bajo costo.
➢ Que la necesidad de fomentar el acceso para todos a la información pública y el
conocimiento, al tiempo que se respecta la privacidad, y de fomentar el acceso abierto a
las publicaciones y la información, incluido el acceso abierto a la información científica.
➢ La necesidad de seguir aumentando la seguridad y la privacidad en la red. La necesidad
de crear un entorno legislativo, reglamentario y político fiable, transparente y no
discriminatorio.
➢ La necesidad de que todos las partes interesadas sean conscientes de la dimensión ética
de la utilización de las TIC.
➢ Ayudar a los países en desarrollo a ampliar la infraestructura de banda ancha y a adoptar
medidas (como los puntos de intercambio Internet) para mejorar la calidad, aumentar la
conectividad y la capacidad de recuperación de las redes, fomentar la competencia y
reducir los costes de las comunicaciones locales/nacionales, regionales e internacionales.
➢ Trabajar en aras de un mundo más diverso desde el punto de vista cultural y lingüístico, y
de la diversificación lingüística de las TIC, en especial Internet, el correo electrónico, los
motores de búsqueda y la capacidad de los países para los nombres de dominio
internacionales (IDN).
➢ La conservación a largo plazo del patrimonio digital es un elemento esencial de las políticas
culturales, educativas, de investigación e información.
➢ Fomentar la promoción de programas de teletrabajo para trabajar a distancia.
➢ Utilizar la ciberciencia para promover los intercambios de datos y conocimientos, facilitar a
ciudadanos, científicos y poderes públicos información pertinente y oportuna que mejore la
adopción de decisiones colectivas.
➢ Lanzar y apoyar la conservación, digitalización y el archivado digital de patrimonios
culturales y documentales y de información digital original.

4.4.10. Casos de e-government en Europa.

A. El caso de Reino Unido334.

334
En E-Government Development Index (EGDI) 2016, se sitúa al Reino Unido en el 1 puesto a nivel
mundial.

173
 Rango EGDI 2016 2014 2012 2010 2008 2005

Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte 1 8 3 4 10 4

El Gobierno de Reino Unido entregó a su Parlamento en 2011 el documento que

define su nueva estrategia TIC: "Government ICT Strategy": “Queremos que las TIC
del Gobierno sean abiertas: abiertas a la gente y las organizaciones que usan nuestros
servicios; y abiertas a cualquier proveedor – independientemente de su tamaño”335.

Los cambios más significativos que incorpora la estrategia presentada se

circunscriben a la adopción de software libre, y a la participación de las PYMES en los
proyectos públicos tecnológicos en contra del monopolio de las multinacionales

El diagnóstico se basaba en: i) el mayor riesgo frente a proyectos demasiado grandes

que limitaban el rango de proveedores que pueden competir. ii) Los ministerios,
agencias y organismos públicos reúsan adaptar sistemas que están disponibles, lo
que lleva a derroche y duplicación. iii) La infraestructura no está suficientemente
integrada lo que implicaba ineficiencia. iv) Existe sobrecapacidad en centros de
proceso de datos. v) Las escalas de tiempo en las contrataciones son demasiado
largas y costosas.

Para dar solución a estos desafíos era preciso: i) introducir nuevos controles centrales
para asegurar una mayor consistencia e integración; ii) crear un entorno en que el
software libre pueda competir en igualdad de condiciones; iii) hacer mucho más
eficientes las compras y especificar resultados más que inversiones e imponer
estándares abiertos obligatorios, comenzando con interoperabilidad y seguridad y, iv)
crear una Tienda de Aplicaciones a nivel horizontal para el sector público.

Resumen Ejecutivo por Coordinación: de la “Nueva estrategia TIC del Gobierno de Reino Unido”
335

"Government ICT Strategy del 30 de marzo del 2011. http://www.estandaresabiertos.org/

174
La Estrategia de Inclusión Digital del Reino Unido tiene como objetivo eliminar los
obstáculos de la e-Administración336, como servicios no accesibles a los
discapacitados, servicios en línea de difícil navegación, información que el usuario
está buscando difícil de encontrar, requerir demasiada información de los usuarios y,
en general, dejar de cumplir con las directivas básicas de usabilidad.

La Estrategia simplificaba y mejoraba el uso de cara al público, servicios en línea

mediante el análisis de lo que es realmente necesario de datos (y eliminando el
requisito de entrada del usuario redundantes o innecesarios), las opciones para
simplificar las formas y procedimientos de la reducción, el estudio de la interacción del
usuario para adaptar interfaces con las expectativas de los usuarios, por lo que los
datos más solicitados por los usuarios más fácilmente disponibles, y que comparten
contenido, código y diseños con otras organizaciones públicas y con el público en
general para que pueda reutilizarse y reciclarse en diferentes contextos.

La implementación de la iniciativa requería que las organizaciones gubernamentales

estudiaran las necesidades de los usuarios, identificando y teniendo en cuenta los
escenarios del mundo real e implementación de sitios web diseñados, dejando en
segundo plano los procesos oficiales. También se alentaba a las organizaciones
gubernamentales para evitar la replicación de funcionalidades que existen en otras
partes, es decir, satisfacer las necesidades de los usuarios en su lugar. Antes de
rediseñar un sitio, también se anima a los diseñadores a utilizar los datos que ya tienen
disponibles en los sitios actuales, estudiar qué parte de los usuarios del sitio utilizan
más y detectar dónde se pueden encontrar obstáculos, no era la creación de sitios
web, era la creación de servicios web.

La experiencia del Reino Unido ha sido exitosa al punto de convertirse en referente a

nivel internacional en lo que a políticas públicas para la prestación de servicios
públicos por medio de la innovación se refiere. Dentro de las iniciativas a resaltar

336 BROWN, P. “Estrategia de Inclusión Digital del Reino Unido”. Enero 20. 2015.

175
estarían NESTA, Gov.uk, y data.gov.uk mundialmente conocidos como portal de
acceso a servicios públicos y plataforma de publicación de datos abiertos.

B. El caso de Francia337.

Además del portal nacional, el Gobierno ha desarrollado un sitio web oficial para la
función pública francesa, www.service-public.fr, creado en el año 2000, a disposición
de los ciudadanos privados, empresas y profesionales. Este sitio cuenta con 4 millones
de visitas al mes. El acceso a la información y a los trámites administrativos
simplificados se presenta con claridad y sencillez en 3 secciones: i) los derechos y los
procedimientos de los ciudadanos. Hay alrededor de 200 carpetas, 2.500 hojas de
datos y respuestas a preguntas frecuentes y varios miles de enlaces a recursos útiles,
incluyendo las formas, los procedimientos en línea, textos de referencia, sitios web
públicos, etc. ii) los servicios prácticos para ayudar a los procedimientos
administrativos, tales como los servicios en línea, módulos de cálculo, formularios
descargables, cartas estándar, centros de llamadas y de contacto, y un servicio de
mensajes; iii) un directorio de servicio civil, incluyendo los servicios nacionales de
personal, 70.000 servicios públicos locales y accesos a los principales portales de los
Estados de la Unión Europea, las instituciones europeas y las organizaciones
internacionales.

El service-public.fr se realiza en cooperación con las administraciones nacionales y

locales y utilizan un lugar de debate llamado la comunidad de socios. Al juntar los
distintos recursos accesibles en la web pública y organizarlos según las necesidades
de los usuarios, propone al usuario una ventanilla única de información administrativa
y de acceso a los trámites en línea. Este portal, cumple con las premisas de
accesibilidad impuestas a todo sitio público desde la ley del 11 de febrero de 2005
para la igualdad de derechos y oportunidades, la participación y la ciudadanía de
personas discapacitadas.

337E-Government Development Index (EGDI) 2016, ubica a Francia en el 10º puesto a nivel mundial y
6º en Europa.

176
C. El caso de Alemania338.

En el año 2000, el gobierno alemán fijo su primera meta en e-goverment estableciendo

más de 400 servicio en línea para el año 2005. Estos servicios debían estar
disponibles tanto para los ciudadanos como para las empresas. Con el propósito de
coordinar y controlar las tareas inherentes al gobierno electrónico se constituyó un
grupo de trabajo dentro del ámbito del Ministerio del Interior. Este grupo desarrolló el
plan general, con actualizaciones anuales. A pesar del portfolio de servicios a ser
implementados en forma descentralizada por las diferentes agencias
gubernamentales, la implementación del plan también define componentes básicas y
aplicaciones centralizadas desarrolladas bajo el principio de -one for all (uno para
todos).

La Agenda Digital de Alemania en 2014 introduce el proyecto “eHealth Initiative”

destinado a mejorar las redes en torno a las innovaciones de salud en línea; medidas
de apoyo para mejorar el desarrollo y la integración de la salud en línea; y garantizar
la interoperabilidad y la seguridad de los sistemas informáticos de salud en línea. La
Agenda se desarrolla con la cooperación de interlocutores económicos y sociales, la
sociedad civil y el mundo académico. La Iniciativa de la salud en línea implica acciones
como un portal de telemedicina y la integración de aplicaciones de salud en línea en
la atención sanitaria. Dentro de las primeras actividades se encuentra un estudio que
recomienda cambios en los procesos sectoriales e intersectoriales, y propone las
especificaciones de interoperabilidad.
Las políticas se están integrando en una "estrategia global para guiar y dar forma al
actual proceso de digitalización".

La Agenda Digital de Alemania 2014/2017 se centra en tres objetivos: i) explorar y

explotar la capacidad de innovación del país con el fin de permitir un mayor

338E-Government Development Index (EGDI) 2016, ubica a Alemania en el 15 puesto a nivel mundial
y 8 en Europa.

177
crecimiento y el empleo; ii) apoyar la expansión a nivel nacional de redes de alta
velocidad y aumentar la alfabetización en medios digitales con el fin de mejorar el
acceso y la participación del público; y iii) mejorar la seguridad de los sistemas y
servicios de TI, aumentando la confianza entre el público y el sector empresarial.

D. El caso de Estonia339.

Al ser un país tan pequeño, Estonia ha debido expandir su economía al mundo través
del camino digital, siendo un ejemplo digital de Europa. Con 1,3 millones de habitantes
ostentar el título de ser la nación más digital y emprendedora de Europa; su principal
acierto es quizás pensar desde el punto de vista ciudadano, que pueden votar (la
primera votación por internet en 2005), pagar impuestos, comprobar archivos médicos
e incluso registrar una empresa en cuestión de minutos. Es más, una de las medidas
de este gobierno digital ha sido el llamado principio de solo una vez: el Estado no
puede pedir a los ciudadanos la misma información dos veces.

Al nacer, cada persona se le asigna un número único de 11 dígitos, un identificador

digital que a partir de entonces será clave para operar en casi todos los aspectos de
la vida de esa persona; los niños aprenden a programar en el colegio, de lo contrario
no habría sido posible coordinar el sector público y privado.

Promover el crecimiento para que el ambiente empresarial fuera más favorable para
los emprendedores, iniciativa que data de 1991 año en que la nación rompió con la
era soviética, la creación de empresas y crear procesos en línea para presentar
documentos oficiales al gobierno, de modo que los empresarios no tuvieran que
esperar en oficinas públicas. En la actualidad ahorran tiempo y dinero para firmar
contratos con empresas o contratar empleados. En su lugar, los contratos se realizan
digitalmente, dondequiera que se esté en el mundo, y en cuestión de segundos.

339 E-Government Development Index (EGDI) 2016, ubica a Estonia en el puesto 13 a nivel mundial.

178
Desde 2007 que recibió un feroz ataque cibernético desde sus vecinos en Rusia, creó
proyectos de seguridad para monitorear constantemente sus sistemas informáticos.
Hoy Estonia es la sede del centro de ciberseguridad de la OTAN y de la Agencia de
la Unión Europea para los sistemas informáticos. El objetivo será proteger sus
servidores para cuando haya una contingencia que no los deje operar desde casa, por
ello abrirán una embajada de ‘Datos’ en Luxemburgo, para nunca estar offline.

Para beneficiarse ampliamente de las bondades digitales, en Estonia las bases de

datos de todos sus registros están apoyados bajo la tecnología blockchai, bajo
ninguna circunstancia se debería guardar la información de los ciudadanos europeos
en la blockchain pública, los gobiernos, ponen mucha información en la nube, por
seguridad, deberían buscar maneras de cuidar los datos.

La iniciativa e-residencia no se trata de dar visas, sino que cualquier persona en el

mundo puede solicitar la identificación digital emitida por el gobierno estonio y tener
acceso a la firma digital, banca en línea, o servicios digitales para establecer y
administrar su empresa. El gobierno ha registrado más de 19.000 residentes en línea
de 137 países - incluyendo casi 1.000 alemanes-. Hasta ahora, los e-residentes han
establecido cerca de 1.000 nuevas empresas en Estonia, ejecutándolas de forma
totalmente digital desde dondequiera que hacen negocios.

Tallín, su capital, con 400.000 habitantes, ofrece WI-FI gratuito, desde el año 2000,
cuando se convirtió en el primer país del mundo en declarar el acceso a Internet como
un derecho humano básico, al igual que el alimento. Ese mismo año se aprobó una
ley que otorga a las firmas digitales el mismo peso que a las escritas a mano. Un
pequeño gran salto que le llevó a ahorrar tiempo, tinta, papel y dinero en trámites
burocráticos. Debe haber una unificación burocrática dondequiera que vayas en
Europa para trabajar o vivir, se requiere conectar las administraciones europeas
digitalmente.

179
E. El caso de la República de Moldova340.

El Proyecto de Buen Gobierno y Transformación Electrónica (2017) apoya las

acciones del Gobierno para transformar la prestación de servicios públicos
seleccionados con el uso de las TIC. El proyecto financió el establecimiento del Centro
de Gobierno Electrónico, cuyo mandato es liderar el programa de transformación
electrónica de todo el Gobierno, junto con la adquisición de la primera infraestructura
en nube compartida del sector público para un país cliente del Banco Mundial y el
lanzamiento de diversos servicios en línea que ya han comenzado a tener un impacto
notable en las interacciones entre los ciudadanos y el Gobierno. Estos servicios
incluyen el lanzamiento de un Portal de Servicios del Gobierno y de un Registro
Electrónico de Antecedentes Penales en mayo de 2012, que informa si un individuo o
una entidad jurídica ha sido condenada en el marco de la ley penal. La República de
Moldova ganó diversos premios internacionales, incluido el de Transparencia
Internacional, por su trabajo en esta área.

4.5. Continente de las Américas.

América el segundo continente más grande de la Tierra, después de Asia, con una
población 1.040.034.0001 habitantes, densidad 23 hab./km² y 35 países; y una
superficie de 43.316.000 km², es la segunda masa de tierra más grande del globo, el
28,6% de la tierra emergida, y concentra cerca del 14% de la población humana.

Los países con mejor desempeño en Gobierno Electrónico de la región de las

Américas son los Estados Unidos (12) y Canadá (14)341, el tercer mejor de las
Américas es Uruguay en el puesto 34342.

340 E-Government Development Index (EGDI) 2016, la ubica en el puesto 65 a nivel mundial.
341 E-Government Development Index (EGDI) 2016.
342 Uruguay número 34 del ranking en 2016, primero de América latina, reconocido como el país en el

Sur con la mayor exportación per cápita de software, ha demostrado un gran progreso en EGDI y sus
componentes entre 2012 y 2014, aumento del 55% de servicios en línea y mejora en la infraestructura
de telecomunicaciones en un 27%. E-Government Development Index (EGDI).

180
4.5.1. El caso EEUU y la sociedad de la información.

Estados Unidos tiene una superficie de 9.831.510 km² y una población de

321.601.000 personas343 (la 3ª después de china e India), con una densidad de
población de 33 habitantes por km².

La denominación que en USA se le da a la Sociedad de la Información es el de

“Infraestructura Mundial de Información –IMI” que es la red masiva de redes de
comunicación. Para los USA la red de información deseada debe construirse sobre 5
principios centrales344: inversión privada, competencia, regulación flexible, acceso
abierto y servicio universal.

El choque entre Europa y los Estados Unidos por la información personal “los
europeos están buscando un código que regule la privacidad de una manera estrecha
y restringida, impidiendo a las organizaciones divulgar información sobre sus clientes;
los norteamericanos, en cambio, están menos preocupados por el uso comercial de
la información personal, y más preocupados por el uso gubernamental. “Estos
enfoques contrastantes reflejan diferentes culturas e historias: los europeos, en
general, sospechan más de la empresa que del gobierno; por el contrario, los
norteamericanos sospechan más del gobierno que de la empresa”345.

343 En la página web Expansión Datosmacro.com http://www.datosmacro.com/demografia/poblacion.

344 "... la medida más importante de nuestro éxito será nuestra capacidad para marcar diferencias en la
vida del pueblo americano, para aprovechar las tecnologías de modo que mejore la calidad de sus vidas
y la fuerza económica de nuestra nación. Estamos caminando en una nueva dirección que reconoce el
papel trascendental que debe representar la tecnología en la estimulación y el sostenimiento de un
crecimiento económico de larga duración que cree puestos de trabajo de elevada calificación y proteja
nuestro entorno". Cit. en CLINTON, W. (1993): Technology for America's Economic Growth.
345 SEELY y DUGUID. “La vida social de la información”. Op. cit. 203.

181
En 1996 el presidente Clinton346 promulgó la “Telecomumunications Act”347 traducida
como "Ley de Telecomunicaciones"348, esta Ley es la primera revisión importante de
la ley de telecomunicaciones Communication Act de 1934, abrió la competencia al
mercado nacional de telecomunicaciones, su liberalización sería la mejor manera de
alimentar la innovación, crear empleos, impulsar los beneficios financieros y llevar al
consumidor nuevos servicios de comunicación y con ello generar competencia hacia
los mercados de las Américas, Asia y África. La inversión privada y la competencia
eran esenciales para el desarrollo de la Infraestructura Mundial de Información –IMI.

En cuanto a la regulación, esta debía asegurar estabilidad, libertad y flexibilidad,

ofreciendo a los consumidores precios justos y amplias opciones. Era imperativo que
los gobiernos cambiaran las estructuras regulatorias obsoletas, en la medida que las
nuevas tecnologías revolucionaban el mercado.

Por su parte, el acceso abierto a la red de computadoras aseguraba que todas las
naciones puedan conectarse a la IMI. Por tanto, para que la ciudadanía se animara a
entrar en la red, las compañías debían cobrar precios asequibles. Garantizar que cada
usuario tenga acceso a contenidos y fuentes de información en diferentes idiomas y
soportes era una forma de viabilizar la IMI.

El mantenimiento del servicio universal es un presupuesto que permite proporcionar a

los usuarios servicios básicos a precios accesibles, con independencia de su nivel de
ingresos o situación geográfica, esa es la razón por la que en Estados Unidos el

346 Presidente de los Estados Unidos (1993-2001). Wikipedia consultada 8 de febrero de 2017.
347 La Comisión Federal de Comunicaciones –FCC- mantiene texto ASCII y Adobe Acrobat versión (128
páginas) de la Ley de Telecomunicaciones de 1996. La citación oficial de la nueva Ley es: Ley de
Telecomunicaciones de 1996, Pub. LA. Nº 104-104, 110 Stat. 56 (1996). (cita?)
348 “Esta ley supone el todos contra todos en un sistema de libre mercado. Se equipara cable, teléfono

y radiodifusión. Se produce la apertura de todos los sectores, y cada uno puede entrar en el campo del
contrario. [...] De este modo ladesregulación total llegará con esta ley…”.
https://es.wikipedia.org/wiki/Telecommunications_Act

182
gobierno ha instado al sector privado a participar en la conexión de las escuelas
estadounidenses a las autopistas de la información349.

La estrategia política que se inició en el gobierno Clinton, se basa en la innovación, la

competitividad y el empleo, siguiendo 4 principios: (i) Las tecnologías de la información
convertidas en el motor de lo que acontezca en el siglo XXI; (ii) No hay innovación sin
tecnología, los países que no se desarrollen tecnológicamente, se estancarán en la
Nueva Era de la Información; (iii) No hay competitividad sin desarrollo tecnológico; (iv)
Hay que llevar ventaja en la revolución de la información, el país que encabece la
revolución de la información será el más poderoso350; aquí nuevamente nuestro punto
de partida el conocimiento es poder.

4.5.2. EEUU y el e-Government351.

La Ley de Gobierno Electrónico352 promulgada por el 107º Congreso de los Estados

Unidos, es un estatuto promulgado el 17 de diciembre de 2002, con fecha de vigencia
para la mayoría de las disposiciones de 17 de abril de 2003.

Es una Ley353 que define el E-government como "el uso por del Gobierno de
aplicaciones basadas en Internet y otras tecnologías de la información, combinado
con el proceso que implementa estas tecnologías para desarrollar el acceso y envío

349 Autopistas de la información, tecnologías de la información, la sociedad de la información y otras,

son terminologías que se originaron en Japón a mediados de los años sesenta Johoka Shakai en
japonés y fueron transmitidas a Occidente en 1978 por Simon Nora y Alain Mine.
350 ROJO VILLADA. “Las Nuevas Tecnologías y la Sociedad de la Información…”. Op. cit.
351 El gobierno electrónico (abreviatura de electrónica de gobierno - "EG” es también conocido como e-

gobierno, el gobierno de Internet, gobierno digital, gobierno en línea, el gobierno conectado). A partir
de 2014 la OCDE sigue utilizando el término de gobierno digital, y la distingue de la administración
electrónica en la recomendación que allí se produce por la Red de Gobierno Electrónico de la Comisión
de Gobierno Pública. De acuerdo con Jeong, de 2007, el término se compone de las interacciones
digitales entre un ciudadano y su gobierno (C2G), entre los gobiernos y las agencias del gobierno
(G2G), entre el gobierno y los ciudadanos (G2C), entre el gobierno y los empleados (G2E), y entre el
gobierno y las empresas / comercio (G2B).
352 Pub.L.107-347, 116 Stat. 2899, 44 USC 101, HR2458/S.803.
353 También es denominada “Ley Federal de Gestión de Seguridad de la Información de 2002” FISMA

o “Ley de Eficiencia Estadístico de 2002, Confidencial Protección e Información -CIPSEA”

183
de información gubernamental y servicios; o llevar a cabo mejoras en las operaciones
gubernamentales."

Se destaca de la esta ley que regula la accesibilidad, uso y conservación de la

información y documentación gubernamental, “se trata de aspectos trascendentales
para poder articular con garantías el modelo de Administración electrónica, al
constituirse estos requisitos técnicos como auténticas garantías para los ciudadanos
que se relacionan con la administración mediante las tecnologías de la información y
las comunicaciones. La ley federal incorpora la necesidad de proceder a la
estandarización técnica para lograr la interoperabilidad entre los sistemas, plataformas
y aplicaciones que se utilizan en el modelo de Administración electrónica
estadunidense.”354

La promoción de las aplicaciones de desarrollo propio y de gobierno a través de

interfaces y aplicaciones (API) abierta. Con la liberación de cientos de interfaces de
aplicaciones (API) que pueden ser utilizados por los desarrolladores del sector privado
se podrán crear nuevas aplicaciones y servicios. Estas API abarcan conjuntos de
datos del gobierno. Para facilitar la creación de nuevas aplicaciones, cada organismo
de gobierno ha dado a conocer sus propias páginas de revelado y Data.gov lanzado
un directorio API de todo el gobierno por lo que estos recursos son más fáciles de
encontrar y utilizar. Estos movimientos fueron apoyados además por orden del
ejecutivo y recientemente la política de datos abiertos. El gobierno federal creó el
Programa de desarrollo de aplicaciones móviles para ayudar a las agencias de lanzar
aplicaciones móviles355.

4.5.3. Latinoamérica e Iberoamérica en la Sociedad Mundial de la Información

(cumbres y organizaciones).

354 MARTÍNEZ y GAMERO. “El derecho Administrativo ante la era de la Información”. Op. cit.
355 E-Government Development Index (EGDI), 2016.

184
Desde finales del siglo XX los países latinoamericanos acumularon esfuerzos para
formular declaraciones políticas en torno a las TIC, con conceptos asociados al
Gobierno Electrónico (GE). El Consejo Económico y Social356 de las Naciones
Unidas357 recomendó en 1999 que en reuniones de alto nivel para las sesiones de
2000 se considerara el tema del "desarrollo y la cooperación internacional en el siglo
XXI: la función de la tecnología de la información en el contexto de una economía
mundial basada en el saber".

A) Declaración de Florianópolis358.

Los países de América Latina y el Caribe, convocados por el Gobierno de Brasil y la

CEPAL, aprobaron en julio de 2000 la “Declaración de Florianópolis”, que apuntaba al
uso de las tecnologías de la Información y de las comunicaciones (TIC) para el
desarrollo, “Promover una administración más eficiente, eficaz y transparente por
parte de los gobiernos a todo nivel, mediante el ofrecimiento en línea de información
a los ciudadanos, mecanismos de control de gestión, servicios, trámites y contratación
estatal de bienes y servicios a través de las redes digitales”; impulsar la inserción en
la Sociedad de la Información y enfrentar adecuadamente una nueva brecha: la digital.

356 El Consejo Económico y Social –ECOSOC, asesora a la Asamblea General de la ONU en

promocionar la cooperación y desarrollo económico y social internacional, recursos humanos y
financieros de todo el sistema de las Naciones Unidas. Lo componen 54 estados miembros, tiene por
objetivo examinar los problemas económicos y sociales, elaborar recomendaciones y proponer políticas
frente a esas problemáticas, y convocar conferencias internacionales para presentar proyectos,
programas. El Consejo celebra cada año un período de sesiones de alto nivel de 4 semanas, en la que
los ministros de los gobiernos nacionales y los jefes de organismos internacionales y altos funcionarios
centran su atención en un tema de importancia mundial. ECOSOC ha creado comisiones regionales:
Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP, 1947), Comisión Económica para
Europa (CEPE, 1947), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 1948), Comisión
Económica para África (CEPA, 1958), Comisión Económica y Social para Asia Occidental (CESPAO,
1973).
357 La Organización de las Naciones Unidas -ONU, con sede en Nueva York y Ginebra, Suiza, es la

mayor organización internacional existente, con 193 Estados miembros: todos países soberanos
reconocidos internacionalmente. Se define como una asociación de gobierno global que facilita la
cooperación en asuntos como el derecho internacional, la paz y seguridad internacional, el desarrollo
económico y social, los asuntos humanitarios y los derechos humanos. La ONU está estructurada en
diversos órganos, de los cuales los principales son: Asamblea General, Consejo de Seguridad, Consejo
Económico y Social, Secretaría General, Consejo de Administración Fiduciaria y la Corte Internacional
de Justicia.
358 http://www.cepal.org/publicaciones/xml/2/4312/florianopolis.htm

185
B) Cumbre de las Américas Quebec en 2001359.

Esta cumbre era consistente con la política de la OEA de integrar las TIC a los
esfuerzos de desarrollo político, económico y social de la región tal como se observó
desde la primera Cumbre de las Américas en Miami en 1994360; la Cumbre celebrada
en Quebec en 2001 pretendió promover una Agenda de Conectividad para las
Américas, en la forma de estrategias nacionales, regionales y subregionales, lo cual
fue aprobado en la III Conferencia Mundial de Desarrollo de las Telecomunicaciones
de la UIT (CMDT-02) celebrada en Estambul en 2002361.

La OEA encomendó a la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones (CITEL) la

labor de apoyar a cada país para consolidar sus Agendas. Luego, junto con el Instituto
para la Conectividad en las Américas (ICA), creado en la Cumbre de Quebec, se
procedió a convocar a las reuniones preparatorias a la Cumbre Mundial de la Sociedad
de la Información.

La 15ª Conferencia de Plenipotenciarios de la Unión Internacional de

Telecomunicaciones UIT (Minneapolis, EE.UU 1998) resolvió encargar (Resolución
73) al Secretario General de la UIT inscribir en el orden del día de la Junta de Jefes
Ejecutivos del Sistema de las Naciones Unidas para la Coordinación (CEB), el tema
de la celebración de una CUMBRE MUNDIAL SOBRE LA SOCIEDAD DE LA

359 http://www.oas.org/xxxivga/spanish/reference_docs/CumbreAmericasQuebec_Declaracion.pdf
360 La Cumbre de las Américas es una reunión de los gobernantes de los países de América para tratar
temas diplomáticos y/o comerciales de importancia a nivel continental. En años recientes las
discusiones se han concentrado en la formación de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA.
Participan 35 Estados independientes americanos. Asisten sus mandatarios o jefes de estados. Se han
realizado 7 cumbres entre 1994 y 2015. Miami, Estados Unidos/1994, Santa Cruz de la
Sierra, Bolivia/1996, Santiago, Chile/1998, Quebec, Canadá/2001, Monterrey, México/2004 Cumbre
Extraordinaria, Mar del Plata, Argentina/2005, Puerto España, Trinidad y Tobago/2009, Cartagena de
Indias, Colombia/2012, Ciudad de Panamá, Panamá/2015, el próximo encuentro será en Lima, Perú
en 2018.
361 Tuvo lugar en el Centro de Congresos y Exposiciones de Estambul del 18 al 27 de marzo de 2002

y contó con la participación de 394 delegados gubernamentales, así como de los representantes de 56
organismos de reglamentación, 45 operadores, 23 organizaciones científicas e industriales y 22
organizaciones regionales e internacionales, los 1.150 delegados de 152 países adoptaron la
Declaración y el Plan de Acción de Estambul para ayudar a reducir la brecha digital.

186
INFORMACIÓN, ésta se celebró bajo el auspicio de la Secretaría General de la ONU,
con el apoyo de la UIT, la cual en 2001 decidió celebrar una Cumbre en dos etapas.

Mediante Resolución 56/183 del 21 de diciembre de 2001 de la Asamblea General de

las Naciones Unidas se aprobó la celebración de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad
de la Información (CMSI) en dos fases. La primera en Ginebra (Suiza) del 10 al 12 de
diciembre de 2003, y la segunda en Túnez (Túnez) del 16 al 18 de noviembre de 2005.
Entre 2001 y 2003 la red regional del Grupo de Tareas sobre las TIC de las Naciones
Unidas, organizó reuniones preparatorias de cara a este importante compromiso.

C) Declaración de Bávaro362.

Del 29 al 31 de enero de 2003 en Punta Cana (República Dominicana) se llevó a cabo

la Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Información de América Latina y el
Caribe363, preparatoria para la primera fase de la Cumbre Mundial de la Sociedad de
la Información, donde es adoptada la “Declaración de Bávaro”364, destaquemos
algunos principios y temas planteados en este documento:

➢ La sociedad de la información365 debe servir al interés público y al bienestar social,

contribuir a la erradicación de la pobreza, la generación de la riqueza, el desarrollo social,
la participación democrática, la diversidad lingüística y la identidad cultural, evitando la
aparición de nuevas formas de exclusión.

362 http://www.cepal.org/prensa/noticias/noticias/9/11719/Bavarofinalesp.pdf
363 La reunión es organizada por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el
país anfitrión.
364 Bávaro es un paraje del distrito municipal Verón Punta Cana, dependiente del municipio Higüey en

la provincia La Altagracia, República Dominicana.

365 En la Declaración definen “Sociedad de la Información” en los siguientes términos: “es un sistema

económico y social donde el conocimiento y la información constituyen fuentes fundamentales de

bienestar y progreso, y su desarrollo en un contexto tanto global como local requiere profundizar
principios fundamentales tales como el respeto a los derechos humanos dentro del contexto más amplio
de los derechos fundamentales, la democracia, la protección del medio ambiente, el fomento de la paz,
el derecho al desarrollo, las libertades fundamentales, el progreso económico y la equidad social”.

187
➢ La igualdad de oportunidades en el acceso universal a las tecnologías de la información y
comunicación y su uso con fines públicos y sociales en áreas tales como el gobierno, la
salud y la enseñanza.
➢ El libre acceso a las TIC bajo el principio de legalidad para asegurar y fortalecer su uso
eficiente y ordenado; y al amparo del derecho internacional.
➢ Las TIC estimulan la innovación y formación de capital humano, fomentan la transferencia
de conocimientos y el intercambio de información garantizando que coexista con el respeto
por la vida, la propiedad privada, la privacidad, la propiedad intelectual, la confidencialidad
y la seguridad.
➢ La sociedad de la información es global, se debe fortalecer la cooperación regional e
internacional; el intercambio de experiencias sobre mejores prácticas, el intercambio de
conocimientos y el desarrollo de normas y que coexistan con la transmisión analógica, así
como la homologación de estándares comunes y compatibles.
➢ Para la reducción de la brecha digital que incide en las diferencias económicas, sociales,
culturales, educacionales, de salud y acceso al conocimiento, debe expandirse la
infraestructura de las TIC y la innovación tecnológica, que incluye la banda ancha, la mejor
conectividad posible a un costo razonable; el fortalecimiento de la industria de aplicaciones
y servicios, la adecuación de las políticas de licitación de los organismos internacionales
para permitir la participación de la industria local calificada, y la provisión de servicio y de
equipos de acceso a un costo razonable.
➢ Reducir los costos de interconexión que permite ampliar la penetración de las redes de
acceso, y garantiza, a partir de la competencia, reducir los precios y velar por la constante
modernización de redes y servicios.
➢ Considerar los estándares, los servicios y los modelos de código fuente abiertos.
➢ Administrar el espectro radioeléctrico, con pleno respeto de las leyes y reglamentos
nacionales y acuerdos internacionales que regulan la administración de frecuencias.
➢ Establecer marcos legislativos nacionales apropiados que resguarden la propiedad
intelectual, y alienten las transacciones y comunicaciones electrónicas, la protección contra
acciones delictivas (delito cibernético), la seguridad de las redes y el resguardo de la
privacidad de la información personal, indispensable para fortalecer la confianza en las
redes de información.
➢ Aplicar las TIC en las entidades de interés social: universidades, instituciones de
investigación, hospitales y clínicas, pequeñas empresas, escuelas, municipalidades.

188
➢ Expandir la capacidad de formación de redes de las instituciones regionales de
investigación, consolidando las redes académicas avanzadas y fortaleciendo los sistemas
nacionales de innovación y aprendizaje electrónico mediante redes digitales.
➢ Alentar el desarrollo de negocios basados en las TIC y, en particular, el comercio
electrónico. Fortalecer la pequeña empresa integrándola a la economía digital.
➢ Lograr la informatización aduanera, los sistemas de gestión y la optimización del transporte,
con el fin de facilitar, simplificar y armonizar el comercio electrónico.
➢ Modernizar la infraestructura física y el marco regulatorio y optimizar la capacitación de los
recursos humanos; elevar la eficiencia comercial y crear confianza al consumidor.
➢ Incentivar las inversiones públicas y privadas en conectividad y servicios de TIC.
➢ Mejorar el desempeño del sector público, con la adopción de herramientas de gobierno
electrónico para su modernización y buen gobierno y responder al enfoque que combine
los servicios basados en la información electrónica para los ciudadanos (administración
electrónica) y la provisión de servicios de interés público en línea y el fortalecimiento de los
elementos participativos (democracia electrónica).
➢ Integración de las distintas autoridades del sector público, que permitan establecer una
ventanilla única para los usuarios, a fin de prestar servicios de gobierno electrónico.
➢ Asegurar y fortalecer el acceso de los individuos y de los medios de comunicación a las
fuentes de información sobre la gestión pública, para la participación ciudadana, la
transparencia y la rendición de cuentas en la actividad gubernamental.
➢ Incorporar el uso masivo de las tecnologías de la información y comunicación en la esfera
de la salud, satisfacción del paciente, atención personalizada y la coordinación del sistema
de salud pública y las instituciones privadas.
➢ Impulsar y promover el desarrollo de sistemas y mecanismos de evaluación y difusión del
desempeño, que incluya indicadores que muestren los esfuerzos y avances que los países
de la región.

D) 36º Asamblea de la OEA.

En la 36ª Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos366 (OEA)

Santo Domingo 2006, se adoptó la Declaración de Santo Domingo sobre

366La OEA fue creada en 1948 cuando se subscribió, en Bogotá, Colombia, la Carta de la OEA que
entró en vigencia en diciembre de 1951, reúne a los 35 Estados independientes de las Américas y

189
Gobernabilidad y desarrollo de la Sociedad del Conocimiento, en la cual se declara un
claro compromiso “con la modernización del Estado a través del diseño e
implementación de estrategias de gobierno electrónico”.

E) La Red Interamericana de Compras Gubernamentales -RICG.

Los responsables de oficinas nacionales y programas de modernización de compras

gubernamentales en las Américas crearon la Red Interamericana de E-Compras
Gubernamentales en 2004, que a partir de 2005, se convirtió en la Red Interamericana
de Compras Gubernamentales –RICG-367 como un mecanismo de cooperación
técnica regional, orientado a fortalecer las institucionales gubernamentales y contribuir
a mejorar la transparencia y eficiencia en la gestión de las Compras Públicas en las
Américas y transmitir a los ciudadanos mayor credibilidad y rendición de cuentas.

La Red se ha convertido en la instancia regional más reconocida en el ámbito de las

compras públicas, la cual ha centrado sus esfuerzos, durante los últimos años, en
facilitar el intercambio de experiencias y buenas prácticas entre sus miembros;
fortalecer las capacidades de los funcionario públicos que trabajan en las entidades
nacionales de compras públicas; generar y diseminar conocimiento acerca del sector;
favorecer la incorporación de tecnologías de la información y la comunicación como
herramientas de eficiencia y transparencia; promover la inclusión de criterios sociales,
económicos y ambientales para generar procesos de compras públicas sostenibles; y
promover la coordinación y armonización regional en aspectos clave de los sistemas
nacionales de compras públicas.

constituye el principal foro gubernamental político, jurídico y social del Hemisferio. Además, ha otorgado
el estatus de Observador Permanente a 69 Estados, así como a la Unión Europea (UE).
367 Los Estatutos de Constitución de la Red aprobados en 2008 y modificados en la XI Conferencia

Anual del 2015 en República Dominicana. La Red se conforma por un Presidente, un Comité Ejecutivo
integrado por representantes de países miembros correspondientes a las 5 áreas geográficas de la
región y una Secretaría Técnica liderada por la Organización de los Estados Americanos (OEA). Así
mismo, cuenta con el apoyo institucional y financiero de organismos internacionales/multilaterales como
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Centro Internacional de Investigaciones para la
Desarrollo (IDRC).

190
F) Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Información de América Latina
y el Caribe.

El Salvador fue el escenario de la II Conferencia Ministerial en 2008, a efecto de

aprobar el Plan de Acción, eLAC2010. En esta ocasión el e-gobierno se incorpora
como un capítulo, denominado Gestión Pública, con 12 metas relacionadas con: (1)
cooperación regional, (2) interoperabilidad, (3) gobiernos locales, (4) ventanillas
únicas, (5) capacitación de funcionarios, (6) capacitación a la ciudadanía, (7)
documentos y firma electrónica, (8) medios de pago electrónico, (9) información en
línea, (10) accesibilidad, (11) contratación electrónica e (12) información
georeferenciada.

En 2010 en la III Conferencia Ministerial, mediante la declaración de Lima se aprueba

el Plan de acción sobre la Sociedad de la Información de América Latina y el Caribe
eLAC2015, que concibe a la tecnología de la información y de las comunicaciones
como instrumento para un desarrollo con innovación e igualdad.

El e-gobierno es nuevamente un capítulo del plan, bajo el lineamiento de considerar

el Gobierno Electrónico como una obligación de los gobiernos para con sus
ciudadanos, con cuatro metas directas: (1) oferta de datos, información, trámites y
servicios en línea por múltiples canales (con énfasis en la calidad, la seguridad, las
poblaciones vulnerables y las MIPYME), (2) herramientas y plataformas tecnológicas
en lo local para el despliegue de servicios inclusive y accesibles, que promuevan la
participación ciudadana y la participación de las MIPYME en la e-Contratación; (3)
incremento de la interoperabilidad de los servicios y; (4) adopción de planes de
protección a la infraestructura crítica de los sistemas de información. Adicionalmente,
se encuentran metas relacionadas con banda ancha en instituciones públicas,
accesibilidad de sitios Web gubernamentales, cooperación regional en protección de
datos personales, firma digital, delitos electrónicos y factura electrónica.

191
En 2013 en Montevideo, Uruguay, se llevó a cabo la IV Conferencia Ministerial sobre
la sociedad de la información en América Latina y el Caribe, en la que se aprobó la
Declaración de Montevideo y el Plan de trabajo 2013-2015 para la implementación del
Plan de Acción sobre la Sociedad de la Información y del Conocimiento para América
Latina y el Caribe (eLAC2015).

En Ciudad de México368 se desarrolló la V Conferencia ministerial sobre la sociedad

de la información en América Latina y el Caribe, se contemplaron mesas de trabajo
sobre temas como acceso e infraestructura, economía digital, gobierno electrónico,
gobernanza de internet e inclusión social y desarrollo sostenible. La renovación de
diálogo político y de cooperación implica consensuar una agenda digital para la región
hacia 2018 (eLAC2018) que fortalezca las políticas para una sociedad basada en el
conocimiento con mayor inclusión, equidad y sostenibilidad ambiental.

G) Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma

del Estado.

Estas conferencias se realizan en el marco de la Cumbre Iberoamericana de Jefes de

Estado y de Gobierno, la Secretaría Técnica de estas conferencias están a cargo del
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD369

368 Participaron en la Conferencia representantes de 18 Estados miembros de la Comisión Económica

para América Latina y el Caribe (CEPAL): Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República
Dominicana, Uruguay y Venezuela. Los Estados Unidos participaron en calidad de observadores.
También participaron organismos, fondos y programas de las Naciones Unidas, organismos
especializados, organizaciones intergubernamentales, organizaciones no gubernamentales y
representantes del sector privado.
369 Es un organismo público internacional, de carácter intergubernamental (organización internacional).

Se constituyó en el año 1972 bajo la iniciativa de los gobiernos de México, Perú y Venezuela. Su
creación fue recomendada por la Asamblea General de las Naciones Unidas (Resolución 2802 - XXVI)
con la idea de establecer una entidad regional que tuviera como eje de su actividad la modernización
de las administraciones públicas, un factor estratégico en el proceso de desarrollo económico y social,
igualmente, desarrolla actividades de investigación y fortalecimiento institucional en conjunto con
distintas instituciones gubernamentales de cooperación e instituciones de investigación y docencia de
Europa, Estados Unidos y Canadá.

192
En la IX Conferencia Iberoamericana (Pucón-Chile, 2007), aprueba la Carta
Iberoamericana de Gobierno Electrónico (CIGE), adoptada en la Declaración de
Santiago de Chile ese mismo año en la XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de
Estado y de Gobierno370, con el fin de “reconocer a los ciudadanos un derecho que
les facilite su participación en la gestión pública y sus relaciones con las
Administraciones Públicas y promover la construcción de una sociedad de información
y conocimiento, inclusiva, centrada en las personas y orientada al desarrollo”.

La aprobación de la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico que es un

referente, no una norma jurídica, contiene un conjunto de conceptos, valores y
orientaciones que pueden contribuir a que los Estados Iberoamericanos diseñen,
implanten y consoliden el gobierno electrónico y promuevan el desarrollo de la
sociedad de la información y el conocimiento; tiene la aspiración de contribuir a la
generación de un lenguaje común sobre el gobierno electrónico, con pleno respeto de
las peculiaridades, idiosincrasias, culturas, historia y tradiciones de cada realidad
nacional. La Carta aborda diferentes temas del GE relacionados con la simplificación
de procedimientos, seguridad, direcciones y sitios electrónicos, registros electrónicos,
documentos y archivos electrónicos, protección de datos, formación, planificación,
interoperabilidad, usabilidad y portales únicos, entre otros.

H) Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno371.

370 En las Cumbres se han aprobado los siguientes documentos doctrinarios propuestos por el CLAD:
Carta Iberoamericana de la Función Pública. Bolivia 2003; Código Iberoamericano de Buen Gobierno.
Uruguay 2006; Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico. Chile 2007; Carta Iberoamericana de
Calidad en la Gestión Pública. El Salvador 2008; Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana.
Portugal 2009.
371 La idea nació durante una visita de los Reyes de España a México en enero de 1990, pensando en

los actos a realizarse a raíz de los 500 años del primer viaje de Cristóbal Colón a América en 1492. Se
propuso la celebración de una reunión anual, así se gestó la primera Cumbre Iberoamericana en
Guadalajara, México, en 1991. Además de los mandatarios, se decidió invitar a directivos en
organismos internacionales, como el secretario general de la Organización de las Naciones Unidas
(ONU), el director general de la Organización de las nacional Unidas para la Educación, la ciencia y la
cultura (Unesco), el secretario general de la Organización de Estados Americanos (OEA), y el
presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

193
Esta cumbre surgió en 1991, como una forma de institucionalizar las relaciones entre
los 22 países de habla portuguesa y española de América Latina y Europa (Andorra,
España y Portugal), a la fecha se han celebrado 25372 cumbres, las Reuniones
Ministeriales reúnen cada dos años (anualmente hasta 2014), resulta importante
destacar la XI cumbre en Lima (Perú) 2001 sobre “Gobernanza y desarrollo en la
sociedad de conocimiento”, la XIX cumbre en Estoril 2009 sobre “Innovación y
Tecnología” y la XXIV en Veracruz (México) en 2014 sobre “Iberoamérica en el siglo
XXI: Educación, innovación y cultura”.

I) Red Iberoamericana de los Ministros de la Presidencia y Equivalentes -RIMPE.

Esta Red creada en 1996, participan 22 países iberoamericanos, sus reuniones

ministeriales sectoriales son preparatorias de la Cumbre Iberoamericana de jefes de
Estado y de Gobierno. Destacamos las Declaraciones de Lisboa 2010, Madrid 2012 y
Ciudad de Panamá 2013.

En la XIII Reunión celebrada en 2010 se adoptó la Declaración de Lisboa 373,

acordando impulsar programas que relacionen la administración electrónica con la
simplificación administrativa, intercambiar experiencias relativas a la implementación
de formas de identificación electrónica y biométricas, promover políticas de inclusión
digital que facilite el acceso a los servicios electrónicos.

En la Reunión XIV de Madrid 2012 se respaldan los resultados del Grupo de trabajo
de Gobierno Electrónico realizada en Colombia en 2011 enfocada a establecer una

372 Sedes de las Cumbres Guadalajara, México, 1991; Madrid, España, 1992; Salvador de Bahía, Brasil,
1993; Cartagena de Indias, Colombia, 1994; San Carlos de Bariloche, Argentina, 1995; Santiago y Viña
del Mar, Chile, 1996; Isla de Margarita, Venezuela, 1997; Oporto, Portugal, 1998; La Habana, Cuba,
1999; Panamá, Panamá, 2000; Lima, Perú, 2001; Bávaro, República Dominicana, 2002; Santa Cruz de
la Sierra, Bolivia, 2003; San José, Costa Rica, 2004; Salamanca, España, 2005; Montevideo, Uruguay,
2006; Santiago de Chile, Chile, 2007; San Salvador, El Salvador, 2008 Estoril, Portugal, 2009, Mar del
Plata, Argentina en 2010, Paraguay en el 2011, España en 2012, Panamá 2013, México 2014,
Colombia 2016.
373 Declaración de Lisboa. http://segib.org/wp-content/uploads/DCL-RMSPRES010-E1.pdf

194
agenda común de cooperación y coordinación para el intercambio de buenas
prácticas.

En la Reunión XIV de Ciudad de Panamá 2013 se reconoce a la Red de Gobierno

Electrónico para América Latina y el Caribe (GEALC) espacio de colaboración e
impulso del Gobierno Electrónico.

J) Red de e-Goverment de América Latina y el Caribe, Red GEALC374.

En esta instancia se reúnen las autoridades de e-gobierno de los países de la región

desde 2006. Su composición la transforma en un instrumento único para impulsar la
cooperación horizontal, el apoyo a la elaboración de políticas de e-gobierno centradas
en el ciudadano, la formación de los funcionarios públicos, el conocimiento de
aspectos claves de la construcción de una estrategia nacional de gobierno electrónico,
y el intercambio de soluciones y expertos entre los países de la región, incorporó un
componente investigación que le permitió generar conocimiento basado en
investigaciones aplicadas para mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos, la
equidad en el acceso a los servicios públicos y fortalecer los procesos de innovación
y gobernabilidad democrática en la región, articulándolas con las políticas públicas en
la materia.

El objetivo general de la Red GEALC es el apoyo a políticas de gobierno electrónico

que ubiquen al ciudadano y en particular a las poblaciones más vulnerables en el
centro.

374La Red de Líderes de Gobierno Electrónico de América Latina y el Caribe (Red GEALC) fue creada
en el año 2003 con el fin de promover la cooperación horizontal entre los países de América Latina y el
Caribe, y de facilitar el intercambio de soluciones y expertos entre los mismos. La OEA, con el apoyo
del Centro International de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC), el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (CIDA-ACDI), ha organizado en
el marco de la Red GEALC importantes talleres de colaboración e intercambio en la región en los que
han tomado parte Ministros y altos funcionarios de la cartera de gobierno electrónico de 32 países de
América Latina y el Caribe.

195
Las sedes de las reuniones de la Red han sido Montevideo (Uruguay), Santo Domingo
(República Dominicana), Ottawa (Canadá), Brasilia (Brasil), Lima (Perú) y Santiago de
Chile, San José de Costa Rica (2012). La VIII Reunión de la Red de Gobierno
Electrónico de América Latina y el Caribe (Red GEALC) y III Reunión Ministerial de
Gobierno Electrónico se realizó en diciembre de 2014 en Cartagena, Colombia, con la
especial participación de representantes de España y Portugal, ampliándose el ámbito
iberoamericano y un estrecho vínculo con la República de Corea, como país referente
a nivel global en gobierno electrónico

El encuentro, organizado por el Gobierno de Colombia, la Organización de Estados

Americanos (OEA) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), tuvo como objetivo
el intercambio de los avances, lecciones aprendidas y retos de la región en gobierno
electrónico, además abordó temas críticos como la ciberseguridad, los datos abiertos,
el retorno de la inversión, medición del impacto, gobierno predictivo, gobierno móvil y
uso de redes sociales por los gobiernos.

La IX reunión anual de la Red de Gobierno Electrónico de América Latina y el Caribe

(Red GEALC) en 2015, se llevó a cabo en la ciudad de México, tuvo como objetivo
intercambiar los avances, lecciones aprendidas y retos de los países de la región en
materia de gobierno electrónico; además se reafirmó la importancia que la RED
GEALC ha tenido en promover y mantener espacios de intercambio de experiencias,
de cooperación técnica y capacitación entre las agencias u órganos de gobierno
electrónico de la región, así como el cumplimiento de los objetivos de “Gobierno
electrónico y ciudadanía” de la Agenda Digital para América Latina y el Caribe
(eLAC2018), aprobada por 19 países en la “Declaración de México” en la Quinta
Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Información de América Latina y el
Caribe, celebrada en 2015, la que incluye como uno de sus pilares el desarrollo de la

196
economía digital. De la misma forma se formalizó a Chile como sede 2016 375 y
Panamá en el 2018376.

K) Cumbre de la Unidad de América Latina y el Caribe.

La XXI Cumbre de Río, también denominada “Cumbre de la Unidad de América Latina

y el Caribe”, con sede en Ciudad de Playa del Carmen, México377, con la participación
de 32 países de la región, fue un foro de concertación internacional de 2010, donde
se plantearon los conflictos que conciernen a Latinoamérica y al Caribe. En esta
cumbre se creó un nuevo organismo denominado “Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños -CELAC378” espacio regional, resultado de la
unificación de los Estados de América Latina y los del Caribe; a la postre este
organismo será el heredero del Grupo de Río y la CALC. La CELAC379 pasó a ser la
entidad representante de la región de América Latina y el Caribe en la interlocución
con la Unión Europea, por lo anterior la IV Cumbre América Latina, el Caribe y la Unión
Europea (ALC-UE) pasó a denominarse I Cumbre CELAC-UE, siendo realizada en
Santiago de Chile en enero de 2014.

375 Sobre la Reunión Gealc y ministerial 2016 http://redgealc.org/iv-reunion-ministerial-de-gobierno-

electronico-y-x-de-la-red-gealc/contenido/6539/es/
376 “En Panamá, estamos dando impulso a estándares, herramientas y aplicaciones de Gobierno

Electrónico y Gobierno Abierto para la prestación de los servicios, trámites, transparencia y

participación ciudadana, así como incrementar la cobertura, capacidad y contenido de la Red Nacional
de Internet gratuito, lo que impactará significativamente en la reducción de la brecha digital, la inclusión
social y la competitividad del país”, puntualizó Irvin A. Halman, Administrador General de la AIG.
377 Posteriormente: Caracas-Venezuela 2011, Santiago-Chile 2013, La Habana-Cuba 2014, San José-

Costa Rica 2015, Quito-Ecuador 2016, Santo-Domingo República Dominicana 2017.

378La CELAC es un bloque regional de Estados de América Latina y el Caribe. La organización abarca,

por primera vez, a todos los 33 países soberanos de América Latina y el Caribe (ALC) y representa a
aproximadamente 600 millones de personas. La CELAC aspira a unir a todos los países de América
Latina y el Caribe para reforzar el diálogo político de la región, así como su integración social y cultural,
mejorar su calidad de vida, estimular el crecimiento económico y fomentar el bienestar de todos sus
ciudadanos. La CELAC es la sucesora del Grupo de Río (organización internacional constituida por 23
países de América Latina y el Caribe creada en 1986 en Río de Janeiro) y de la CALC («Cumbres
América Latina y Caribe», Cumbres internas de los Estados de América Latina y el Caribe (ALC)). La
CELAC ha pasado a ser la interlocutora de la UE para el proceso de asociación birregional, también en
el nivel de las cumbres.
379 Importante mencionar en e-gobierno la 2ª Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la CELAC,

“Declaración en La Habana 2014”; la 1ª Reunión de Ministros de Educación de la CELAC, “Declaración

en La Habana 2013”; La 2ª Reunión de Altos Funcionarios sobre Ciencia y Tecnología de la CELAC,
“Declaración de San José 2014”, sobre Talento Humano en Ciencia, Tecnología e Innovación para la
Competitividad.

197
L) Cumbre América Latina, el Caribe y la Unión Europea (EU-LAC)380.

Es una reunión de mandatarios de diferentes países de Latinoamérica, el Caribe y la

Unión Europea que se celebra cada dos años y consolida una asociación estratégica
entre América Latina y Europa en ámbitos sociales, de conocimiento y de logros para
un desarrollo sostenible, con la participación de 46 presidentes; la VI Cumbre se
realizó en Madrid, en 2010, finalizó con una Declaración y un Plan de Acción destinado
a dar seguimiento al proceso birregional en 6 áreas. Se anunció además la creación
de una Fundación EU-LAC en 2011 con sede en Hamburgo, con el objeto de reforzar
el conocimiento mutuo entre ambas regiones.

En la VII Cumbre realizada en Santiago de Chile en 2013, entre ALC y UE que pasó
a denominarse I Cumbre CELAC–UE, trato asuntos relacionados con la colaboración
en materia comercial y la promoción de las inversiones con calidad social y ambiental.

La segunda cumbre UE-CELAC y VIII Cumbre UE-ALC se realizó en Bruselas

(Bélgica) en 2015 cuyo propósito fue “Modelar nuestro futuro común: trabajar por unas
sociedades prósperas, cohesionadas y sostenibles para nuestros ciudadanos», la
declaración política se tituló: “Una asociación para la próxima generación”381. El punto
42 y 62 de la declaración, respecto a las TIC expresan:

“42. Destacamos la importancia de las tecnologías de la información y la comunicación, incluido

Internet, así como la innovación, como herramientas para fomentar la paz, promover el bienestar,
el desarrollo humano, el conocimiento, la integración social y el crecimiento económico, y
subrayamos su contribución a la mejora de la cobertura y la calidad de los servicios sociales. Del

380 Es una asociación estratégica birregional basada en la Declaración y el Plan de Acción adoptados
en la I Cumbre que se llevó a cabo en Río de Janeiro (Brasil) en junio de1999; la II en Madrid (España)
en 2002, la III en Guadalajara, México en 2004, la IV fue llevada a cabo en Viena (Austria) en 2006; la
V se desarrolló en Lima (Perú) en 2008; la VI Madrid 2010; la VII Santiago de Chile 2013; VIII Bruselas
Bélgica 2015.
381
Consejo Europeo-Consejo de la Unión Europea. Declaración Política, declaración de Bruselas y plan
de acción de la segunda cumbre UE-CELAC
http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2015/06/11-eu-celac-summit-brussels-
declaration/

198
 mismo modo, reafirmamos el uso pacífico de las tecnologías de la información y la comunicación
de forma compatible con los fines y principios de la Carta de las Naciones Unidas y el Derecho
internacional y nunca con el objetivo de subvertir a las sociedades ni de crear situaciones con el
potencial de fomentar los conflictos entre Estados. Por consiguiente acordamos hacer todos los
esfuerzos posibles para garantizar la estabilidad y la seguridad de Internet y velar por su
gobernanza, sobre la base de la plena participación de todos los interesados, tanto de países
desarrollados como en vías de desarrollo, en el ejercicio de sus respectivas funciones y
responsabilidades”.

“62. Creemos que las tecnologías de la información y la comunicación, el desarrollo de la

sociedad de la información y la potenciación del acceso a Internet para todos son indispensables
para lograr un crecimiento económico duradero e integrador, para garantizar la prestación de
servicios sociales y para subsanar la fractura digital. Para mejorar la cooperación entre la UE y
la CELAC a este respecto, abogamos por fortalecer la labor que realizan los sectores público y
privado con el fin de mejorar la interconexión de las redes de educación e investigación mediante
la mejora de las conexiones transatlánticas, en particular mediante nuevos cables de fibra óptica.
En este contexto, nos congratulamos de que la UE esté dispuesta a contribuir económicamente
a un nuevo cable fibroóptico entre ambas regiones”. 382

M) Foro Ministerial Unión Europea - Latinoamérica y Caribe sobre Sociedad de la

Información.

Este Foro se ha realizado en (i) Sevilla-España 2002, (ii) Lima-Perú 2003, (iii) Rio de
Janeiro-Brasil 2004, (iv) Lisboa-Portugal 2006 y (v) Segovia-España- 2010.

En el V Foro Ministerial Unión Europea (UE) – América Latina y el Caribe (ALC), en

Madrid (España) en 2010, preparatorio de la Cumbre de Jefes de Estado y de
Gobierno de UE-ALC, sobre la Sociedad de la Información, los Ministros y Jefes de
Delegación de los países de la Unión Europea y de América Latina y el Caribe y de la
Comisión Europea, presentes en La Granja de San Ildefonso, España expidieron la
“Declaración de la Granja383”, sobre los siguientes propósitos:

382 UE-CELAC 2015. Declaración de Bruselas. «Modelar nuestro futuro común: trabajar por unas
sociedades prósperas, cohesionadas y sostenibles para nuestros ciudadanos»
file:///C:/Users/Freyo/Downloads/EU-CELAC%20Brussels%20declaration_es_corr%20(4).pdf
383 El Foro fue organizado por la Presidencia española de la Unión Europea, en colaboración con la

Comisión Europea y con el apoyo de la CEPAL. Alrededor de 150 representantes de las dos regiones

199
➢ Reconocer el papel central del conocimiento.
➢ Pretende impulsar la labor realizada en el marco del Plan de Acción Regional eLAC2010
por los países de América Latina y el Caribe, así como de la iniciativa i2010 por parte de
los países de la Unión Europea.
➢ Reafirma la importancia de las TIC al desarrollo, crecimiento económico, inclusión social y
creación de empleo y del papel que pueden jugar para ayudar a promover una economía
más competitiva, sostenible y eco-eficiente; bienestar y calidad de vida de la población en
áreas como la educación, la cultura, la salud, el gobierno electrónico, reducción de riesgos
y prevención de desastres y protección de medio ambiente.
➢ Recordar la Resolución 60/252 aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas de
2006, relativa a la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información, que reconoce la
necesidad urgente de cerrar la brecha digital y ayudar a los países en desarrollo, incluidos
los países menos adelantados, en desarrollo sin litoral y los Estados insulares en
desarrollo, así como los países de economía en transición, a benef iciarse de
las posibilidades que brindan las TIC.
➢ Reconocer la importancia de mantener entre las dos regiones un entorno favorable que
permita la promoción y mantenimiento de las inversiones en educación, ciencia, servicios,
tecnología e innovación para promover el crecimiento económico, el desarrollo sostenible
y la inclusión social.
➢ Reconocer los desafíos derivados del desarrollo y uso de estas nuevas tecnologías para la
seguridad y privacidad de las personas en el contexto del Estado de Derecho.
➢ Recordar la importancia de crear un entorno legislativo, reglamentario y político fiable,
transparente y no discriminatorio, tal como lo destaca la Agenda de Túnez.
➢ Observar que las TIC deben formar parte integrante del diálogo sobre políticas entre ambas
regiones, propiciando el conocimiento de las especificidades y el intercambio, de
experiencias implementadas.

participaron de las labores de redacción de la Declaración de La Granja. En el evento participaron

representantes de Alemania, Argentina, Austria, Brasil, Chile, Colombia, Comisión Europea, Costa
Rica, Cuba, República Checa, Dinamarca, Ecuador, El Salvador, Eslovaquia, Eslovenia, España,
Hungría, Italia, Malta, México, Países Bajos, Panamá, Portugal, Suecia, Reino Unido y Uruguay.
Asimismo, asistieron como invitados organizaciones como la Asociación Iberoamericana de Centros de
Investigación y Empresas de Telecomunicaciones (AHCIET), el Foro Latinoamericano de Entes
Reguladores de Telecomunicaciones (REGULATEL), la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones
(CMT), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la Unión Internacional
de Telecomunicaciones (UIT), Telecom Italia y Telefónica, entre otras.

200
➢ Reconocer que los países de la Unión Europea consideran que los mercados abiertos y
competitivos han fomentado en la UE inversión, innovación y posibilidades para los
consumidores.
➢ Intensificar la cooperación e implementación de las actuales y futuras estrategias en el
campo de la Sociedad de la Información, incluyendo difusión de estudios, intercambio de
experiencias, desarrollo de iniciativas conjuntas, participación de expertos.
➢ Reconocemos como estratégico y coincidimos en el compromiso de realizar esfuerzos
conjuntos para el establecimiento de conexiones modernas y directas de alta capacidad
entre las redes de investigación regionales, con vistas a la integración de proyectos e
iniciativas conjuntas en ciencia, tecnología e innovación, y que puedan beneficiar también
al continente africano.
➢ Reconocer la importante contribución de las TIC y de la Internet en materia de
sostenibilidad energética, protección del ambiente y sistemas inteligentes de transporte.
➢ Constatar que la seguridad y fiabilidad de Internet es imprescindible para el buen
funcionamiento de las economías y la sociedad. Destacar las oportunidades que brinda
Internet a sus usuarios para crear y difundir contenidos y servicios digitales y el impacto
que ello tiene en la industria de contenidos. Resaltar las nuevas oportunidades que brindan
las redes sociales y otros servicios de Internet, denominados como Web 2.0384.
➢ Valorar la importancia de adecuar los modelos de regulación del sector para que
contemplen las condiciones de convergencia tecnológica, de redes, productos y servicios,
que respeten el principio de neutralidad tecnológica y que promuevan un entorno
competitivo, que resulten en mejora del acceso y servicios a precios asequibles.
➢ Apoyamos los esfuerzos realizados para universalizar el acceso y uso de la banda ancha.
➢ Destacar la importancia de fomentar y apoyar la formación en capacidades y competencias
digitales para impulsar la producción de contenidos y servicios digitales.
➢ Promover que todas las Administraciones Públicas y entidades gubernamentales hagan
uso de las capacidades que ofrecen las TIC para que ciudadanos y empresas y puedan

384 “Web 2.0 o Web Social comprende aquellos sitios web que facilitan el compartir información, la
interoperabilidad, el diseño centrado en el usuario y la colaboración en la World Wide Web. La Web 2.0
es un concepto que se creó en 2003 y se refiere al fenómeno social surgido a partir del desarrollo de
diversas aplicaciones en Internet. El término establece una distinción entre la primera época de la Web
(donde el usuario era básicamente un sujeto pasivo que recibía la información o la publicaba, sin que
existieran demasiadas posibilidades para que se generara la interacción) y la revolución que supuso el
auge de los blogs, las redes sociales y otras herramientas relacionadas”. Wikipedia consulta el 1 de
marzo de 2017.

201
 colaborar en el diseño e implementación de servicios públicos efectivos y adaptados a las
necesidades de la ciudadanía.
➢ Reconocer como objetivos prioritarios, aumentar la cobertura, el uso y la velocidad de la
banda ancha, condiciones para la efectividad de las políticas de gobierno electrónico y la
prestación de servicios públicos digitales.
➢ Reconocer las oportunidades que ofrecen las TIC para lograr una mayor cobertura y
calidad en la atención de la salud, la interoperabilidad de los sistemas utilizados, y la
implementación de aplicaciones para la provisión de servicios en distintas plataformas.
➢ Subrayar la importancia de la utilización de estándares que faciliten la interoperabilidad de
las soluciones desarrolladas por los Gobiernos para ofrecer servicios digitales.
➢ Promover que los gobiernos y entidades gubernamentales pongan a disposición de la
sociedad, la información y los datos de interés público para crear nuevos servicios.
➢ Subrayar la importancia de adecuar las normativas en materia de transparencia y
privacidad de los datos, que permita un seguro de intercambio de información pública.
➢ Conocer los debates sobre políticas públicas relativas a Internet que se llevan a cabo por
la UIT y, en particular los que tengan lugar en la Conferencia Mundial de Desarrollo de las
Telecomunicaciones.

N) Cumbre Mundial de la Alianza de Gobierno Abierto.

La Alianza para el Gobierno Abierto es una nueva iniciativa multilateral dirigida a

propiciar compromisos concretos de parte de los gobiernos para promover la
transparencia, aumentar la participación ciudadana en los asuntos públicos, combatir
la corrupción y aprovechar las nuevas tecnologías para robustecer la gobernanza. La
Alianza. Con un espíritu plural e inclusivo, está conducida por un Comité Directivo,
compuesto por igual por nueve gobiernos y nueve organizaciones de la sociedad civil
(OSC), un modelo único que pone en práctica el objetivo de participación ciudadana.

La Alianza para el Gobierno Abierto385 fue formalmente lanzada en 2011, cuando los
gobiernos de los 8 países fundadores (Brasil, Indonesia, México, Noruega, Filipinas,

385 http://www.opengovpartnership.org/es/countries. La Alianza compuesta por 65 países miembros.

202
Sudáfrica, el Reino Unido y Estados Unidos) adoptaron la Declaración de Gobierno
Abierto y anunciaron su Plan de Acción.

La iniciativa ha pasado de contar con ocho países en 2011 a estar integrada por 69
países en 2016. América Latina y el Caribe -ALC- cuentan con 15 países miembros
de la AGA. Estos países son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, República
Dominicana, Trinidad y Tobago, y Uruguay.

En la Declaración de Gobierno Abierto los países386 se comprometen a “fomentar una

cultura de gobierno abierto que empodere y brinde resultados a los ciudadanos, y
promueva los ideales del gobierno abierto y participativo del Siglo XXI”, la Declaración
se basa en 4 principios de Gobierno Abierto387: (i) Aumentar la disponibilidad de
información sobre las actividades gubernamentales; (ii) Apoyar la participación
ciudadana; (iii) Aplicar los más altos estándares de integridad profesional en todos
nuestros gobiernos y (iv) Aumentar el acceso a las nuevas tecnologías para la apertura
y la rendición de cuentas.

Ciudad de México fue la sede en 2015 de la Cumbre Mundial; Francia sede 2016 hizo
el evento de lanzamiento en un formato completamente abierto388, con la iniciativa del
Laboratorio de Datos del gobierno francés (Etalab), uno de los objetivos principales es
el intercambio de experiencias de la sociedad civil de otros países, y sin duda hacer
conexiones con organizaciones que pudieran buscar los mismos objetivos en
diferentes países del mundo; dado que la comunidad de datos existe, el siguiente paso
será cohesionar a los miembros de la Sociedad Civil organizada, a fin de que trabajen
juntos y utilicen este organismo internacional como una plataforma para impulsar sus
agendas.

386 La Declaración ha sido suscrita por 54 países.

387 Texto completo de la Declaración de Gobierno Abierto consulta: enero 2017.
http://www.opengovpartnership.org/es/acerca-de/declaraci%C3%B3n-de-gobierno-abierto
388 http://www.opengovpartnership.org/es/node/9256

203
O) Asamblea General del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas,
examen a la aplicación de resultados de la CMSI en 2015.

El Informe “Progresos realizados en la aplicación y el seguimiento de los resultados

de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información a nivel regional e
internacional” del Secretario General de la Asamblea General del Consejo Económico
y Social de las Naciones Unidas389, destaca las principales actividades realizadas por
las partes para aplicar los resultados de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la
Información (CMSI) en 2015. En él se tiene en cuenta el examen global de la
aplicación de los resultados de la Cumbre Mundial realizado por la Asamblea General
de las Naciones Unidas realizado en Nueva York los días 15 y 16 de diciembre de
2015, diez años después de que se celebrara la segunda fase de la Cumbre Mundial
(Agenda de Túnez).

El informe incluyo información proporcionada por 32 entidades del sistema de las

Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales y partes interesadas sobre
las tendencias, los logros y los obstáculos relacionados con la aplicación de los
resultados de la CMSI. En el documento final de la reunión, la resolución 70/125 de la
Asamblea General, se reafirmó la visión de la CMSI de construir una sociedad de la
información centrada en la persona, integradora y orientada al desarrollo. En el
documento se celebró la rapidez de la evolución y la difusión de las tecnologías de la
información y las comunicaciones (TIC), aunque se expresó preocupación por las
brechas digitales que persistían dentro de los países y entre estos. Señalándose
oportunidades en la existencia de mecanismos de financiación, los derechos
humanos, la creación de confianza y seguridad en el uso de las TIC, y la gobernanza
de Internet.

389 Este informe También se pone de relieve el llamamiento que se hizo durante el examen para que
se reforzaran las sinergias entre la CMSI, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y la Agenda de
Acción de Addis Abeba, también aprobadas en 2015. Distribución general 29 de febrero de 2016.
http://unctad.org/es/PublicationsLibrary/a71d67_es.pdf Consultado el 1 de mayo de 2017.

204
Se indican otros informes presentados a la Asamblea General: a) Declaración final de
la conferencia “Hacia las sociedades del conocimiento para la paz y el desarrollo
sostenible”, que se celebró en la UNESCO en febrero de 2013; b) Declaración de la
Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información +10 relativa a la Aplicación de
los Resultados de la CMSI; c) Perspectiva para la CMSI después de 2015390. Los dos
últimos informes fueron aprobados en el Evento de Alto Nivel CMSI+10, celebrado en
la UIT en junio de 2014.

La Asamblea General acordó celebrar una nueva reunión de alto nivel sobre la
sociedad de la información en 2025, con la participación de todas las partes
interesadas, en la que se hará balance de los progresos en la aplicación de los
resultados de la CMSI.

Se observó con satisfacción la evolución en materia de conectividad, innovación y

acceso a las TIC desde la celebración de la CMSI, en particular el rápido crecimiento
de la banda ancha fija e inalámbrica, la Internet móvil, los teléfonos inteligentes y las
tabletas, la computación en la nube y los macrodatos. No obstante, se expresa
preocupación acerca de las brechas digitales importantes que existían dentro de los
países y entre estos, en particular la brecha digital entre los géneros391, y se reiteró el
compromiso de superarlas procurando mejorar la conectividad, la asequibilidad, el
contenido y la competencia. (Resolución 70/125 de la Asamblea General).

La proporción de la población mundial que cuenta con cobertura de telefonía móvil

supera actualmente el 95%. Asimismo, el número de abonados a la telefonía móvil
celular aumentó de 2.200 millones a 7.100 millones desde 2005, y el de abonados a

390 Además, la Asociación para la Medición de las TIC para el Desarrollo publicó en junio de 2014 el
documento Final WSIS Targets Review: Achievements, Challenges and the Way Forward (Examen final
de los resultados de la CMSI: logros, retos y camino a seguir)
391 Los datos de la UIT indican que la proporción de mujeres usuarias de Internet en el mundo es del

40,8%, en comparación con el 45,9% de los hombres. En los países en desarrollo y los países menos
adelantados el desfase es considerablemente mayor que en los países desarrollados. en el marco de
la aplicación de las líneas de acción de la CMSI se piden medidas para abordar la participación de las
mujeres en las TIC como creadoras de contenido, empleadas, empresarias, innovadoras y
responsables de las decisiones.

205
servicios de banda ancha móvil, de 800.000 a 3.500 millones desde 2010. Sin
embargo, los países en desarrollo, y en especial los países menos adelantados, donde
solo tiene acceso a Internet el 6,7% de los hogares, van muy a la zaga de los países
desarrollados, donde goza de acceso el 81,3% de los hogares. En muchos países, las
brechas digitales entre las zonas urbanas y las rurales son considerables, y solo el
29% de la población rural mundial tiene cobertura de redes de tercera generación 3G,
frente al 89% de la población urbana. (Informe UIT sobre Medición de la Sociedad de
la Información 2015).

El Informe sobre “Medición de la Sociedad de la Información 2015” muestra que todos

los países mejoraron sus valores en el índice entre 2010 y 2015, pero la disparidad
entre ellos sigue siendo sustancial. Las posiciones superiores en el índice
corresponden mayoritariamente a países desarrollados con niveles de ingresos
elevados, mercados competitivos y una población cualificada.

Se reafirman los principios relativos a la universalidad de Internet para promover una

red basada en los derechos humanos, abierta, accesible a todos y que cuente con la
participación de los distintos interesados. La computación en la nube sigue
propiciando la creación de nuevos servicios para las empresas y los usuarios
particulares, mientras que la Internet de las cosas y las aplicaciones y los dispositivos
innovadores auguran la extensión de la implantación de Internet en las actividades
económicas y sociales en el futuro.

Otras cuestiones relativas a la gobernanza de Internet, como la ciberseguridad, la

neutralidad de la red, los derechos humanos, la diversidad cultural y las consecuencias
de las nuevas tecnologías y aplicaciones, han sido ampliamente debatidas a lo largo
del año en distintos foros, como el Foro para la Gobernanza de Internet, la Geneva
Internet Platform, la conferencia mundial sobre Internet organizada por el Gobierno de
China y la Global Commission on Internet Governance, que publicaron estudios sobre
la Web oscura, la ciberseguridad y los ciberderechos del niño. La UNESCO celebró
una conferencia sobre el futuro de Internet, “Conectando los Puntos: Opciones para
la Acción Futura”, que tuvo lugar en París en marzo de 2015.

206
En septiembre de 2015 las Naciones Unidas aprobaron la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible, sus 17 objetivos establecen un nuevo marco de acción
internacional orientada a promover la prosperidad económica, el bienestar social y la
sostenibilidad ambiental (A/RES/70/1). La Agenda reconoce la interconexión mundial
y la expansión que las TIC que brindan grandes posibilidades para acelerar el
progreso humano, superar la brecha digital y desarrollar las sociedades del
conocimiento.

En julio de 2015, en la 3ª Conferencia Internacional sobre la Financiación para el

Desarrollo, se acordó la Agenda de Acción de Addis Abeba, que prevé el
establecimiento de un mecanismo de facilitación de la tecnología para fomentar las
capacidades en relación con la tecnología, particularmente las TIC, en los países en
desarrollo. El mecanismo se incorporó en la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible y se presentó en la cumbre de las Naciones Unidas para la aprobación de
la agenda para el desarrollo después de 2015, en septiembre.

La Comisión Económica para África (CEPA) publicó el informe “CMSI+10 y Más Allá:
Resultados y Perspectivas para África”, donde analiza la rápida y constante expansión
del acceso y el uso de telefonía móvil en África, así como de las mejoras en materia
de armonización de las leyes y políticas en la esfera de las TIC y de formulación y
aplicación de ciberestrategias subregionales por las comisiones económicas
regionales africanas. No obstante, la CEPA reiteró su preocupación acerca del
insuficiente despliegue de la banda ancha y el acceso a Internet, que limitaba sus
beneficios para el desarrollo y requería nuevas inversiones en infraestructura e
instalaciones de acceso público.

La Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP) continúa su

colaboración con organismos regionales, como el Banco Asiático de Desarrollo y la
Telecomunidad de Asia y el Pacífico, con el fin de estimular el desarrollo de la
infraestructura regional y superar las brechas digitales dentro de la región. La iniciativa

207
de creación de una gran autopista de la información en Asia y el Pacífico tiene por
objeto mejorar la conectividad de los países en desarrollo sin litoral de la región
conectándolos a cables submarinos y desplegando puntos de intercambio de Internet.
La CESPAP publicó la encuesta “Aumentar la ciberresiliencia de la infraestructura de
las TIC: deficiencias y oportunidades en la gestión de desastres” que demuestra el
uso frecuente de las TIC para crear sistemas de alerta temprana permiten mitigar los
efectos de los desastres naturales y realizar comunicaciones urgentes en la región;
también se presentó un documento de trabajo sobre los sistemas de transporte
inteligentes de la región.

La Comisión Económica y Social para Asia Occidental –CESPAO- preparó su

publicación bienal Regional “Perfil regional de la sociedad de la información en los
países árabes”, en la que evaluó el desarrollo de la sociedad de la información y
definió las prioridades para después de 2015. Entre los problemas particulares figuran
la escasa conectividad de banda ancha, las brechas digitales entre países y entre las
zonas rurales y urbanas, y la necesidad de estimular los usos de las TIC para el
desarrollo. CESPAO se centró en las prioridades regionales en materia de
ciberseguridad y ciberdelincuencia, la concienciación de los dirigentes políticos acerca
de las TIC, y el uso de las tecnologías espaciales y satelitales. Ha seguido
promoviendo los servicios en línea y los contenidos en árabe, mediante la
organización, en colaboración con la UIT, la Liga de los Estados Árabes y el Gobierno
de los Emiratos Árabes Unidos, de un foro sobre los contenidos en árabe en una época
de importantes transformaciones digitales. También publicó el estudio “Aumento de la
calidad del contenido digital en árabe”.

La Comisión Económica para Europa (CEPE) ha facilitado el comercio basada en las

TIC. En 2015, su Centro de las Naciones Unidas de Facilitación del Comercio y las
Transacciones Electrónicas actualizó el Reglamento de las Naciones Unidas para el
Intercambio Electrónico de Datos para la Administración, el Comercio y el Transporte,
y el Código de Localidades de las Naciones Unidas a efectos de Comercio y
Transporte, que facilitan el intercambio de información en el marco del transporte, las

208
aduanas, la administración y el comercio. La CEPE promueve iniciativas de
intercambio de datos en “ventanilla única” para reducir los costos de las transacciones
comerciales y colabora con la CESPAP para promover los intercambios comerciales
sin soporte en papel. Asimismo, apoya la creación de sistemas inteligentes de
transporte para aumentar la eficiencia de las redes de transporte y flete y colabora con
asociados europeos para crear un sistema de información ambiental común. La
Comisión Europea avanza en la creación de un observatorio mundial sobre la política
de Internet.

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) aplica los resultados
de la CMSI mediante sus planes de acción regionales. En la quinta Conferencia
Ministerial sobre la Sociedad de la Información, que se celebró en México se examinó
la aplicación del Plan de Acción sobre la Sociedad de la Información y del
Conocimiento de América Latina y el Caribe, y se formuló la Declaración de México
que aprueba la Agenda digital para América Latina y el Caribe, que incluye
compromisos de políticas en materia de acceso e infraestructura, la economía digital,
el gobierno electrónico, el desarrollo sostenible y la inclusión, y la gobernanza.

En 2015 el Consejo Económico y Social aprueba la Resolución 2015/26, en la que se

evaluaban los progresos en la aplicación y el seguimiento de los resultados de la
CMSI. La Asamblea General aprobó Resolución 70/184 de 2015, relativa a las TIC
para el desarrollo. Solicitó al Secretario General que tuviera en cuenta la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible y la Agenda de Acción de Addis Abeba al presentar un
informe sobre la aplicación de los resultados de la CMSI.

La Asamblea General en su Resolución 70/125, reconoció que el Foro de la CMSI era

una plataforma que permitía que las partes interesadas debatieran y compartieran las
mejores prácticas en la aplicación de los resultados de la Cumbre Mundial, y convino
en que siguiera celebrándose anualmente.

209
Las organizaciones de la sociedad civil han seguido centrando su atención en los
aspectos de la sociedad de la información relacionados con los derechos, el acceso y
el desarrollo. La Internet Society se concentró en las medidas para promover una
Internet abierta y en la evolución de la relación entre la gobernanza de Internet y el
desarrollo sostenible.

Las aportaciones de las TIC al desarrollo son visibles en la labor de los organismos
especializados de las Naciones Unidas, las organizaciones multilaterales, las
instituciones financieras internacionales y otros interesados. El compromiso de la
Asamblea General con el valor y los principios de la cooperación y la participación de
las distintas partes interesadas en la aplicación de los resultados de la CMSI se
reafirmaron en su Resolución 70/125.

La UIT colabora con los Gobiernos y el sector privado para establecer normas y
reglamentos internacionales en materia de telecomunicaciones y espectro
radioeléctrico, y para elaborar planes nacionales de banda ancha. Algunas de las
esferas que registraron mayor actividad en 2015 fueron la transición a la radiodifusión
digital, que libera frecuencias para otros usos, y la elaboración de normas sobre la
computación en la nube y la Internet de las cosas.

Se ha dedicado amplia atención a la relación entre los resultados de la CMSI y los

Objetivos de Desarrollo Sostenible. En la Resolución 70/125 de la Asamblea General
se reconoció que la banda ancha era un factor facilitador fundamental del desarrollo
sostenible. La UIT y la UNESCO coordinan la labor de la “Comisión sobre la Banda
Ancha para el Desarrollo Sostenible”, que reúne a altos representantes de
organizaciones internacionales, Gobiernos y el sector privado con el fin de promover
políticas para la adopción y utilización de los servicios de banda ancha. La UNESCO
ha seguido incidiendo en la importancia de crear sociedades del conocimiento
inclusivas, en las que el acceso a la información se traduzca en conocimientos que
sirvan de apoyo al desarrollo sostenible.

210
La educación y la creación de capacidad son fundamentales para que los países en
desarrollo puedan obtener beneficios sociales y económicos de la innovación
tecnológica; promover la utilización de las TIC con fines pacíficos y prevenir conflictos
derivados del uso de estas tecnologías redundaba en interés de todos los Estados.

En la Resolución 70/125 de la Asamblea General se hizo un llamamiento a desarrollar

una cultura de seguridad cibernética, con participación de todos los interesados, y se
celebró la adopción de iniciativas como las de la UIT, la Comisión de Prevención del
Delito y Justicia Penal y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito;
la Agenda sobre Ciberseguridad Global, dirigida por la UIT, ofrece un marco para
coordinar las necesidades jurídicas, técnicas, organizativas y formativas a nivel
mundial. Muchos países han creado equipos nacionales de respuesta a incidentes de
seguridad informática, a menudo con el apoyo técnico de la UIT y el Foro de Equipos
de Seguridad y Respuesta a Incidentes. El impacto de Internet en los niños sigue
suscitando preocupaciones que se intenta resolver mediante la Agenda sobre
Ciberseguridad Global.

Cada vez hay mayor consenso acerca de la importancia del gobierno electrónico y los
servicios públicos electrónicos. Se ha prestado más atención a la participación de los
ciudadanos y al gobierno abierto.

En la resolución 70/125 de la Asamblea General se reconoce que la economía digital

es una parte importante y cada vez mayor de la economía mundial.

La UNESCO sigue promoviendo la capacitación profesional en la esfera de las TIC a

través de su Marco de Competencias de los Docentes, alentando la inclusión de las
TIC en los programas nacionales y mundiales con objeto de cumplir sus objetivos de
educación para todos, y recomendando la utilización de las TIC en los sistemas de
información sobre la administración de la educación.

211
La OMS lidera las actividades de supervisión y facilitación de los avances en materia
de cibersalud dentro del sistema de las Naciones Unidas. El número de países que
contaban con estrategias en materia de cibersalud aumentó de 55 en 2009 a 116 en
2015. Los recientes casos de epidemias, desastres naturales y conflicto pusieron de
manifiesto la gran utilidad de las TIC en la respuesta a emergencias mundiales y en
las intervenciones humanitarias. La OMS destaca el potencial de las TIC para obtener
una información local oportuna y precisa, el intercambio rápido y seguro de
información, el intercambio de información pública y la conexión de las comunidades
con el personal desplegado en primera línea de intervención de urgencia.

Se ha producido una migración considerable de empleos entre países, debida, entre

otras cosas, a la externalización del empleo de los países desarrollados a países en
desarrollo, y una parte del trabajo de oficina se hace ahora desde el domicilio del
trabajador. En la resolución 70/125 de la Asamblea General se reconoció que, si bien
las TIC habían creado una nueva generación de empresas, innovadores y empleos,
también habían alterado o vuelto obsoletos otros existentes.

La UIT y otras asociaciones internacionales están estudiando la forma de reducir el

impacto de las redes y los dispositivos en el medio ambiente. Actualmente, 190 países
comparten datos a través del dispositivo de intercambio de estudios PNUMA en Vivo,
que utiliza los sistemas de presentación de información nacionales. El Protocolo de la
Comisión Económica para Europa sobre Registros de Emisiones y Transferencias de
Contaminantes constituye un modelo de vigilancia de la contaminación basada en las
TIC. El uso de las TIC para reunir e intercambiar información meteorológica y
ambiental va en aumento constante. La Organización Meteorológica Mundial facilita
el intercambio de información entre países, mientras que su Sistema Mundial de
Observación Integrado tiene por objeto mejorar la calidad de los datos meteorológicos
y climáticos.

Las actividades de seguimiento de la CMSI en relación con la ciberagricultura, en 2015

contaba con más de 13.000 participantes de más de 170 países, se basan en la

212
Comunidad de Prácticas e-Agricultura, que facilita la colaboración mediante el
intercambio de conocimientos, la creación de redes, la investigación y la aplicación de
programas, participan profesionales del desarrollo, autoridades políticas,
representantes de organizaciones de agricultores, investigadores y especialistas en
las TIC del sector de la agricultura y el desarrollo rural.

La inversión privada ha seguido siendo la principal fuente de financiación para el

sector de las TIC. Las asociaciones público-privadas han ampliado considerablemente
el abanico de iniciativas de inversión en infraestructura y servicios en los países en
desarrollo. Por su parte, las instituciones financieras internacionales también han
hecho notables inversiones en infraestructura.

El Foro para la Gobernanza de Internet, abordó en 2015 el tema de la evolución de la

gobernanza de Internet y el fomento del desarrollo sostenible. Acudieron al Foro más
de 2.400 personas, que asistieron a más de 150 talleres y sesiones temáticas,
mientras que otras participaron en línea gracias a 50 concentradores remotos; el Foro
definió opciones de políticas para conectar a otros 1.000 millones de personas. Se
analizaron varios informes del Foro sobre Mejores Prácticas. Las sesiones plenarias
del Foro aportaron contribuciones para el examen CMSI+10 y en ellas se examinaron
la economía Internet y el desarrollo sostenible; la mejora de la ciberseguridad y la
creación de confianza digital; los servicios con tarifa cero (zero rating); la relación entre
los derechos humanos, el acceso y la gobernanza de Internet; y la evolución del
ecosistema de la gobernanza de Internet tras la iniciativa NETmundial. La Asamblea
General, mediante su resolución 70/125 de 2015, acordó prorrogar el mandato del
Foro por otros diez años, durante los cuales el Foro debía seguir mostrando avances
con respecto a las modalidades de trabajo y la participación de las partes interesadas
pertinentes de los países en desarrollo.

Es preciso establecer sólidas sinergias entre la sociedad de la información y la

implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Cuantos mayores
sean la presencia y la eficacia de las TIC, mayor impacto tendrán en cada uno de los

213
Objetivos de la Agenda 2030, facilitando su consecución mediante las nuevas
tecnologías y competencias, y permitiendo una supervisión y medición más efectivas
de los progresos hacia el desarrollo sostenible gracias a la recolección y el análisis de
macrodatos. Para que se realice plenamente el potencial de desarrollo de la sociedad
de la información, es necesario incorporar esas tendencias en las estrategias de
desarrollo nacional e internacional, en particular las encaminadas al logro de los
Objetivos.

La Asamblea General reconoció en su examen global que no era posible responder a

esos retos sin la participación, la asociación y la cooperación continuadas de los
Gobiernos, el sector privado, la sociedad civil, las organizaciones internacionales, las
comunidades técnica y académica y los demás interesados de todos los países. La
cooperación y la participación de las múltiples partes interesadas han caracterizado
desde su inicio el proceso de la CMSI. Igualmente importante será su contribución a
la creación de sinergias entre la sociedad de la información y los objetivos generales
de la comunidad internacional, establecidos en la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible.

P) Conferencia de Plenipotenciarios de la Unión Internacional de

Telecomunicaciones (Busán, República de Corea 2014).

En la Conferencia se expidió la Resolución 2 de 2014 relacionada con el Foro Mundial

de Política de las Telecomunicaciones, las tecnologías de la información y la
comunicación, la cual expresa que las telecomunicaciones han experimentado
cambios considerables debido al progreso tecnológico, a la mundialización de los
mercados y a la demanda creciente de los usuarios de servicios transfronterizos
integrados y cada vez más adaptados a sus necesidades, pero que continúa la urgente
necesidad de un marco mundial para el intercambio de información sobre estrategias
y políticas de telecomunicaciones y tecnologías de la información y la comunicación
(TIC).

Q) Conferencia Mundial de Desarrollo de las Telecomunicaciones -CMDT.

214
La Conferencia Mundial de Desarrollo de las Telecomunicaciones (CMDT) organizado
por la UIT, agencia de la ONU encargada de telecomunicaciones, información y
tecnologías de comunicación, incluye entre sus participantes delegados de gobiernos,
ministros, embajadores, el sector privado y la sociedad civil, además de
organizaciones regionales e internacionales.

Dentro de los objetivos de la Conferencia se encuentran: fomentar la cooperación

internacional en materia de telecomunicaciones y TIC; fomentar un ambiente propicio
para el desarrollo de las TIC y el desarrollo de las redes de TIC, así como aplicaciones
y servicios relevantes, incluyendo la reducción de la brecha de normalización;
aumentar la confianza y la seguridad en el uso de las TIC y el despliegue de
aplicaciones y servicios pertinentes; fortalecer la capacidad humana e institucional,
promover la inclusión digital y proporcionar asistencia concentrada a países con
necesidades especiales; mejorar la adaptación al cambio climático y la mitigación, y
los esfuerzos de gestión de desastres a través de las telecomunicaciones y las TIC.

El evento tiene lugar cada 4 años392 y consta de 2 partes, una conferencia de

desarrollo de telecomunicaciones (CMDT) que orientan el próximo ciclo de 4 años, y
un cierto número de conferencias regionales de desarrollo, que se extiende durante
este mismo periodo, y examinan la globalidad de las necesidades y analizan "la
progresión de los trabajos" actuales y/o futuros del Sector, identifica las prioridades y
busca soluciones innovadoras a algunas necesidades de desarrollo más desafiantes.
En Dubái 2014, 1300 altos funcionarios del gobierno, legisladores, reguladores, la
industria y líderes de la sociedad civil de 137 países renovaron su compromiso de
erradicar la exclusión digital.

R) Asamblea Mundial de Normalización de las Telecomunicaciones.

392
Las conferencias se han celebrado en: Arusha 1985, Buenos Aires 1994, La Valetta 1998, Estambul
2002, Doha 2006, Hyderabad 2010, Dubái 2014, Buenos Aires 2017.

215
Se celebra cada cuatro años393 y define el siguiente próximo periodo de estudios del
UIT-T. AMNT-; Las funciones de las Asambleas Mundiales de Normalización de las
Telecomunicaciones se especifican en el Artículo 18 de la Constitución de la UIT. En
el Artículo 13 del Convenio de la UIT se dispone que se convoquen Asambleas
Mundiales de Normalización de las Telecomunicaciones "para examinar materias
relacionadas con la normalización de las telecomunicaciones".

La Asamblea también revisa los métodos de trabajo, los procesos de aprobación, y la

estructura de las Comisiones de Estudio.De manera puntual asignan órbitas globales
del espectro de radio y de satélite, desarrollan normas técnicas que garanticen que
las redes y tecnologías se interconecten sin problemas y se esfuerzan por mejorar el
acceso a las TIC a las comunidades marginadas en todo el mundo.

S) Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología -Iberoamericana e Interamericana

-RICYT.

En esta Red participan todos los países de América, junto con España y Portugal, la
cual surgió en Argentina a fines de 1994, en el Taller Iberoamericano sobre
Indicadores de Ciencia y Tecnología.

La RICYT fue adoptada por el Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para

el Desarrollo (CYTED) como red iberoamericana y por la Organización de Estados
Americanos (OEA) como red interamericana. Su puesta en marcha se hizo efectiva a
fines de abril de 1995. En la actualidad la Red está soportada por el Observatorio
Iberoamericano de la Ciencia, la Tecnología y la Sociedad de la Organización de
Estados Iberoamericanos –OEI-.

Su objetivo es promover el desarrollo de instrumentos para la medición y el análisis

de la ciencia y la tecnología en Iberoamérica, en un marco de cooperación

393 Florianópolis 2004, Johannesburgo 2008, Dubái 2012, Túnez 2016.

216
internacional, con el fin de profundizar en su conocimiento y su utilización como
instrumento político para la toma de decisiones.

La RICYT participa como miembro observador del Grupo NESTI y de la Organización

para la Cooperación y el Desarrollo Económico -OCDE. Asimismo, trabaja en conjunto
con UNESCO, el BID, la CEPAL, la Secretaría Ejecutiva del Convenio Andrés Bello -
SECAB, el Caribbean Council for Science and Technology –CCST- y la Comisión para
el Desarrollo Científico y Tecnológico de Centro América y Panamá –CTCAP-.

T) La Alianza del Pacífico.

Iniciativa de integración regional conformada por 4 países miembros: Chile, Colombia,

México y el Perú, y otros dos países candidatos oficiales a ser miembros: Costa Rica
y Panamá. Las cuatro naciones fundadoras de la Alianza reúnen el 40% del PIB de
Latinoamérica y al sumar toda su producción y si se les contara como un solo país, en
el 2012 fueron la novena economía del planeta. El Mercado Integrado
Latinoamericano (MILA), actualmente integra los mercados de valores de Colombia,
Chile, Perú y México a través de sus bolsas de valores.

El 6 de junio de 2012 en la IV cumbre, Antofagasta, Chile, los presidentes suscribieron

el Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico en el cual resaltaron los avances en
aspectos como el intercambio comercial mediante tecnologías de la información y
comunicaciones, los trabajos hechos por ProExport, ProChile, PromPerú, Proinversión
y ProMéxico en la promoción del intercambio comercial entre sus países, la
colaboración brindada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL).

En mayo de 2017 los representantes de los gobiernos de la Alianza del Pacífico

concertaron en torno a trabajar en la interoperabilidad de sistemas gestionados por
las TIC que generen valor en los servicios que ofrecen los gobiernos a los ciudadanos,
así como de las capacidades que los gobiernos necesitan desarrollar en sus sistemas

217
tecnológicos para compartir información y establecer mecanismos de reconocimiento
regional que fomenten el comercio electrónico de manera sencilla y fácil para todos
los países.

U) Conferencia de Ciencia, Innovación y TICs de la Comisión Económica para

América Latina y el Caribe –CEPAL-394.

La 1ª reunión fue convocada por la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL en virtud de la

Resolución 672(XXXIV) y tuvo lugar en Santiago de Chile, los días 9 y 10 de junio de
2014.

La 2ª Reunión de la Conferencia de Ciencia, Innovación y Tecnologías de la

Información y las Comunicaciones de la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL) fue convocada por la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL en virtud
de la resolución 710(XXXVI) y tuvo lugar en San José de Costa Rica, los días 12 y 13
de septiembre de 2016395.

En una región importadora de tecnología396, la creación de esta Conferencia responde

no solo a la necesidad de un diálogo entre los países de la región sobre políticas y
avances en ciencia, tecnología e innovación; sino a la imposibilidad de avanzar en el
cierre de la brecha de desigualdad, a causa de la existencia de una marcada
heterogeneidad estructural en la región, en esa trilogía innovación, ciencia y la
tecnología. Para ello esta instancia podría ser una voz propia y servir para plantear a
los gobiernos la necesidad de aumentar la inversión y lograr un enfoque integrado en

394 Como antecedentes de esta Conferencia tenemos la Comisión de Ciencia y Tecnología para el
Desarrollo como parte del Consejo Económico y Social de ONU, creada mediante Resolución ONU
46/235 de 1992; Reunión de Ministros, “Declaración de Río de Janeiro 2013” sobre Innovación y cambio
estructural en América Latina y el Caribe: estrategias para un desarrollo regional inclusivo; XII
Conferencia Regional, Santo Domingo 2013 sobre la Mujer de América Latina y el Caribe.
395 Participaron en la Reunión representantes de los siguientes Estados miembros de la CEPAL:

Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, España, Estados Unidos,
Japón, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.
396 “El valor de las plataformas digitales en el mundo se concentraba en los Estados Unidos y Asia, y

que América Latina y el Caribe consumía mucho pero producía poco en la economía digital”. (Director
de la División de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL).

218
ciencia y tecnología, que permitiera lograr ventajas comparativas regionales, como
base de las nuevas políticas industriales activas y al servicio del bienestar social y ser
protagonistas del cambio tecnológico.

V). La Comisión de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo397.

Creada por el Consejo Económico y Social de la ONU en 1992 (Resolución/62), esta

Comisión asesora científica y técnicamente a expertos de órganos
intergubernamentales del sistema de la ONU; formula directrices normativas para la
armonización de las políticas de los órganos, organizaciones y organismos del sistema
de la ONU en lo que respecta a las actividades científicas y tecnológicas; vigilar las
actividades y los programas vinculados a la ciencia y la tecnología; adopta
disposiciones para reconocer y evaluar los adelantos que puedan afectar
desfavorablemente el proceso de desarrollo, para el fortalecimiento de la capacidad
científica y tecnológica de los países en desarrollo.

La Comisión creó la Red Electrónica de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo, que

se constituye en un portal de información sobre las actividades científicas y
tecnológicas para el desarrollo en el sistema de las Naciones Unidas, instituciones
multilaterales y bilaterales y organizaciones no gubernamentales (ONG). La Red
contiene información actualizada sobre las actividades científicas y tecnológicas
dentro y fuera del sistema de las Naciones Unidas, los tratados y protocolos
internacionales relacionados con la ciencia y la tecnología y las iniciativas
internacionales y los próximos acontecimientos y cumbres principales; creando un
espacio virtual que permita intercambiar ejemplos de buenas prácticas entre los
institutos nacionales y regionales de ciencia y tecnología.

397 Comisión de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo octavo periodo de sesiones Ginebra, 23 a 27
de mayo de 2005. Tema 6 del programa provisional. Métodos de trabajo de la Comisión.
http://repository.un.org/bitstream/handle/11176/263411/E_CN.16_2005_4-
ES.pdf?sequence=6&isAllowed=y

219
Se organizaron grupos de trabajo en Internet experimentales en línea, con unos 140
participantes. Los miembros de los grupos de trabajo representaban a más de 30
países y comprendían representantes de gobiernos, ONG, organizaciones
intergubernamentales e investigadores.

Entre las entidades de las Naciones Unidas con las que la Comisión ha cooperado
estrechamente mediante su Mesa y su secretaría están: el Grupo de Tareas de las
Naciones Unidas sobre la tecnología de la información y las comunicaciones, el Grupo
de Tareas sobre Ciencia, Tecnología e Innovación en los objetivos de desarrollo del
Milenio de las Naciones Unidas, el Centro de Asia y el Pacífico para la Transferencia
de Tecnología, la Comisión Económica para Europa (CEPE), la Comisión Económica
y Social para Asia Occidental (CESPAO), la Comisión Económica y Social para Asia
y el Pacífico (CESPAP), la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), la
Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), el
Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) y la UNCTAD.

La Comisión ha desempeñado una función fundamental en la detección y la

evaluación tempranas de las novedades científicas y tecnológicas que puedan afectar
negativamente el proceso de desarrollo, así como aquellas que puedan tener una
importancia concreta y potencial para los países en desarrollo. Por ejemplo, la
publicación de la Comisión sobre las sociedades del conocimiento, de 1998, que
culminó su innovadora labor sobre las TIC desde 1995, se presentó al Grupo de
Tareas de las Naciones Unidas sobre la tecnología de la información y las
comunicaciones. La labor de la Comisión sobre la biotecnología llevó a la creación en
2004 del Grupo de Tareas interinstitucional sobre la biotecnología. Los Índice de
desarrollo de las TIC, se presentaron a la primera fase de la Cumbre Mundial sobre la
Sociedad de la Información, celebrada en Ginebra del 10 al 12 de diciembre de 2003.
Desde 2003, la labor de la Comisión se ha centrado en la promoción de la aplicación
de la ciencia y la tecnología para cumplir los objetivos de desarrollo, entre ellos los
comprendidos en la Declaración del Milenio.

220
Para mayo de 2016 en Suiza y con participantes de los gobiernos, la sociedad civil, el
sector privado y las organizaciones internacionales, la Comisión abordó 2 temas
prioritarios, a saber: i) ciudades inteligentes e infraestructura y ii) prospectiva para el
desarrollo digital. Durante el 19º período de sesiones se examinaron los progresos
realizados en la aplicación de los resultados de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad
de la Información (CMSI) a nivel regional e internacional; teniendo en cuenta el
examen global de la aplicación de los resultados de la Cumbre Mundial realizado por
la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2015, diez años
después de que se celebrara la segunda fase de la Cumbre Mundial. También se pone
de relieve el llamamiento que se hizo durante el examen para que se reforzaran las
sinergias entre la CMSI, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y la Agenda de
Acción de Addis Abeba, también aprobadas en 2015. Además la Comisión escuchó
presentaciones sobre los análisis de las políticas nacionales de ciencia, tecnología e
innovación.

4.5.4. Un futuro posible en E- Government para América Latina.

En Latinoamérica perece que la legislación sobre e-Administración no ha repensado

ni redefinido el concepto de Administración al que aspira. Se ha limitado a establecer
nuevos canales de comunicación. No se ha planteado una nueva forma de trabajo, de
colaboración interadministrativa.

Según el estudio de CRIADO y GIL-GARCÍA398, e-gobierno en América Latina ofrece

disparidades cuando se observa la situación país por país, por ejemplo, en lo que
respecta al acceso a internet con un grupo de países que supera el 50%, otro que
oscila entre el 30 y el 50 %, y un tercer grupo de países menos experimentados con
una tasas reducida de acceso a internet en la región (menos de 30%); el
posicionamiento de la banda ancha se ubica con mayor fuerza en Chile y Uruguay.

398 CRIADO, J. I. y GIL GARCÍA, J. R. “Gobierno electrónico, gestión y políticas públicas: Estado actual
y tendencias futuras en América Latina” Gestión política pública. vol.22. México 2013.
http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-10792013000400001

221
Otro indicador es el uso de computadoras personales cuyo porcentaje se extiende
desde un 40% en Uruguay hasta 6.3% y 2.1% en Nicaragua y Cuba, respectivamente.

Lo anterior contrasta con el acceso a la telefonía celular en la región, que es

ampliamente superior en todos los casos, es aquí donde los gobiernos, expresa
CRIADO y GIL-GARCÍA, pueden identificar una oportunidad para promover el acceso
a los servicios de e-gobierno a través de estos dispositivos móviles, debido a su
creciente nivel de aceptación, incluyendo aquellos países con un nivel más limitado
de penetración social de internet.

Es evidente que los gobiernos de la región han invertido más en el uso de internet
para garantizar que las administraciones oferten servicios públicos electrónicos en
línea; que en lo que respecta a la mejora del acceso y alfabetización para las
personas.

CRIADO y GIL-GARCÍA coinciden en que los 5 temas de gobierno electrónico en

América Latina, que más se trabajan son:

a) Agendas nacionales de e-gobierno. Los gobiernos latinoamericanos han

adoptado agendas para la promoción del e-gobierno de una manera intensa. La
mayoría de las estrategias nacionales de e-gobierno se han orientado a mejorar las
interacciones en Internet de las administraciones públicas con los ciudadanos y las
empresas (uso de páginas web para prestar servicios electrónicos, plataformas de e-
contratación pública, etc.).

b) Creación de portales web especializados en la provisión de información y la

prestación de servicios electrónicos. Oferta de e-gobierno o el front-office de las
administraciones públicas en Internet. Se orienta a ampliar la capacidad electrónica
de las administraciones públicas para interaccionar con sus ciudadanos y empresas.
En general, se proporciona información sobre los procedimientos administrativos, los

222
documentos necesarios para solicitarlos, incluso ofreciendo envío electrónico de los
mismos, sólo en algunos casos se permite realizar todo el trámite completo vía digital.

c) Estrategias de interoperabilidad puestas en marcha; probablemente, es una de

las principales barreras para el completo desarrollo del e-gobierno dentro de la región.

d) Iniciativas ligadas a las redes sociales. Latinoamérica es una de las regiones

líderes en la utilización social de las redes sociales.

e) Gobierno abierto (open government) y transparencia administrativa. Muchos de

los países de la región (14 en total) se han unido de alguna manera a la open
Government Partnership (Alianza para el Gobierno Abierto) (OGP), un esfuerzo global
para lograr gobiernos mejores, desde la declaración de 2011.

En algunos casos se ha desarrollado un concepto de open government muy ligado a

apertura de datos públicos y la creación de portales web en ese sentido. El
concepto open government y la apertura de datos públicos, así como otras ideas
ligadas a la transparencia, reutilización, colaboración, participación, etc., forman parte
del paisaje administrativo y de la agenda de modernización de las administraciones
públicas de los países de lengua española.

En 2014 durante la 1ª Reunión de la Conferencia de Ciencia, Innovación y Tecnologías

de la Información y las Comunicaciones de la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe –CEPAL- se advirtió que se estaba construyendo un siglo sin
gobernabilidad, donde la ciencia no participaba de las políticas públicas y donde no
se realizaban acciones decididas para enfrentar sucesos como el fin de la era del
petróleo, el cambio climático, la nanotecnología, la simbiosis entre hombres y
máquinas y la economía del contenido. Se subraya que el gran desafió era
democratizar la ciencia para tener una sociedad más meritocrática y superar la visión
rentista de los recursos naturales.

223
En la Conferencia se aprobaron 4 líneas de acción para la definición del programa
bienal de actividades de cooperación regional e internacional en ciencia, innovación y
tecnologías de la información y las comunicaciones, así:

a) Cooperación regional para la formación de recursos humanos. Incorporar la

ciencia y la tecnología en todo el sistema educativo que favorezca las capacidades,
habilidades y destrezas de la población en el ámbito tecnológico y de la innovación;
democratizar el acceso a la ciencia, mediante una educación continua; incrementar
los presupuestos y reducir la brecha entre las necesidades del sector productivo y la
oferta educativa en materia científica y tecnológica. Crear centros regionales y
expandir las capacidades de investigación a los niveles estatales y locales. Crear en
la enseñanza superior programas regionales e internacionales de cooperación.
Atender la fuga de cerebros y las brechas de acceso a las TIC. Atender falencias en
el aprendizaje del idioma inglés y fortalecer la colaboración entre los programas
nacionales de formación de recursos humanos.

b) Espacios para la colaboración en innovación tecnológica. Impulsar la inversión

en actividades de ciencia, tecnología e investigación y desarrollo (I+D) a través de
políticas públicas y a un mayor compromiso del sector privado. Se advierte la
necesidad de crear instituciones que faciliten la coordinación entre los agentes
públicos y los privados, resaltando el valor de generar alianzas gobierno-empresa-
academia. El área de innovación tecnológica, y el establecimiento de estándares
regulatorios comunes, como posibles espacios de colaboración. Los temas de
innovación son transversales al sector público. El sector público no solo impulsa
políticas de innovación sino también incorporar la innovación en sus propios procesos,
mediante el gobierno digital como un elemento de transparencia y rendición de
cuentas.

c) TIC para la ciencia, la investigación y la innovación. Apunta a renovar las

estrategias de TIC con un enfoque multisectorial y a buscar la complementariedad con
el aparato productivo. Favorecer el despliegue de la banda ancha y de las redes

224
avanzadas para la educación y la investigación. Diseño de políticas de respaldo
financiero y sostenibilidad de las redes avanzadas y la integración regional de las
comunidades de investigación, así como su participación en procesos de investigación
a escala mundial. Impulso de nuevas tecnologías basadas en Internet, por ejemplo,
ciclos industriales que se apoyan en una manufactura avanzada y en la analítica de
macrodatos. Se destaca la importancia de la creación de redes científicas y
académicas apoyadas por las TIC

d) Institucionalidad para la cooperación regional. Avanzar en un proceso de

diálogo político efectivo en materia de ciencia, innovación y tecnologías de la
información y las comunicaciones; liderazgo político, planificación estratégica,
modelos de gobernanza, inversión en I+D, articulaciones sectoriales, asociaciones
público-privadas y monitoreo y evaluación de políticas. Fomentar la coordinación de
espacios de cooperación regionales que fomente las sinergias, a fin de evitar la
duplicidad de los esfuerzos y de concentrar y focalizar los recursos en las prioridades
comunes; la intervención regional debía ser complementaria a los esfuerzos
nacionales y privados. Promover participación coordinada de los países de América
Latina y el Caribe en los debates mundiales que se produzcan en este ámbito. Se
destacó la importancia de los estudios comparativos para promover la sana
competencia, el intercambio de experiencias y definición de principios comunes,
resaltando la importancia de encontrar complementariedades e instancias de
coordinación comunes que permitieran focalizar los recursos.

A nivel regional se trata de identificar competencias en I+D, infraestructura y

capacidad productiva e institucional para llevar a cabo proyectos de integración
orientados al desarrollo económico, social, tecnológico y ambiental de la región; donde
se aborden temas tales como tecnología asistida, manufactura aditiva (impresión 3D),
reciclaje de residuos eléctricos y electrónicos, telemedicina y desarrollo tecnológico
en energías renovables no convencionales.

225
La 2ª Reunión de la Conferencia de Ciencia, Innovación y Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones399, en 2016, se representa como una oportunidad
para intercambiar experiencias, aplicaciones exitosas e impulsar políticas públicas
concretas, sin embargo la recomendación es pensar globalmente pero actuar
localmente, el principal reto es fortalecer el ecosistema digital a nivel nacional, para
llevar adelante las transformaciones industriales es necesario el liderazgo y la
cooperación de los hacedores de política, pero también del sector privado, tanto del
ámbito de las telecomunicaciones como de las empresas de Internet.

Los gobiernos deben impulsar el despliegue de las tecnologías de quinta generación

(5G), las que permitirían la comunicación de más dispositivos y la masificación de
servicios y aplicaciones, lo anterior como consecuencia de la reducción de las barreras
y la armonización de criterios de regulación, de asignación de espectro y de itinerancia
internacional. Los gobiernos deben convertirse en una fuerza para la innovación digital
y con sus áreas gubernamentales diseñar los planes.

Es necesario compartir la información científica relacionada con las TIC entre los
países sin considerar su grado de desarrollo, en los países en desarrollo existen
barreras que impiden el despliegue de las tecnologías de la información y las
comunicaciones, relacionadas con la infraestructura, la educación y las capacidades,
para superarlas es necesario mejorar la cooperación entre los actores. Los procesos
de modernización industrial se concentran en ciertos sectores y países, y los desafíos
guardan relación con una reconfiguración del mercado laboral y una posible
concentración de rentas.

Es clave la cooperación regional e internacional para impulsar el nuevo paradigma

tecnológico, fomentando el intercambio científico con países más desarrollados. Se
debía favorecer el desarrollo de capital humano, la cooperación público-privada, el

399Segunda Reunión de la Conferencia de Ciencia, Innovación y Tecnologías de la Información y las

Comunicaciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). San José los
días 12 y 13 de septiembre de 2016. Distribución Limitada LC/L.4276 3 de enero de 2017 Original:
español.

226
desarrollo de infraestructura y la sostenibilidad de los planes de ciencia, tecnología e
innovación de acuerdo con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

La cooperación en materia de innovación digital debe tomarse en relación con un

contexto global cambiante y las nuevas tendencias marcadas por la Internet de las
cosas, los grandes datos, la automatización, la robotización y las plataformas digitales.

Para acelerar la digitalización de la economía se requería mejorar la conectividad y la

infraestructura en la región, promover la incorporación de las TIC en la producción de
bienes y servicios digitales y no digitales, favorecer la innovación para la creación de
nuevos modelos de negocio e impulsar el desarrollo de capacidades.

Se destaca la importancia de generar las condiciones necesarias para promover en la

región inversiones para el despliegue de las tecnologías de tercera y cuarta
generación en telefonía móvil. En este sentido, se buscan modelos que promuevan la
inversión en las alianzas público-privadas. Los planes nacionales de banda ancha
favorecen el aumento de la conectividad en la región e hicieron hincapié en los
avances que se habían alcanzado con respecto al cierre de la brecha digital. También
se destacan los esfuerzos efectuados a nivel regional para promover la creación de
un mercado digital regional, considerando la estrategia de la Comisión Europea en
esta materia.

Existen deficiencias en la región en materia de innovación, especialmente en inversión

en investigación y desarrollo y el registro de patentes; el futuro de la innovación en
América Latina y el Caribe se encontraba en sectores como la industria automotriz, la
biotecnología, la Internet de las cosas, la robótica y las energías renovables, entre
otros. La necesidad de que la región diseñe su propio modelo de desarrollo digital,
propicia un mercado integrado que permitiera a las empresas generar economías de
escala.

227
El ciclo tecnológico y económico que se avecinaba es distinto, incluye plataformas
globales, economías de red, robotización y manufactura avanzada. Es necesario
utilizar las nuevas TIC y en especial, Internet, de forma más proactiva en los ámbitos
productivos y no solo fomentar su uso del lado de la demanda, del consumo, es
necesario promover su uso para el beneficio de todos. La tecnología es crucial, pero
por sí sola no puede dar resultados.

Se señala la responsabilidad que tienen las universidades de generar conocimiento

científico al servicio del desarrollo sostenible y de las urgencias que enfrentaban la
humanidad y el medio ambiente.

Además de los beneficios que las TIC tienen sobre las empresas y las organizaciones,
una gran ventaja era es empoderamiento de los ciudadanos.

Los nuevos retos de la economía de demanda requerían de una estrecha colaboración

entre las autoridades competentes y el sector privado, esta economía tomó por
sorpresa a la región y las respuestas de política fueron erráticas, determinadas en su
mayoría por elementos de presión coyuntural.

Las tecnologías digitales estaban transformado el mundo sobre la base de

innovaciones disruptivas que afectaban al conjunto de la economía y las actividades
productivas, reconfigurando las cadenas de valor y los modelos de negocio en
sectores como la manufactura, el transporte, la salud, el entretenimiento, las finanzas
y sector público. Estas innovaciones, impulsadas por una creciente demanda de
productos y servicios interconectados mediante Internet, requerían de mejoras en
materia de conectividad e infraestructura, pero también de la definición de estándares
y protocolos. Del mismo modo, el capital humano y un entorno regulatorio adecuado
eran esenciales para promover la inversión y el emprendimiento en las nuevas
tecnologías. La cooperación pública y privada y la política industrial también fueron
señaladas como elementos centrales para fomentar la economía digital.

228
Para promover la digitalización era necesario identificar las principales barreras que
evitaban su expansión en la región. En este sentido, invitaron a reflexionar sobre la
factibilidad de tener un mercado digital integrado en América Latina y aprovechar las
ventajas competitivas de la región, como el idioma común. Del mismo modo, era
preciso prestar atención a la brecha digital remanente, dado que solo una de cada dos
personas en la región era usuaria de Internet. Se resaltó que, para alcanzar a los
países desarrollados en materia de conectividad, se debía incrementar
considerablemente la inversión en servicios de telecomunicaciones. En general, los
Estados debían facilitar el acceso a los servicios, proteger a los consumidores y
generar una normativa que fuera armónica y compatible en toda la región.

El desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación son elementos indispensables

para la consecución de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y sus ODS, en
particular mediante el acceso al conocimiento, la promoción de la salud, la seguridad
alimentaria, el uso de energías renovables, la mitigación del cambio climático y la
generación de empleos de calidad que garanticen un aumento real de los ingresos de
los trabajadores.

Los 3 objetivos estratégicos del programa bienal de actividades 2017-2018 de

cooperación regional e internacional en ciencia, innovación y tecnologías de la
información y las comunicaciones, son:

Promover la formación de recursos humanos (a nivel técnico y universitario)

impulsando programas regionales e internacionales de cooperación con el objetivo de
fomentar las capacidades científico-tecnológicas. Impulsar el diseño de nuevas
políticas en materia de formación de recursos humanos para la innovación digital.
Promover alianzas público-privadas para avanzar en la actualización de los programas
de estudio relacionados con la tecnología y la ingeniería. Facilitar el diálogo regional
sobre las mejores prácticas para la formación profesional.

229
Fomentar entre los países miembros el intercambio de experiencias y la generación
de conocimiento a la hora de diseñar políticas sobre ciencia, tecnología e innovación,
incluidas las tecnologías de la información y de las comunicaciones. Revisar y formular
recomendaciones sobre las estrategias institucionales para abordar los desafíos de la
innovación en el contexto de la Internet de la producción. Identificar mejores prácticas
en materia de emprendimiento innovador en la economía digital (creación de fondos
de capital de riesgo, fondos de capital semilla, incentivos fiscales y programas de
emprendimiento). Fomentar el diálogo público-privado entre las instituciones de la
región para impulsar un mayor compromiso del sector privado con la innovación digital.

Facilitar la coordinación y cooperación entre los países miembros de la Conferencia

de Ciencia, Innovación y Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de la
CEPAL. Identificar prioridades regionales de cooperación en ciencia, innovación y
tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) en línea con la Agenda
Digital para América Latina y el Caribe eLAC2018 y la iniciativa de creación de un
mercado digital regional. Promover la creación de mecanismos de financiamiento de
proyectos regionales en áreas estratégicas de ciencia, innovación y TIC. Fomentar un
mayor vínculo político y técnico entre las instituciones que promueven políticas e
instrumentos de apoyo a la ciencia, la tecnología y la innovación en los países de la
región y entre estas y las de otros países y regiones.

4.5.5. Casos de éxito en e-Goverment en América Latina.

A. Chile.

Programa “Me Conecto para Aprender”, iniciativa presidencial en 2015 con el objetivo
de reducir la brecha de acceso y uso de las TIC y apoyar los aprendizajes de los
estudiantes enrolados en la Educación Pública. Para lograr estos objetivos se entrega
un computador portátil e internet móvil por un año, además de recursos educativos
digitales a cada estudiante que curse 7° año de educación básica de todos los
establecimientos públicos del país.

230
Proyecto de Telemedicina, (Salud) iniciativa de 2012, consiste en acercar las
especialidades médicas a los usuarios del sistema de salud en lugares que no
disponen de profesionales o equipamientos necesarios para la atención. Esta
tecnología permite cercanía, acceso, oportunidad, eficiencia, ahorros, calidad y
oportunidad en la prestación de servicios. Durante el año 2015 se realizaron 15.714
atenciones asesoradas a través de la tele-asistencia400.

En materia de Firma Electrónica, la DIBAM adoptó el uso de la firma electrónica, una

herramienta estratégica habilitante, accesible, rápida y de bajo costo, que permite
agilizar los procesos internos de la institución generando una mejor experiencia para
el ciudadano con beneficios en términos de costos y tiempos en la obtención de
resultados Clave Única: el uso de la Clave Única, permite generar una “Identidad
Digital Única” para realizar trámites, facilitar la postulación a programas y beneficios.
A 2016 las Claves Únicas activadas superaban el millón 700 mil personas.

B. Uruguay.

Cédula de identidad, que se conoce como “cédula electrónica”. Se trata de una tarjeta
que incorpora dos chips: uno de proximidad que cumple con la normativa para el
tránsito migratorio rápido y seguro; y un chip de contacto que permite la descarga de
datos más detallados de identificación, la autenticación de la identidad mediante la
huella y la firma electrónica avanzada. Esta cédula se constituye en una herramienta
que llega a toda la población, con un variado abanico de aplicaciones para la mejora
de los servicios. El uso de la firma que viene con la cédula se verá igualmente
potenciado con la iniciativa de trámites en línea.

C. Costa Rica.

400DE LA FUENTE, Gabriel, Subsecretario del Ministerio Secretaría General de la Presidencia-Chile.

Edición 120. Diciembre 2016 entrevista sobre “IV Reunión Ministerial de Gobierno Electrónico y X de la
Red GEALC” P. 5.

231
Crearempresa. La plataforma http://www.crearempresa.go.cr/ permite inscribir y
activar sociedades desde una sola ventanilla, facilitando la constitución y puesta en
operación de empresas en Costa Rica. Dicha plataforma puede ser consultada por
cualquier persona - nacional o extranjera- que desee conocer o dar seguimiento a los
trámites necesarios para crear una empresa en Costa Rica.

Mi Ruta. La Autoridad Reguladora de Servicios Públicos ofrece una aplicación móvil

que permite conocer las rutas y tarifas oficiales de los autobuses de todo el país, así
como formular denuncias sobre los servicios de transporte público.

Pasaportes. Mediante un trabajo conjunto entre el Banco de Costa Rica y Correos de

Costa Rica se desconcentró el trámite de pasaportes –a cargo de la Dirección General
de Migración en las sedes del Banco de Costa Rica de todo el país. Los ciudadanos
pueden reservar citas en dichas sedes mediante Internet o telefónicamente y pueden
recibir el pasaporte en su casa, oficina o en las oficinas de correo en todo el país.

5. ESCENARIOS DE INSTITUCIONALIDAD Y COLABORACIÓN EN E-

GOVERMENT.

Desde finales del siglo XX y durante los 3 primeros lustros del siglo XXI, los países
han acumulado esfuerzos para formular declaraciones político económicas en relación
con el desarrollo y el impacto de las TIC y del Gobierno Electrónico (GE).

Este cuadro lo he construido como herramienta epistémica para visualizar las

organizaciones y los eventos realizados en relación con TIC y gobierno electrónico,
con el fin de concentrar la información existente, que si bien es cierto es valiosa, pierde
eficacia si se considera el alto grado de dispersión y la falta acción estratégica
coordinada entre todas estas instancias, a pesar que algunos tienen puntos de
encuentro o son especializados. Teniendo esta información por primera vez compilada
y clasificada puede ser que se logre un aporte para los interesados en la materia que
permita lograr mayores avances y de forma más uniforme, de modo que no se invierta

232
tiempo y recursos desarticuladamente llevando a la pérdida de visibilidad de
resultados o a duplicar esfuerzos. Veamos:

ORGANIZACIÓN DOCUMETO EVENTOS OBSERVACIONES

O RED
Comisión Económica Declaración de Brasil julio de 2000 El desarrollo y la cooperación
para América Latina y el Florianópolis. internacional en el siglo XXI: la función
Caribe –CEPAL-. de las tecnologías de la información en el
contexto de una economía mundial basada
en el saber.
Organización de Cumbre de las Américas *8 cumbres entre 1994 y 2015.
Estados Americanos – Participan mandatarios o jefes En la III Cumbre de las Américas,
OEA. de estados de 35 Estados celebrada en Quebec 2001, se promueve
Americanos la Agenda de Conectividad para las
Américas, en la forma de estrategias
Miami, E.U./1994, nacionales, regionales y subregionales la
Santa Cruz de la cual se aprueba en la III Conferencia
Sierra, Bolivia/1996, Mundial de Desarrollo de las
Santiago, Chile/1998, Telecomunicaciones de la UIT (CMDT-
Quebec, Canadá/2001, 02) celebrada en Estambul.
Monterrey, México/2004
Mar del
Plata, Argentina/2005, (Extra)
Puerto España, Trinidad y
Tobago/2009,
Cartagena de
Indias, Colombia/2012,
Ciudad de
Panamá, Panamá/2015,
Lima, Perú- próximo
encuentro 2018.
Unión Internacional de Conferencia de
Telecomunicaciones Plenipotenciarios de la
UIT organización de las (Minneapolis, EE.UU
Naciones Unidas 1998)

(ONU).
Estambul marzo de 2002, Ayudar a reducir la brecha digital.
Conferencia Mundial de contó con la participación de
Desarrollo de las 394 delegados
La UIT sigue ocupando Telecomunicaciones. gubernamentales, así como de
una posición ideal para los representantes de 56
convertirse en el único Declaración de Estambul organismos de
foro para la y Plan de Acción reglamentación, 45

233
coordinación, la operadores, 23 organizaciones
celebración de debates y científicas e industriales y 22
la armonización de las organizaciones regionales e
estrategias y políticas de internacionales, los 1.150
telecomunicación/TIC delegados de 152 países.
nacionales, regionales e El Foro Mundial de Política de las
internacionales así como Conferencia de el Foro Mundial de Política de Telecomunicaciones/TIC, que fue creado
al intercambio de Plenipotenciarios de la las Telecomunicaciones, las por la Conferencia de Plenipotenciarios
información en la UIT (Busán, República de tecnologías de la información (Kyoto,1994) y desde entonces se ha
materia. Corea 2014) y la comunicación, la cual convocado con éxito en 1996, 1998, 2001,
expresa que las 2009 y 2013 ha proporcionado a
telecomunicaciones han participantes de alto nivel un lugar donde
experimentado cambios debatir asuntos mundiales y
considerables debido al transectoriales, contribuyendo así al
progreso tecnológico, a la avance de las telecomunicaciones
mundialización de los mundiales.
mercados y a la demanda
creciente de los usuarios de
servicios transfronterizos
integrados, pero que continúa
la urgente necesidad de un
marco mundial para el
intercambio de información
sobre estrategias y políticas de
telecomunicaciones y
tecnologías de la información
y la comunicación (TIC).
Organización de Comisión Interamericana
Estados Americanos - de Telecomunicaciones
OEA (CITEL).
Comisión Económica Conferencia Ministerial
para América Latina y el sobre la Sociedad de la
Caribe –CEPAL-. Información de América
Latina y el Caribe:
Síntesis y diagnóstico del Gobierno
Declaración de Bávaro Electrónico.
enero de 2003 Punta Cana
/ República Dominicana.
Asamblea General de las Cumbre Mundial sobre la
Naciones Unidas Sociedad de la
Resolución 56/183 de Información (CMSI)
2001
Declaración de Principios Fase 1. Ginebra (Suiza)
de Ginebra y el Plan de diciembre de 2003, asistieron
Acción de Ginebra, 11.000 participantes de 175
países, cerca de 50 jefes de

234
 aprobado el 12 de Estado o Gobierno y
diciembre de 2003. Vicepresidentes, 82 Ministros
y 26 Viceministros, así como
representantes de
organizaciones
internacionales, el sector
privado y la sociedad civil, que
proporcionaron apoyo político
a la

Fase 2. Túnez (Túnez)

noviembre de 2005, asistieron
más de 19.000 participantes de
174 países, cerca de 50 jefes de
Estado o Gobierno y
Vicepresidentes y 197
Ministros, Viceministros y
Subsecretarios, así como
representantes de
organizaciones
internacionales, el sector
privado y la sociedad civil.
Consejo Económico y Seguimiento a CMSI Está formado por 54 miembros "Seguimiento de la Cumbre Mundial
Social (ECOSOC) de la 2006 elegidos por la Asamblea sobre la Sociedad de la Información y
ONU. General, con mandatos de tres examen de la Comisión de Ciencia y
años. Tecnologías para el Desarrollo".
Resolución ECOSOC 2006/46 de 2006.
Organización de Declaración de Santo Gobernabilidad y desarrollo de la
Estados Americanos – Domingo- República Sociedad del Conocimiento, se declara un
OEA. 36º Asamblea. Dominicana 2006. claro compromiso con la modernización
del Estado a través del diseño e
implementación de estrategias de
gobierno electrónico.
Organización de los Red Interamericana de e- Estatutos de constitución Relacionada con la regulación, gestión y
Estados Americanos Compras 2003, aprobados en Panamá en modernización de las compras públicas en
(OEA) con el apoyo del Gubernamentales el año 2008, modificados en la 32 países de América.
Banco Interamericano (RICG). XI Conferencia Anual del año
de Desarrollo (BID) y el 2015, en República
Centro Internacional de Dominicana.
Investigaciones para la
Desarrollo (IDRC).
II Conferencia Ministerial
2008, El Salvador,
aprueba Plan de Acción,
eLAC2010.

235
 III Conferencia
Conferencia Ministerial Ministerial 2010 En México 2015 Mesas de Trabajo sobre
sobre la Sociedad de la Declaración de Lima temas como acceso e infraestructura,
Información de América 2010 aprueba Plan de economía digital, gobierno electrónico,
Latina y el Caribe. acción sobre la Sociedad gobernanza de internet e inclusión social
de la Información de y desarrollo sostenible
América Latina y el
Caribe eLAC2015.

IV Conferencia
Ministerial 2013
Declaración de
Montevideo Uruguay y el
Plan de trabajo 2013-
2015.

V Conferencia
Ministerial 2015 México,
mesas de trabajo.
Cumbre Conferencia En las Cumbres además se han aprobado
Iberoamericana de Jefes Iberoamericana de documentos doctrinarios propuestos por
de Estado y de Ministros de el Centro Latinoamericano de
Gobierno. Administración Pública y Administración para el
Reforma del Estado. Desarrollo, CLAD:
XVII Cumbre Carta Iberoamericana de
Iberoamericana de Jefes Gobierno Electrónico (CIGE), Carta Iberoamericana de la Función
de Estado y de Gobierno IX Conferencia Chile 2007; “promover la Pública. Bolivia 2003;
Declaración de Santiago Iberoamericana 2007 construcción de una sociedad
de Chile. (Pucón, Chile), de información y Código Iberoamericano de Buen
conocimiento, inclusiva, Gobierno. Uruguay/2006;
centrada en las personas y
orientada al desarrollo”. La Carta Iberoamericana de Calidad en la
Carta aborda diferentes temas Gestión Pública. El Salvador 2008;
del GE relacionados con la
simplificación de Carta Iberoamericana de Participación
procedimientos, seguridad, Ciudadana. Portugal 2009
direcciones y sitios
electrónicos, registros
electrónicos, documentos y
archivos electrónicos,
protección de datos,
formación, planificación,
interoperabilidad, usabilidad y
portales únicos, entre otros.

236
Cumbre Iberoamericana Además de los Sedes de las Cumbres La cumbre surgió en 1991 como una
de Jefes de Estado y de mandatarios, se decidió Guadalajara, México, 1991; forma de institucionalizar las relaciones
Gobierno invitar a directivos en Madrid, España, 1992; entre los 22 países de habla portuguesa y
organismos Salvador de Bahía, Brasil, española de América Latina y Europa
internacionales, como el 1993; Cartagena de Indias, (Andorra, España y Portugal),
secretario general de la Colombia, 1994; San Carlos Se destaca la XI cumbre en Lima (Perú)
Organización de las de Bariloche, Argentina, 1995; 2001 sobre “Gobernanza y desarrollo en
Naciones Unidas (ONU), Santiago y Viña del Mar, la sociedad de conocimiento”; la XIX
el director general de la Chile, 1996; Isla de Margarita, cumbre en Estoril 2009 sobre “Innovación
Organización de las Venezuela, 1997; Oporto, y Tecnología” y la XXIV en Veracruz
nacional Unidas para la Portugal, 1998; La Habana, (México) en 2014 sobre “Iberoamérica en
Educación, la ciencia y la Cuba, 1999; Panamá, Panamá, el siglo XXI: Educación, innovación y
cultura (Unesco), el 2000; Lima, Perú, 2001; cultura”.
secretario general de la Bávaro, República
Organización de Estados Dominicana, 2002; Santa Cruz
Americanos (OEA), y el de la Sierra, Bolivia, 2003; San
presidente del Banco José, Costa Rica, 2004;
Interamericano de Salamanca, España, 2005;
Desarrollo (BID). Montevideo, Uruguay, 2006;
Santiago de Chile, Chile,
2007; San Salvador, El
Salvador, 2008 Estoril,
Portugal, 2009, Mar del Plata,
Argentina en 2010, Paraguay
en el 2011, España en 2012,
Panamá 2013, México 2014,
Colombia 2016.
Red Iberoamericana de Red creada en 1996, En la XIII Reunión celebrada Acordando impulsar programas que
los Ministros de la participan 22 países en 2010, se adopta la relacionen la administración electrónica
Presidencia y iberoamericanos, sus Declaración de Lisboa. con la simplificación administrativa,
Equivalentes (RIMPE) reuniones ministeriales intercambiar experiencias relativas a la
sectoriales son implementación de formas de
preparatorias de la identificación electrónica y biométrica,
Cumbre Iberoamericana promover políticas de inclusión digital
de jefes de Estado y de que facilite el acceso a los servicios
Gobierno. Destacamos electrónicos.
las Declaraciones de
Lisboa 2010 y Madrid Se respaldan los resultados del Grupo de
2012. trabajo de Gobierno Electrónico realizada
en Colombia en 2011 estableciendo una
agenda común de cooperación y
En la XIV Reunión de Madrid coordinación para el intercambio de
2012 buenas prácticas.
Red de Gobierno Creada en el año 2003 Impulsar la cooperación horizontal, el
Electrónico de América con el fin de promover la apoyo a la elaboración de políticas de e-
cooperación horizontal gobierno centradas en el ciudadano, la

237
Latina y el Caribe, -Red entre los países de formación de los funcionarios públicos, el
GEALC. América Latina y el conocimiento de aspectos claves de la
Caribe, y de facilitar el construcción de una estrategia nacional de
intercambio de soluciones gobierno electrónico, y el intercambio de
y expertos entre los soluciones y expertos entre los países de
mismos. La OEA, con el la región, incorporó un componente
apoyo del Centro investigación que le permitió generar
International de conocimiento basado en investigaciones
Investigaciones para el aplicadas para mejorar las condiciones de
Desarrollo (IDRC), el vida de los ciudadanos, la equidad en el
Banco Interamericano de acceso a los servicios públicos y fortalecer
Desarrollo (BID) y la los procesos de innovación y
Agencia Canadiense de gobernabilidad democrática en la región,
Desarrollo Internacional articulándolas con las políticas públicas
(CIDA-ACDI), y 32 en la materia.
países de América Latina
y el Caribe. Las sedes de
las reuniones de la Red:

I. Montevideo (Uruguay)
2006
II. Santo Domingo
(República Dominicana)
2007,
III. Ottawa (Canadá)
2008,
IV. Brasilia (Brasil) 2009,
V. Lima (Perú) 2010,
VI. Santiago de Chile
2011, El encuentro, coorganizado por el
VII. San José de Costa III Reunión Ministerial de Gobierno de Colombia, la OEA y el BID,
Rica 2012. Gobierno Electrónico, con la tuvo como objetivo el intercambio de los
especial participación de avances, lecciones aprendidas y retos de la
La VIII Reunión de la representantes de España y región en materia de gobierno electrónico,
Red de Gobierno Portugal, ampliándose el además de abordar aspectos críticos como
Electrónico de América ámbito iberoamericano y un la ciberseguridad, los datos abiertos, el
Latina y el Caribe (Red estrecho vínculo con la retorno de la inversión, la medición del
GEALC) Colombia 2014. República de Corea. impacto, el gobierno predictivo, el
gobierno móvil y el uso de redes sociales
por los gobiernos.

Tuvo como objetivo intercambiar los

La IX reunión anual Red
GEALC en 2015, se llevó
a cabo en la ciudad de
México, se expidió
“Declaración de México”
avances, lecciones aprendidas y retos de
los países de la región en materia de
gobierno electrónico; además se reafirmó
la el cumplimiento de los objetivos de
“Gobierno electrónico y ciudadanía” de la

238
 y se formalizó a Chile Agenda Digital para América Latina y el
como sede para 2016 y Caribe (eLAC2018).
Panamá en el 2018
XXI Cumbre de Río o Foro de concertación Además de los temas a tratar se creó un
Cumbre de la Unidad de internacional, celebrada nuevo organismo denominado
América Latina y el los días 22 y 23 de febrero Comunidad de Estados Latinoamericanos
Caribe. de 2010, con Sede en y Caribeños (CELAC) La organización
Playa del abarca, por primera vez, a todos
Grupo de Río es una Carmen, México, Con la los 33 países soberanos de América
organización participación de 32 países Latina y el Caribe
internacional creada de la región, en la cual se (ALC) aproximadamente 600 millones de
en 1986, constituida por plantearon algunos de los personas.
23 países de América conflictos que conciernen
Latina y el Caribe. a Latinoamérica y La CELAC es la sucesora del en Río de
al Caribe. Janeiro) y de la CALC («Cumbres
América Latina y Caribe», Cumbres
internas de los Estados de América Latina
y el Caribe (ALC)).

La CELAC ha pasado a ser

la interlocutora de la UE para el proceso
de asociación birregional, también en el
nivel de las cumbres.
Cumbre América Es una reunión de En Lima 2008 se buscó crear El 3 de diciembre de 2011, se puso en
Latina, el Caribe y la mandatarios de diferentes una asociación de ámbitos marcha la Comunidad de Estados
Unión Europea (EU- países de Latinoamérica, sociales, del conocimiento y latinoamericanos y Caribeños (CELAC).
LAC) el Caribe y la Unión del logro de un desarrollo La CELAC será la entidad que represente
Europea que se celebra sostenible y crear una a la región de América Latina y el Caribe
cada dos años en mayo. asociación estratégica entre en la interlocución con la U.E. en lo
América Latina y Europa, con referido al proceso cumbres ALC – UE.
la participación de 46 Por estas razones la VII Cumbre entre
I Cumbre EU-LAC fue en presidentes. ALC y UE pasó a denominarse I Cumbre
Río de Janeiro 1999 CELAC – UE, que se realizó en Santiago
(Brasil) es una asociación En Madrid 2010 se anunció de Chile, en enero de 2013, se dedicó a la
estratégica birregional además la creación de una colaboración en materia comercial y a la
basada en la Declaración Fundación EU-LAC para promoción de las inversiones con calidad
y el Plan de Acción. reforzar la asociación social y ambiental.
birregional y avanzar en el
II Cumbre EU-LAC, conocimiento mutuo entre VIII Cumbre UE-ALC, segunda cumbre
Madrid (España) 2002. ambas regiones, esta UE-CELAC se realizó en Bruselas
Fundación inició sus (Bélgica) junio de 2015 «Modelar nuestro
III Cumbre EU-LAC, actividades en 2011. Su sede futuro común: trabajar por unas
Guadalajara (México) está en Hamburgo. sociedades prósperas, cohesionadas y
2004. sostenibles para nuestros ciudadanos», la
declaración política se tituló: «Una
asociación para la próxima generación».

239
 IV Cumbre EU-LAC,
Viena (Austria) 2006.

V Cumbre EU-LAC, en
Lima (Perú) en 2008;

VI Cumbre EU-LAC,
Madrid, 2010, finalizó
con la Declaración de
Madrid y un Plan de
Acción.

VII Cumbre entre ALC y

UE pasó a denominarse I
Cumbre CELAC – UE,
que se realizó en Santiago
de Chile, en 2013.

VIII Cumbre ALC y UE-,

II Cumbre UE-CELAC se
realizó en Bruselas
(Bélgica) en 2015.
Cumbre de Jefes de V Foro Ministerial Unión Este Foro se ha realizado en (i) Alrededor de 150 representantes de las
Estado y de Gobierno de Europea - Latinoamérica Sevilla (España) en abril 2002, dos regiones participaron de las labores de
UE-ALC, Madrid y Caribe sobre Sociedad (ii) Lima (Perú) en julio de redacción de la Declaración de La Granja.
(España) mayo de 2010, de la Información 2003, (iii) Rio de Janeiro En el evento participaron representantes
sobre la Sociedad de la preparatorio de la (Brasil) en noviembre de 2004, de Alemania, Argentina, Austria, Brasil,
Información. Cumbre de Jefes de (iv) Lisboa (Portugal) en junio Chile, Colombia, Comisión Europea,
Estado y de Gobierno de de 2006 y (v) Segovia Costa Rica, Cuba, República Checa,
UE-ALC de Madrid (España) en marzo de 2010. Dinamarca, Ecuador, El Salvador,
2010. Organizado por la Eslovaquia, Eslovenia, España, Hungría,
Presidencia española de En Segovia los Ministros y Italia, Malta, México, Países Bajos,
la Unión Europea, en Jefes de Delegación de los Panamá, Portugal, Suecia, Reino Unido y
colaboración con la países de la Unión Europea y Uruguay. Asimismo, asistieron como
Comisión Europea y con de América Latina y el Caribe invitados organizaciones como la
el apoyo de la CEPAL. y de la Comisión Europea, Asociación Iberoamericana de Centros de
presentes en La Granja de San Investigación y Empresas de
Ildefonso, España, expidieron Telecomunicaciones (AHCIET), el Foro
la “Declaración de la Granja Latinoamericano de Entes Reguladores de
2010”. Telecomunicaciones (REGULATEL), la
Comisión del Mercado de
Telecomunicaciones (CMT), la
Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE), la Unión
Internacional de Telecomunicaciones
(UIT), Telecom Italia y Telefónica.

240
Cumbre Mundial de la Declaración de Gobierno En la Declaración los países se La Alianza para el Gobierno Abierto
Alianza de Gobierno Abierto y Plan de Acción. comprometen a “fomentar una compuesta por 65 países miembros
Abierto La Alianza para el cultura de gobierno abierto que es una iniciativa multilateral dirigida a
Gobierno Abierto creada empodere y brinde resultados a propiciar compromisos concretos de parte
en septiembre de 2011, los ciudadanos, y promueva de los gobiernos para promover la
por 8 gobiernos países los ideales del gobierno abierto transparencia, aumentar la participación
(Brasil, Indonesia, y participativo del Siglo XXI”, ciudadana en los asuntos públicos,
México, Noruega, la Declaración se basa en combatir la corrupción y aprovechar las
Filipinas, Sudáfrica, el cuarto principios de Gobierno nuevas tecnologías para robustecer la
Reino Unido y Estados Abierto: (i) Aumentar la gobernanza.
Unidos) formularon la disponibilidad de información
Declaración que ha sido sobre las actividades La Cumbre Global de la Alianza para el
suscrita por 54 países. gubernamentales; (ii) Apoyar Gobierno Abierto se realizará en Ciudad
la participación ciudadana; de México en octubre de 2016 donde se
(iii) Aplicar los más altos esperan 1500 participantes – incluyendo
estándares de integridad los representantes de las organizaciones
profesional en todos nuestros de la sociedad civil, las empresas y los
gobiernos y (iv) Aumentar el gobiernos.
acceso a las nuevas
tecnologías para la apertura y
la rendición de cuentas.
Declaración de la A partir de los Ambos documentos se Sólo en el Evento de Alto Nivel de la
CMSI+10 relativa a la documentos (i) elaboraron en un proceso CMSI+10 participaron más de 1600
aplicación de los Perspectiva de la preparatorio multipartito personas, incluidos unos 100 ministros
resultados de la CMSI. CMSI+10 para la CMSI abierto e integrador, gubernamentales y viceministros,
Ginebra 13 al 17 de abril después de 2015 y (ii) compuesto de seis fases, que embajadores, jefes de organizaciones
de 2014. coordinado por Declaración de la comenzó en junio de 2013 y internacionales, directores generales de la
la UIT, y coorganizado CMSI+10 relativa a la culminó en el Evento de Alto industria de las TIC, empresarios y
por la UIT y la aplicación de los Nivel de la Cumbre Mundial representantes de la sociedad civil y las
Organización de las resultados de la CMSI, se sobre la Sociedad de la instituciones académicas.
Naciones Unidas para la visualizan y validan los Información + 10
Educación, la Ciencia y compromisos con el (CMSI+10),
la Cultura (UNESCO), Gobierno Electrónico. En el Evento se aprobaron más de 100
la Conferencia de las Los participantes solicitaron declaraciones de políticas. Se
Naciones Unidas sobre la mejora de la capacidad examinaron los asuntos estratégicos
Comercio y Desarrollo nacional y regional para clave, tales como la medición y
(UNCTAD) y el afrontar los problemas de supervisión de la sociedad de la
Programa de las ciberseguridad. Señalaron que información, la creación de confianza en
Naciones Unidas para el debe seguir aumentando la el ciberespacio, las sociedades del
Desarrollo (PNUD). cooperación entre todos los conocimiento integradoras, la seguridad
interesados a escala nacional, del ciberespacio en un mundo sin
regional e internacional. El fronteras, y la Agenda para el Desarrollo
examen revela que existen después de 2015 y de la CMSI+10.
resultados dispares en la Se debatió una amplia gama de temas,
reducción de la brecha digital. tales como las infraestructuras de TIC, la
ciberseguridad, los entornos
habilitadores, la accesibilidad, la

241
 capacitación, la teleenseñanza, la
cibersalud, la ciberagricultura, el cambio
climático, la emancipación de las mujeres,
la protección de la infancia en línea y los
enfoques de la participación de múltiples
interesados en la gobernanza de Internet.
Conferencia Mundial de Arusha 1985, organizado por la UIT, agencia de la ONU
Desarrollo de las Buenos Aires 1994, encargada de telecomunicaciones,
Telecomunicaciones Valetta 1998, información y tecnologías de
(CMDT) Estambul 2002, comunicación
Doha 2006,
Hyderabad 2010,
Dubái 2014,
Buenos Aires 2017
Asambleas Mundiales Florianópolis 2004, Organizado por la UIT, agencia de la
de Normalización de las Johannesburgo 2008, ONU encargada de telecomunicaciones,
Telecomunicaciones Dubái 2012, información y tecnologías de
Túnez 2016 comunicación
Red de Indicadores de Lisboa Portugal 2015 Con apoyo del Observatorio
Ciencia y Tecnología Salvador de Bahía- Brasil Iberoamericano de la Ciencia, la
(Iberoamericana e 2016 Tecnología y la Sociedad de la OEI.
Interamericana) RICYT. San José de Costa Rica 2017
Foro mundial de Resolución AG/RES. 300 miembros, repartidos en Fomenta la cooperación, coordinación y
Respuesta a Incidentes 2004 (XXXIV-O/04) de África, América, Asia, Europa reacción en la prevención y ocasión de
de Seguridad y Equipos la OEA y Oceanía en “Coloquio incidentes. Promueve el intercambio entre
–FIRST Estados miembros Técnico de Ciberseguridad de los miembros y la comunidad en general
y Equipos de Respuesta aprueba estrategia la OEA-FIRST” 2015 en la de la información.
a Incidentes -CSIRT Interamericana Integral sede de la OEA en Washington Reúne equipos de respuesta a incidentes
para Combatir las DC. de seguridad informática del gobierno,
Amenazas a la seguridad comercial y organizaciones educativas.
cibernética.
integración regional Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico
Alianza del Pacífico conformada por 4 países suscrito el 6 de junio de 2012,
miembros: Chile, Colombia, intercambio comercial mediante
México y el Perú, y otros dos tecnologías de la información y
países candidatos oficiales a comunicaciones, los creación del
ser miembros: Costa Rica y Mercado Integrado Latinoamericano
Panamá. (MILA), actualmente integra los
mercados de valores de Colombia, Chile,
y Perú a través de sus Bolsas de Valores
Conferencias de Chile 2014 y
Conferencia de Ciencia, Costa Rica 2016 con la
Innovación y participaron 9 países
Tecnologías de la suramericanos, 7
Información y las centroamericanos, además

242
 Comunicaciones de la España, Estados Unidos y
CEPAL Japón

Tal vez necesitemos, menos organizaciones mundiales, éstas que organizan los foros
y las conferencias, y que benefician a las cadenas hoteleras y las compañías aéreas
y que en el mejor de los casos nadie recoge lo acordado, ni lo transforma en
decisiones; tal vez necesitamos más de la sabiduría de la ciencia que no apetece del
lucro, mira el porvenir y nos advierte lo que sucederá; quizá necesitamos más reglas
globales que respeten los logros de la ciencia y el conocimiento; quizá necesitamos a
los hombres de ciencia como consejeros de la humanidad que ayuden a crear
acuerdos planetarios para el mundo entero para lograr solidaridad con los más
necesitados; quizá necesitamos movilizar las grandes economías no para crea
descartables, sino para crear bienes útiles contra la pobreza mundial401.

401
Vid. José Mujica en 2013 en su intervención en la 68º Asamblea General de la ONU, como
Presidente, en ese momento del Uruguay, se refirió en similares términos de las organizaciones
mundiales.

243
 CAPÍTULO III
DOCUMENTO, EXPEDIENTE, ARCHIVO EN LA ERA ELECTRÓNICA.

“Hay un mundo tras el papel y ahora tras el soporte electrónico... Nadie se preocupó
de enseñarnos algunos aspectos claves del régimen de los documentos, como por
ejemplo la esencia: su vida que es casi eterna. Tampoco ha ayudado ciertamente la
pobreza y descoordinación de nuestro Derecho documental. Los archivos han sido
durante mucho tiempo grandes olvidados… En la sepultura de folios, legajos, polvo y
suciedad, se siente como un hormigueo, un halito de miserias, sentimientos,
esperanzas fallidas y también logradas; como si algo permaneciese vivo. Es el
trastero402 de la historia que con frecuencia toma vida”403.

1. DOCUMENTO, EXPEDIENTE Y ARCHIVO ELECTRÓNICO; DE LA

ADMINISTRACIÓN TRADICIONAL HACIA LA E-ADMINISTRACIÓN.

Una de las más importantes transformaciones de la Administración tradicional hacia

la e-administración es el surgimiento del documento y del archivo electrónico, lo cual
ha puesto en duda las características de autenticidad, unicidad, integridad,
objetividad, valor probatorio y legal que debe cumplir cualquier documento o archivo
en papel y su permanencia en el tiempo, es decir, pareciera que la definición histórica
de documento y archivo se encontrara sujeto a un proceso de reflexión y cambio
permanente.

Es evidente que hasta mediados del siglo XX, el concepto de documento en su esencia
no había cambiado; con la revolución tecnológica de las infraestructuras de
telecomunicaciones y del equipamiento informático, su concepción y tratamiento es

402 Es un espacio que se utiliza para guardar diferentes objetos en desuso o trastos. Diccionario Real
Academia de la Lengua.
403 DEL ARCO TORRES, M.Á. “Prologo. La Leyenda del Tiempo”, en texto: Régimen Jurídico de los

Documentos. Aspectos administrativos, civiles, penales y procesales. Autores Varios. Directores

SENDIN GARCIA, M.Á. y GOMEZ DIAZ, R. Colección: Estudios de Derecho Administrativo. Biblioteca
Comares Ciencia Jurídica. Granada- España 2009. pág. 18.

244
nuevo y diferente; quizá debemos afirmar que lo “único que no ha variado, y que parece
consustancial a él, es el poder que conlleva”404.

En el régimen documental del Derecho Administrativo de la Sociedad de la

Información y el Conocimiento, según RIVERO ORTEGA405, existe la necesidad de
armonizar la regulación de los archivos y expedientes en papel y los nuevos soportes,
esto es, combinar el régimen en papel y el electrónico, lo que implica encontrar puntos
de encuentro entre los dos extremos existentes: por un lado, el régimen de protección
de datos y por el otro, el derecho de acceso a información administrativa; y como
núcleo central y punto de equilibrio, la información administrativa, el régimen de los
soportes electrónicos, es decir, el tratamiento de documentos ordenados en
expedientes y conservados en archivo que serán totalmente electrónicos y que por
virtud de la implantación de las nuevas tecnologías se consideran y garantizan válidos y
seguros.

Es la información administrativa hecha documento, concluye RIVERO ORTEGA, la

que permite a la Administración “anticipar decisiones o facilitar la comunicación, pero
también informar al ciudadano para el ejercicio de sus derechos, para optar por
diversas alternativas personales, para hacer real el principio de transparencia y el de
participación”406. Mediante esta información hecha documento se prueba, se apoya la
motivación, se soporta una decisión; se conocen, controlan y soportan las garantías
ciudadanas. Es indudable que los archivos por su carácter histórico y cultural son
instituciones con tensiones, jerarquías y luchas, que como representación del mundo
proporcionan la posibilidad de nuevos discursos, y por tanto son complejos espacios
que deben ser objeto de reflexión a partir de problemas y puntos de vista analíticos.

2. ESCRITURA, DOCUMENTOS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

404 SABÉS. Los documentos y archivos. Op cit. pág. 31-45.

405 RIVERO ORTEGA, R. “Archivo y Expediente Electrónico: Dos Herramientas Claves del Derecho
Administrativo de la Sociedad de la Información y el Conocimiento”. Colección Estudios jurídicos No.16.
El Documento Electrónico: Aspectos Jurídicos, Tecnológicos y Archivísticos. DIAZ MODESTO; FABRA
VALLS (EDS.). Biblioteca de la Universitat JAUME 2008.
406Ibíd. pág. 21.

245
La historia de la Administración, entendida como poder y actividad de organización
social y gestión de recursos, está unida desde sus orígenes al empleo de la
escritura y la lectura. La escritura, dice RIVERO, “nació para representar las ideas
del hombre, sus vivencias, religión, pero también se encuentra unida al
surgimiento de la Administración”407. La palabra impresa desde el papiro se
emplea con la finalidad administrativa. En las primeras civilizaciones, lectura,
escritura y burocracia eran herramientas para ejercer el poder. La escritura se
convirtió “en garantía de una Administración objetiva, más cerebral que pasional,
menos caprichosa y mejor informada y con mejor capacidad de toma de
decisiones”408.

Históricamente, el empleo creciente de la escritura para el ejercicio del poder,

como la creación de los archivos y las primeras grandes bibliotecas regias,
obedecen a esta necesidad de acumular saber, contenido en documentos, con el
fin de acertar en la toma de decisiones. Por ahora, previo a profundizar en el
concepto y el tratamiento del documento, del expediente y del archivo;
examinemos con SABÉS409 algunas pistas de los orígenes:

2.1. El auge de la escritura alfabética.

El alfabeto fenicio o protocananeo se prolongó hasta la Edad del Hierro (1050

a.C.), el cual “dio origen al alfabeto arameo y al griego, así como, probablemente
por transmisión griega, a distintos alfabetos anatolios y protoitálicos (incluyendo
el latino) en el siglo VIII a.C. El alfabeto griego introduce por primera vez signos
vocálicos (separaron vocales de consonantes y las escribieron por separado). Los
alfabetos latino y griego dieron pie a distintas escrituras europeas, como las runas,
el alfabeto gótico y el cirílico, mientras que el alfabeto arameo originó los abyads

407 RIVERO ORTEGA. “El expediente administrativo…”. Op. cit. pág. 37.
408 Ibídem.
409 SABÉS. “Los documentos y archivos…”. Op cit. pág. 31-45.

246
hebreo, sirio y árabe”410. Pareciera evidente que la documentación y los archivos
se remontan a la aparición de la escritura.

Pero pregunta DA SILVA “¿cómo y por qué los acervos411 y sus documentos
adquirieron un valor tal, al punto de ser creadas instituciones para resguardarlos de la
destrucción y el olvido?”412 Es posible que ante la profunda necesidad de registrar y
luchar contra el olvido, las sociedades se apropien de la escritura y de los archivos. La
escritura trajo consigo el registro, la necesidad de su conservación, así como su
poder de prueba. Como dice GODOY, "la escritura crea un nuevo medio de
comunicación entre los hombres. Su servicio esencial es objetivar el habla,
suministrarle al lenguaje un correlato material, un conjunto de signos visibles. De
este modo, el habla puede transmitirse a través del espacio y preservarse a través
del tiempo, lo que la gente dice y piensa puede rescatarse de la transitoriedad de la
comunicación oral... La escritura ha significado una revolución en el lenguaje y en el
psiquismo y, con ello, en la misma evolución humana, ya que es una "segunda
memoria" para el ser”413. Esto es tan evidente que “la prehistoria se distingue de la
historia porque en la primera no había escritura, existía solo la tradición oral”414.

2.2. Los primeros archivos.

En Atenas415 (Grecia) cuando se organiza el Estado, “no hay archivos, pero hay
hombres memoria. Daban fe de lo que se trataba en el Consejo. En el siglo V a.C.,
aparece el archivo escrito. Se emplea el papiro empleado en Egipto, tablillas de
madera, para documentos de uso frecuente. Se emplea la piedra de mármol cuando

410 https://es.wikipedia.org/wiki/Escritura Consultado el 10 de agosto de 2017

411 Tiene su origen en el latín acervus. Describe un conjunto de bienes (especialmente de carácter
cultural) o de un haber que resulta común a numerosos individuos, que pertenecen a una colectividad.
Un acervo puede acumularse y atesorarse por acopio, tradición o por herencia, según sea su origen y
las motivaciones de quien lo mantiene a resguardo.
412 DA SILVA CATELA. "El mundo de los archivos". Op. cit. 21
413 GODOY, J. “Cultura escrita en sociedades tradicionales”. Barcelona: Gedisa, 1996, p. 12.
414 BARTHES, R. Le grain de la voix [El grano de la voz]. Entretiens (1962-1980) 1981. Le Seuil, 2015.
415 “Entre los años 500 a.C. y 323 d.C. Atenas fue uno de los mayores centros culturales e intelectuales

del mundo, y lugar de origen de muchas de las ideas definitorias de la civilización occidental, entre ellas
el concepto de democracia”. Consulta Wikipedia 3 de diciembre 2017.

247
se quiere que los documentos sean conocidos por todos y el pergamino”416. Los
primeros archivos aparecen con los primeros Imperios. Los archivos fueron usados
como herramienta de control de población y la riqueza.

“Desde las monarquías surgidas en el Asia hasta el Bajo Imperio Romano, pasando
por las civilizaciones egipcia y griega, se tiene constancia de la existencia de archivos
y de fondos organizados. Los primeros documentos son: documentación legal (leyes),
de control de las personas (padrones), de hacienda (censos, catastros, títulos de
propiedad). También hay documentación militar (registros de soldados, quintas) y
privada”417. A los documentos solo tenían acceso quienes los producían y los oficiales
de la Administración con autorización previa.

Para las civilizaciones griegas y romanas y sus Administraciones, conservar los

documentos y los archivos cobra utilidad administrativa y jurídica, como fuente de
información gubernamental. Así, el derecho, especialmente el romano, “establece el
valor probatorio del documento escrito. En ambas civilizaciones, se contempla el
principio de autenticidad documental y su consiguiente valor legal, que venía dado
por el lugar de conservación”418; los documentos en archivos públicos “eran
auténticos y los privados tenían tal categoría de ser custodiados en aquellos”419.

Los primeros archivos Romanos son públicos, guardados en templos, son los archivos
de la ciudad, para los ciudadanos, recogía toda la documentación económica de la
República, además de las sentencias del Senado. En el año 78 a.C., se construye en
piedra el Archivo Central de Roma (Tabularium); se conservaban actas del Consejo
de Gobierno, listas de ciudadanos, tratados con otras ciudades y documentos
patrimoniales. Con el Imperio se crean archivos provinciales, y en el archivo del César

416 CRUZ MUNDET, J.R. “Manual de Archivística”, Salamanca: Fundación Germán Sánchez Ruipérez.
1994. pág. 400.
417
FERNÁNDEZ GARCÍA, M.Á. “Historia del Archivo” en la Revista Mundo Archivístico. 15 de mayo
de 2011. http://www.mundoarchivistico.com/?menu=articulos&id=289
418 BAUTIER, R. Archives. En Samaran Charles (dir.). L’Histoire et ses méthodes (Vol. XI, pág. 1120-

1166). Paris, Francia 1961: Encyclopédie de la Pléia-de.

419 ESCOBAR, H. “Historia universal del libro”. Madrid, España: Fundación Germán Sánchez Ruipérez.

Pirámide 1993.

248
existen secciones distintas como milicia, hacienda, diplomática y patrimonio. Se
conciben los archivos del notariado. Desde Justiniano, con la aparición del notario, se
da fe de los documentos privados. El archivo para ese entonces se definía como lugar
sagrado y por tanto obtenían custodia y seguridad. Como señala LODOLINI420 "los
documentos eran creados y conservados por necesidades de gobierno y de
administración; la gestión del poder y la gestión de los documentos estaban
estrechamente ligados".

2.3. La oscuridad.

La caída del Imperio Romano supuso “la decadencia del documento escrito por toda
Europa, ya que el derecho germano se fue superponiendo al romano, mientras que
éste basaba el valor probatorio en el documento escrito, bajo el influjo germánico
se imponía el procedimiento oral y la prueba testimonial”421. Con los bárbaros, llega la
disolución de las estructuras administrativas del Imperio Romano y se destruyen los
archivos. En el siglo VI, el costoso pergamino que encarece los documentos, sustituye
al papiro como medio de escritura. Entre los siglos VI y XII, apenas se escribe, el nivel
cultural se encuentra en decadencia, al punto que el documento es un objeto sagrado.

2.4. El alto medioevo, la recuperación de las técnicas de registro.

“El siglo XII representa un hito, ya que supone la recuperación del derecho romano y
del procedimiento administrativo. El mundo europeo revive, de esta forma, el acto
documentado como fundamento de su organización jurídico-política”422. Según
MILLARES, la Alta Edad Media produjo “una indeterminación entre el mundo
bibliotecario y el archivístico (entre los libros y los documentos). La igualdad de
técnicas, llega a tal punto que los documentos de archivo adoptan el formato códice

420 LODOLINI, E. “La gestion des documents et L’Archivistique”. En, Durante, C.J. (comp.): The
management of recordered information. Paris, Francia: K.G. Saur. 1990
421 GARCÍA, J. La época medieval. En García de Cortázar, J. A. y Ruiz de Aguirre, J.A. Historia de

España Alfaguara. (Vol. V). Madrid, España: Alianza Editorial. 1980.

422 Ibídem.

249
(o libro, anteriormente en rollos), hecho que se mantiene por siglos”423. Ante un mayor
volumen documental, “los documentos públicos evolucionaron hacia una
simplificación diplomática y de procedimiento administrativo; los servicios
administrativos se especializaron por áreas de competencia; se recuperan las técnicas
en desuso como el registro y aparece el expediente administrativo. La autenticidad del
documento estaba en función de formalidades diplomáticas tales como redacción,
autoridad de procedencia y sello”424. Conceptos básicos de la función
administrativa, como el de control425, se asocian al empleo original de los registros
escritos.

A lo largo de los siglos XIV y XV, los poderes se centralizan, “los órganos administrativos
se especializan en sectores, se crean fondos documentales diferenciados, se forman los
archivos de la Corona; los entes locales emergen con documentos propios y volumen
creciente, los archivos eclesiásticos se perfilan como redes potentes y estructuradas y los
archivos privados se van formando poco a poco”426. El siglo XV es particular por uno de
los mayores inventos en la historia, “la imprenta”; el tipo móvil de Gutenberg.

2.5. El sentido de la burocracia y el principio de expediente.

En el origen se tiene un estilo de gobierno sin apenas reflejo documental, el poder no

manifiesta por escrito muchas de sus decisiones por la falta de fiabilidad y confianza en
los documentos, por su fácil falseo y por qué provienen de la voluntad desnuda de sus
titulares. Además de manifestarse en forma verbal, como órdenes o mandatos directos,
el secreto (los arcana regni o arcana imperi) basado en procedimientos irracionales en el
contexto histórico. Las ceremonias y los ritos, como formalidades con significado político,
cumplirán la función de constancia a modo de protocolos decisorios, permitiendo el

423 MILLARES CARLO, A. “Introducción a la historia del libro y las bibliotecas”. México DF, Fondo de
Cultura Económica. 1971.
424 Ibídem.
425 DAHL, S. Historia del Libro. Alianza Madrid 1972 pág. 34. “la palabra control significa en realidad

contra-rol, es decir, un rollo que las autoridades fiscales, para mayor seguridad, llevaban a la vez
que la lista original de sus contribuciones”.
426
SABÉS. “Los documentos y archivos…”. Op cit. pág. 31-45.

250
recuerdo de las personas presentes. Con el desarrollo y la creciente complejidad, incluso
en ejercicio de su voluntad desnuda, el poder se dará cuenta de que necesita alguna
expresión escrita, pues sin ella no se visualiza su expansión: surge entonces la
burocracia427.

WEBER definió a la burocracia “como una forma de organización que realza la

precisión, la velocidad, la claridad, la regularidad, la exactitud y la eficiencia
conseguida a través de la división prefijada de las tareas, de la supervisión jerárquica,
y de detalladas reglas y regulaciones. Sin embargo reconoció que las burocracias
pueden causar problemas de papeleo". WEBER describió la burocracia al señalar
los tipos y las formas de legitimidad de dominación (racional/legal, tradicional y
carismática). Las categorías fundamentales de la dominación legal a su juicio
son: el ejercicio sujeto a la ley y según la competencia, el principio de jerarquía
administrativa, las reglas, la separación entre el patrimonio público y el privado,
la relativa independencia del funcionario y el principio administrativo de atenerse al
expediente428, como principio de documentación o formalización del actuar
administrativo; el cual debe mantenerse en la era del e-gobierno, y estar a la altura
de los avances tecnológicos, porque es una herramienta básica del principio de
legalidad y expresión esencial de la voluntad administrativa.

La burocracia, dice WEBER, cuenta con elementos irrenunciables, “entre ellos su

principio de toma de decisiones previo procesamiento de información sobre los
asuntos, su acumulación de saber y (ante todo), su sujeción a la legalidad”429.

427 “Se ha empleado el término burocracia, con intención crítica, para referirse a la tiránica y egoísta
dominación de los funcionarios. Hay aspectos del funcionamiento burocrático que pueden limarse o
corregirse, como la despersonalización, la falta de flexibilidad (su carácter mecánico, y por ello mismo,
poco humano) y la lentitud en la respuesta y adaptación a nuevos fenómenos y necesidades”. Esta
técnica de administrar, considerada imprescindible por unos y detestada por otros, desde Stuart Mill
(1806-1873) ha tenido éxito en la organización de los Estados modernos, como desde el siglo XVIII.
Consulta Wikipedia 3 de diciembre de 2017.
428 WEBER, M. Economía y Sociedad: Tipos de comunidad y sociedad. Vol. 2. Fondo de cultura

económica, 1944, pág. 175.

429 Ibídem.

251
La fuente del poder de la administración burocrática, explica WEBER, la base de su
dominación, es el saber. “Y este saber proviene de la información contenida en los
expedientes: Más allá de la situación de poder condicionada por el saber de la
especialidad, la burocracia (o el soberano que de ella se sirve) tiene la tendencia a
acrecentar aún más su poder por medio del saber de servicio: conocimiento de
hechos adquirido por las relaciones de servicio o depositado en el expediente” 430.

“Hay una historia escrita de las funciones públicas: los expedientes, como reflejo
documental de los procedimientos a través de los que los entes públicos desarrollan
su acción, dejan constancia de las maneras y formas a través de los que la
Administración actúa”431. Es ese proceso de racionalización del ejercicio del poder
mediante la escritura, se da el origen de los expedientes administrativos, tan
conectados al fenómeno burocrático, y que su razón de ser es favorecer la actividad
administrativa informativa, esencial en las nuevas sociedades de la información. “La
evolución histórica de los expedientes permite asociar el manejo de documentos por
parte de la Administración a la evolución misma del Estado, su fortalecimiento y
declive”432.

2.6. El renacimiento y el cambio de estrategia en el poder.

El libro impreso se insertó en dos etapas cruciales de la historia, la Edad Media que
termina y el Renacimiento, recogiendo de una y de otra las manifestaciones del
pensamiento preferidas de los estamentos sociales que a cada una de ellas
representa: el monacato y al clero culto, por un lado, y al hombre de letras, por otro.
Es el periodo que abarca desde el siglo XVI hasta la Revolución Francesa. La principal
característica es la organización de los archivos del Estado y la concentración de todos
los fondos documentales dispersos433.

430 Ibídem.
431 DEL ARCO TORRES, M.Á. “Prologo. La Leyenda del Tiempo”. Op. cit. pág. 8.
432 RIVERO ORTEGA. “El expediente administrativo...”. Op.cit. pág. 47.
433 “España es la primera, a comienzos del siglo XVI en crear un modelo que se extendiera a otros

países a lo largo de ese siglo y del siguiente. Se inició a finales del siglo XV en 1489, cuando los Reyes
Católicos ordenaron la concentración de sus archivos en la Cancillería de Valladolid. En 1543, Carlos I de

252
El redescubrimiento de las potencialidades de la escritura y el libro afianza el poder
absoluto del monarca, que ve en éstos una herramienta válida para desarrollar su
Administración, acumulando información militar y fiscal y le permite transmitir órdenes
y requerimientos. Almacenar la información es una necesidad que comienza a
experimentar el Estado moderno434.

Desde mediados del siglo XVI, dice RIVERO, “se tendrá plena conciencia de las
ventajas de la escritura respecto de la oralidad, mucho más tratándose de las
tareas de gobernar y juzgar: su alcance territorial; la posibilidad de conservar el
mensaje a lo largo del tiempo; su valor probatorio… Todos los Estados se
convertirán, a partir de entonces, en grandes acaparadores de documentos y
datos, empleando la información almacenada para vigilar y castigar, con el
corolario de la multiplicación exponencial de los expedientes para materias
tributarias” 435. La idea misma de Administración, en sus conexiones con el
concepto de poder, podría asociarse con el grado y la forma de manejo de los
documentos. Una estructura social que evoluciona desde las formas de poder
basadas en la fuerza y la economía dando cada vez mayor importancia a la
información; para concluir que “la historia del empleo y régimen de los
documentos y expedientes por la Administración es la historia de la evolución del
poder del Estado, pues probablemente ´el papel´ ha sido su principal elemento
de consolidación, superando en tiempo de paz la importancia de la violencia
física”436.

España funda el Archivo General de Simancas, ordena transferir la documentación del reino castellano
al castillo de Simancas, donde Felipe II finalizará la concentración definitiva de los archivos procedentes
de todos los consejos, audiencias, cancillerías, tesorerías, secretarias, etc. del Estado. Este proceso no
se verá consagrado hasta 1588 con la aprobación del Reglamento para el Gobierno del archivo de
Simancas. En Portugal, se crea el Archivo Central en la Torre de Tombo (Lisboa). En Inglaterra, en
1578, se crea un archivo para los papeles de Estado. Surge la conciencia de los documentos como
instrumentos de información, precisa y necesaria para el ejercicio del poder interno y externo, para la
afirmación de los derechos del Estado”. Consulta Wikipedia 3 de septiembre de 2017.
434 El Estado-Nación nace históricamente, mediante el tratado de Westfalia, al final de la guerra de los

Treinta Años (1648).

435 RIVERO ORTEGA. “El expediente administrativo...” Op.cit. pág. 38.
436 FOUCAULT, M. Las palabras y las cosas. Trad. Elsa Cecilia Frost, Buenos Aires. Siglo Veintiuno,

2002.

253
La revisión de las decisiones administrativas, enfatiza RIVERO, “no sería posible
sin dejar constancia, y dejar constancia fue la principal razón del auge de la
escritura a partir del siglo XVI, tanto entre los mercaderes, como para el Rey… Ha
sido y sigue siendo un lugar común, en toda experiencia burocrática, reclamar la
constancia por escrito de ciertas decisiones para localizar perfectamente las
responsabilidades por las mismas, pues al ordenar y firmar determinados actos,
la autoridad que lo hace queda retratada el papel pasa a convertirse en un
elemento certificatorio de cómo, quien y cuando se ha activado el aparato
administrativo”437.

FOUCAULT da un valor especial al “archivo”, pues expresa que si bien el discurso

del poder en la Época Clásica se articulaba alrededor de la confesión, esto es, la
obligación de "decirlo todo para borrarlo todo"; esta situación se ve sustituida a
finales del siglo XVII, “por una gestión administrativa, ya no religiosa; un
mecanismo de archivo y ya no de perdón”438. Para este nuevo encasillamiento se
utilizan “de forma sistemática procedimientos antiguos tales como la denuncia, la
querella, la encuesta, el informe, la delación, el interrogatorio. Y todo lo dicho se
registra por escrito, se acumula y da lugar a historiales y archivos "439.

El interés de FOUCAULT en registros, documentos y archivos del año 1707, que

evidencian eventos únicos, reside en “su interrelación con una compleja red de
poder cuya capacidad de individualizar, diferenciar y organizar el sujeto en
multiplicidades singulares, pone en relieve la formación de una nueva forma de
saber. En otras palabras, su atención se dirige a las condiciones históricas,
sociales, políticas que han posibilitado la formación de un poder-saber y sus

437 RIVERO ORTEGA. “El expediente administrativo...” Op.cit. pág. 189.

438 FOUCAULT, M. La vie des hommes infames, en Les Cahiers du chemin, (Ed. cast. "La vida de
los hombres infames", en Julia Varela y Fernando Alvarez-Uria (eds.). 1977. pág. 98-99.
439 Ibídem.

254
cambios en determinados periodos de la historia”440, lo cual se visualiza a partir
de los archivos.

El nuevo mecanismo "administrativo" archivístico, “ejercido sobre la vida

cotidiana, tiene como función el registro y la reunión de ´todo lo dicho´, de todo
detalle, de toda información mínima que involucra los hombres y sus vidas: Lo
menor deja de pertenecer al silencio, al rumor que circula, o a la conf esión
fugitiva. Todas estas cosas que constituyen lo ordinario, el detalle sin importancia,
la oscuridad, las jornadas sin gloria, la vida común, pueden y deben ser dichas, o
mejor escritas. Se convierten así en cosas que pueden ser descritas y registradas
en la medida misma en que están atravesadas por los mecanismos del poder
político"441. A partir de estos archivos que da cuenta de una relación del poder
con lo ordinario es posible reescribir la historia, nace "una inmensa posibilidad de
discursos" 442.

“Lo ordinario es atravesado por un poder múltiple, móvil e inestable”443. Los

hombres infames de FOUCAULT, se convierten en "affaires, sucesos, casos",
cuya historia particular “registrada y acumulada en archivos, designa el paso de
los grandes eventos a los detalles cotidianos, de los hombres honoríficos a los
hombres infames, de la ´memoria real´ a la ´memoria archivística´ (...) del detalle
cotidiano" 444. La mínima información ha de ser archivada. El poder "obliga a actuar
y a hablar" 445. Fue la propia sociedad que "prestó palabras, giros y frases, rituales
de lenguaje, a la masa anónima de las gentes para que pudiesen hablar de sí
mismas, y hablar públicamente…"446. “Los trazos de estas vidas reales se

440 Ibídem.
441 Ibid. pág. 401-402.
442 Ibid. pág. 401.
443 Ibíd. pág. 404.
444 OSBORNE, T. "The Ordinariness of the archive: History of the Human Sciences”, Núm.2, vol. 12..

1999, pág. 59.

445 FOUCAULT, M. La vie des hommes infames. Op. cit. pág. 40.
446 ibíd. pág. 404-405.

255
organizan en una enorme masa documental y se constituyen a través del tiempo,
en la memoria que crece sin cesar acerca de todos los males del mundo "447.

2.7. Las sociedades disciplinarias, el concepto de Estado de Derecho, la

Revolución de 1789.

Según FOUCAULT, desde el siglo XVIII y principios del XIX, las nuevas
disciplinas de la vigilancia y de registro, con la llamada "sociedad disciplinaria" o
la "edad del control social" 448, el individuo entra en un "campo documental", donde
será a la vez objeto y sujeto de conocimiento. “La acumulación de los
documentos, su puesta en serie, la organización de campos comparativos que
permiten clasificar, formar categorías, establecer medias, fijar normas. Los
hospitales del siglo XVIII han sido en particular grandes laboratorios para los
métodos escriturarios y documentales" 449. La unión del poder-saber se representa
en una jerarquía que vigila, en una “mirada normalizadora, una vigilancia que
permite calificar, clasificar y castigar" 450. El examen es un procedimiento de
escritura “que va del saber al poder y del poder al saber; de la producción del
archivo (del saber) al acto de archivar (al ejercicio del poder) y del ejercicio del
poder a la producción del saber”451.

Con los hechos en Francia de 1789 se produce una revolución en los archivos; en
1794 se nacionalizan los archivos franceses; se forja el Archivo Nacional, y se
reconoce el derecho a la consulta de los documentos públicos. Napoleón quiso
concentrar en París los archivos de varios países europeos. En el siglo XIX, se
empiezan a depositar en los archivos soportes distintos del papel, como la micro forma
o la fotografía; se conciben los archivos como fuente de poder, sustanciados sobre los

447 ibíd. pág. 399.

448 FOUCAULT, M. La verdad y las formas jurídicas. Editorial Gedisa Buenos Aires 1998 p. 98.
449 ibíd., pág. 194. “Fue el hospital que ha introducido el individuo en el "campo documental" del examen.

La inspección médica gradualmente se convirtió en una observación regular que pone al enfermo
en situación de un registro documental permanente”.
450 ibíd., pág. 189.
451 ibíd., pág. 189.

256
conceptos de los derechos del Estado sobre los documentos públicos, la
estructuración de sus fondos y el concepto del archivo como un espacio infranqueable.
Coetáneo a la Revolución Francesa viene desarrollándose con Immanuel Kant (1724-
1804) el concepto de Estado de Derecho (Rechtsstaat); los hombres tienen una
obligación absoluta (imperativo categórico) de regular su conducta; por tanto: “Toda
la política debe rendir homenaje al Derecho”, en tal sentido “el derecho no debe nunca
adecuarse a la política pero la política siempre debe ser adecuada al derecho”,
ROBERT VON MOHL desarrollaría el concepto en 1833452.

Con el surgimiento del concepto de Estado Social de Derecho, el sistema socio-

económico global garantiza derechos considerados esenciales y fortalece servicios
para mantener el nivel de vida necesario que permita participar como miembro pleno
en la sociedad, evitando la exclusión y la marginación, compensando las
desigualdades, promoviendo la redistribución de la renta a través de los impuestos y
el gasto público.

2.8. El siglo XX, entre la fatalidad y la normalización.

Así como archiveros, científicos, burócratas, periodistas, y otros seleccionan

documentos y los clasifican; una enorme masa de productos y objetos son
descartados y destruidos. En el siglo XX se crean archivos intermedios, que no se
sabe si se van a conservar o no. “La fatalidad de este proceso de reproducción de la
modernidad, y los conflictos que emergen al ser cuestionadas las razones de la
selección/acumulación/transmisión, hacen de los archivos lugares de inmenso
interés para comprender la arbitrariedad social e histórica de la producción
cultural”453. Sin embargo “la complejidad de las decisiones, disposiciones y oposiciones
sobre lo que se guarda y lo que se tira, sobre las limitaciones al acceso y el
resguardo de las personas, sobre la necesidad de entender y otorgar unidad a la

452 Consulta Wikipedia 25 de septiembre de 2017.

453 DA SILVA CATELA. El mundo de los archivos. Op. cit. pág. 7-8.

257
dispersión de papeles de los archivos”454, se constituye en objeto de análisis que da
significado al estudio universal de los archivos.

En la primera mitad del Siglo XX ante la demanda de la academia y la investigación,

la normalización en el entorno de las ciencias de la documentación se orientó a contar
con bibliotecas organizadas que facilitaran el acceso al conocimiento científico. La
preservación de documentos implicaba la creación de normas, preceptos y
limitaciones a través de archivos, bibliotecas o museos.

“El momento histórico, las presiones religiosas, laicas, económicas, políticas, los
miedos y tabúes, las modas, hacen que archivos que durante mucho tiempo
pasaban inadvertidos, de repente adquieren un gran poder de atención; a la inversa,
otros que tuvieron épocas doradas pueden pasar al olvido”455. Por ejemplo, durante
mucho tiempo los Archivos Generales en cada país preferían la documentación de
"hombres de Estado". Ahora, los documentos privados de individuos anónimos
adquieren un valor que promueve espacios en la elaboración de nuevos
discursos.

Lo que se propone, es la subversión general del dato histórico, a partir de los intereses
estratégicos de las luchas actuales. La arqueología sitúa a los saberes como piezas de
relaciones de poder; los incluye dentro de un dispositivo político. El arqueólogo no busca
sólo la semejanza entre pasado y presente; busca relaciones que hagan viable la lucha
táctica y estratégica actual. El potencial de este «reconstituir», de esta «interrupción»,
es su validez actual.

2.9. Una historia sobre el acceso a la información y a los documentos

públicos.

454 Ibídem.
455 Ibídem.

258
Somos conscientes como hasta recientes épocas (aún ocurre con determinados
documentos) el acceso a la documentación pública, su disponibilidad siempre
estuvo reservada a las élites para su gestión del poder y negada a los ciudadanos.
El principal aporte del Derecho comparado es que a partir de soluciones
organizativas institucionales concretas se facilita la aplicación del derecho, lo
anterior con soporte en la creación de organismos especializados que revisan el
acceso a los documentos administrativos.

Suecia, dice SABÉS, fue “la primera en cambiar esta situación en 1776 con su Real
ordenanza sobre libertad de prensa, que proclamaba expresamente el derecho de
acceder los ciudadanos suecos a la documentación oficial”456. Sin embargo solo será
hasta después de la II Guerra Mundial (1945), con oportunidad de la apertura de los
archivos del III Reich, para investigar y difundir los crímenes de la humanidad, que
se empieza a constituir el marco en el que se desarrollara el derecho de acceder a la
información y a la documentación pública. “Parece existir una estrecha relación entre
el grado de desarrollo del acceso a información pública y la calidad democrática de un
Estado”457.

En Estados Unidos la Ley “Federal Administrative Procedure Act” del 11 de junio

de 1946458, una norma sin duda emblemática en la medida que coincide con uno de
los periodos más represivos de la historia norteamericana (el McCarthysmo) cuando
la dificultad para acceder a los documentos públicos tenía innumerables obstáculos
desde las oficinas públicas. Será en los años sesenta, junto a éxitos en la lucha por
los derechos civiles, que es aprobada la Freedom of Information Act (FOIA), (Ley de
Libertad de Información) por el Congreso de los E.U. el 20 de junio de 1966 y firmada
por el Presidente JOHNSON el 4 de julio de 1966. En la década de los setenta también

456SABÉS TURMO. Los documentos y archivos…. Op cit. pág. 31-45.

457Ibídem.
458Existe un antecedente previo con el Housekeeping Statute desde finales del siglo XVIII dur ante

la presidencia de George WASHINTON, sobre el régimen de los documentos públicos y la

ordenación de los expedientes, incluido el punto del acceso, esta norma permitía a los
departamentos administrativos aprobar regulaciones, compatibles con las leyes, sobre la conducta
de oficiales y oficinistas, así como sobre custodia y empleo de documentos y papeles.

259
se crea la Freedom of Information Clearing House, en 1972, un órgano especializado,
que facilita el ejercicio del derecho de acceso a la documentación administrativa,
sobresale el apoyo que da a los peticionarios no satisfechos en sus demandas de
información, pues se encarga de recopilar informaciones de difícil disponibilidad para
el público en general.

La evolución de la norma depende de los avances y retrocesos de las diferentes

Administraciones. Así, “en los años setenta, y tras el Watergate, se enmendó la Ley
(en 1974 y 1976) para agilizar y facilitar el acceso a la información, ante posibles
abusos de los organismos federales en cuanto a las peticiones recibidas y contestadas
o no. Entre 1975 y 1980 se produce el incremento exponencial de las solicitudes de
acceso a información. En los ochenta, con la administración del Presidente REAGAN,
se restringieron los derechos; sin embargo en los noventa con CLINTON (1996), se
volvieron a ampliar las posibilidades de acceso, adaptándose además a la sociedad
de la información mediante la Electronic Freedom of Information Act”459.

Desde diciembre de 2005 se aprobó la Ley de Autorización de Defensa que otorga

inmunidad total a los "archivos operacionales" de la Agencia de Inteligencia de la
Defensa que sean requeridos invocando la Freedom of Information Act. El Derecho de
acceso a información administrativa, en EEUU es objeto de numerosos litigios.

En Finlandia, la accesibilidad a los documentos se regula desde 1951; en Dinamarca

y Noruega, desde 1970. En Francia se garantizó el derecho de acceso a información
administrativa, con la aprobación de las leyes de 17 de julio de 1978, sobre acceso a
documentos administrativos, y 11 de julio de 1979, de motivación de los actos
administrativos. La primera se ocupa de la libertad de acceso a los documentos
administrativos y la reutilización de las informaciones públicas. Encontramos una
definición de documento administrativo (modificado en 2005). Según la Ley las

459 SALOSCHIN, R.L. “The Department of Justice and the Explosion of Freedom of Informa tion Act
Litigation”. Administrative Law Review, v.52, 2000, pág. 1401-1408.

260
autoridades administrativas están obligadas a comunicar los documentos
administrativos en su poder a las personas que se los soliciten.

El derecho a solicitar el acceso a los documentos solo se refiere a los documentos

archivados, sin afectar a los procedimientos en tramitación, ni a aquellos documentos
relativos a un contrato de prestación de un servicio encargado a una o varias personas
determinadas. Además, este precepto añade que la Administración no está obligada
a atender demandas documentales abusivas, por su carácter repetitivo o sistemático;
se encuentra en el artículo 3 de este texto, que reconoce la posibilidad de toda persona
de tener conocimiento de las informaciones contenidas en un documento
administrativo en el que las conclusiones le perjudiquen, así como a solicitar que sus
alegaciones al respecto sean consignadas en un anexo al documento en cuestión. Se
regula la reutilización de los documentos administrativos, se detalla el intercambio de
información entre Administraciones públicas, las condiciones y límites de ese empleo
de la información en poder de la Administración. Por ejemplo, no alteración de datos
y se cite su fuente, que se respete la intimidad.

El Derecho francés de cara a la mejora del régimen documental administrativo, crea

la Comision d'Acces aus Documents. Administratifs, un órgano especializado en
valorar la procedencia o no de denegar determinada documentación a los solicitantes;
este se autodefine como órgano consultivo e independiente que facilita el acceso de
los ciudadanos a los documentos. Italia en 1990 expide la norma sobre procedimiento
administrativo y derecho acceso a archivos y registros.

A partir de 1992 la Comunidad Europea, con la aprobación del Acta Final del Tratado
de la Unión Europea460, aprobó la declaración sobre el derecho de acceso a la
información. Con la Constitución para Europa se establece el derecho que incluye
también la transparencia administrativa y el acceso a documentos; este último
aprobado mediante Reglamento (1049/2001). Esta norma define el documento “como

460El artículo 225 del Tratado, reconoce el derecho de acceso a los documentos del Parlamento
Europeo, el Consejo y la Comisión.

261
todo contenido, sea cual fuere su soporte (escrito en versión papel o almacenado en
forma electrónica, grabación sonora, visual o audiovisual) referentes a temas relativos
a las políticas, acciones y decisiones que sean competencia de la institución”,
teniéndose como excepción, el acceso a aquel documento elaborado por una
institución para su uso interno, relacionado con un asunto sobre el que la institución no
haya tomado una decisión, siempre que su divulgación perjudicara el proceso de toma
de decisiones de la institución, salvo que revista un interés público superior.

En Gran Bretaña, según ALBERCH y CRUZ, “el secreto es el eje principal de las
actuaciones de las administraciones. Por regla general (Public Records Act), los
documentos son declarados públicos transcurridos 30 años desde su redacción, no
existiendo ley que regule el acceder a los documentos antes de este plazo. Los
funcionarios tienen prohibido revelar a persona no autorizada cualquier información
conocida por razones de su cargo, incluso después de cesar en el mismo o abandonar
el servicio activo, aun no siendo clasificada como secreta”461; sin embargo desde el
año 2005 en la Gran Bretaña se encuentra vigente la Freedom of Information Act.

De otra parte, “los Estados adoptan medidas jurídicas para evitar que se ponga en
peligro la intimidad de las personas, la averiguación de los delitos o la seguridad y
defensa del Estado. Siendo la privacidad un concepto jurídico de origen
norteamericano"462, formulado en 1890 por SAMUEL D. WARREN Y LOUIS D.
BRANDEIS en un artículo titulado "The Rigth to privacy.

Desde un primer momento, las democracias se ocuparon del derecho a la privacidad.

“El Estado Alemán de Hesse en 1970 aprobó una ley de protección de datos, y
estableció un modelo a partir del cual los países democráticos fueron adoptando
medidas legislativas que dieran orden al uso de los datos personales por medio de la
informática”463. En Francia se prevén excepciones al ejercicio del Derecho de acceso

461 ALBERCH, R. y CRUZ J.R. “¡Archívese! Los documentos del poder. El poder de los documentos”.
Madrid, España: Alianza, 1999.
462 Ibídem.
463 Ibídem.

262
en cuanto seguridad del Estado, la seguridad pública o la de las personas, la moneda
y el crédito publico, los procesos judiciales, se restringe el derecho de acceso a
determinados documentos solo a los interesados: los que afecten a la vida privada,
cuestiones personales, secreto médico, comercial o industrial; divulgación de datos de
una persona cuya publicación pueda perjudicarle.

En este punto es preciso afirmar con el profesor VALERO que los retos que debe
afrontar una Administración Pública moderna en el actual contexto social, económico
y tecnológico “implican necesariamente afrontar el relevante desafío de la explotación
de la información en su poder no sólo desde la perspectiva económica sino, también
y sobre todo, desde la exigencia de la eficaz y eficiente adopción de decisiones
político-administrativas”464.

3. UN PRECARIO RECUERDO Y UN PRECONCEPTO DE LO QUE ES UN

ARCHIVO.

Cuando pensamos en los archivos, recordamos aquel lugar o espacio físico oculto,
estrecho y oscuro de cada entidad pública, custodiado por un par de seres, amables
e inadvertidos, de guantes y bata blanca, que colaboran en organizar, clasificar y
custodiar un conjunto caótico de acervos o fondos documentales, sonoros y visuales
en escaparates; y hallan, sin certeza, antiguos documentos en cajas que podrían
ser requeridos para un trámite o un respaldo a una decisión institucional. En el
ámbito privado, la expresión “archivo” puede ser asociada con aquel cajón del
mueble de mamá, donde se guardan recibos, documentos personales, tesoros
familiares en forma de testimonios: tarjetas, cartas, diarios, fotos,
reconocimientos.

El Archivo, en resumen, “es el espacio que resguarda la producción, organización y

conservación de objetos (en la mayoría de los casos papeles manuscritos o

464VALERO TORRIJOS, J. “Derecho, Innovación y Administración Electrónica”. Capítulo 3º “El nuevo

paradigma de la gestión administrativa documental por medios electrónicos”. Global Law Editorial
Derecho Global. Sevilla España. 2013. Pág. 303.

263
impresos) que dejan constancias, documentan, ilustran las acciones de individuos,
familias, organizaciones y dependencias del Estado”465.

Con la evolución del proceso civilizador, “aparecieron diversos soportes (escritura,

fotografía, imágenes, internet) para fijar los acontecimientos, las actividades y los
recuerdos que, por diferentes motivos (burocráticos, científicos, periodísticos,
afectivos, etc.), un individuo o grupo de poder, o una institución considera que deben
ser guardados, clasificados y organizados”466.

3.1. Archivo vs. Biblioteca: espacios de oposición y correlación.

El archivo "define un nivel particular: el de una práctica que hace surgir una
multiplicidad de enunciados"467. MOREY468, propone pensar el archivo en el
discurso de Foucault como un "espacio postbibliotecario", un "espacio post-
histórico". Algo que “nos llevaría a entender el archivo como una bifurcación de la
biblioteca; el gesto de Foucault parece decirnos que ya no existe un espacio que
recoja ordenadamente el volumen de todo cuanto hay que saber, porque todo
cuanto hay que saber excede cualquier límite y hay tantos itinerarios, tantos
recorridos, tantas bibliotecas posibles como individuos interroguen la tradición"469.

FOUCAULT expresa que Archivo no es "la suma de todos los textos que una cultura
ha guardado en su poder como documentos de su propio pasado, o como testimonio
de su identidad mantenida; ni las instituciones que, en una sociedad determinada,
permiten registrar y conservar los discursos cuya memoria se quiere guardar y cuya
libre disposición se quiere mantener; el archivo no tiene el peso de la tradición, ni
constituye la biblioteca sin tiempo; pero tampoco es el olvido acogedor que abre a

465 DA SILVA CATELA. El mundo de los archivos. Op. cit. pág. 385.
466 Ibídem.
467 FOUCAULT, M. La arqueología del saber (2003) Traducción de Aurelio Garzón del Camino. Buenos

Aires: Siglo XXI. pág. 221.

468 MOREY, M. "El lugar de todos los lugares: consideraciones sobre el archivo". Registros imposibles:

El mal de archivo, 2006, pág. 16.

469 Ibid., pág. 17
.

264
toda palabra nueva el campo de ejercicio de su libertad; entre la tradición y el olvido,
hace aparecer las reglas de una práctica que permite a la vez a los enunciados
subsistir y modificarse regularmente"470.

La función del archivo, dice FOCAULT, “no es unificar todo cuanto ha sido dicho en
una época dada sino analizar sistemáticamente los discursos en su existencia
múltiple"471. Es decir, localizar y describir las diferencias de las diferencias,
especificar cada vez los detalles. “Tiene una función analítica, descriptiva, no
obstante, en su forma general, el archivo no es descriptible, y es incontorneable en
su actualidad"472. El archivo señala FOUCAULT "lejos de ser lo que unifica todo
cuanto ha sido dicho en ese gran murmullo confuso de un discurso, lejos de ser
solamente lo que nos asegura existir en medio del discurso mantenido, es lo que
diferencia los discursos en su existencia múltiple y los especifica en su duración
propia"473.

FOUCAULT se niega a concebir el archivo como una materia inerte, como algo que
"recoge el polvo de los enunciados que han vuelto a ser inertes y permite el milagro
eventual de su resurrección"474. En otras palabras, “rechaza las cualidades de la
estructura unificada de la biblioteca: un lugar cerrado limitado a reflejarse siempre a
sí mismo, un lugar ideal, atemporal en que la unidad del saber reposa en las obras,
textos y libros selectos”475.

En contraste a este lugar cerrado y centralizado de la biblioteca, el archivo según

FOUCAULT, “se dispersa se da por fragmentos, regiones y niveles"476. Más que una
y única unidad de saber, el archivo aparece como una "estructura

470 FOUCAULT. La arqueología del saber. Op. cit., pág. 219.

471 Ibídem.
472 Ibídem.
473 Ibid., pág. 220.
474 Ibídem.
475 GRIGORIADOU, E. “The archive and the photographic typologies. From the new objectivity to the

new generation of photographers in Germany: 1920-2009”. Thesis. Op cit., pág. 52.

476 Ibíd. pág. 221.

265
descentralizada"477. Una estructura “que divide, fragmenta, estratifica dicha unidad
posibilitando la especificación de múltiples discursos producidos en épocas
determinadas”478. Este espacio disperso “que el discurso del archivo abre, no remite
a un lugar determinado como lo es el único y centralizado espacio de la biblioteca.
Al contrario, lo que pretende hacer el archivo es liberar el discurso del saber de su
hilo progresivo, de la continua evolución de acontecimientos sucesivos que hasta
ahora la escritura de la historia promovía en sus narraciones”479.

“Frente al espacio centrado y selecto de la biblioteca, el archivo se da en un campo

virtualmente inagotable"480, frente al concepto unitario y de un saber absoluto que
es la biblioteca; el archivo por el contrario "tiene por función cobijar aquello que no
tiene sentido guardar en la memoria; el archivo podría caracterizarse “como disperso
e infinito, ilimitado y nivelado donde múltiples discursos llegan a ser analizados,
fragmentados, diferenciados, especificados, y combinados, multiplicados sin ser
delimitados o seleccionados jerárquicamente”481.

FOUCAULT afirmó: “Mi objeto no es el lenguaje, sino el archivo, es decir la

existencia acumulada del discurso. La arqueología es el análisis del discurso en su
modalidad de archivo; hace del método arqueológico o archivístico su técnica”482.
Su método arqueológico más que repetir lo que ha sido dicho o descubrir lo no dicho
(lo oculto) en los discursos de una época dada, intenta definir la "existencia" de los
discursos.

En el archivo no hay "un criterio de selección que diga que hay textos que merecen
estar en él y otros que no tienen la dignidad suficiente como para estar ahí…”483.
Esta dimensión arqueológica no-jerarquizada que el discurso del archivo “abre,

477 FEATHERSTONE, Mike, "Archive', Revista Theory, Culture & Society. Editor SAGE Publications.
2006. pág. 596.
478 GRIGORIADOU. “The archive and the photographic typologies…” Op. cit. pág. 53.
479 Ibídem.
480 Ibíd. pág. 19.
481 Ibíd, pág. 26.
482 Entrevista de Raymond Bellour a Michel Foucault, "The Discourse of History", p. 27.
483 Ibíd., pág. 23.

266
permite la configuración de un orden más profundo, aquel que hace posible emerger
toda forma de saber"484.

3.2. La microfísica de poder archivístico.

FOUCAULT encontró en la Biblioteca Nacional de París, fragmentos documentales,

redactados a principios del siglo XVIII, sobre figuras anónimas, una colección de
datos que eran un encuentro del poder con ese mecanismo administrativo
denominado “archivo”485; en su texto "La vida de los hombres infames", se destaca
que dichos documentos, describen singularidades marginales, que sirven para
evidenciar otra lectura de la historia, y buscar su "razón de ser, a que instituciones o
a que práctica política se referían"; éstas figuras anónimas, reales, seres excluidos
y marginados, cuyo destino era permanecer en la oscuridad y en el olvido, "seres
indignos de la memoria de los hombres"486 han sobrevivido gracias a su instantáneo
trato con el poder, dejado breves trazos enigmáticos. Se llega allí a través de
declaraciones y mentiras impuestas que suponen juegos y relaciones de poder; pero
como dice OSBORNE: "El 'hombre infame’ de Foucault comienza la vida como
anónimo, ordinario, pero se transforma mediante el archivo en fantástico-infame"487.
Para FOUCAULT "La vida de los hombres infames" no constituye un "libro de
historia", sino una "antología de vidas" reales cuya existencia procede de "archivos
de encierro, archivos policiales, órdenes reales y lettres de cachet"488.

3.3. Los archivos como lugares de memoria y de historia.

La división historia-memoria “no es solo una arbitrariedad analítica o un ejercicio de

método, sino que diferencia mundos de representaciones y de prácticas relativos a

484 BOTÍA, A.B; GALÁN, P.C. “El estructuralismo: de Lévi-Strauss a Derrida”. Cincel, 1985. pág. 128.
485 GRIGORIADOU. Thesis: The archive and the photographic typologies. Op. cit., pág. 30.
486 Ibíd. pág. 96.
487 OSBORNE, T. The Ordinariness of the archive…. Op cit. p. 61.
488 “La lettre- de- cachet, no era una ley o un decreto sino una orden del rey referida a una persona

a título individual, por la que se le obligaba a hacer alguna cosa. (...) Por medio de una lettre de-
cachet se podía arrestar a una persona, privarle de alguna función, etc., por lo que bien puede decirse
que era uno de los grandes instrumentos de poder de la monarquía absoluta”. (Wikipedia)

267
los modos como se operan las relaciones entre el pasado y el presente”489,
relaciones que es preciso estudiar a partir de los acervos documentales; la "apertura
de un documento a la total y libre consulta marca el pasaje del registro de la memoria
al de la historia"490.

HALBWACHS, analiza la tensa relación entre memoria e historia. Para él, “la historia
comienza en el punto en el cual se borran o descomponen las memorias colectivas.
El fundamento de la memoria son los propios individuos y grupos, situados en
espacios y tiempos concretos, que la conservan y la expresan en el recuerdo. Ya la
historia se sostiene sobre la escritura y la referencia de acontecimientos que no
necesariamente se ligan a las memorias colectivas y deben guardar coherencia con
relación a esquemas cronológicos y espaciales. La historia examina los grupos
desde afuera; con distancia; la memoria colectiva se produce y observa desde
adentro”; según HALBWACHS, "la memoria colectiva se distingue de la historia,
porque es una corriente continua de pensamiento, de una continuidad que nada
tiene de artificial, ya que retiene del pasado solamente aquello que todavía está vivo
o es capaz de vivir en los grupos que la mantienen. La historia trabaja por secuencias
tempo-espaciales y obedece a una necesidad didáctica de esquematización…la
historia es la compilación de hechos que ocupan el mayor espacio en la memoria de
los hombres pero leídos en libros, enseñados y aprendidos en las escuelas"491.

Para NORA, la memoria es viva, “transportada por grupos y susceptible de

revitalización o suspensión. Ya la historia es la reconstrucción, siempre problemática
e incompleta, de lo que ya no es. En este recorte de interpretación es donde se
posiciona a los archivos como lugares de memoria y de historia”492.

489 DA SILVA CATELA. El mundo de los archivos. Op. cit. pág. 391.
490 POMIAN, K. “De la historia, parte de la memoria, a la memoria, objeto de historia”. Del texto:
Sobre la historia, 2007.
491 HALBWACHS, M. La memoria colectiva. [1950]. Río de Janeiro: Vértice, 1990, pág. 88.
492 NORA, P. «Les lieux de mémoire, I, II y III. [1984-1992]”. Presentación. París: Gallimard, 1997,

pág. 576.

268
Según DA SILVA, la lucha simbólico-jurídica (memoria e historia) de la familia kalina
de Guayana y Surinam que fueron llevados a París en 1882 y 1892, ejemplariza el
estudio de los archivos como institución; las colecciones documentales que existen
es soporte de una memoria familiar y colectiva. Este conflicto por la propiedad,
después de 130 años, de las fotos refleja la diferencia entre memoria (para los
kalina) e historia (como disciplina científica y como emprendimiento de formación de
archivos). El valor dado a estos documentos, “la relación de la memoria y la
identidad, así como las tensiones entre los dueños de los acervos y los dueños del
memorial; las disputas entre las memorias oficiales y las memorias colectivas, entre
los sentimientos privados que construyen identidad, entre los intereses públicos y
los fines científicos”493.

“El paso del tiempo otorga a los documentos un valor y un poder diferente a los de
su origen. Les otorga valor histórico, lo que los convierte en objetos deseados por
los investigadores y coleccionadores, así como por los individuos en general.
También los dota de un valor identitario, permitiendo a individuos e instituciones
configurar memorias fragmentadas o violentadas”494.

La discusión entre memoria e historia, concluye DA SILVA, revela la tensión

reguladora de las leyes de acceso. “En los archivos de la represión, el acceso a
documentos durante muchos años escondidos, negados y silenciados permite la
investigación, la escritura de la historia sobre los períodos represivos. Por otro lado
y no con menor fuerza, posibilita la reconstrucción de memorias "lastimadas" por la
tortura, la clandestinidad y la violencia. O sea, otorga herramientas y datos a los
historiadores, pero también da elementos a las víctimas y afectados para legitimar
memorias y reconstruir identidades”495.

“Entre la memoria obsesiva de la tradición, que conoce sólo lo ya dicho, y la excesiva

desenvoltura del olvido, que se entrega en exclusiva a lo nunca dicho, el archivo es

493 DA SILVA CATELA. "El mundo de los archivos". Op. cit. pág. 387.
494 Ibídem.
495 Ibídem.

269
lo no dicho o lo decible que está inscrito en todo lo dicho por el simple hecho de
haber sido enunciado, el fragmento de memoria que queda olvidado en cada
momento en el acto de decir yo”496.

3.4. Los archivos como patrimonio documental.

Así como las magnas recopilaciones se iniciaron en el siglo de las luces, en el siglo
XIX se funda el Archivo Histórico Nacional Español, frente a lo cual HERNANDEZ
OLIVERA expresa que la preocupación protectora estaba justo en la necesidad de la
comprensión del pasado, el fomento de la memoria y la contribución a la creación de
una conciencia nacional; sin embargo como paso siguiente a la defensa de los
documentos y los archivos, siguió la defensa al concepto de “patrimonio”.

La UNESCO en 2003 aprobó la Carta sobre la preservación del patrimonio digital, que
abarca diferentes clases de documentos técnicos, legales, médicos y otros recursos
culturales, educativos, científicos y administrativos; así como aquella información
creada digitalmente, o convertida en formato digital en aquellos casos en que existan
recursos análogos. Cuando los recursos son creados «digitalmente» no existe otro
formato que el objeto digital. Asimismo la Carta reconoce que el propósito de preservar
la herencia digital es asegurar que sea accesible al público.

Por su parte el Consejo de la Unión Europea aprobó la Resolución de 25 de junio de

2002 titulada “Conservar la memoria del mañana. Conservar los contenidos digitales
para las generaciones futuras”; que enfatiza la necesidad de crear y desarrollar
métodos de conservación a largo plazo de los documentos producidos digitalmente.
“El Consejo insta a las instituciones europeas y a los estados miembros a contribuir a
la digitalización de los contenidos culturales y a la interoperabilidad de los sistemas
con el fin de conservar, proteger y difundir el patrimonio europeo y garantizar su
diversidad. Se recomienda, finalmente, emprender acciones a nivel europeo o estatal

AGAMBEN, G. “Lo que queda de Ausschwitz. El Archivo y el testigo”. Homo Sacer III, Pre-Textos.
496

Cap. 4. Valencia, 2000. pág. 150.

270
que investiguen los problemas que comporta la conservación de la documentación
digital, potenciar el intercambio de experiencias y realizar la inversión adecuada en
los medios necesarios para garantizar los objetivos previstos”497.

El Estado toma conciencia de la trascendencia y la valía histórica de los bienes

culturales y empieza “a dictar medidas imponiendo obligaciones de hacer y de no
hacer para terminar desarrollando toda una tutela jurídica sobre aquellos archivos que
considera merecen ser protegidos y transmitidos a las futuras generaciones”498. Hoy
día las legislaciones combinan los intereses particulares o derechos de los
propietarios, con los públicos correspondientes a las naciones.

Es claro el valor del patrimonio documental y su necesidad de protegerlo. El punto de

discusión es como y respecto de que patrimonio se concreta. Si se trata de conformar
memoria colectiva, la selección del patrimonio no puede orientarse hacia la
documentación de la Administración, con hasta ahora se hace, y no a la de los
ciudadanos. “Los archivos que constituyen el patrimonio no deben hablar con la única
voz del Gobierno y la Administración, sino con las voces de todos los sectores,
incluidos los socialmente marginados y los económicamente desfavorecidos para
reflejar la diversidad y la complejidad de la sociedad”499.

Podemos concluir que hasta ahora los servicios de archivo en el desarrollo de su

misión (garantizar el acceso a la documentación) lleva a cabo acciones, dentro de las
políticas de los Estados, destinadas a la organización documental, regulación de su
acceso y a la protección y difusión del patrimonio documental, en cuanto a la
digitalización de documentación y a su divulgación mediante la web.

497VELASCO RICO, C.I. “El Régimen Jurídico del Archivo Electrónico de Documentos en la Ley
11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos”. Revista Catalana de
Derecho Público, núm. 40, enero 2010. pág. 4.
498 HERNANDEZ OLIVERA, L. “El patrimonio documental: concepto y régimen jurídico” en el “Régimen

Jurídico de los Documentos. Aspectos administrativos, civiles, penales y procesales”. Autores Varios.
Colección: Estudios de Derecho Administrativo. Biblioteca Comares de la Ciencia Jurídica. Granada
España 2009.
499 Ibídem.

271
3.5. El archivo frente a la práctica de la arqueología.

FOUCAULT establece comparación entre el archivo y la práctica de la arqueología;

según el autor, el archivo debe ser reconstruido a partir de acontecimientos
discontinuos, de eventos que formaron el pensamiento de una época concreta. “El
valor de la práctica arqueológica sería la especificación y descripción de lo que hasta
ahora se había mantenido excluido, oculto, ignorado o indigno de la visibilidad
histórica. Precisamente son estos archivos excluidos, marginales los que atraen la
mirada crítica de Foucault y nos induce a reflexionar sobre la definición del archivo, su
existencia y significado, y examinar la relación entre poder y conocimiento”500.

En entrevista de BROCHIER a FOUCAULT, éste expresaba que: “Con el archivo

entiendo el conjunto de discursos pronunciados actualmente; y este conjunto de
discursos se imagina no solo como un conjunto de eventos que podrían tener lugar o
que podrían permanecer en suspenso, en el limbo o en el purgatorio de la historia,
sino también como un conjunto que continua funcionando… y proporcionan la
posibilidad de aparecer en otros discursos”501.

“El uso de los sistemas de saber, el modo en que se generan, así como los efectos
que regulan la concepción del archivo en su conexión con las fuerzas de poder son
algunas de las cuestiones que nos invitan a pensar el archivo en relación a las
estrategias y operaciones que lo producen”502.

La condición política del archivo, según HERNANDEZ, “será determinante para la

arqueología de los saberes y la genealogía de los poderes que parten del ejercicio de
la resistencia como modelo para la práctica teórica que llamamos analítica del

500 “La arqueología designa algo que podría ser la descripción del archivo y en absoluto el
descubrimiento de un origen o el volver a sacar a la luz los huesos del pasado…” Entrevista de Jean-
Michel Palmier a Michel Foucault, "The Birth of a World", En Sylvere Lotringer (ed.), Foucault Live...,
pág. 65-66. (Publicado por primera vez en Le Monde des Livres, 3 de mayo del 1969).
501 Entrevista de Jean-Jacques Brochier a Michel Foucault, "The Archaeology of Knowledge". Op. cit.,

pág. 57.
502 GRIGORIADOU. “The archive and the photographic typologies…”. Op. cit. pág. 29.

272
poder"503. Podemos decir, según este autor, “que entre la arqueología del saber y la
genealogía del poder la diferencia no son los objetos o los lugares de ataque, sino la
perspectiva y el campo de delimitación. Mientras la arqueología describe el archivo de
los sistemas de pensamiento que organizan las hegemonías epistemológicas de
nuestro tiempo, la genealogía estudia las relaciones entre esas discursividades y su
interrelación con otro tipo de procedimientos de poder que se ejercen sobre el cuerpo
social”504.

3.6. El archivo como discurso.

FOUCAULT, en entrevista con PALMIER, se refiere al concepto de archivo, así: “Con

los archivos, entiendo primero la masa de cosas que han sido dichas en una cultura,
presentadas, valorizadas, re-utilizadas, repetidas y transformadas. En suma, toda esta
masa verbal que ha sido creada por el hombre, investida en sus técnicas y en sus
instituciones y tejida dentro de sus existencias y sus historias. Me imagino esta masa
de cosas que fueron dichas no de lado del lenguaje y del sistema lingüístico en que
se obtienen, sino de lado de las operaciones que la genera. Mi problema podría ser
indicado con el siguiente modo: ¿Cómo ocurre que en un periodo dado algo podría
ser dicho y otra cosa no haya sido nunca dicho? En una palabra, es el análisis de las
condiciones históricas que explican lo que uno dice o lo que uno rechaza, o lo que uno
transforma en la masa de las cosas dichas. El archivo aparece entonces como una
especie de una gran práctica de discurso, una práctica que tiene sus reglas, sus
condiciones, sus funcionamientos y sus efectos”505.

Según AGAMBEN, “el archivo se sitúa entre la lengua, como sistema de construcción
de las frases posibles –o sea, de la posibilidad de decir- y el corpus que reúne el
conjunto de lo ya dicho, de las palabras que han sido efectivamente pronunciadas o

503 HERNÁNDEZ CASTELLANOS. “Arqueología del saber y el orden del discurso: un comentario sobre
las formaciones discursivas”. Op. cit. pág. 60.
504 Ibíd., pág. 58.
505 Entrevista de Jean-Michel Palmier a Michel Foucault, "The Birth of a World", en Sylvere Lotringer

(ed.), Foucault Live. (Publicado por primera vez en Le Monde des Livres, 3 de mayo del 1969). pág.
65-66.

273
escritas”506. Y aunque no podamos describir de manera exhaustiva el archivo de
nuestra sociedad ni de ninguna otra sociedad o época anterior, dice CANALES, “el
ejercicio de descripción del archivo nos abre una región que por mucho tiempo nos ha
pasado desapercibida: aquel entorno que rodea a los discursos en nuestro tiempo que
lo muestra en su singularidad y su diferencia, además de delimitarlo”507.

La noción de archivo surge como el conjunto de sistemas; reitera MOREY, “será el

que rige lo que puede ser dicho, la aparición del enunciado como acontecimiento en
su singularidad (el sistema de su enunciabilidad); así como el modo en que los
enunciados se agrupen, se compongan según múltiples relaciones, se mantengan o
esfumen según regularidades específicas, es decir, en su modo de actualidad (el
sistema de su funcionamiento). Por otra parte, también es el que define aquella
práctica que hace surgir una multiplicidad de acontecimientos, las reglas que permiten
a los enunciados subsistir y modificarse (el sistema general de la formación y de la
transformación de los enunciados)”. “La institución (...) es el lugar de encuentro entre
estratos y estrategias, donde archivo de saber y diagrama de poder se mezclan y se
interpenetran, sin confundirse"508.

3.7. La arqueología y el "nuevo archivista".

“Los documentos han pasado a ser para la historia monumentos que deben ser
descritos en su propia dispersión”509. El documento del historiador en el que describía
el pasado, ha devenido a su vez en monumento que el arqueólogo debe describir, no
tanto para reconstruir su historia y su origen, como para mostrar grietas, cortes y
rupturas que el propio monumento testifica. La arqueología510 que antes dependía de

506 AGAMBEN. Op.cit., pág. 143-180.

507 CANALES RODAS, J.I. “La Arqueología del Saber de Michel Foucault o la Caja de Herramientas:
Un Análisis Enunciativo de Resistencia a los dispositivos”. Informe de Seminario de investigación para
optar al grado de Licenciado en Filosofía. Universidad de Chile. Departamento de Filosofía. Santiago,
Chile 2012.
508 DELEUZE, G. Foucault. Prólogo de MOREY M. Grupo Planeta Spain, 2015. Pág. 18.
509 HERNÁNDEZ CASTELLANOS. “Arqueología del saber y el orden del discurso…”. Op. cit. pág. 50.
510 “La arqueología foucaultiana realiza una crítica explícita del concepto ilustrado de progreso; para la

arqueología el conocimiento no reside en la acumulación de los descubrimientos ni en los saltos

274
la historia y reconstruía el pasado que creíamos leer en los monumentos, “se ha
independizado y ha reclamado la autonomía de su propio campo de estudio: la historia
entonces es dependiente de la arqueología”511.

La arqueología para FOUCAULT "no es una disciplina interpretativa no intenta

interpretar lo 'ya dicho' ni descubrir lo 'no dicho'"512, sino más bien "interroga lo ya
dicho al nivel de su existencia: de la función enunciativa que se ejerce en él, de la
formación discursiva a que pertenece, del sistema general de archivo de que
depende. La arqueología describe los discursos como prácticas especificadas en el
elemento del archivo"513. Más que escritura del pasado, la arqueología es una
"reescritura"514 de la historia.

Según MICHON, “el objeto del arqueólogo o del archivista, del nuevo historiador ya
no sería una historia que sigue la sucesión de un progreso, sino, más bien, sería el
de reconstruir los eventos del pasado como si fueran en el presente"515. Eventos
que operan como evidencia, como una experiencia del presente que traza nuestra
actualidad, avisándonos de lo que se está formando.

DELEUZE destaca que FOUCAULT señala que "el nuevo archivista anuncia que ya
solo considerará enunciados. No se ocupará de lo que de mil maneras preocupaba
a los archivistas precedentes: las proposiciones y las frases. Desdeñará la jerarquía
vertical de las proposiciones que se escalonan unas sobre otras… Móvil, se instalará
en una especie de diagonal que hará legible aquello que por lo demás no se podía
aprehender, los enunciados. Lo que le interesa a Foucault de los textos, no son las
frases y proposiciones que rigen la unidad y el privilegio de un sentido lógico del
saber a qué nos ha acostumbrado la tradición de la biblioteca, sino sus enunciados,

dialécticos de la conciencia en la historia”. HERNÁNDEZ C. “Arqueología del saber y el orden del

discurso”. Pág. 59.
511 FOUCAULT. La arqueología del saber. Op cit., pág. 306–307.
512 Ibíd. pág. 234.
513 Ibíd. pág. 223.
514 Ibíd. pág. 235.
515 MICHON, P. "Strata, blocks, pieces, spirals, elastics and verticals: Six figures of time in Michel

Foucault". Time y Society, num. 2/3, vol. 11, 2002, pág. 166.

275
los diferentes significados, sentidos que se extraen de las palabras, frases y
proposiciones"516.

El enunciado, como dice FOUCAULT "es a la vez no visible y no oculto"517.

FOUCAULT y su "nuevo archivista" pretenderá hacer ver la correlación entre lo
extraño y lo familiar, hacer visible lo invisible; "los eventos descritos bajo una nueva
luz, o modo diferente- bajo la luz de sus conceptos subyacentes e invisibles"518.

3.8. Etnografía de archivos519.

Si para el historiador el archivo es un laboratorio, para el etnógrafo puede ser un

observatorio. Cada archivo es un mundo en sí mismo, con su historia, pobladores,
acontecimientos y rituales, con estructuras generadoras de poder simbólico. “La
observación etnográfica sistemática puede permitir saber hasta qué punto las
instituciones dirigen y controlan la memoria”520.

“Los documentos, las imágenes, los objetos que constituyen acervos no son restos
del pasado, sino productos de la sociedad que los fabrica según las relaciones de
fuerza, pues alrededor de ellos teje poderes”521. Los archivos, expresa LE GOFF,
“como mundos de significación son evidencia de las transacciones de la vida
humana, donde habrá deseos de perpetuar intencionalmente una cierta imagen, un
propósito concebido que, en última instancia, se destina a la monumentalización del
propio individuo, grupo o institución "archivada". O simplemente acumulación de
papeles que originariamente las instituciones preservan para su funcionamiento
administrativo, cuyo objeto no es crear una imagen, sino la posibilidad de ejecutar

516 DELEUZE. Foucault. Op. cit., pág. 27-28

517 FOUCAULT. La arqueología del saber. Op. cit., pág. 184.
518 RAJCHMAN, John. “Foucault's art of seeing”. October 1988, num. 44, pág. 91. En el estudio de

Rajchman se examina la parte visual en el pensamiento de Foucault.

519 DA SILVA CATELA. "El mundo de los archivos". Op. cit. pág. 400
520 DOUGLAS, M. "As instituições lembram-se e se esquecem". Como as instituições pensam. Sáo

Paulo: Edusp, 2007, pág. 78, 83.

521 LE GOFF, J. Documento-Monumento. G. Einaudi, 1978.

276
tareas administrativas y dar orden a casos que las afectan”522. La cadena de
producción, recepción y uso del archivo derivará en productos que le darán mayor
legitimidad, visibilidad, o simplemente lo relegarán en el silencio y el olvido.

Se puede decir, dice FOCAULT, que los archivos “son construcciones sociales
múltiples, son también la suma de las voluntades de preservación y de luchas por
el reconocimiento legítimo de esos vestigios dotados de valor social e histórico en
una comunidad o sociedad”523. Nada de lo que las familias, los científicos, los hombres
de Estado y las instituciones archivan es imparcial o neutro; todo, dice el autor, “trae
la marca de las personas y acciones que los salvaron del olvido; todo es
conformado, representado, simbolizado, resignificado en el transcurso entre aquel
que actuó y habló, fotografió, filmó, escribió y aquel que registró, imprimió, conservó,
clasificó y reprodujo”524.

4. LAS NORMAS ISO REFERENTES A LA INFORMACIÓN Y

DOCUMENTACIÓN.

Desde el 2006 la Unión Europea en el "Plan de Acción sobre administración

electrónica 2010”, exigió a las Administraciones públicas las denominadas
herramientas claves críticas: la gestión para la identificación electrónica en el
acceso a los servicios públicos, la autenticación de documentos electrónicos y el
archivo electrónico.

La e-Administración implica un radical cambio en la "mentalidad" y liderazgo

estratégico de los organismos a nivel organizativo, cultural y normativo; que a su
vez impacta el diseño, incorporación, comunicación y preservación de los
documentos electrónicos gestionados por las administraciones públicas y conlleva la
redefinición de cómo debe ser abordada la gestión de los documentos, donde la
función archivo ya no es el estadio final de la tramitación sino parte de la gestión.

522 Ibídem.
523
FOUCAULT, M. La arqueología del saber. El enunciado y el archivo. Op. cit. pág. 307
524 Ibídem.

277
Este cambio implica la definición clara de una política de gestión de documentos, la
necesidad de abordar estos procesos de forma transversal y colaborativa y la creación
de sistemas525 de gestión de documentos.

Las organizaciones, cuando analizan procesos y actividades, deben tener en cuenta

el acceso a los documentos y la disponibilidad, pues facilita al personal y a la dirección
realizar sus tareas y tomar decisiones de manera eficaz mejorando la ejecución de
las actividades, además se garantiza el cumplimiento de los requisitos legales y las
políticas de la organización; por tanto es evidente la vinculación de la gestión de la
información y del conocimiento con la gestión de documentos.

4.1. Origen de la ISO 15489:2001526.

La publicación de la norma ISO 15489:2001 representó un esfuerzo internacional de

estandarización (modelo) para definir las estrategias más adecuadas para abordar la
gestión de los documentos con independencia de su formato o soporte y de las
tecnologías utilizadas, estableciendo los requisitos básicos, para que las
organizaciones públicas o privadas pudieran establecer un marco de buenas prácticas
y procedimientos archivísticos que mejoraran de forma sistemática y efectiva la creación
y mantenimiento de sus documentos, que a su vez apoyaran las políticas y los objetivos
de la organización. El valor de esta norma reside en que puede ser aplicada a cualquier
tipo de documento y, a pesar de no ser una norma específica para documentos
electrónicos, es evidente que en su elaboración estos han tenido un peso determinante.

525 Se entiende sistema como aquel conjunto de normas, procesos, actores y roles que tienen como
objetivo "el control eficaz y sistemático de la creación, la recepción, el mantenimiento, el uso y la
disposición de documentos de archivo, incluidos los procesos para incorporar y mantener en forma
de documentos la información y prueba de las actividades y operaciones de la organización".
CERMENO MARTORELL y otro en “La Norma ISO 15489 y la Implantación de un Sistema de Gestión
de Documentos” Op. cit. pág. 12.
526 La traducción castellana de esta norma, se publica el año 2006, elaborada por el AEN/CTN 50

Documentación de la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR).

278
La aparición de la ISO 15489:2001 Información y documentación-Administración de
Documentos de Archivo. Information and documentation. Records 527 management, y
de otras normas complementarias, son resultado de dos hechos: por un lado, en el
ámbito de la archivística, la evolución de dos modelos, el norteamericano (Records
Management), desarrollado en los años 30 del siglo XX, cuyo núcleo es el concepto
de ciclo de vida de los documentos (records Iife cycle), y el modelo australiano528
(Recordskeeping), con su principio de la continuidad de los documentos (records
continuum) formulado en los años 90 por Frank Upward 529.

Por otro lado, en el ámbito de la organización de las empresas, a la necesidad de

integrar la gestión de documentos con el enfoque basado en procesos y normas de
gestión de la calidad, observando los principios de calidad y mejora continua que se
concretan en el modelo EFQM de excelencia y en la familia de normas ISO 9000.
Por ej. “La norma ISO 9001:2000 establece como requisito el control de los
documentos del sistema de gestión de la calidad”530. Es la misma norma ISO 15489
la que remite al apoyo de un sistema de calidad que cumpla con la Norma ISO 9001 e
ISO 14001.

La ISO 15489 identifica “cinco niveles dentro del ámbito normativo 531: leyes y
normas administrativas; normas de obligado cumplimiento; códigos de buenas
prácticas de aplicación voluntaria, códigos éticos y de conducta de aplicación

527 Frente al término inglés record, “no existe un término equivalente en otros idiomas, para designar
los documentos que tienen valor probatorio o evidencian las actividades de una organización
(records), frente a los documentos como simple información registrada en un medio de soporte
(documents) y los documentos que tienen un valor patrimonial o histórico (archives) ”. Consulta
Wikipedia 26 de septiembre de 2017.
528 Evolución de la norma australiana de gestión documental AS 4390-1996. posteriormente la AS

5044 referente a metadatos fue la base de la ISO 23081-1 y la ISO 23081-2, las cuales desarrollan
parcialmente la ISO 15489.
529 SERRA, “Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan”. Op. cit. pág. 59.
530
SANZ J.; CARMONA M.; CARRASCO PÉREZ C; RIVAS ZAPATA M.; TEJEDOR PANCHON F.
Guía para una gestión basada en procesos instituto andaluz de tecnología. Imprenta Berekintza.
https://www.oviedo.es/documents/12103/f8e7f4c1-a7ba-4fb5-87d7-c95335c79b22
531 La normalización es el fruto conjunto de la práctica y la necesidad. “La actividad normalizadora

produce distintos tipos de normas, desde modelos que buscan la transformación de un determinado
ámbito, hasta conjuntos de buenas prácticas o directrices de aplicación directa que buscan aumentar
la eficacia o favorecer la interoperabilidad en determinados procedimientos ”. Consulta Wikipedia 5
de diciembre de 2017.

279
voluntaria, y expectativas de la sociedad. Esta norma constituye un compendio de
buenas prácticas en gestión de documentos de aplicación voluntaria por parte de
las organizaciones”532, caracterizada por: i) Su enfoque archivístico; ii) su
aplicabilidad directa (a partir de ella pueden desarrollarse sistemas de
certificación, soluciones informáticas o planes de implantación); iii) cobertura
completa del ciclo de vida de los documentos electrónico; iv) disponibilidad de los
elementos que hacen posible su aplicación (desarrollando modelos de descripción
o herramientas tecnológicas conforme a las normas).

4.2. Estructura y contenido de la ISO 15489-2001, utilidad hacia la e-

Administración y finalidad.

Esta norma ISO, “establece principios básicos de la administración de los archivos y

los elementos para el diseño de un sistema de gestión para éstos, tales como la
investigación preliminar para el análisis de las funciones y los documentos que se
derivan de las mismas, la evaluación de los sistemas existentes y la identificación las
necesidades particulares tales como políticas, normas, así como recomendaciones
para su diseño e instrumentación”. Los procesos ISO son: i) captura (identificación);
ii) registro (incorporación de metadatos que identifiquen y den contexto al documento
de archivo desde su creación); iii) clasificación (se recomienda la clasificación
funcional, establecer agrupaciones, inclusión de tesauros para el control de
vocabulario e indizado para el mejor control de los archivos; de acceso y seguridad);
iv) identificación de estatus de disposición (establecer periodos de retención de los
archivos, transferencia a otro a acervo o baja definitiva); v) almacenamiento
(Conservación); en cuanto al almacenamiento digital, la norma recomienda, “contar
con estrategias que eviten pérdida, tales como el respaldo, procesos de
mantenimiento y la actualización de hardware o software; uso y seguimiento
(controles, niveles de acceso a usuarios, responsables de los archivos, autoridades,
auditaría los movimientos de los documentos de archivo)”. La norma tiene dos partes:

532 SERRA, J. “Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan”. Ediciones Trea, S. L.
Archivos. Siglo XXI – 11. Colección dirigida por Joan Boadas i Raset.. Impreso en España 2008. pág.
59.

280
Parte 1. Generalidades. “Es el núcleo de la norma y define los conceptos básicos, los
principios y los requisitos de la gestión de documentos en las organizaciones. La norma
ISO 15489 “estandariza la gestión de documentos, indicando los requisitos básicos
que ha de tener en cuenta una organización para crear y mantener de forma sistemática
los documentos derivados de sus procesos de negocio y poder así documentarlos con
fiabilidad”533.

La norma se adapta fácilmente al modelo de gestión por procesos ya que propone "la
integración de la gestión de documentos en los sistemas y los procesos de la
organización. En este sentido, uno de los principios de un plan de gestión de
documentos consiste en que se determinen los documentos que deberían ser
creados en cada proceso de negocio y la información que es necesario incluir en los
mencionados documentos”534, esto es, se crea una estrecha vinculación entre
procesos y documentos, de manera que el sistema de gestión de documentos apoye
y no dificulte los procesos de negocio.

Parte 2. Lineamientos y Directrices. “Es un informe técnico (guía) que proporciona una
metodología y detallan los procedimientos para la implementación de un sistema
de gestión de documentos establecido en la Parte 1. “Determina principios para la
elaboración de una política de archivos, las asignaciones de responsabilidad y sugiere
un proceso para el desarrollo de sistemas de gestión documental. También incluye
elementos prácticos para de procesos, controles para los documentos de archivo tales
como tesauros, cuadros de clasificación, mecanismos de control y acceso a los
archivos. Asimismo, proporciona lineamientos para programas monitoreo, auditoría y
seguimiento y capacitación”535.

533 ALONSO, J.; GARCIA ALSINA, M.; LLOVERAS I MORENO, M. “La norma ISO 15489: un marco
sistemático de buenas prácticas de gestión documental en las organizaciones”. En la Revista virtual
ítem Núm. 47 julio de 2008. http://eprints.rclis.org/12263/1/Alonso_Garcia_Lloveras_-
_La_norma_ISO_15489.pdf
534 Ibídem.
535 Ibíd., pág. 3.

281
Aspectos generales útiles de ISO 15489 hacia la e-Administración con la gestión
de documentos:

“Carácter Sistémico. ISO 15489 define un "sistema" como un "conjunto de reglas o

principios sobre una materia (en este caso la gestión de los documentos) racionalmente
enlazados entre sí. El carácter sistemático hace relación a que los documentos se
deberían crear, conservar y gestionar sistemáticamente. En tanto que sistema
sometido a unas pautas y regulaciones conocidas y protocolizadas ha de ser
reconocido por sistemas de gestión internos o externos de la organización, por ejemplo
interoperando con sistemas de gestión de documentos de otras organizaciones.

Carácter Regulador. ISO 15489 tiene como uno de sus ejes la definición del ciclo
de vida de los documentos. Así los documentos deben ser diseñados, incorporados
al sistema, clasificados, almacenados y dispuestos de forma que la organización
pueda recurrir a ellos cuando sea necesario (y no durante más tiempo del necesario).
Debe existir una política de gestión de documentos aprobada e impulsada por la
organización al más alto nivel.

De otra parte la ISO 15489 sitúa los principios de un programa de gestión de

documentos, el cual debe determinar: qué documentos se deben crear; la forma y la
estructura de los documentos; qué metadatos se deben crear; los requisitos para
recuperar, usar y transmitir documentos y cómo organizar los documentos.

Así mismo el programa debe evaluar aspectos como: riesgos por la pérdida de
documentos; la preservación de documentos; cumplimiento de requisitos legales y
reglamentarios; conservación de documentos en entorno seguro y solo por el
tiempo necesario; identificación y evaluación de mejora de la efectividad, la eficacia
o la calidad de los procesos.

Carácter Vertebrador. La ISO 15489 ha servido para dotar de un ámbito normativo de

referencia a un conjunto de normas técnicas que hasta ese momento no seguían

282
una pauta definida y que las posteriormente producidas se acogieron al patrón lS0
15019. En este sentido las versiones de las norma MoReq siguen el esquema
funcional de ISO 15489”536.

Esta norma ISO establece los parámetros para “la definición de un Sistema de
Gestión de los Documentos Administrativos que debe garantizar la autenticidad, la
fiabilidad, la integridad y la accesibilidad de los documentos que gestiona y a su
vez define los elementos y los procesos que lo componen junto con el
procedimiento de implantación 537. La gestión del sistema se contempla como un
proceso automatizado y se orienta de forma preferente a la gestión de los
documentos electrónicos en un sistema de gestión documental fiable, íntegro y
cumplidor con las normas que establece responsabilidades de los diferentes
agentes que participan en el ciclo de vida de los documentos ” 538.

La norma ISO 15489, explica ALONSO, sirve de guía y proporciona directrices para
orientar a todas aquellas organizaciones que persiguen la mejora de su gestión
documental y que quieren desarrollar un sistema de gestión de documentos eficaz,
eficiente y de calidad. “Este compendio de buenas prácticas de gestión de
documentos ayuda a planificar la gestión de documentos, proporcionando una
visión global que parte del enfoque basado en procesos, ya que requiere definir una
política clara al respecto y establecer directrices y prácticas de gestión de los
documentos integradas con los procesos empresariales, los procedimientos de la
organización y el resto de los sistemas de gestión. Propone una metodología de
trabajo para el diseño e implementación de un sistema de gestión de documentos,
señala los procesos que hay que definir, desde la incorporación del documento hasta su
disposición final, y establece los instrumentos principales de la gestión de documentos.

536
CERMENO MARTORELL y otro en “La Norma ISO 15489 y la Implantación de un Sistema de
Gestión de Documentos”.
537 “Define procesos técnicos, elabora instrumentos principales (cuadro de clasificación, calendario de

conservación, tabla de acceso y seguridad) y establece las actividades de evaluación, medición y

aprendizaje que conduzcan a la mejora continua del sistema. Aporta a las organizaciones el desarrollo
de indicadores que miden el rendimiento del sistema de gestión de documentos y ponen de manifiesto
el valor que aporta a los procesos de negocio de la organización”. ALONSO, “La norma ISO 15489…”
538
ALONSO, J.; GARCIA ALSINA, M.; LLOVERAS I MORENO, M. “La norma ISO 15489”. Op. cit.

283
Esta norma presenta claras ventajas para las organizaciones, públicas o privadas, ya
que propone un marco para sistematizar la gestión de documentos”539. Destacando su
utilidad para el tratamiento específico de los documentos electrónicos, el valor que
aportan a las organizaciones y demostrar que constituyen un factor de éxito para el
desarrollo de los procesos de negocio.

4.3. Visión estratégica de la norma ISO 15489.

“Las organizaciones que quieran implantar buenas prácticas de gestión documentos,

de acuerdo con la norma ISO 15489, deberían establecer, documentar, mantener y
promulgar una política de gestión de documentos, con el fin de asegurar que se
cubren sus necesidades de información, evidencia y rendición de cuentas. Es decir
el objetivo de esta política es la creación y mantenimiento, durante el tiempo que sea
preciso, de documentos que respalden las actividades de la organización y prueben
que éstas se llevan a cabo según los requisitos legales y normativos”540.

Esta política se elabora, dice ALONSO y otros, “a partir del análisis de las actividades
de la organización y teniendo en cuenta el entorno legal y normativo, y en el marco
de la política global de la organización, de forma que fuera coherente con las demás
políticas: calidad, seguridad de la información, responsabilidad social corporativa,
entre otras”541. Esta política debe ser apoyada y revisada periódicamente por la alta
dirección y difundida a todos los niveles organizativos.

En torno a la norma ISO 15489, expresa ALONSO, “encontramos normas o modelos

de requisitos producidos por otras organizaciones que establecen un marco de
trabajo sobre algún aspecto concreto de la gestión de documentos: i) MoReq. Se
centra en la descripción de un ´Modelo de Requisitos´ para la gestión de
documentos electrónicos de archivo”; ii) ISAD (G). Norma internacional General

539 Ibídem.
540
ALONSO, J.; GARCIA ALESINA, M.; LLOVERAS, M. La norma ISO 15489: un marco sistémico de
buenas prácticas de gestión documental en las organizaciones. Op cit.
541 Ibídem.

284
de Descripción Archivística o guía general para la elaboración de descripciones
archivísticas elaborada por el Consejo Internacional de Archivos –ICA-; y iii)
ISDF. Norma internacional para la descripción de funciones o guía para elaborar
descripciones de funciones de instituciones vinculadas con la producción y
conservación de documentos, elaborada por el Consejo Internacional de
Archivos -ICA-; iv) Norma Internacional sobre los Registros de Autoridad de
Archivos relativos a Instituciones, Personas y Familias. –ISAAR (CPF)- 2004; y v)
Norma internacional para describir instituciones que custodian fondos de archivo -ICA-
ISDIAH-.

4.4. ISO 30300-2011 o sistema de gestión documental.

La ISO 15498 proponía la metodología DIRKS (Designing and Implementing

Recordkeeping Systems), de origen australiano, para el diseño e implementación de
un sistema de gestión de documentos; que implicaba 3 momentos: i) determinar los
documentos de la organización que deberían formar parte del sistema, y que eran la
evidencia de las decisiones tomadas y de las actividades realizadas, lo que implicaba
examinar los procesos, las actividades y las operaciones que se llevan a cabo y ver
qué tipo de documentación se genera en cada caso; ii) determinar los plazos de
conservación de los documentos, es decir, decidir el periodo de tiempo durante el cual
se conservarán a partir de la identificación de los diversos tipos documentales que
deberían formar parte del sistema; y iii) definir los procesos y elaborar los instrumentos
de gestión de documentos; utilizando instrumentos tales como el cuadro de
clasificación, calendario de conservación de documentos y la tabla de acceso y
seguridad. “Como instrumentos adicionales para la descripción y recuperación de los
documentos se contempla la posibilidad de elaborar vocabularios controlados
(tesauros, listas de términos controlados...), además de otros instrumentos que pueden
aplicarse a algunas operaciones (descripción de los puestos de trabajo, registro del
personal y de los permisos de usuario...)”542.

542 ibíd. pág. 11

285
La ISO 30300 está enfocada a unificar los fundamentos y el vocabulario común para
toda la gestión de documentos. “La ISO 30301, regula específicamente los requisitos
de los sistemas de gestión de documentos de archivo, también denominados “records”
o evidencias. Esta norma define requisitos comunes a la hora de crear, almacenar,
proteger y destruir cualquier documento de archivo. Se trata de una norma, basada en
la universalmente aceptada ISO 15489 que persigue la estandarización en el
tratamiento de los documentos, a lo largo de su ciclo integral de vida”543.

A partir de la publicación de la ISO 30300544, “cualquier sistema integrado de gestión

debería ser la suma de: calidad + medioambiente + seguridad de la información +
prevención de riesgos laborales + gestión documental. La gestión de documentos
adquiere entidad propia; abandonará su rol meramente operativo para pasar a jugar
un rol estratégico. Si bien existía la ISO 15489 de gestión de documentos, junto con
la ISO 23081 de metadatos, la diferencia está en el hecho que la norma 30300 es una
norma de rango Management System Standard (MSS), es decir que incide en los
requisitos que debe cumplir cualquier sistema organizacional para garantizar un
funcionamiento orientado a la mejora continua que son certificables a través de una
entidad certificadora acreditada”545. Hasta ahora había 3 conjuntos de estándares
certificables: la ISO 9000 de calidad, la ISO 14000 de medioambiente, y la ISO 27000
de seguridad de la información; que se habían referido a definir adecuadamente
procedimientos que garanticen un control eficaz de los documentos. La gestión de
actividades y de los procesos de las organizaciones implica la necesidad de
documentar el intercambio de información entre diferentes áreas y unidades de la
organización, así como las transacciones con los clientes o usuarios y con otras partes
interesadas.

Si de hecho existían riesgos con las prácticas de una gestión documental

profesionalizada, con la irrupción de tecnologías colaborativas y redes sociales se

543 LAFUENTE, R. En http://www.blocument.com/index.php/tag/iso30300/ marzo 2011

544 Las normas ISO 30300 e ISO 30301 en sus versiones inglesa y francesa, publicadas el 9 de
noviembre de 2011.
545 Ibídem.

286
imponen mayores retos para mantener las buenas prácticas en gestión documental546.
Sólo tengamos presente la cantidad de enlaces a Facebook, Twitter, foros, etc., que
se incorporan a la página web de empresas líderes y el uso frecuente de herramientas
colaborativas entre clientes y empleados: intranets, chats, extranets, wikis, encuestas,
etc.

4.5. Otras normas ISO complementarias.

En el amplio espectro de normas ISO que se han ido desarrollando relacionadas

funcionalmente tenemos:

✓ ISO 14721: 2003. Sistema abierto de archivo de la información. (Modelo OAIS); el

modelo proporciona un esquema funcional para mantener (preservar) objetos
digitales en repositorios confiable que incluye el proceso de gestión.
✓ ISO 23081-2004. Versión 2006. Gestión de documentos de archivo-metadatos.
Guía para entender, implementar y usar metadatos en el esquema ISO 15489, esto
es, como parte fundamental en la gestión de documentos, como datos que
describen el contexto, contenido y estructura de los documentos de archivo. Los
metadatos indispensables para el tratamiento, comprensión y utilización de los
documentos electrónicos.
✓ ISO 15801: 2004 Información almacenada electrónicamente. Recomendaciones
para la veracidad y admisibilidad de documentos.
✓ ISO 19005:2005. Formato de documentos electrónicos de archivo para la
conservación a largo plazo, lo que se conoce como PDF-A.
✓ ISO 18492: 2005. Conservación a largo plazo de la información electrónica basada
en documentos.

546Por ejemplo “la Asociación Americana de Archivistas –ARMA-, asociación sin ánimo de lucro con
11.000 miembros y fundada en 1955, ha propuesto a ISO, una norma internacional sobre las
Implicaciones de Tecnologías Colaborativas basadas en Web para la Gestión Documental Profesional
(Implications of Web-Based Collaborative Technologies in Records Management- ANSI/ARMA 18-
2011)”. Consulta Wikipedia 10 de diciembre de 2017.

287
✓ ISO 27001:2005. Se especifican los requisitos necesarios para establecer, aplicar,
gestionar, recuperar, mantener y documentar el sistema de gestión de seguridad de la
información en el contexto de una organización.
✓ ISO 26122:2008. Análisis de los procesos de trabajo para los documentos de
archivo desde la perspectiva de creación, captura y control de los documentos de
archivo, es decir, desde los conceptos vertidos en el modelo de continuidad.
Complementa las ISO 15489 y 23081. Es independiente a la tecnología, aunque
puede ser utilizada para evaluar la conveniencia de herramientas técnicas que
convengan a los procesos de trabajo de la organización.

4.6. La norma ISO 15489 y las competencias de los profesionales de la

gestión de documentos.

Como responsables técnicos interdisciplinarios de diseñar, implementar y administrar

el sistema de gestión de documentos; para: “i) identificar los procesos de negocio y su
interacción con los documentos, colaborando en el diseño de los diagramas de proceso
y haciendo el seguimiento de los circuitos documentales de la organización; ii) diseñar,
implementar y administrar el sistema de gestión de documentos, esto implica dominar
las técnicas archivísticas (identificación, valoración de los documentos, elaboración de
los instrumentos de gestión de documentos -cuadro de clasificación, calendario de
conservación-) y documentales (elaboración de vocabularios controlados) así como las
aplicaciones informáticas (bases de datos, sistemas de gestión de contenidos, etc.); iii)
coordinar sus actividades con otros profesionales de la organización, especialmente
los responsables de procesos y organización, de los sistemas informáticos y de los
sistemas integrados de gestión (calidad, seguridad y medio ambiente); iv) participar en
el proceso de formación de los miembros de la organización sobre la política y las
buenas prácticas de gestión de documentos; v) realizar auditorías de cumplimiento
según la norma ISO 15489, demostrar el valor probatorio de los documentos y hacer
el seguimiento de los indicadores del proceso de gestión de documentos, proponiendo
acciones correctivas y preventivas; vi) identificar oportunidades encaminadas a mejorar
la eficacia y la eficiencia de los procesos y sistemas de la organización, mediante una
gestión de documentos de calidad; vii) definir medidas de contingencia con el fin de

288
evitar situaciones de riesgo y participar en la elaboración del plan de gestión de
desastres, especificando los documentos vitales para la continuidad de las actividades
de la organización”547.

Corresponde al profesional de la gestión de documentos participar en la implantación

de “sistemas de gestión electrónica de los documentos (GED), planificación de
recursos empresariales (ERP), gestión de relaciones con clientes (CRM), gestión de la
cadena de suministro (SCM), gestión de contenidos (CMS) o gestión de procesos de
negocio (BPMS), ya que todos estos sistemas implican de alguna forma la gestión de
documentos que evidencian las actividades de la organización”548.

5. MET AD ATOS 549.

Con el avance de las administraciones públicas en procesos y servicios de e-

administración, y la aparición del documento electrónico, dice MÉNDEZ, se observa
una tendencia normalizadora en el ámbito archivístico; “las políticas de e-gobierno
obligan a priorizar el tratamiento de los documentos electrónicos desde su origen para
garantizar su preservación a lo largo de la vida, con base en nuevos estándares en la
descripción archivística y el uso de los denominados metadatos capaces de
especificar el contenido, estructura y contexto de los registros a lo largo del tiempo”550;
y de identificar, localizar e interpretar registros que han de adaptarse y responder a
las exigencias de los archivos digitales y a la nueva gestión de documentos
electrónicos, “lo que supone grandes cambios en las técnicas de ordenación, gestión,

547
ALONSO; GARCIA; LLOVERAS. “La norma ISO 15489: un marco sistemático de buenas prácticas
de gestión documental en las organizaciones”. Publicado en ITEM No. 47 Sep.-dic de 2007.
548 Ibídem.
549
Metadatos término acuñado antes de la Web, por JACK MYERS a finales de los sesenta para
describir conjuntos de datos.
550 MÉNDEZ RODRÍGUEZ, E.M. “La descripción de documentos electrónicos a través de metadatos:

una visión para la Archivística desde la nueva e-Administración”. Revista d’Arxius 2003, pág. 47-82.
https://e-archivo.uc3m.es/handle/10016/878#preview. Consulta web 15 enero 2018.

289
recuperación y conservación de los documentos de archivo, sean analógicos o
digitales, únicos, auténticos (con valor jurídico) y que presentan interrelaciones”551.

La creación de las primeras normas de descripción en archivos a nivel internacional,

inició en EEUU a comienzos de las década de los ochenta del siglo XX cuando se
adaptó la 2ª edición de las Anglo-American Cataloguing Rules (AACR2) para la
descripción de documentos de archivo. La evolución de los proyectos de
normalización de EEUU, Gran Bretaña y Canadá fue definitiva en el proceso
internacional que desarrolló el Consejo Internacional de Archivos –CIA- que culminó
con la aparición de la 1ª edición de la Norma Internacional General de Descripción
Archivística ISAD (G).

Por su parte, VAN BALLEGOOIE y DUFF, “apuntan a que la proliferación de

documentos electrónicos y la tendencia hacia el e-gobierno en la década de los
noventa plantearon la necesidad de implementar estándares de metadatos capaces
de asegurar la captura y preservación de registros fiables y auténticos. Los primeros
esfuerzos en el ámbito internacional, se dirigieron hacia los modelos de metadatos
para la normalización de la gestión de documentos electrónicos, si bien, con
posterioridad, la investigación se ha orientado hacia el desarrollo de estándares y
herramientas que permitan unir la gestión de documentos y los metadatos de archivos.
Esta línea de trabajo avanzó de modo pionero en Australia, y buscó un diseño de
metadatos normalizados que permitieran la creación, gestión y uso de documentos
electrónicos a lo largo del tiempo y en distintos dominios”552.

5.1 Concepto de metadatos.

Los metadatos son conjuntos estandarizados de atributos descriptivos del documento

y el expediente; es decir, datos que describen datos; no se trata de una nueva

551 ALVITE DÍEZ, Mª Luisa. “Metadatos en el Contexto Archivístico. El Reto de la Gestión y

Conservación de Documentos Electrónicos”. Jornadas Archivando: la nueva gestión de archivos.
Universidad de León, 6 y 7 de noviembre 2014. Actas de las Jornadas. pág.70.
552 Ibídem.

290
denominación para hacer referencia al tradicional registro bibliográfico. Por ejemplo,
el catálogo de una biblioteca o el inventario de un archivo son datos que describen
otros conjuntos de datos553. El término metadato debe relacionarse con “un nuevo
entorno de la información, un contexto electrónico o digital en el que la naturaleza del
objeto descrito es distinta y requiere, como entidad virtual y no física, una descripción
con información sobre el contexto, el contenido, la estructura del documento y su
gestión a lo largo del tiempo”554.

La Norma UNE-ISO 15489-1 define los metadatos “como datos que describen el
contexto, contenido y estructura de los documentos, así como su gestión a lo largo del
tiempo”; la gestión de metadatos son inseparables de la gestión de documentos. “Los
metadatos para la gestión de documentos digitales pueden usarse para identificar,
autentificar y contextualizar registros”555.

El metadato electrónico es entonces, cualquier tipo de información asociado a un

documento o un expediente electrónico, destinado al conocimiento inmediato y
automatizable de alguna (s) de sus características e independiente de su contenido.
Puede almacenarse y asociarse junto al propio documento o expediente electrónico,
o en un repositorio distinto, siempre que garantice la referencia exacta entre el objeto
y su metadato. Los metadatos “contextualizan el documento o expediente electrónico
proporcionando información sobre la unidad administrativa productora, la función y el
procedimiento administrativo al que corresponden”556.

553 SOLER, Joan. “La preservación de los documentos electrónicos”. Editorial UOC. www.uoc.edu
Primera reimpresión Barcelona junio de 2009. pág. 13 – 23.
554
ALVITE DÍEZ, Mª Luisa. “Metadatos en el contexto archivístico. El reto de la gestión y conservación
de documentos electrónicos”. Jornadas Archivando: la nueva gestión de archivos. León, 6 y 7 de
noviembre 2014. Actas de las Jornadas. pág. 69.
https://www.researchgate.net/publication/272678911_Metadatos_en_el_contexto_archivistico_El_reto
_de_la_gestion_y_conservacion_de_documentos_electronicos
555 Tomada del Archiving Metadata Forum de junio de 2000.
556
“Política de Gestión de Documentos Electrónicos” Ministerio de Educación, Cultura y Deporte
(MECD). Guía de Preguntas Frecuentes (FAQ). Pág. 8. https://www.mecd.gob.es/dms/mecd/cultura-
mecd/areas-cultura/archivos/recursos-profesionales/documentos-electronicos/pgde-mecd-preguntas-
frecuentes/pgde-mecd-preguntas-frecuentes.pdf

291
La doble función del metadato electrónico es, por una parte, la descripción del
contenido del documento y/o expediente integrados en un perfil propio para la
localización y la recuperación de los documentos, y por otra, la preservación de estos
documentos y expedientes. En resumen los metadatos sirven para localizar, recuperar
y aplicar ciclos de vida y políticas de preservación a los documentos y expedientes
electrónicos. “Como consecuencia de la importancia que tienen los metadatos, la ISO
15489 se desarrolló en este aspecto mediante la ISO 23081-1 Procesos de gestión de
documentos. Metadatos para documentos”557.

La ISO 23081-2004, sobre Gestión de documentos de archivo-metadatos, tiene dos

partes: i) principios que consolidan y regulan los metadatos en la gestión documental
y que aplican a través el tiempo para: documentos de archivo y sus metadatos, todos
los procesos que involucra a éstos, cualquier sistema en el que residen, cualquier
organización responsable de su manejo; ii) la instrumentación, que establece,
conforme con la norma ISO “el esquema para definir los metadatos que describan de
forma estandarizada a los documentos de archivo y las entidades contextuales para
los mismos, faciliten la interoperabilidad de los documentos de archivo, el re-uso y
estandarización de metadatos para su manejo en el tiempo, espacio y a través de
diferentes aplicaciones”558.

La Norma UNE-ISO 23081-1 define los metadatos como “información estructurada o

semiestructurada que posibilita la creación, registro, clasificación, acceso,
preservación y disposición de los documentos a lo largo del tiempo y dentro de un
mismo dominio o entre dominios diferentes. Cada uno de estos dominios, representa
un área del discurso intelectual y de la actividad social o de la organización
desarrollado por un grupo propio o limitado de individuos que comparten ciertos
valores y conocimiento”. Lo que conlleva a la existencia de diferentes capas de
metadatos, asociadas a los procesos vinculados a dos momentos del ciclo de vida
del documento: “i) la captura, la contextualización y la integración en el SGD, es

557 Elaborada a partir de la norma australiana AS 5044.

558
SOLER, Joan. “La preservación de los documentos electrónicos”. Op cit. pág. 13 – 23.

292
decir, en el momento de captura; y ii) los usos de este documento, junto con las
actividades y los contextos en los que se produzcan. Por lo tanto, son metadatos
obtenidos después de la captura, es decir, una vez el documento ha sido producido
e integrado al SGD. La norma denomina el conjunto de estos metadatos asociados
a un documento concreto, como documento de metadatos"559.

Esta distinción supone “por un lado, que se generan metadatos a lo largo de los
diferentes procesos vinculados a las actividades que lleva a cabo una organización
y, por el otro, que metadatos generados en la fase activa del documento tienen
que ser conservados en fase inactiva...”560. Por consiguiente, dice, “la gestión de
los metadatos es del todo indispensable como parte inherente a la gestión
documental”561. Por este motivo, la ISO 23081-1 no solo señala los objetivos y
beneficios que los metadatos aportan a la gestión documental, sino las razones o
la utilidad de implementar metadatos, para:

➢ “Proteger y garantizar el valor de los documentos que se constituyen en prueba y

asegurar su accesibilidad y disponibilidad a lo largo del tiempo562.
➢ Facilitar la comprensión de los documentos.
➢ Contribuir a garantizar la autenticidad, fiabilidad e integridad de los documentos.
➢ Respaldar la gestión del acceso, la privacidad y los derechos de propiedad
intelectual.

559 “La ISO 15489-2 establece que el sistema de captura siempre implicará la adición de metadatos, es
decir, la existencia de campos informativos a rellenar en el momento de capturar un documento. Estas
necesidades informativas serán superiores en los documentos electrónicos que en los documentos en
papel, dado que en papel esta información suele ser explícita, o bien fácilmente deducible. Todos los
procesos generan metadatos, no obstante, su número depende de la complejidad del SGD, y de las
actividades de la organización”. CERMENO, L; CASELLAS, L-E. “El Documento Electrónico II…”.
560
CERMENO, L; CASELLAS, L. “El Documento Electrónico II. La Modernización de la Administración
y la Gestión de Documentos”, La norma ISO 15489 y la implantación de un sistema de gestión de
documentos (analógicos y electrónicos). Las Palmas de Gran Canaria: Asociación de Archiveros
de Canarias, ASARCA Forma 5, 2009. Madrid abril 2009. pág. 37
561 Ibídem.
562 En este sentido la norma ISO 15489 establece que “…los documentos de archivo se deberían

almacenar en soportes y formatos que garanticen su disponibilidad, fiabilidad, autenticidad y

conservación durante el periodo de tiempo que sea necesario. Las cuestiones relacionadas con su
mantenimiento, manipulación y almacenamiento surgen a lo largo de toda su existencia y no
únicamente cuando pasan a ser inactivos”. CERMENO, L; CASELLAS, L-E. “El Documento
Electrónico II…”

293
➢ Servir de base para una recuperación eficiente.
➢ Permitir la incorporación oficial al sistema de documentos creados en diversos
entornos administrativos y técnicos y que se mantengan por el tiempo necesario.
➢ Fomentar interoperabilidad para el intercambio de datos entre diferentes
plataformas de hardware y software, estructuras de datos e interfaces.
➢ Proporcionar vínculos lógicos entre los documentos y su contexto de creación,
manteniéndolos de forma estructurada, fiable e inteligible.
➢ Facilitar la identificación del entorno tecnológico en que los documentos digitales
fueron creados o se incorporaron al sistema de modo que puedan ser reproducidos,
cuando se necesiten, como documentos auténticos.
➢ Facilitar la migración, u otra posible estrategia de conservación, eficiente y exitosa
de documentos electrónicos de una plataforma informática a otra”563.

Finalmente, dice CASELLAS, la ISO 23081-2 (sobre procesos de gestión de

documentos. Metadatos para documentos), propone pautas para “la implementación
de modelos de metadatos normalizados para la gestión de documentos
electrónicos. El modelo propuesto se centra en la identificación de entidades de
metadatos, señala los ámbitos a tener en cuenta en su implementación: el
almacenamiento y archivo, las características del depósito de archivo digital, la captura,
la creación de documentos de metadatos, su registro, los metadatos como instrumento
de control de la gestión documental, los enlaces entre metadatos, su evaluación, la
transferencia, conservación y formatos, y la gestión de metadatos a largo plazo”564.

Debido a la existencia de nuevos usos en otros contextos, a los documentos o sus

agrupaciones, se les irán añadiendo nuevas capas de metadatos; esto quiere decir
que “a lo largo del tiempo los metadatos continúan acumulando información
relacionada con el contexto de gestión de los documentos, los procesos de negocio
en los que se utilizan, así como sobre los cambios estructurales que les afectan o su

563 ISO 23081-1.

564
CERMENO, L; CASELLAS, L-E. “El Documento Electrónico II. La Modernización de la
Administración y la Gestión de Documentos”. Op cit. pág. 13.

294
apariencia. Los metadatos aplicados a los documentos pueden seguir utilizándose
cuando no sean necesarios para la gestión, esto es, ser conservados para facilitar en
especial la investigación. En cuanto al momento para la creación de los metadatos
asociados a un documento, UNE-ISO 23081-1 se suma al modelo de continuidad del
documento, indicando que inicialmente los metadatos definen el documento en el
mismo momento de su incorporación, fijándole en su contexto y estableciendo el
control de su gestión”565.

Los metadatos mínimos obligatorios son un conjunto de metadatos enumerados en

sus respectivas Normas Técnicas de Interoperabilidad, que se han de proporcionar a
los documentos o expedientes electrónicos en el momento de su captura y que no
pueden ser alterados posteriormente salvo casos excepcionales 566. Su función
principal es garantizar su interoperabilidad, sobre todo cuando el
documento/expediente se intercambie entre Administraciones diferentes. La
estructura y la organización normalizada de los metadatos es un prerrequisito
indispensable para la interoperabilidad.

Es esencial adoptar arquitecturas de metadatos que respeten la diversidad lingüística

y cultural. La Web como sistema de información global, afronta un acceso sin
precedentes a recursos de alcance global; por tanto es preciso que tales recursos
estén disponibles para los usuarios en diferentes lenguas nativas, y con metadatos
apropiados a la gestión de recursos.

El proyecto NEDLIB567, tanto en su glosario como en su lista de términos, expresa que

los metadatos son datos estructurados568 y codificados que describen características

565 Ibídem.
566 El esquema para el manejo de los metadatos, no intenta definir metadatos obligatorios, toda vez que
se encuentran sujetos a los requerimientos específicos de las organizaciones o de las jurisdicciones.
567 La Biblioteca Europea de Depósito en Red (Networked European Deposit Library, NEDLIB) es un

proyecto en colaboración de las bibliotecas nacionales europeas para construir un marco para una
nueva biblioteca de depósito en red.
568 “Los metadatos se presentan en estructuras y responden a unas determinadas reglas. La evolución

de los sistemas de metadatos ha supuesto la consolidación del uso normalizado de modelos o

esquemas de metadatos mayoritariamente elaborados con XML (eXtensible Markup Language),
metalenguaje clave en el desarrollo de la web semántica”.

295
de entidades que contienen información, para ayudar en la identificación,
descubrimiento, evaluación, y gestión de las entidades descritas. “Usualmente los
metadatos describen el contenido, la descripción física, la localización, el tipo y la
forma de la información, y la información necesaria para la gestión, incluyendo la
historia de la migración, fechas de expiración, seguridad, autenticación y formatos de
fichero”569.

5.2. Grupos de metadatos 570: metadatos de perfil y/o de gestión, y

metadatos tecnológicos o de preservación571.

1 Metadatos de perfil y de gestión (administrativos). Determinan las características

principales del contenido del documento/expediente, describen el contexto
administrativo de creación y utilización del documento electrónico y permiten
gestionarlo a lo largo de su ciclo de vida. Una parte de estos metadatos se recogen
en el momento de crear el documento (por ej. el autor, la serie documental, etc.),
mientras que otros, los metadatos de uso o transaccionales se generan con la
utilización posterior del documento (ej. metadatos sobre vínculos con firmas,
versiones, etc.), determinan las personas que han participado en su creación, así
como los elementos clave de su estructura lógica o intelectual. Se distinguen
metadatos descriptivos del perfil, los relativos a los autores de los documentos y a los
derechos que emanan de los documentos572. La mayor parte de los esfuerzos
desarrollados para la definición de series de metadatos archivísticos se enfoca en
éstos metadatos del documento y/o expediente, así como sobre su presencia en los
principales buscadores.

569 Proyecto NEDLIB. Borbinha et al., 2000, pág. 28-29. http: //info.wgbh.org/upf/glossary.html
570 Se habla de la “tipología de los Metadatos de uso, creados de forma automática, relativos al nivel
de utilización y al tipo de usuarios de un determinado servicio de información”. (Méndez Rodríguez
2003).
571 ISO 23081-1: 2006 infomation and documentation: Records management processes: Metadata for

records.
572 El modelo OAIS considera estos metadatos una información básica para el proceso de preservación.

296
Estos metadatos tienen cuatro tipos de identificadores: i) información de referencia, o
sea el identificador único del documento dentro del sistema de gestión documental, su
matrícula; asignado al documento durante el proceso de registro; ii) información de
contexto, que describe las relaciones del documento electrónico con otros
documentos o agrupaciones (el contexto documental), así como el ciclo de vida
aplicable al documento (ej. código de clasificación, serie documental o unidades
documentales relacionadas); iii) información de procedencia, que describe la historia
del documento, incluye datos de creación (autor, fecha, órgano productor), así como
las alteraciones del contenido o el formato a lo largo del tiempo (revisiones, versiones)
y la cadena de custodia o almacenamiento, actuaciones para asegurar su
preservación (ej. migraciones); iv) información de integridad, que consiste en la
información que garantiza la integridad y la autenticidad del documento (ej. una marca
de agua).

2. Metadatos tecnológicos o de preservación. Implementados para gestionar

acciones preventivas y de conservación de documentos y expedientes. Describen la
estructura del documento (características físicas) los formatos de creación, el uso y
hacen posible su conservación, la preservación a largo plazo. Determinan los
elementos fundamentales de su contexto de creación, es decir, son los relativos al
programa informático utilizado en el entorno de creación y en el de preservación, los
datos de autenticación y seguridad, las necesidades técnicas que puedan ser válidas
en un futuro para poder seguir accediendo a estos documentos y expedientes, los
elementos clave de su estructura física, y la información relativa a su disposición en
algún tipo de soporte o hardware. Los metadatos “permiten la recuperación y el
acceso a los documentos, la identificación de los documentos dentro de una
agrupación y la aplicación de políticas de seguridad, conservación y eliminación;
lo que facilitará hacia el futuro la interpretación histórica del documento”573.

Los metadatos técnicos suelen considerarse “como metadatos que el usuario final no
necesita conocer, dado que solo son utilizados por otros programas de ordenador para

573 SERRA. “Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan”. Op. cit. pág. 84.

297
gestionar los documentos y conservarlos”574. Estos metadatos se necesitan para
“acceder a los documentos e importarlos a sistemas que permitan una recuperación y
un servicio eficaz a los usuarios. Los metadatos técnicos tendrán que actualizarse
en cada migración a nuevas plataformas técnicas”575.

Un aspecto esencial en el sistema de captura de los documentos electrónicos “es

la preservación del contexto de creación del documento… El contexto puede ser
preservado mediante elementos internos de los documentos electrónicos o bien
externos, es decir, los metadatos, los cuales se pueden utilizar para la recuperación,
la usabilidad, la autenticidad, la fiabilidad, el mantenimiento, la preservación y la
evaluación”576. Los documentos electrónicos dependen de los metadatos que
documentan el contexto administrativo en el que se ha creado el documento, como
de los que dan testimonio de cómo se ha creado.

5.3. Metadatos de conservación577.

Es aquella infraestructura de información, según DELGADO, que apoya los procesos

asociados con la conservación digital; información necesaria para mantener la
viabilidad, la representación y la comprensión de recursos digitales a largo plazo. La
viabilidad requiere que la cadena de bits de un objeto digital578 archivado permanezca

574 WETTENGEL M.; MILLER M.; BUTIKOFER N; ASHLEY K; FONNES I; BARATA K. “Documentos
Electrónicos: Manual para Archiveros Consejo Internacional de Archivos Comité de Archivos de
Gestión en entorno electrónico”. Ed. Ministerio De Cultura. ICA Study 16 Abril 2005. Manual de
documentos electrónicos. pág. 68.
575 Ibídem.
576 CERMENO, L; CASELLAS, L-E. “El Documento Electrónico II. La Modernización de la

Administración y la Gestión de Documentos”. Op cit. pág. 30

577 La National Library of Australia “expresa que los metadatos de conservación pueden utilizarse para:

almacenar información técnica que apoye las decisiones y acciones de conservación, documentar las
acciones de conservación emprendidas, como las políticas de emigración o emulación; registrar los
efectos de las estrategias de conservación; asegurar la autenticidad de los recursos digitales en el curso
del tiempo; anotar la información sobre gestión de colecciones y gestión de derechos”.
578 La cadena de bits o bit-stream “es la configuración de una secuencia de bits en formato binario

que se transmite, almacena o se recibe como unidad. La agregación de un conjunto de metadatos

descriptivos necesarios para ordenar, estructurar o manifestar el contenido y forma de una o más
cadenas de bits, configura los llamados componentes digitales. Y la agregación de uno o más
componentes digitales, con la información sobre sus propiedades y los métodos de ejecución de
operaciones, configuran el llamado objeto digital”. SOLER. “La preservación de los documentos
electrónicos”.

298
intacta y legible a partir de los medios digitales sobre los que se ha almacenado. “La
representación se refiere a la traducción de la cadena de bits a una forma que pueda
ser vista por usuarios humanos, o procesada por ordenadores. Los metadatos de
conservación están destinados a soportar y facilitar la retención a largo plazo de la
información digital”579.

En un entorno digital, asegurar que un objeto de información ‘existe físicamente’ es

análogo a conservar su cadena de bits sobre un medio de almacenamiento digital no
volátil. Esto, sin embargo, es solo una parte del proceso de conservación. Los objetos
digitales no son inmutables: por tanto, debe mantenerse la historia del cambio del
objeto en el curso del tiempo para asegurar su autenticidad e integridad.

“Todos los métodos de conservación dependen de la capacidad para llevar a cabo lo

que se conoce como conservación de la cadena de bits. Esta capacidad consiste en
tomar una secuencia particular de información digital, representada como una
sucesión de unos y ceros, y conservarla de manera exacta sin tener en cuenta su
significado o contenido. Cuando conservamos documentos solemos estar en todo
momento trabajando con cadenas de bits”. Convertir los documentos de valor
permanente y exportarlos a un formato abierto de conservación, es la opción más
prometedora a largo plazo. Para mantener disponibles y accesibles estos documentos
y poder conservarlos, deben integrarse en un sistema de archivo””, y añaden los
autores que “Es necesario llevar a cabo con sumo cuidado la conversión de los datos
a formatos de conservación, dado que muchos datos son dependientes de otros datos
del sistema”580.

Un objeto es básicamente una cadena de bits, y es sobre esta cadena que tienen que
actuar los metadatos; por tanto, “los metadatos de conservación son aquellos que: i)
están unidos mediante asociación con un objeto digital, a efectos de conservar el

579 DELGADO GÓMEZ, Alejandro. “Archivos y metadatos de conservación: estado del arte y propuesta
metodológica”. Scire. 11: 1 (en.-jun. 2005) pág. 83-101.
580 WETTENGEL; MILLER; BUTIKOFER; ASHLEY; FONNES; BARATA. “Documentos Electrónicos:

Manual para Archiveros…”. Op. cit. pág. 56.

299
contenido y la estructura de este objeto; ii) si los metadatos de conservación se
solapan con otras series o tipos de metadatos es cuestión irrelevante, en la medida
en que los metadatos son datos sobre datos en un determinado contexto; iii) los
metadatos de conservación deben servir para que, a largo plazo, los contenidos de
los objetos digitales puedan ser representados e interpretados; iv) los peligros que los
metadatos de conservación pretenden minimizar son, sobre todo, los derivados de la
volatilidad de los soportes y de la obsolescencia de los entornos; v) una serie de
metadatos de conservación cumple su cometido si proporciona información suficiente
acerca de la procedencia, la referencia, la autenticidad y el contexto”581.

“Para que los documentos electrónicos puedan utilizarse a largo plazo, se deben
conservar documentos auténticos, accesibles e inteligibles en un contexto de
constantes cambios tecnológicos. Este requisito exige que los documentos sean
almacenados junto con los metadatos necesarios para describir el contexto de su
producción y su uso; que las relaciones originales entre los documentos y los
metadatos se mantengan; y que los documentos y sus metadatos y la información
de las relaciones entre ambos sean accesibles y puedan ser utilizadas por el
software que esté en funcionamiento en virtud de la tecnología disponible en
cualquier momento del futuro”582.

Las tecnologías de acceso para objetos digitales son frecuentemente obsoletas: por
tanto, puede que sea necesario encapsular junto con el objeto información sobre el
entorno de hardware, el sistema operativo y el software de representación relevantes.
Toda esta información, así como otras formas de descripción y documentación,
pueden capturarse en los metadatos asociados a un objeto digital.

Se pueden utilizar varios métodos diferentes para conservar los documentos

electrónicos en el contexto de los cambios tecnológicos. Todos los enfoques que se
utilizan en la práctica implican algún tipo de migración de los documentos y de los

581 DELGADO GÓMEZ. “Archivos y metadatos de conservación…”. Op cit. pág. 89.

582 Ibídem.

300
metadatos correspondientes a nuevas plataformas que se ajusten a las nuevas
normas tecnológicas. Las propuestas alrededor de la tipología de metadatos de
conservación no han tenido éxito generalizado, con excepción de PREMIS del 2002
(PREservation Metadata: Implementation Strategies) que alcanzó solidez y el Modelo
de Referencia -OAIS583 (Open Archival Information System) o Sistema de Información
de Archivo Abierto, que es muy aceptado.

El modelo OAIS define archivo de una manera lo suficientemente amplia como para
poder ser adoptado en diversidad de contextos, incluidos los archivos convencionales.
Para OAIS, un archivo es “una organización que pretende conservar información para
su acceso y uso por una comunidad determinada”584. Se trata tanto de un modelo
funcional como de un modelo de información. Aunque OAIS afronta todas las facetas
relacionadas con la gestión de un archivo digital, existe una fuerte orientación hacia
las cuestiones referentes a la conservación a largo plazo. OAIS, además, se define
como un sistema abierto y, por tanto, independiente de aplicaciones específicas.

En el entorno OAIS, la información es “cualquier tipo de conocimiento que puede ser

intercambiado, y esta información siempre se expresa mediante algún tipo de
datos”585. En un contexto digital, esta información viene dada típicamente por una
cadena de bits, que son un objeto de datos. No obstante, en un archivo pueden
coexistir objetos digitales.

El modelo de referencia OAIS define metadatos como “datos acerca de datos”586, y la

descripción de la conservación como “la información que es necesaria para la
adecuada conservación de la información de contenido, y que se puede categorizar
en información sobre la procedencia, referencia, autenticidad y contexto”587.

583 Proporciona un marco para la preservación y acceso digital a largo plazo, incluyendo terminología y
conceptos para describir y comparar arquitecturas de archivo.
584 Consultative Committee for Space Data Systems, 2002.
585 Ibíd.., pág. 2-3.
586 La norma ISO 11179, expresa que “metadatos son “datos que describen otros datos o procesos”.
587 Consultative Committee for Space Data Systems, 2002. Op. cit.

301
“Los metadatos de conservación están dirigidos a almacenar detalles técnicos sobre
el formato, estructura y uso del contenido digital, la historia de todas las acciones
llevadas a cabo sobre el recurso, incluyendo cambios y decisiones, la información
sobre la autenticidad, como las características técnicas o la historia de la custodia, y
la información sobre responsabilidades y derechos aplicables a las acciones de
conservación”588.

La información sobre el contenido es el objetivo clave de las tareas de conservación,

una vez definida esta información, es posible también definir la información “sobre
descripción de la conservación, que se aplica a la información sobre el contenido y es
necesaria para su conservación, para asegurar que se identifica con claridad y se
comprende el entorno en el que se creó la información sobre el contenido. La
información sobre el contenido y la información sobre descripción de la conservación,
constituyen un paquete de información”589. Un sistema de conservación “diseñado
adecuadamente permitirá que se puedan utilizar todos y cada uno de los formatos
o sistemas utilizados para conservar los documentos”590.

5.4. Lenguaje de metadatos de incorporación.

El programa de nuevas tecnologías propone opciones, de uso alternativo, “de diseño

de un lenguaje de metadatos que permita incorporación y cuya viabilidad se encuentra
pendiente de contrastación, habida cuenta del creciente número de facilidades de
conversión de lenguajes”591:

A. Dublin Core: Es un lenguaje de metadatos sencillo, que lo convierten en una

herramienta útil para un nivel primario de recuperación de información y en contextos

588
DELGADO GÓMEZ. “Archivos y metadatos de conservación. Op cit. pág. 86.
589 Ibid., pág. 91.
590 WETTENGEL; MILLER; BUTIKOFER; ASHLEY; FONNES; BARATA. “Documentos Electrónicos:

Manual para Archiveros…”. Op. cit. pág. 32.

591 DELGADO GÓMEZ, Alejandro. “Aplicaciones de descripción documental y recuperación de la

información en el entorno del fin de siglo y en el marco de las bibliotecas públicas”. Ayuntamiento de
Cartagena Scire. 5: 2 (jul.-dic. 1999) pág. 63-73.

302
donde prime la integración sobre la especialización, entre tanto, Dublin Core resulta
insuficiente a niveles más complejos de recuperación y en contextos donde prime la
especialización sobre la integración.

B. MARC-DTD: Opción compleja basada en cuatro lenguajes de metadatos: los dos

lenguajes MARC-DTD, para descripción bibliográfica, información comunitaria y
holdings, por una parte; y para autoridades y clasificación, por otra. EAD, para las
descripciones archivísticas, y CHIO, para las descripciones museológicas.

C. HTML, XML/RDF: Es un estudio de la aplicabilidad de los lenguajes genéricos de

metadatos -HTML, XML/RDF- a contextos específicos. Con problemas transversales:
la conversión de series de caracteres no latinos y el etiquetado de imágenes.

6. Los Datos.

“Los datos son la representación primaria de variables cualitativas y cuantitativas que

son almacenables, transferibles, pueden ser visualizadas, controladas y
entendidas”592. “Los datos que se perciben por los sentidos humanos, de manera
continua y sin interrupciones, se denominan analógicos. Cuando son interpretados
mediante codificación binaria, se trata de datos digitales. Estos últimos pueden
generarse de dos maneras: por la interacción de personas con sistemas, herramientas
y servicios digitales, o automáticamente por programas de software y dispositivos de
hardware que los capturan”593.

Los datos dan lugar “a la información cuando son procesados (asociación,

combinación, interpretación, agrupación, estructuración, visualización) e ingresados a
un sistema y conforman un conjunto que tiene significado para un receptor o intérprete.
La disponibilidad de mayores cantidades de datos, de diversas fuentes, debidamente

592 Etymonline. (16 de 10 de 2016). etymonline . Obtenido de etymonline:

http://www.etymonline.com/index.php?term=data
593 Documento CONPES 3920 del 17 de abril de 2018 de “Política Nacional de explotación de datos.

303
procesados, da lugar a mejor y más información”594; en otras palabras, la recolección,
almacenamiento y procesamiento de datos da lugar a la información; cuando la
información es aprendida, comprendida y aplicada se obtiene el conocimiento.

“La disponibilidad de inmensas cantidades de datos digitales, unido a la capacidad

para aprovecharlos mediante técnicas cada vez más sofisticadas, es lo que permite la
creación de bienes, servicios, procesos, el mejoramiento de los existentes y la toma
de mejores decisiones. Esto último es lo que deriva en la generación de valor social y
económico”595. Los datos digitales pueden dividirse así:

ORGANIZACIÓN Y ALMACENAMIENTO DE LOS DATOS DIGITALES

Están organizados conforme a un modelo o esquema. Se almacenan
en forma tabular y algunas veces su estructura también incluye la
Estructurado definición de las relaciones entre ellos. Típicamente están
representados en bases de datos que hacen parte del funcionamiento
de sistemas de información.
Su organización y presentación no está guiada por ningún modelo o
No estructurado esquema. En esta categoría se incluyen, por ejemplo, las imágenes,
texto, audios, contenidos de redes sociales, videos.
Su organización y presentación tiene una estructura básica (etiquetas
Semiestructurado o marcadores), pero no tiene establecida una definición de relaciones
en su contenido. En esta categoría se incluyen contenidos de e-mails,
tweets, archivos XML.
Fuente: DNP-Colombia (2017).

La vinculación de datos estructurados “con otros datos complementarios de cualquier

tipo, que son leíbles por máquinas, da lugar a los datos enlazados. Este concepto
hace referencia al método con el que se pueden mostrar, intercambiar y conectar
datos en Internet. Los conjuntos de datos disponibles en este que se encuentran

594 Ibídem.
595 Ibídem.

304
enlazados conforman la web de datos, es decir, una gran base de datos
entrelazados”596.

Por otro lado, todos los datos (independientemente de la forma como se originan,
organizan y almacenan) “se clasifican de acuerdo con los criterios orgánico y
cualitativo, las condiciones específicas de almacenamiento, acceso, compartición y
uso de cada tipología de datos dependen del respectivo ordenamiento jurídico” 597.

TIPOLOGÍAS DE DATOS
Datos producidos o recolectados por una entidad pública, que

Público ejerce funciones públicas o presta un servicio público (p. ej.

Criterio orgánico: cantidad de contratos suscritos, listado de funcionarios de una

entidad).
sujeto que genera
el dato Datos producidos o recolectados por un particular (empresa,

Privado ciudadano, academia). Como las notas de los estudiantes o la

historia laboral de los empleados de una empresa.
Personal Datos que describen características que permiten identificar a
Criterio cualitativo: una persona (p. ej. fecha de nacimiento, estatura, etc.).

variables Impersonal Datos que no permiten la individualización de una persona o se

representadas refieren a fenómenos que acaecen (p. ej. temperatura en un día,
cantidad de vehículos que transitan por una calle, etc.).

Fuente: DNP-Colombia (2017).

Sin embargo, los datos generados por entidades públicas “suelen presumirse
públicos. En relación con los datos personales, el consentimiento previo del titular para
su almacenamiento, compartición y uso constituye la regla general, a partir de la cual
se ha desarrollado su régimen de protección”598.

Los criterios orgánico y cualitativo determinan “el nivel de publicidad y apertura de los
datos en aplicación de los derechos a la intimidad, privacidad, la garantía del secreto
profesional, comercial e industrial. Así mismo, definen el tratamiento como clasificado

596 ibíd., pág. 35

597 ibídem.
598 ibídem.

305
o reservado de aquellos datos cuya publicidad pueda causar daño a otros derechos599
o a los intereses públicos600, respectivamente”601.

La generación de valor con los datos está supeditada a la garantía de los derechos y
el cumplimiento de los fines del Estado, al igual que las demás actividades económicas
y sociales que se someten al orden constitucional y legal vigente. Por tanto, según su
tipología, los datos se someten a condiciones diversas de recolección, compartición y
explotación, de acuerdo con las reglas definidas en el marco jurídico. En
consecuencia, se entiende que los datos personales, sensibles, y aquellos protegidos
por derechos de propiedad intelectual, secreto industrial, profesional, comercial, así
como los que son objeto de reserva, gozan de protecciones jurídicas que imponen
límites a su acceso y uso.

7. EL DOCUMENTO.

La eficacia de la intervención permanente de la Administración Pública en temas de

la vida privada de los ciudadanos y colectiva de la sociedad, se encuentra en relación
con la calidad y la cantidad de la información que aquella maneja, con la velocidad y
precisión que las tecnologías y la burocracia le permiten. Por tanto, “información y
documentación son esenciales para el funcionamiento de cualquier organización; es
con documentos como se relacionan Administración / Administrados, de allí que las
fuentes de información, su naturaleza, utilidad y gestión sean de interés para ambas
partes”602.

Nos encontramos inmersos, dice PINTO, en una sociedad plural, con personajes
extremos, una sociedad donde existe una integración interactiva de los distintos

599 Como la intimidad, la vida, la salud, la seguridad y los secretos comerciales, industriales y
profesionales.
600 Como la defensa y seguridad nacional, la estabilidad macroeconómica, la información tributaria, los

datos de las personas en situación de desplazamiento, el desarrollo de procesos e investigaciones

judiciales y disciplinarias, entre otros.
601 ibídem.
602 CRUZ y MIKELARENA. Información y Documentación Administrativa. Op. cit.

306
sistemas de información: textual, gráfico, sonoro, visual y audiovisual. “Pero los
medios visuales de comunicación (cámara, cine, televisión, vídeo) están modificando
nuestro concepto de la propia inteligencia mediante la revisión de nuestras
capacidades visuales y acústicas básicas y el desarrollo de metodologías para
expresar e interpretar visual y acústicamente las ideas; la competencia visual y
acústica, por virtud de las TIC pareciera imponerse como medio de comunicación de
masas, equiparable a la que tuvieron la lectura y la escritura tras la aparición del
libro”603.

Al analista del futuro se le exigirá una formación audiovisual acorde con las
circunstancias documentales en que desarrolle su trabajo, no en vano a lo largo de la
historia ha sido importante evitar las falsificaciones y mantener el valor de los
documentos, al punto de surgir la ciencia para estudiarlos: la Diplomática604.

6.1. Concepto de documento.

Etimológicamente viene del latín documentum “que significa lección, instrucción o

advertencia y que a su vez proviene del verbo latino docere que significa mostrar,
enseñar o señalar, que es la finalidad de los documentos, en el soporte que sea;
enseñarnos, mostrarnos o señalarnos unos datos para probar unos hechos
sucedidos”605; así ha sido utilizado en el vocabulario legislativo y judicial.

En principio y de manera normal la palabra "documento" se refería a un registro textual

en papel o papiro; el belga PAUL OTLET (1868-1944), padre de la disciplina
documental, desarrolló una visión funcional de "documento", los cuales también
podían ser tridimensional (ej. esculturas, objetos de museo, animales vivos, hallazgos

603 PINTO; GARCÍA; AGUSTIN. “Indización y resumen de documentos digitales…”. Op. cit.
604 Concepto existente desde la aparición de la obra de Jean Mabillon, en el siglo XVII en “De re
diplomática”. “La Diplomática es una disciplina de estudiar los documentos en sus aspectos
formales: el tipo de soporte (barro, cera, pergamino, papel...), las formas de escritura y los medios
para registrarla (buril, pluma, máquina...), así como las partes, las fórmulas empleadas en la
redacción, y los signos que los acompañan (sellos y marcas), todo con la finalidad de recono cer los
auténticos de los falsos”. Alberch y Cruz, La aventura de la información Alianza, Madrid, 2004.
605 Consulta Wikipedia del 25 de agosto de 2017.

307
arqueológicos, juegos educativos). Por su parte SUZANNE BRIET606 equipara
"documento" con la evidencia física y se define como información organizada,
"conocimiento capturado" o "los datos en su contexto". Estas ideas se asemejan a las
nociones de "cultura material" en la antropología cultural y "objeto como signo" en la
semiótica607.

A lo largo del siglo XX existieron figuras como DONKER DUYVIS (1894-1961) que le
dieron una dimensión espiritual a los documentos y personificaron el modernismo
tecnológico de los documentalistas en su dedicación a la trinidad de la administración
científica, la normalización y control bibliográfico. Este autor no materialista, adoptó la
visión de OTLET que un documento era la expresión del pensamiento humano,
basado en la idea de que hay un mundo espiritual comprensible para el pensamiento
puro y sólo accesible a las más altas facultades de conocimiento mental.

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua608, define documento como:

“Diploma, carta, relación u otro escrito que ilustra acerca de algún hecho,
principalmente de los históricos; escrito en que constan datos fidedignos o
susceptibles de ser empleados como tales para probar algo; cosa que sirve para
testimoniar un hecho o informar de él, especialmente del pasado (ej. Un resto de vasija
puede ser un documento arqueológico)”. A su vez define documento público como
aquel que se encuentra “autorizado por funcionario competente para ello, y acredita
los hechos que refiere y su fecha”.

Podemos definir “documento como la unidad resultante de fijar un mensaje sobre un

soporte material que le confiere estabilidad en el tiempo y, en muchos casos,

606 BRIET, S. Que es la documentación (Qu'est-ce) 1951. Conocido como Suzanne Dupuy y como
Suzanne Dupuy-Briet(1894-1989).
607 BUCKLAND, M. ¿Qué es un "documento digital"? 1998. Escuela de Gestión de la Información y

Sistemas, Universidad de California, Berkeley, CA, EE.UU. 94720-4600 buckland@sims.berkeley.edu

608 http://dle.rae.es/ Consultado el 27 de octubre de 2017.

308
portabilidad”609; sin embargo desde lo funcional, un documento es un invento humano,
una tecnología, que permite superar las limitaciones de la comunicación presencial.

Según el Diccionario de Terminología Archivística se entiende por documento: “la

combinación de un soporte y la información registrada en él, que puede ser utilizado como
prueba o para consulta”610. Los elementos que lo caracterizan son: “i) el soporte que le
confiere corporeidad física (pergamino, USB, etc.); ii) la información, es decir, la noticia o
mensaje que transmite; y iii) el registro, o sea, la fijación de la información en el soporte,
ya sea mediante tinta, impulsos electromagnéticos”611.Documento es “la objetivación de
un mensaje informativo en un soporte físico permanente apto para ser transmitido con la
finalidad de obtener nuevo conocimiento”612.

El Consejo Internacional de Archivos (CIA) publicó en 1997, la Guide for Managing

Electronic Records from an Archival Perspective del Comité de Documentos
Electrónicos, en la cual se define documento como: “Información registrada producida
o recibida durante la iniciación, desarrollo o terminación de una actividad personal o
institucional y que incluye contenido, contexto y estructura suficientes para servir como
testimonio (prueba) de esa actividad”613.

Para servir de apoyo a las funciones de la organización (perspectiva organicista ISO

15489.1:2001) y poder servir de prueba, un documento debe poseer ciertas
características: “i) Autenticidad: un documento autentico es aquel que puede probar
que es lo que pretende ser; y que ha sido creado o enviado por la persona que se
presume; ii) Fiabilidad: sus contenidos fidedignos pueden ser creídos como una

609 El Diccionario General de la Lengua Española de Vox, nos dice que documento es una «cosa
que sirve para ilustrar o aclarar algo».
610 La Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Español establece que «Se entiende por documento…, toda

expresión en lenguaje natural o convencional y cualquier otra expresión gráfica, sonora o en imagen,
recogidas en cualquier tipo de soporte material, incluso los soportes informáticos. Se excluyen los
ejemplares no originales de ediciones».
611 CRUZ MUNDET, JR y MIKELARENA PEÑA, F. La documentación legislativa española y

comunitaria. Información y documentación administrativa. Madrid: Tecnos, 1998, pág. 130.

612 LÓPEZ YEPES, J. ¿Qué es Documento? Boletín de la ANABAD, 1981, vol. 31, no 4, pág. 701.
613 En 1997 se publicó esta Guía con el fin de ayudar a las instituciones archivísticas a reubicarse

con respecto a la gestión de los documentos electrónicos de conservación permanente ante desafíos
organizativos y tecnológicos cada vez más complejos.

309
representación exacta y completa de las transacciones, actividades o hechos de los
cuales dan fe y seguridad, tanto durante su desarrollo, sus transacciones o acciones
futuras. iii) Integridad: está completo e inalterado. iv) disponibilidad, que es accesible,
que puede ser localizado, recuperado, presentado e interpretado y se asegura
mediante estrategias de conservación”614.

Los documentos que poseen estas características tendrán el contenido, la estructura

y el contexto suficientes para ofrecer una visión completa de las actividades y las
operaciones a las que se refieren, y también reflejarán las decisiones, acciones y
competencias; adicionalmente podrán servir de apoyo a la gestión y utilizarse a
efectos de justificación a lo largo del tiempo.

Existen según AIGE, tres concepciones tradicionales de documento: “i) la concepción

estricta que exige la escritura, que considera documento a la incorporación de un
pensamiento por signos escritos, ya sean usuales o convencionales, ii) la concepción
intermedia615 que considera documento todo objeto material representativo de un
hecho de interés para el proceso, ya sea por la escritura o por otros medio
representativos (ej. la fotografía); y iii) la concepción amplia: considera al documento
como una cosa mueble y, por tanto, como cualquier objeto que por su índole puede
ser llevado físicamente a la presencia del juez”616. En este caso, afirma AIGE, el
concepto “no aplica para cosas tales como los monumentos, pero sin lugar a dudas
tiene cabida el documento electrónico en cuanto se puede plasmar en un soporte
físico”617.

Esta concepción es defendida por GUASP, en los siguientes términos: “El documento
será el objeto material que pueda ser utilizado como prueba y por su índole, pueda ser
llevado físicamente a la presencia del juez para su posible incorporación a los autos… el

614 ISO 15489.1:2001. Los documentos electrónicos deben gozar de estas características y cuentan con
mecanismos tales como la firma, el certificado, el sello electrónico.
615 CARNELUTTI, F. “La prueba civil”. traducción de Niceto Alcalá-Zamora y Castillo. 2ª edición

Depalma, Buenos Aires 1982.

616 AIGE MUT. Los Documentos Electrónicos en el Ámbito del Proceso. Op. cit.
617
Ibídem.

310
documento, se ha desnivelado ya de otra noción de la que estuvo largo tiempo unido, la
de escritura; el documento no es ya sólo un objeto escrito… el documento es el objeto que
representa (esto es, reproduce o refleja) su contenido”618.

Desde otro punto de vista, expresa AIGE, existen dos teorías referidas al carácter de
documento: i) teoría del escrito: es aquella en la que se identifica al documento con lo
escrito, como una representación del pensamiento por escrito o por signos
convencionales; ii) teoría de la representación: es aquella en la que se identifica al
documento con todo aquel objeto representativo o que pueda informar sobre un hecho
u otro objeto, siempre existiendo sobre un soporte material; en esta teoría adaptada a
la realidad social actual, se puede incluir el documento electrónico que materializa el
pensamiento a través de una escritura «electrónica» y con un soporte “magnético”.

Los elementos que configuran un documento son: “i) el material (soporte del mismo,
ya sea papel o electrónico sigue siendo un documento); ii) el gráfico (la forma en que
la información se expresa en el soporte, pudiendo ser letras, puntos, pixeles...); iii) el
elemento lingüístico (el lenguaje en un sentido amplio, ya sea manuscrito o escrito); y
iv) el elemento intelectual (el contenido que el documento quiere transmitir), que es el
elemento más importante y que no se ve alterado por el hecho de que el documento
sea electrónico o tradicional”619. En definitiva, lo clave de la definición de “documento”
es la existencia de datos susceptibles de probar algo, la información sobre algún
hecho o el testimonio que incluye.

La legislación ha utilizado en general el término “documento” de forma confusa y poco

precisa, “debido a la incapacidad de los juristas para elaborar un concepto único de
documento, pues, cada rama del Derecho realiza una definición según los fines de
cada disciplina; adicionalmente la creciente importancia que asumen las nuevas
tecnologías y el valor decisivo de los documentos electrónicos en la evolución de las

618GUASP, J. “Estudios jurídicos”. Edición Pedro Aragoneses, Editorial Cívitas. Madrid, 1996, pág. 419 a
422.
619
AIGE MUT. Los Documentos Electrónicos en el Ámbito del Proceso. Op. cit.

311
estructuras jurídicas y administrativas”620, lo anterior refuerza la necesidad de
fortalecer un discurso sobre derecho documental.

Sin embargo, dice RIVERO, lo relativo al estilo en el lenguaje administrativo, que no

tiene un carácter normativo, también preocupa a las Administraciones públicas 621;
existen tantos lenguajes administrativos como sectores en la Administración Pública,
por tanto, podemos hablar de un lenguaje administrativo fiscal, otro laboral, militar,
diplomático, etc., cada uno de los cuales cuenta con un léxico específico,
característico de la actividad concreta llevada a cabo en el sector. “El lenguaje
administrativo escrito produce dos categorías de textos: de un lado, las normas, de
otro, los escritos y comunicaciones de la Administración”622. Es así que en el último
siglo “los redactores de las normas de las oficinas públicas se han ocupado de temas
eminentemente formales como por ejemplo, la exigencia de la estructuración
cronológica de los documentos, la firma del documento e incluso de las dimensiones
del papel a utilizar por la Administración”623.

En el mundo anglosajón semánticamente, dice PINTO, se ha dado la sustitución del

término “documentos” por el de “recursos de información”. Su uso descansa en dos
bases: en primer lugar, clasifica los documentos como recursos, al mismo nivel, por
tanto, que los financieros, humanos o materiales, dignificando de forma paralela a los
profesionales que se encargan de su gestión; en segundo lugar, resuelve los
problemas de la utilización tradicional del término documento (que se asimila a
material en formato hoja o códice) al emplearse como un comodín para denominar las
fuentes de información audiovisuales, multimedia o electrónicas, algunas de las cuales

620SENDIN GARCIA, Miguel Ángel. Régimen Jurídico de los Documentos. Aspectos administrativos,
civiles, penales y procesales. Colección: Estudios de Derecho Administrativo. Biblioteca Comares de
la Ciencia Jurídica.Granada España 2009. pág. 19.
621 RIVERO ORTEGA. El expediente administrativo.... Op.cit.
622 MARTÍNEZ BARGUEÑO, M. “La modernización del lenguaje administrativo”. Revista de estudios

de la Administración Local, 1991, no 250, pág. 217-234.

623 CASALS MARCEN, JM. “Normalización de tamaños de papel de documentos e impresos”. Revista

Documentación Administrativa, núm. 1, 1958. pág. 31-38

312
no se asemejan para nada al libro tradicional, como es el caso, por ejemplo, de las
bases de datos numéricas, textuales o de otro tipo de documentos electrónicos624.

Los documentos pueden adoptar varias representaciones y formas. Con mayor

frecuencia observamos documentos en forma de elementos de información
distribuidos, como bases de datos relacionales y documentos compuestos. “Los
documentos pueden clasificarse en función de dos criterios: i) por su función, es
decir en series derivadas de los diferentes tipos de actividades y operaciones en
un entorno de trabajo. (Ej.: series de expedientes, procesos judiciales,
expedientes personales, registros de correspondencia, páginas web); ii) por su
forma y formato (Ej.: documentos de procesadores de texto, bases de datos,
documentos de hipertexto, imágenes, hojas de cálculo, correos electrónicos,
mensajes de voz, video)”625.

Un documento está relacionado con una actividad desarrollada por una persona o
una entidad, y "esa actividad y la función que sustenta determinan la procedencia
del documento, siendo este, a su vez, la prueba o reflejo de esa actividad", "el
principal objetivo de la producción de documentos y de su tratamiento archivístico
es proporcionar pruebas del funcionamiento de una organización o en caso de
exigencia de responsabilidades a una entidad o una persona” 626. La prueba de
los hechos es, “con todas sus limitaciones, la vía jurídica para intentar
aproximarse a la verdad”627.

7.2. Del “Documento” a la “Documentación” y su necesario retorno.

Documentación se define como “el conjunto de documentos reunidos para un fin

determinado”628 o como aquella información recogida y registrada de forma

624 PINTO; GARCÍA; AGUSTIN. “Indización y resumen de documentos digitales…”. Op. cit.
625 Ibídem.
626 WETTENGEL; MILLER; BUTIKOFER; ASHLEY; FONNES; BARATA. “Documentos Electrónicos:

Manual para Archiveros…”. Op. cit. pág. 20

627 TARUFFO, Michele. “La prueba de los hechos”, trad. de Jordi Ferrer Beltrán. Madrid, Trotta, 2002.
628 AENOR, 1994, Norma UNE 50-121-91. Madrid pág. 21-22

313
continua y sistemática y que permita su almacenamiento, utilización, transmisión
y recuperación. En tal sentido podría decirse que documento (información
almacenada en o por medio de un soporte de información) puede considerarse
como una unidad en un proceso de documentación.

A finales del siglo XIX hubo una creciente preocupación con el rápido aumento en
el número de publicaciones impresas, sobre todo de la literatura científica y técnica
y de "hechos” sociales; que desde comienzos del Siglo XX y ante la preocupación
de los documentalistas en el desarrollo de técnicas para gestionar la impresión y
acceso a esa creciente cantidad de documentos disponibles (documentación), que
se cuestionó acerca de lo que debía ser considerado como "documento", o
podríamos decir, quizá perdió relevancia la importancia de definir "documento".

A principios del siglo XX la palabra "documentación" fue adoptado cada vez más
en Europa en lugar de "bibliografía" para designar el conjunto de las técnicas
necesarias para gestionar esta explosión de documentos. A mediados del siglo XX
se sustituye la palabra "documentación" por expresiones como "ciencia de la
información", "el almacenamiento y recuperación de información", y "gestión de la
información"629. Sin embargo la documentación no se limitaba a los textos
impresos, sino a los no impresos. Desde 1928, los objetos del museo eran
susceptibles de ser incluidos por documentalistas dentro de las definiciones de
"documento". En los EE.UU., se utilizan frases como: "el registro gráfico" y "el libro
genérico", para dar a entender la inclusión en los textos de fotografías y otros
materiales gráficos y audiovisuales.

629 BUCKLAND, Michael. ¿Qué es un documento digital? Op. cit.

314
En 1951 BRIET expresa que la documentación630 "es un documento de pruebas en
apoyo de un hecho"631. BRIET da ejemplos: una estrella en el cielo no es un
documento, sino una fotografía de ella; una piedra de un río no es un documento, pero
si una piedra exhibida en un museo; un animal en la naturaleza no es un documento,
pero si en un zoológico. El objeto se percibe como un documento y es tratado como
prueba, se tiene entonces el documento como evidencia física; un objeto se convierte
en un "documento", es decir, como una señal física o simbólica, conservada o
registrada, la intención de representar, para reconstruir, o para demostrar un
fenómeno físico o conceptual. Las ideas de BRIET sobre la naturaleza de un
"documento" invita a la discusión en relación a la semiótica: "Texto" y "objeto-como-
signo". El objeto efectivamente sirve a un propósito, también sirve para comunicar
información. De la documentación se regresa a la necesidad de definir documento.

Uno de los resultados evidentes de esta efervescencia tecnológica “es la

progresiva asimilación entre ´información´ y ´documentación´, motivada por el
aumento estelar del que se podría denominar, como "información electrónica.
“Todo ello ha comportado un incremento considerable de las necesidades de
gestión de esta información por parte de los usuarios y, también, del conjunto de
la organización, principalmente del que se ha denominado información
desestructurada, esto es, todos aquellos documentos en soporte electrónico que
no responden a los campos estructurados de una base de datos”632.

7.3. El Documento Administrativo.

Muchos legisladores “no demuestran una especial inquietud en relación con la

regulación del documento administrativo, pues no se trata de un tema que les permita

630 La documentación es un dominio social, ya que las transacciones informativas que la sustentan
implican interacciones de individuos con otros individuos o con sistemas de información construidos
socialmente dentro de una estructura social, en los entornos documentales multimedia no sólo
tendremos que estar pendientes de los sistemas electrónicos de información en red, sino también de los
sistemas sociales que les sirven de apoyo.
631 BRIET, S. Que es la documentación. Op cit.
632 CERMENO M y CASELLAS I. “La Norma ISO 15489…” Op. cit. pág. 42.

315
exhibirse, lo que se de paso se convierte en un obstáculo para lograr homogeneidad
en la regulación de la gestión documental, presupuesto necesario para el acceso de
los ciudadanos a los servicios públicos por medios electrónicos”633; sin embargo el
documento desde la perspectiva de mercado y negocio pone sobre la mesa la
necesidad de normalización.

El documento administrativo o de archivo recibe distintos nombres. En el entorno

anglosajón, en la fase de vigencia administrativa este tipo de documento recibe el
nombre de record, y en la fase histórica el de archive. Los documentos electrónicos
administrativos reciben el nombre de electronic records, y su gestión electronic
records management. El término electronic documents se utiliza preferentemente en
el contexto de los sistemas basados en la digitalización de documentos, en soportes
no electrónicos o bien para la documentación cognitiva634.

Un documento, según su función, puede ser cognitivo o administrativo. El cognitivo es

aquel que transpora información de tipo científico, técnico, cultural, bibliográfico. El
administrativo es aquel generado como consecuencia de la actividad ordinaria de una
institución, en la que se manifiesta una voluntad humana y en el que se representa un
acto jurídico. Los documentos administrativos confieren certeza, al interior de los
sistemas jurídicos, y reducen la inseguridad inherente a las relaciones sociales,
jurídicas y económicas.

“La certeza de los documentos públicos ha sido siempre custodiada por la autoridad
pública y es la base de su ejercicio del poder. La certeza es propia del sistema jurídico
y propio del documento administrativo, es y será un elemento fundamental que se
deberá preservar a lo largo del tiempo”635. Veracidad no es sinónimo de certeza, un
documento puede ser cierto pero su contenido no ser veraz.

633VALERO TORRIJOS. “Derecho, Innovación y Administración Electrónica”. Op. Cit.

634 GAUCHI RISSO, V. “Aproximación teórica a la relación entre los términos gestión documental,
gestión de información y gestión del conocimiento”. Revista Española de Documentación Científica, 35,
4, octubre-diciembre 2012, pág. 531-554.
635 SOLER. “La preservación de los documentos electrónicos”. Op. cit. pág. 13-23.

316
Los documentos administrativos son el soporte en el que se materializan los distintos
actos de la Administración Pública. “Cumplen dos funciones primordiales: i) de
constancia, en cuanto deben asegurar la pervivencia de las actuaciones
administrativas, garantizando así la conservación de los datos y la posibilidad de
demostrar su existencia, sus efectos y sus posibles errores o vicios, así como el
derecho de los ciudadanos de acceder a ellos y ii) de comunicación, ya que sirven
como medio externo e interno de comunicación de los actos de la Administración”636.

PELOU señala las características que determinan un documento como administrativo

son: “i) producen efectos frente a terceros o en la propia organización administrativa;
que no siempre son jurídicos, ya que pueden ser meramente informativos o
comunicativos; ii) son emitidos por un órgano administrativo: pues aunque la autoría
sea de una persona física, actúan en representación del órgano; y iii) Su emisión es
válida: siempre y cuando cumpla los requisitos formales y sustantivos exigidos por las
normas que regulan la actividad administrativa” 637.

Los documentos administrativos, dice SOLER, disponen de dos valores principales

íntimamente relacionados con el ciclo de vida documental y, al mismo tiempo, con las
etapas del archivo, pues son aspectos simultáneos. Asimismo, desempeñan un papel
fundamental en el proceso de valoración de los documentos (proceso de selección y
eliminación), se denominan: valor primario y el valor secundario.

“El primario es aquel por el cual el documento se ha creado y lo motiva. Este valor
persiste mientras el ente productor o su destinatario lo utilizan. El secundario
(informativo e histórico) es aquel que viene avalado por el interés de la investigación
cultural y científica, se da cuando con el tiempo los documentos desde el punto de
vista de la gestión administrativa pierden el uso para el cual se crearon y decrece su
valor administrativo, fiscal, legal o probatorio”638.

636 CRUZ y MIKELARENA. “Información y Documentación Administrativa”. Op. cit.

637 PELOU, P. “La documentation administrative”. 1988.
638 SOLER. “La preservación de los documentos electrónicos”. Op. cit. pág. 13 – 23.

317
En el documento administrativo o de archivo “existen cuatro elementos: i) el carácter
seriado: éstos se producen uno a uno y con el paso del tiempo constituyen series
(correspondencia, actas); ii) la génesis: se producen dentro de un proceso natural de
actividad, surgen como producto y reflejo de las tareas de su productor; iii) la
exclusividad: la información que contiene uno, generalmente no se encuentra en otro
con idéntica extensión; y iv) la interrelación: no son piezas aisladas (documentos
sueltos), su razón de ser es su pertenencia a un conjunto (expediente) y las relaciones
establecidas entre sí”639.

Todo documento administrativo, según SCHELLENBERG, se compone de tres

componentes básicos i) el contenido; ii) la estructura, esto es, un soporte, una forma
física o externa, una forma intelectual; y iii) un contexto, caracteres internos, es decir,
el conjunto de relaciones con personas, acciones, tiempos y lugares (contexto de
creación) y un conjunto de relaciones con otros documentos (contexto
documental)”640. Todos juntos convierten el documento en el testimonio de un
hecho; en caso de ser un documento en papel, los tres componentes se recogen en
el mismo soporte físico.

El concepto de estructura, expresa SCHELLENBERG, está relacionado con la forma

en que se registra el documento, lo que incluye la utilización de signos, el formato,
el soporte, etc., en cuanto a esa forma física o externa, “los documentos se clasifican
según: i) el formato: está en función de la forma de reunirse los documentos y del
soporte; ii) la cantidad: se refiere al número de unidades y al espacio que ocupan los
documentos (metros lineales); iii) la forma: es decir, la condición de original o copia y
sus distintas variantes: copia simple, certificada; iv) el tipo: revela tanto el contenido
como su estructuración en el documento, y deriva de la acción representada. Así, la
acción de preguntar se materializa en un tipo denominado cuestionario; legislar, será
una ley; informar será un informe; v) la clase: determinada por el procedimiento

639 PINTO; GARCÍA; AGUSTIN. “Indización y resumen de documentos digitales…”. Op. cit..
640 SCHELLENBERG, T.R. 1965.

318
empleado para transmitir la información así: a) textuales: transmiten la información
mediante texto escrito, sea manuscrito, mecanografiado o impreso; b) Iconográficos:
emplean la imagen, signos no textuales, colores, para representar la información:
mapas, planos, dibujos, fotografías, diapositivas, transparencias, micro formas; c)
Sonoros: permiten grabar y reproducir cualquier sonido, casi siempre palabras en el
caso de los archivos: discos, cintas magnéticas, discos compactos; d) Audiovisuales:
combinan la imagen en movimiento y el sonido, (filmes, video-discos, cintas de video);
e) Electrónicos o informáticos: son los generados en el entorno de los ordenadores:
USB, CD ROM”641.

La información contextual, dice CRUZ y MIKELARENA, vincula los documentos con

el entorno administrativo y funcional (actividades y procesos) en que han sido
producidos, así como a otros documentos. En cuanto al contexto los documentos
variarán según “i) la entidad productora: es decir, el autor del documento, que puede
ser una persona física o jurídica, pública o privada; ii) los orígenes funcionales: las
razones por las que se ha producido un documento, tomando en consideración, la
función, la actividad y el tramite por los que ha sido realizado; iii) la fecha y el lugar
de producción: sitúa el documento en el tiempo y en el espacio; iv) el contenido
sustantivo: el asunto o tema de que trata un documento, o sea, los fines u objetivos
perseguidos con su redacción”642: El contenido, añade CRUZ y MIKELARENA,
puede ser: a) intensivo: ofrece muchos datos sobre asuntos concretos y bien
definidos, por ejemplo: un expediente personal, judicial; b) extensivo: ofrece pocos
datos sobre un conjunto de elementos muy amplio, como es el caso de un censo de
población; c) diversificado: ofrece datos variados sobre cuestiones diversas, por
ejemplo una memoria de gestión.

La información contextual permite verificar la integridad, fiabilidad y autenticidad de

los documentos. “Las funciones, los procesos de trabajo y el sistema de archivo de

641 Ibídem.
642 CRUZ y MIKELARENA. “Información y Documentación Administrativa”. Op. Cit.

319
las organizaciones que los crean forman parte del contexto de sus documentos”643.
Esto es de especial importancia en el caso de los documentos electrónicos que han
de ir asociados a los metadatos 644, que a su vez son una parte esencial de la
información contextual.

La Norma Internacional sobre Gestión de Documentos 645 explica “el concepto de

metadatos (datos sobre datos), desde la perspectiva de la gestión de documentos
como: datos que describen: el contexto, el contenido y la estructura de los
documentos y su gestión a lo largo del tiempo”646.

En el caso de los documentos electrónicos, el concepto metadatos engloba “todos

los tipos de información que se necesitan para que el documento sea inteligible y
utilizable (por ejemplo la documentación del sistema exigida en el caso de migración
de documentos a nuevas plataformas, o de su transferencia a un archivo, etc.). Los
metadatos pueden servir para diferentes propósitos, como la recuperación, la
disponibilidad, la autenticidad, la fiabilidad, el mantenimiento, la conservación y la
valoración. Los metadatos son importantes para los documentos electrónicos, pues
establecen la relación entre documento y contexto funcional y administrativo. Por ello,
los documentos electrónicos dependen en gran medida, no solo de que el contexto
administrativo este bien documentado, sino de metadatos que describan como se
registra la información”647.

Desde el punto de vista de una organización que “produce y gestiona documentos,

podrían considerarse dos categorías de metadatos que exige elementos de
metadatos distintos: i) metadatos que proporcionan información contextual sobre las

643 WETTENGEL; MILLER; BUTIKOFER; ASHLEY; FONNES; BARATA. “Documentos Electrónicos:

Manual para Archiveros…”. Op. cit. pág. 16.
644 Su cantidad depende de la complejidad del sistema de gestión de documentos y de los requisitos

derivados de las actividades y responsabilidades de la organización.

645 ISO 15489-1 (Records Management), apartado 3.12.
646 ALONSO; GARCIA; LLOVERAS. “La norma ISO 15489:…”. Op. cit.
647 Ibídem.

320
actividades; y ii) metadatos que reflejan la gestión del documento después de su
incorporación y almacenamiento en el sistema de archivo”648.

Para que un documento electrónico sea considerado un documento administrativo o

de archivo, con valor evidenciar “debe ser auténtico, íntegro y aumentable (que deba
ser completado con nueva información), capturarle, clasificado, localizable y
conservable”649.

Fuente: PINTO; GARCÍA; AGUSTIN 650

7.4. La Documentación Administrativa.

648 Ibídem.
649 SERRA. “Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan”. Op. cit. pág. 34.
650
PINTO; GARCÍA; AGUSTIN. “Indización y resumen de documentos digitales…”. Op. cit.
pág. 52.

321
La voluntad administrativa “requiere para su correcta formación y manifestación un
reflejo documental, como requisito jurídico y práctico cuyo fundamento último es
similar al de exigencia de documentación y formalización especial de tantos actos en
el Derecho”651. La esencia misma del poder, y la separación de su voluntad respecto
de la subjetiva personal del titular del órgano que resuelve en cada caso, que puede
variar y varia de hecho a lo largo del tiempo, requerirían una expresión escrita de la
voluntad administrativa.

PAUL OTLET expresa que la documentación administrativa, es distinta a la científica,

pues “constituye el instrumental de la Administración y procede de la administración
de las cosas. Es el conjunto de operaciones documentales y documentos mismos
que registran, inscriben, toman nota de la actividad práctica a medida que esta se
produce, con fines de comunicación, memoria y prueba que permite tomar decisiones
con conocimiento de causa…para todo tipo de administración se necesita la
documentación para recoger las informaciones y coordinarlas, para calcular las
decisiones, para transmitirlas y controlar su ejecución”652. OTLET no deja de tener en
cuenta que la Administración también debe manejar y consultar documentación
científica y técnica en aras de la consecución de la máxima eficiencia en la gestión 653.

Por otra parte PELOU, expresa que lo que diferencia la documentación administrativa
de cualquier otro tipo, “no son los métodos documentales ni los tratamientos, sino la
naturaleza de los documentos y su modo de empleo, por ello realiza tres distinciones
en relación con la naturaleza de los documentos: la documentación administrativa, la
documentación de la Administración y la documentación en la Administración”654.
Mientras la “documentación administrativa” es la documentación producida por la
Administración, esto es, las publicaciones oficiales o institucionales; “la
documentación de la Administración” recoge no solo la documentación administrativa,
sino también la documentación política, jurídica, económica y social, la cual se sitúa

651 RIVERO ORTEGA. “El expediente administrativo...” Op.cit. pág. 141.

652 PELOU, P. “La documentation administrative”. Op. cit.
653 CRUZ y MIKELARENA. “Información y Documentación Administrativa”. Op. cit.
654 PELOU. P. “La documentation administrative”. Op. cit.

322
en el corazón de la decisión gubernamental y en el funcionamiento regular del Estado.
A su vez, “la documentación en la Administración” reúne una documentación
pluralista y plural sobre todos los sectores de actividad que interesan a la
Administración, concurren en su funcionamiento y a su desarrollo. Sin embargo su
perspectiva es reduccionista pues excluye del concepto “documentación
administrativa” aquella documentación de naturaleza política, jurídica, económica y
social que contribuyen a los procesos de tomas de decisiones de las
administraciones.

La Documentación administrativa, según BADILLO, es la suma del conjunto de la

documentación utilizada en tres subsistemas informativos, con el apoyo de las TIC,
localizados dentro del sistema de información de una Administración Publica, así:

“a) El subsistema informativo de gestión de la documentación externa. Se entiende

como “documentación externa” el conjunto de documentos generados fuera de la
organización (suministro de información), o dentro de ella, pero que no corresponden
a su funcionamiento y vinculados a facilitar los procesos de toma de decisión. Esa
documentación según contenidos, puede ser estadística, jurídica, científica, personal,
institucional, bibliográfica, etc. Este subsistema se fundamenta en dos instituciones
documentales: la biblioteca y el centro de documentación.

b) El subsistema informativo de gestión de la documentación interna. La

«documentación interna» es el conjunto de documentos generados en la propia
administración y relativos a su propio funcionamiento en el curso de los
procedimientos y trámites administrativos llevados a cabo por ella. En esta
documentación se encuentra: el expediente administrativo. La función esencial del
subsistema es ayudar en los procesos de gestión administrativa mediante el
tratamiento y almacenamiento de la información y de la documentación generada por
la propia administración en el curso de los procedimientos administrativos. Este
subsistema coincide con el sistema de archivo tradicional de la administración
pública, que tiene tres etapas: i) el archivo de gestión o de oficina; ii) el archivo

323
intermedio aquel que a pesar de concluidas las tramitaciones sobre el recae un
posible recurso que implique que deba regresa a la etapa anterior; y iii) el archivo
histórico en el que se recogen y seleccionan los documentos por su valor informativo,
histórico o cultural para su conservación.

c) El subsistema informativo de comunicación de información administrativa hacia el

exterior. Su función consiste en comunicar información administrativa principalmente
a los ciudadanos, en forma de servicios, publicaciones y oficinas de información
administrativa con uso de TIC; pero también a las empresas e incluso también al resto
de las administraciones. Cobra importancia en los últimos años pues posibilita a las
Administraciones de una mayor transparencia y accesibilidad para el ciudadano, con
el objetivo de lograr un cliente satisfecho. En igual sentido, CORNELIA en 1994
expresa, que toda empresa preexisten tres tipos básicos de flujos de información:

i) La información ambiental o externa, que equivale a la procedente del entorno,

con el fin de determinar que productos necesita el mercado y que tecnologías existen
para cubrir esas necesidades. En ésta se encuentra la información científica,
tecnológica, económica, jurídica, etc. Desde otro escenario, ésta información se
divide entre aquella centrada en el entorno inmediato (sobre clientes, proveedores,
competidores, fuentes de financiación, etc.) y aquella centrada en el entorno remoto
(sobre el clima político, la situación económica, las innovaciones tecnológicas, etc.).

ii) La información interna consiste en la información generada en el interior de la

empresa. Se divide en dos categorías: i) la información operacional que resulta del
propio funcionamiento rutinario de la empresa; ii) la información resultante del
procesamiento de la información externa dentro de la empresa con el fin de convertirla
en conocimientos que permitan desarrollar productos o servicios.

324
iii) La información corporativa consiste en la información que desde la empresa
se proyecta al entorno para dar a conocer sus productos o servicios a sus posibles
clientes, principalmente en forma de publicidad”655.

Según los postulados de ROBERGE, en las organizaciones y en las administraciones

se emplean dos tipos de documentos. Los “Documentos de Referencia” y los
“Documentos Administrativos”. Sin embargo por el enfoque Archivístico del autor, se
presta exclusiva atención al tratamiento de los documentos que se producen o
reciben en el conjunto de las operaciones administrativas generales y específicas de
toda organización; lo cual desde lo científico es inconsistente, pues en el concepto
de documentación administrativa deben entrar de forma directa los documentos que
se generan por los ciudadanos para relacionarse con la Administración.

7.5. Las TIC y un nuevo concepto de documento.

Los avances en tecnología digital impide nuestra comprensión de documentos

digitales como documentos, pues cada cosa en la tecnología digital se almacena como
una cadena de bits, por lo que la forma física habitual de documento (en papel) ya no
ayuda; en este sentido el concepto de documento evoluciona con la tecnología digital,
y su carácter distintivo de un documento, como una forma física, se reduce aún más.
Se hace preciso definir un documento en términos de función, en lugar como un
formato físico.

Con la tecnología digital y cuando todo está en bits, los significados se renuevan y las
definiciones tecnológicas de "documento", se vuelven más complejas; la idea de un
"documento digital" es más difícil; “ya que no está clara la frontera entre lo que es y
no debe ser un documento. ¿Es un programa de software un documento? ¿Es un
sistema operativo un documento?”656.

655 BADILLO NIETO, M. “Introducción a las fuentes de la documentación”. Boletín de documentación

del Fondo para la Investigación Económica y Social, 1974, vol. 6, no 4, p. 652-659.
656 CRUZ y MIKELARENA. “Información y Documentación Administrativa”. Op. cit.

325
Todo lo que se visualiza en la pantalla o impreso es un documento. Un algoritmo
funciona como un tipo dinámico del documento. Por tanto lo que podría considerarse
documento sería diferente en un entorno digital y papel, pero todavía coherente con
los orígenes etimológicos de "documentum", entendido como un medio de enseñanza
- o algo de lo que se aprende. “Los intentos de probablemente definir documentos
digitales desde un enfoque funcional serán más satisfactorios que las definiciones
sobre la base de soporte, formato y medio”657.

7.6. Concepto de Documento Electrónico.

La esencia del documento electrónico radica en la participación de la informática, por

tanto “este concepto se restringe a aquellos que se estuvieran contenidos y
almacenados en soportes o equipos informáticos”658. A diferencia del documento en
papel, el acceso al documento electrónico está mediado por un interfaz tecnológico.
El conjunto de información binaria que reside en un determinado soporte y al que
llamamos documento electrónico 659 no puede considerarse un documento más, sino
en el momento en que es reproducido por un ordenador; sin esta acción, no existe
como tal; por tanto, “no tener la capacidad de reproducir un documento equivale a
perderlo”660. No obstante no sería acertado dar por válidos todos los actos que figuran
en todos los registros informáticos o los documentos tecnológicos, dado que pueden
surgir, por ejemplo, problemas a la hora de trasladar la documentación papel a
documentos en soportes informáticos y, anular el valor probatorio de los documentos
originales o viceversa.

657 BUCKLAND, Michael. ¿Qué es un documento digital?. Op. cit.

658 CERVELLO GRANDE, JM; FERNANDEZ, I. La prueba y el documento electrónico, en Derecho de
Internet. Contratación electrónica y firma digital. Coords. Rafael Mateu de Ros y Cendoya Méndez de Vigo,
Ed. Aranzadi. Navarra, 2001, pág. 385.
659 SERRA S destaca tres tipos de documentos: “i) electrónico como aquel documento que precisa de

una máquina que funcione de forma electrónica, sea analógica o digital, para poder ser reproducido
o visualizado; ii) informático o digital aquel documento electrónico que esta codificado sobre la base
de una codificación binaria y que precisa de un ordenador para ser visualizado; y iii) telemático aquel
documento, analógico o digital, que es transmitido mediante un sistema electrónico ”. Los
documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan. Op. cit. pág. 15
660MORALEDA, JP. “El documento tecnológico en el ámbito jurídico administrativo”. En

“Administraciones públicas y nuevas tecnologías”. Capítulo II. Colección de Derecho Púbico.

Editorial Lex Nova, 2005.

326
En la Guide for Managing Electronic Records from an Archival Perspective (1997)
del Comité de Documentos Electrónicos se distinguen en el documento dos
estructuras, una física que es variable y depende del hardware y el software; y otra
lógica (la relación entre las partes que lo componen) que lo hace inteligible.

La codificación binaria que define un documento electrónico “no es más que una
pequeña parte de un conjunto tecnológico que nos permite comunicarnos, almacenar
información y realizar operaciones de forma automática. Esta codificación, lo que
llamamos código fuente, no constituye por derecho propio un documento, sino tan
solo una descripción o explicación del documento dirigida a un dispositivo
tecnológico. Esta explicación solo adquiere existencia en calidad de documento
cuando es interpretada por un software y un hardware determinados”661.

Los documentos electrónicos deben ser: “i) inteligibles (uso de símbolos vs. códigos
binarios); ii) identificables, mediante la asignación de un atributo único, nombre o
número de identificación, índice para un expediente y en una agrupación; iii)
recuperables y visualizados, atendiendo al control del software, al sistema operativo,
a las funcionalidades y al sistema de ficheros e inventario y control de su estructura;
iv) comprensibles, mediante una arquitectura desplegada de metadatos sobre
contenido, contexto y trazabilidad de las acciones que lo han producido y controlado
a lo largo del tiempo; v) incrementables o aumentables en su caso para ser
modificados; vi) seguros, e vii) interoperables”662.

Los documentos electrónicos tienen una naturaleza eminentemente cambiante y son

modificados con frecuencia. Por este motivo, para garantizar la integridad de los
documentos electrónicos663, es necesario activar mecanismos específicos de registro
y detección de cambios. GOMES DE AZEVEDO destaca ese carácter dinámico del

661 Guide for Managing Electronic Records from an Archival Perspective, 1997.
662 Informe Técnico ISO/TR 18492:2005
663 El carácter inalterable de un documento electrónico o que sea im posible m odificarlo recibe

el nombre de integridad.

327
documento electrónico cuando lo define como un “objeto experimentado, objeto que
comprende tres dimensiones: la física, es decir, un conjunto de herramientas de
hardware; la lógica, el software que permite interpretar el documento, y la conceptual,
el hecho de que un usuario visualice y utilice el documento. Las características de los
objetos digitales que deben ser conservadas a lo largo del tiempo para asegurar la
continua accesibilidad, usabilidad y significación de los objetos. Posiblemente, uno de
los condicionantes que ha sido debatido con mayor énfasis en cuanto al documento
electrónico ha sido el de la confianza”664. De la misma forma MORALEDA destaca las
propiedades documento electrónico:

➢ “Contenido: expresión de la información, no necesariamente en una forma

humanamente legible (texto, imágenes, etc.).
➢ Contexto: información que permite la comprensión del entorno tecnológico y
administrativo con el que el objeto se relaciona, así como su procedencia (autor,
fecha, etc.).
➢ Apariencia: la forma en que el contenido del objeto se visualiza ante un agente o
usuario (fuentes, colores, etc.).
➢ Estructura: la organización de las partes que componen el objeto y como se
relacionan unas con otras (cabeceras, paginación, etc.).
➢ Comportamiento: funcionalidades intrínsecas al objeto (enlaces hipertextuales,
fechas actualizables, etc.).

Es importante diferenciar aquel documento creado originalmente en formato digital del

documento digitalizado con posterioridad a su creación. En el primer caso, se tratará
de un documento original con pleno valor evidencial. En el segundo, se tratará en
origen de una copia, a la que se deberá incorporar el valor del documento original
mediante un sistema de autenticación”665.

664MORALEDA. “Administraciones públicas y nuevas tecnologías”. Op. cit.

665 Ibídem.

328
Según DIAZ, se ha magnificado en exceso el tema del documento electrónico (diseño,
génesis, tratamiento, conservación a largo plazo y comunicación); debido quizás a la
dificultad que conlleva el ejercitar una abstracción desde el mundo de lo físico al
mundo de lo lógico; y entender que pasaremos de gestionar la conservación de
documentos en espacios físicos (depósitos) a administrar esos mismos documentos
en los repositorios seguros de información (los depósitos electrónicos)666.

Al concepto de e-documento se debe sumar el determinativo de archivo, esto es, que

“los documentos generados en el medio electrónico objeto de tratamiento archivístico,
serán aquellos diseñados, generados, transferidos, almacenados y comunicados a
través de un medio electrónico, y que se materializan como consecuencia de un
proceso que se ejecuta de acuerdo a la norma jurídica de aplicación en cada
momento”667.

Los documentos electrónicos pueden ser de tres categorías distintas: privados,

públicos y públicos administrativos, éstos últimos los “válidamente emitidos por los
órganos de las Administraciones Públicas”668.

7.7. Documento electrónico como “documento” en sentido procesal.

La principal dificultad a la hora de considerar el documento electrónico como

“documento en sentido procesal”, se centran sobre todo en el ámbito del documento
privado, ya que en el ámbito del documento público, el documento electrónico está
reconocido tanto legislativamente como doctrinalmente.

666 DIAZ RODRIGUEZ, A. “El Concepto de Documento Electrónico y su Validación”. Archivero del
Gobierno del Principado de Asturias. La validación de los documentos: pasado, presente y futuro.
Huelva, Diputación Provincial. 2007.
667 Ibídem.
668 MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, R. “El Régimen Jurídico del Nuevo Procedimiento Administrativo Común”.

Cap. III Gestión Documental Electrónica: Documentos, Copias, Archivo y Expediente Electrónico. ©
2016 [Thomson Reuters (Legal) Limitad / Martínez Gutiérrez] Impreso en España – Pamplona. Págs.
172 a 176.

329
A la hora de afrontar la polémica, dice AIGE, sobre la consideración de documento
electrónico como auténtico documento en el ámbito procesal, con todas las
consecuencias que ello conlleva, debemos recordar que el Derecho no se obtiene de
una aplicación rígida de la Ley sino que siempre ha sido corregido por la buena fe, el
abuso de derecho, los actos propios, la equidad y la analogía. Y “legislar una realidad
acorde con las nuevas tecnologías, con las que se ha familiarizado el ciudadano, no
produce la esperada justicia en su aplicación real en el proceso”669.

7.8. El documento desmaterializado.

Seguiremos en este apartado algunas consideraciones de MORO CABERO, en torno

al documento desmaterializado670; actualmente, dice este autor, el documento se ha
desmaterializado en un conjunto de bits cuya vinculación con un soporte en el que
puede fijarse provisionalmente es un hecho circunstancial; a efecto de que este
documento electrónico viaje eternamente por la Internet, rebotando de servidor en
servidor. “El documento desmaterializado precisa ser codificado y decodificado
mediante la ayuda de las tecnologías”671; para la conservación de su contenido, a
veces, debe de ser separado del soporte lo que implica pérdida de su integridad.

El documento electrónico se encuentra etiquetado de metadatos, que permiten su

identificación y administración y favorece su conservación, “detalla la tecnología de
producción y de reproducción, describe las acciones que se han acometido en él y
aquellas que están por acometer, informa sobre los nuevos etiquetados”672.

Asimismo, dice MORO, se destaca su particular vulnerabilidad y volatilidad, estando

supeditado a constante evolución “mediatizada por el cambio tecnológico, al cambio
en las aplicaciones que lo generan o que lo reproducen, al cambio en su valor

669 AIGE MUT. “Los Documentos Electrónicos en el Ámbito del Proceso”. Op cit.
670 MORO CABERO, M. “Del Mundo Analógico al Digital. La Desmaterialización del objeto y del
profesional”. 12º Congreso Nacional BAD, 2015, La desmaterialización de la información. Retos y
oportunidades en el archivo municipal. Universidad de Salamanca. España 2017.
671 Ibídem.
672 Ibídem.

330
informativo, al cambio en su estructura (formato), el cambio en las necesidades de los
usuarios que lo consultan en el tiempo, todo lo anterior rodeado de su posible
volatilidad informativa ante cualquier daño de su contenido y fragilidad del soporte”673.

En este sentido, su valor informativo “depende de factores tales como el grado de

deterioro, de seguridad por su nivel de interoperabilidad requerido para el intercambio;
así como al nivel de servicio que de él se precise, al grado de uso y reutilización al
que se someta”674. Además, añade MORO, se ve afectado por las leyes de propiedad
intelectual (de él o de las aplicaciones de software que lo hacen posible). A su vez, su
valor testimonial se avala, únicamente, mediante la demostración de que el recurso
es veraz, íntegro, fiable y disponible (localizable, recuperable y reutilizable).

Otro aspecto que se ha potenciado “en los entornos desmaterializados es la seguridad

de la información (para el correo electrónico, para una página Web, seguridad ante la
nube) y su preservación digital”675.

La desmaterialización de la información es clave para el gestor y el productor de

documentos; la gestión documental debe garantizar la creación, tratamiento y
conservación del recurso digital, lo cual presenta, al decir de MORO, algunas
dificultades:

i) La reducción de los recursos (presupuesto) para la digitación, el paso del

archivo físico al digital.

ii) Garantizar los requisitos para demostrar su veracidad, que supone el

aseguramiento de la autenticidad, fiabilidad, integridad y disponibilidad.

673 Ibídem.
674 Ibídem.
675 Ibídem.

331
iii) Asegurar las propiedades significativas de un recurso digital dentro de los
cuales se destacan: contenido, estructura, contexto, apariencia y opciones de
usabilidad; propiedades controladas mediante metadatos.

iv) La heterogeneidad del documento desmaterializado. “Deben ser tratados y

conservados documentos derivados del office (procesadores de texto, tablas y datos,
formularios, hojas de cálculo, etc.), recursos procedentes de los entornos Web (por ej.
páginas web), recursos digitales originados por las aplicaciones de software
empleadas en las actividades de negocio, tales como bases de datos, sistemas de
datos geográficos, financieros, contables, etc., así como recursos de entornos de
mensajería móvil y redes sociales;

v) La vulnerabilidad y volatilidad presentes siempre que se habla de amenazas en

el mundo electrónico; tales como: obsolescencia de formatos y softwares de creación
y representación; baja capacidad de la organización para asumir mudanzas
tecnológicas para facilitar el almacenamiento, su procesamiento y conservación en el
tiempo; los costos que suponen tratar y conservar el recurso digital para mantenerlo
disponible en el tiempo; además, la dificultad de compatibilizar la legislación que a
menudo resulta incompatible en el marco nacional e internacional (sobre acceso,
restricción, transparencia, reproducción, difusión y comunicación)”676.

Controlar la volatilidad de la información, esto es, “la alteración o desaparición de

datos obedece a múltiples razones, entre ellas: acciones malintencionadas que se
evitarían mediante la activación de mecanismos de seguridad de la información y
controles de acceso”677; errores humanos que podrían reducirse o limitarse mediante
la disponibilidad de copias de seguridad; y fallos en las máquinas, o en el sistema de
comunicaciones, que pueden “disminuirse o reducir sus efectos mediante la
implementación de programas de gestión de riesgos y de prevención de desastres, de

676 Ibídem.
677 Ibídem.

332
calificación de documentos, de copiado, conversión y migración, así como de
seguridad de la información”678.

La desmaterialización de la información “exige un amplio conocimiento para poder

conformar los requisitos de gestión documental, formular políticas, redactar
procedimientos, desplegar el marco de procesos, elaborar los instrumentos básicos.
Se dispone de numerosas directrices metodológicas para su aproximación. Así, la ISO
26122:2008 introduce en dicha metodología, la apreciación del riesgo, se facilita
mediante la normativa ISO/TR 18128.2014”679. Desde un plano operativo resultan
importantes los criterios para la gestión documental en oficina y actuar sobre las
aplicaciones de software siguiendo el modelado de requisitos funcionales en oficina
normalizados (Moreq2 o ISO 16175:2010).

El Archivero ante la desmaterialización de la información se ha visto obligado a

involucrarse con las tecnologías que producen los objetos de su trabajo y se ha
involucrado en generar un modelo de gestión.

La desmaterialización del recurso posibilita la reutilización del mismo. “Desde esta

perspectiva el modelado de datos conlleva, a su vez, la definición de su modelo de
reutilización hasta trabajar el sustrato informativo de una ciudad inteligente. En este
escenario, el Archivo representa un potencial informativo”680. La desmaterialización
del recurso favorece convenios y contratos de tratamiento y almacenamiento en la
nube681.

7.9. Los nuevos documentos. Simbiosis texto-imagen-sonido en los nuevos

entornos teleinformáticos.

678 Ibídem.
679 Ibídem.
680 Ibídem.
681
Requisitos para externalización de la información son regulados en la norma ISO 14641-1:2012.

333
Dentro del creciente proceso de globalización, a partir de los noventa el desarrollo
tecnológico de los canales virtuales (visual y auditivo), irrumpían en el mundo de la
comunicación social, lo que representa un gran y novedoso mercado para los
contenidos informativos y creativos. Este hecho “nivela una situación anormal creada
por las desiguales condiciones tecnológicas, procurada por lo oneroso que
representaba el acceso a estos canales y por el contrario se visualiza una sociedad
más productiva, con nuevos espacios y tiempos de ocio”682.

Los documentos digitales combinan los dos canales emisores (visual y acústico) y la
trilogía de códigos disponibles (textual, icónico y musical), combinatoria que da lugar
a una amplia gama de productos, agrupados en torno al concepto de documento digital
como contenedor de información codificada en forma de dígitos binarios que puede
ser manipulada mediante sistemas informáticos.

El término nuevos documentos (o nuevos medios) se refiere a todo ese conjunto de

documentos que durante toda la segunda mitad del siglo pasado se fueron integrando
en los servicios de información y documentación, y que planteaban una problemática
de tratamiento muy diferente a los documentos de la biblioteca tradicional (libros y
revistas) en torno a las cuales se habían elaborado buena parte de las normas y
recomendaciones para el procesamiento técnico de documentos (fotografía, radio y
grabaciones sonoras, vídeo, multimedia y realidad virtual).

Los grandes avances tecnológicos han afectado el contenido, el discurso, la forma y

al soporte de los documentos, y como consecuencia, ha surgido nuevos tipos de
documentos que, lejos de excluirse entre sí, más bien han ido superponiéndose y
acumulándose sobre los tipos existentes, situación que seguramente persistirá. Esto
ha ocurrido con los documentos gráficos y audiovisuales, y, en general, con los nuevos
medios. La fotografía en color desplazó a la fotografía en blanco y negro, pero no ha
acabado con ella. Los dibujos animados son más populares que el cómic, pero éste
continúa teniendo muchos lectores. La televisión aporta imagen donde la radio tan

682 PINTO; GARCÍA; AGUSTIN. “Indización y resumen de documentos digitales…”. Op. cit.

334
sólo transmite sonidos, pero la radio sigue siendo un medio extraordinariamente
popular. La informática propone un mundo sin papel, pero nunca se ha consumido
tanto papel como en la actualidad. El problema se complica al abordar los documentos
más nuevos: los multimedia y virtuales.

Nos encontramos frente a la migración de los sistemas textuales y audiovisuales a los

nuevos entornos digitales. La nueva categoría de documentos multimedia surge de la
combinación de documentos textuales y audiovisuales posibilitada por los entornos
informáticos. Se trata de una clase documental superior, sin precedentes, si se los
compara con sus antecesores, que suponen una auténtica revolución en el sector en
virtud de sus propiedades y prestaciones, pues sólo tras la aparición de las tecnologías
multimedia se puede explotar el indudable poder de la imagen y otras fuentes de
información no textuales.

Los orígenes de los sistemas multimedia o hipermedia se sitúan en la noción de

hipertexto, concepto que se amplía a todos los tipos de información (imágenes y
sonidos) susceptibles de ser codificados de forma digital para su almacenamiento y
búsqueda posterior mediante sistemas informáticos, que poseen mecanismos de
recuperación basados en la navegación en estas hiperestructuras de nodos y enlaces.
En conclusión, un sistema hipermedia es la unión de un sistema de gestión de datos
(documentos multimedia y enlaces hipertextuales) y una zona de contacto con el
usuario (utilizada para navegar en el sistema gestor)683.

El documentalista indiza y resume con “el objetivo de fomentar opciones para que
cada usuario localice cada fragmento aislado asociado a otras ideas, datos y
aspectos; por virtud de la multimedia introduce componentes como la interactividad,
la hipertextualdad y la navegación; explorando otros procesos de asociacionismo de
palabras, datos, sonidos, imágenes”. El documentalista, concluye PINTO, es el
demiurgo que organiza los documentos de tal manera que puedan ofrecer múltiples

683 Ibídem.

335
combinaciones, establece las estructuras, genera los enlaces y potencia diversas
navegaciones para que cada usuario cree su universo particular684.

Nos encontramos en presencia del surgimiento de un universo de almacenamiento y

de tratamientos que dan el salto del mero registro técnico a una manera distinta de
organizar la información; al mundo tradicional de las -TECAS (Bibliotecas y
hemerotecas), se suma la informática y la digitalización, esto es, el mundo de las –
TICAS (audiomática, acusmática, videomática, mediática, telemática, telemediática,
automática, ofimática).

7.10. Análisis documental del contenido: Digitalización, multimedia y

programas de ordenador.

A efectos exclusivamente del análisis de contenido resulta muy útil clasificar los
documentos digitales en tres tipos: i. Documentos digitalizados; ii. Documentos
multimedia; iii. Programas de ordenador, y sobre el particular es preciso formular
algunas preguntas: ¿Digitalizar o no digitalizar? ¿Hacen parte los programas de
ordenador del análisis documental del contenido?

La difusión digital se ve perjudicada por el rechazo al cambio y las amenazas, como

la ciberdelincuencia, la obsolescencia de formatos o la falsificación, “la gestión
documental ha pasado por catástrofes relacionadas con robos, con eliminación de
documentos trascendentales para empresas o hasta países, con la utilización de
soportes que no han resistido el paso del tiempo”685.

Digitalizar o no digitalizar, esa es la cuestión; así como el ciclo de vida del documento
ha cambiado a: producción, captura, almacenamiento, administración y distribución;
de la misma forma las ventajas que una empresa afronta cuando implementa un

684Ibídem.
685Transformación digital y gestión documental en el siglo XXI. Una inversión necesaria y rentable: la
digitalización de documentos. Revista Transformación Digital | Miércoles 16 - Diciembre – 2015.

336
proceso de digitalización son: ahorro de costos686, productividad687 y aumento de la
seguridad688, además de tecnología verde689, una oficina que ahorra papel es una
oficina verde, “la clave para obtener una posición exitosa en el mercado a través de la
tecnología es estar seguros de que la digitalización no es algo temporal, sino una
tendencia que está cambiando el futuro”690.

Uno de los factores que dificultan el uso extendido de documentos electrónicos es la

brecha legal que rodea al concepto; es evidente “la falta de homogeneidad legislativa,
tanto a escala internacional como nacional a pesar que día a día se solventa en la
Unión Europea hay una legislación poco clara en relación a la validación legal de los
documentos electrónicos; cada país miembro debe trasladar la correspondiente
directiva europea a su legislación nacional, y muchas de las directivas de la Unión son
claras acerca de su finalidad, pero no lo son acerca de los medios necesarios para
alcanzar esa finalidad. Existe una falta de homogeneización entre los diferentes
países de la Unión Europea. Por ejemplo, en España, en Bélgica, en Francia y en
Holanda no hay una legislación clara respecto a la destrucción de documentos físicos
originales, mientras que en Alemania y en Italia hay leyes específicas que sí lo regulan.
Un caso particular es el de Reino Unido, donde las organizaciones destruyen
documentos en papel originales debido a la ambigüedad de la ley o a la falta de

686 El “Estudio sobre la digitalización de documentos y el coste de la conservación del papel” (2015),
“desarrollado por la Unión Europea, Andersen Consulting y el Grupo Gartner. Este informe muestra que
almacenar un documento en formato papel cuesta, de media, 6,53 € y que una compañía puede ahorrar
alrededor de 10,53 € por cada documento que no tiene almacenado físicamente. Además, el coste
medio del espacio necesario para custodiar archivos es de unos 11.000 €, en comparación con los 114
euros si los documentos se almacenan electrónicamente”.
687 En el estudio de AIIM Europe 2009 (la Comunidad Global de Profesionales de la Información), “se

señala que más del 15% del espacio de una oficina se utiliza para el archivo de documentos. Este
espacio (infrautilizado) y el usual caótico sistema de organización de archivo son las razones por las
que se calcula que un empleado tarda unos 50 minutos de media al día para buscar y encontrar
documentos en papel”.
688 “Generalmente se aconseja no escanear o digitalizar todos los documentos; la seguridad está

garantizada por los permisos de acceso específicos y porque el contenido del documento consultado
puede ser enviado total o parcialmente, por email o por otros sistemas. Cada empresa debe decidir
cuáles son los documentos más importantes, los que aseguran la continuidad del negocio; y esos son
los que deben ser escaneados. Normalmente estos documentos suelen ser los más recientes, los más
activos (los que más se utilizan en el día a día), los más antiguos e, incluso, los más deteriorados”.
689 De acuerdo al estudio elaborado por Telefónica, un empleado utiliza alrededor de 10.000 hojas de

papel al año.
690 LÓPEZ, Jorge, vicepresidente y distinguido analista del Grupo Gartner, 2013, México D.F.

337
regulaciones”691. Otro ejemplo, es el periodo de custodia de documentos originales en
formato papel el cual no está regulado ni estandarizado, correspondiendo a la
autoridad de cada país determinar los tiempos de custodia.

La clave para entender la digitalización de documentos “no es cuestionarse si

afrontarla o no (se conocen sus beneficios), sino saber cuándo pasar cada archivo al
formato más idóneo”692, para que desde la gestión documental se impacte se manera
real en ahorro de costos, mayor productividad y más seguridad de la información.

Uno de los grandes retos “es la digitalización masiva de documentos físicos y la

extracción automática de sus contenidos para integrarlos en bases de datos que
posibiliten su búsqueda mediante metadatos o por texto completo, con el fin de que la
organización pueda agilizar su gestión, ahorrar costes y rentabilizar el conocimiento
contenido en ellos. Las tecnologías de reconocimiento de caracteres (OCR), las de
reconocimiento de datos estructurados (ROC) o las de reconocimiento de marcas
(OMR) (exámenes, encuestas etc.) posibilitan el extraer automáticamente los datos
de documentos estructurados y semiestructurados (formularios, facturas, albaranes,
contratos, pólizas de seguros etc.) mediante plantillas o marcas para facilitar su
descripción y recuperación posterior mediante sistemas de gestión documental; lo
anterior va unido a la necesidad de una alta calidad de la imagen digital para evitar
errores en procesos automáticos de extracción de datos, así como un control de
calidad manual con el fin conseguir los resultados deseados en su descripción y
recuperación posterior”693.

Emerge también, dice PALMA VILLALON, una nueva cultura mediática y

multimediática, esto es, una convergencia multimedia como superación del

691 WOLFGANG KLEIN, A. “Digitization of Docs: A Business Investment Decision With A Future”.
Digitalización de documentos: una decisión de inversión con futuro. ¿Digitalizar o no digitalizar? Esa
es la cuestión. March 11, 2014.
692 “Transformación digital y gestión documental en el siglo XXI. Una inversión necesaria y rentable:

la digitalización de documentos”. Revista Transformación Digital. Diciembre 16 de 2015.

693 PALMA VILLALÓN, M. “Hacia una Economía de la Industria Digital (Digital Industrial Economy)”.

Los 12 grandes retos en la gestión de los activos de información y evidencias en la era digital. Revista
Transformación Digital | Martes 06 Mayo2014.

338
aislamiento de los medios para explotar las sinergias potenciales de unos y otros con
sus ventajas, por cuanto la acumulación armónica y superadora de la dispersión logra
convertir la información en conocimiento para todos. El concepto multimedia en su
sentido más usual significa sobre todo “integración de medios”.

El documento multimedia y, especialmente, el virtual potencian la función

comunicativa, a través de la exposición directa y compartida a un mundo de
sensaciones auditivas, visuales, cinestésicas, táctiles y aun olfativas, gracias a los
nuevos interfaces que se están desarrollando; hasta el punto de llegar al extremo de
convertir los documentos en espacios motores, en universos donde es posible la
acción y la interactividad.

De otra parte, frente al cuestionamiento de si los programas de ordenador hacen parte

del análisis documental de contenido, diremos que estos programas son herramientas
para procesar información. Los programas son básicamente la parte simbólica o
inmaterial de una máquina, y su interés es procedimental. Desde el punto de vista de
su análisis de contenido se parecen más a un objeto de cultura material que a un
contenido simbólico, porque su función principal es instrumental, es decir, son
herramientas para hacer algo.

A pesar de ello existen razones para que los programas hagan parte del análisis
documental del contenido: “i) así como los documentos son herramientas de
comunicación y memoria; la inclusión de los programas de ordenador dentro de la
categoría de las herramientas no provoca su exclusión de la clase de los
documentos; ii) los programas de ordenador comparten aspectos idiosincrásicos de
la clase de los documentos: se fijan en un soporte y están controlados por códigos;
iii) muchos documentos digitales son una combinación indisoluble de programas y
datos, notablemente las aplicaciones y documentos multimedia; este es un hecho
que impide la separación radical del mundo digital en programas y documentos; iv)
no hay ninguna razón de índole práctica para excluir a los programas de ordenador
de los catálogos. Antes al contrario, los usuarios agradecerían a sus servicios de

339
información y documentación que les proporcionarán acceso a programas de libre
acceso y gratuitos” 694.

La información contextualizada implica: “i) digitalización de la documentación:

conservar los originales que merecen ser conservados, o conservar la información, si
los originales no son recuperables; escaneado como base para la transcripción, en el
caso de obras literarias sin valor físico de patrimonio histórico; y ii) edición electrónica
de los documentos digitalizados”695.

La gestión de documentos en papel es cara y muy ineficiente. Es imprescindible

actualmente digitalizar la gestión a efecto de tener una organización eficaz y eficiente.
“Es necesario promover una gestión interna digital e impulsar que las relaciones con
los ciudadanos, empresas y administraciones se realicen por canales electrónicos y
que los medios presenciales sean la excepción y se utilicen solo para los casos de
fractura digital”696.

7.11. La digitalización y el intercambio de información.

A efecto de eliminar barreras en relación con los datos y la información, “será preciso
iniciar con la digitalización de la información que se encuentre en soporte distinto al
digital, con el objeto de lograr su clasificación, organización, reutilización e integración
a efecto de garantizar su interoperabilidad”697 nacional o regional. Así, debe
incorporarse la información contenida en documentos ya convertidos al formato digital
requerido por los sistemas de gestión documental y almacenamiento de datos del
sistema de información. Es recomendable, “la creación de referencias de estándares

694PINTO; GARCÍA; AGUSTIN. “Indización y resumen de documentos digitales…”. Op. cit.

695DELGADO GÓMEZ. “Aplicaciones de descripción documental…”. Op. cit. pág. 63-73
696 ALMONACID LAMELAS, V.; MORENO BONILLA, V. “100 recomendaciones en materia de

administración electrónica para la mejora de la eficiencia y la regeneración democrática. Manifiesto

administración electrónica“. FEMP (Federación Española de Municipios y Provincias), publicado por la
Federación Española de Municipios y Provincias mayo 2015.
697 CRIADO J.; GASCÓ, M y JIMÉNEZ C. “Bases para una Estrategia Iberoamericana de

Interoperabilidad”. Documento para la consideración de la XII Conferencia Iberoamericana de

Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, Buenos Aires, Argentina, 1-2 de julio de
2010. Preparado por encargo del CLAD.

340
comunes, colecciones de guías y esquemas con equivalencias y también
especificaciones técnicas dirigidas a ingenieros y personal técnico a cargo de los
sistemas de gestión de bases de datos”698.

Es altamente conveniente, dice CRIADO, en esta esfera “utilizar la familia de

estándares basados en XML. Entre otras características, XML de W3C es un lenguaje
de marcas que representa un modelo de datos jerárquico de acuerdo con un esquema
semántico que no depende del medio, es extensible, permite la validación y la
composición, es abierto, permite integrar datos estructurados y poco estructurados y
aporta semántica por sí mismo, siendo base para la organización y el intercambio de
la información”699.

Así pues, expresa CRIADO, “desde la perspectiva de la interoperabilidad, su adopción

como lenguaje de intercambio de datos aporta numerosas ventajas. En XML se basan
formatos de intercambio de la información tanto general como especial por ámbito de
dominio, para los que ya existen estándares y lenguajes especiales, también utilizados
entre Administraciones Públicas. Es el caso de GML (para información geo-
referenciada), XBRL (que permite disponer de una metodología directamente
aplicable para definir el intercambio de información económico-financiera), Legal XML
o LexML (en el ámbito de la información jurídica) o GovML (para servicios
gubernamentales). A pesar de la capacidad estandarizada que aporta XML para el
intercambio de información y la integración, se ha de tener en cuenta la posibilidad de
tener que utilizar software que posibilite el uso de aplicaciones distribuidas sobre
plataformas heterogéneas, considerando tanto los sistemas y aplicaciones anteriores
a una estrategia derivada del uso de XML como la interacción con sistemas externos
a la Administración a través de Internet” 700.

Finalmente, concluye CRIADO, la organización de la información “también se basa en

estándares de metadatos. Los metadatos (datos que describen a otros datos) son

698 Ibídem.
699 Ibídem.
700 Ibídem.

341
fundamentales para obtener información de manera automática sobre la información
clasificada y su contenido. Los procesos de digitalización deben, por tanto, ir también
asociados a la organización de la información a través de estándares de
metadatos”701, esto será clave en los procesos de intercambio de información.

7.12. Descripción documental y recuperación de la información.

Históricamente, dice DELGADO, las bibliotecas han avanzado más que los museos,
los archivos u otros servicios de información en lo referente a tareas de descripción y
recuperación, por ello priorizar las bibliotecas sobre otros servicios tiene un
fundamento práctico. “El cuerpo de formatos de descripción se compone, así:
descripción bibliográfica, archivística, museológica, holdings, información comunitaria,
autoridades y datos de clasificación”702.

Afortunadamente los tipos, soportes o servicios de información presentan más

similitudes que diferencias; por ejemplo todos ellos almacenan y gestionan
documentación y la información en ella contenida, con el fin de suministrarla a
quienquiera que se muestre interesado en ella.

No resulta por ello inconveniente plantear la posibilidad de integración de las tareas

de descripción y recuperación de información procedente de diversos ámbitos. “Se
pretende, crear o promover un procedimiento de descripción y recuperación de
información que facilite la integración de los diferentes servicios dedicados a ello y la
accesibilidad del ciudadano a diferentes niveles; cabe anotar que en los procesos de
recuperación intervienen factores legales, administrativos, técnicos o estéticos”703.

7.13. Los documentos electrónicos entre el desarrollo de la e-administración y

la preservación del e-documento.

701 Ibídem.
702 DELGADO GÓMEZ. “Aplicaciones de descripción documental…”. Op. cit. pág. 63-73
703 Ibídem.

342
“Un dato es la unidad de información más básica, que debidamente combinada con
otros datos acaba configurando información”704. La información, según SOLER, es la
relación combinada de datos que aporta significación. “La información registrada en
un soporte con una determinada forma adscrita se convierte en un documento”705.

El procesamiento de los datos es lo que proporciona información. En el ámbito

electrónico la difusión de datos permite: “i) al ciudadano consultar información de
diverso tipo; ii) la información introducida, en la fase de descripción y en la de edición
electrónica, es recuperable mediante Internet o una intranet. iii) al ciudadano le es
posible diseñar de manera cómoda páginas de información, para conocimiento
general, orientado a un área de interés o a la formación de grupos de clientes (jóvenes,
mujeres, educación de adultos, etc.)”706.

Los datos y la información son el objeto de análisis y explotación de los sistemas de

gestión de la información; los documentos, en cambio, son el objeto de análisis y
explotación de los sistemas de gestión documental. Un sistema de gestión documental
también es un sistema de información. La piedra angular de la administración
electrónica es la buena gestión de la información de que disponen las organizaciones
públicas para ponerla al alcance del ciudadano con agilidad y eficiencia.

El documento digital es una secuencia de ceros y unos elaborada con información

sobre su contexto de creación, su contenido físico e intelectual y la estructura
tecnológica que los ha generado. “Esta fisicidad diferente de la analógica, que hace
que la forma del documento no sea decisiva a efectos evidenciales o probatorios,
provoca que se tengan que buscar mecanismos que permitan mantener estos efectos
de todas formas. Conferir la certeza que se le presupone a las administraciones
públicas en sus documentos digitales es un paso obligatorio”707.

704 SOLER. “La preservación de los documentos electrónicos”. Op. cit. pág. 13 – 23.
705 Ibídem.
706 DELGADO GÓMEZ. “Aplicaciones de descripción documental…”. Op. cit. pág. 63-73.
707 SOLER. “La preservación de los documentos electrónicos”. Op. cit. pág. 13 – 23.

343
También hay que distinguir “entre documento ´nacido digital´ y documento digitalizado
´nacido analógico´, fruto de una transferencia de soporte. El primero es el que ha sido
codificado en primera instancia con forma binaria; el segundo es el que habiendo sido
generado en papel o en algún otro soporte, ha sido codificado a posteriori con ceros
y unos, y ha pasado a ser tratado por descodificadores digitales. La diferenciación es
importante y objeto de debate en la implementación de mejoras en la administración
electrónica”708. Se habla a menudo, expresa SOLER, de digitalización masiva de
documentos en papel para poder ser tratados y ser consultados desde el ordenador
del trabajador, tarea que se puede realizar rapidez. Pero no se habla de su ordenación,
clasificación y evaluación en el interior de los sistemas, donde justo radican las
dificultades.

Los documentos electrónicos, dice SOLER, actualmente se encuentran entre el

desarrollo de la Administración Electrónica y la preservación del documento
electrónico; entornos que tienen un solo objetivo: permitir el acceso a la información
pública a los ciudadanos desde dos escenarios: los impulsores del concepto de
Administración Electrónica se ocupan del front-office, y los impulsores de la
preservación del documento electrónico se ocupan del back-office. “Sin embargo
hacer converger en una estrategia común ambas maneras de ver las cosas puede
traer dificultades pero también ventajas: i) preservar los documentos e información de
una sociedad es perpetuar su memoria; ii) los archivos asumen la responsabilidad de
proteger los derechos que se transmiten a partir de los documentos; iii) los
documentos no sólo transmiten cultura, sino que son los responsables de la
preservación de los derechos de los ciudadanos”709.

Uno de los aspectos fundamentales para la construcción y consolidación de una

administración electrónica es el relativo a la conservación de la documentación en
formato electrónico. En un entorno altamente digitalizado y en constante cambio
tecnológico, es necesario establecer unas directrices básicas para garantizar el

708 Ibídem.
709 Ibídem.

344
acceso futuro a la documentación producida actualmente en formato electrónico o
digital sea compatible con los avances tecnológicos del hardware o con nuevas
versiones del software. Los principales problemas a los que se enfrenta la
conservación digital son la obsolescencia710 del hardware (dispositivos físicos), la
dependencia del software y el deterioro del soporte de almacenamiento;
obsolescencia de un interfaz tecnológico en permanente evolución, sin el cual un
documento no puede existir.

La preservación de los documentos electrónicos se afronta “preservando lo

siguiente: los soportes; los documentos de archivo a corto, medio y largo plazo; los
derechos de los ciudadanos; la certeza y la precisión de los documentos de archivo;
la responsabilidad de los productores; las relaciones de los documentos de archivo
con otros documentos de archivo que configuran normalmente expedientes, es decir,
el vínculo archivístico; el perfil del documento y del expediente con metadatos; los
metadatos relativos al contexto, contenido y estructura de los documentos y de los
expedientes; los objetos digitales generados para encapsular los metadatos
fundamentales de los documentos de archivo, de los expedientes y de las eventuales
firmas electrónicas utilizadas”711; los valores esenciales: fiabilidad, autenticidad,
integridad, e identidad de los documentos; los valores administrativos, legales,
jurídicos, informativos e históricos a corto, medio y largo plazo de los documentos; las
relaciones técnicas existentes entre todos los elementos encapsulados.

Las causas que explican el retraso observado en la recuperación y conservación del

e-documento: “i) su tratamiento requiere la colaboración multidisciplinar de
especialistas en archivo y en nuevas tecnologías, que involucre a archiveros,
informáticos y gestores; ii) es necesario reconocer y ordenar el escenario de
herramientas preexistentes de gestión documental y gestión de expedientes, e
integrarlas con otras herramientas de adecuación; iii) es necesario formar al personal

710 Para resolver los problemas de la obsolescencia de los soportes de almacenamiento, los formatos y
los programas con los que se crean y gestionan los documentos, se han ido proponiendo una serie de
estrategias tales como: la preservación de la tecnología, la migración, la conversión, encapsulación,
actualización y emulación.
711 SOLER. “La preservación de los documentos electrónicos”. Op. cit. pág. 25-32.

345
en gestión documental y fomentar la concienciación cultural de la importancia del
patrimonio documental; iv) hay que arbitrar un tratamiento inteligente de los
expediente mixtos (papel y electrónico); y v) se necesita contar con una política de
gestión de documentos electrónicos, esto es, las directrices de una organización, con
distribución de responsabilidades, para la creación y gestión de documentos
auténticos, fiables y disponibles a lo largo del tiempo, en el marco de sus
actividades”712.

Se debe garantizar un paquete de directrices y disposiciones técnicas, criterios y

recomendaciones necesarias para garantizar la interoperabilidad y la recuperación y
conservación de documentos y expedientes electrónicos al servicio del ciudadano. De
lo contrario se fomenta la aparición de duplicidades, incoherencias y contradicciones.

La conservación y la disponibilidad de los documentos en soporte electrónico o digital

dependen de los sistemas de almacenaje que se desarrollen tecnológicamente. “Los
sistemas de almacenamiento de documentos en formatos electrónicos, informáticos o
digitales tendrán que prever mecanismos de seguridad por medio de los cuales se
controle el acceso a los documentos y a los datos que contienen (en cumplimiento de
la legislación sobre protección de datos) y tendrán que garantizar la autenticidad e
integridad de los documentos conservados”713. Sin la conservación de la
documentación administrativa digital, mediante los trámites y procedimientos definidos
normativa y técnicamente, el derecho de acceso a los registros administrativos
digitales puede convertirse en simbólico; es necesaria la adopción y aplicación de
políticas de gestión de los documentos electrónicos y de estrategias de conservación
a medio y largo plazo.

7.14. El documento electrónico de archivo, el objeto y su preservación.

712 BUSTOS PRETEL, G. “El archivo electrónico es la última etapa del documento electrónico”.
Observatorio de Administración electrónica OBSAE documento y archivo electrónico. Julio 2015.
713 VELASCO RICO. “El Régimen Jurídico del Archivo Electrónico…”. Op cit. pág. 6.

346
Es preciso diferenciar, expresa GOMEZ DÍAZ, tres conceptos: i) documento
electrónico de archivo como aquel en el que no hay posibilidad de un tratamiento
informático sobre él. (Ej. Fax); ii) documento informático es el que se obtiene como
resultado del tratamiento informático de datos contenidos en un software (Ej. Factura
electrónica); y iii) documento telemático que es el que enviamos o recibimos a través
de las telecomunicaciones (Ej. Correo electrónico)714.

“Los componentes necesarios y suficientes para conformar un documento electrónico

de archivo son: un soporte, un contenido, una forma física, una forma intelectual, unas
personas, una acción, un contexto y un vínculo archivístico”715.

EI documento de archivo puede ser un documento electrónico dado que ni el soporte

ni sus características físicas varían su naturaleza, sin embargo, su soporte y sus
características físicas sí varían a efecto de garantizar su conservación a largo plazo.
Por eso hablamos de documento electrónico de archivo: porque requiere de unas
condiciones especiales para su preservación en algunos casos no conocidas en el
mundo analógico.

Con el fin de no romper los vínculos archivísticos existentes entre documentos, apunta
GOMEZ DÍAZ, “la tecnología actual permite generar objetos digitales que agrupan
toda la información relacionada con el contexto, el contenido y la estructura del
documento electrónico”716. Este encapsulamiento tiene por objetivo su preservación a
largo plazo. “El objeto digital es la unidad de información mínima en formato digital
que se preservará. Este objeto presenta las mismas garantías de autenticidad y
fiabilidad que el documento que lleva encapsulado. De igual manera que un
procedimiento administrativo dota de fiabilidad el documento que genera, un

714 GOMEZ DIAZ, R. “Régimen Jurídico de los Documentos. Aspectos administrativos, civiles, penales
y procesales”. Colección: Estudios de Derecho Administrativo. Biblioteca Comares de la Ciencia
Jurídica. Granada España 2009.
715 Ibídem.
716 Ibídem.

347
procedimiento técnico como la generación de objetos digitales también tiene que ser
de confianza”717.

Si la tecnología de encapsulamiento es la digital ¿por qué seguimos hablando de

preservación de documentos electrónicos y no digitales? La preservación, dice
GOMEZ DÍAZ, de documentos digitales “es la tecnología más utilizada en la
generación de documentos administrativos. Todos los documentos digitales son
electrónicos, pero no todos los electrónicos son digitales (un video o una película
pueden tener formatos no digitales). La actual tecnología lo que hace es codificar los
productos de información en unos y ceros. Si en un futuro una nueva tecnología varía
la manera de codificar los productos de información, entonces la preservación digital
tendrá que cambiar de nombre. En cambio el concepto de documento electrónico no,
dado que es aquel que necesitará siempre ser leído e interpretado por una máquina
asociada a flujos de electricidad”. La preservación de documentos electrónico no sólo
está sometida a la preservación de su tecnología, sino a la de muchos otros elementos
que van íntimamente asociados a su configuración intelectual.

7.15. Derecho comparado frente al documento electrónico 718.

El Derecho Alemán entiende por documento la corporización escrita del

pensamiento humano, predominantemente en soporte papel o material semejante.
A pesar de ello, se destacan sus avances en comercio electrónico y por ello ha
incorporado la firma electrónica a su Código Civil para que pueda el documento
electrónico hacer prueba plena; a su pesar sectores de la doctrina siguen
considerando el documento electrónico como privado. Su código penal equip ara
los medios electrónicos y los tradicionales medios escritos.

En los Estados Unidos respecto a la información electrónica, expresa que el original

“será cualquier impresión o cualquier otra manifestación legible a primera vista ”719

717 Ibídem.
718 AIGE MUT. “Los Documentos Electrónicos en el Ámbito del Proceso”. Op. cit.
719 Federal Pules of Evidence (2013), E.U. (Regla 1001).

348
siempre que refleje exactamente la información; es decir, la ley ha ido
gradualmente reduciendo la importancia de la firma como manuscrita; la voluntad
de las partes (ej. la contratación) por encima de la seguridad relativa al modo en el
cual la firma ha sido «estampada», que incluye los sistemas electrónicos 720. Ello
hace que los de Tribunales Estados Unidos admitan las firmas electrónicas.

En contraste, en Alemania la Ley de Firma Digital no se centra tanto en conceder

un status legal de firma a las digitales sino en centrar unos estándares técnicos
elevados para garantizar su seguridad; una firma escrita que satisface las reglas
formales disfruta de un estatus probatorio privilegiado bajo el Código de
Procedimiento Civil. Por ello, generalmente un documento electrónico no disf ruta
de esas presunciones probatorias, aunque podría ser admitido como prueba visual
o de expertos, a discreción del Tribunal. La Ley alemana de Firma Digital, expresa
no existir impedimento para que un Tribunal otorgue el mismo valor probatorio a
las firmas digitales que cumplan sus estándares, sin embargo las firmas
manuscritas han seguido gozando de algunos privilegios adicionales.

El gobierno Italiano en 1997 dicta normatividad en materia de régimen de

formación, archivo y transformación del documento informático y telemático.
“Define el documento informático como la representación en forma informática o
electrónica de actos, hechos o datos jurídicamente relevantes, que es eficaz y
válido a todos los efectos legales”. El Código Civil indica que la reproducción
informática, fotográfica o cinematográfica, el registro fonográfico y cualquier otra
reproducción mecánica de hechos y cosas, hacen prueba plena. El Código de
Procedimiento Penal se refiere al documento como prueba e indica que es un
escrito u otro documento que represente hechos, personas o cosas mediante la
fotografía, cinematografía, fonografía o cualquier otro medio, con lo cual se
entiende que se deja la puerta abierta a los soportes o documentos de carácter
electrónico.

720En el Derecho alemán, la Ley de Firma Digital de 1997, modificada en 2001, y el Reglamento de
Firma Digital de 1997, actualizada en 2009.

349
El Decreto Legislativo de marzo 7 de 2005 italiano, relativo al Código de la
Administración Digital, define documento informático como “aquella representación
informática de actos, hechos o datos jurídicamente relevantes”; definición muy
acorde a la del documento tradicional variando únicamente en el soporte material;
se establece que el documento informático en cualquier formato, así como su
registro y transmisión por medios telemáticos, son válidos y relevantes a todos los
efectos legales. Además, si están suscritos con firma electrónica o firma digital,
satisfacen el requisito legal de la forma escrita, siendo prueba plena. No deja a la
sana crítica del juez la valoración de los documentos electrónicos.

Por su parte desde 1980, el legislador francés en el Código Civil da al documento

electrónico el mismo valor probatorio que al documento en papel si cumple unos
requisitos determinados. En la reforma del año 2000, sobre la adaptación al
derecho de la prueba a las nuevas tecnologías de la informática, y relativa a la
firma electrónica, expresa que “La prueba literal, o prueba por escrito, resulta de
un seguido de letras, caracteres, cifras o todo otro signo o símbolo dotados de
significado inteligible, cualquiera que sea su soporte y sus modalidades de
transmisión”; que permite equipar a la prueba documental los soportes
informáticos. El escrito electrónico es admitido como prueba al igual que el escrito
en soporte papel, siempre que cumpla los requisitos de autenticación y
conservación para garantizar su seguridad. En caso de que las partes no lleguen a
un acuerdo, el juez resolverá los problemas relativos a la prueba documental según
la mayor verosimilitud, independiente de su soporte.

El Código de Procedimiento Penal hace mención a la prueba de papeles, do -

cumentos, datos informáticos u otros objetos; regula la búsqueda de documentos
o datos informáticos, y se refiere a documentos o datos informáticos que serán
inventariados, con lo cual se entienden incluidos los documentos electrónicos.

7.16. La evolución de los servicios de información y documentación.

350
En la década de los noventa ante los imparables y notables avances de las
tecnologías se consolidan las redes y la conectividad por virtud de la normalización,
la automatización, la integración de redes y servicios, los nuevos formatos y la
integración - especialización 721.

Esta historia se puede resumir en unas ocho etapas, que se entrelazan en algunos
puntos, en otros no se dan y en otros lo hacen con retraso: i) etapa de los materiales
impresos en formato libro: la biblioteca; ii) etapa de las colecciones de diarios y
revistas: surge la hemeroteca; iii) etapa de la explosión de la documentación
científico-técnica. Aparición de los servicios de referencia y obtención de
documentos primarios; iv) etapa de la eclosión de los documentos no textuales y de
la especialización según los diferentes tipos de materiales: las –tecas; v) etapa de
la automatización: la biblioteca automatizada o electrónica, y la potenciación de las
redes bibliotecarias; vi) etapa de integración: las mediatecas, multitecas y
recuperación del nombre biblioteca; vii) la biblioteca digital: Internet facilita el
archivo, distribución y presentación de reproducciones digitales de documentos
mediante el catálogo accesible en línea; viii) el encuentro entre la biblioteca
digitalizada y la biblioteca digital con el horizonte de la biblioteca universal.

A) Soportes documentales y tecnologías de la información722. Los soportes

documentales básicos sobre los que se registra de cara a ser almacenada, representada
y difundida la información son cuatro: el papel, las microformas, los soportes magnéticos
y los soportes ópticos.

B) El papel723. Desde su introducción en el siglo XII se ha constituido el soporte de

los documentos administrativos y ha permanecido. Sin embargo, con el desarrollo de las
TIC desde la última década del siglo XX se habla del objetivo a mediano plazo de la

721 PINTO; GARCÍA; AGUSTIN. “Indización y resumen de documentos digitales…”. Op. cit.
722 CRUZ y MIKELARENA. “Información y Documentación Administrativa”. Op. cit.
723 CRESPO, C; VIÑAS, V. La preservación y restauración de documentos y libros en papel: un

estudio del RAMP con directrices. 1984.

351
oficina sin papel. El papel tiene la ventaja de su inmediatez frente a los demás soportes,
así como la de que no precisa de aparatos lectores. Posee el inconveniente de su
sensibilidad a la luz, en cuanto que su exposición a ella hace que se degrade con más
facilidad que otros soportes. El gran problema del papel es el del espacio físico que
precisan los documentos para su conservación.

C) Microformas. Bajo esta denominación se alude a los distintos tipos de formatos

que reúnen, en rollo o en hojas, conjuntos de imágenes reducidas de documentos
obtenidas a partir de procesos de microfilmación y que precisan para ser leídos de unos
determinados aparatos lectores.

D) Soportes magnéticos. Entre los soportes magnéticos se encuentran los disquetes

magnéticos (extraíbles y ya descontinuados) y los discos duros y fijos magnéticos que
se encuentran aún en el interior de algunos ordenadores, hoy día ya extraíbles y
transportables. También existen memorias extraíbles (tarjetas de memoria, USB) con
una elevada capacidad de almacenamiento. Otros tipos de soportes magnéticos son las
cintas magnéticas y los cartuchos “streamer”.

E) Soportes ópticos. Se diferencian dos grandes tipos de familias dentro de estos

soportes: la de los discos compactos y la de los DVD.

Dentro de los discos compactos, están los CD-ROM o Compact Disc-Read Only Memory
(Disco de solo lectura), surgió a finales de los años setenta y se popularizó en la segunda
mitad de los años noventa, cuando los ordenadores personales incorporaron como
accesorio los lectores de discos compacto; los CD-R o Compact Disc-Recordable que
permite una sola escritura en una o varias sesiones de grabación y los CD-RW o
Compact Disc-ReWritable en el que es posible el borrado del disco y su utilización
cuantas veces se quiera.

Los Discos Versatiles Digitales –DVD- son discos Ópticos con una capacidad mayor de
almacenamiento. Aparecieron en 1995. Dos formatos suceden al DVD: el Blu-Ray y el

352
HD-DVD. Mientras que el primero está promovido por Sony, Philips y Panasonic, el
segundo está impulsado por Toshiba. Uno y otro formato comparten las mismas
dimensiones que los CD y los DVD actuales, así como su compatibilidad.

Los soportes magnéticos y los soportes ópticos pueden conservar ficheros de texto,
ficheros de sonido y ficheros de imagen. Dentro de los ficheros de texto se encuentra el
PDF generados por el programa Adobat Acrobat que sirve para producir ficheros
manipulables y no manipulables por los lectores. Otros tipos de ficheros de texto son el
HTML y el ML que se emplean en las páginas Web y en otras formas de publicación
electrónica. Como formatos de ficheros de sonido podemos citar el formato WAV (sin
compresión y de gran tamaño), el formato MP3, el formato WMA (ambos con
compresión) y el formato RealAudio. Como formatos de ficheros de imágenes podemos
citar los formatos de imagen bitmap o de «mapa de bits» (para fotografías y películas) y
los formatos de imagen vectorial (para pianos y mapas). Las dos variedades pueden ser
estáticas o dinámicas y pueden incluir sonido. Entre los primeros están los formatos
TIFF, BMP (ambos sin compresión), GIF, PNG, JPG, MPEG, AVI (todos con
compresión). Entre los formatos de imagen vectorial están el formato Flash producido
por Macro-media y SVG producido por Adobe.

6.16.1. La telemática o teleinformática, se puede definir como “el conjunto de máquinas,

técnicas y métodos relacionados entre sí que permiten el proceso de datos a distancia y
que participan en la convergencia de las Telecomunicaciones y la Informática”724. Un
sistema telemático o teleinformático, expresan ALCALDE y GARCIA “es el conjunto de
recursos hardware y software utilizados para satisfacer unas determinadas necesidades
de transmisión de datos, constando básicamente de los siguientes componentes:
Servidores, Terminales remotos, Red de Telecomunicaciones o Red de Transmisión de
Datos”725.

724 ALCALDE y GARCÍA. ”Introducción a la Teleinformática”. 1993. pág.4.

725 Ibídem.

353
Existen dos grandes tipos de redes de comunicaciones: “i) Redes de Área Local
(conocidas como 'LAN por sus siglas en ingles), que sirven para distribuir información en
un determinado entorno local (tal como un recinto, un edificio, un campus universitario),
equivaliendo a conjuntos de elementos físicos y lógicos que interconectan una gran
variedad de dispositivos de comunicación de información (ordenadores, terminales,
periféricos, aparatos telefónicos, etc.)”726. Los servicios que proporcionan son: impresión
de documentos, gestión de archivos, comunicaciones, correo electrónico, seguridad,
directorio y auditoría. Ahora predominan las redes de área locales inalámbricas o redes
WiFi que transmiten y reciben datos sin cables y que utilizan tecnología de radio, con el
fin de permitir la movilidad de los usuarios; ii) Redes de Área Extensa (conocidas como
WAN) son aquellas que surgen para satisfacer las necesidades de transmisión de datos
a grandes distancias, permitiendo la conexión entre múltiples usuarios y dispositivos y
equipos de todo tipo.

Las bases de datos documentales son colecciones de datos interrelacionados y

estructurados siguiendo un modelo que esta almacenados en un soporte informático y
que cuentan con un programa que se ocupa de la gestión y manipulación de la
información, siendo su finalidad la de ser usadas o bien por personas o bien por
programas informáticos727.

Según su contenido, las bases de datos se dividen en dos grandes grupos: referenciales
o fuentes de información de carácter secundario (no disponen de información final, sino
que remiten al usuario a otra fuente de información) y bases de datos fuente o
documentos primarios originales (se presentan directamente los datos finales, que,
podrán corresponder al texto íntegro de documentos textuales o a los datos numéricos
y estadísticos necesarios para desarrollar investigaciones). Las bases de datos fuente
pueden ser textuales, numéricas, icónicas, texto numéricas, etc.

726
CRUZ; MIKELARENA. Información y documentación administrativa. Op. cit. pág.37.
727 ABADAL y CODINA. Recuperación de información. Bases de Datos Documentales:
Características, funciones y método. 2005, pág. 29-92.

354
“Las bases de datos referenciales son de dos tipos: bases de datos referenciales
bibliográficas y bases de datos referenciales de tipo directorio”728. Las primeras
contienen referencias de documentos (libros, artículos de revista, etc.). Las segundas
almacenan informaciones relativas a personas, instituciones, organizaciones o
empresas.

La evolución de las bases de datos documentales se ha dado como un proceso en el

que han interactuado el avance tecnológico y la consideración de la información como
un bien económico que rinde beneficios de mercado; en E.U. durante la década de los
ochenta del siglo XX se afianzó la industria de las bases de datos financieras y de ciencia
y tecnología.

7.17. El documento como instrumento de comunicación, memoria y

control 729.

Hasta los años 90 el espejismo que asocia escritura y mensaje de forma indivisible
estaba ligado al concepto de la imprenta, del que dependía la democracia moderna y el
desarrollo de la ciencia y de la técnica; desde entonces los libros antiguos y manuscritos
empezaron a no ser “raros”, ni las imágenes eran “ilustraciones”; ni los gráficos y
materiales cartográficos eran “materiales especiales”; el documento escrito ya no era el
modelo; se presentaba un cambio de era en lo referente a las infraestructuras y
estructuras de comunicación social. El documento se convierte en un instrumento, en un
medio de comunicación. Cabe distinguir en la historia de la comunicación documental
cuatro grandes fases, que pueden coexistir:

➢ La era de la comunicación. Los documentos se emplean como instrumentos para

transmitir información y superar las limitaciones de la comunicación presencial. El
documento añade duración y portabilidad.

728 Ibídem.
729 PINTO; GARCÍA; AGUSTIN. Indización y resumen de documentos digitales… Op. cit.

355
➢ La era de la documentación. Los documentos se emplean con eficacia para
almacenar información, tanto de carácter sonoro (textos escritos, luego grabaciones
sonoras; gráficas, escultura, pintura, grabado, fotografía, imagen móvil). Al final de
esta época se produce la integración de medios y aparecen los audiovisuales. El
documento tiene la capacidad de reproducir fielmente la realidad, y permite grabar no
sólo cuadros estáticos, sino procesos dinámicos.

➢ La era de la comunicación y documentación automatizada. Los procesos de

comunicación y documentación se industrializan y automatizan. El documento se llena
de botones y asas (handlers) que permiten la manipulación automática de los
procesos de información y documentación.

➢ La era de la virtualidad. Los documentos permiten recrear mundos virtuales y

almacenar información y comunicar dentro de ellos. La virtualidad evoluciona a partir
de los medios audiovisuales y multimedia e incorpora nuevas experiencias
sensoriales al proceso.

Pero el documento no sólo sirve para comunicarse, sino para constituir memorias a largo
y corto plazo; las primeras son memorias en la que los conocimientos se almacenan,
recuperan y disponen para su posterior utilización, superando así los límites de la
memoria humana; en la segunda, el documento es una herramienta cognitiva, un
instrumento para ayudar a pensar de forma más eficaz730; así es como las humanidades
y las ciencias son impensables sin cultura escrita. En este sentido se articulan mejor los
razonamientos y permite la construcción de memorias socialmente compartidas, que
constituyen el instrumento por excelencia de la construcción de la cultura.

Sin embargo el documento tiene una función aún más importante que es el ser evocador
y creador de experiencias (función vital)731; su desarrollo nos lleva a la inteligencia

730 SIMONE, Raffaele. “Testo scritto, testo parlato, testo digitale. Riflessioni di un non giurista su diritto
e scrittura. 2000.
731 SOLER. “La preservación de los documentos electrónicos”. El documento en función de su

naturaleza, puede ser único o puede formar parte de un conjunto de documentos que da lugar al
expediente. Pág. 13-23.

356
expresiva y emocional. Pero el documento no es tan solo un medio de docencia o
comunicación científica, sino también un juguete y un medio de entretenimiento.

El documento en tanto, herramienta de comunicación social, de memoria compartida

científica y creadora; así como de entretenimiento, es un instrumento que facilita el
control y el poder social. Las nuevas tecnologías no han hecho nada más que
incrementar sus capacidades de servir para influir y controlar; la tecnología actual
favorece la transmisión de experiencias no sólo mediante conceptos abstractos o
siquiera expresados verbalmente, sino también a partir de la presentación directa de
emociones, sentimientos y aspectos relacionales transmitidos mediante la
comunicación no verbal y, sobre todo, la manipulación del entorno comunicativo a
través de la exposición directa y compartida a un mundo de sensaciones auditivas,
visuales, táctiles y aun olfativas, gracias a los nuevos interfaces que se están
desarrollando. De forma más radical, el documento multimedia y, especialmente, el
virtual potencian esta función, ya que llegan al extremo de convertir los documentos
en espacios motores, en universos donde es posible la acción y la interactividad.

Lo que realmente define a la sociedad actual desde la dimensión documental y

comunicativa es la expansión de las redes telemáticas y, mucho más, su potencial de
redes comunicativas capaces de establecer los flujos de informaciones en todas las
direcciones. Pero la clave de servicio a la sociedad no está en esto, ya que siempre
habrá países, empresas y personas que las utilicen para provecho propio y en
detrimento de los demás, sino en convertirlas en instrumento de una realidad social
más igualitaria en todos los órdenes y que se conviertan en las redes de riego cultural.

7.18. El documento en España.

Para el caso español el documento electrónico ha sido regulado por la Ley 39/2015,
de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas. –LPAC-, cuyo artículo 26 sobre la emisión de documentos por las
Administraciones Públicas, expresa lo siguiente:

357
 “1. Se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los
órganos de las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas emitirán los
documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su
naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.
2. Para ser considerados válidos, los documentos electrónicos administrativos deberán:
a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un
formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.
b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su
posible incorporación a un expediente electrónico.
c) Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos.
d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos.
e) Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa
aplicable.
Se considerarán válidos los documentos electrónicos, que cumpliendo estos requisitos, sean
trasladados a un tercero a través de medios electrónicos.
3. No requerirán de firma electrónica, los documentos electrónicos emitidos por las
Administraciones Públicas que se publiquen con carácter meramente informativo, así como
aquellos que no formen parte de un expediente administrativo. En todo caso, será necesario
identificar el origen de estos documentos”.

El documento como tal debe ser susceptible de identificación y tratamiento

individualizado, sin perjuicio de que lógicamente los documentos forman parte de
expedientes, en ocasiones de distintos expedientes, aunque se conserven una sola
vez en el archivo electrónico único de cada Administración. El concepto indeterminado
«referencia temporal», dice el profesor MARTÍNEZ, implica o no “que sea exigible
«sello de tiempo» en los documentos públicos administrativos electrónicos... Desde el
punto de vista interpretativo, debemos señalar que la LPAC sigue sin especificar, que
la expresión «referencia temporal» se refiera única y exclusivamente a la aplicación al
documento de sistemas de sello de tiempo, ya que el propio concepto de referencia
temporal es mucho más amplia que el de sello de tiempo (que evidentemente también
sería válido para cumplir este requisito, con absolutas garantías)”732.

MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, Rubén. “El Régimen Jurídico del Nuevo Procedimiento Administrativo
732

Común” Thomson Reuters Aranzadi España 2016. Pág. 160.

358
La exigencia de incorporar los metadatos mínimos exigidos, expresa el profesor
MARTÍNEZ, se deriva directamente “del cumplimiento de la normativa de
interoperabilidad y, en concreto, de la normativa técnica de interoperabilidad de
documento administrativo electrónico, siendo este requisito un elemento
imprescindible para que los sistemas de transmisión electrónica de datos y
documentos y de accesos automatizados puedan cumplir con los propios derechos y
obligaciones de las Leyes 39 y 40 de 2015”733.

Adicionalmente, el documento administrativo electrónico debe encontrarse firmado

electrónicamente, lo que dará constancia de su integridad y autenticidad, así como
también de la identidad de la Administración que ha generado el documento. Así, el
documento podrá contener una o varias firmas electrónicas según proceda, y el
principal problema que se plantea a este respecto en estos momentos, expresa el
profesor MARTINEZ, “es garantizar la longevidad de la firma o firmas de los
documentos administrativos electrónicos”734.

Finalmente, el apartado 3° del artículo 26 viene a quebrar, concluye el profesor

MARTINEZ, “la necesaria vinculación orgánica de los documentos administrativos, al
establecerse en el mismo que «no requerirán de firma electrónica, los documentos
electrónicos emitidos por las Administraciones Públicas que se publiquen con carácter
meramente informativo, así como aquellos que no formen parte de un expediente
administrativo. En todo caso, será necesario identificar el origen de estos
documentos». Este precepto, abre la puerta a la generación de documentos y a la
comunicación de los mismos, tanto en la vertiente externa como en la interna, que no
hayan sido suscritos por un órgano administrativo concreto y determinado, lo que
realmente hace muy difícil la posible interlocución con el órgano concreto emisor del
documento, pudiéndose llegar con esta circunstancia y con la quiebra de la vinculación
orgánica de los documentos administrativos a producirse una vulneración de los

733 Ibíd. pág. 161.

734 Ibíd. pág. 162.

359
derechos de las personas interesadas, en la vertiente ad extra, o de las garantías de
control recíprocas entre AAPP en el caso de requerimientos entre Administraciones,
supuesto este último en el que desafortunadamente los documentos de la AGE sin
referencia al órgano que los emite está empezando a convertirse en una cuestión
ciertamente problemática”735.

8. EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO.

El “expediente administrativo”736 tiene una gran carga histórica, así como un

inquietante poder de evocación (a las oficinas, los funcionarios, la burocracia, el
papel), es la procedimentalización y documentación de las decisiones del poder
administrativo, el reflejo escrito de su voluntad y actuación que eran necesarios para
mostrar un carácter reflexivo y de paso garantizar el control de la arbitrariedad, lo
anterior a pesar del permanente cuestionamiento de la burocracia y de las clásicas
formas administrativas. En la actualidad además por su condición de soporte
informativo goza de una gran importancia en cuanto permite el acceso a la información
en la sociedad del conocimiento737.

8.1. Concepto de Expediente Administrativo.

El término “expediente” procede del latín expedire, infinitivo que forma el participio
presente expediens, expedientis: de expediré, el que resuelve, soltar, dar curso,
convenir, de ahí que el expediente este encaminado a resolver un determinado asunto
o materia. En Sentencia del Tribunal Supremo Español de 4 de noviembre de 1904,
dicha corporación define el expediente como “el conjunto de procedimientos
administrativos indispensables para preparar una resolución”. Más tarde además de
identificarse con el resultado documental de esos procedimientos, será también el
soporte de las decisiones administrativas tomadas a lo largo del procedimiento,
convirtiéndose en herramienta básica de la Administración.

735 Ibíd. pág. 161.

736 RIVERO ORTEGA. “El expediente administrativo...”. Op.cit. pág. 34.
737 Ibídem.

360
Algunas acepciones del término según el Diccionario de la Real Academia Española
–RAE-: “i) conjunto de todos los papeles correspondientes a un asunto o negocio. Se
usa hablando de la serie ordenada de actuaciones administrativas, y también de las
judiciales en actos de jurisdicción voluntaria”; “ii) medio, arbitrio o recurso que se
emplea para dar salida a una duda o dificultad, o salvar los inconvenientes que
presenta la decisión o curso de un asunto; iii) despacho, curso en los negocios y
causas; iv) facilidad y prontitud en la decisión o manejo de los negocios u otras cosas.
v) procedimiento administrativo en que se enjuicia la actuación de alguien; vi) conjunto
de calificaciones e incidencias en la carrera de un estudiante”738.

El expediente es la piedra angular de la actuación administrativa, es el “conjunto

ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamentos a
la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”. Los
expedientes se forman “mediante agregación sucesiva de cuantos documentos:
pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deba
integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios
encargados de su tramitación”739.

Según RIVERO ORTEGA, el “Expediente Administrativo es el conjunto de documentos

ordenados por la administración relativos a un asunto determinado”740; “es la
formalización y la traducción positiva y real del principio de objetividad y documentación
de la voluntad administrativa”741, presupuesto fundamental de su control, por ser reflejo
de la forma de hacer las cosas en cada una de sus intervenciones; “el expediente
expresa lo que la Administración decide y hace, al menos en el plano jurídico, razón por
la cual tiene una notable trascendencia en el proceso de sujeción del poder a Derecho...
Del régimen de los expedientes administrativos depende, la mayor o menor realización

738 ALCUBILLA, Diccionario de la Administración Española, Tomo VII.

739 Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales España, RD
2.568/86, art. 164.1 y 2.
740 Artículo 10 de Procedimiento Administrativo Común Español.
741
RIVERO ORTEGA. “El expediente administrativo…”. Op. cit.pág. 194

361
del principio de legalidad y, en consecuencia, el mayor o menor grado de protección de
los derechos de los ciudadanos”742.

El expediente administrativo no contiene, necesariamente, la verdad jurídica de los

hechos. La jurisprudencia ha definido en líneas generales el alcance probatorio de los
expedientes743, que puede tener implicaciones jurídicas, no solo probatorias, pero con
efectos, por ejemplo, sobre la generación de confianza legítima de los ciudadanos, o
como preparación y la motivación de la actuación administrativa.

Desde lo metodológico en la disciplina archivística744 existen, según SOLER, dos

tipologías de agrupaciones documentales: “el expediente administrativo y la unidad
documental compuesta”. Todo expediente administrativo “es una unidad documental
compuesta, pero no todas las unidades documentales compuestas son expedientes
administrativos. En el primer caso, la documentación agrupada tiene relación directa
con el procedimiento administrativo que lo genera. En el segundo caso no existe un
procedimiento administrativo reglado que configure la agregación”745. De hecho
pueden existir en el archivo unidades documentales compuestas hechas por los
archiveros.

8.2. Las partes o los componentes estructurales del expediente son:

De acuerdo con CRUZ y MIKELARENA los componentes estructurales del

expediente son:

8.2.1. “Los documentos: que se producen e insertan de manera sucesiva, como

eslabones de una cadena, en el transcurso de la tramitación y están unidos por una

742 Ibíd. pág. 32

743 CASTELLS ARTECHE, José Manuel. “Un aspecto del valor probatorio de los expedientes
administrativos”. Revista de Administración Pública, núm. 74, vol. 24, pág. 115-137, 1974.
744 La archivística tiene por objeto el documento como parte de un conjunto agregado de documentos

y todas las relaciones establecidas por un productor. SOLER. “La preservación de los documentos
electrónicos” .
745 SOLER. “La preservación de los documentos electrónicos”. Op. cit. pág. 10 – 23.

362
relación de causa-efecto”746. Los documentos son el soporte de: i) la información que
es la referencia y antecedente para fundamentar la resolución; ii) el Acto
Administrativo o decisión adoptada en el asunto planteado en el expediente; iii) la
ejecución o las actuaciones encaminadas a cumplir los efectos del Acto Administrativo
adoptado.

8.2.2. La carpetilla o guarda exterior: contiene y agrupa los documentos. Además

puede soportar informaciones tales como: nombre de la oficina que lo ha tramitado,
fecha de iniciación y de finalización, resumen del asunto, número de documentos,
dígitos del cuadro de clasificación con la denominación de la serie.

8.2.3. El extracto o resumen: que sintetiza el contenido, el asunto de referencia,

elaborado por la oficina que lo tramitó.

8.2.4. La relación de contenido: breve descripción de cada documento, con su fecha

y número de orden. Permite conocer fácilmente la tramitación seguida y localizar los
documentos sustanciales.

El lugar adecuado para la conservación de los expedientes administrativos y sus

soportes es el archivo, al cual debe existir accesibilidad física convirtiéndose en una
pieza principal de una buena administración desde su eficacia hasta en la perspectiva
del control. El destino de los expedientes es el archivo, “Los expedientes tramitados
pasaran al archivo y tendrán índice alfabético duplicado en el que se exprese el
asunto, número de folios y cuantos detalles se estimen convenientes”747. La
importancia de la conservación de los expedientes administrativos es su valor
probatorio y pues contiene información relevante que puede ser utilizada tanto por la
Administración y los tribunales, como por los ciudadanos a la hora exponer sus
pretensiones o de la toma de decisiones.

746CRUZ y MIKELARENA. “Información y Documentación Administrativa”. Op. cit.

747 RIVERO ORTEGA. “El expediente administrativo…”. Op. cit. pág. 114.

363
8.3. El expediente electrónico frente al expediente clásico en papel. El expediente
electrónico permite:

➢ Por sus características físicas permite aplicaciones más complejas, ejemplo es

el acceso a través de Internet, aplicando el régimen de publicidad e intimidad .

➢ En materia de almacenamiento, permite ahorrar gran cantidad de espacio, lo que

facilita su localización y disposición. Sin embargo deberá garantizarse su
conservación, a pesar de las innovaciones y cambios tecnológicos.

➢ Permite una gestión documental no asociada a un soporte físico, que solo puede
estar en un lugar. El manejo simultáneo de expedientes, facilita la intervención de las
instancias de control, así como el intercambio de información entre las
Administraciones y los ciudadanos y la consulta óptima por varios interesados.

➢ Reducir molestias producidas a los ciudadanos, tanto en la presentación de

documentos que ya obran en poder de la Administración, así como facilidad en el
acceso, disposición o la devolución de documentos a los interesados.

➢ Ofrecer enlaces a toda la documentación relevante para la comprensión del asunto,

a modo de híper-expediente administrativo sistematizado, esto es, enlaza
expedientes relacionados, de manera que la información relevante sea compartida
entre distintos expedientes administrativos, en muchas ocasiones el acceso on-line,
con las garantías de la confidencialidad de datos sensibles

Deberá promoverse y facilitarse la publicidad de los expedientes electrónicos que

se hacen públicos, con la finalidad de informar a la opinión ciudadana, haciendo
uso de las páginas web oficial de la Administración, previa consideración de las
implicaciones en la protección de los datos personales 748; por ejemplo publicidad

748“La Administración debe diferenciar los datos sensibles (por ejemplo, nombres, domicilios, circunstancias
personales cuyo conocimiento puede afectar a la intimidad de los protagonistas de los expedientes, datos

364
de normas ambientales y urbanísticas a efecto de garantizar transparencia
administrativa; información sobre grados de contaminación de las empresas y la
publicación de las sanciones administrativas impuestas por razones de interés
general749.

Menciona el profesor VALERO 750 que aun cuando el régimen legal del expediente
electrónico se encuentra aparentemente adaptado a las exigencias de la
modernización tecnológica, “resulta paradójico que todavía se utilicen expresiones
como foliado, índice y remisión, propios de la gestión en soporte papel”,
demostrándose con ello la precaria coordinación a la hora de emprender las
reformas legales en este tema.

8.4. Las funciones del expediente: legalidad y eficacia administrativa751.

8.4.1. Función genérica: función informativa. “En las Democracias más

avanzadas se reconoce la importancia de fortalecer las posibilidades de acceso de
los ciudadanos a la información en manos del poder público. Así se explica el
destacado desarrollo del derecho a saber en los ordenamientos anglosajones,
asociado a la formación de una opinión pública libre, así como al control de la
Administración”752. Así como la información permite a los ciudadanos forman
criterio para tomar decisiones, de la misma forma la Admiración, lo hace por virtud
del manejo de los expedientes y la información que contienen.

Los expedientes informan a la Administración; la información como poder

responder a la realidad política, y se acentúa en sus aspectos administrativos en
la llamada sociedad del conocimiento. El desarrollo del Estado Moderno y del poder
público implica una apremiante necesidad de acumulación de información, para

bancarios, etc.) de aquellos con carácter público y comprobar previo a su acceso, que no se sobrepasan los
límites de la Constitución”. RIVERO ORTEGA. “La obligación de resolver”.
749 RIVERO ORTEGA. “La obligación de resolver”. Op. cit.
750 VALERO TORRIJOS. “Derecho, Innovación y Administración Electrónica”. Op. cit.
751 RIVERO ORTEGA. “El expediente administrativo…”. Op cit. pág. 183 a 193.
752 Ibídem.

365
responder a las demandas sociales y para ejercer control. WEBER al referirse a la
burocracia753 destacó que gracias a los expedientes administrativos se logra
acumular de manera creciente la información, en la medida que crece
exponencialmente la presencia y el papel de las Administraciones Públicas que
deben dar un especial tratamiento jurídico a los documentos y expedientes
administrativos por su trascendencia y riesgos.

BAQUER se refiere a que la Administración debe realizar una operación de

autoconocimiento, de recogida de datos, que le permita saber autocríticamente
sobre bases reales y operativas cuál es su situación 754.

Dentro de la función informativa, se destacan los expedientes como “memoria” de

la organización. “De la misma forma que la memoria cumple para el individuo la
función de recordar lo que ha hecho, los papeles almacenados por las
organizaciones públicas (en archivos) recuerdan la mayoría de sus
intervenciones”755. Las conexiones entre expedientes, documentación e
información, son evidentes, hasta el punto de que se ha llegado a decir que “la
información documentada se presenta como presupuesto objetivo de la actuación
de la Administración”756.

El almacenamiento de información no es un fin, sino un medio para poder emplear

esa información con distintos propósitos: facilitársela a quien pueda necesitarla;
comunicársela al común de los ciudadanos por razones de interés público;
procesarla y sistematizarla para poder anticipar la evolución de ciertas variables.

753 WEBER, M. “Economía y Sociedad”. pág. 179. “La burocracia tiene la tendencia a acrecentar
aún más su poder por medio del saber de servicio: conocimiento de hechos adquirido po r las
relaciones del servicio o depositado en el expediente”.
754 BAQUER, Martín-Retortillo. “El reto de una administración racionalizada”. Civitas, Madrid 1983. pág.

70.
755 DOMINGUEZ LUIS, J. “El derecho a la información administrativa: información documen tada y

transparencia administrativa”, Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 88. Madrid

1995, pág. 538.
756 LENK, K. Ausserrechtliche Grundlagen für das Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft: Zur

Bedeutung von Information und Kommunikation in der Verwaltung. Verwaltungsrecht in der

Informationsgesellschaft. Hoffmann-Riem, Wolfgang and Eberhard Schmidt-Assmann. Baden-Baden:
Nomos, 2000. pág. 94-95.

366
Mediante la red de redes se pueden y deben poner a disposición de los ciudadanos
buena parte de la información en poder de la Administración, incluyendo
expedientes, en un ejercicio de publicidad y transparencia.

8.4.2. Función preparatoria de decisiones. La función informativa si bien

genérica es preciso disponer de ella para recurrir a la información necesaria para
la toma de decisiones. No basta con almacenar la información, archivando los
expedientes. “Con el cúmulo de información es necesario realizar minería de datos
para incrementar la legalidad, la eficacia y la eficiencia administrativas; esto es,
una labor de tratamiento y sistematización de los datos que contienen para que
puedan ser usados en el futuro para formar el criterio y la voluntad de la
Administración en el momento de decidir, y no errar en el ejercicio de las
potestades”757. En definitiva, se trata de trasponer las aplicaciones ofrecidas por la
informática a los procesos de adopción de decisiones jurídicas, a la Administración
y el procedimiento administrativo.

8.4.3. Función probatoria. La función jurídica por excelencia de la exigencia

de documentación es la probatoria, por cierto también asociada desde sus orígenes
a la acumulación de expedientes en los depósitos creados por el poder. No todos
los documentos administrativos dentro del expediente tienen el mismo valor
jurídico, ni la misma naturaleza y alcance probatorio en el procedimiento
administrativo, pues algunos expresan el juicio de la Administración, su posición
sobre el asunto, limitando en ocasiones las posibilidades de la prueba testifical en
el proceso.

8.4.4. Función controladora. El control sirve para comprobar la adecuación

según lo ordenado por las normas, pues sin esa comparación entre lo que ocurre
realmente y lo que las leyes prescriben, la legalidad resulta sumamente debilitada,
tanto en la sujeción de los particulares, como de la Administración, cuya vinculación

757
HOFFMAN-RIEM considera la información como un recurso directivo para el ejercicio del pode r
administrativo, estando presente en los fundamentos de cada decisión jurídica y administrativa.
HOFFMAN-RIEM en Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft... p ág. 13.

367
debe ser más fuerte, en tanto el control permite la revisión de lo que la
Administración ha hecho, en el afán de reconducir sus comportamientos a los
parámetros constitucionales de eficacia y legalidad. Las nuevas tecnologías
favorecer estas posibilidades de control 758.

En el expediente deben estar reflejados los presupuestos y las razones de la decisión

administrativa en cada caso. El acceso al expediente administrativo se asocia a los
principios de participación, transparencia y defensa del ciudadano frente a la
Administración. En aquellos lugares donde se desarrolla al máximo las posibilidades
de acceso a los expedientes administrativos por parte de los ciudadanos, se han
reducido las posibilidades de abuso de poder y de mala administración, reduciendo
la arbitrariedad al situar a las autoridades y funcionarios públicos ante los ojos
vigilantes de los ciudadanos.

8.4.5. Función racionalizadora. El principio Weberiano de atenerse al

expediente debería convertirse en un principio de exigencia del manejo de toda la
información relevante, incluyendo aquella acumulada en expedientes anteriores
conectados con el asunto, lo que realza a efectos informativos el valor del precedente
administrativo, no por su vinculatoriedad jurídica, sino como fuente de información a
la hora de resolver. Este principio contribuirá a “racionalizar la planificación y la toma
de decisiones generales o en masa especialmente. Pero también contribuirá, en
conexión con otras técnicas, como la minería de datos a la innovación del actuar
administrativo”759.

Para que sea posible considerar toda la información en expedientes, es preciso

integrarla en soportes electrónicos, con la idea que termine imponiéndose un principio

758PITSCHAS, Rainer. Allgemeines Verwaltungsrecht als Teil der öffentlichen Informationsordnung.

Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Baden-Baden, 1993, pág. 219.
759SEGARRA TORMO, Santiago, «El papel de las tecnologías de la información y de las comunica -

ciones en la reforma de la Administración», en SA1NZ MORENO (Dir.), Estudios sobre la reforma de la

Administración pública, INAP, Madrid, 2004, pág. 554-555

368
de reflejo electrónico de todas las intervenciones administrativas, o principio de
informatización de las actuaciones administrativas.

8.4.6. Función garantizadora de la calidad. En todo sistema de control de

calidad, el empleo de la documentación resulta clave, comenzando desde luego con
la especifica (Manual de calidad, plan de calidad, procedimientos, registros). Las
auditorias de calidad consisten precisamente en un proceso basado sobre todo en la
revisión de los documentos. Además, la norma ISO 1548:2001 orientada a la gestión
de documentos, establece una serie de principios directores que coinciden con los
presupuestos jurídicos del expediente administrativo. Entre los principios directores
de la norma tenemos: “i) Asignar responsabilidades y autoridades; ii) Establecer o
promulgar procedimientos y directivas; iii) Diseñar, implementar y administrar
sistemas especializados para la gestión de documentos”.

La síntesis de todas las funciones se basa en que la voluntad administrativa requiere

casi siempre una documentación 760, sobre el presupuesto del requisito de la
necesidad de una motivación y para ello la existencia de archivo de antecedentes,
procedimientos y resoluciones.

No en vano otros insignes autores, como RANELLETI o ROMANO, abogaron por

exigir en todo caso como requisito de los actos la forma escrita, en el Derecho
Público, pues, como apuntaba certeramente MONTORO PUERTO, “... la más estricta
exigencia de la forma en el campo del Derecho público, tiene su razón de ser en la
función de garantía que las formalidades están llamadas a ejercer en las modernas
organizaciones estatales, función de garantía que arraiga en los orígenes mismos de
la ciencia jurídico-administrativa, porque esta nació como producto de un Estado que
desconfiaba de sus poderes”761. El principio de objetividad de la Administración se

760 GARCIA DE ENTERRRIA, Eduardo y FERNANDEZ RODRIGUEZ, Tomas-Ramón. “Curso de

Derecho Administrativo, vol. I”, Decimotercera Edición, Civitas, Madrid, 2006, pág. 566.
761 MONTORO PUERTO, Miguel. “Teoría de la forma de los actos jurídicos en Derecho público”, p. 35.

369
traduce en la actuación a través de expedientes administrativos, en los que
desparecen los aspectos sentimentales o personales de las decisiones762.

8.5. Expedientes electrónicos en España.

Para el caso español el Expediente Administrativo ha sido regulado por la Ley

39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas. –LPAC-, cuyo artículo 70, expresa lo siguiente:

“1. Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos

y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa,
así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.

2. Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación

ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos,
notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado
de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar
en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

3. Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se

hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las
correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad, y se enviará completo,
foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los
documentos que contenga. La autenticación del citado índice garantizará la integridad
e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el momento de su firma
y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo
documento forme parte de distintos expedientes electrónicos.

4. No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter

auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos
informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes
internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor
emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes,

762
MORELL OCANA, L. “La objetividad de la Administración y otros componentes de la ética de
la institución”. Revista Española de Derecho Administrativo, Civitas, núm. 111, 2001. pág. 347.

370
 preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga
fin al procedimiento”.

Con esta regulación legal, ya no queda margen para justificar una eventual
coexistencia en la tramitación administrativa de expedientes en papel y electrónicos
ya que el propio en su apartado 2 lo clarifica. Este precepto, comenta MARTÍNEZ,
“viene a justificar el carácter del expediente administrativo electrónico como índice
ordenado y estructurado, a través del cual se va conformando mediante vínculos el
orden de los documentos archivados una sola vez en el archivo documental
electrónico de la Administración, desde la solicitud inicial hasta la resolución final
del procedimiento”.

También se ocupa el legislador de regular la remisión de expedientes

administrativos, “debiéndose cumplir los requisitos técnicos mínimos de seguridad
e interoperabilidad, y también de firma electrónica y custodia documental que
garanticen la integridad y autenticidad de los documentos que formen parte de un
expediente administrativo y también del expediente en sí mismo considerado como
índice de los mismos”763.

El apartado 4 culmina la regulación legal del expediente administrativo señalando

que no formará parte del expediente administrativo, y excluye de tajo los informes,
preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que
ponga fin al procedimiento.

Será en el sistema de gestión documental “donde se realice el vínculo archivístico

de un documento en relación con otros documentos, junto con el código de
clasificación que lo identifica. El expediente electrónico tramitado termina una vez que
se archiva correctamente, no antes”764.

763 MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, Rubén. “El Régimen Jurídico del Nuevo Procedimiento Administrativo
Común” Thomson Reuters Aranzadi España 2016. pág. 182.
764 SABÉS TURMO. “Los documentos y archivos…”. Op cit. pág. 31-45.

371
El expediente administrativo electrónico “es una herramienta útil en la progresiva
sustitución del papel y la conversión de la Administración burocrática clásica en una
interactiva, bajo el condicionante jurídico que deben rodearlo, para que ello no
produzca menoscabo de los derechos de los ciudadanos” 765.

A pesar que se cree que el uso de las nuevas tecnologías implica una automatización
del expediente tradicional y por tanto otro nivel de eficacia, eficiencia y simplificación
de los procedimientos administrativos; “lo cierto es que el expediente electrónico
tiene las mismas funciones que en los ámbitos tradicionales. Se maneja aún un
expediente híbrido que es aquel que tiene documentos en formatos analógicos y
documentos electrónicos”766. En realidad, algunos de los actuales expedientes
híbridos son una copia con documentación de apoyo del expediente electrónico.

Sin embargo la Administración Electrónica se enfrenta al reto de superar los

conflictos que se generen al interior de la organización, pues se requiere de un
cambio de paradigma en la educación de los empleados, la reestructuración
administrativa ante los cambios y la automatización de los procedimientos, por
ejemplo en relación con los expedientes administrativos.

El éxito en la implantación generalizada del expediente electrónico y por tanto su

correspondiente valor jurídico y probatorio, se dará en la medida que se vayan
sustituyendo las clásicas carpetas de papeles de las oficinas públicas por
“carpetas” de programas de ordenador, que sean utilizadas en sede administrativa
y judicial. Su valor es equivalente al del expediente en papel, siempre que se
garanticen el respeto a los principios de complitud y veracidad de la información
que contengan.

Si bien en los siglos XIX y XX se planteó la necesidad de normalizar formatos, para

evitar disfuncionalidades en el manejo de expedientes, ahora es necesario

765 RIVERO ORTEGA, R. “La obligación de resolver”. El silencio administrativo, Tirant lo Blanch,
Valencia, 2006, pág. 135-184.
766 SOLER. “La preservación de los documentos electrónicos”. Op. cit.

372
normalizar programas y formatos, a afecto de asegurar la interoperabilidad; para
ello es clave disponer de un esquema de interoperabilidad y de seguridad a nivel
nacional conforme a parámetros supra nacionales.

En lo relativo a la autenticidad, será fundamental la seguridad de los programas

que garanticen la inalterabilidad de los contenidos, de manera que no puedan ser
manipulados, ni por la propia Administración (irregularmente), ni por sujetos
externos que vulneren sus protocolos de defensa. No basta, pues, con la firma
electrónica. Es preciso demostrar que los expedientes virtuales no pueden ser
modificados sin dejar rastro de esa alteración. Las Administraciones deben tener
sistemas de seguridad suficientemente actualizados para evitar que esto ocurra.

Respecto a la conservación del expediente electrónico se está optando por su

conversión en un objeto digital de preservación, compuesto de los documentos que
forman parte (con sus perfiles documentales) y los metadatos descriptivos
referentes al expediente configurando un perfil de expediente. Todo genera un objeto
digital preservable a corto, medio o largo plazo. “La conservación del expediente
es fundamental, para el posterior control de la actuación administrativa, así como
para el ejercicio de la potestad de revisión de oficio” 767.

8.6. Exigencia de expedientes y control de la Administración en sus prácticas

documentales en el derecho público europeo.768.

En el desarrollo normativo y tecnológico de los documentos administrativos

electrónicos resulta importante destacar la decisión del Parlamento Europeo y del
Consejo 1720/1999/GE, que regula cuestiones sobre el tratamiento de los
expedientes administrativos y los documentos contenidos en ellos.

767 RICO GÓMEZ, J. “El expediente administrativo y el proceso administrativo: un análisis de

jurisprudencia”, Revista Española de Derecho Administrativo -REDA, núm. 74, julio-sep. 1991. pág.
409-410.
768 RIVERO ORTEGA. “El expediente administrativo…”. Op cit. pág. 148.

373
En Alemania, la regla general es su constancia y la forma escrita. El principio de la
documentación por escrito, del actuar administrativo, se torna en un principio
general asociado a la esencia de la legalidad administrativa. La doctrina alemana
destaca aspectos relevantes del uso de papel por la Administración en los
expedientes: i) que éstos contienen el saber colectivo de la Administración,
permitiendo que los casos sean resueltos independientemente de las personas; ii)
muchos preceptos del procedimiento administrativo exigen la forma escrita, si la
forma no se respeta, las reglas materiales resultarían vanas; iii) existe la obligación
de conservar los documentos administrativos entre 10 y 30 años; iv) la forma escrita
es particularmente apropiada para manifestaciones de voluntad y v) el interesado
en un procedimiento tiene derecho a la vista de los documentos en el contenido; la
existencia de todos estos documentos es el presupuesto de uno de los principios
del procedimiento administrativo por sus conexiones con la Democracia y el Estado
de Derecho: La transparencia.

Desde un punto de vista material, la doctrina Alemana frente el concepto de Akte,

por el que traducimos en español expediente, se entiende en sentido amplio, es
decir incluye toda la documentación, no solo en soporte papel, sino también
fotografías, películas, microfichas, soportes informáticos, etc. La doctrina sostiene
un concepto material de expediente administrativo, que incluiría todos los
documentos relevantes para el asunto, con independencia de que se encuentren o
no en la carpeta del mismo, incluso si se hayan archivados o se encuentran en otro
procedimiento distinto, siempre que resulten relevantes para el procedimiento en
cuestión.

En Estados Unidos todos los documentos contenidos en el expediente son la base

de la resolución, y deben ser accesibles para los interesados. Si la Administración
quiere fundamentar su decisión en informaciones distintas a las incorporadas al
expediente, debe permitir a las partes contradecir esos datos utilizados para
resolver. Se reconoce la importancia de esta materia hasta el punto de crear una
Agencia específicamente orientada a la buena gestión de los expedientes

374
administrativos: NARA (Nacional Archives and Records Administration), ente
federal responsable de ayudar a las otras agencias a mantener en condiciones
apropiadas su documentación, con funciones que incluyen la decisión sobre el
tiempo de conservación de los distintos expedientes, dependiendo de su
importancia, y la organización de archivos para el almacenamiento de aquellos
expedientes que deban ser conservados de manera permanente. Este régimen de
los expedientes administrativos está recogido en el United Status Code, un
compendio de las numerosas leyes administrativas, inclusivo tanto del régimen de
los empleados públicos y de los contratos de la Administración, como de sectores
de la parte especial como transportes.

En Reino Unido el tratamiento normativo sobre los documentos públicos y

administrativos es temprano, en 1838 la Public Records Office Act, una norma que
sitúa bajo la dependencia de un Juez, definido como Master of the Rolls, la custodia
de los papeles del Estado (la Corona y las dependencias del gobierno). No
encontramos, sin embargo, en esta norma, ni una regulación del acceso a tales
documentos, ni otras muchas cuestiones relevantes de su régimen jurídico.

Ya en el siglo XX, el régimen de los expedientes administrativos en Gran Bretaña se

replantea en la Public Records Act. (1958). La elección de un records administration
officer, y la reducción del plazo de desclasificación de documentos, de los cincuenta
a los treinta años, son reformas incorporadas en 1967 a esta Ley. En la versión
actual de la Public Records Act, el Lord Chancellor sustituye en sus funciones al
original Master of the Rolls, regulándose otras cuestiones de gran interés, como la
selección y conservación de documentos, su lugar de depósito, su destrucción, o la
validez legal de los documentos y las copias. También se define lo que se entiende
por Public Record, como toda aquella actividad realizada por el poder público que
pueda afectar los derechos de los ciudadanos de manera especialmente intensa, la
cual debe quedar documentada.

9. EL ARCHIVO Y LAS TIC.

375
“A mayor potencialidad de procesamiento, menor costo y a mayor capacidad de
almacenamiento, menor espacio y costo”769.

El Diccionario de Terminología Archivística del Consejo Internacional de Archivos en

1988 recogió tres significados del término “Archivo”, relacionados entre sí: “i) conjunto
orgánico de documentos, de cualquier fecha y forma parte material, producidos o
recibidos en el ejercicio de sus funciones por cualquier persona física o jurídica, por
cualquier entidad pública o privada; ii) institución donde se reúnen, tratan, conservan,
ordenan y sirven estos documentos para servir de apoyo a la gestión administrativa,
Información y la investigación; y iii) edificio o local donde se conservan y sirven los
conjuntos orgánicos de documentos”770.

Los primeros archivos digitales replicaron el modelo tradicional de archivo basado en

la custodia. Este modelo se basada “en la transferencia física de soportes digitales
remitidos por los organismos productores al archivo, el cual se ocupaba del
almacenamiento y la conservación de estos soportes sin intervenir en ningún
momento su contenido”771. La documentación sobre el contexto archivístico y
tecnológico que acompañaba la transferencia se recibía de forma desvinculada de los
documentos, habitualmente en otro formato y soporte. A medida que evolucionó la
tecnología, el archivo para su el ingreso de los documentos, introdujo condiciones que
facilitaran su conservación, tales como la homogeneización tanto de los soportes de
almacenamiento, como de los formatos de conservación.

Actualmente ante la dinámica irrefrenable de las TIC, seis palabras definen el nuevo
mundo de los archivos: Adaptación, transformación, tecnología, transparencia,

769 Leyes de Gordon Moore y de Mark Kryder.

770 LOPEZ ALONSO, R. “Régimen Jurídico de los Documentos. Aspectos administrativos, civiles,
penales y procesales”. Autores Varios - Directores SENDIN GARCIA, M.Ál y GOMEZ DIAZ, R.
Colección: Estudios de Derecho Administrativo. Biblioteca Comares de la Ciencia Jurídica. Granada
España 2009. pág. 202.
771 SERRA. “Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan”. Op. cit. pág. 122.

376
preservación digital e innovación772. Adaptación a un nuevo mundo digital con nuevas
reglas y normas. Transformación en los procesos de trabajo y disposición de la
información y la documentación, que automatice procesos, que redocumente y que
busque la compatibilidad de sistemas y formatos. Tecnología como medio y difusión.
Transparencia como necesidad y garante ante la sociedad. Preservación digital en el
tiempo de los archivos dada la continua obsolescencia tecnológica, la fragilidad de los
formatos o la falta de información contextual que nos permita inferir su autenticidad y
que para ello, se han creado en todas las esferas, normas, criterios, especificaciones
o lineamientos para la organización y preservación773; e Innovación como método de
mejora continua.

Sin archivos y sin una buena gestión documental no habrá nunca transparencia; la
organización de los archivos digitales representa una herramienta de la democracia
moderna, que facilita el quehacer diario institucional y ciudadano en materia de
transparencia, que implica acceso a la información y simplificación de servicios que
se prestan a la ciudadanía774; además con la organización se logran certificar
procesos en gestión de calidad dentro de la modernización de las organizaciones. La
buena gestión documental da a la información y a la documentación identidad,
integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación. Las
herramientas tecnológicas facilitan la tarea de difusión del archivo y en tanto la
información sea más pública, menos reclamaciones por acceso a la información
tendrán los archivos.

772 Los archiveros/as son el motor del cambio en la transformación de los archivos. “Representación y
Organización del Conocimiento” publicación interdisciplinar sobre la representación, normalización,
tratamiento, recuperación y comunicación de la información y el conocimiento. Scire (Zaragoza,
Internet) 1 Junio, 2016. http://www.comunidadbaratz.com/blog/tag/baratz/
773Emitidas en especial por el Consejo Internacional de Archivos (ICA) y por la Organización

Internacional para la Estandarización (ISO), según responda a la visión del “ciclo de vida” de los
documentos de archivo (Teodoro Schellenberg 1956), o al “modelo de continuidad” de los documentos
de archivo, respectivamente, esto es, que no están basados en el tiempo, sino en la continuidad de
procesos; desarrollado en la década del noventa del siglo XX (Jay Atherton 1985, Frank Upward 1990).
774 BARNARD AMOZORRUTIA, Alicia. “Estándares e Iniciativas para la Gestión de Archivos en el

Contexto Internacional. Complemento de la Gestión de Calidad”. Conferencia presentada en la II

Convención Internacional de Archivistas "COINDEAR" Universidad del Quindío Armenia, Colombia,
septiembre 24, 2008.

377
De esta forma, el tradicional ostracismo al que se ha visto relegado el archivo tanto
desde la práctica administrativa, como normativa ha ido siendo desterrada775, y así
cualquier proyecto que involucre al archivo debe fortalecerlo y partir del uso de la
tecnología y su interoperabilidad.

9.1. Principios y clasificación de los archivos.

Dentro del Manual del Comité de Archivos de Gestión de la CIA, se distinguen los
principios de los archivos:

9.1.1. “Los archivos deben facilitar el establecimiento de políticas, procedimientos,

sistemas, normas y prácticas diseñadas para ayudar a los productores de documentos
a crear y conservar documentos auténticos, fiables y susceptibles de conservación a
largo plazo.

9.1.2. Los archivos deben ser responsables de la valoración de los documentos para
identificar aquellos que tengan valor permanente.

9.1.3. Los archivos deben participar en todo el ciclo de vida de los documentos
(concepción, producción, conservación) para garantizar la incorporación al sistema de
archivo, su conservación y disponibilidad de los documentos de valor permanente;
para que sigan siendo accesibles e inteligibles a lo largo del tiempo”776.

Los criterios para clasificar los archivos se determinan por el soporte, por el valor de
los documentos, por las edades de los documentos, por la naturaleza jurídica de los
fondos documentales y de los centros de archivos, por la adscripción administrativa, y
otros criterios dispares o la combinación de varios, formando un mosaico cada vez
más complejo. Los archivos en función de la naturaleza jurídica de los productores se
dividen en privados y públicos

VALERO TORRIJOS. “Derecho, Innovación y Administración Electrónica”. Op. Cit.

775

WETTENGEL; MILLER; BUTIKOFER; ASHLEY; FONNES; BARATA. “Documentos Electrónicos:

776

Manual para Archiveros…”. Op. cit. pág. 15.

378
La Teoría de las “Edades del Documento” o del “Ciclo Vital” ha sido utilizada en la
práctica archivística norteamericana desde fines del siglo XIX, y se ha extendido a lo
largo del siglo XX. Esta Teoría plantea la vida del documento de archivo como una
sucesión de etapas o edades. Ha sido asumida por la comunidad archivística
internacional y utilizada como un criterio fundamental para la división de los fondos
documentales en grupos homogéneos, conlleva la existencia de distintos tipos de
archivos en función de la edad de los documentos que custodien. Son tres los tipos
de archivos establecidos en función de las etapas: activos, semiactivos e inactivos
(éstos últimos con valor secundario o permanente, llamados definitivos/históricos).

9.2. Archivo digital, documentos y sistemas electrónicos de archivo.

“No basta la mera existencia de un repositorio que garantice la capacidad de

disponer los documentos de manera unitaria en un entorno concreto; se requiere la
existencia de un archivo digital que es un repositorio donde se preservan los
documentos electrónicos de forma segura; un contenedor de documentos que
tiene unos valores esenciales que defienden unos derechos concretos. Un archivo
digital garantiza la seguridad y la accesibilidad de todos los documentos”777.

La mayoría de soluciones para el archivo digital se han definido como gestores de

repositorios digitales de acuerdo con el modelo OAIS778. Esto se traduce, según
SERRA, en la presencia de tres funcionalidades básicas: “i) Recepción o ingreso de
los documentos y preparación de estos para su conservación a largo plazo. Implica la
identificación de los formatos de fichero originales y su conversión a formatos
preservables, la extracción de metadatos, la verificación del cumplimiento de las
especificaciones de ingreso (reglas de integridad, ausencia de cifrados y de virus,
etc.), la asignación de identificadores, su autenticación mediante firma electrónica; ii)
almacenaje y conservación a largo plazo, que implica un proceso de vigilancia

777 SOLER. “La preservación de los documentos electrónicos”. Op. cit. pág. 113.
778 Open Archival Information System Reference Model

379
tecnológica para detectar problemas de obsolescencia. En función de los problemas
detectados, se migrará o transformará el formato vigente de los documentos
conservados en el sistema con el fin de garantizar su legibilidad, dejando la
trazabilidad de los cambios; iii) Difusión o gestión de acceso, además de las funciones
básicas de búsqueda y recuperación, mediante la difusión y la gestión de acceso se
busca la transformación de los documentos conservados a un formato y una estructura
de visualización que facilite el acceso a los usuarios externos”779.

“El archivo digital necesita dotarse de un sistema de archivo de documentos que

permita confiar en cualquiera de los documentos que preserva”780. El sistema de
archivo podrá definirse como un conjunto de personas y sistemas 781 que aceptan la
responsabilidad de conservar los información, los documentos y los expedientes y
hacerla accesible a una determinada comunidad. Los sistemas de archivo
electrónico “tienen como finalidad la conservación a largo plazo de documentos
electrónicos con independencia de su periodo de obsolescencia, con el fin de
garantizar su legibilidad y su acceso en el futuro. Gestionar el archivo electrónico
implica, por lo tanto, conservación, inalterabilidad y acceso sin límite de tiempo”782.

Los archivos se integran en sistemas, formados por subsistemas y redes 783, sin
embargo no existe una unanimidad terminológica en estas representaciones. La
percepción de las agrupaciones de archivos, su terminología, modelos y niveles de
agrupación, difiere entre autores.

779 SERRA. “Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan”. Op. cit. pág. 54.
780 El modelo OAIS (Open Archival información System) amparado por la ISO 14721:2003, se destaca
por ser un estándar válido y aceptado a la hora de organizar un sistema seguro de archivo.
781 El vocablo sistema es definido por el Diccionario de la Lengua Española como el “conjunto de cosas

que relacionadas entre sí ordenadamente, contribuyen a determinado objeto”, o como “Conjuntos de

elementos y de las relaciones entre ellos, que puede considerarse como un todo” (Norma UNE 50-113-
92/1) las propiedades de un sistema son las propiedades del conjunto, no están en ninguna de las
partes sino en el todo.
782 SERRA. “Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan”. Op. cit. pág. 54.
783 Las redes complementan a los sistemas archivísticos agrupando archivos de un mismo tipo, aunque

no en todos los casos.

380
Se puede definir un sistema de archivos de varias formas, como: “i) un conjunto de
normas, órganos, centros y servicios, que dotados de recursos, cooperan entre sí
para la prestación de un servicio; ii) un instrumento de control de las funciones de
gestión de documentos a través de todo el ciclo de vida, iii) un sistema de
información que ha sido desarrollado para almacenar y recuperar documentos, y
organizado para controlar las funciones específicas de producción y
almacenamiento de documentos y el acceso a los mismos, con el fin de
salvaguardar su autenticidad y fiabilidad; iv) garantiza el mantenimiento y la
conservación de la autenticidad, fiabilidad y accesibilidad de los documentos a lo
largo del tiempo; v) herramienta para conservar documentos con valor probatorio y
hacer que estén disponibles para su utilización”784.

El funcionamiento del archivo digital se compone de un conjunto de operaciones

concretas que se pueden ejecutar de forma independiente o federada dentro de una
red de archivos. Según SERRA se destacan tres herramientas que soportan estas
operaciones: “i) los detectores de formatos, que a partir del análisis del código
fuente del documento electrónico proporcionan información de carácter técnico
sobre sus características estructurales y semánticas; ii) las herramientas de
creación de objetos de información de archivo, que permiten gestionar el proceso
de ingreso de los documentos en el archivo, la extracción de sus metadatos
descriptivos, su transformación en objetos digitales conservables y su
encapsulación y autenticación previas a la entrada en el archivo; iii) los emuladores
o visores, que permiten la visualización de documentos electrónicos archivados sin
disponer del software original manteniendo en la medida de lo posible el aspecto y
las funcionalidades de los documentos en su entorno tecnológico original”785.

Al referimos a archivos digitales incluimos a aquellos que han incorporado copias

digitales como consecuencia de la digitalización de originales en otros formatos, o a
los que recientemente nacen de forma digital como consecuencia de la gestión

784LOPEZ. “Régimen Jurídico de los Documentos…”. Op. cid.

785
SERRA. “Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan”. Op. cit. pág. 54.

381
electrónica de sus productores. En otros casos, la documentación ha nacido digital, y
esos documentos son los originales que se deben conservar. Los expedientes y los
documentos se convertirán en objetos digitales de preservación. En este punto se
habla de un sistema de gestión de objetos digitales destinados a la preservación;
esto es, adquisición, conservación y acceso.

9.3. Archivo digital y archivo electrónico.

Existe confusión en torno a los conceptos de archivo digital y archivo electrónico. No

se tienen archivos de documentos electrónicos digitalizando documentos de archivo
en papel o teniendo archivos digitales. Digitalizar implica una acción expresa, una
voluntad de pasar (transformar) a un formato digital (o electrónico) la imagen y el
contenido de un soporte analógico para su gestión, almacenamiento y/o difusión. Es
preciso diferenciar entre ambos conceptos cuando abordamos el terreno de la gestión
documental electrónica que no implica voluntad alguna de transformación, sino de
pura gestión de lo que ha nacido electrónico, de los e-documentos.

Sin embargo, a pesar que tanto los documentos de archivo digitalizados, como los
documentos de archivo electrónico se almacena en repositorios electrónicos,
generalmente sin criterios claros de preservación, conservación o eliminación; desde
la gestión documental archivística, se observa la necesidad de darle un tratamiento
correcto a esos documentos de archivo electrónicos nacidos y creados
electrónicamente, desde el momento de su producción hasta su destino final, a efecto
de asegurar su autenticidad, fiabilidad y validez jurídica-legal; por ello la necesidad de
utilizar software para la gestión de Archivo Electrónico, y Plataformas de Preservación
Digital cuyo objetivo sea conservar a largo plazo la documentación. Es decir, las
mismas que ofrecen los documentos analógicos, en papel, tradicionalmente
guardados en los archivos físicos.

El archivo electrónico debe ser flexible, adaptarse y admitir toda la variedad de

formatos existentes; tiene que ser el archivo de la sociedad, para el cual es necesario

382
el trabajo en equipo entre archiveros e informáticos (interdependencia). En el campo
normativo se empieza a hablar del concepto de “archivo único electrónico”786; por
ejemplo, para la legislación Española (Ley 39/2015 o de Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas) todos los organismos públicos deberán
disponer de un archivo único para los documentos electrónicos que correspondan a
procedimientos finalizados, su creación resulta compatible con los diversos sistemas
y redes de archivos; las Comunidades Autónomas o entidades locales deberán
garantizar su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión
telemática de las solicitudes que se realicen en sus plataformas787 en cumplimiento
de los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de
Seguridad, y sus normas técnicas de desarrollo. Se preveía que para el 2017 deberían
estar digitalizados los documentos en un 100%, que pretenden impulsar la
transformación digital, la administración electrónica y la gestión de los documentos
electrónicos788.

En materia de archivo electrónico, el objetivo del proyecto europeo de investigación e-

ARK (European Archival Records and Knowledge Preservation 2014-2017), es
proveer un enfoque único, escalable y robusto capaz de cumplir las necesidades en
materia de archivo de diversas organizaciones. El proyecto demuestra “los beneficios
mediante la provisión de acceso simple y eficiente a flujos de trabajo para las tres
principales actividades de un archivo: ingreso, preservación y reutilización autorizada
de información. Crea un piloto de metodología paneuropea para archivado de

786 Este tema fue discutido en la Jornada de Interoperabilidad y Archivo Electrónico en el Marco
Europeo: “La Administración Electrónica es una construcción del futuro hecha presente”, el 1 de marzo
de 2016, con la participación de 300 especialistas europeos, de 11 países europeos que participan en
el proyecto E-ARK y el Grupo de Trabajo del Comité Sectorial de Administración Electrónica para el
Documento, Expediente y Archivo Electrónicos.
787 Grupo de Trabajo del Comité Sectorial de Expediente, Documento y Archivo Electrónicos y

Aplicaciones AGE
788 PALMA VILLALÓN, M. “La transformación digital, e-administración y gestión documental en las

nuevas leyes del procedimiento administrativo y régimen jurídico en el sector público: una oportunidad
para nuestro sector”. Revista Transformación Digital. Madrid. Sábado 18 de Junio de 2016. Editor: D.
Albert Blanch. www.revistatransformaciondigital.com.

383
documentos electrónicos y sintetiza las buenas prácticas existentes a nivel nacional e
internacional, para archivos y bases de datos utilizables a largo plazo”789.

9.4. Conservar en el archivo digital los documentos electrónicos no es una

elección.

En el contexto de la preservación digital, según SERRA, se pueden distinguir 4

dimensiones del archivo digital: i) la simple necesidad de conservación, es decir,
cualquier organización necesita de un depósito digital, se trata de la obligación de
conservar sus documentos electrónicos; ii) la necesidad de conservar los documentos
legibles durante un cierto periodo de tiempo; que impone la necesidad que la
tecnología garantice que éstos sean exequibles; iii) la necesidad de conservar, junto
con los documentos, su valor evidencial; iv) se necesita un archivo digital capaz de
conservar los documentos de forma segura y mantenerlos íntegros y auténticos,
incluso cuando deba transformarlos para garantizar su accesibilidad790.

La conservación es el núcleo de los procesos de archivo. Desde que los documentos

ingresan en el archivo se materializa el compromiso de conservarlos de forma Íntegra
y accesible hasta su finalización, sea por caducidad de los documentos o por la
transferencia a otro archivo.

“Conservar los documentos electrónicos de archivo no es una elección”791, su gestión

obliga, por to tanto, a disponer de un archivo digital, por tanto éste debe asumir el
carácter cambiante de la estructura y soportes del documento electrónico durante el
proceso de conservación, a causa de la progresiva obsolescencia tecnológica, lo que
conlleva una disociación entre el documento y el soporte; así como el elevado y
creciente costo del proceso de conservación (dimensión económica de la preservación

789 Cofinanciado por la Comisión Europea en el marco de su Programa de Apoyo a las Políticas de TIC
(PSP) dentro del Programa Marco de competitividad e innovación (CIP) en el que participa la Dirección
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (DTIC) del MINHAP.
790 SERRA. “Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan”. Op. cit. pág. 111.
791 Ibíd., pág. 112

384
digital), superior a las posibilidades de muchas organizaciones. La existencia de un
archivo digital sostenible, que realice sus funciones a un costo razonable, es un reto
ante la necesidad de satisfacer la obligación de conservación, accesibilidad, integridad
y autenticidad durante el tiempo necesario.

La obsolescencia tecnológica no solo es el resultado de un proceso de cambio dictado

por las leyes del mercado y por el progreso tecnológico, hace parte del proceso social;
por tanto frenar estos cambios es perjudicar el progreso del conocimiento y por eso
para que tenga éxito la conservación de los documentos electrónicos, es necesario
reorientar el concepto tradicional de archivo.

Todo archivo, cuando recibe documentos en custodia, se compromete a conservarlos

íntegros, y para ello es necesario que la organización acepte que es imposible
conservar los documentos electrónicos en su formato y su estructura originales y que
forzosamente se tendrán que modificar, con una cierta periodicidad. Es también
necesario que el archivo limite el compromiso de conservación a volúmenes, formatos
y estructuras que esté en condiciones de conservar con los recursos y la tecnología
disponibles, y que además formalice este compromiso con la organización y lo haga
público sus futuros usuarios.

Ya se han incorporado nuevas funciones al archivo digital: “i) almacenamiento de los

documentos en depósitos digitales que permitan un acceso online; ii) la transformación
de los formatos de los documentos a un formato normalizado de archivo de forma
controlada durante el proceso de ingreso; y iii) el encapsulado de los documentos
electrónicos transferidos en contenedores virtuales autónomos, con inclusión de una
completa meta-descripción”792.

Para el mantenimiento de un archivo digital se hace indispensable disponer de un

sistema de gestión para la captura, el almacenamiento y la consulta de los
documentos electrónicos, lo que hace posible conservar la estructura del documento

792 Ibídem.

385
original cuando se transfiere al depósito de archivo. Los formatos son cada vez más
complejos y sus dependencias tecnológicas más vinculantes, por lo que la migración
de los documentos para garantizar su legibilidad a largo plazo se debe plantear como
una constante.

El modelo de referencia para la creación de un archivo digital es el Reference Modelo

for an Open Archival Information System (OMS); que define un sistema de archivo
digital orientado a la conservación a largo plazo, proporciona conceptos y terminología
para establecer elementos, fases y funcionamiento del archivo digital.

9.5. El archivo electrónico última etapa del documento electrónico y la

Innovación en los archivos.

En tanto se afrontan pero no se resuelven satisfactoriamente, temas como la

necesidad de tener criterios comunes de archivo ante su marcada atomización,
asistimos no solo una pérdida futura de una importante riqueza en materia de
patrimonio documental, sino que seguimos observando como los expedientes
electrónicos se acumulan y se “amontonan” en unos servidores. Por ello es necesario
“abordar la gestión de documentos electrónicos en el ciclo completo, que termina con
el archivo electrónico, es decir, con la conservación del documento y su posible
recuperación garantizando su integridad, autenticidad, disponibilidad y validez”793.

En el proceso de modernización de los Archivos se busca unir “la implantación de un

sistema de innovación con investigación y desarrollo (I+D+i), para permitir la
adecuación de la gestión documental a los nuevos retos que las organizaciones y la
sociedad de la información, siendo una de las finalidades de la innovación adaptar las

793GIMÉNEZ CHORNET, V. “La innovación en los archivos de España y la Unión Europea”. Métodos
de información (MEI), II Época, Vol. 5, nº, 8, 2014, pág. 75-95. Ponencia presentada en el Seminario
Internacional sobre la innovación en los Archivos organizado por el Archivo Nacional de Chile; 5 al 7 de
Noviembre de 2013 Santiago de Chile. Publicación MEI, II, Vol. 5, nº 8, pág. 75. Departamento de
Comunicación Audiovisual, Documentación e Historia del Arte de la Universidad Politécnica de Valencia
28-07-2014 http://dx.doi.org/10.5557/IIMEI5-N8-075095

386
funciones del archivo a las exigencias de los ciudadanos”794, sobre el hecho de tener
identificados los sectores donde podría incidir la innovación (recursos humanos,
normativa archivística, procesos técnicos de conservación y restauración, en
infraestructuras, en servicios al ciudadano, en redes y software, en la estructura
organizativa de la propia entidad, y en la adquisición de conocimiento).

La implantación de un sistema de innovación en los Archivos permite aumentar la

productividad, mejorar la calidad y ampliar la capacidad de anticipación del Archivo a
las necesidades tecnológicas y organizativas que la archivística y la gestión de
documentos plantean a las organizaciones y requieren los usuarios, mejorando la
reputación de la organización, excelencia del servicio y motivación de empleados.

“La innovación en los archivos se puede contemplar desde dos criterios, como la
implantación de un sistema de innovación en la organización o como productos y
servicios innovadores”795. En la Unión Europea existe un contexto favorable con la
política europea de la innovación, cuyo programa emblemático es la Agenda Digital
para Europa, que deviene en el mejoramiento de los archivos electrónicos.

Ahora son posibles canales de difusión de los fondos archivísticos o de documentos

digitalizados con la participación colaborativa activa de los usuarios a partir de los
portales web se pueden identificar como funcionalidades innovadoras “las siguientes
acciones: i) carpeta del usuario para guardar las búsquedas favoritas; ii) envío de
documentos digitales por correo electrónico desde la unidad archivística, que dispone
de imágenes digitalizadas; iii) añadir un resultado de búsqueda a
marcadores/favoritos; iv) compartir un resultado de búsqueda en las redes sociales
como Facebook, Twitter, Google; v) posibilidad de embeber una unidad de descripción
a una web; vi) enlazar los índices geográficos con Google Maps, para conocer su
ubicación; vii) utilizar repositorios para depositar imágenes, audios o audiovisuales,
como Youtube; viii) poder hacer comentarios a las descripciones de las unidades

794 Ibídem.
795 Ibídem.

387
documentales; y ix) gestión de los Big Data, como gestión de conjuntos de datos,
relacionándolos para obtener una nueva representación”796.

9.6. Las políticas de preservación de archivos electrónicos.

Para garantizar la conservación de los documentos electrónicos, los archivos “deben

llevar a cabo acciones de rescate de datos en formatos obsoletos, migraciones a
software vigente o sustitución de soportes físicos ilegibles”797. Veamos las políticas de
preservación:

9.6.1. Comprobación periódica de errores de lectura en los soportes conservados.

Cuando el número de errores detectados sea superior al margen de seguridad
establecido por la política, se hará recopiado de contenido a nuevos soportes.

9.6.2. Conservación del depósito documental propio e indicación de cómo se debe

actuar cuando el contenedor deviene obsoleto.

9.6.3. Acciones de recuperación en caso de desastre, incluyendo la realización de

copias de seguridad y la protección física y perimetral de los dispositivos de
almacenamiento.

9.6.4. Combatir la obsolescencia de los formatos mediante la actualización

tecnológica de los documentos electrónicos

9.6.5. La actualización del entorno tecnológico, que se orienta a resolver el problema

de la obsolescencia lógica, actualizando las características de los documentos para
adaptarlos al cambiante entorno digital.

9.7. La descripción normalizada del archivo.

796 Ibídem.
797 SERRA. “Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan”. Op. cit. pág. 148.

388
El modelo implementado de productos y servicios innovadores en los archivos en
Europa se logró gracias a la incorporación de las TIC, a las buenas prácticas en la
gestión de los archivos, “especialmente en la descripción normalizada, en la
indización, en la aplicación de estándares para la interoperabilidad, y en la
incorporación de las funcionalidades de la Web 2.0, que permiten la comunicación de
los usuarios con los Archivos”798.

“Una de las principales ventajas de la descripción normalizada es la posibilidad de

crear redes en intranets o en internet que permitan la interoperabilidad de la
información, independientemente del lugar donde esté el Archivo, dado que se puede
enviar la información estructurada de un servidor a otro servidor, o de un servidor a
varios ordenadores clientes. Al fijar unos campos concretos en las bases de datos, y
un criterio único de cómo se debe realizar la descripción archivística, diferentes
archivos pueden compartir la información totalmente o parcialmente, dependiendo de
los permisos que se puedan dar a los usuarios. Si un archivo no entra en red no
percibirá la necesidad y las ventajas de aplicar correctamente la descripción
archivística normalizada, pero una vez dicho archivo desee entrar en un sistema de
gestión de los documentos de archivo necesitará normalizar la descripción en la red
donde se vaya a compartir la información”799.

El primer problema de compartir información en red fue el del identificador único de la

unidad archivística800. La identificación de forma única en el mundo mediante el
Código de Referencia de la ISAD (G), o el Identificador EAD (EAD Identifier), “ha sido
determinante para que no exista colisión entre las bases de datos de los distintos
archivos que decidiesen compartir información en red”801.

798 GIMÉNEZ CHORNET. “La innovación en los archivos de España y la Unión Europea”. Op.cit.
799 Ibídem.
800 En el mundo de la informática se ha distinguido tradicionalmente y según un criterio funcional entre

dos tipos de unidades de archivo: los datos (entradas y salidas de datos almacenadas) y los programas
para procesarlos. PINTO; GARCÍA; AGUSTIN. “Indización y resumen de documentos digitales…”.
Op. cit.
801 Ibídem.

389
Los archivos, a diferencia de las bibliotecas, necesitan la descripción multinivel para
poder reflejar, describir y navegar por el cuadro de clasificación, es el primer paso para
localizar las unidades archivísticas que interesan, pues tardará en llegarse a catalogar
todos los documentos heredados de siglos atrás. “La implantación de la navegación
jerárquica o multinivel por el cuadro de clasificación va a depender del software
utilizado, principalmente, y de las buenas prácticas en el uso de las normas de
descripción archivística. Un ejemplo de la navegación multinivel es el portal español
PARES (http://pares.mcu.es)”802, donde se navega por los cuadros de clasificación a
partir de los diferentes archivos.

La indización en los archivos favorece la localización rápida de los documentos en una

recuperación de la información, o búsquedas, lo cual no es nuevo. En los portales web
se incorpora la indización como la mejor solución para la recuperación de la
información más pertinente. En algunos casos no hay control del vocabulario (lenguaje
libre) y en otros casos sí (lenguaje documental), generalmente mediante tesauros o
listas. Evidentemente, la adopción de un lenguaje documental en archivos permite la
optimización de un resultado de búsquedas más pertinente.

Para implantar la tramitación electrónica es importante garantizar un marco adecuado

de política de gestión de documentos electrónicos, con un recorrido completo de
interoperabilidad del documento que finaliza en el archivo electrónico, su destino final
para poder ser recuperable803.

9.8. La interoperabilidad semántica en las descripciones archivísticas digitales.

En la archivística resulta de gran importancia la existencia de estándares, “tanto para

facilitar el intercambio de información entre entidades como para normalizar el acceso

802 PARES es la red de archivos históricos más importante de España, brinda la posibilidad de
búsquedas por palabras, fechas, archivos, signaturas o índices, entre todos los registros, o sólo de las
unidades archivísticas digitalizadas.
803 BUSTOS PRETEL. “El archivo electrónico es la última etapa del documento electrónico”. Op. cit.

390
a dicha información. Existe la necesidad de un lenguaje y unas reglas de descripción,
que en este caso permiten normalizar el conjunto de documentos que componen un
archivo, para proporcionar servicios y funcionalidades de acceso avanzadas; con el
objetivo de superar la prioridad que se daba a la descripción y clasificación de los
documentos sobre las necesidades de recuperación”804. Para alcanzarlo se han
realizado esfuerzos de normalización y estandarización, tal como son las normas para
la elaboración de descripciones archivísticas, ISAD (G), ISAAR (CPF) y EAD, que
facilitan la interoperabilidad semántica de las descripciones archivísticas.

9.8.1. “El Estándar internacional para la “Descripción General de Archivos” –ISAD (G),
proporciona directrices para la elaboración de descripciones archivísticas
normalizadas. El objetivo de la descripción es identificar y explicar el contexto y
contenido de los documentos de archivo con el propósito de hacerlos accesibles. ISAD
(G) contiene reglas generales para la descripción archivística que pueden aplicarse
con independencia del tipo de documento o del soporte físico. Dichas reglas identifican
y definen 26 elementos que pueden combinarse entre sí para constituir la descripción
de una unidad archivística.

9.8.2. La Norma internacional sobre los “Registros de Autoridad de Archivos relativos

a Instituciones, Personas y Familias” -ISAAR (CPF), complemento de ISAD (G),
proporciona reglas para normalizar descripciones de personas y entidades
productoras y gestoras de documentación de archivos. Permitir compartir los registros
de autoridad, y facilita el acceso a los archivos a partir de la descripción del contexto
de producción e identificación precisa de productores de documentos.

9.8.3. Las reglas para la creación de “Descripciones Archivísticas Codificadas” –EAD-

permiten transferir la información normalizada, adecuando las normas de descripción
al proceso técnico necesario para su tratamiento y difusión informatizada. EAD define
una estructura de datos normalizada que permite intercambiar instrumentos de

804SÁNCHEZ ALONSO, S; SICILIA URBAN, M y LEGUINA, G. “Sobre la interoperabilidad semántica

en las descripciones archivísticas digitales”. On the semantic interoperability of digital archival
descriptions. Research Unit. Universidad de Alcalá versión: 3-7-07.

391
descripción y acceder a ellos, determinando un formato de comunicación que facilita
a los archivos distribuir electrónicamente instrumentos de descripción. Al proponer
principios independientes de las plataformas informáticas utilizadas, facilita la
aparición de herramientas para bus-car, recuperar, mostrar y navegar por
instrumentos de descripción. EAD es completamente compatible con ISAD (G), utiliza
el lenguaje SGML (Standard Generalized Markup Language) y XML, lo cual facilita su
tratamiento en Internet.

Las normas y estándares anteriores cubren diferentes aspectos de la normalización

en el área de la archivística. Avanzar hacia la denominada interoperabilidad
semántica, concepto que tiene sentido en el contexto de la Web Semántica, donde las
descripciones en el caso archivísticas, están preparadas para su manejo por parte de
programas de computadora que puedan hacer use de representaciones del
conocimiento con el objeto de proporcionar servicios y funcionalidades de acceso
avanzadas. La importancia de aplicar los conceptos de la Web Semántica a la
integración de archivos, transforma datos meramente informativos en datos
preparados para ser manejados por mecanismos de recuperación avanzados.

La normalización proporcionada por la norma ISAD (G), junto a formatos para el

intercambio electrónico como EAD, permiten el intercambio de descripciones
archivísticas gracias a que la información se encuentra estructurada en campos
predeterminados, por ello es posible hablar de interoperabilidad para el intercambio.

En este punto es preciso definir la semántica computacional de archivo como aquella

propiedad de una descripción archivística que permite a los programas de
computadora entender la información que contiene, y por tanto realizar tareas de
tratamiento de dicha información o inferidas a partir de ella. Este concepto va
íntimamente unido al de interoperabilidad semántica, que denota la capacidad de una
información para ser interpretada, compartida e intercambiada por diferentes sistemas
de tratamiento basados en el paradigma de la Web Semántica”805.

805 Ibídem.

392
9.9. Archivo de documentos en España.

Para el caso español el Archivo de documentos ha sido regulado por la Ley 39/2015,
de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas. –LPAC-, cuyo artículo 17, expresa lo siguiente:

“1. Cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos
electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados, en los términos establecidos en la
normativa reguladora aplicable.
2. Los documentos electrónicos deberán conservarse en un formato que permita garantizar la
autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia
del tiempo transcurrido desde su emisión. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar
los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones. La
eliminación de dichos documentos deberá ser autorizada de acuerdo a lo dispuesto en la
normativa aplicable.
3. Los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de
seguridad, de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad, que garanticen la
integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos
almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el control de accesos,
así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos”.

En materia de archivos se introduce la obligación de cada Administración Pública de

mantener un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a
procedimientos finalizados, así como la obligación de que estos expedientes sean
conservados en un formato que permita garantizar la integridad, autenticidad, y
conservación del documento. La creación de este archivo resulta compatible con los
distintos sistemas y redes de archivos en los términos previstos en la legislación, y
respeta el reparto de responsabilidades sobre la custodia o traspaso correspondiente.
Asimismo, el archivo electrónico único resulta compatible con la continuidad del
Archivo Histórico Nacional de acuerdo con la Ley 16/1985, de Patrimonio Histórico
Español.

393
El régimen jurídico del archivo electrónico es uno de los temas, según MARTÍNEZ, en
los que el legislador de 2015 se muestra más confuso, puesto que la misma regulación
del archivo establecida en el artículo 46 de la LRJSP que entraba en vigor el 2 de
octubre de 2016; con el artículo 17 de la LPAC entra en rigor el 2 de octubre de 2018.
El artículo 46 de la LRJSP establecía una cláusula de no archivo electrónico, «salvo
cuando no sea posible», “que es un concepto jurídico indeterminado en toda regla, de
forma que esta excepción legal a la regla general que debe ser objeto de justificación
y motivación por parte de la Administración si se pretende su aplicación”806.

El citado artículo se refiere a la necesidad de cumplimiento de los Esquemas

Nacionales de Seguridad, pero también a la necesaria coordinación de las medidas
de esta naturaleza con las que se adopten en materia de protección de datos de
carácter personal, de acceso al archivo y de compatibilidad futura y recuperación de
los documentos almacenados en el archivo en el futuro.

Por último, expresa el profesor MARTÍNEZ, que antes de la destrucción de

documentos “habría que explorar las posibilidades de mayor almacenamiento que
permiten los archivos electrónicos con respecto a los tradicionales y concordar estas
opciones con el régimen de generación de copias auténticas” 807.

9.10. Redes de archivos y la experiencia europea.

Desde la irrupción de la informática, con la aplicación de las nacientes TIC, dice

GIMENEZ, “el interés por la creación de redes de información conectando
ordenadores ha estado presente como una forma de resolver las necesidades de
obtener información rápidamente. A principios de los años 80 en archivos, se crearon
redes para comunicar información, aunque no existían normas de descripción
archivística y se optaba por la microfilmación como soporte de copia de seguridad.
Actualmente las redes de archivos más innovadoras en Europa son aquellas que

806 MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, Rubén. “El Régimen Jurídico del Nuevo Procedimiento Administrativo
Común” Thomson Reuters Aranzadi España 2016. pág. 184.
807 Ibídem pág. 161.

394
permiten compartir la información de los fondos custodiados mediante la utilización de
normas de descripción, o la aplicación de estándares para enlaces en la web
semántica, y además permiten compartir el documento en formato digital”808.

En España la primera red de archivos nació a raíz de la informatización del Archivo

General de Indias, al cual se unieron otros archivos en la década de los 90, como el
Archivo Histórico Nacional, el Archivo General de Simancas o el Archivo de la Guerra
Civil Española, de Salamanca. Actualmente la red de archivos históricos más
importante es la denominada PARES, cada archivo integrante de PARES describen
sus unidades archivísticas mediante la norma ISAD (G), y existe la posibilidad de
búsquedas por palabras, fechas, archivos, signaturas o índices, entre todos los
registros, o sólo de las unidades archivísticas digitalizadas.

En Portugal la Dirección General de Archivos “ha creado una red de archivos

distribuidos por todo el territorio nacional, integrada por dos archivos de carácter
nacional y dieciséis archivos de carácter regional, cumpliendo los requisitos de su
legislación en cuanto a gestión, organización, descripción y difusión de su patrimonio
archivístico. La búsqueda documental se puede realizar desde el propio repositorio de
cada archivo. La búsqueda se puede efectuar por los campos de la ISAD (G) título,
alcance y contenido, código de referencia y fechas. Los resultados se pueden ordenar
por su relevancia, código de referencia o título; con visualización de documentos que
han sido digitalizados.

Francia dispone de diferentes bases de datos para el control de su patrimonio

documental de archivo. Son innovadoras los Archivos Nacionales ARCHIM y la Red
de Archivos Nacionales de Ultramar IRIEL –Instruments de Rech ercheen Ligne. El
formulario de búsqueda de los Archivos Nacionales permite realizarla sobre cualquier
texto libre o sobre una lista de vocablos relacionada con los nombres de lugares, de
personas, de tipología documental o de dosieres (grupos documentales); a los
resultados de la búsqueda se le agrega la imagen digitalizada del documento.

808 GIMÉNEZ CHORNET. “La innovación en los archivos de España y la Unión Europea”. Op. cit.

395
Holanda dispone de dos importantes portales web, el del Archivo Nacional y el portal
ARCHIEVEN para la investigación histórica. Este último ha conseguido reunir a 80
organizaciones participantes en una sola red. Permite la búsqueda por varias
palabras, o por una sola palabra, y entre unas fechas, y filtrar los resultados por las
organizaciones, material o categoría, u ordenar los resultados por fecha, título,
organización o código.

En Alemania se dispone de dos destacados portales web que gestionan redes de

archivos con perfiles diferentes. Uno es el Das Bundesarchiv, que centraliza diferentes
redes para los archivos alemanes, entre ellas ARGUS con una búsqueda por palabras,
y un resultado de búsqueda multinivel con los resultados de las unidades
documentales enlazadas y, en ciertos casos, con algunos documentos digitalizados;
o el banco de imágenes de archivos, en el que los resultados de la búsqueda se
pueden filtrar por personas, geografía alemana o geografía mundial, sabiendo cuantos
documentos hay indizados por el vocablo concreto. El otro portal web es MOM, donde
participan 118 archivos con 1.122 fondos de distintos países europeos, se puede
visualizar copias digitales, si el archivo participante lo permite.

En el Reino Unido los Archivos Nacionales han creado una red con una presentación
de resultados navegable jerárquicamente, y con la opción de refinar los resultados por
repositorio, tema o fecha.

A nivel del conjunto de la Unión Europea el proyecto más innovador es APEnet

apoyado por la Comisión Europea, que facilita la financiación para construir un portal
web para documentos y archivos europeos. El proyecto cuenta con la participación de
17 archivos nacionales europeos en el Portal Europeo de Archivos 809, controla
mediante una pasarela, 215 archivos europeos con cerca de 32 millones de unidades
descritas, y con unos 80 millones de imágenes digitales. El proyecto es posible gracias
a la implantación de estándares en la descripción archivística, en su codificación en

809 http://www.archivesportaleurope.net/web/guest

396
XML (la EAD y la EAC-CPF), y el encapsulado de la información según criterios OAIS
(ISO 14721) en el formato METS (Metadata Encoding and Transmission Standard).
En este portal se ha conseguido, aparte de buscar por vocabulario libre en toda la red,
realizar una navegación multinivel por toda la extensa red de archivos europeos”810.

El futuro es abastecer de la información de los depositarios más cualificados (archivos,

bibliotecas, museos u otros) en una sola red que controle dicha información por sus
metadatos descriptivos. Está siendo posible gracias a los Linked Data, o datos
enlazados o vinculados (en el entorno de internet), que permite relacionar datos de
distintas bases de datos, mediante la aplicación de criterios de la Web Semántica. Uno
de los ejemplos más destacados es BAM (http://www.bam-portal.de/), el Portal de
Bibliotecas, Archivos y Museos de Alemania, que también accede a otros repositorios
documentales.

Según la Directiva Bolkestein811 “La llegada de la Sociedad del Conocimiento a

nuestras administraciones solo será posible mediante la interconexión electrónica de
los archivos y repositorios institucionales, que permita que la gestión documental
administrativa sea tan eficaz que los ciudadanos no deban aportar constantemente
documentos que ya obran en poder de las administraciones”812. El componente
logístico para crear una red europea de archivos ha puesto de manifiesto el esfuerzo
de investigación e innovación que ha sido necesario para trasladar a un portal web la
particularidad de los archivos. La indización e incorporación de imágenes digitales a
las descripciones de las unidades documentales son componentes que permiten al

810
GIMÉNEZ CHORNET. “La innovación en los archivos de España y la Unión Europea”. Op. cit.
811 La Directiva Bolkestein o Directiva de Servicios del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión
Europea relativa a los servicios en el Mercado interno, presentada por la Comisión Europea en febrero
de 2004 y aprobada en noviembre de 2006, y en vigor desde 28 de diciembre de 2009 (Directiva
123/2006/CE), pretende liberalizar la circulación de servicios dentro de la Unión Europea, ya que los
servicios representan el 70% del empleo en Europa, y su liberalización, podría aumentar el empleo y el
PIB de la Unión Europea. Tomado de Wikipedia consulta del 1 de noviembre de 2017.
812 MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, R. y GAMERO CASADO, E. “El derecho Administrativo ante la Era de la

Información”: en el texto: “La ley de la Administración Electrónica”. Coordinadores de publicación

Eduardo Gamero Casado y Julián Valero Torrijos. Thomson Reuters segunda edición 2009. Editorial
Aranzadi SA. pág. 64-65.

397
usuario encontrar rápidamente sus necesidades de información haciéndolos más
competitivos en nuestra Sociedad de la Información.

398
 CAPÍTULO IV
LA GESTIÓN DOCUMENTAL Y LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DOCUMENTAL EN
LA ERA ELECTRÓNICA.

1. LA GESTIÓN DE CONTENIDOS DE LA ORGANIZACIÓN.

Los componentes tecnológicos de un sistema de gestión de contenidos de una

organización son: la captura, la gestión corporativa, el almacenamiento, la
comunicación y la preservación a largo plazo. “La comunicación de contenidos se
nutre de la información vinculada a los ámbitos de la gestión corporativa, el
almacenamiento y la preservación”813. Por ello dentro de las herramientas de diseño y
publicación de contenidos existen servicios clave como la integración (ofrecido por las
tecnologías de transformación), la distribución y la seguridad.

1.1. Dominios en los que se usan los contenidos de la organización.

Los principales dominios en los que se utilizan los contenidos son: “los entornos de
gestión de documentos electrónicos (Document Management), los sistemas de
trabajo en grupo (Groupware, etc.), la gestión de contenidos web (Web Content
Management), la gestión archivística de documentos (Records Management) y la
automatización de flujos de trabajo y gestión de procesos (Workflow y Business
Process Management)”814. En este punto vale la pena saber que permiten estos
dominios.

“1.1.1. En el marco de la gestión de los documentos electrónicos (Document

Management) permiten la gestión de éstos documentos a lo largo de su ciclo de vida
en relación con aspectos como su localización y navegación por contenidos
relacionados, verificación de su fiabilidad, control de las versiones del documento,

813 CERMENO MARTORELL y CASELLAS I. “La Norma ISO 15489…” Op. cit. pág. 46.
814 Ibídem.

399
visualización dentro de contextos interrelacionados, como expedientes virtuales,
gestión de mensajería o la gestión, preservación y uso de contenidos multimedia.

1.1.2. En los sistemas de colaboración o de trabajo cooperativo, permiten el uso

colectivo y simultáneo de bases de datos, la planificación y seguimiento de proyectos
o tareas por un grupo de usuarios, la gestión de las comunicaciones o la integración
de información procedente de aplicaciones diversas.

1.1.3. En relación con la gestión de contenidos web (Web Content Management),

favorecen la integración de la gestión, ya sea en Internet o en una extranet, la
creación y publicación de nuevos contenidos, la conversión automática de formatos
con el control de versiones, la discriminación de contenidos según su nivel de
acceso, la visualización a partir de herramientas de navegación, etc.

1.1.4. En cuanto a la gestión archivística de documentos (Records Management)

permiten integrar la gestión de documentos electrónicos con otros documentos no
ubicados en el sistema, por lo tanto en otros soportes, gestionar su clasificación, el
nivel de acceso, el período de conservación, o la aplicación de las normas
internacionales del ámbito archivístico.

1.1.5. La automatización de flujos de trabajo y de procesos (BPM) ofrecen la

posibilidad de adaptación a las diferentes metodologías de Workflow, la
modelización de procedimientos, el tratamiento secuencial de procesos, el control
de la documentación, herramientas de dibujo para los diagramas de proceso”815.

1.2. Valor de los activos de información para la organización.

La progresiva desmaterialización de los procesos administrativos y su

documentación desde finales de los 90, en países como Estados Unidos, Alemania,
Gran Bretaña, Australia, no se da como un simple cambio tecnológico, es la

815 Ibídem.

400
respuesta al encuentro con una nueva cultura organizativa administrativa, que crea
nuevos modos de relación con el ciudadano en el sector público, pero también con
proveedores y clientes en el sector privado. No es solo un cambio formal sino
estructural al interior de empresas e instituciones, que organizan su gestión a partir
de las nuevas tecnologías en el sector público y con la ciudadanía.

El crecimiento exponencial de importantes cantidades de contenidos e información

digital sobrepasa la capacidad de gestión de cualquier organización, por lo que su
reto es ser capaz de enfrentarse al manejo y control de toda la información que le
sea necesaria, lo que se revertirá en productividad y competitividad en un mercado
global. El paulatino aumento de normas y regulaciones que deben cumplir las
organizaciones, que implica la presentación permanente a las auditorías de
evidencias (tributarias, calidad, financieras, protección de datos personales,
seguridad de la información, medio ambiental, etc.); ha hecho que el desequilibrio
que desde la alta dirección se presentaba entre el valor de los “activos de
información” y los “activos financieros” se rompa y se extienda la idea de que los
primeros son tan valiosos como la moneda para una organización, y que ahora ante
la llamada “Economía de la Industria Digital” en la era digital, se debe buscar
rentabilizarla para lograr mayores beneficios 816. En este contexto la gestión
documental anhelada como objetivo comercial, conocida por pocos, se sitúa en la
base y en el centro de operaciones de gran parte de las organizaciones.

1.3. Retos en la gestión de los activos de información y evidencias en la era

digital.

Veamos a continuación una síntesis sobre los 12 retos, según PALMA VILLALÓN, en
relación a los activos de información y evidencias en la era digital:

“1.3.1. Manejo de la gestión del riesgo. La actividad de la entidad puede verse

comprometida, si en el transcurso de sus procesos de negocio no logra preservar la

816 PALMA. “Hacia una Economía de la Industria Digital”. Op. cit.

401
autenticidad, integridad, fiabilidad, confidencialidad, contextualidad o disponibilidad de
sus activos de información y evidencias. Gran parte de estos riesgos se producen
como un resultado de los procesos de gestión de los activos de información: captura,
control, acceso, divulgación o publicación, almacenamiento o disposición. Ej.:
pérdidas de documentos o clasificación errónea; eliminación no normalizada;
destrucción de documentos por un incendio; espionaje de activos por la competencia;
robo de datos personales (historiales clínicos, declaraciones de hacienda, tarjetas de
crédito); migraciones a otras aplicaciones informáticas con pérdidas de metadatos y
documentos etc. Deberá visualizarse la gestión del riesgo de los activos de
información de la organización que se encuentran en la nube (cloud) o que se accede
a ellos desde dispositivos móviles como teléfonos inteligentes o tabletas.

1.3.2. Desarrollo e implantación de un Sistema de Gestión para los Documentos.

Ayuda a identificar los activos de información y evidencias tangibles e intangibles de
la organización para sacar el máximo rendimiento de los recursos y preservar su
memoria colectiva. El sistema pretende alcanzar resultados a través del control de la
documentación, la evaluación del desempeño y la mejora continua. La evaluación de
desempeño se relaciona con los ejercicios de transparencia en la gestión de la
información. Los gobiernos para combatir fraudes con mayor rigor han emitido un gran
número de normas y regulaciones; de acuerdo con ellas todas las organizaciones
deben rendir cuentas en relación a su buen gobierno. La rendición de cuentas está
relacionada con el incremento de su legitimidad, credibilidad y confianza. El éxito de
un SGD se basa en la aplicación de principios como: enfoque al cliente y partes
interesadas; liderazgo y responsabilidad; toma de decisiones basadas en la evidencia;
enfoque por procesos y sistemático de la gestión y mejora continua.

1.3.3. La integración de los sistemas de gestión para los documentos con el resto de
sistemas de gestión de la organización. Los diversos sistemas de gestión de la
organización (MSS) no deberían implantarse independientemente, se recomienda que
se coordinen entre sí, compartiendo elementos comunes e integrando sus políticas,
estrategias y procedimientos, ya que forman parte del sistema general de gestión de

402
una organización. Por esta razón, se los denomina sistemas integrados de gestión:
sistemas de gestión para los documentos (ISO 30300), sistemas de gestión de calidad
(ISO 9000), sistemas de gestión de la seguridad de la información (ISO 27000),
sistemas de gestión ambiental (ISO 14000), etc. En la familia ISO 30300 se indica
expresamente que el sistema de gestión de documentos ayuda a las otras normas de
sistemas de gestión (MSS) a cumplir con sus objetivos. El gran reto consiste en
integrar en los procesos de gestión del negocio los procesos y controles de gestión
propios de los documentos.

1.3.4. Enfoque a la gestión por procesos y la gestión de los activos digitales y

evidencias como un proceso estratégico. El enfoque a la gestión por procesos de
negocios (BPM Business Process Management) permite a las organizaciones ganar
en eficacia, siempre que esté alineado con los objetivos y estrategias corporativas y
la rendición de cuentas. Los procesos de gestión documental se deben diseñar:
analizando los procesos de trabajo con el fin de determinar los requisitos para la
gestión de los documentos y la asunción de responsabilidades, evaluando los riesgos,
especificando los procesos de gestión documental, analizando los agentes,
determinando qué documentos se crearán (estructura, forma y contenido) y cómo
(tecnologías), qué metadatos se incorporarán (contexto), cómo y cuándo se retendrán,
eliminarán y preservarán en el tiempo.

Actualmente la gestión de los activos de información no es un proceso de soporte en

los sistemas de gestión de la calidad, sino un proceso estratégico. Lo que implica que
se realice periódicamente un seguimiento que garantice que los procedimientos y
procesos de gestión documental se aplican de conformidad con las políticas y
requisitos de la organización, se alinean con sus objetivos y cumplen con los
resultados previstos. Para lograr estas metas se han de implantar los procesos y
controles documentales teniendo en cuenta los recursos y contexto de la organización,
los riesgos identificados, así como el entorno social y regulatorio.

403
Las aplicaciones informáticas de gestión de documentos incluyen herramientas de
automatización de gestión de flujos de trabajo que facilitan: la gestión de
procedimientos documentales (expedientes); el control de la recepción y envío de
documentos; revisión o aprobación, en la mayoría de los casos mediante firma
electrónica; la asignación de tareas a los agentes; establecimiento de plazos; alertas
etc. Facilitan a los agentes conocer en todo momento las tareas pendientes y los
plazos requeridos, que pueden realizar desde cualquier lugar sí disponen de una
conexión internet y acceso a la plataforma.

1.3.5. La automatización masiva de la captura de los activos de información y

evidencias físicos. La transformación a la oficina digital supone el primer gran reto
para las organizaciones, este proceso abarca no sólo los aspectos técnicos de
digitalización de los activos físicos de información críticos, en cualquier formato y de
cualquier tipo (texto, imagen, audiovisual, gráficos, etc.), sino un cambio en los hábitos
de trabajo de la organización.

La consistencia del sistema documental se asegurará con la automatización del

proceso de extracción de los valores de metadatos cuando se captura un documento
(tanto digitalizado y como electrónico) y es asignado durante su ciclo vital. Los
procedimientos serán distintos si se plantea la digitalización de libros, expedientes en
papel, legajos, manuscritos, planos de gran tamaño, fotografías, negativos, películas,
carteles, gráficos, etc. Pues varían los tipos de equipos y software, la necesidad de un
tratamiento manual o automático, las aplicaciones informáticas, los sistemas de
almacenamiento etc.

1.3.6. Relación entre las aplicaciones informáticas de los sistemas de negocios que
gestionan activos de información digitales y las aplicaciones informáticas de gestión
documental. La arquitectura más frecuente de las aplicaciones informáticas de gestión

404
documental817 funciona capturando los activos digitales y evidencias de todas las
aplicaciones informáticas y centralizando su gestión en un único repositorio controlado
por el sistema de gestión de documentos (records). Existen otro tipo de arquitecturas
alternativas en las cuales se gestionan los documentos en su mismo lugar de
almacenamiento dónde se aplican y declaran los controles y procesos de los
documentos dentro de los mismos. La mayoría de los sistemas informáticos no están
diseñados para soportar las políticas de gestión de documentos. Ya existen
aplicaciones informáticas híbridas de gestión de records en el mercado que facilitan
gestionar los activos digitales y evidencias: ya sea dentro de las aplicaciones
informáticas que los generan o extrayéndolos (dejando un enlace) en un repositorio
único.

Existen dos tipos de aplicaciones informáticas de gestión documental que deberían

estar interconectados y ser interoperables: i) aquellas que facilitan la gestión del activo
digital en su fase activa y por lo tanto permiten el control de las diversas versiones de
un mismo documento, los procesos de firma, revisión y aprobación, también ofrecen
herramientas para la indexación y clasificación automáticas, y ii) aquellas que
capturan el documento como un record, un activo de información o evidencia que no
puede ser modificado y del que debe preservarse su integridad, autenticidad, fiabilidad
y disponibilidad durante todo su ciclo vital.

Las soluciones de gestión documental también deberían contemplar cómo se

gestionan los datos y las plantillas que generan los documentos de salida de las
organizaciones. Actualmente las aplicaciones informáticas de edición documental
transforman automáticamente los datos que se almacenan en las distintas
aplicaciones de negocio en documentos estructurados, tanto físicos como digitales
(facturas, pólizas de seguros, extractos bancarios, nóminas, contratos, etc.).

817 Sistemas de Gestión del Negocio (ERP o CRM), Sistemas de Gestión de Contenidos (CMS, webs e
intranets), Sistemas que Gestionan Procesos de Negocio (BPM), sistemas de gestión de correos
electrónicos, sistemas de mensajería, los entornos colaborativos (GROUPWARE) etc.

405
1.3.7. La gestión a largo plazo de los certificados y firmas electrónicas. La firma
electrónica permite autenticar los documentos electrónicos; potencia la validez de las
comunicaciones y transacciones telemáticas seguras; y facilitar las relaciones de los
ciudadanos, clientes o proveedores con la administración pública o empresas. Los
procesos mediante los cuales se aprueban, revisan y firman electrónicamente estos
documentos puede estar automatizados en los distintos sistemas de gestión del
negocio.

El gran reto es la gestión a largo plazo de estos certificados y firmas electrónicas. Las
firmas longevas que permiten demostrar su autenticidad, validez y no-repudio en un
determinado instante son la solución. Los formatos de firma electrónica de larga
duración facilitan que los documentos firmados electrónicamente puedan seguir
siendo válidos durante largos períodos de tiempo, aunque se hayan roto sus
algoritmos y aunque los certificados electrónicos que los emitieron hayan perdido su
validez. Proporcionan información adicional de su validez, como el sellado de tiempo
(que muestra la fecha y hora en que el documento fue firmado), la información sobre
la cadena de certificación y el estado de revocación de los certificados electrónicos.
Las plataformas de firmas electrónicas solucionan esta gestión a largo plazo.

1.3.8. La externalización de la gestión de los activos de información y evidencias

digitales en entornos cloud (nube). Las empresas y administraciones públicas
desconfían en gestionar y almacenar sus activos digitales de información en la nube,
sin considerar que estos centros de datos que ofrecen este servicio son mucho más
seguros que los de la propia organización.

Algunas de las preguntas esenciales que se deben plantear son: si la legislación,

normas y regulaciones le permiten el servicio en la nube y si obligan a controlar en
qué país se almacenan los activos digitales de información (y sus copias de seguridad)
y la jurisdicción por la que se rigen; quiénes serán los propietarios de la información;
en qué formatos específicos se archivarán; cómo se protegerá su integridad, fiabilidad,
autenticidad y disponibilidad durante todo el tiempo que dure el servicio; cómo se

406
aplicarán los períodos de retención o disposición; cuál será la rapidez en el acceso
por usuarios y auditores; cómo se entregarán los activos digitales de información con
sus correspondientes metadatos, su historial de eventos, y sus relaciones cuando
haya finalizado el servicio; y cómo se destruirán sin que quede ningún rastro de ellos
en el proveedor.

1.3.9. La integración de los sistemas de e-administración con los sistemas de gestión

de activos digitales y evidencias de la organización. Las administraciones públicas y
las empresas están facilitando a los ciudadanos y clientes poder realizar trámites de
una forma telemática a través de sus sedes web mediante un ordenador o cualquier
tipo de dispositivo móvil. Facilitan el presentar solicitudes, escritos, comunicaciones o
documentos, y en servicios más complejos ofrecen a clientes y ciudadanos poder
consultar online la información de los procedimientos administrativos que se estén
tramitando pudiendo obtener entre otras informaciones: su estado, las tareas
realizadas o consultar los documentos anexos al trámite. Estos sistemas deberían
estar integrados con los sistemas de gestión de los documentos de la organización.
Es decir, cuando un ciudadano o cliente presenta un documento en el registro de
entrada de la entidad, este documento debería capturarse e integrarse en su
correspondiente procedimiento expediente del sistema de gestión documental.

10.3.10. La seguridad y ciberseguridad de la información. La legislación, normas y

regulaciones obligan a controlar los accesos de los usuarios con más rigurosidad, y
por ello, son esenciales para el control y el funcionamiento del negocio. Esta gestión
única facilita el cumplir con las políticas de acceso de la organización, asegurando el
control de los roles y perfiles de los usuarios, controlando su autenticación, los niveles
de acceso y las acciones autorizadas con el fin de proteger los activos digitales de la
organización.

El sistema de gestión de seguridad de la información debería proteger la integridad,

autenticidad, fiabilidad y disponibilidad de los activos de información y evidencias de
la organización, tanto digital como física. El proceso de gestión de seguridad de la

407
información debe ser sistemático, estar documentado y comunicarse a todos los
miembros y partes interesadas de la organización. El sistema de gestión de la
seguridad de la información (ISO 27000) y el sistema de gestión para los documentos
(familia ISO 30300) deberían estar integrados.

1.3.11. La reutilización de los activos de información y evidencias digitales. Aunque se

haya guardado un activo de información o evidencia digital como record, los sistemas
no deben impedir que se pueda reutilizar su contenido en el momento en que se
necesiten en otros contextos, no sólo del negocio actual sino también en un futuro, las
aplicaciones informáticas de gestión de documentos y de records deben facilitar que
se repliquen y se pueda gestionar como otro record distinto con el debido control. Esta
reutilización se debería contemplar en las políticas de creación y retención de los
documentos.

1.3.12. La rentabilización del contenido de los activos y evidencias digitales: el Big

Data. En los negocios se utilizan diversos sistemas que transforman los datos en
información818, actualmente los Big data son sistemas que son capaces de gestionar
grandes volúmenes de datos e información. El Big Data permite recolectar y analizar
grandes volúmenes de información ofreciendo resultados mucho más rápidos y
precisos que si se realiza el análisis con las técnicas de muestreo tradicionales.
Permite predecir, por ejemplo, las preferencias de los clientes para ofrecerles ofertas
personalizadas. El Big Data permite hacer pronósticos sobre el comportamiento
humano, de este modo el futuro de vuelve predecible y controlable”819.

Entre los usos y oportunidades del Big Data tenemos: i) Mediante tecnología de
análisis de información, tanto estructurada como no estructurada, los registros de
pacientes, planes de salud, información de seguros y otros tipos de documentos, se

818 Data Warehousing (DW), Enterprise Information Management (EIM), Management Information
Systems (MIS), Executive Information Systems (EIS), Business Intelligence (BI), y el Big data.
819 PALMA VILLALÓN, María del Valle. “Los 12 grandes retos en la gestión de los activos de información

y evidencias en la era digital”. Revista Transformación Digital 6 de mayo de 2014.

http://www.revistatransformaciondigital.com/2014/05/06/los-12-grandes-retos-en-la-gestion-de-los-
activos-de-informacion-y-evidencias-en-la-era-digital/

408
pueden proporcionar diagnósticos u opciones de tratamiento para el cuidado de la
salud; ii) Se logra mantener calidad y productividad de la Administración con
presupuestos ajustados; iii): Se despliegan sensores en los productos de empresas
manufactureras para recibir datos de telemetría. Ésta telemetría también revela
patrones de uso, tasas de fracaso y otras oportunidades de mejora de productos que
pueden reducir los costos de desarrollo y montaje; iv) El análisis de Big data ofrece a
empresas turísticas la capacidad de recopilar datos de los clientes para mantenerlos
más satisfechos; v) la proliferación de teléfonos inteligentes y dispositivos GPS ofrece
posibilidades de mejorar la publicidad a los anunciantes de dirigirse a los
consumidores cuando están cerca de un establecimiento comercial; se abren nuevos
ingresos para los proveedores de servicios y nuevos oportunidades para las
empresas, “vi) Uso de la voluminosa información histórica de un Call Center con el fin
de mejorar la interacción con el cliente y aumentar su satisfacción vii) Uso de
contenido de medios sociales para mejorar y comprender más rápidamente el
sentimiento del cliente y mejorar los productos, los servicios y la interacción con el
cliente. viii) Detección y prevención de fraudes en cualquier empresa que procese
transacciones financieras online: compras, actividades bancarias, inversiones,
seguros y atención médica. ix) Uso de información de transacciones de mercados
financieros para evaluar de manera ágil el riesgo y tomar medidas correctivas”820.

2. GESTIÓN DE DOCUMENTOS ELECTRÓNICOS (DOCUMENT

MANAGEMENT).

Ya se ha afirmado que la información es el eje de cualquier actividad social, económica

y cultural de organizaciones y particulares, y su gestión es el vehículo principal de esta
actividad. Cuando se gestiona información y se requiere la posibilidad de que sea
utilizada en cualquier momento, es necesario que esté registrada en algún soporte
que se conserve y sea accesible en cualquier momento a efecto de que le confiera
durabilidad a esa información. Es decir, “gestionar información equivale a gestionar

820
Big Data: ¿En qué consiste? Su importancia, desafíos y gobernabilidad. Página web: Power Data.
https://www.powerdata.es/big-data

409
documentos”821; lo que significa que se opta por un concepto muy amplio de
documento, tan amplio como el que surge en el repertorio de aplicaciones de las
tecnologías de la información y las comunicaciones respecto de la documentación
administrativa o de archivo.

El profesor VALERO822 de manera clara expresa que desde lo jurídico, normativa y

doctrinalmente, la despreocupación ha sido la nota general por lo que respecta a la
gestión documental de la actividad administrativa, pero que el actual proceso de
modernización tecnológica de la actividad administrativa y las relaciones con los
ciudadanos ha supuesto una revitalización del documento administrativo como objeto
de estudio, actitud en gran medida justificada no solo por la importancia de las
materias relativas a la gestión documental sino, además y sobre todo, por los nuevos
problemas, retos y desafíos que conlleva la utilización de medios electrónicos. Y en
términos de BARNES823 cuando expresa que no se trata tan solo de “una simplista
incorporación de nuevas tecnologías al trabajo administrativo”, el profesor VALERO
hace un llamado a que los avances normativos en sede tecnológica no se limitan a
una mera transposición del procedimiento de papel a su versión electrónica.

2.1. Sobre el concepto de gestión de documentos.

Acierta el profesor MARTINEZ en afirmar que “el modelo de gestión documental

electrónica permita aumentar las posibilidades de recuperación, búsqueda
documental e incluso transmisiones electrónicas y accesos automatizados a los datos,
lo que en la gestión documental en papel resulta sencillamente impensable”824.

821 SERRA. “Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan”. Op. cit. pág. 14.
822 VALERO TORRIJOS, J. “La Gestión y Conservación del Documento Administrativo Electrónico”.
Colección Estudios jurídicos No.16. El Documento Electrónico: Aspectos Jurídicos, Tecnológicos y
Archivísticos. José Luis Basco DIAZ MODESTO; J. FABRA VALLS (EDS.) Zulima Sánchez Sánchez.
Coordinadora. Biblioteca de la Universitat JAUME 2008.
823 BARNÉS, J. “Sobre el procedimiento administrativo: evolución y perspectivas”. Innovación y reforma

en el derecho administrativo. Op cit. pág. 263.

824 MARTINEZ GUTIERREZ, R. El Régimen Jurídico del Nuevo Procedimiento…. Op. cit.

410
Por su parte SERRA expresa que el papel es contundente por cuanto permite
sobrellevar los errores y soporta mejor una mala gestión. “La gestión documental
basada en papel proporciona una flexibilidad que no permiten los documentos
electrónicos. Los documentos electrónicos requieren una gestión mucho más
pulcra y mejor estructurada o su validez queda gravemente cuestionada”825.

La gestión documental electrónica emula los flujos y procesos de trabajo que los
documentos llevan a cabo en una organización: creación, aprobación, emisión y
archivo, con la certeza jurídica y trazabilidad que los documentos y actos
administrativos requieren.

SERRA define la gestión documental como “un proceso transversal de la gestión

administrativa encargada de conseguir eficacia y economía en la creación,
mantenimiento, conservación, utilización y valoración de los documentos a lo
largo de todo su ciclo de vida, por lo que se integra en todos los procesos que
llevan a cabo las distintas áreas de una organización”826. La norma ISO 15489-
2001 hace referencia a la gestión de documentos que involucra los electrónicos,
independiente del formato o soporte de los documentos y de las tecnologías utilizadas.

2.2. Procesos que hacen parte de una plataforma de gestión documental.

Una plataforma de gestión documental obedece al ciclo de vida de los documentos, y

se desarrolla a la medida o basadas en productos, cumpliendo con la cobertura
funcional para desarrollar 9 procesos así:

“i) Captura de los documentos (por diferentes canales, formularios on-line,

interoperabilidad con otros sistemas); ii) procesamiento documental, capacidad de
crear documentos usando editores, plantillas y la interoperabilidad con procesadores
de textos para poder compartir por diferentes medios y canales y generar documentos

825 SERRA. Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan. Op. cit. pág. 39.
826 Ibídem.

411
en forma colectiva. Esta funcionalidad debe además permitir establecer modelos de
jerarquía documental (expediente, documento padre, documentos hijos, etc.); iii)
Clasificación, la plataforma debe permitir la clasificación en base a diferentes atributos,
etiquetas, categorías y mecanismos que permitan su agrupación. En esta área se hace
relevante la gestión de taxonomías y metadata de los documentos; iv) Búsqueda y
recuperación, todo sistema DMS (Document Management Systems) debe permitir la
búsqueda de documentos por diferentes criterios, así como mecanismos de
recuperación en forma simple de información estructurada y no estructurada; v)
Gestión de versiones, la plataforma debe contar con la capacidad de gestionar
versiones de los documentos y su evolución en el tiempo, así como establecer su
trazabilidad; vi) Flujos de trabajo, debe contar con herramientas y con funcionalidades
al menos en forma incipiente de establecer flujos de trabajo con los documentos y
como estos circulan por la organización; vii) Múltiples formatos, debe permitir el trabajo
con documentos en múltiples formatos y estándares (XML, HTML, CSV, TXT, PDF),
al menos aquellos que son más utilizados. En algunas áreas se requiere poder
procesar data adjunta que no es precisamente del tipo documental, (Ej.: imágenes,
multimedia, sonidos y otros; viii) Seguridad, la plataforma debe contar con
mecanismos de seguridad de la data; ix) Archivo, debe contar con mecanismos de
archiving de la historia y esquemas de categorización y archivado”827.

2.3. Fases del proceso de la gestión de documentos.

De acuerdo con la norma ISO 15489, el proceso de gestión de documentos se

compone de siete fases. Sin embargo, en términos de sistemas electrónicos algunas
fases pueden realizarse en un mismo momento o en diferente orden al descrito a
continuación828:

827 BARROS, A. “Gestión Documental Digital, un gran desafío”. 30 enero, 2017, en web
http://www.alejandrobarros.com/gestion-documental-digital-un-gran-desafio/.
828 ALONSO; GARCIA; LLOVERAS. “La norma ISO 15489:…”. Op. cit.

412
2.3.1. Incorporación de documentos. Implica seleccionar los documentos que hay que
archivar o capturar digitalmente. Esta captura puede realizarse mediante la asignación
de metadatos incrustados en el documento o asociados al mismo.

2.3.2. Registro. Es formalizar la incorporación de un documento (dejar constancia de

que un documento fue creado o recibido) mediante un identificador único y una breve
información descriptiva que facilite su posterior recuperación.

2.3.3. Clasificación. Permite identificar la categoría a la que pertenece un documento,

teniendo en cuenta la actividad de la organización con la cual se relaciona y de la cual
es evidencia. Concreta el lugar que ocupa cada documento en el cuadro de
clasificación. Tienen un código de clasificación que indica la "dirección" de un
documento, que especifica su ubicación y facilita su recuperación.

2.3.4. Almacenamiento. Este proceso tiene por objeto mantener y preservar los
documentos asegurando su autenticidad, fiabilidad, integridad y disponibilidad durante
el periodo de tiempo necesario. Responde al principio de la ISO 15489 relacionada con
garantizar que los documentos se conservan en entorno seguro.

2.3.5. Acceso. Regula a quién se permite llevar a cabo una operación relacionada con
un documento (creación, consulta, modificación, eliminación) y en qué circunstancias,
aplicando el control previsto en la tabla de acceso y seguridad.

2.3.6. Trazabilidad o seguimiento del "rastro" de un documento. Controla el uso y

movimiento de los documentos a efecto de garantizar, por un lado, que solo los usuarios
con permisos adecuados lleven a cabo actividades asignadas y, por otro lado, que los
documentos sean localizados siempre que se necesiten.

2.3.7. Disposición. Agotado el plazo de conservación establecido para un

documento, se aplica la disposición prevista en el calendario de conservación
(eliminación, conservación permanente, transferencia a otro sistema archivístico).

413
2.4. Principios que rigen los programas de gestión de documentos.

Para desarrollar un programa de gestión de documentos, se debe establecer la política y

las responsabilidades de acuerdo con las necesidades de la organización. La norma ISO
15489-1, señala tres principios así:

2.4.1. Las organizaciones deben crear y mantener documentos auténticos, fiables y

utilizables, y proteger la integridad de dichos documentos durante todo el tiempo que
sea necesario, esto garantiza la continuidad de la gestión, cumplimiento de los
reglamentos y facilita la rendición de cuentas829.

2.4.2. Los planes para asegurar la continuidad de las actividades de la organización y

las medidas de emergencia, como parte del análisis de riesgos, deberían garantizar la
identificación, protección y recuperación de los documentos que son esenciales para
el funcionamiento de la organización.

2.4.3. Las reglas aplicables a la creación y la incorporación de documentos y metadatos

relativos a los mismos deberían incluirse en los procedimientos que rigen todos los
procesos de negocio en los que se requiere una evidencia de la actividad de la
organización; cómo se vinculan y gestionan los metadatos a lo largo del tiempo830.

El propósito de un esquema de metadatos para la gestión del documento electrónico

“es asegurar que los documentos sean auténticos, íntegros, fiables, disponibles tanto
en un instante dado como a lo largo del tiempo, así como garantizar su conservación
a largo plazo. Además de los metadatos mínimos obligatorios se incluye otros
metadatos complementarios en determinados procesos de gestión documental,
imprescindibles para una correcta gestión documental”831.

829 WETTENGEL; MILLER; BUTIKOFER; ASHLEY; FONNES; BARATA. “Documentos Electrónicos:

Manual para Archiveros…”. Op. cit. pág. 26.
830 ALONSO; GARCIA; LLOVERAS. “La norma ISO 15489:…”. Op. cit.
831 Ibídem.

414
2.5. Gestión documental desde la perspectiva de la escogencia del modelo
documental.

La modernización de las organizaciones, implica reorganización con afectación en el

rediseño de procedimientos e integración de los diferentes procesos de gestión; un
proceso de cambio que encaja con normalización de prácticas, automatización de
flujos de trabajo y documentos administrativos (confianza en la validez jurídica y
probatoria de los e-documentos). Lo anterior lleva a la necesidad de optimizar la gestión
en el control de las responsabilidades en la producción documental, su validación,
condiciones de acceso y requisitos de preservación de documentos.

De lo anterior se extrae las siguientes observaciones: “i) la conveniencia de un único

sistema de gestión documental –SGD- en la organización, ii) la existencia de
características específicas en los documentos electrónicos para su gestión e
integración en un SGD, iii) algunos de los procesos asociados a los documentos
electrónicos durante su ciclo de vida se convierten en críticos para el mantenimiento
de su integridad, fiabilidad y autenticidad, iv) el establecimiento de una política de
preservación que abarque todo el ciclo de vida de la documentación es indispensable
para garantizar la creación, gestión y mantenimiento de documentos electrónicos bajo
las condiciones de integridad, fiabilidad, autenticidad y usabilidad”832.

Desde hace 50 años el CIA833 ha promovido iniciativas de alcance estatal en la

búsqueda de estándares válidos, muy especialmente en la década de los años 90
entorno al debate entre los modelos basados en el continuidad y en el ciclo vital.

832
CASELLAS, Ll-E. “La gestión de los documentos electrónicos: normas de referencia y contexto
tecnológico”. ASARCA Forma 5, 2009. Pág. 4-5
833 El Consejo Internacional de Archivos (CIA) “es una organización no gubernamental creada en 1948

para promover la cooperación, la investigación y el desarrollo internacionales en todos los campos

relacionados con los archivos, con sede en París, Francia”. Consulta Wikipedia 3 de noviembre de
2017.

415
Es así como “el crecimiento exponencial de los documentos electrónicos ha trasladado
el ámbito de trabajo del contexto de los metadatos de archivos hacia el principio del
ciclo de vida de los documentos”834. El “modelo del ciclo de vida”, el más antiguo en
la tradición archivística, se ve complementado con el “modelo de continuidad”, surgida
en el ámbito archivístico australiano, que entiende la gestión documental como un
sistema integrado de procesos de gestión a lo largo de toda la existencia de los
documentos, los datos descriptivos se generan continuamente y, por tanto, los
metadatos deben crearse en cualquiera de las fases de ese proceso.

El ciclo de vida de los documentos ilustra el tránsito de los documentos a lo largo de

las fases de actividad, semiactividad e inactividad. “Cada una de las fases del ciclo se
relaciona con un tipo de archivo: desde el archivo de oficina, en una etapa de creación
y tramitación de los documentos; pasando por el archivo central, al que las oficinas
deben transferir las series documentales una vez transcurridos los plazos fijados en
el calendario de conservación; llegando al archivo intermedio, custodio y gestor de las
series valoradas por los archivos centrales; hasta el archivo histórico, responsable de
conservar, procesar y difundir aquellos documentos considerados históricos o de
conservación permanente”835.

Así pues, “las directrices de la ISO 15489 refuerzan las estrategias propuestas por la
Guide for Managing Electronics Records, según las cuales los servicios de archivo
deben implicarse en todas las fases del ciclo vital de los documentos electrónicos: la
fase de concepción del sistema, de creación de los documentos y de su mantenimiento
a lo largo del tiempo, es en la fase de diseño del sistema donde hay que identificar y
definir los requisitos que garanticen que el contenido, el contexto y la estructura de los
documentos electrónicos aportarán evidencia de la actividad y, por consiguiente, valor

834ALVITE DÍEZ. “Metadatos en el Contexto Archivístico”. Op. cit.

835
Política de gestión de documentos electrónicos del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte
MECD- Preguntas Frecuentes. ¿Qué se entiende por ciclo de vida de los documentos?
https://www.mecd.gob.es/dms/mecd/cultura-mecd/areas-cultura/archivos/recursos-
profesionales/documentos-electronicos/pgde-mecd-preguntas-frecuentes/pgde-mecd-preguntas-
frecuentes.pdf

416
probatorio. Asimismo, también es en esta fase cuando hay que establecer los
requisitos para identificar, capturar y preservar los documentos electrónicos”836.

Por su parte, en el “modelo de continuidad” a diferencia de la visión del “ciclo de vida”,

se percibe a los documentos de archivo “en constante transformación que van
adquiriendo nuevos significados a través del tiempo y el espacio, sin una separación
por etapas; también involucra al archivista o gestor de documentos en la creación del
documento, en el diseño del sistema de gestión documental, para establecer
estrategias y metodologías para valorar, describir y preservar los documentos de
archivo”837.

De acuerdo con BANTIN, la mayor diferencia entre el “ciclo de vida” y el “modelo de

continuidad” son las responsabilidades asociadas a la gestión de documentos.
“Mientras que en el ´ciclo de vida´, los archivos en etapa activa y semiactiva son
responsabilidad de sus creadores, y los de valor permanente pasan a ser
responsabilidad de los archivistas; en el ´modelo de continuidad´ se pretende que la
gestión de documentos sea una integración de responsabilidades de los archivistas
desde el diseño de un sistema de gestión electrónico que incorpora a los metadatos
para dar contexto a los documentos; por tanto el modelo de continuidad se orienta
más al sistema de gestión documental”838. Los conceptos “ciclo de vida” y “modelo de
continuidad” son base para la elaboración de normas, especificaciones y lineamientos
útiles a la gestión de los archivos.

2.6. Normas según Modelo de requisitos sobre Gestión de Documentos.

Revisemos junto con BARNARD, “las normas o modelos producidos por aquellas
organizaciones que establecen un marco de trabajo sobre algún aspecto concreto de
la Gestión de Documentos”839, así:

836 CERMENO MARTORELL y CASELLAS I SERRA. “La Norma ISO 15489…” Op. cit. pág. 33-34.
837 BARNARD AMOZORRUTIA. “Estándares e Iniciativas para la Gestión de Archivos” Op. cit.
838 BANTIN, P. “Understanding data and Information Systems for Recordkeeping”. “Comprensión de los

sistemas de datos e información para el mantenimiento de registros”. Neal-Schuman Publishers, 2008.

839 BARNARD. “Estándares e Iniciativas para la Gestión de Archivos” Op. cit.

417
2.6.1. Acorde al Modelo “ciclo de vida”. (Consejo Internacional de Archivos -ICA-)

A) Norma Internacional General de Descripción Archivística –ISAD (G)-. Guía

general útil para describir archivos; base para desarrollo de estándares nacionales. La
norma integra un grupo de reglas de descripción independientes al tipo documental o
soporte físico; no aplica a mapas o registros de música.

B) Norma Internacional sobre los Registros de Autoridad de Archivos relativos a

Instituciones, Personas y Familias. –ISAAR (CPF)- 2004. Guía de registros de
autoridad de archivos para elaboración de descripciones, adecuadas y explicativas de
instituciones, personas y familias asociadas a la producción y gestión de archivos.

C) Norma Internacional para la Descripción de Funciones -ICA-ISDF- (2007).

Orientadora para la elaboración de descripciones de funciones, tanto en actividades
de la gestión de documentos como en la explicación de la procedencia de los
documentos de archivo, de instituciones asociadas con la producción y la
conservación de documentos de archivo.

D) Norma internacional para describir instituciones que custodian fondos de

archivo -ICA-ISDIAH-. “Su objetivo es facilitar la descripción de organismos o
instituciones cuya función primordial es la conservación de los documentos de archivo
y su difusión al público”, diferente de la existencia de archivos con otro tipo de
funciones como bibliotecas o museos.

E) Estándar de intercambio de documentos de archivo –BRS- 2008.

“Especificaciones para los requisitos de actividades en organizaciones; describe una
parte del proceso de transferencia de custodia de los documentos digitales de archivo
de un sistema a otro”; comprende la responsabilidad de preservación y acceso;
compatible con la ISO-15489.

418
2.6.2. Acorde con el “Modelo de Continuidad”. (Normas ISO y otras).

F) ISO 15489- 2001. Sobre Administración de Documentos de Archivo. Este

modelo no se limita a definir los requisitos que deben cumplir los sistemas de
gestión de documentos electrónicos, sino que incluye las funcionalidades que debe
incorporar cualquier aplicación genérica o de negocio de la organización para
gestionar adecuadamente la información electrónica de archivo.

G) ISO 14721:2003. Modelo de referencia para un sistema de información

archivístico abierto –OAIS-; proporciona un esquema funcional para preservar objetos
digitales en repositorios confiables que incluye el proceso de gestión.

H) ISO 23081:2004. Procesos para la gestión de documentos de archivo-

Metadatos para documentos de archivo.

I) ISO/TR 26122:2008. Análisis de procesos de trabajo para documentos desde

la perspectiva de creación, captura y control de los documentos de archivo.

Otras normas que son referentes en el ámbito internacional:

J) DoD.5015.2 Gestión de Documentos Electrónicos. Estándar de criterios para el

diseño de aplicaciones de software, “se orientan a la preservación de la integridad de
documentos de archivo electrónicos. Esto mediante la aplicación de las ciencias
archivística y diplomática a fin de desarrollar requisitos funcionales para la gestión
documental electrónica útil a la preservación de la autenticidad y fiabilidad de los
documentos de archivo, desde la perspectiva del ciclo de vida de los documentos”840.
Desde el año 2000 en uso por cualquier dependencia gubernamental de E.U. La 3ª
versión 2007, establece los requisitos básicos que, según necesidades operacionales,
regulatorias y legales, deben cumplir los productos con aplicaciones para la gestión
documental. Incluye requisitos obligatorios en el manejo de archivos electrónicos tales

840 E.U. 1ª versión 1997.

419
como: la obligatoriedad de los sistemas de gestión documental para manejar archivos
en cualquier formato, la instrumentación de cuadros de clasificación y tablas de
vigencias, accesos controlados a usuarios, gestores de documentos; establece
requisitos para el manejo de archivos con información clasificada, así como aquellos
para el manejo de archivos relacionados con las disposiciones en materia de
privacidad y libertad de información. También vale la pena mencionar de ese país la
Electronic Records Management Initiative o la norma DoD 5012.2- STD, iniciativa de
los Archivos Nacionales (NARA) y la Universidad de Pittsburg.

L) Proyecto de investigación internacional -InterPARES. Para la preservación

permanente de archivos electrónicos auténticos (Research on Permanent Authentic
Records in Elecrroniyc System) (Canadá y Estados Unidos). InterPARES ha contado
con la participación de universidades, instituciones archivísticas y empresas privadas
de diferentes países, entre ellas el mismo NARA y la Unión Europea. InterPARES 1
(1999-2001). Durante esta etapa se llevaron a cabo estudios dedicados a desarrollar
el conocimiento teórico y metodológico necesario para la conservación permanente
de los documentos electrónicos auténticos generados por los sistemas informáticos,
asegurar la autenticidad de archivos creados o mantenidos en bases de datos y
sistemas electrónicos de gestión documental que ya se encontraban en archivos
históricos, teniendo en cuenta la visión del preservador.

InterPARES 2 Victorian Electronic Records Strategy) (Australia) (2002-2007) tomó

como objeto de estudio la fiabilidad, la exactitud y la autenticidad de los documentos
electrónicos durante todo su ciclo de vida y trata de resolver los problemas de la
captura, gestión y conservación de los documentos electrónicos, proporcionando
normas, guías, directrices para la implementación de proyectos destinados a la
normalización y la autenticidad de los documentos electrónicos.

K) Proyecto “Modelo de Requisitos para la Gestión de Documentos Electrónicos

de Archivo –MoReq”, (2001) financiado por el Programa de la Comisión Europea para
Intercambio Datos entre Administraciones. MoReq versión 2 (2008), sirve como

420
modelo de evaluación de programas sectoriales o de sistemas globales de gestión de
documentos electrónicos de archivo de los países miembros de la Unión Europea. Es
una herramienta de uso práctico para orientar a las organizaciones a satisfacer las
necesidades de su actividad en la administración de documentos de archivo en papel
y electrónicos.

M) Existen otras iniciativas para la preservación de archivos digitales dentro de las

cuales se encuentran E.David, PADI, Digital Preservation Europe o el Proyecto
Caspar. EROS (Electronic Records From Office System) (Reino Unido) se encarga
de la gestión, evaluación y la preservación de los documentos electrónicos
generados por la administración. Por su parte, la UNESCO, en noviembre de 2003,
adoptó la Carta para la Preservación del Patrimonio Digital estableciendo directrices
sobre la materia. En Latinoamérica, sobresalen las actividades desarrolladas para la
elaboración del Modelo de Requisitos para sistemas electrónicos de gestión de
archivística de documentos (E-Arq), presentado por el gobierno de Brasil en 2007841.

2.7. Conservación permanente de los documentos electrónicos. El caso

MoReq2.

La búsqueda de soluciones archivísticas a la gestión de documentos electrónicos de

archivo842 ha llevado a distintas instituciones a desarrollar proyectos de investigación
relacionados con la conservación de documentos a lo largo del tiempo. “En 1996 tuvo
lugar en Bruselas el primer foro multidisciplinar -DLM-Forum-, sobre la problemática
de la gestión y la conservación de los documentos electrónicos. El objetivo del Foro
era garantizar el acceso de los ciudadanos a la documentación pública en formato
digital y la protección de sus derechos mediante la conservación permanente de los
documentos electrónicos… Una conclusión fue la necesidad de conseguir la

841 http://www.conarq.arquivonacional.gov.br/images/ctde/apresentacoes_gestao/chile__earq__ctde_2007.pdf
842El Consejo International de Archivos [CIA] elaboró un manual en 1997 ( Actualizado en 2006)
para orientar la gestión de los documentos electrónicos desde una perspectiva archivista (CIA, 1997).

421
participación del sector privado (especialmente productor de software), para resolver
los problemas derivados de la gestión de los e-documentos de archivo”843

La Comisión Europea en el marco del programa IDA (Intercambio de Datos entre

Administraciones) encargó a la consultora Cornwell Affiliates (consultora británica)
que a su vez, convocó a expertos tanto de la Unión Europea y otros países para la
elaboración de un modelo de requisitos funcionales para los sistemas de gestión de
documentos electrónicos de archivo (SGDEA), cuyo resultado fue el Model
requirements for the management of electronic records (MoReq), que se constituyó en
una especificación genérica de sistemas informatizados para la gestión de documentos
electrónicos para que pudiera utilizarse fácilmente y aplicarse en toda Europa, sería un
modelo de referencia para la definición de funcionalidades en el mercado europeo
de soluciones de gestión documental 844.

MoReq2 disponible desde 2008 se desarrolló en el marco del programa IDABC845 de

la Comisión Europea. MoReq2 permite evaluar separadamente conjuntos de
funcionalidades propios de distintos tipos de software relacionado con la gestión
documental; proporcionando requisitos funcionales relativos a los sistemas de
clasificación, a la seguridad, la valoración, la selección, la transferencia, la
conservación y la eliminación de documentos, a su captura, a los identificadores y los
sistemas de referencia, a la búsqueda y la representación de los documentos y,
finalmente, a la administración del sistema.

MoReq2 es un modelo de metadatos que tiene por objetivo no solo definir los
metadatos necesarios para el funcionamiento y la interoperabilidad de los sistemas de
gestión documental, sino también servir de base para la elaboración de un esquema

843 SERRA. “Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan”. Op. cit. pág. 63.
844 SENDIN GARCIA y GOMEZ DIAZ. “Régimen Jurídico de los Documentos…” Op. cit.
845 El IDABC (Interoperable Delivery of European eGovernment Services to public Administrations,

Businesses and Citizens) ha desarrolló el «Modelo de requisitos para la gestión de documentos de

archivo electrónicos», de eficacia limitada si la organización en la que se implante no disponga de una
política corporativa de gestión de documentos que abarque todo el ciclo de vida de los mismos.

422
XML que haga posible una implementación directa del modelo de descripción. Este
modelo de metadatos garantiza la interoperabilidad entre sistemas de gestión de
documentos electrónicos, así como la creación, desarrollo y uso del esquema XML.

Moreq2 trae controles y seguridad, cuadros de clasificación, incorporación de

documentos, conservación y eliminación, recuperación y presentación de
documentos, referencias, búsquedas y funciones administrativas. También se señalan
otras funciones, como los flujos de trabajo, la codificación, la gestión de documentos no
electrónicos, las firmas electrónicas y las marcas de agua. De igual forma, la
especificación contempla requisitos no funcionales como la facilidad de utilización, y
las normas técnicas y de escalabilidad.

MoReq2 se alinea parcialmente con ISO 23081-2 que dice que los elementos de
metadatos pueden tomar su valor de esquemas de codificación y fuentes autorizadas,
que incluyen listas predefinidas, clasificaciones, vocabularios controlados o
taxonomías.

2.8. Incidencia de la tecnología en la gestión documental de la Administración

Pública846.

VALERO afirma que actualmente se redefine la gestión documental, pasando de un

modelo en el que se solicita la información a la cual se tiene derecho o se precisa de
ella para el ejercicio de sus funciones y competencias; a otro al que se accede sin
intermediación, es decir, el ciudadano mediante accesos e interconexiones
automatizadas de bases de datos es quien interviene de manera directa con el
personal al servicio de las Administraciones Publicas, que le ofrecen una respuesta
con mayor capacidad y oportunidad. Lo anterior implica un ajuste previo a los permisos
de seguridad en los sistemas utilizados, a efecto de constatar los accesos indebidos
y adoptar las medidas correctoras que procedan.

846 VALERO. “La Gestión y Conservación del Documento Administrativo…”. Op. Cit.

423
Sin embargo, a pesar que en el nuevo modelo la garantía de la información y la
responsabilidad parece no recaer en lo organizativo, sino en gran medida en la
tecnología847, en sus múltiples bases de datos848, cuyo control ya no depende en
exclusiva del órgano o unidad administrativa bajo cuya supervisión se tramita el
procedimiento administrativo; en efecto la tecnología posibilita la simplificación en el
procedimiento administrativo al permitir la realización de trámites documentales
automatizados entre las Administraciones Públicas, sobre presupuestos tecnológicos
y organizativos basados en interoperabilidad que implican la no intervención del
ciudadano; al respecto VALERO afirma que la simplificación del procedimiento
administrativo no se encuentra en la tecnología en sí misma, sino en aprovechar las
sinergias y posibilidades del proceso de modernización tecnológica para hacer un
replanteamiento de la gestión documental, a efecto que tenga la misma importancia
una constancia documental, que garantizar tecnológicamente los principios de
integridad y autenticidad, ante los riesgos de seguridad por falta de actualización de
la plataforma. De hecho integridad, autenticidad, validez y eficacia del documento
electrónico, dependerán técnicamente de la intervención de un tercero, un prestador
de servicios de certificación.

La gestión documental no solo es una herramienta clave “para la modernización

tecnológica en las Administraciones, convirtiéndose en uno de los ejes en que se
apoye el liderazgo político y administrativo imprescindible para superar las dificultades
que conlleva el diseño y ejecución de cualquier proyecto relacionado con la
administración electrónica”849. Más aún, el modelo de gestión documental se refuerza
con las medidas normativas que establecen mandatos determinantes en relación con
el uso de medios electrónicos, con la agilización de los procedimientos

847 En la medida que posibilita una gestión más flexible de la información en poder de la Administración
Pública, tanto por lo que respecta a la accesibilidad como a la seguridad; Además orienta y da las
pautas respecto del rediseño funcional.
848 “El expediente electrónico permite implementar un sistema de gestión documental a partir de la

dispersión de la información, que puede encontrarse en múltiples bases de datos cuyo control no
depende del órgano o unidad administrativa. La garantía de los parámetros formales dependen en
buena medida de la tecnología. VALERO. “La Gestión y Conservación del Documento
Administrativo…”. Op. cit. pág. 270.
849 VALERO. Derecho, Innovación y Administración Electrónica. Op. cit. pág. 218.

424
administrativos y con la fluidez de la comunicación con los ciudadanos, para lo
cual se hará necesario la implantación de un sistema de gestión de documentos
que sustente el funcionamiento de los organismos

En la gestión documental de las Administraciones Publicas, una de las dificultades

más sentidas de la tecnología es “la existencia de la duplicidad en los soportes de
gestión documental… lo que incrementa los riesgos de divergencias en las versiones
y/o actualizaciones”850; tema aún más sensible si se refiere a los datos de personas
físicas, pues entra en juego la normativa sobre protección de los datos de carácter
personal; en consecuencia, deben implementarse las medidas de seguridad
adecuadas tanto desde el punto de vista técnico como organizativo”.

Desde la perspectiva de la integridad, autenticidad y conservación; el deber y la

necesidad de conservación en el tiempo de la información y de los documentos
administrativos supone plantearse “la creación y regulación de sistemas de
almacenamiento y registro electrónicos”851.

Tratándose de papel su accesibilidad “hacia el futuro se encuentra relativamente

asegurada en tanto sea posible localizar el documento y no se haya destruido,
situación que presenta dificultades en el soporte tecnológico, pues es necesario
siempre disponer de las aplicaciones y programas que sean compatibles con aquellos
que se utilizaron para generar el documento inicialmente pues, de lo contrario, nos
encontraríamos con la imposibilidad de acceder a la información aun cuando el
documento original no se hubiere destruido”852.

En el marco normativo de los documentos administrativos, no sustantivo sino

competencial, existe una actitud exhibicionista del legislador que impide la
homogeneidad en la regulación de la gestión documental, condición inexcusable de la

850 Ibíd., pág. 242.

851 Ibíd., pág. 243.
852 Ibídem.

425
modernización tecnológica de la actividad administrativa y del acceso de los
ciudadanos a los servicios públicos por medios electrónicos.

2.9. Avances e innovación en la gestión documental.

La adaptación de la gestión documental desde la perspectiva de la innovación

tecnológica en la tramitación de los procedimientos y las actuaciones administrativas
requiere centralización de políticas, de lo contrario difícilmente se podría adaptar a las
necesidades específicas de cada uno de los usuarios, esta centralización podría
asegurar la interoperabilidad de las aplicaciones y los sistemas de información 853.
Compartir los documentos electrónicos con otras organizaciones se garantiza
mediante la normalización con protocolos comunes (ej. un conjunto de metadatos)
o correspondencias que permitan la conversión bidireccional entre dos formatos de
información.

Los avances en la consolidación en la gestión documental, y en la cultura organizativa

en el entorno tecnológico de gestión de la información, se concretan en: “i) la
revolución de las herramientas de escritorio, pensadas para el usuario final; ii) la
integración de las aplicaciones y la compartición de tareas en grupo, con la
consiguiente posibilidad de automatización de flujos de trabajo, y el acceso y la
gestión simultánea de la información; iii) incremento espectacular y constante de la
capacidad de los equipos y de las herramientas de almacenamiento y recuperación
de datos; iv) desarrollo de arquitecturas de sistemas informáticos que agilizan el
acceso y la gestión de grandes volúmenes de datos de forma rápida y segura; v)
comunicación entre plataformas tecnológicas y sistemas informáticos diferentes y el
intercambio electrónico de datos en formato diferentes”854.

Una gestión documental acertada se realiza en un entorno hibrido, donde se

utilizan simultáneamente el soporte papel y el electrónico. En muchos casos, “el

853 Ibíd. pág. 291

854 CERMENO MARTORELL y CASELLAS I SERRA. “La Norma ISO 15489…” Op. cit. pág. 42.

426
papel no era el culpable del mal funcionamiento de las organizaciones, éste ha sido
un eficaz argumento para enmascarar otras responsabilidades”855. En palabras de
AL GORE, “se han mantenido burocracias de la era industrial en la era de la
información”.

Hasta ahora ha existido un énfasis por la seguridad de la información, por encima

de su conservación, de hecho la seguridad es un elemento clave en la generación
de confianza para el desarrollo de la administración y el comercio electrónico, que
al llevar asociado ese interés por la conservación, por esa acumulación geométrica
de masa de documentos originales electrónicos, lo coloca en un escenario
prioritario de preservación digital, pues es el producto de las transacciones
electrónicas tanto públicas (administración electrónica); como privadas en estricto
sentido (comercio electrónico).

2.10. La Política de Gestión de Documentos Electrónicos.

A la luz de la ISO 15489 las organizaciones que quieran implantar buenas prácticas
de gestión documental deberán establecer, documentar, mantener y promulgar una
política de gestión de documentos que aborde los procesos de forma transversal y
colaborativa, en este sentido la podemos definir como el conjunto de normas y
directrices que una organización, define (y respalda sus actividades) para la creación
y gestión de documentos en soporte digital de manera que los mismos tengan la
vocación de auténticos, íntegros, fiables y disponibles a lo largo del tiempo.

Esta política se elabora a partir del análisis de las actividades de la organización y

tiene en cuenta el entorno normativo (legislación, normativas específicas del sector,
normas y códigos de buenas prácticas de aplicación voluntaria), y debe ser coherente
con las demás políticas existentes (calidad, seguridad de la información,
responsabilidad social corporativa, etc.). Las políticas proporcionan el marco para la

855 SERRA. “Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan”. Op. cit. pág. 28.

427
adopción de criterios archivísticos, pero su implantación se produce a nivel de cada
sistema de archivo.

En la Política deben estar incluidos todos los procesos de gestión documental más
relevantes: captura, registro, clasificación, descripción mediante metadatos, acceso,
trazabilidad, calificación, conservación, transferencia, destrucción. Además, también
incluye otros tres procesos instrumentales (firma electrónica, digitalización y copiado
auténtico). La Política debe ser aprobada al más alto nivel dentro de la organización,
y asignar las responsabilidades de los diferentes actores implicados en la
coordinación, aplicación y supervisión. La clave de una política eficaz de gestión de
documentos es que este estrechamente vinculada a los procesos de trabajo en que
se producen los documentos y que estos deben documentar. El éxito de esta Política
depende del trabajo de todo el personal implicado dentro de una organización en este
proceso856.

La política y la práctica de la gestión de documentos dependerán de múltiples factores,

entre ellos, del nivel de toma de decisiones sea centralizado o descentralizado, según
se trate de una infraestructura organizativa de la Administración o de una
infraestructura técnica de la Administración, pues en este último por ejemplo la
Administración podría preferir tener una única infraestructura, a cambio de una
infraestructura descentralizada donde cada organismo tenga libertad para hacer lo
que desee para dar respuesta a sus propias necesidades, o viceversa.

3. SISTEMAS DE GESTIÓN DE LA ORGANIZACIÓN.

La gestión de los documentos se complementa con un sistema de gestión de la

organización, este sistema asegura una atención apropiada a los documentos creados
o recibidos por una organización como prueba de las actividades realizadas y su
preservación durante el tiempo que sean necesarios.

856
Política de gestión de documentos electrónicos del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte
MECD- Preguntas Frecuentes. ¿Qué se entiende por ciclo de vida de los documentos? Op cit.

428
“La necesidad de conservación en el tiempo de la información y, en concreto, de los
documentos administrativos, supone la necesidad de plantearse la creación y
regulación de sistemas de almacenamiento y registro electrónicos, hasta ahora el
papel permitía solventar el tema de forma sencilla: conservando los documentos en el
oportuno expediente o carpeta y, llegado el momento, depositando las series
documentales en un archivo que generalmente era un almacén”857.

Los sistemas de gestión de documentos de la organización “como parte de la e-

administración, deberían integrarse a los sistemas de gestión de activos de
información y evidencias digitales, es decir, cuando un ciudadano o cliente presenta
un documento en el registro de entrada de la entidad, este documento debería
capturarse e integrarse en su correspondiente expediente del sistema de gestión
documental. El diseño e implantación de un sistema de gestión de activos de
información y evidencias digitales es responsabilidad y debe ser liderada por la Alta
Dirección de la organización junto con el área de tecnología de la información y
comunicación y deberán participar las áreas jurídica, gestión de calidad, e-
administración, gestión documental, archivos, recursos humanos, gestión financiera,
etc.”858.

“Actualmente los activos de información y evidencias digitales de una organización se

suelen encontrar almacenados aisladamente en sitios diversos dentro o fuera de la
organización: gestores de correos electrónicos; distintos sistemas de gestión del
negocio; múltiples servidores compartidos; ordenadores y portátiles de la empresa;
tabletas o teléfonos móviles del personal; mensajería instantánea; gestores de
contenidos; gestores de procesos; sistemas colaborativos; servicios de
almacenamiento en la nube; redes sociales internas o externas; sedes web; intranets;
sistemas documentales, blogs, foros, etc. Estos activos deben ser controlados en

857 VALERO. “Derecho, Innovación y Administración Electrónica”. Op. cit.

858 PALMA. “Hacia una Economía de la Industria Digital”. Op. cit.

429
todos los entornos tecnológicos a efecto de aplicarles las políticas, estrategias y
procedimientos de los sistemas de gestión para documentos”859.

Según SERRA, las herramientas de gestión documental, aplicando un concepto

amplio de documento electrónico, se pueden agrupar en tres familias 860 de acuerdo
con sus funcionalidades:

➢ Los sistemas de gestión del ciclo de vida, para aquellos que permiten clasificar
los documentos, asignarles ciclos de vida y ejecutar dichos ciclos, esto es, garantiza
ser un repositorio seguro para la gestión de documentos y expedientes electrónicos en
las fases de archivo central, intermedio e histórico. La preocupación de las
organizaciones por cumplir con los requisitos legales de integridad, autenticidad y
asegurar su protección jurídica, incrementa el uso estos sistemas.

➢ Los sistemas de gestión de archivo electrónico, para aquellos que permiten

almacenar los documentos a largo plazo y gestionar su actualización tecnológica. Su
objeto es la documentación electrónica administrativa de archivo, aquella que
tiene carácter de documento original (record). Y su objetivo que se conserve
durante el tiempo necesario. Tienen como prioridad la integridad en la gestión, la
conservación y la eliminación de los documentos electrónicos mediante la definición de
reglas de aplicación automática y la monitorización de su ejecución. Sus usuarios
controlan procesos archivísticos más técnicos, como la conservación, valoración,
eliminación, transferencia y asignación de determinados metadatos de gestión y
conservación.

➢ Los sistemas de gestión de documentos electrónicos. Gestiona archivos y

expedientes electrónicos durante su fase de actividad administrativa y permite su
modificación; permiten la automatización de los procesos de captura, asignación de

859 Ibídem.
860 SERRA. “Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan”. Op. cit. pág. 47.

430
metadatos mínimos obligatorios, acceso y seguridad de la información o transferencia
en la gestión los documentos electrónicos.

3.1. Sistemas de gestión de documentos electrónicos.

Los sistemas de gestión de documentos electrónicos (electronic document management

systems o DMS) o sistemas de gestión documental, son la herramienta principal para
la gestión de los documentos electrónicos. Estos sistemas están concebidos para
gestionar los documentos a lo largo de su fase administrativa o activa. Gestionan los
documentos electrónicos como objetos dinámicos de información creados mediante
todo tipo de aplicaciones, que son revisados y actualizados de manera periódica.
Estos sistemas sirven a organizaciones con estructuras funcionales complejas, con
un gran cúmulo de actividades a documentar y redes de usuarios externos e
internos, que tienen la prioridad de compartir información.

A menudo, los sistemas de gestión de documentos electrónicos son un elemento de

un conjunto de tecnologías que proporcionan servicios integrados a los usuarios.
“Este conjunto de tecnologías que orbitan alrededor de la gestión de la información
administrativa y que combinan la gestión, el almacenamiento y el control de la
información generada por los procesos de negocio se engloba actualmente bajo el
nombre de Enterprise Content Management (ECM)”861.

Las integraciones más habituales en un ECM conectan los sistemas de gestión

documental con sistemas de gestión de contenidos, lo que permite el acceso a los
documentos mediante una intranet o un portal web, y especialmente con sistemas
de gestión de procesos (BPM y workflow) para la realización de trámites complejos
que implican la utilización de documentos electrónicos.

861 Ibídem.

431
Los elementos principales que componen un Sistema de Gestión Documental son:
“i) que clasifique recoja y normalice las funciones, las actividades y las transacciones
que lleva a cabo la organización y que se concreta en un cuadro de clasificación;
ii) que valora y selecciona documentos y en función de los requisitos administrativos
y legales establece los plazos de conservación de los documentos y las condiciones
de su eliminación; que cuenta con usos, reutilización y vínculos de cada documento con
otro, así como el riesgo de eliminación o perdida de los documentos, su costo de
conservación y su importancia para la organización (documentos vitales); iii) que
lleva el control del acceso y uso de los documentos, que determina los tipos de
acceso y las restricciones aplicables en función de determinadas condiciones”862.

3.2. Principales funcionalidades del sistema de gestión de documentos

electrónicos.

“3.2.1. Captura, indexación, descripción y registro automático en el sistema de

cualquier tipo de documentos tanto electrónicos como en papel, en este caso
mediante la digitalización. Permiten un entorno de gestión híbrido, también gestionar
información almacenada en papel u otros soportes documentales.

3.2.2. Agrupación de objetos digitales en documentos compuestos o virtuales, lo que

permite establecer relaciones significativas entre documentos simples y otros objetos
digitales, facilitar su recuperación a partir de un punto de acceso común y utilizar un
mismo documento, en distintos contextos y para distintos usuarios.

3.2.3. Clasificación de los documentos mediante taxonomías y organización en

carpetas. Eventualmente incorporan funcionalidades de clasificación automática o
auto categorización a partir de determinadas variables del documento.

3.2.4. Control integrado del uso del documento y de los privilegios de acceso y
modificación mediante listas de control de acceso. Estos sistemas permiten controlar

862 Ibídem.

432
las diferentes versiones que se realizan a partir de un documento inicial y numerar
cada versión y mantener un registro histórico de cada versión.

3.2.5. Gestión centralizada de usuarios mediante conexión a directorios, asignación

de permisos de usuario mediante listas de control de acceso y creación de roles
mediante grupos de usuarios.

3.2.6. Gestión de procesos integrada con el uso de los documentos. Proporcionan

numerosas opciones para la circulación, revisión, aprobación y firma electrónica de
los documentos, permiten el use de formularios inteligentes y se integran con
herramientas de workflow o business process nanageindnt, así como con el resto de
las aplicaciones de productividad de la organización (correo electrónico, Intranet, etc.).

3.2.7. Búsqueda y recuperación de los documentos a través de potentes motores de

búsqueda (directa, avanzada, por texto completo, etc.). Estos sistemas permiten el
acceso concurrente a los documentos, su visualización mediante visores y su
modificación con las aplicaciones nativas.

3.2.8. Facilidad para la publicación en entornos web y para la difusión de los

documentos mediante la replicación en informatos (rendition)”863.

El sistema se puede completar con elementos adicionales, como por ejemplo tesauros
o vocabularios controlados para la descripción de los documentos, el análisis del
marco regulador o legal y el análisis de riesgo, costo y beneficio, cuadros de
delegaciones organizacionales o un registro de personas, usuarios o permisos. Los
sistemas de gestión de documentos electrónicos se configuran para cubrir multitud de
aplicaciones específicas864.

863
SERRA. “Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan”. Op. cit. pág. 47/49.
864Ejemplos de estas aplicaciones los encontramos en los sistemas de document management, para la
gestión de documentos de carácter textual o de imagen; los sistemas de email management, orientados
a la gestión del correo electrónico, con captura en origen, tratamiento diferenciado de los attachments
e integración con sistemas de document management, y los sistemas de digital assets management
(imm), especializados en la gestión de documentos multimedia, sonoros y de imagen.

433
Las tendencias actuales en los sistemas de gestión de documentos electrónicos
apuntan a potenciar las integraciones con otros sistemas con el fin de proporcionar
soluciones globales y a la vez especializadas que permitan compartir unos mismos
contenidos mediante repositorios comunes y servicios web, así como el uso
progresivo de XML y paquetes normalizados de metadatos para la gestión de los
objetos digitales. El desarrollo de arquitecturas orientadas a servicios proporciona el
marco para la definición y el desarrollo de estas integraciones.

3.3. Procesos de un Sistema de Gestión Documental.

La norma ISO 15489-1 (8.5) “desarrolla y detalla los aspectos a tener en cuenta en el
diseño y la implantación de un SGD, sus características, la metodología a seguir.
Asimismo, señala los procesos e instrumentos esenciales de la gestión documental, de
los cuales en relación con los documentos electrónicos hay que destacar la
identificación y la captura de los documentos, la clasificación, la evaluación y la
seguridad y acceso (ISO 15489-2, 4.3)”865.

Según SERRA los procesos de un Sistema de Gestión Documental son: “captura;

registro; descripción; clasificación; valoración, selección y disposición;
almacenamiento y conservación”, que se enuncian de manera breve así866:

3.3.1. Captura. En este proceso se determina si un documento es administrativo o de

archivo. Los documentos son capturados por el sistema de gestión documental en el
momento en que se asignan a su correspondiente expediente. Declarar un
documento como de archivo es convertirlo en una propiedad corporativa; el cual será
objeto conservación en su integridad y ya no podrá ser gestionado libremente por su
productor sino por el sistema que establezca la organización. El proceso de captura
es tanto para los documentos creados por la organización como para ésta recibe. La

865
CERMENO MARTORELL y CASELLAS I SERRA. “La Norma ISO 15489…” Op. cit. pág. 34.

866 SERRA. “Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan”. Op. cit. pág. 67.

434
decisión sobre captura y descarte de documentos se basa en el análisis de los
procesos de trabajo de la organización y su forma de documentarlos.

3.3.2. Registro. De la forma en que entran y salen los documentos en un organismo

público es preciso también hacerlo constar en un registro general, todo sistema de
gestión documental debe dejar constancia de la creación o el ingreso de nuevos
documentos mediante el proceso de registro. “Un registro es siempre inmodificable y
por este motivo tiene valor evidencial: lo que consta en registro es asumido como
cierto, ya que esta inscripción o asiento, realizada por alguien autorizado, garantiza
la autenticidad y la integridad de la información”867.

“La norma ISO 15489 establece que todo registro debe contener, como mínimo, los
siguientes elementos de información: i) un identificador único, asignado de ser posible
de forma automática; ii) la fecha y la hora del acto que se registra; iii) un título o una
descripción abreviada del documento o el elemento registrado; iv) el autor o el emisor
y, eventualmente, el receptor del documento registrado”868. Para aumentar la
fiabilidad del documento, esta información debe generarse automáticamente a partir
del contenido del documento que se registra.

En el sistema este registro se mantiene de tres formas: i) mediante un registro de

auditoría de todos los actos de captura, ii) mediante la integración con una aplicación
externa de registro de entrada y salida; iii) mediante la inclusión en cada documento
de los datos registrales en forma de metadatos.

3.3.3. Descripción. Para que sea posible localizar, recuperar y aplicar ciclos de vida
y políticas de preservación a los documentos electrónicos “es imprescindible disponer
de una descripción lo más completa posible de cada documento. Esta descripción
toma habitualmente la forma de lo que se conoce como metadatos”869.

867 Ibídem.
868 Ibíd., pág. 81.
869 Ibíd., pág. 84.

435
3.3.4. Clasificación. Para poder aplicar a un documento un ciclo de vida “es necesario
que este asignado a una serie documental 870 evaluada, es decir, clasificado”871. La
conservación o la eliminación del documento, así como las restricciones a su acceso
y su uso, se definirán según la categoría de clasificación.

De acuerdo con la norma ISO 15489, expresa SERRA, existen tres tipos de
clasificación: i) funcional: que permite relacionar los documentos que pertenecen a
una misma función o proceso y tomar decisiones de gestión sobre conjuntos de
documentos; ii) seguridad y acceso: que establece los privilegios y las restricciones
de acceso a cada conjunto documental por grupos de usuarios, de acuerdo con el
nivel de riesgo y seguridad de la organización; iii) ciclo de vida, que asigna un
calendario de conservación, eliminación y transformación al documento. “En la
práctica, las tres clasificaciones se integran en un único proceso de clasificación
alrededor del concepto de serie documental. De este modo, la asignación de un
código de clasificación o serie documental implica también la asignación de privilegios
y restricciones de acceso y al mismo tiempo de un determinado ciclo de vida”872.

3.3.5. Valoración, selección conservación y disposición. La valoración documental es

el proceso por el cual una organización identifica los requisitos y las condiciones para
conservar los documentos e interviene activamente en el diseño de los sistemas de
gestión procesos. La conservación a largo plazo es un problema fundamentalmente
económico; y se complica ante la gran cantidad de documentación electrónica
acumulada por la organización, la diversidad de formatos y los requisitos de
seguridad y acceso. Por ello es clave disponer de un eficaz sistema de valoración

870 “Una serie documental es el conjunto de documentos producidos o recibidos por una misma
organización en el desarrollo de sus funciones y que son el reflejo de una o varias actividades,
plasmadas en tipos documentales concretos. Ejemplo: expedientes de contratación de obras;
expedientes de tramitación de convenios, etc. La mayor parte de los procesos de gestión documental
se realizan sobre las series documentales o sobre fracciones de las mismas. Pertenece a una misma
serie documental electrónica todo aquello que reside en una misma carpeta o directorio, o bien un
conjunto de documentos relacionados hipertextualmente, un conjunto de documentos con un atributo
común, un conjunto de elementos generados por un mismo sistema de información”. (SERRA. “Los
documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan).
871
Ibíd., pág. 93.
872
Ibídem.

436
que permita tanto seleccionar los documentos esenciales y prepararlos para la
conservación a largo plazo, como eliminar la información caducada o repetitiva.

La valoración documental desempeña un papel muy valioso, puesto que evita que se
apliquen técnicas de conservación a largo plazo, laboriosas y costosas, a
documentos que solo deben conservarse un corto plazo de tiempo y permite
concentrar los recursos en aquellos documentos que por su valor intrínseco se deben
conservar a largo plazo. “La valoración documental permite, identificar el nivel de
riesgo en la gestión de los documentos y adelantar la transferencia a un entorno
seguro de los documentos electrónicos con carácter esencial”873.

Durante el proceso de selección entran en juego los metadatos administrativos y los

de conservación. Los administrativos son los que asignan un documento a una serie
documental; los de conservación son los que describen sus características
tecnológicas. El proceso de selección consiste en la aplicación de las reglas definidas
durante el proceso de valoración sobre un conjunto concreto de documentos; lo que
implica que el sistema dispone de las reglas de valoración y que los documentos
están descritos con los metadatos necesarios para la aplicación automática de estas
reglas.

“El elemento fundamental para poder garantizar todos los valores esenciales de los
documentos se encuentra en un buen desarrollo de los metadatos; por tanto los
metadatos deben añadirse a los documentos desde el momento inicial de su
creación o recepción”874.

3.4. Desarrollo de indicadores para evaluar los procesos de gestión de

documentos y actividades de control y vigilancia.

873
SERRA. “Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan”. Op. cit. pág. 195.
874 SOLER. “La preservación de los documentos electrónicos”. Op. cit. pág. 89.

437
De otra parte “el seguimiento, medición y análisis del sistema de gestión de
documentos ha de incluir la supervisión de su rendimiento y, por lo tanto, el
establecimiento de indicadores que evalúen tanto la eficacia (grado de obtención de
los resultados planificados) como la eficiencia (relación entre los resultados
alcanzados y los recursos utilizados) de los procesos de gestión de documentos”875.

Las actividades de supervisión y control responden, según VALERO, a tres finalidades:

“3.4.1. Garantizar el cumplimiento de los procedimientos establecidos por la

organización: la "auditoria de cumplimiento" tiene por objeto evaluar la conformidad del
sistema de gestión de documentos, proporcionando evidencias.

3.4.2. Garantizar que los documentos tienen valor probatorio: permite demostrar el
cumplimiento de la legislación por parte de la organización mediante el mantenimiento de
documentos íntegros y auténticos;

3.4.3. Mejorar el rendimiento de la organización: la supervisión del rendimiento requiere

que la organización establezca indicadores que midan cuantitativa y cualitativamente los
procesos documentales, que evalúen el ejercicio de las competencias de los diferentes
responsables y que verifiquen la seguridad e integridad del sistema de gestión de
documentos”876.

3.5. Sobre el diseño de un sistema de gestión de documentos.

Es importante en este punto destacar como relevante al interior de las organizaciones

que el desarrollo de los sistemas de gestión documental se relacionan forzosamente
con los sistemas de gestión de la información y los sistemas de gestión del
conocimiento, toda vez que tienen una base tecnológica común: los Sistemas
Gestores de Bases de Datos, “a menudo implementados en arquitecturas de sistemas

875 ALONSO; GARCIA; LLOVERAS. “La norma ISO 15489:…”. Op. cit.
876 VALERO. “Derecho, Innovación y Administración Electrónica”. Op. Cit.

438
multinivel de tres capas, que separan las fuentes de información de los sistemas de
gestión y de las interfaces del usuario final. Este tipo de arquitecturas de sistemas
constituye la plataforma tecnológica necesaria para el desarrollo de las relaciones
transaccionales entre empresas”877, entre las empresas y clientes, entre empresas y
empleados y, también, entre la Administración Pública electrónica y la ciudadanía y
entre administraciones (e-government).

Desde un punto de vista técnico, la tarea de diseñar un sistema de gestión de

documentos comporta878, según la norma ISO 15489: “Documentar los procesos de
gestión de documentos, es decir, poner por escrito y comunicar a toda la organización
el funcionamiento del sistema de gestión de documentos ("qué se hace", "quién hace
qué" y "cómo se hace"). Esta tarea supone redactar el manual de la gestión de
documentos, los procedimientos y las instrucciones de trabajo. La formalización de
las prácticas de gestión documental permite asegurar que todo el personal actúe con
criterios homogéneos y sin incertidumbres”, de igual forma, la ISO ofrece las directrices
básicas para el desarrollo de sistemas electrónicos de archivo y establece que éstos
deberían diseñarse para permitir la incorporación de metadatos en cualquier nivel que
sea apropiado para la organización.

Pocas entidades públicas desarrollan sus propios sistemas de gestión documental

electrónica, de manera que o bien utilizan herramientas basadas en aplicaciones libres
o contratan con empresas privadas el diseño apoyados en la denominada
computación en la nube o cloud computing; así las cosas desde la perspectiva
económica y de eficiencia cada entidad debería impulsar iniciativas institucionales con
el objeto que de forma colaborativa se pudieran utilizar sistemas de gestión
documental exitosos de otras organizaciones, a pesar que esta iniciativa siempre
estará mediada como lo dirá el profesor VALERO ante “la racionalidad en la
organización y un gasto público condicionado a la prevalencia de criterios
estrictamente políticos”879.

877 CERMENO MARTORELL y CASELLAS I SERRA. “La Norma ISO 15489…” Op. cit. pág. 43.
878 ALONSO; GARCIA; LLOVERAS. “La norma ISO 15489…”. Op. cit.
879 VALERO. “Derecho, Innovación y Administración Electrónica”. Op. Cit.

439
En el diseño e implementación de los sistemas de gestión documental se deben tener
en cuenta aspectos esenciales como son el acceso, recuperación y reutilización de la
información, la disminución de costos y el aumento de la productividad. En el aspecto
se deben valorar los avances relacionados con captura, almacenamiento y
recuperación, así como con la gestión, difusión de la información, arquitectura de
sistemas, dispositivos y redes de comunicaciones, integración de herramientas y la
asimilación entre información y documentación.

“En relación con el contexto organizativo, será necesario conocer las políticas de
impulso de la Sociedad de la Información y, especialmente de la Administración
Electrónica, los avances derivados de estas políticas y líneas de actuación, la
incidencia de la reingeniería de procesos en las organizaciones y el diseño,
implantación y desarrollo de sistemas de gestión de la información y de sistemas de
gestión del conocimiento. Es decir, para garantizar el éxito del diseño de un sistema
de gestión documental y archivos se deberá tenerse en cuenta el entorno en el que
se tendrá que desarrollarse”880.

Veamos con CERMENO y CASELLAS, algunos puntos clave en la formulación de

estrategias para el diseño, implantación y desarrollo de un sistema de gestión de
documentos, tanto en soporte papel como electrónico:

A) “La gestión de los e-documentos no puede plantearse al margen de la gestión

de documentos global de una organización. La integración en un único sistema es por
consiguiente indispensable, para garantizar integridad, fiabilidad y autenticidad de los
documentos electrónicos

B) Los servicios de archivo deben incidir en la totalidad del ciclo de vida de los
documentos y participar en el proceso de diseño del sistema de gestión,

880 CERMENO MARTORELL y CASELLAS I YERRA. “La Norma ISO 15489…” Op. cit. pág. 43.

440
especialmente en el caso de los documentos electrónicos, puesto que de ello
dependerá poder garantizar la evidencia de las acciones realizadas.

C) Los modelos de buenas prácticas juegan un papel estratégico fundamental,

entre otras las normas ISO 15489 de gestión documental y 23081 de metadatos;
también los requisitos elaborados en MoReq2.

D) En el ámbito de los e-documentos hay que ser consciente de la criticidad de

algunos procesos, especialmente los referidos a la identificación del documento, esto
es, su captura y registro dentro del sistema de gestión.

E) Los e-documentos exigen un mayor control y espectro de sus metadatos para

su correcta gestión. Los metadatos se capturan a lo largo de todo su ciclo de vida y
de ellos dependen, en buena medida, su integridad, fiabilidad, autenticidad y
usabilidad futura, además de la aplicación adecuada de las normas de disposición.

F) El sistema de clasificación archivística de la documentación constituye uno de

los tres sistemas esenciales que señala la ISO 15489 en la gestión documental, junto
con el sistema de conservación y el de seguridad y acceso. Sin embargo, sobre el
sistema de clasificación se desarrollan los otros dos sistemas.

G) Si la clasificación constituye la pieza fundamental de un SGD, el sistema de

conservación y eliminación es el factor estratégico determinante para impulsar la
participación archivística en el desarrollo de los sistemas de gestión, precisamente por
la especificidad de las aportaciones en valoración y selección documental.

H) El sistema de seguridad y acceso se perfila como una oportunidad de valor

añadido, en el actual contexto de construcción de un marco jurídico de protección de
datos personales y la necesidad de garantizar una política de accesos correctos. Por
ello, la seguridad informática no puede obviar la necesidad de identificar sobre qué
documentos habrá que aplicar las restricciones o políticas de libre acceso.

441
I) La importancia de la clasificación, la valoración y el acceso ponen de relieve la
indispensable necesidad de anteponer la identificación de la vigencia administrativa
de los documentos y de los plazos de retención, tanto para aplicar las normas de
disposición, como para las políticas de acceso a la información.

J) La gestión de contenidos es más una estrategia de gestión de la información

que no una única plataforma de gestión. Sin embargo la incidencia en la gestión
documental es evidente”881.

3.6. Integración de e-documentos y sistemas de gestión para los documentos

con los sistemas de gestión de la organización.

La ISO 15489 menciona dos ventajas claves en la integración de los documentos

electrónicos en los SGD. “Por un lado, el establecimiento de criterios sistemáticos de
gestión, esenciales para la organización para la integración de todos los procesos de
negocio. Por otro, la identificación del SGD como una fuente de información
indispensable para la toma de decisiones y para la rendición de cuentas a organismos
de control ajenos a la organización. La combinación de estos dos aspectos es
fundamental para proporcionar evidencia de las acciones de la organización e
imprescindible en el caso de los documentos electrónicos”882.

De otra parte son innumerables los beneficios derivados de la integración de los

diferentes sistemas de gestión de una organización, ya tengan por objetivo la
gestión de las propias actividades y servicios, la gestión administrativa o la misma
gestión documental, se recomienda su perfecta coordinación, compartiendo
elementos comunes e integrando sus estrategias, políticas y procedimientos, ya que
son parte del sistema general de gestión de la organización.

881 Ibíd., pág. 51.

882 Ibídem.

442
La ISO 15489-1, establece entre los factores de la gestión documental que inciden
directamente en la creación, la gestión y el mantenimiento de los documentos
electrónicos: “i) la adopción de políticas y de estándares a todos los niveles de la
organización; ii) la implantación y desarrollo de un SGD; y iii) la integración de los
sistemas de gestión de procesos de negocio. Sin embargo estos factores si bien
podrían constituir la base para proveer la información contextual necesaria para
la integración de los documentos electrónicos en la gestión documental
corporativa, por sí solos resultan insuficientes para garantizar su fiabilidad,
integridad y autenticidad”883.

3.7. Tipos de sistemas de información asociados a la gestión documental,

garantes de una buena preservación.

Un sistema de gestión documental no es un simplemente un sistema de gestión de

la información; es un sistema orientado a un producto de información que son los
documentos. Tal como lo ha identificado SERRA en función del modelo relacional
existen dos sistemas básicos de gestión de la información en función de sus
objetivos: el sistema datacéntrico y el sistema docucéntrico 884.

Sistema datacéntrico. Basado en la explotación de datos mediante sus relaciones, “es

un sistema de información en el que los datos se disponen en varias tablas de una
base de datos; sistema de fácil implementación a corto plazo y permite optimizar
recursos, indexar datos y reutilizarlos; estos sistemas permiten la gestión de
expedientes electrónicos, que son una combinación de datos y documentos en
formato electrónico que vienen representadas por un software”885; en estos sistemas
la información, como organización estructurada de los datos, depende del propio
sistema, y por ello es imposible su reconstrucción fuera de este. “La migración de
estos datos a otro sistema pasa a menudo, de manera que a efectos de preservación,
o conservas todo el sistema o hay que pasarlo a un sistema nuevo. Es utilizado en la

883 Ibídem.
884 SOLER. La preservación de los documentos electrónicos. Op. cit. pág. 106.
885
SERRA, J. Los documentos electrónicos. Que son y cómo se tratan. Op. cit. pág. 101.

443
gran mayoría de organizaciones y es una de las bases técnicas de desarrollo de la
administración electrónica”886, pues permite un óptimo flujo de información entre
administraciones v ciudadanos.

Sistema docucéntrico. Este es el sistema que hay que tener en cuenta para
efecto de preservación y de gestión documental. “Es aquel en que se crean
documentos formalizados, a partir de un contenido, una estructura y un contexto,
con unos límites definidos y una forma reconocible” 887. Este modelo busca la
independencia del documento respecto al sistema productor, permitiendo una mayor
dedicación a la definición de su contexto propio y permitirá el acto de aplicar medios
de autenticación y acreditación de identidad. Permitirá el ingreso de archivo
digital y su preservación a largo plazo. A este efecto deberá fijar en cada
documento sus correspondientes metadatos, convirtiéndolo en un objeto digital
de preservación. Estos sistemas se pueden encontrar de forma individualizada
o integrados en un sistema de gestión de la información.

Un sistema docucéntrico, tiene parte de datacéntrico, con una orientación a la

preservación e independencia del documento; la combinación de estos sistemas
permite que “el sistema docucéntrico convirtiera y gestionara los documentos y
los expedientes generados por el sistema datacéntrico, creando un tercer
sistema llamado de preservación que recogería los documentos del segundo
sistema y los prepararía para su conservación definitiva ” 888.

A la hora de afrontar la preservación de estos sistemas, así como su información, sus

documentos y sus expedientes generados, manifiesta SOLER, se habla de tres
diferentes metodologías: la migración a un nuevo sistema, la emulación del sistema o
la preservación de la tecnología, definamos:

886 Ibídem.
887 Ibíd. pág. 103.
888 Ibídem.

444
➢ “La migración pretende resolver los problemas de obsolescencia del hardware, del
software y de los formatos de los documentos. Esta se realiza con la transferencia
controlada de la información y de los documentos a otro hardware, software y/o
formato. Esta migración puede ser programada o puede ser motivada por un atraso
tecnológico de la organización que requiere una solución integral.

➢ La emulación es un método de preservación que pretende evitar la manipulación

de los documentos electrónicos originales y de los sistemas de información. En este caso
se implementan sistemas virtuales que emulan el previamente existente. Eso hace que
no sea necesario implementar novedades tecnológicas ni migrar los formatos iniciales
sino implementar la simulación del entorno informático que generó aquel documento.

➢ Preservar la tecnología implica la preservación del entorno técnico que ejecuta

un sistema, el software y el hardware original. Esta modalidad está sometida a la
capacidad de resistencia de esta tecnología al paso del tiempo, no prevé la migración de
los formatos de los documentos a formatos de preservación”889.

Ninguno de estos tres sistemas es un sistema real de preservación de documentos

de archivo. El método más implementado es la migración, y a efectos de
preservación posiblemente es el más racional, porque se adapta al cambio
tecnológico sin perder los esenciales valores de los documentos migrados.

3.8. Un ejemplo normativo de desarrollo del SGDE: Argentina.

Con el Decreto 561 de 2016890 el Presidente Argentino aprobó la implementación del

sistema de Gestión Documental Electrónica -SGDE como sistema integrado de
numeración, seguimiento y registro de todas las actuaciones y expedientes del Sector
Público Nacional. Es la plataforma para implementar gestión de expedientes

889SOLER. La preservación de los documentos electrónicos. Op. cit. pág. 25-32.

890Revista electrónica “Informática Jurídica.com consultada el 3 de agosto de 2017 en
http://www.informatica-juridica.com/decreto/decreto-5612016-6-abril-2016/

445
electrónicos. Obligatorio para entes y jurisdicciones que componen el Sector Público
en sus actuaciones, reemplaza otros sistemas de gestión documental en uso; así:

3.8.1. La existencia de diferentes sistemas de gestión documental en las entidades y

jurisdicciones que componen el Sector Público Nacional, lleva a la necesidad de crear
un sistema único con uso compartido electrónico entre organismos.

3.8.2. La necesidad de disponer de una plataforma de gestión de expedientes y

administración electrónica, que incluya la compatibilidad y optimización de los
procedimientos internos de gestión, reemplazando los expedientes en papel por
expedientes electrónicos integrados en su totalidad por documentos digitales para
lograr la despapelización de la Administración Pública

3.8.3. Se requiere que el sistema electrónico de gestión documental contenga y

administre todas las reglas para generar y almacenar digitalmente documentos
oficiales electrónicos, incluyendo funciones tales como generación, comunicación,
firma, conservación, búsquedas por contenido, niveles de acceso, asignación horaria,
que garanticen la disponibilidad de la documentación oficial.

3.8.4. La necesidad de dotar al Sector Público Nacional de una infraestructura

tecnológica robusta, escalable, sustentable en el tiempo y eficiente, que aumente la
productividad y servicios avanzados, con una estrategia común de implementación de
sistemas, y evitar la diversidad de tecnologías de software y hardware.

3.8.5. El fortalecimiento de las capacidades institucionales del Sector Público Nacional

implica la implementación de estos sistemas, con el objetivo de acelerar los trámites,
aumentar la transparencia, facilitar el acceso a la información, posibilitar la integración
e interoperabilidad de los sistemas de información y dotar a los organismos de una
herramienta moderna para elevar la calidad de la gestión.

446
3.8.6. El desarrollo diversos proyectos encaminados a la digitalización de procesos
tales como los sistemas de compras electrónicas, de gestión integral de recursos
humanos y de gestión documental; requieren de una plataforma horizontal que permita
la creación, registro y archivo de documentos electrónicos. El empleo de medios
informáticos en la sustanciación de las actuaciones y los expedientes administrativos,
permitirá mayor control y seguridad en su tramitación; sin afectar su seguridad jurídica.

447
 CAPÍTULO V
LA INTEROPERABILIDAD, ENTRE EL AVANCE EUROPEO Y EL
DESCONCIERTO LATINOAMERICANO
“…entendemos la interoperabilidad como una de
las claves del Open Government desde el back
office y el ADN de la organización pública”891.

1. EL TRASCENDENTE CONCEPTO DE INTEROPERABILIDAD.

Ha sido la Sociedad Civil organizada la que al trabajar en temas de transparencia y

anticorrupción fue artífice de lograr la reivindicación por el acceso a la información
pública; hecho que junto con los conceptos de “Datos Abiertos” (Open Data) y
“Gobierno Abierto” (Open Government) permiten visualizar otras opciones hacia el
futuro; coetáneo a esto surge el concepto de “Interoperabilidad”, esto es, la posibilidad
de compartir datos, para la mejor gestión pública y mejores servicios ciudadanos.
Datos Abiertos e Interoperabilidad tienen como común denominador: acceso a la data
en poder del Estado, reitero, para mejorar servicios, aumentar transparencia y
promover colaboración y participación892.

El logro de la transparencia en la adopción de decisiones y en la rendición de cuentas

por las Administraciones que efectivizan políticas sociales y culturales ciudadanas,
son el resultado del uso y confianza en las nuevas herramientas tecnológicas que en
principio permiten el acceso incluyente a la información, capacitación ciudadana e
interoperabilidad en los servicios; sin embargo con estas herramientas, que
desarrollan un e-Gobierno, se lograba que una gran cantidad de actores que
intervenían con iniciativas de interoperabilidad obtuvieran, a corto plazo, servicios en
línea aislados, por lo que se requería la reforma de los marcos institucionales, esto es,
definir un modelo de gobernabilidad que determinara como eran sostenibles las
iniciativas, un proceso de apropiación y un modelo de medición.

891 JIMÉNEZ. “Gobierno abierto y back office…”. Op. cit.

892 BARROS, A. “Esfuerzos para unificar políticas de datos abiertos e interoperabilidad”. 22 abril de
2016.http://www.alejandrobarros.com/esfuerzos-para-unificar-politicas-de-datos-abiertos-e-
interoperabilidad/. http://www.alejandrobarros.com/

448
El Estudio sobre E-government de 2012 de las Naciones Unidas, observa que
“muchos de los Estados Miembros estaban pasando de un modelo de organización
de propósito único y descentralizado a un modelo de gobierno integrado, unificado y
de conjunto, que consideraban temas de reusabilidad, seguridad de la información,
aplicación de normas y estándares informacionales y técnicos en la definición e
implementación de servicios, alineados con los modelos de arquitectura de TI que se
definan para cada país y sector y que contribuyen a la eficiencia y eficacia” 893. Es así,
expresa el estudio, como los gobiernos comenzaban a crear y consolidar “marcos de
interoperabilidad que trascienden los límites de los organismos y facilitan el despliegue
de prestación multicanal de los servicios gubernamentales”894.

En el ámbito de las TICs, la interoperabilidad “es un problema trascendental, por

cuanto que la verdadera utilidad de una aplicación o sistema informático no reside en
su uso autónomo, sino en su capacidad de compartir la información y el conocimiento
con otras aplicaciones o sistemas, optimizando exponencialmente sus resultados”895.
La interoperabilidad, destaca GAMERO, es “el mayor paso adelante que se puede
lograr en la gestión administrativa, ahorrando cantidades incalculables de tiempo y de
dinero a las Administraciones públicas y a los ciudadanos”896.

2. INTEROPERABILIDAD EN EL SECTOR PÚBLICO.

La interoperabilidad, entendida como “la capacidad mediante la cual sistemas

heterogéneos, no sólo tecnológicos, pueden intercambiar información y procesos
técnicos o datos, no es algo completamente nueva dentro del sector público; por el
contrario la interoperabilidad es el desafío más importante que se plantea a la gestión
administrativa en la primera mitad del siglo XXI. Una vez superada la fase inicial de la

893 ONU. Estudio “Gobierno electrónico para el pueblo”. Nueva York, 2012 United Nations for the English
edition. © 2013 United Nations para la edición en Español.
894 Ibídem.
895 GAMERO CASADO, E. “Interoperabilidad y administración electrónica: conéctense, por favor”.

Revista de Administración Pública, núm. 179, Madrid, mayo-agosto 2009, págs. 291-332. Trabajo
realizado en el marco del proyecto de investigación DER2009-11.010: “El procedimiento administrativo:
gestión electrónica, gobernanza y participación ciudadana», del Ministerio de Ciencia e Innovación”.
896 Ibídem.

449
reconocer los beneficios de implantar la e-administración, el problema principal para
hacer realidad la gestión electrónica es la interoperabilidad”897; de ahí que sostenga
CERRILLO que ésta es el motor de la administración electrónica; refirámonos a los 2
argumentos avalan esta afirmación:

Por una parte, “el mundo contemporáneo presenta un número extraordinariamente

alto de Administraciones Públicas, que entablan entre sí complicadas relaciones
competenciales: la interoperabilidad permite evitar que el ciudadano padezca las
consecuencias de ese marasmo burocrático en el que llega a extraviarse, lo cual se
evita cuando su punto de entrada al sistema administrativo es único (la ventanilla
electrónica en la que presenta el escrito de iniciación del procedimiento), y el resto de
la tramitación tiene lugar mediante procesos internos y digitalizados entre las diversas
Administraciones implicadas”898.

Por otra parte, “la movilidad es cada vez mayor en un planeta conocido como la aldea
global, siendo perfectamente normal encontrarse con relaciones transfronterizas, sin
que la interlocución con Administraciones de países diferentes deba erigirse en sí
misma en un obstáculo burocrático y constituir un freno al desarrollo económico; la
interoperabilidad hace posible que el cumplimiento de ciertos trámites y requisitos en
un determinado país o Administración pueda ser acreditado en línea ante otro país o
Administración”.

Por estas razones, “el logro efectivo de la interoperabilidad es un objetivo estratégico

que consigue importantes ahorros de recursos económicos y humanos, tanto para la
ciudadanía como para las Administraciones Públicas”899.

897 CERRILLO MARTÍNEZ, A. “Cooperación entre Administraciones públicas para el impulso de la

administración electrónica”, en GAMERO CASADO y VALERO TORRIJOS (coordinadores), La Ley de
administración electrónica. Thomson-Aranzadi, Navarra 2008, pág. 497.
898 Ibídem.
899 La red TESTA o s-TESTA (Secure Trans European Services for Telematics between

Administrations) “es una red de redes, promovida por la Comunidad Europea, que interconecta
directamente (al margen de Internet) los dominios locales de las instituciones comunitarias y de las
distintas Administraciones públicas de Europa. Al tratarse de una interconexión de redes intranet se
logran una infinidad de pequeñas ventajas en cuanto a seguridad y confidencialidad”.

450
En el Estudio de las Naciones Unidas sobre el e-government 2012, se consignó que
la estrategia para el futuro se orientaba al desarrollo de plataformas comunes y
arquitecturas de referencia, la interoperabilidad y normas de intercambio de datos que
permitan desarrollar una ventaja competitiva en soluciones tecnológicas que generen
un valor agregado; pero era clave en este punto lograr que la gerencia o alta dirección
de cada entidad apoyara las iniciativas y entendieran el costo/beneficio para la
organización del concepto de interoperabilidad.

Para ello se necesita un liderazgo firme, esto es, que los gobiernos designen a un
funcionario con autoridad efectiva más allá de los límites departamentales y
ministeriales a fin de facilitar la estrategia y la toma de decisiones referentes a la
arquitectura de la TIC del país, la constitución de una autoridad coordinadora en la
figura de un Director de Tecnologías de la Información-–CIO- (por las siglas en inglés
de Chief Information Officer).

Por otra parte, para lograr la interoperabilidad (cooperación vertical u horizontal)900 se

requiere que los funcionarios colaboraren901, sin embargo es evidente, que en una
cultura de la imposición, no de la transferencia, el desprendimiento de la información
y el conocimiento es gradual, toma tiempo, preparación, formación y capacitación de
los funcionarios públicos para lograr prácticas exitosas en la implementación y en el
uso de la tecnología, en este proceso se requiere el respaldo político de la alta
dirección y el desarrollo de políticas y de reglamentación en favor de la
interoperabilidad del gobierno; se debe procurar un marco legal que comprenda

900 Se pueden distinguir dos tipos de integración: “la integración vertical, que implica la cooperación
entre los distintos niveles gubernamentales; por ejemplo, entre las autoridades nacionales y las
autoridades locales dedicadas a la gestión del medio ambiente. El otro tipo es la integración horizontal
dentro de una sola jurisdicción, como la conexión del ministerio de finanzas con los departamentos
gubernamentales que participan en la prestación de los servicios sociales”. CERRILLO MARTÍNEZ, A.
“Cooperación entre Administraciones públicas para el impulso de la administración electrónica”. Op cit.
901 Frente a esta necesidad e interés gubernamental el neoliberalismo, podría pero no lo hace, plantear

en términos de HAN, el uso de la psicopolítica digital, mediante la cual los individuos dentro de una
aparente sana competencia y motivación entregan los datos voluntariamente, los lanzan en la red
indiscriminadamente, sin coacción, se comunican intensamente y desnudan su propia voluntad;
volviendo obsoleto el concepto de protección de datos. HAN. Psicopolítica. pág. 33.

451
elementos de trazabilidad, confiabilidad, seguridad y privacidad de datos de los
ciudadanos.

Es evidente también, que las distintas entidades gubernamentales de cada país, si

bien tienen necesidades tecnológicas diferentes, sus sistemas implementados deben
poder comunicarse entre sí, deben tener la capacidad de integrar y compartir
información mediante el uso de normas comunes; sin embargo muchos gobiernos a
nivel regional o local han hecho prohibitiva la migración a nuevos sistemas
estandarizados con nuevos costos de implementación, pues ya habían hecho previas
inversiones en tecnología y existen intereses comerciales de por medio.

Desde lo técnico el logro de la interoperabilidad requiere de temas referentes a la

infraestructura existente en el país, el nivel de penetración de Internet, la velocidad del
cambio tecnológico, la densidad telefónica y la inversión en banda ancha. Desde lo
operativo la interoperabilidad requiere colaboración, alianzas, integración y
coordinación entre organismos en todos los niveles de la gobernanza. Esto también
comprende la colaboración y la alianza con las organizaciones de la sociedad civil y
el sector privado; de lo anterior se deduce que la interoperabilidad no es sólo una
cuestión tecnológica.

2.1. Tipos y niveles de interoperabilidad.

Según CERRILLO, el establecimiento de un sistema interoperable dentro de un

gobierno significa que los organismos puedan ´hablar unos a los otros´ ya sea
mediante el correo electrónico o el intercambio de información, sin ningún problema
técnico que impida el buen funcionamiento del gobierno. En la práctica, diversos
enfoques de interoperabilidad son posibles con las formas más estrictas y más
flexibles de integración. Se pueden identificar cuatro (4) tipos principales de
interoperabilidad”902:

902 CRIADO, MILA y JIMÉNEZ. “Bases para Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad”. Op. cit.

452
i) La interoperabilidad jurídica: consiste en garantizar que las organizaciones que
operan con arreglo a diferentes marcos jurídicos, políticas y estrategias pueden
trabajar juntas. Ello podría exigir que la legislación no bloquee el establecimiento de
servicios públicos dentro de los Estados y entre estos y que existan acuerdos claros
sobre cómo abordar las diferencias en la legislación a través de fronteras, incluida la
opción de adoptar nueva legislación. El valor jurídico de la información intercambiada
entre los Estados miembros debe mantenerse a través de fronteras y debe cumplirse
la legislación relativa a la protección de datos tanto en los países de origen como en
los de destino.

ii) Interoperabilidad organizacional: hace referencia a la colaboración de

organizaciones que desean intercambiar información con éxito (transacción, pedido o
requerimiento), manteniendo diferentes estructuras internas de Gobierno y procesos
de negocio variados; asegurando la coordinación y el alineamiento de los
procedimientos administrativos, las normas y reglas que garantizarán la seguridad en
dichos intercambios, en la provisión de los servicios de Gobierno Electrónico

iii) Interoperabilidad semántica: garantiza que el significado preciso de la

información intercambiada pueda ser comprensible por cualquier aplicación903.
(Sistemas de clasificación, los tesauros, los metadatos o las ontologías), y en
consecuencia puede utilizarse nuevamente en diferentes contextos de una manera
coherente. La dimensión semántica implica una extensión de los acuerdos
sintácticos904 “sobre los significados de los términos y definiciones. Permite que dos o
más sistemas puedan intercambiar y tratar información interpretándolos de la misma
manera, sin posibilidad de confusión, e independientemente de que intervengan
personas, instituciones o tecnologías diferentes, de que dichos datos sean de calidad
variable, provengan de distintas fuentes o estén presentados en variados formatos o
de que exista una pluralidad multilingüe. Su objetivo último comprendería la

903 El multilingüismo constituye otro reto cuando se intercambia información o cuando las empresas y
los ciudadanos desean ponerse en contacto con las administraciones públicas de otros Estados
miembros.
904 La dimensión sintáctica aborda cómo integrar aplicaciones heterogéneas basadas en el lenguaje de

los mensajes intercambiados y la estructura.

453
integración de todos los datos posibles en un único formato lo que, a nivel práctico,
puede conseguirse a través de la integración de los metadatos de todas las fuentes
de datos”905.

El profesor CRIADO habla de una Interoperabilidad técnico-semántica, esto es, “que

requiere de sistemas de clasificación e indización de la información y el conocimiento
que utilicen relaciones de modelos de datos comunes de intercambio, que estén
actualizados, definidos y codificados según estándares. Estos aspectos adquieren un
papel destacado para la reutilización de la información. Herramientas clave en la
construcción de estos sistemas y, por tanto, en la referencia y organización del
conocimiento, las constituyen los metadatos, datos que describen a otros datos y dan
información sobre los datos contenidos o recursos, y los lenguajes controlados, listas
de términos que, entre otros aspectos, reducen las ambigüedades semánticas, e
incrementan la consistencia en la representación y facilitan las búsquedas. Es
altamente recomendable el uso de estándares abiertos basados en XML compatibles
entre sí, por las amplias posibilidades que ofrece de cara a la interoperabilidad”906.

iv) Interoperabilidad Técnica: permite el intercambio interconexión, prestación de

servicios e intercambio eficiente de información entre los diferentes niveles de
administración, tanto horizontal como vertical, garantizando que los componentes
tecnológicos de los sistemas de información de las entidades participantes estén
preparados para colaborar todos juntos. (Interfaces, servicios de interconexión,
integración de datos, middleware907, intercambio de datos, accesibilidad, servicios de
seguridad, hardware y software, protocolo, estándares técnicos y procesos de
negocio).

905
CRIADO, MILA y JIMÉNEZ. “Bases para Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad”. Op. cit.
906 Ibídem.
907 Middleware o lógica de intercambio de información entre aplicaciones (interlogical) “es un software

que asiste a una aplicación para interactuar o comunicarse con otras aplicaciones, o paquetes de
programas, redes, hardware y/o sistemas operativos”. Consulta Wikipedia 30 de octubre de 2017.

454
Debido a diferencias políticas, culturales, organizativas, semánticas o tecnológicas
que afrontan las administraciones públicas, éstas se comportan como entes aislados,
a pesar que su gestión requeriría una creciente interacción, colaboración e integración
operacional; en este sentido la interoperabilidad resulta necesaria para lograr que
distintas áreas de una organización, o distintas organizaciones, compartan
información y procesos digitales de interés mutuo, y sus plataformas, sistemas y
aplicaciones respondan a las mismas pautas organizativas, estándares, protocolos e
interfaces.

Pueden establecerse cuatro (4) niveles de interoperabilidad en función de los tipos de

actores públicos implicados en las iniciativas de colaboración: “i) interoperabilidad
intra-administrativa: que tiene lugar dentro de una misma unidad administrativa o
gubernamental pero entre diferentes departamentos o agencias pertenecientes al
mismo; ii) interoperabilidad horizontal: se desarrolla entre diferentes Administraciones
dentro de un mismo nivel de Gobierno (Administración local-Administración local,
Administración regional-Administración regional); iii) interoperabilidad vertical: cuando
intervienen diferentes niveles de Gobierno dentro de un mismo país (Administración
central-Administración regional-Administración local) y; iv) interoperabilidad regional o
transfronteriza: se produce cuando participan agencias o Administraciones de
diferentes países, independientemente del nivel de Gobierno involucrado (lo habitual
es entre Administraciones centrales o nacionales).
Las incompatibilidades entre las legislaciones nacionales se convierten en una de las
potenciales barreras para desarrollar proyectos transfronterizos de Gobierno
Electrónico”908.

La interoperabilidad entre administraciones públicas de diferentes niveles

administrativos “solo puede tener éxito si todos los gobiernos otorgan prioridad y
recursos suficientes a sus esfuerzos de interoperabilidad respectivos. Uno de los
principales problemas que afrontan las administraciones públicas en sus procesos
internos, así como en los focalizados en los ciudadanos, reside en que sus

908 CRIADO, MILA y JIMÉNEZ. “Bases para Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad”. Op. cit.

455
organizaciones suelen funcionar como silos estancos –debido a diferencias políticas,
culturales, organizativas, semánticas o tecnológicas- mientras que la gestión
requeriría una creciente interacción, colaboración e integración operacional”909.

Ningún proceso de mejora del accionar del Estado a través de medios electrónicos
“podría llevarse sin algún grado de interoperabilidad; sin ésta, quizás podrán facilitarse
algunos trámites, pero nunca podría implementarse el concepto de Estado Único”910.
“La interoperabilidad entre organismos es el eje central de una estrategia dirigida a
alcanzar el mayor nivel de madurez en e-Gobierno, aquel en el cual el Estado no sólo
simplifica su relación con la comunidad, sino que comienza a modificar su estructura
y funcionamiento para comportarse realmente, ante la Sociedad, como una única
unidad operativo- administrativa que, con el mínimo costo para los administrados,
cumple eficazmente sus responsabilidades de administración y control. Ello requiere
resolver aspectos legales, normativos, organizacionales, tecnológicos y hasta
culturales”911.

La evidencia empírica muestra “que los organismos que aplican individualmente los
referidos lineamientos de e-Gobierno prestan mejores servicios a la Sociedad, pero
también muestra que los servicios públicos modernizados que realmente tienen mayor
impacto son aquellos que se resuelven a través de la intervención integrada de dos o
más organismos”912.

3. COMO AVANZAR HACIA LA INTEROPERABILIDAD: PROPUESTAS

909 Marco Europeo de Interoperabilidad – Estrategia de aplicación {SWD(2017) 112 final} {SWD(2017)
113 final. Op. cit.
910 POGGI, E. “¿Por qué hablamos de Interoperabilidad?” FORO e-GOBIERNO OEA | Boletín

No.28, Septiembre 2007. “El Sector Público debe presentarse ante la Sociedad como una única
entidad, independientemente de su estructura interna y de sus divisiones políticas o territoriales como
una Ventanilla Única, asumiendo él mismo los costos de su complejidad y de la distribución política y
administrativa de sus funciones”.
911 POGGI, E. “Una introducción a la Interoperabilidad como base fundamental del Gobierno

Electrónico”, en Políticas Públicas y Tecnologías. Líneas de acción para América Latina Coord. Ester
Kaufman. Ed. La Crujía. Colección “Inclusiones”. Buenos Aires 2007.
912
POGGI, E. “¿Por qué hablamos de Interoperabilidad?” Op cit.

456
¿Cómo podría consolidarse o plasmarse la interoperabilidad en un Sector Público
disgregado, y frente a una conducción política a la cual no le interesa desarrollar
herramientas que si bien generan optimización de servicios, implica transparencia de
la gestión? Son los gobiernos lo que deben apoyar las iniciativas hacia la
interoperabilidad, pero es la sociedad participativa, hasta ahora ajena a estos temas,
la que debe reconocer y defender los beneficios de la interoperabilidad; que no se
articula con la sola incorporación de tecnología que transforme drásticamente pautas
de funcionamiento asimiladas a través de décadas de accionar burocrático y que por
el contrario, es necesario aprender a construir las herramientas necesarias para
llevarlo adelante913. Veamos algunas propuestas para lograr avanzar en la
interoperabilidad914:

✓ Difusión y promoción de casos de éxito con soluciones de interoperabilidad y con

resultados desde el punto de vista de la gestión del Estado, tanto interna, como en
su relación directa con el ciudadano a efecto de estimular a los responsables de
otros organismos para realizar acciones alineadas.

✓ Consenso doctrinario. Trabajos conjuntos entre las áreas legales y de “negocio” de

los distintos organismos públicos y los organismos rectores para buscar alternativas
y unificar criterios para el intercambio de datos, a efecto de elaborar un soporte
legal con un marco doctrinario y jurisprudencial que asegure el intercambio de datos
dentro del Estado respetando las normativas de protección.

✓ Publicación de datos. La interacción de actores con intereses opuestos o miembros

de una misma comunidad con intereses comunes sobre los mismos datos, permite
aunar esfuerzos para constituir un reservorio unificado de buena calidad. En
consecuencia, resulta pertinente inducir a los organismos a publicar los datos en su
poder, aplicando las reglas de seguridad pertinentes e implementando mecanismos
de corrección de los datos.

913 POGGI, Eduardo. ¿Por qué hablamos de Interoperabilidad?

914 BOLETÍN. 64 EDICIÓN Junio 2011 FORO e-GOBIERNO OEA. “e-Gobierno y Plataformas para
interoperabilidad en administraciones nacionales”; cuestiones abordadas en Boletín 28 de Sep. 2007.

457
✓ Definición de patrones. Reservorios unificados podrían ser reutilizados como
modelos en situaciones semejantes. Todos esos patrones, una vez sistematizados
y documentados, son claramente reutilizables en otros contextos cualquiera sea el
negocio. Se hace abstracción de los casos concretos, para teorizar, sistematizar,
generar patrones de soluciones e impulsar la implementación masiva.

✓ Vulgarización de soluciones informáticas. La experiencia muestra que el

componente tecnológico ya no resulta problemático ni inaccesible para organismos
de escasos recursos. Resulta imprescindible que las soluciones ya probadas se
estandaricen y documenten como productos para lograr su “vulgarización” y que
queden accesibles a cualquier organismo que las requiera.

✓ Formación de funcionarios. Los cambios organizacionales requieren inducir nuevas

actitudes, conocimientos y capacidades a través de la capacitación de los
funcionarios y agentes involucrados, para ello se requiere: i) promover y difundir los
beneficios y la necesidad del trabajo inter-institucional, haciendo comprender que
éste potencia el valor de los organismos en lugar de debilitarlos, ii) implementar
actividades propias tomando herramientas ya probadas en otros ámbitos o por
organismos más avanzados, y iii) establecer vínculos personales a través de la
propia actividad y el trabajo conjunto, para la aplicación de instrumentos.

✓ Elaboración de un Marco de Interoperabilidad. La estandarización resulta clave

para la interoperabilidad. La vía para que un colectivo elabore coordinadamente
productos que puedan ser reutilizados sistemáticamente por otros reside en el
cumplimiento inexorable de estándares pluralmente aceptados. Como
consecuencia, la elaboración de un marco con reglas de juego y establecimiento
de estándares es complemento fundamental para dar solidez a las estrategias
propuestas. Los motivos para el uso de estándares son: i) Los costos de uso del
estándar son bajos; ii) el estándar se ha publicado, lo que garantiza su acceso; iii)
el estándar se ha adoptado en el marco de un proceso de decisión abierto (acuerdo

458
 por consenso o por mayoría, etc.); iv) Los derechos de propiedad intelectual del
estándar se encuentran depositados en una organización sin ánimo de lucro que
opera sobre la base de una política de libre acceso; v) no hay restricciones para la
reutilización del estándar.

Además de las propuestas presentadas en el FORO e-GOBIERNO OEA, podemos

mencionar otras, tales como:

✓ Mejorar el establecimiento de normas de TIC. Dado que las normas resultan

esenciales para la interoperabilidad, “el marco de normas vinculadas a las TIC
deberá ponerse a tono con la rápida evolución de los mercados tecnológicos, Una
forma de lograrlo es permitir el uso del creciente e importante conjunto de normas
TIC desarrolladas por ciertos foros y consorcios mundiales en la legislación y la
contratación pública”915. También deberá tenerse presente todo lo relativo a
derechos de propiedad intelectual. Es necesario además establecer guías sobre la
divulgación teniendo en cuenta derechos de propiedad intelectual, condiciones de
concesión de licencias, y el impacto en la política antimonopolio.

✓ Promover un mejor uso de las normas. Cuando compremos hardware, software y

servicios de TI “debemos hacer un uso óptimo de toda la gama de normas
pertinentes, por ejemplo seleccionando normas que puedan ser cumplidas o
aplicadas por todos los proveedores interesados, permitiendo así una mayor
competencia y reduciendo el riesgo de dependencia de un proveedor” 916.

✓ Mejorar la interoperabilidad a través de la coordinación. Una acción clave para

promover la interoperabilidad entre las administraciones públicas “es la adopción
de una estrategia y de guías y principios que permitan no solo actuar desde arriba
hacia abajo, sino también desde abajo hacia arriba”917.

915 GARCÍA MORÁN, Francisco. “La Interoperabilidad en Europa”. Foro E-Gobierno OEA “Estrategias
para generalizar la interoperabilidad”. Boletín 71 Edición Marzo de 2012. Propone items 3.7, 3.8 y 3.9.
916 Ibídem.
917 Ibídem.

459
Al respecto el profesor VALERO señala que más allá de las condiciones de
interoperabilidad fijadas legalmente en cuanto a los requisitos de los documentos,
resulta imprescindible que las Administraciones Públicas fijen de forma coordinada su
contenido y requisitos. Por tanto las competencias estatales de coordinación
adquieren una importancia reduplicada, asegurando, de una parte, la interoperabilidad
de todos los sistemas y aplicaciones que se utilicen y, de otra, respetando la libertad
de cada entidad a la hora de optar por un concreto sistema de información o una
determinada aplicación informática. “La efectiva consecución de la interoperabilidad
es premisa esencial para aprovechar el potencial de modernización, innovación y, en
definitiva, simplificación que ofrecen las TIC aplicadas a la gestión administrativa”.
Más aún, afirma VALERO, “si se tiene en cuenta el carácter descentralizado de la
organización pública…”.918

4. MODELOS DE INTEROPERABILIDAD.

Existen soluciones muy básicas y algunas de mucho desarrollo, pero se pueden

clasificar, según POGGI, en los tres modelos919 que se presentan a continuación:

4.1. Plataforma Interoperabilidad. La primera propuesta tecnológica para

responder a la demanda de intercambio de datos entre organismos públicos fue la
implementación de Plataformas de Interoperabilidad. Se procuraba así aprovechar lo
que el sector privado (y algunos sectores específicos del Estado) estaban utilizando
en ámbitos de tipo corporativo para integrar e interrelacionar a empresas asociadas.
En algunos países se implementan plataformas de interoperabilidad únicas dentro del
Estado, que resulta interesante como modelo, pero que tiene problemas, asociados al
tamaño de la solución. Instalar todo el intercambio de datos de un Estado en una
plataforma tecnológica única requiere de soluciones tecnológicas muy grandes,
escalables y con requerimientos de operación muy fuertes (niveles de servicios muy

918
VALERO. “Derecho, Innovación y Administración Electrónica”. Op. cit.
919 POGGI. ¿Por qué hablamos de Interoperabilidad? Op. cit.

460
exigentes). Posiblemente este modelo aplica para Estados pequeños y volúmenes
manejables de información pero en Estados grandes lo hace inviable.

Con herramientas menos sofisticadas que estas plataformas únicas y sin incurrir en
grandes inversiones en tecnología, pueden implementarse servicios útiles a la
sociedad y al Estado, que cumplan los principios de la interoperabilidad; sin embargo,
a mediano o largo plazo, no podrá lograrse una interoperabilidad generalizada sin una
plataforma común y sólida que ordene el tráfico de datos entre los organismos
aprovechando economías de escala y garantizando uniformidad. Para implementar
ésta interoperabilidad no es suficiente disponer de tecnología, sino que es necesario
encarar un proceso que contemplara aspectos culturales, legales, políticos e
informacionales, guiado además por una visión de gradualidad incremental de largo
alcance.

4.2. Punto a Punto. Se trata más de un esquema de intercambio de datos, que un

modelo en sí mismo, las instituciones establecen esquemas de intercambio una a una,
lo que requiere este esquema es que se establezcan frameworks de estándares y
exista difusión en los acuerdos y la data que se intercambia para reducir los retrabajo
a la hora de implementar nuevos intercambios. El problema de este modelo es su
complejidad de administración ya que ella aumenta con orden nlog(n) su complejidad,
siendo (n) la cantidad de nodos, esto según la regla de METCALFE.

4.3. Plataforma por dominios. La idea en este modelo es definir plataformas de

interoperabilidad por dominios de negocios, algunos ejemplos de ellos son los
dominios: social (salud, vivienda, etc.), educación (educación, ciencia y tecnología),
emprendimiento y empresa, y gestión financiera del Estado, entre otros. No es
obligatorio que cada dominio se separe, esto va a depender de los volúmenes de
intercambio entre ellos y la complejidad de implementación. Requiere de
infraestructuras tecnológicas más pequeñas y adicionalmente el mayor volumen de
intercambio de información se da al interior de un dominio, si bien existen intercambios
entre dominios esto son bastante menores y por lo tanto se privilegia el intercambio

461
dentro del dominio. Este modelo permite que su puesta en marcha sea alineada con
las prioridades de la política pública y del gobierno. Simplifica la integración vertical
(gobierno central, gobiernos regionales y municipales), la mirada habitual en el diseño
de estos procesos de intercambio de información, son mirar más bien al Estado en
forma horizontal y por capas, perdiendo de vista el enfoque centrado en el ciudadano
(citizen-centric) a la hora de rediseñar el proceso.

Cabe señalar que éstos modelos deben tener un framework de interoperabilidad920,

que defina estándares y procesos de intercambio de información.

5. INTEROPERABILIDAD EN SISTEMAS DE ORGANIZACIÓN DEL

CONOCIMIENTO –SOC921.

Los sistemas de información disponibles en la Web, como por ejemplo las bibliotecas
virtuales, son indizadas922 con distintos Sistemas de Organización del Conocimiento
(SOC), como las listas de encabezamientos de materia, los tesauros, los sistemas de
clasificación, etc.; esto hace que el usuario de esos servicios de información tenga
que consultar las bases de datos una por una, con diferentes términos de búsqueda y
el consecuente costo en tiempo, dinero y esfuerzo. Existen sistemas de información
que incorporan una función de búsqueda expandida o distribuida, que permite a los

920 La UE define al Framework de Interoperabilidad como “un conjunto de estándares y directrices que
describen la forma en que cada organismo ha acordado o debería acordar para interactuar con otro.
No es un documento estático y debe ser adaptado cada vez que la tecnología, estándares y
requerimientos administrativos cambien”.
921 MARTÍNEZ TAMAYO, A.M.; VALDEZ, J.C.; STUBBS, E.A.; GONZÁLEZ TERÁN Y.; KESSLER, M.

“Interoperabilidad de Sistemas de Organización del Conocimiento: El Estado del Arte” [Interoperability

Of Knowledge Organization Systems: The State Of The Art].Instituto de Investigaciones en
Humanidades y Ciencias Sociales (UNLPCONICET). Departamento de Bibliotecología, Facultad de
Humanidades y Ciencias de la Educación, Universidad Nacional de La Plata. 48 e/6 y 7, 1900 La Plata,
Argentina. Artículo aceptado: 11-04-2011. Información, Cultura y Sociedad. No. 24. 2011. pág. 15-37.
922 De acuerdo a la norma ISO 5963 (1985) la indización “es el proceso de describir o representar el

contenido temático de un recurso de información. Este proceso da como resultado un índice de términos
de indización que será utilizado como herramienta de búsqueda y acceso al contenido de recursos en
sistemas de recuperación de información. La indización es una actividad técnica-intelectual integrada
por procedimientos dirigidos a desglosar, descifrar, analizar y resumir el contenido de los documentos,
todo esto con el objetivo de hacer posible el almacenamiento, recuperación, acceso y difusión de la
información, facilitando su recuperación, ya sea en forma directa por los usuarios o a través de índices,
catálogos, base de datos, etc”.

462
usuarios consultar varias bases y sitios Web al mismo tiempo y con los mismos
términos, que se encuentran limitados a la lengua natural, de modo que el usuario
enfrenta los problemas de este tipo de búsqueda, en diferentes dominios o en distintos
idiomas. Muchos servicios de información en línea necesitan que los SOC de sus
bases de datos sean compatibles conceptual y terminológicamente.

Esta necesidad ha llevado al tratamiento detallado del tema en la norma

estadounidense ANSI/NISO Z39.19:2005 para el diseño y desarrollo de SOC (National
Information Standards Organization, 2005), así como en la norma británica BS-8723,
específicamente su parte 4 (BSI Group, 2007). Actualmente se encuentra en
desarrollo la norma ISO 25964-1 sobre el diseño de tesauros y su interoperabilidad
con otros SOC.

5.1. La necesidad de interoperabilidad entre SOC.

A partir de definiciones de interoperabilidad coincidentes como la norma

estadounidense ANSI/NISO Z39.19:2005 y la norma británica BS8723-4:2007, que la
definen como “la capacidad que tienen dos o más sistemas o componentes de
intercambiar información y usar esa información que se ha intercambiado; el punto
ahora es la interoperabilidad entre SOC que busca armonizar las relaciones
conceptuales y terminológicas que pudieran establecerse entre ellos”; a efecto de que
se pueda intercambiar información, independientemente del contexto en el que han
sido creados y mantener al mismo tiempo la eficiencia en la recuperación de la
información, bajo estándares y utilizando sistemas que implementen protocolos en
común.

“La demanda de interoperabilidad entre SOC ha surgido debido a la convergencia de

dos tendencias: la tecnología disponible en la World Wide Web que permite el
intercambio de datos en una escala nunca antes imaginada y la presión económica
que dictamina u obliga a que los recursos de información preparados para un
determinado contexto o aplicación deban ser accesibles para otras aplicaciones y/o

463
contextos. Esta demanda se presenta principalmente en varios escenarios: las
organizaciones globales que operan alrededor del mundo y necesitan acceder a la
información y al conocimiento que generan en su propia lengua o en otras; el sector
público cuya información necesita ser accesible para una variada audiencia, y
respecto a las colecciones de datos indizados en épocas pasadas con diferentes
SOC”923.

5.2. Los modelos y métodos de interoperabilidad entre SOC.

5.2.1. La norma estadounidense describe los siguientes métodos para lograr la

interoperabilidad entre SOC (National Information Standards Organization, 2005):

“A) Derivación o modelado: este método consiste en seleccionar un SOC fuente,

para desarrollar o derivar otro SOC blanco, con el cual será más o menos
interoperable.
B) Traducción o adaptación: algunos SOC blanco se han creado mediante la
traducción o adaptación de los términos de un SOC fuente, para su uso en una versión
traducida de una lengua a otra. En este caso, el SOC blanco comparte la estructura
general y las directrices del SOC fuente, facilitando así la interoperabilidad.
C) Nodo: otro método estrechamente relacionado es el uso de diferentes nodos
de la estructura jerárquica de un SOC fuente para vincular SOC más específicos, que
se aplican a un único nodo de la jerarquía.
D) Mapeo directo: el mapeo es el proceso de establecer equivalencias y otras
relaciones entre los términos de distintos SOC. Este modelo generalmente requiere
un análisis intelectual excesivo de los términos, tanto en el SOC fuente como en el
SOC blanco.
E) Mapeo por coocurrencia: este método usa la coocurrencia de términos en
distintas bases de datos para encontrar familias de términos. El resultado es un SOC
que consiste en un conjunto de términos mapeados libremente. Los términos usados

923
MARTÍNEZ TAMAYO, A.M.; VALDEZ, J.C.; STUBBS, E.A.; GONZÁLEZ TERÁN Y.; KESSLER,
M. “Interoperabilidad de Sistemas de Organización del Conocimiento: El Estado del Arte”. Op. cit.

464
para el mapeo pueden seleccionarse de los campos de metadatos a partir de palabras
claves y términos controlados que se han asignado a los contenidos, o bien de las
palabras seleccionadas del texto completo.
F) Conexión: si el proceso de traducción o mapeo de términos de un SOC a otro
no puede ejecutarse directamente, se puede usar un SOC de conexión para facilitar
el proceso. Los términos contenidos en el SOC de conexión sirven como puntos
focales o notación (igual que en un esquema de clasificación) a través de los cuales
se agrupan los términos candidatos de varios SOC.
G) Vinculación a través de una lista de unión temporal: en este método, diferentes
SOC se vinculan mediante mapeo de términos que no solo son conceptualmente
equivalentes, sino que de alguna manera pueden estar relacionados.
H) Vinculación a través de servidores de SOC: este método involucra la
transmisión de una consulta a uno o más servidores de SOC. Cada SOC individual se
registra en un servidor y este acepta consultas contra cualquier SOC especificado en
el protocolo del servidor. Las consultas de los usuarios se envían al servidor central
que pasa la consulta a los SOC registrados, recoge los distintos resultados y los
presenta al usuario”924.

5.2.2. La norma británica de interoperabilidad entre SOC. Presenta tres modelos

básicos:

“A) Unidad estructural: en este modelo todos los SOC participantes comparten
exactamente la misma estructura jerárquica y las relaciones asociativas entre
conceptos. Se representa en diferentes lenguas, notaciones o códigos. Un tesauro
multilingüe debe seguir este modelo.
B) Pares no equivalentes: este modelo vincula dos SOC que no comparten la
misma estructura, por ejemplo alguna combinación de tesauros, esquemas de
clasificación, encabezamientos de materia, taxonomías, listas de autoridades u
ontologías. El mapeo se debe establecer entre algunos o todos los términos,
notaciones o categorías de los SOC.

924 Ibídem.

465
C) Estructura de columna vertebral o espina: en los casos en que se requiere la
interoperabilidad de más de dos SOC, dada la complejidad de esta situación se hace
necesario seleccionar uno de los SOC como columna vertebral o estructura básica.
Este modelo implica que cada concepto, categoría o notación en el SOC espina o
columna vertebral debe estar mapeado con los conceptos, categorías o notaciones de
los otros SOC, preferiblemente en forma bidimensional. La misma norma británica BS
8723-4:2007 considera que el método para lograr la interoperabilidad es el mapeo de
un SOC a otro.

El punto crítico de la interoperabilidad entre distintos SOC es la relación de

equivalencia, pues no es posible establecer jerarquías y asociaciones si no se han
establecido primero las equivalencias entre términos. A veces un concepto se puede
representar por un término en un SOC, pero requiere dos o más términos en el otro
(administración de bibliotecas y administración AND bibliotecas). Un término puede
representar un concepto dentro de un dominio y un concepto diferente en otro dominio
(mercurio en astronomía, metalurgia y mitología). Hay aspectos particulares que
deben considerarse cuando se trata de SOC multilingües.

En la equivalencia entre términos preferentes, un concepto puede estar representado

en todas las lenguas, en cuyo caso la equivalencia entre SOC no ofrece mayores
dificultades, por ejemplo, guarderías y crèches, seguro de salud y seguro de saúde,
mujeres en el arte y women in art. En cambio, entre términos no preferentes la
cantidad de sinónimos o cuasi-sinónimos de un término generalmente varía de una
lengua a otra, por ejemplo, el término en inglés marketing no tiene sinónimos, mientras
que en español el término prestado marketing tiene como sinónimos comercialización,
estudios de mercado, mercadotecnia. En un SOC multilingüe no se requiere la
equivalencia entre los términos no preferentes de las distintas lenguas”925.

5.3. Experiencias de interoperabilidad entre SOC.

925 Ibídem.

466
El establecimiento de equivalencias entre dos o más SOC no es precisamente una
novedad. Sin embargo, es a partir del surgimiento de las primeras bases de datos
bibliográficos que la interoperabilidad comienza a percibirse como un problema y se
busca una solución. Numerosas experiencias se llevaron en las décadas de 1970 y
1980, sobre todo en EEUU y Gran Bretaña. En 1995 el tema de la interoperabilidad
había adquirido tal importancia, que la International Society for Knowledge
Organization (ISKO) organizó en Varsovia el Seminario sobre Compatibilidad e
Integración de Sistemas de Ordenación, que culminó con una serie de
recomendaciones tanto para la investigación, educación e intercambio de información,
como para el desarrollo de sistemas y esfuerzos cooperativos nacionales e
internacionales (International Society of Knowledge Organization, 1996); MARTÍNEZ
TAMAYO enuncia algunas experiencias:

“5.3.1. MACS. Es un proyecto de la Conference of European National Libraries

(CENL), desarrollado y financiado desde 1997 por las bibliotecas nacionales de Suiza,
Francia, Alemania y Gran Bretaña. MACS ha establecido la interoperabilidad entre
tres listas de epígrafes: LCSH en inglés, Répertoire d’autorité-matière encyclopédique
et alphabétique unifié (Rameau) en francés y Schlagwortnormdatei (SWD) en alemán
(Landry, 2000).

5.3.1. DeCS-MeSH. Es una traducción de MeSH con ciertas adaptaciones al medio

latinoamericano en el área de Ciencias de la Salud. DeCS es un SOC trilingüe (inglés,
español, portugués) gestionado por BIREME-Centro Latinoamericano y del Caribe de
Información en Ciencias de la Salud. Aunque sus responsables lo llaman tesauro, es
un SOC precoordinado.

5.3.1. UMLS. Es un proyecto gestionado por la National Library of Medicine de

Estados Unidos, desarrollado desde 1986. El sistema tiene cuatro componentes: a) el
metatesauro que mapea los términos de los distintos tesauros, b) la red semántica
que proporciona la categorización de los conceptos mapeados por el metatesauro, c)

467
el diccionario SPECIALIST que ofrece información léxica y d) el mapa de fuentes de
información que dirige la consulta del usuario a las bases de datos más adecuadas.

5.3.1. CAT-AGROVOC. Es un proyecto de mapeo entre el Tesauro Chino de

Agricultura (CAT) y el tesauro multilingüe AGROVOC de la Organización de las
Naciones Unidad para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Se realizó con SKOS
core, aunque con modificaciones en sus reglas (Liang et al., 2005).

5.3.1. Proyecto Renardus. Es un proyecto europeo en el que participan bibliotecas

nacionales, centros de investigación y servicios de información de Dinamarca,
Finlandia, Alemania, Holanda, Suecia y el Reino Unido. El objetivo es establecer una
estructura colaborativa para las gateways europeas que beneficien tanto a los
usuarios como a los propios servicios, en términos de soluciones compartidas. El
proyecto brinda un servicio de búsqueda y navegación basado en SCDD.

5.3.1. Proyecto KoMoHe. Es un proyecto del Bundesministerium für Bildung und

Forschung de Alemania, iniciado en 2004 y concluido en 2007. En total se han
vinculado 25 SOC (16 tesauros, 4 listas de descriptores, 2 listas de encabezamientos
de materia y 3 sistemas de clasificación, incluyendo SCDD), de 11 disciplinas, en
alemán, inglés y ruso

5.3.1. Proyecto MSAC: El objetivo del proyecto es establecer un acceso temático

multilingüe a los catálogos de las bibliotecas nacionales de la República Checa,
Croacia, Letonia, Lituania, Macedonia, Eslovaquia y Eslovenia, que forman un sistema
cooperativo. Para ello se ha desarrollado una lista de autoridades de materia
multilingüe, que utiliza como espina la CDU. Así, cada una de las bibliotecas
cooperantes establece los puntos de acceso preferentes en su propio idioma,
asignándole a cada uno de ellos una notación de CDU, que luego facilita la
equivalencia a los restantes idiomas.

468
5.3.1. Proyecto Tamil. Es un proyecto llevado a cabo para el Centre of Excellence for
Classical Tamil de Mysore, India. Integra un tesauro bilingüe tamil-inglés, con distintos
diccionarios en lengua tamil”926.

5.4. Herramientas para lograr la interoperabilidad entre SOC.

Muchas experiencias de interoperabilidad entre SOC han recurrido a herramientas ya

existentes y de fácil acceso, como son las listas de autoridades de materia y las
herramientas de la Web semántica RDF/OWL y SKOS Core.

La infraestructura de la Web Semántica “sienta sus bases sobre una estructura lógica
con diferentes capas tecnológicas. Parte del camino recorrido hacia el logro de la Web
Semántica ha sido el desarrollo de los lenguajes de marcado, cuya evolución ha
permitido desarrollar y mejorar herramientas para separar estructura y formato de
contenido. La necesidad de contar con un lenguaje escalable, abierto y flexible hizo
surgir el Extensible Markup Language (XML) como respuesta a la necesidad de
estructurar, describir, intercambiar y recuperar información, relegando al HTML a un
mero lenguaje de formato (visualización y presentación)”927.

El metalenguaje XML es utilizado para la construcción de esquemas que permiten

codificar y representar la información digital, independientemente del dispositivo,
plataforma o aplicación. De acuerdo con lo anterior, se establece RDF (Resource
Description Framework) como marco general para la descripción de estos recursos.
“RDF es un metamodelo que define una norma para crear modelos o esquemas de
metadatos [...] se trata de la forma de codificación de metainformación por excelencia
en el nuevo contexto informativo protagonizado por XML y que conducirá a una Web
más semántica”928. RDF ofrece interoperabilidad, apertura y escalabilidad.

5.5. Dificultades de la interoperabilidad entre SOC.

926
Ibídem.
927
Ibídem.
928
Ibídem.

469
En 1986 LANCASTER929 identificó los principales problemas de la interoperabilidad
entre SOC, que por entonces él denominaba compatibilidad; que describimos así: “i)
nivel de especificidad, ii) nivel de precoordinación; iii) solapamiento de términos; iv)
falta de normalización; v) grado de actualización de los SOC”.

Además existe una dificultad metodológica. “Si bien hay experiencias y se hacen
esfuerzos por lograr la interoperabilidad entre SOC totalmente por medios
informáticos, la mayoría de los proyectos realizados hasta ahora han tenido que
recurrir, total o parcialmente, al trabajo intelectual realizado por seres humanos, que
puede resultar costoso en tiempo, dinero y esfuerzo, aunque no tanto como desarrollar
nuevos SOC. El desafío, entonces, es trabajar en este sentido para lograr una
interoperabilidad automática”930.

6. LA IMPORTANCIA DE LOS ESTÁNDARES GLOBALES.

El uso de estándares facilita “la creación de productos y servicios que sean seguros,
fiables y de calidad. Los estándares ayudan a los negocios a aumentar la
productividad a la vez que minimizan los errores y el gasto. Al permitir comparar
directamente productos de diferentes fabricantes, facilita que nuevas compañías
puedan entrar en nuevos mercados y ayudar en el desarrollo de un comercio global
con bases justas. Los estándares también sirven para proteger a los consumidores y
usuarios finales de productos y servicios, asegurando que los productos certificados
se ajusten a los mínimos estandarizados internacionalmente”931.

Las normas internacionales son las fuentes de las mejores prácticas desarrolladas con
expertos de todo el mundo, ayudan a crear un lenguaje común para que el mundo

929
LANCASTER, Frederick W. (1933-2013), investigador en el área de la Información y la
Documentación. Sus aportaciones estuvieron dirigidas a la recuperación de la información, en la cual
se ocupó́ del control del vocabulario y su evaluación, así como de la indización.
930 Ibídem.
931 Organización Internacional de Normalización –ISO-. Consulta en Wikipedia 3 de noviembre 2017.

470
pueda entender entre sí e intercambiar conocimientos, para la evaluación de todos los
interesados. Las normas especifican los requisitos de control del rendimiento técnico
y funcional, asegura de que las tecnologías utilizadas en las ciudades son seguras,
eficientes e integradas. Las normas también tienen en cuenta las mejores prácticas
de negocio y la gestión óptima de los recursos, que ayudan a reducir el impacto
ambiental y mejorar la prestación de servicios a los ciudadanos. Las normas ayudan
a identificar dónde existen brechas en el servicio y por medio de un compromiso de
colaboración con los ciudadanos, grupos de acción y el sector privado, las normas
abren la puerta y estimulan la innovación. Las normas son el primer paso hacia un
mundo interoperable donde las ciudades pueden mezclar soluciones de diferentes
fabricantes sin temor a las iniciativas.

6.1. Organismos de normalización internacionales.

A nivel mundial, los tres (3) principales organismos internacionales932 miembros de la

Cooperación Mundial de Normalización (WSC por sus siglas en inglés), son: ISO
(Organización Internacional para la Normalización), IEC (Comisión Electrotécnica
Internacional) e ITU (Unión Internacional de Telecomunicaciones).

Cuando sea apropiado, IEC coopera con la ISO o de la UIT para asegurar que las
Normas Internacionales encajen a la perfección y se complementan entre sí. Los
comités conjuntos entre ellos garantizan que en las normas internacionales se
combinan todos los datos pertinentes que los expertos trabajan en áreas relacionadas.

932 En el contexto del acuerdo OMC/MSF, “es importante mencionar otras organizaciones específicas
como OIE, IPPC y la Comisión Codex Alimentarius (CAC) – establecidas por la Organización Mundial
de la Salud (OMS) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO
por sus siglas en inglés). Otras sub-estructuras de las Naciones Unidas, como la Comisión Económica
de las Naciones Unidas para Europa (UN/ECE siglas en inglés), producen normas que son, de hecho,
internacionales en su aplicación. Existen otros organismos productores de normas que desarrollan
normas que están siendo utilizadas a nivel mundial o que tienen cierta importancia económica debido
a los mercados para los que fueron inicialmente producidas (ASTM International5, CEN6, IEEE7, etc.).
También deben tomar en cuenta los estándares introducidos por las fuerzas de la globalización, más si
operan en una base transnacional”. Consulta 20 de septiembre 2017 en
https://www.iso.org/files/live/sites/isoorg/files/archive/pdf/en/fast_forward-es.pdf

471
6.1.1. Organización Internacional para la Normalización -ISO933-. (Nombre original en
inglés, International Organization for Standardization, fundada en 1947 con sede en
Ginebra, Suiza, sitio web iso.org). Es una federación independiente y no-
gubernamental para la creación de estándares internacionales compuesta por los
organismos nacionales de normalización de 164 países, uno por país, de todas las
regiones del mundo, incluyendo desarrollados y en desarrollo. La organización
promueve el uso de estándares propietarios, industriales y comerciales a nivel
mundial. Es el mayor desarrollador mundial de estándares internacionales voluntarios
y facilita el comercio mundial al proporcionar estándares comunes entre países. Ha
establecido cerca de 20.000 mil estándares cubriendo desde productos
manufacturados y tecnología a seguridad alimenticia, agricultura, sanidad, la
construcción, ingeniería mecánica, transporte, artículos médicos, desarrollo de Tics.
Cuando su trabajo es publicado como una Norma Internacional de ISO, éste puede
ser adoptado como una norma nacional por los miembros de ISO y traducida. Es una
organización con estatus consultivo general en el Consejo Económico y Social de las
Naciones Unidas.

6.1.2. Comisión Electrotécnica Internacional –IEC- (Nombre original en inglés,

International Electrotechnical Commission, fundada en 1906 con sede en Ginebra,
sitio web www.iec.ch). Es una organización de normalización en los campos: eléctrico,
electrónico y tecnologías relacionadas. La CEI está integrada por los organismos
nacionales de normalización, en las áreas indicadas, de los países miembros. En
2015, son 83 miembros, cada uno de ellos representando a un país: son 60 los
“Miembros Plenos”, y 23 los “Miembros Asociados”.

933Según ISO, debido a que su nombre en diferentes idiomas tendría diferentes siglas ("IOS" en inglés,
"OIN" en francés, etc.), la organización adoptó "ISO" como sus siglas en referencia a la
palabra griega ISOS (ἴσος, traducido como igual).

472
6.1.3. Unión Internacional de Telecomunicaciones –ITU-. (Nombre original en inglés,
International Telecommunication Union fundada en 1865, con sede en Ginebra,Suiza,
sitio web http://www.itu.int). Es el organismo especializado desde 1947 en
telecomunicaciones de la Organización de las Naciones Unidas –ONU-, encargado de
regular las telecomunicaciones a nivel internacional entre las distintas
administraciones y empresas operadoras. “Tiene como miembros a más de 190
estados nacionales individuales y más de 700 miembros sectoriales y asociados. Es
única entre las organizaciones internacionales fundada sobre el principio de
cooperación entre gobiernos y el sector privado”934.

En general, la normativa de la UIT está contenida en documentos denominados

“Recomendaciones”, agrupados por “Series”. Cada serie está compuesta por las
recomendaciones correspondientes a un mismo tema. Aunque en las
recomendaciones nunca se "ordena", solo se "recomienda", su contenido es
considerado como mandatorio (Tienen el estatus de normas internacionales) por las
administraciones y empresas operadoras a nivel de relaciones internacionales. A la
fecha, se han publicado más de 4.500 recomendaciones ITU. Existen tres (3) sectores
dentro de la Unión: Normalización de Telecomunicación (ITU-T),
Radiocomunicaciones (ITUR) y Desarrollo de Telecomunicación (ITU-D).

6.2. La Ciudad Inteligente un ejemplo de estándares e interoperabilidad.

La Junta de Estrategia de Mercado de la Comisión Electrotécnica Internacional -IEC,

publicó en 2014 un Libro Blanco sobre: "La orquestación de la infraestructura de las
ciudades inteligentes sostenibles”935, ciudades que tienen el compromiso de reducir
las emisiones y de manejar el rápido crecimiento urbano, ya manifestado en el capítulo

934 El Vicesecretario General de la UIT detalló parte de las actividades que este organismo estaba
llevando adelante en relación con la promoción de planes nacionales de banda ancha. “Destacó 5
medidas relevantes en esta materia: la inversión pública en la red dorsal de Internet, la inversión en
redes de acceso, el marco regulatorio para compartir infraestructura, el ofrecimiento de subsidios a la
demanda y las facilidades regulatorias para promover la expansión de la fibra óptica”. Conferencia
CEPAL 2016.
935 IEC White Papers & Technology Reports
http://www.iec.ch/about/brochures/pdf/about_iec/IEC_White_Paper_flyer.pdf

473
primero de esta investigación, pero que se enfrentan a un complejo desafío: sus
procesos tradicionales de planificación y financiación no son adecuados para sus
necesidades, por lo que se plantea la necesidad de guiar a los planificadores urbanos,
mediante regulaciones y estándares. El Libro Blanco explica que el desarrollo de la
ciudad inteligente implica una amplia colaboración y cooperación entre los diversos
grupos de interés, incluyendo otros organismos de normalización internacional, para
conducir en última instancia a soluciones integradas, rentables, y sostenibles.

La IEC (específicamente el Group sobre Smart Cities) prepara desde 2015 en

cooperación con diferentes organizaciones una arquitectura la hoja de ruta de la
normalización cuyo objetivo es identificar y cerrar las brechas y desarrollar normas
internacionales pertinentes para soluciones hechas a medida.

Por su parte la UIT se encuentran en primera línea de esta transformación mundial,

logrando oportunidades e integración, así es como el Grupo Temático del Sector de
Normalización de las Telecomunicaciones de la UIT (UIT–T) sobre ciudades
inteligentes y sostenibles ha elaborado un conjunto de especificaciones técnicas de la
UIT denominado "Fijar el marco para una arquitectura de TIC de una ciudad inteligente
y sostenible, que sirve de base para la normalización internacional de un modelo de
infraestructura TIC para una ciudad inteligente y sostenible"936.

Este Grupo Temático proporcionó “una plataforma abierta de aprendizaje entre pares
para orientar a los dirigentes urbanos en el proceso de adopción de planes maestros
para el desarrollo urbano, y concluyó su labor con la entrega de 21 informes técnicos
y especificaciones que contribuyen a la labor de normalización internacional de la
Comisión de Estudio 20 del UIT–T”937, creada en junio de 2015, sobre "Internet de las
cosas y sus aplicaciones, incluidas las ciudades y comunidades inteligentes", esta
Comisión elabora, entre otras cosas, normas, reglas y directrices adecuadas para

936 ANTHOPOULOS, L. y GEMMA, P. “La arquitectura abierta e integradora de las ciudades inteligentes
y sostenibles”.
937 Ibídem.

474
ayudar a las partes interesadas urbanas, que permitan sacar partido de las
tecnologías de IoT938 para responder a los desafíos del desarrollo urbano.

La meta-arquitectura propuesta por las especificaciones técnicas de la UIT “es de

carácter integrador y pretende garantizar la cohesión del despliegue de soluciones de
ciudad inteligente, propone una arquitectura caracterizada por la escalabilidad, la
tolerancia a las averías y la resiliencia ante las catástrofes naturales y las amenazas
a la ciberseguridad. La arquitectura propuesta se basa en normas comunes para
apoyar la interoperabilidad entre soluciones TIC heterogéneas, facilitando la gestión
integrada de los servicios de las ciudades inteligentes al tiempo que protege la
privacidad de los ciudadanos mientras la información fluye entre los diversos
elementos de una ciudad inteligente”939.

El marco arquitectónico propuesto por la UIT “permite las arquitecturas modulares que
tienen en cuenta tanto el tipo de ciudad como la perspectiva arquitectónica. Sin
embargo, es importante señalar que las arquitecturas modulares son más complejas,
pues constan de un módulo de interconexión de redes acompañado de un protocolo
para los flujos de información; un módulo de aplicaciones que incorpora todos los
servicios de una ciudad inteligente; un módulo empresarial que contempla la gestión
de la información; un módulo de gestión con las reglas y procesos correspondientes;
y un módulo de datos que se refiere a la producción, posesión y almacenamiento de
información”940.

La doctora MCCARNEY941, expresa que la norma ISO 37120:2014, construye una

base de datos global con datos estandarizados, verificados, comparables y abiertos

938 Internet of Things, abreviado IoT

939
ANTHOPOULOS, L. y GEMMA, P. “La arquitectura abierta e integradora de las ciudades inteligentes
y sostenibles”.
940 Ibídem.
941 MCCARNEY, P. Directora del Instituto Global de Ciudades (GCI) de la Universidad de Toronto

(Canadá); y líder del Consejo Mundial de Datos de la Ciudad –CMCD- (o World Council on City Data -
WCCD) para el despliegue de la norma ISO 37120:2014, sobre las métricas para smart city. Página
web de ISO Artículo “Ciudades felices para la gente feliz”. 13 de noviembre del año 2015.
https://www.iso.org/news/2015/11/Ref2021.html

475
para cada ciudad a nivel mundial, con un enfoque "centrado en el ciudadano",
proporciona un conjunto de indicadores con definiciones y metodologías de manera
que las ciudades pueden comunicarse y aprender unos de otros consistentes y
estandarizados942; lo que valida que la estandarización viabiliza la creación de la
plataforma desde la cual las ciudades inteligentes pueden crecer; uno de los requisitos
clave para obtener resultados eficaces son las métricas estandarizadas que
monitorizan el rendimiento, datos estandarizados a nivel mundial permiten a las
ciudades intercambiar y aprender unos de otros943.

Este diálogo entre ciudades se convierte en un catalizador para el aprendizaje

continuo y la mejora de la prestación de servicios de la ciudad hacia una mejor calidad
de vida. Los datos informados requieren una medición estandarizada, un objetivo
clave en las nuevas normas ISO944. Las ciudades que han adoptado la norma ISO
37120, han utilizado la integración de la tecnología y los datos para crear nuevos
servicios para los ciudadanos, mejorar o reemplazar la infraestructura y mejorar el
crecimiento económico con innovación y muchas de ellas han creado "centros de
innovación" o laboratorios de innovación que aprovechan el conocimiento del público
para identificar y resolver los problemas locales clave, utilizando los datos disponibles
de sus portales de datos abiertos. Esta integración de datos abiertos de la ciudad y la
innovación, es clave para la agenda de ciudad inteligente en el futuro.

942 Indicadores estandarizados significan que las ciudades de todo el mundo utilizan las mismas
medidas, por lo que es fácil colaborar y aprender unos de otros.
943 De acuerdo con el índice de 2015 en materia de productividad energética y prosperidad económica,

se tiene que los edificios residenciales y comerciales representan el 31% del consumo de energía del
mundo, el diseño inteligente de la construcción, junto con la medición inteligente, sensores para la
calefacción y la refrigeración y la iluminación inteligente, son clave para las ciudades más eficiente de
los recursos, lo anterior sumado a las soluciones de movilidad inteligentes, hacen ciudades modelo en
la eficiencia energética.
944 Por ejemplo la nueva norma internacional ISO 37101:2016, sobre desarrollo sostenible en las

comunidades - sistema de gestión para el desarrollo sostenible que tenga en cuenta su contexto
económico, social y ambiental. Noticia por Sandrine Tranchard del 12 de julio de 2016.
https://www.iso.org/news/2016/07/Ref2101.html , Desde el 2012 existe un estándar ISO (ISO/IEC
27032:2012) sobre ciberseguridad, donde pone a la privacidad como uno de los factores clave en el
campo de la ciberseguridad, también existe un estándar ISO (ISO/IEC 29100:2011 de principios sobre
privacidad, un estándar ISO sobre cloud computing cuando actúa como encargado de tratamiento
(ISO/IEC 27017).

476
La ciudad inteligente queda inmersa dentro de uno de los objetivos de la
Administración Electrónica, y por tanto desde lo tecnológico existe un denominador
común: la interoperabilidad que mejora los procedimientos y los servicios, la
interoperabilidad que se traduce en información cualificada, en datos estandarizados
que mejorarán el servicio público. Con interoperabilidad es posible que diferentes
servicios sean interconectados a través de una interface para interactuar entre sí. Será
un modelo estándar y homogéneo, con una administración electrónica para el
desarrollo de servicios inteligentes945. “La discusión sobre los estándares ocupa cada
vez mayor espacio, esto es un síntoma de que estamos transitando progresivamente
hacia un modelo de reutilización de los datos”946.

7. INTEROPERABILIDAD O EL USO DE ESTÁNDARES ABIERTOS.

Los estándares abiertos garantizan y facilitan la interoperabilidad beneficiando al

cliente final y las Administraciones Públicas implicadas, garantizando, expresa el
profesor CRIADO, el principio de adecuación tecnológica, “particularmente relevante
en el front office, al no obligar al ciudadano a acceder a los servicios electrónicos a
través de aplicaciones propietarias cuya adquisición no está al alcance de todos; ello
es así, porque los estándares abiertos facilitan el intercambio de información,
promueven un mejor acceso a los datos, reducen los costos de producción de
software, proporciona independencia sobre sistemas hardware y sistemas operativos
y limitan la formación de monopolios de proveedores”947.

Existe la necesidad, reafirma CRIADO, de “multiplicar los esfuerzos en políticas de

infraestructuras tecnológicas que permitan la conectividad, la interconexión y el
incremento del ancho de banda, cuestiones técnicas relacionadas con las condiciones
para la comunicación de equipos entre distintas organizaciones o distintos niveles

945 Los servicios inteligentes se basan en la sensorización de los bienes y los espacios públicos, en el
llamado “Internet de las cosas”.
946 MONEO, A. “Reutiliza la información pública”. En la revista virtual datos.gob.es. 16 de junio de 2016.
947
CRIADO, MILA y JIMÉNEZ. “Bases para Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad”. Op. cit.

477
dentro de una misma Administración (infraestructura de red, servicios de red y
mensajes)”948.

El profesor MARTÍNEZ949 señala que “sin una adecuada interconexión de los distintos
elementos tecnológicos presentes en el nuevo modelo de Administración electrónica
sería realmente difícil conseguir un desarrollo pleno de procedimientos y servicios de
e-Administración, debiéndose exigir por tanto unos estándares que garanticen la
compatibilidad entre las aplicaciones y plataformas tecnológicas utilizadas por las
Administraciones y los ciudadanos”.

Uno de los aspectos de mayor interés por sus implicaciones para la interoperabilidad
técnica “es el uso de repositorios comunes de aplicaciones FLOSS950, un software de
libre ejecución, de conocimiento de su código fuente, modificación y mejora, así como
su libre redistribución a otros usuarios y que permite su reutilización y adaptación a
las plataformas y necesidades de las distintas Administraciones”951.

La cooperación interadministrativa para la transferencia y reutilización de tecnología

interoperable entre Administraciones, comenta el profesor MARTÍNEZ, “debe
considerarse como uno de los factores esenciales para lograr la implantación del
modelo de e-administración en todas las Administraciones Públicas”952.

No hay que olvidar que la estandarización debe ser sinónimo de colaboración; “la
creación de normas sistemáticas para estandarizar información es clave al igual que
lo es el modelado estándar de datos, la homogeneización de formatos de documentos
y mecanismos para establecer, diseminar y reformar definiciones comunes, la
utilización de especificaciones formales de estructuras de datos, los esquemas de

948 Ibídem.
949 MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, R. “Administración Electrónica Pública”. Civitas, Thomson Reuters. 2009.
pág. 265.
950 Uso de software libre y software de fuentes abiertas.
951
CRIADO, MILA y JIMÉNEZ. “Bases para Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad”. Op. cit
952
MARTINEZ GUTIERREZ, R. “El Régimen Jurídico del Nuevo Procedimiento Administrativo Común”
Thomson Reuters Aranzadi España 2016. pág. 276.

478
clasificaciones, los directorios jerárquicos y los diccionarios. Su disponibilidad para la
reutilización a través un registro y repositorio permitiría, además, tener un punto único
de referencia”953.

Ya lo había afirmado el profesor MARTINEZ954, cundo expresa que era evidente que
la garantía de interoperabilidad pasa inexorablemente por “normalizar los formatos”
del sistema electrónico de que se trate, mejorando así la eficacia y reduciendo el
esfuerzo exigido a los operadores económicos para participar en los procedimientos
públicos electrónicos. Frente a lo cual surge para el legislador comunitario el debate
de cómo garantizar la interoperabilidad de los sistemas y herramientas de
comunicación electrónica y, particularmente si puede resultar conveniente “la
utilización de normas específicas” que garanticen la conectividad de los Sistemas de
los distintos Estados Miembros a nivel comunitario.

En lo que respecta al intercambio de documentos, por ejemplo, recomienda el profesor

CRIADO, determinados estándares y formatos para su intercambio, como el estándar
abierto ISO 19005-1:2005 (PDF/A) o ISO/IEC 32000-1:2008 (PDF) que permite,
incluso la firma digital, o el formato para documentos de texto para posterior
procesamiento ISO/IEC 26300:2006 (ODF), estándar abierto basado en XML. En
materia de interoperabilidad la evolución de las TIC ha puesto de manifiesto la
relevancia de alinear los sistemas de información de la Administración Pública con las
principales especificaciones utilizadas en Internet y la wide world web.

8. ESTÁNDARES DE METADATOS955.

La función de registrar y describir el conocimiento creado por el hombre, buscando la

difusión y preservación de la memoria humana, se complejiza en la actualidad debido
a la existencia de grandes cantidades de recursos (documentos) digitales, y se ve

953
CRIADO, MILA y JIMÉNEZ. “Bases para Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad”. Op. cit
954 MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, Rubén. “La contratación pública electrónica”. Tirant Lo Blanch.
Monografías 979 p. 145-148. Valencia 2015.
955 Metadatos. Raíces etimológicas: μετα + datum Μετα “junto a”, “después de”, “entre” o “con”.

479
asociada al concepto de los metadatos que le imprime unas cualidades especiales
más allá del hecho de representar abstractamente un recurso.

Los metadatos contextualizan y dan significado explícito suficiente para que un

computador (aplicación) pueda gestionar datos e información de manera automática.
El creador de la Web, LEE describe el concepto de "metadata", como "una máquina
comprensible de información acerca de objetos Web, donde estos objetos Web,
pueden ser cualquier tipo de documentos que se pueda visualizar en una navegador
(páginas web, audio, video, animaciones, imágenes, etc.). También cabe añadir que
uno de los propósitos básicos de los metadatos esta dado para facilitar y mejorar la
recuperación de información para acceder directamente al documento de contenido
completo”956. Según GARCÍA, los metadatos son: “datos asociados a documentos que
ayudan a los usuarios potenciales a tener un conocimiento anticipado de la existencia
característica de los mismos; todo ello teniendo en cuenta que soportan una gran
variedad de operaciones y que un usuario puede ser una persona o un programa” 957;
Mientras que MÉNDEZ los define como: “estructuras de información legibles por
máquinas, cuya finalidad es hacer útiles a los datos, de distintas formas, según las
necesidades concretas de cada servicio de información digital y según la aplicación
que se les otorgue”958. Así mismo SAN SEGUNDO, define estos datos
representacionales o metadatos como: “como el dato sobre los datos, es un conjunto
de elementos que poseen una semántica comúnmente aceptada, o sea tratan de
representar la información electrónica tan dispersa y representan a la descripción
bibliográfica de recursos electrónicos”959.

9. INTEROPERABILIDAD INFORMÁTICA EN EL DERECHO DE AUTOR.

956 BERNERS-LEE, T.; CONNOLLY, D. y SWICK, R. “Web Architecture: Describing and Exchanging
Data”. W3C Note, June, 1999.
957 GARCÍA MARTÍNEZ, A.M. “Definición y estilo de los objetos de información digitales y metadatos

para la descripción”. Boletín de la asociación Andaluza de bibliotecarios, n. 63, Junio 2001, p. 23-47.
958 MÉNDEZ RODRÍGUEZ, E. “La descripción de documentos electrónicos a través de metadatos…”.

Op. Cit. http://earchivo.uc3m.es:8080/dspace/bitstream/10016/878/1/EMendez_Arxius.pdf>

959 SAN SEGUNDO MANUEL, R. “Organización del Conocimiento en Internet: Metadatos Bibliotecarios

Dublin Core”. VI Jornadas Españolas de Documentación, FESABID 98.

480
La interoperabilidad es un concepto multidimensional que juega un papel fundamental
en el mercado del software. La licenciada GONZALEZ960 expresa que a mayor
capacidad de interoperabilidad de un programa, mayor será la capacidad funcional de
este con un mayor número de computadoras o dispositivos. Por tanto, la
interoperabilidad aumenta la funcionalidad del programa en el mercado, aumentando
el atractivo del programa tanto para competidores como para consumidores. “Pero
cuando esta información no está a disposición de los competidores, la consecución
de la interoperabilidad choca con el derecho de autor sobre el programa de
ordenador”. Esta discusión ha sido declarada de “interés público” a nivel comunitario
en la Agenda Digital de la Comisión Europea, que supone que la interoperabilidad
constituye un estándar prioritario y transcendental a efectos de garantizar la
competencia y la innovación en el sector de las tecnologías de la información. Demos
paso a algunas de las conclusiones del debate sobre la interoperabilidad informática
en el derecho de autor, que la citada autora presenta en su tesis:

“La adopción internacional del Derecho de Autor como sistema de protección de los
programas de ordenador, asimilándolas a obras literarias, es una opción que suscita
dificultades tanto a los tribunales como a la doctrina. Por ello, es importante que al
analizar el programa de ordenador como obra protegida por derecho de autor no se
pierda de vista que los sistemas de protección son normalmente la expresión de las
industrias y las culturas para las que son articulados más que una herramienta neutral
que regula una situación jurídica.

Una consecuencia de proteger los programas de ordenador como obras literarias es

que, con carácter general, la información interoperable, situada en las
especificaciones de sus interfaces, no es divulgada ni publicada. En esta situación, la
protección de derecho de autor sobre el programa choca con el interés general de
garantizar la interoperabilidad. Esta fricción se ha materializado en dos elementos del
derecho de autor: el objeto de protección y la facultad exclusiva de reproducción.

960GONZÁLEZ OTERO, Begoña. “El debate sobre la interoperabilidad informática en el derecho de

autor comunitario”. “The software interoperability debate on european copyright law”. Universidad
Santiago de Compostela, 2013.

481
La cuestión que se plantea respecto del objeto de protección, es si las interfaces
forman parte de este objeto o no. Las respuestas dada por jurisprudencia y doctrina
tanto en Estados Unidos como en la Unión Europea, aunque no son unánimes,
comparten la utilización de dos criterios tradicionales del derecho de autor: el principio
de la dicotomía idea-expresión y el criterio de la originalidad. El examen de la
normativa y jurisprudencia de los Estados Unidos pone de manifiesto que todavía no
hay una solución para este debate que satisfaga a todas las partes implicadas.

El caso norteamericano Google vs. Oracle, ha declarado por fin que las interfaces de
aplicación (APIs) son métodos de operación, y por tanto, no pueden ser protegidas
por el derecho de autor porque ideas y funciones no pueden ser monopolizadas a
través del derecho de autor. Las interfaces que obedecen a requisitos esenciales de
funcionamiento, comportamiento y comunicación entre dos o más elementos del
programa, que son las relevantes a efectos de alcanzar la interoperabilidad, no son
obras originales y por lo tanto, no están protegidas por derecho de autor.

El otro punto de fricción entre derecho de autor y garantía de la interoperabilidad, se

ha materializado en una excesiva e innecesaria restricción a la hora de permitir el uso
de técnicas de ingeniería inversa como la descompilación961, que en situaciones
donde la información interoperable no es accesible, se convierten en una herramienta
fundamental para lograr la interoperabilidad. Las razones de esta resistencia a la
descompilación han sido dos: Una de tipo jurídico, porque estas técnicas afectan a las
facultades exclusivas de reproducción y transformación. Otra de tipo político, basada
en la creencia de que la descompilación fomenta la copia y el parasitismo de la
competencia.

961Un decompilador es un programa de ordenador que realiza la operación inversa a un compilador.

Esto es, traducir código o información de bajo nivel de abstracción (sólo diseñado para ser leído por un
ordenador) a un lenguaje o medio de mayor nivel de abstracción (usualmente diseñado para ser leído
por un humano).

482
El incremento de solicitudes de patentes para las interfaces de software ha sido
llamativo, reflejan que la cuestión de la interoperabilidad solo encontrará una solución
de equidad cuando los legisladores rechacen las políticas legislativas que permiten la
concesión de derechos de propiedad intelectual generadores de grandes
desequilibrios y se comprometan con una política de innovación abierta y
multifacética.

En aquellas situaciones donde un competidor que ostenta una posición de dominio se

niega a proporcionar la información interoperable de su programa; casos como
Microsoft, Apple o The Mathworks son ejemplo de ello, y refuerzan la idea de que la
interoperabilidad es una cuestión de primer orden en el mercado comunitario. Dar
mayor protagonismo al Derecho de defensa de la competencia podría poner en riesgo
el objetivo de protección de la Directiva sobre protección jurídica de programas de
ordenador, perjudicando la innovación.

Se requiere la descompilación para lograr la interoperabilidad con un programa creado

de forma independiente, también permitir la descompilación para fines de
investigación y desarrollo. La idea de que la descompilación fomenta la copia ilícita y
el parasitismo de la competencia debiera ser desterrada. No olvidemos que la
ingeniería inversa se ha venido utilizando como una herramienta corriente para fines
de investigación y desarrollo en la práctica totalidad de los sectores industriales, salvo
en la informática.

La relación entre ley e interoperabilidad es mucho más compleja de lo que puede

parecer, porque es bidireccional y frágil, de manera que la forma en que se coordinan
las distintas ramas del ordenamiento afectadas es la clave.

la interoperabilidad solo encontrará una solución de equidad cuando los legisladores

rechacen las políticas legislativas que permiten la concesión de derechos de
propiedad intelectual generadores de grandes desequilibrios y se comprometan con
una política de innovación abierta y multifacética”

483
10. INTEROPERABILIDAD: DIFICULTADES Y BENEFICIOS.

10.1. Dificultades.

Es claro que la interoperabilidad ha ganado un importante espacio en las agendas y

planes digitales de las administraciones públicas, como es el caso de los países de la
UE, sin embargo continúan algunas dificultades para plasmarla, como por ejemplo:

“10.1.1. La aplicación de políticas de interoperabilidad continúa siendo baja.

10.1.2. Existen casos relativamente exitosos, pero aislados y varios concretados
al margen del estado del arte.
10.1.3. Las inversiones en infraestructura específica, estándares y normativas
son aún escasas y no exhiben un razonable retorno.
10.1.4. No abundan los planes integrales para avanzar sistemáticamente en su
generalización.
10.1.5. Insuficiencia en desarrollo e implantación de estándares.
10.1.6. Bajo nivel de coordinación en y entre distintos niveles administrativos
(nacional, regional y local).
10.1.7. Marcada heterogeneidad en la madurez tecnológica de distintas
instituciones públicas
10.1.8. Debilidades en la infraestructura de aquellas instituciones que reciben
mayor demanda de información.
10.1.9. Desactualización técnica del recurso humano, que impide estar a la
vanguardia en los temas que involucran la implementación
10.1.10. Desarticulación en el conocimiento de la normatividad, lo cual
obstaculiza la consulta de información.

Mientras los obstáculos tecnológicos aparecen como fácilmente superables, y existen

barreras legales, organizativas y semánticas importantes; la dificultad fundamental
reside en que la vocación por compartir, colaborar y cooperar no parece estar siempre

484
presente entre los rasgos culturales de las organizaciones. Las iniciativas para la
interoperabilidad se hallan aún distantes de la madurez”962.

10.2. Beneficios de la Interoperabilidad.

“10.2.1. La posibilidad de cooperar entre niveles de Gobierno y agencias de la

Administración sin distinción del nivel de desarrollo tecnológico
10.2.2. La simplificación de la actividad administrativa y de los procesos de
negocio/Gobierno, lo que tiene consecuencia una mayor eficiencia en el
quehacer de las Administraciones Públicas.
10.2.3. La posibilidad de utilizar más fácilmente estándares abiertos y
aplicaciones tecnológicas, lo que puede llevar a una reducción del costo
en tecnología.
10.2.4. La reutilización de datos y funcionalidades que puede redundar en una
disminución de los costos de desarrollo de sistemas de información.
10.2.5. La mejora de la toma de decisiones como consecuencia de la obtención
de datos agregados y de información de mayor calidad.
10.2.6. La promoción de la cooperación internacional en ámbitos en los que se
requieren nuevas herramientas.
10.2.7. La mayor sencillez en la realización de trámites por el ciudadano o
usuario de los servicios públicos (ej.: ahorro de tiempo o de dinero)”963.
10.2.8. La consecución de una visión integral e integrada de los servicios
públicos tanto por parte de las Administraciones Públicas como de los
beneficiarios y otros actores implicados, independientemente del número
de organismos o procesos que intervengan en su confección.

10.3. Recomendaciones.

962 Estrategias para avanzar en la interoperabilidad: “¿Cómo contribuye el e-Gobierno a superar la

interoperabilidad de a pie?” Boletín e-Gobierno Red GEALC. 96 Edición. Agosto de 2014.
963 Ibid.

485
“10.3.1. En el ámbito administrativo es preciso aumentar las atribuciones y
recursos de la institucionalidad coordinadora; promover el trabajo
conjunto (eliminar el trabajo en “islas” en las reparticiones del Estado),
caracterizar las necesidades de información respecto de las Instituciones
que deben proveer información transversal a las gestiones internas o
externas en los organismos del Estado; identificar los procesos que
requieren de digitalización y de inevitable interoperabilidad entre
instituciones, compromiso con los ciudadanos en términos de beneficios
directos o indirectos.
10.3.2. En el ámbito financiero una mayor inversión centralizada o estandarizada
para soluciones de infraestructura, software y capacitación con destino
al recurso humano.
10.3.3. En el ámbito político es muy importante tener el respaldo necesario, para
ello resulta necesario Impulsar políticamente la actualización o creación
de normas en materias como firma electrónica, datos personales,
interoperabilidad, documento electrónico, etc.
10.3.4. En el ámbito jurídico se deben tener claras las competencias de solicitud
y envío de información.
10.3.5. En el ámbito técnico es necesario que los profesionales participantes
tengan la capacidad requerida para llevar a cabo el proyecto con eficacia
y eficiencia; se cree un esquema de seguridad que controle la
vulnerabilidad tecnológica.
10.3.6. También es necesario que el proyecto adopte estándares
internacionales probados, con posibilidad de implementarlos con
cualquier herramienta del mercado”964.

11. EUROPA Y LA INTEROPERABILIDAD.

11.1 Europa y la Estrategia de Interoperabilidad.

964 Ibid.

486
En junio del año 2002, la Comunidad Europea adoptó el Plan de Acción Europeo 2005
(eEurope Action Plan) acordado en el Acuerdo de Sevilla, que determinó “el uso del
framework de interoperabilidad en general para todos los países de la comunidad, al
que llamó European Interoperability Framework (en adelante EIF). Posteriormente, en
julio de 2003 dentro de la Conferencia Ministerial sobre Gobierno Electrónico que tuvo
lugar en Como-Italia, la Comisión Europea presentó un documento de trabajo con el
título ―Linking Europe: the importante of interoperability for e-government services
cuyo objetivo era destacar la importancia de la interoperabilidad a la hora de
proporcionar servicios de gobierno electrónico en Europa”965.

La Unión Europea es un ejemplo de colaboración en materia de interoperabilidad entre

Administraciones de diferentes países, en 2004 publicó aún sin fuerza legal, su Marco
Europeo de Interoperabilidad, el cual fue revisado y aprobado como una norma de
mayor rango, en 2010. La interoperabilidad ha pasado a formar parte de la agenda
política de la Comisión Europea y de los Estados Miembros desde 2010 a través de
la Agenda Digital Europea. Varios programas han procurado garantizar el desarrollo
coherente y la aplicación de estrategias de interoperabilidad, marcos jurídicos,
directrices, servicios y herramientas globales y sectoriales que satisfagan las
necesidades de las políticas de la Unión, así:

i) El programa de intercambio electrónico de datos entre administraciones.

Identificación de los proyectos de interés común, relativo a redes transeuropeas
(1999-2004) “Programa IDA”, Decisiones no 1719/1999/CE y no 1720/1999/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo.

ii) El programa para la prestación interoperable de servicios paneuropeos de

administración electrónica a las administraciones públicas europeas, a las
instituciones de la Comunidad, y a las empresas y ciudadanos europeos (2005-2009)
“programa IDABC”, Decisión 2004/387/CE Parlamento Europeo y del Consejo, que se

965D´AGOSTINO, S. Desarrollo de un framework para la interoperabilidad en gobierno electrónico.

Tesis Doctoral Universidad Nacional de la Plata - Facultad de Informática La Plata-Argentina.
Noviembre de 2010.

487
basa en “un marco de principios y normas comunes, así como, en el acuerdo sobre
estándares abiertos e interfaces para la aplicación de la interoperabilidad entre
sistemas, aplicaciones, procesos empresariales y los agentes que producen o utilizan
los servicios de administración electrónica”966.

iii) El programa relativo a las soluciones de interoperabilidad para las administraciones

públicas, las empresas y los ciudadanos europeos (2010-2015) “programa ISA967”;
Decisión no 922/2009/CE Parlamento Europeo y del Consejo, el artículo 1.1 de la
Decisión sobre el programa ISA se refiere a “las soluciones de interoperabilidad para
las Administraciones Públicas europeas, incluidas las Administraciones regionales y
locales y las instituciones y órganos comunitarios, que deberá proporcionar soluciones
comunes y compartidas para promover la interoperabilidad”, y actualmente su
sucesor968 el programa ISA2.

El modelo conceptual del EIF (Marco Europeo de Interoperabilidad), para los servicios
públicos, comprende el diseño, la planificación, el desarrollo, la explotación y el
mantenimiento de los servicios públicos integrados en todos los niveles de
administración, desde el nivel local hasta el nivel de la UE. Los principios orientan la
toma de decisiones sobre el establecimiento de servicios públicos europeos
interoperables.

966 Interoperable Delivery of European e-Government Services to Public Administrations, Businesses

and Citizens.
967 Interoperability Solutions for European Public Administrations.
968 Decisión (UE) 2015/2240 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de noviembre de 2015.

488
Relaciones del modelo conceptual del EIF (Marco Europeo de Interoperabilidad)969

La Unión Europea970 para promover la interoperabilidad se sirve de instrumentos tales

como el programa ISA y su sucesor ISA2, el mecanismo CEF-Telecom para el
desarrollo de los servicios y piezas (los denominados building blocks), los proyectos a
gran escala y Horizon 2020971, así como la política de normalización TIC. La Estrategia
para un Mercado Único Digital para Europa se refiere 13 veces a la interoperabilidad.
La interoperabilidad es un requisito para facilitar la interacción con los ciudadanos972.

Las Declaraciones Ministeriales de Manchester en 2005, Lisboa 2007, Malmö 2009 y

Granada 2010, sugirieron a la Comisión facilitar la cooperación entre los Estados
miembros mediante la aplicación de soluciones de interoperabilidad transfronteriza e
intersectorial que hicieran posible servicios públicos más seguros y eficientes.

969Marco Europeo de Interoperabilidad – Estrategia de aplicación {SWD(2017) 112 final} {SWD(2017)

113 final. Op. cit.
970 GÓMEZ Miguel Ángel Amutio. “ISA2 renueva el impulso de la interoperabilidad en la Unión Europea”.
971 En el ámbito de la investigación y la innovación, el Reglamento (UE) N o 1291/2013 del Parlamento

Europeo y del Consejo, por el que se establece Horizonte 2020, menciona “que las soluciones
interoperables y las normas de TIC constituyen elementos esenciales para potenciar la asociación de
las industrias a escala de la Unión. La colaboración en torno a plataformas tecnológicas comunes y
abiertas tendrá efectos derivados y multiplicadores que permitirán a una amplia gama de partes
interesadas beneficiarse de los nuevos avances y crear innovaciones adicionales”.
972 Decisión (UE) 2015/2240 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de noviembre de 2015, “se

establece un programa relativo a las soluciones de interoperabilidad y los marcos comunes para las
administraciones públicas, las empresas y los ciudadanos europeos (programa ISA 2) para la
modernización del sector público”.
http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/ES/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2015.318.01.0001.01.SPA&toc=OJ:L:2015:318:TOC

489
La interoperabilidad “representa el valor de una comunidad, la voluntad de colaborar
para alcanzar unos objetivos comunes y beneficiosos; en definitiva una red
dinámica”973. GARCIA manifiesta que para construir una verdadera sociedad digital,
es necesaria -entre otros elementos- una interoperabilidad efectiva entre los productos
y servicios de TI. “Internet constituye el mejor ejemplo del potencial de la
interoperabilidad técnica. Su arquitectura abierta aporta dispositivos y aplicaciones
interoperables a miles de millones de personas en todo el mundo. Pero para
beneficiarse plenamente del despliegue de las TIC, es preciso potenciar aún más la
interoperabilidad entre dispositivos, aplicaciones, repositorios de datos, servicios y
redes”974.

El Observatorio de los Marcos Nacionales de Interoperabilidad (NIFO), al medir los

progresos y supervisar la situación actual de la interoperabilidad en la Unión, ha
puesto de manifiesto que, en 2014, la adaptación de los marcos nacionales de
interoperabilidad al Marco Europeo de Interoperabilidad alcanzó una tasa media del
72%. No obstante, el nivel de aplicación de los marcos nacionales de interoperabilidad
en proyectos específicos nacionales fue del 45 % en 2015, lo que muestra que aún
subsisten dificultades en la aplicación práctica de las recomendaciones actuales. Las
administraciones públicas necesitan una orientación más específica sobre cómo
mejorar la gobernanza de sus actividades de interoperabilidad, establecer relaciones
entre organizaciones, racionalizar los procesos que dan soporte a los servicios
digitales de extremo a extremo y garantizar que la legislación nueva y la legislación
en vigor no comprometan los esfuerzos de interoperabilidad.

Dichas recomendaciones deberían permitir a las administraciones públicas lograr lo

siguiente: i) mejorar la gobernanza de sus actividades de interoperabilidad nacionales,
ii) usar modelos operativos comunes para desarrollar mejores servicios públicos
digitales e incluir las necesidades de ciudadanos y empresas de otros Estados

973 GARCÍA MORÁN. “La Interoperabilidad en Europa”. Op. cit.

974 Ibídem.

490
miembros de la UE, iii) gestionar los datos de su propiedad en formatos semánticos y
sintácticos comunes para facilitar su publicación en portales, así como los
procedimientos para agregarlos, compartirlos y reutilizarlos.

Las recomendaciones actualizadas sobre interoperabilidad han evolucionado para

tener en cuenta las políticas de la UE, como la revisión de la Directiva relativa a la
reutilización de la información del sector público, la Directiva Inspire y el Reglamento
eIDAS. También se han tenido en cuentan las nuevas iniciativas de la UE, como la
Iniciativa Europea de Computación en la Nube y el Plan de Acción sobre
Administración Electrónica de la UE 2016-2020, así como las iniciativas previstas,
como el Portal Digital Único.

Se pone de manifiesto que los Estados miembros y las instituciones de la UE

destacaron la necesidad de un nuevo Marco Europeo de Interoperabilidad que: i)
tenga en cuenta las nuevas tendencias tecnológicas; ii) ofrezca una orientación más
específica y práctica para la aplicación de los requisitos de interoperabilidad y iii) siga
la línea de la evolución de las estrategias de la UE, en concreto la estrategia para el
Mercado Único Digital.

El nuevo Marco Europeo de Interoperabilidad hace más hincapié en cómo deben

ponerse en práctica los principios y modelos de interoperabilidad y tiene en cuenta las
necesidades tecnológicas y políticas emergentes. El número de recomendaciones se
ha incrementado de 25 a 47 y estas son más específicas para facilitar su aplicación.
Se insiste en la apertura y la gestión de la información, la portabilidad de los datos, la
gobernanza de la interoperabilidad y la prestación de servicios integrados.

11.2. Estrategia Europea de Interoperabilidad (EIS) y Marco Europeo de

Interoperabilidad (EIF).

491
En Comunicación de 16 de diciembre de 2010 titulada “Hacia la interoperabilidad de
los servicios públicos europeos975”, la Comisión presentó la Estrategia Europea de
Interoperabilidad (EIS) y el Marco Europeo de Interoperabilidad (EIF).

La Agenda Digital para Europa se garantiza mediante la interoperabilidad sobre el

presupuesto de normas y plataformas abiertas; así fue como para finalizar el año 2010
la Comisión Europea mediante la Comunicación 744 introdujo dos elementos
esenciales para la Agenda Digital: la Estrategia Europea de Interoperabilidad
(European Interoperability Strategy, EIS) y el Marco Europeo de Interoperabilidad
(European Interoperability Framework, EIF) de los servicios públicos europeos, dos
documentos esenciales que promueven la interoperabilidad entre las administraciones
públicas.

Tanto la EIS como el EIF reconocen que la interoperabilidad tiene varias

dimensiones: organizativa jurídica, técnica y semántica. Todas ellas son importantes,
pero, gracias a internet y al trabajo de los organismos de normalización, se han
conseguido progresos claves en el área de la interoperabilidad técnica, lo que permite
garantizar la apertura, promover la reutilizabilidad y fomentar la competencia.

La Estrategia Europea de Interoperabilidad ayudará a centrar los esfuerzos de la UE

a través de una organización adecuada de la gobernanza y de unas políticas e
iniciativas comunes que permitan crear un entorno favorable a la cooperación,
intercambio e interacción de información en confianza entre las administraciones
públicas europeas a través de las fronteras y los sectores cuando se establezcan
servicios públicos europeos.

La estrategia agrupa las futuras actividades sobre interoperabilidad en tres apartados:

i) intercambio y uso de información en confianza, la privacidad y la elaboración de

975 COMISIÓN EUROPEA. Bruselas, 16.12.2010. Comunicación de la Comisión al Parlamento

Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. “Hacia la
interoperabilidad de los servicios públicos europeos”.
http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:f132547a-7d66-4626-8eb6-9f7428394de7.0008.03/DOC_1&format=PDF

492
catálogos de servicios; ii) arquitectura de la interoperabilidad, con desarrollo de
metodologías y soporte experto; iii) acciones de fomento y desarrollo de la nueva
legislación desde el punto de vista de TIC a nivel nacional y europeo. Estas actividades
irán acompañadas con estrategias de sensibilización e intercambio de mejores
prácticas.

Los datos deben ser interoperables para que puedan encontrarse, descubrirse y
tratarse, esto es necesario para que la apertura y la reutilización de los datos no sean
discriminatorias y se garantice la igualdad de condiciones. En la aplicación del Marco
Europeo de Interoperabilidad rige por la siguiente perspectiva:

“Las administraciones públicas habrán de facilitar servicios públicos digitales interoperables clave
con primacía del usuario a empresas y ciudadanos, a escala nacional y de la Unión, fomentando
la libre circulación de bienes, personas, servicios y datos en toda la Unión”976.

El Marco Europeo de Interoperabilidad allana el camino hacia el uso de un enfoque

común por las administraciones públicas de la UE, especifica un conjunto de
elementos comunes, tales como vocabulario, conceptos, principios, políticas,
directrices, recomendaciones, normas, especificaciones y prácticas, para las
organizaciones que desean colaborar en favor de la prestación conjunta, la definición,
el diseño y la implantación de servicios públicos europeos. Subraya la importancia de
la gobernanza de la interoperabilidad y la necesidad de coordinación entre distintos
niveles administrativos.

El EIF no es considerado como un documento estático sino que el mismo debe

adaptarse en forma continua de acuerdo a las necesidades de intercambio, las
actualizaciones tecnológicas y a las modificaciones que las organizaciones
manifiestan con el paso del tiempo. Está basado en estándares y software open
source (código abierto) y los stakeholders son los administradores de proyectos de
gobierno electrónico de los países miembros. Asimismo las administraciones de los

Marco Europeo de Interoperabilidad – Estrategia de aplicación {SWD(2017) 112 final} {SWD(2017)

976

113 final. Op. cit.

493
estados deben seguir los lineamientos generales publicados por el EIF para llevar
adelante proyectos internos de e-government en sus propias administraciones977.

Introduce los principios fundamentales que resumen las expectativas de las

administraciones públicas, las empresas y los ciudadanos en lo que se refiere a la
prestación de servicios públicos; establece cuatro niveles de interoperabilidad:
jurídica, organizativa, semántica y técnica; así como el concepto de acuerdo de
interoperabilidad, basado en normas y plataformas abiertas.

Presenta un enfoque basado en elementos modulares para su construcción, que

permite interconectar los componentes de servicio, y promueve la reutilizabilidad de
la información, los conceptos, los patrones, las soluciones y las especificaciones en
los Estados miembros y a nivel europeo.

La Unión Europea con la iniciativa “Hacia la interoperabilidad de los servicios públicos

europeos”, busca lograr un enfoque común para las administraciones públicas de los
Estados miembros a fin de que los ciudadanos y las empresas saquen el máximo
provecho del Mercado Único de la UE a partir del potencial económico y social de las
tecnologías de la información y la comunicación, así las administraciones liderando
actividades de colaboración, podrán ofrecer servicios transfronterizos 978 electrónicos
eficientes y eficaces, conforme con la Agenda Digital para Europa. La
interoperabilidad efectiva es un elemento esencial de la Agenda Digital y de la
estrategia Europa 2020.

11.3. El Programa ISA.

977D´AGOSTINO,S. Desarrollo de un framework para la interoperabilidad en e-gobierno. Op cit.

978 El programa ISA² desde 1 de enero de 2016, apoya el desarrollo de soluciones digitales que
permiten a las administraciones públicas, las empresas y los ciudadanos en Europa para beneficiarse
de los servicios públicos transfronterizos e intersectoriales interoperables.
https://ec.europa.eu/isa2/isa2_en

494
El Programa ISA979, Soluciones de Interoperabilidad y marcos comunes para las
Administraciones públicas europeas, las empresas y los ciudadanos para el período
2016-2020, ha financiado actuaciones para fomentar la interoperabilidad
transfronteriza e intersectorial, proporcionar servicios comunes y herramientas
genéricas reutilizables; así como para facilitar la evaluación del impacto de la
legislación comunitaria propuesta o aprobada en las tecnologías de la información;
todo ello sobre la base de dos conceptos claves, la interoperabilidad y la reutilización.

Su sucesor, “el programa ISA2, en ejecución desde comienzos de 2016 hasta el final
de 2020, extiende el alcance a las empresas y los ciudadanos, a la vez que refuerza
sus áreas de actuación como se recoge en detalle en el Portal de Administración
Electrónica. Es de destacar que ISA2 añade nuevas líneas al objeto de detectar
lagunas legislativas que dificulten la interoperabilidad transfronteriza o
intersectorial”980, asentar la arquitectura de referencia de interoperabilidad (EIRA) y el
mapa de soluciones de interoperabilidad en la UE (European Interoperability
Cartography -EIC), así como medir y cuantificar los beneficios de las soluciones de
interoperabilidad.

ISA² inicia su andadura con el programa de trabajo para 2016 cuyo proyecto recoge
del orden de 40 acciones. Se promoverán los elementos habilitadores de la
interoperabilidad; la interoperabilidad semántica; los datos abiertos; las soluciones
geoespaciales; la contratación y la factura electrónica; instrumentos para el proceso
de decisión y legislación, así como para las políticas comunitarias; junto con otras
medidas de acompañamiento.

979 Algunos ejemplos destacables de soluciones ISA son la red transeuropea TESTA, conectada con la
Red SARA –dando acceso a 21 servicios usados por 16 entidades correspondientes a 18 áreas
sectoriales-; la plataforma de colaboración Joinup, vinculada con el CTT; la especificación Asset
Description Metadata Schema, utilizada también por el CTT para exportar soluciones; los estándares
semánticos Core vocabularies; el perfil DCAT Application Profile for Data Portals in Europe, aplicado
por el portal datos.gob.es; el servicio de traducción automática MT@EC; la arquitectura de referencia
de interoperabilidad EIRA – European Interoperability Reference Architecture; la plataforma reutilizable
de referencia Inspire (ARE3NA); y el marco de localización europeo European Union Location
Framework (EULF).
980
AMUTIO GÓMEZ, M.Á. “ISA2 renueva el impulso de la interoperabilidad en la Unión Europea”.
OBSAE. Observatorio de Administración Electrónica. Febrero 2016.

495
El programa ISA² proporciona la plataforma de colaboración ISA², que se centra en la
administración electrónica, la interoperabilidad semántica y el software de código
abierto (OSS), lo que facilita el intercambio de mejores prácticas e ideas, así como la
reutilización y el desarrollo colaborativo de activos semánticos y soluciones de TI.

La plataforma promover la colaboración entre las administraciones públicas de la UE

en relación con la administración electrónica, el uso, intercambio y la reutilización de
soluciones de TI interoperables. Facilita la interoperabilidad transfronteriza, la
reutilización de las mejores prácticas y soluciones, y apoya a las comunidades
europeas alrededor de la noción de interoperabilidad.

El programa ISA2 debe erigirse en instrumento para la modernización de las

administraciones públicas europeas, que suponen una contribución notable a la
realización del mercado único digital; contribuyendo a la aplicación de las iniciativas
de la Estrategia Europa 2020 y de la ADE.

El programa se ajustarán a los siguientes principios: “subsidiariedad y

proporcionalidad, papel central del usuario, inclusión y accesibilidad, prestación de
servicios públicos de manera que se evite la brecha digital, seguridad, respeto de la
privacidad y protección de datos, multilingüismo, simplificación y modernización
administrativas, transparencia, preservación de la información, apertura, reutilización
y evitación de duplicidades, neutralidad tecnológica, soluciones válidas para el futuro
en la medida de lo posible, y adaptabilidad, eficacia y eficiencia”981.

La Comisión realizará una evaluación intermedia del programa ISA2 a más tardar el
30 de septiembre de 2019 y una evaluación final a más tardar el 31 de diciembre de

981
P8_TC1-COD(2014)0185. Posición del Parlamento Europeo aprobada en primera lectura el 11 de
noviembre de 2015 con vistas a la adopción de la Decisión (UE) 2015/... del Parlamento Europeo y del
Consejo por la que se establece un programa relativo a las soluciones de interoperabilidad y los marcos
comunes para las administraciones públicas, las empresas y los ciudadanos europeos (programa ISA2)
como medio de modernización del sector público.

496
2021, y comunicará los resultados de dichas evaluaciones al Parlamento Europeo y
al Consejo a más tardar en las mismas fechas.

11.4. Principios fundamentales de interoperabilidad de la UE982.

Son 12 aspectos de comportamiento necesarios para impulsar medidas de

interoperabilidad, y claves para el proceso de establecimiento de servicios públicos
europeos interoperables; la Comisión Europea los ha agrupado en cuatro categorías:
i) el primer principio establece el contexto para la acción de la UE en materia de
interoperabilidad (1); ii) el siguiente grupo está formado por los principios nucleares
de la interoperabilidad (2 a 5); iii) los siguientes principios reflejan las necesidades y
expectativas genéricas de los usuarios (6 a 9); iv) el último grupo aporta una base para
la cooperación entre las administraciones públicas (10 a 12).

11.4.1. Subsidiariedad y proporcionalidad. La subsidiariedad exige que las decisiones

de la UE se tomen lo más cerca posible del ciudadano. En otras palabras, la UE no
realiza ninguna acción a menos que sea más eficaz que la misma acción adoptada a
escala nacional. La proporcionalidad limita la acción de la UE a lo necesario para
alcanzar los objetivos políticos de los Tratados.

11.4.2. Apertura. En el contexto de los servicios públicos interoperables, el concepto

de apertura se refiere principalmente a datos, especificaciones y software. Los datos
abiertos de las administraciones se refieren a la idea de que todos los datos públicos
deben ser de libre acceso para que otras personas puedan usarlos y reutilizarlos, a
no ser que existan restricciones, por ejemplo de protección de datos personales,
confidencialidad o derechos de propiedad intelectual.

Las administraciones públicas deberían usar productos y tecnologías de software de

fuente abierta que contribuye a reducir costes de desarrollo, evitar el efecto de

Marco Europeo de Interoperabilidad – Estrategia de aplicación {SWD(2017) 112 final} {SWD(2017)

982

113 final. Op. cit.

497
dependencia de un proveedor y permitir una ágil adaptación a las necesidades
específicas de las empresas. El nivel de apertura de una especificación/norma es
determinante para la reutilización de los componentes de software que implementan
dicha especificación. Se permite su implementación de forma gratuita. Dado su efecto
positivo sobre la interoperabilidad, el uso de especificaciones abiertas ha sido
impulsado en muchas declaraciones políticas y se fomenta en el caso de la prestación
de servicios públicos europeos. Por último, la apertura también significa permitir que
los ciudadanos y las empresas participen en el diseño de nuevos servicios,
contribuyan a mejorar los servicios y den su opinión acerca de la calidad de los
servicios públicos existentes.

11.4.3. Transparencia. Es permitir que otras administraciones públicas, ciudadanos y

empresas vean y entiendan las normas, los procesos, los datos, la toma de decisiones
y los servicios administrativos; Garantizar la disponibilidad de interfaces con los
sistemas de información internos. Las administraciones públicas gestionan un gran
número de sistemas de información, a menudo dispares y heterogéneos, que
respaldan sus procesos internos. La interoperabilidad depende de que se garantice la
disponibilidad de interfaces de dichos sistemas y de los datos que manejan.

11.4.4. Posibilidad de reutilización. Reutilizar Significa que las administraciones

públicas que se enfrentan a un problema concreto tratan de aprovechar el trabajo de
otras averiguando qué está disponible, evaluando su utilidad o pertinencia para el
problema de que se trate y, en su caso, decidiendo utilizar soluciones que se han
demostrado satisfactorias en otros lugares. Esto supone que las administraciones
públicas deben estar dispuestas a compartir con otras sus soluciones, conceptos,
marcos, especificaciones, herramientas y componentes. La posibilidad de reutilización
de soluciones informáticas (como componentes de software, interfaces de programas
de aplicación, normas), información y datos es un factor capacitador de la
interoperabilidad y mejora la calidad, ya que amplía el uso operativo y permite ahorrar
tiempo y dinero. Ello hace que sea un contribuyente de gran magnitud para el

498
desarrollo de un mercado único digital en la UE. La interoperabilidad facilita la
reutilización de los sistemas y datos y permite integrarlos en sistemas más grandes.

11.4.5. Neutralidad tecnológica y portabilidad de los datos. Las administraciones

públicas deben concentrarse en las necesidades funcionales y posponer todo lo
posible las decisiones sobre tecnología, a fin de evitar imponer unas tecnologías o
productos específicos a sus componentes y de estar en condiciones de adaptarse a
la rápida evolución del contexto tecnológico. Las administraciones públicas deben dar
acceso a sus servicios públicos y datos con independencia de cualquier tecnología o
producto concreto y permitir su reutilización. El funcionamiento del mercado único
digital exige que los datos sean fácilmente transferibles entre diferentes sistemas para
evitar la dependencia de un proveedor y favorecer la libre circulación de datos. Este
requisito se refiere a la portabilidad de los datos, es decir, la capacidad de trasladar y
reutilizar fácilmente los datos entre distintas aplicaciones y sistemas, algo que se hace
aún más complejo en situaciones transfronterizas.

11.4.6. Primacía del usuario. Las necesidades y las exigencias de los usuarios
deberían orientar el diseño y el desarrollo de los servicios públicos, con un enfoque
de prestación multicanal, es decir, la disponibilidad de canales alternativos, físicos y
digitales para acceder a un servicio, ya que los usuarios pueden preferir canales
diferentes en función de las circunstancias y sus necesidades; debería haber una
ventanilla única a disposición de los usuarios, y la opinión de los usuarios debería
recopilarse, evaluarse y utilizarse sistemáticamente para diseñar nuevos servicios y
seguir mejorando los existentes.

11.4.7. Inclusión y accesibilidad. La inclusión significa que todos pueden aprovechar

plenamente las oportunidades que ofrecen las nuevas tecnologías para acceder y usar
los servicios públicos europeos, superando las desventajas sociales y económicas y
la exclusión. La accesibilidad garantiza que las personas con discapacidad, las
personas mayores y otros grupos desfavorecidos puedan utilizar los servicios públicos
al mismo nivel que cualquier otro ciudadano.

499
11.4.8. Seguridad e intimidad. Es necesario que los ciudadanos y las empresas estén
convencidos de que interactúan con las administraciones públicas en un entorno
seguro y de confianza en el que se respeta plenamente la normativa aplicable. Las
administraciones públicas deben garantizar la intimidad de los ciudadanos, así como
la confidencialidad, la autenticidad, la integridad y el no repudio de la información
facilitada por los ciudadanos y las empresas.

11.4.9. Multilingüismo. Los ciudadanos de toda Europa suelen tener problemas para
acceder y utilizar los servicios públicos digitales si no están disponibles en las lenguas
que hablan. Hay que encontrar un equilibrio entre la expectativa de ser atendidos en
su propia lengua (o en la de su preferencia) y la capacidad para ofrecer servicios en
todas las lenguas oficiales de la UE. Un equilibrio adecuado podría ser que los
servicios públicos europeos estén disponibles en las lenguas de los usuarios finales
previstos. Decidir el nivel de multilingüismo en función de las necesidades de los
usuarios previstos. Utilizar sistemas de información y arquitecturas técnicas que
hagan posible el multilingüismo cuando se establezca un servicio público europeo.

11.4.10. Simplificación administrativa. Las administraciones públicas deberían aspirar

a racionalizar y simplificar sus procedimientos administrativos mediante la mejora de
los mismos o la supresión de los que no proporcionan valor público. Digital primero
(digital first), lo que significa que se da prioridad al uso de los servicios públicos a
través de canales digitales mientras que se aplica el concepto de la prestación
multicanal y la política «ninguna puerta equivocada» (no-wrong-door), es decir,
coexisten los canales físicos y digitales.

11.4.11. Conservación de la información. La legislación exige que las decisiones y los

datos se almacenen y que se pueda acceder a ellos durante un período de tiempo
determinado. Esto significa que los documentos de archivo y la información guardada
en forma electrónica por las administraciones públicas a efectos de documentar los
procedimientos y las decisiones deben conservarse y deberán convertirse, si es

500
necesario, a nuevos medios cuando los antiguos se queden obsoletos. El objetivo es
garantizar que los documentos y otras formas de información conserven su legibilidad,
fiabilidad e integridad y que se pueda acceder a ellos durante todo el tiempo que sea
necesario conforme a las disposiciones de seguridad e intimidad. A fin de garantizar
la conservación a largo plazo de los documentos electrónicos de archivo y otros tipos
de información, deben seleccionarse unos formatos que garanticen la accesibilidad a
largo plazo, incluida la conservación de las firmas electrónicas asociadas y otras
certificaciones. A este respecto, el empleo de servicios cualificados de conservación,
en consonancia con el Reglamento (UE) nº 910/2014, puede garantizar la
conservación a largo plazo de la información.

11.4.12. Evaluación de efectividad y eficiencia. Hay muchas maneras de formarse un

juicio sobre el valor que aportan las soluciones en materia de servicios públicos, con
consideraciones tales como la rentabilidad de la inversión, el coste total de la
propiedad, el aumento de la flexibilidad y la adaptabilidad, la reducción de las cargas
administrativas, la eficiencia, el menor riesgo, la transparencia, la simplificación, la
mejora de los métodos de trabajo y el nivel de satisfacción del usuario. Deben
evaluarse diversas soluciones tecnológicas al intentar garantizar la efectividad y
eficiencia de un servicio público europeo.

11.5. Agenda Digital para Europa.

La Agenda Digital para Europa -ADE-, establecida en Comunicación de 19 de mayo

de 2010 es una de las iniciativas emblemáticas de la Estrategia Europa 2020 para
cuyo cumplimiento debe garantizarse la interoperabilidad

En la Agenda Digital Europea la Comisión ha descrito “los grandes retos a los que se
enfrenta la administración electrónica: la fragmentación de los mercados digitales, la
falta de interoperabilidad, el incremento de la ciberdelincuencia y riesgo de escasa
confianza en las redes, la ausencia de inversión en redes, la insuficiencia de los
esfuerzos de investigación e innovación, las carencias en la alfabetización y la

501
capacitación digitales, y, en fin, la pérdida de oportunidades para afrontar los retos
sociales”983.

En junio de 2013, el Consejo Europeo destacó el papel de la Agenda Digital en la UE,

la cual permitiría: “completar el mercado único digital; atender inversión en
infraestructura de telecomunicaciones; colaborar contra la ciberdelincuencia;
modernizar las normas de derechos de autor y de consumo en las ventas digitales y
por internet; crear criterio armonizado entre Estados referente al espectro
radioeléctrico; apoyar la introducción de una infraestructura de red digital de calidad,
contribuir a las actividades que traduzcan la investigación digital en experiencias
positivas de innovación en Europa, fomentar el emprendimiento y facilitar un marco
para la fundación de empresas y la creación de empleo; elaborar y aplicar medidas
que aumenten la fiabilidad y la seguridad de internet en Europa para que los
ciudadanos y las empresas aprovechen las ventajas de la economía digital”984.

El objetivo de la Agenda Digital no solo es conectar a todos los europeos, sino ayudar
a las personas a encontrar su camino en el mundo digital. “Los ordenadores, teléfonos
móviles y tecnologías digitales son parte fundamental de nuestra vida diaria y pueden
resolver muchas de nuestras dificultades, desde la seguridad vial hasta el
envejecimiento saludable, desde unos servicios públicos mejores hasta un medio
ambiente sostenible. Una ciudad inteligente es un lugar en el que las redes y servicios
tradicionales son más eficientes gracias a las tecnologías digitales y de las
telecomunicaciones. Esto beneficia a sus habitantes y empresas. La UE invierte en
investigación e innovación que mejoren la calidad de vida de los ciudadanos y hagan
más sostenibles las ciudades según los objetivos de Europa 2020. Si se logran los

983 ORDÓÑEZ SOLÍS, D. “La administración electrónica en el contexto de la Unión Europea:

programación, legislación y financiación”. Magistrado, doctor en Derecho y miembro de la Red de
Expertos en Derecho de la Unión Europea del Consejo General del Poder Judicial. Cuadernos de
Derecho Local (QDL), núm. 31, febrero de 2013, p. 23-39.
984
COMISIÓN EUROPEA. “Comprender las políticas de la Unión Europea”. Agenda Digital para Europa
Dirección General de Comunicación Información al ciudadano 1049 Bruselas Bélgica. Noviembre de
2014.

502
objetivos de la Agenda, se abrirá el camino a servicios innovadores como la sanidad
electrónica, las ciudades inteligentes y la economía de los datos”985.

La Agenda Digital para Europa modernizará las normas de la UE sobre el mercado

único digital para hacer más fácil el comercio electrónico. Los datos publicados por la
Comisión Europea indican que, en mayo de 2014, casi el 50 % de la población adolece
de unos conocimientos digitales insuficientes para el entorno de trabajo de hoy en
día986. Ya actualmente, más del 90 % de los trabajos requieren competencias en TIC.

11.6. Soluciones de interoperabilidad europea.

La Directiva 2003/98/CE que establece un marco jurídico común para la reutilización

de la información en el sector público, fue la base de regulaciones posteriores sobre
interoperabilidad y el sistema estadístico europeo en el que se apoya EUROSTAT,
modificada por la Directiva 2013/37/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26
de junio de 2013. (DO L 175 de 27.6.2013, p. 1).

La Directiva 2007/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo exige la “adopción de

normas de ejecución comunes que establezcan mecanismos técnicos de
interoperabilidad en la adaptación de las infraestructuras nacionales para que los
conjuntos de datos y servicios espaciales sean interoperables y accesibles a través
de las fronteras interiores de la Unión”987.

“La interoperabilidad ha sido un factor clave del éxito en el ámbito de las aduanas, la
fiscalidad y los impuestos especiales; en el ámbito de la salud, la Directiva 2011/24/UE
del Parlamento Europeo y del Consejo establece normas para facilitar el acceso a una

985 Ibídem.
986 A pesar del alto nivel de desempleo en Europa, “muchas vacantes de profesionales de TIC quedan
sin cubrir. Si Europa no actúa, de aquí a 2020 faltarán 900.000 profesionales informáticos. La inversión
en TIC es responsable del 50% del crecimiento de la productividad en Europa. La investigación y la
innovación digitales impulsarán la futura prosperidad y calidad de vida europeas”.
987 Interoperabilidad entre las bases de datos europeas tales como el Sistema de Información de Visado,

el sistema de Información de Schengen, el sistema europeo de huellas dactilares, y del portal de e-

Justicia.

503
asistencia sanitaria transfronteriza segura y de alta calidad; en el ámbito de la
información del sector público, la Directiva 2013/37/UE del Parlamento Europeo y del
Consejo hace hincapié en que los organismos del sector público deben, siempre que
sea posible y oportuno, ofrecer los documentos en formatos abiertos y legibles, junto
con sus metadatos, al mejor nivel de precisión y granularidad, en un formato que
garantice la interoperabilidad, la reutilización y la accesibilidad”988. El Reglamento (UE)
No 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo establece un marco a los efectos
de la interoperabilidad de los sistemas de identificación electrónica nacionales.

En el ámbito de la contratación pública, las Directivas 2014/23/UE, 2014/24/UE y

2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo exigen a los Estados miembros
implantar la contratación electrónica. Además, la Directiva 2014/55/UE del Parlamento
Europeo y del Consejo prevé el desarrollo de una norma europea de facturación
electrónica en la contratación pública para garantizar la interoperabilidad entre los
sistemas de facturación electrónica en toda la UE.

La interoperabilidad se constituye un elemento fundamental del Mecanismo “Conectar

Europa -MCE”, creado por el Reglamento (UE) No 1316/2013 del Parlamento Europeo
y del Consejo, en el ámbito de las infraestructuras y los servicios de banda ancha. El
Reglamento (UE) No 283/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a las
orientaciones sobre las redes transeuropeas en el sector de la infraestructura de
telecomunicaciones, afirma explícitamente que entre las prioridades operativas del
MCE se encuentran la interoperabilidad, la conectividad, el despliegue sostenible, la
explotación y mejora de las infraestructuras de servicios digitales transeuropeos y su
coordinación a escala de la Unión. En particular, el Reglamento (UE) N o 283/2014
prevé los denominados componentes elementales, como la identificación electrónica,
la entrega electrónica y la traducción automática, para facilitar la interoperabilidad
transfronteriza.

11.7. Experiencias europeas de interoperabilidad.

988
EUR-Lex - 52014PC0367 - EN - EUR-Lex - Europa EU

504
11.7.1. Interoperabilidad Reino Unido. (2010).

Reino Unido en Octubre de 2000 publicó su primera versión de e-Government

Interoperability Framework (e-GIF). El e-GIF establece las políticas técnicas y las
especificaciones para lograr la interoperabilidad y la coherencia de los sistemas de
información y comunicación en el sector público. Define los pre-requisitos esenciales
para servicios gubernamentales integrados y accesibles vía web. La adhesión a las
políticas y especificaciones del e-GIF es obligatoria.

Sin embargo el gobierno reconoce que el establecimiento de las políticas y

especificaciones no es por sí solo suficiente y que para lograr una implementación
exitosa se deberá involucrar la provisión de soporte, guía de las mejores prácticas,
herramientas y esquemas acordados centralmente.

Para proveer esto, el gobierno lanzó el sitio web GovTalk, que permite “al sector
público, a la industria y a otros participantes interesados trabajar juntos para
desarrollar, convenir políticas y establecer estándares para el e-government. Este
programa está administrado por la Jefatura de Gabinete. El mayor esfuerzo de e-GIF
fue adoptar Internet y las especificaciones de la World Wide Web para todos los
sistemas de gobierno. Se tomó la decisión estratégica de adoptar XML y XSL como
los estándares centrales para la integración y manejo de datos. Esto incluye la
definición y la provisión central de esquemas XML para usar a través de todo el sector
público. El e-GIF sólo adopta las especificaciones que están bien sustentadas en el
mercado. Es una estrategia pragmática que apunta a reducir el costo y el riesgo para
los sistemas de gobierno y al mismo tiempo los alinea hacia la revolución de Internet
global. La Norma Metadatos e-Government ayuda a los ciudadanos a encontrar más
fácilmente información y recursos del gobierno”989. El e-GIF define el grupo mínimo de
políticas y especificaciones técnicas que gobiernan los flujos de información a través

989
D´AGOSTINO, S. Desarrollo de un framework para la interoperabilidad en gobierno electrónico.
Op. Cit. pág. 62

505
del gobierno y el sector público. Éstos cubren interconectividad, integración de datos,
metadatos de manejo del contenido y acceso a e-servicios.

El gobierno está comprometido a asegurar que estas políticas y especificaciones se

mantengan alineadas con los cambiantes requerimientos del sector público y con la
evolución del mercado y la tecnología.

La estrategia utilizada por el Reino Unido se divide en 5 áreas: “i) el Framework de

interoperabilidad ii) catálogo de normas técnicas; iii) catálogo de datos estándares iv)
esquemas XML; y v) estándar de metadatos en el e-government.

i) El Framework de IO (e-GIF) define las políticas y especificaciones técnicas que

regulan los flujos de información entre el gobierno y el sector público. Cubren
interconectividad, integración de datos, e-servicios de acceso y gestión de contenido

ii) Catálogo de normas técnicas (Technical Standards Catalogue -TSC). Cubre

estándares, especificaciones y cambios propuestos en materia de política técnica.

iii) Catálogo de datos estándares. El e-GIF adoptó el XML y los esquemas XML
como núcleo de la interoperabilidad y estrategia de integración del gobierno. Un
elemento clave en el desarrollo de esquemas XML es un acuerdo realizado sobre un
conjunto de datos estándares. Dentro de este catálogo se establecen los datos
estándares que se utilizarán para el intercambio entre agencias gubernamentales.
Estos estándares son recomendados para el almacenamiento en los procesos de
negocio propios de cada agencia. El catálogo específica las políticas, reglas, usos,
tipos de datos e ítems estándares. La fuente es un documento XML que es publicado
en HTML o en un archivo PDF.

iv) Los esquemas XML fueron definidos por el e-GIF como los estándares para el
intercambio de datos. Para esto el e-GIF determina una biblioteca de esquemas donde
se encuentran tanto los que fueron consensuados entre todos los actores involucrados

506
como aquellos que aún se encuentran en consulta. Estos esquemas están
organizados por tema y fecha de actualización. Adicionalmente esta biblioteca, brinda
una ayuda en línea a los desarrolladores de los distintos organismos que implementan
procesos de interoperabilidad.

v) Los metadatos estándares para el gobierno electrónico, llamado eGovernment

Metadata Standard (e-GMS), establecen lineamientos, refinamientos y codificación de
los esquemas que utilizarán las distintas áreas de gobierno cuando diseñen sus
propios metadatos y sistemas”990.

11.7.2. Interoperabilidad en Francia. (2010).

El sustento de interoperabilidad en el gobierno electrónico francés es “Le Cadre

Común d‘Interoperabilité (CCI). Este marco incluye también un catálogo de
estándares, pero se ofrecen pero no se imponen, al conjunto de los organismos y
agencias de la Administración Pública Francesa con el fin de contribuir a la coherencia
de sus sistemas informáticos y la coordinación en la provisión de servicios de
administración electrónica... Cuenta con el Référentiel Général de‘Interopérabilité
(RGI) [Guía General de Interoperabilidad] introducida por la ordenanza 1516 del 8 de
diciembre de 2005, en relación a los intercambios electrónicos entre los usuarios y las
autoridades administrativas, y que se inscribe en el contexto global de la
modernización del Estado impulsada por el Gobierno”991.

11.7.3. Interoperabilidad en Alemania. (2010)

“El marco de interoperabilidad alemán denominado SAGA (Standards und

Architekturen für E-Government) presenta en forma concisa los estándares, procesos,
métodos y productos del desarrollo de tecnología de información y comunicación más
avanzados para las aplicaciones de Gobierno Electrónico.

990 Ibídem.
991
D´AGOSTINO, S. Desarrollo de un framework para la interoperabilidad en gobierno electrónico. Op.
cit. pág. 61

507
Todas las aplicaciones de e-government están disponibles para comunicarse unas
con otras de manera muy amigable. Dentro de la interoperabilidad, el gobierno
alemán, llamó a esta iniciativa bajo el nombre de ―BundOnline 2005 components on
the basis of common architectures and standards”.

La Agencia Coordinadora y Asesora del Gobierno Federal para la Tecnología de la

Información (KBSt) “ha formulado los estándares para el gobierno electrónico, con la
participación de expertos de la industria, especialistas federales, estados federales,
administraciones municipales. La agencia primero identificó y evaluó los estándares
existentes y estas evaluaciones dieron lugar a la primer versión de ―Standards and
Architectures for e-government Applications (SAGA). Luego los autores del SAGA en
conjunto con el grupo del proyecto BundOnline 2005 Project Group y un grupo de
expertos, comenzaron a actualizar en forma permanente estos estándares. SAGA
focaliza su trabajo en cuatro tareas: i) definición de normativas técnicas, estándares y
arquitectura ii) modelado de procesos; iii) modelado de datos; y iv) desarrollo de
componentes básicos”992.

“i) Definición de normativas técnicas, estándares y arquitectura. Los estándares

técnicos y las arquitecturas cubren todos los niveles y componentes relevantes para
la administración electrónica. Son la base para la interoperabilidad y la compatibilidad
durante el desarrollo de los usos de la administración electrónica y los componentes
básicos de la iniciativa de BundOnline 2005.

ii) Modelado de procesos. Significa la descripción metódica de los procesos de la

administración electrónica en conjunto o en pasos parciales, para: Alcanzar un diseño
y disposición similares y comparables de los diversos usos y asegurar un alto nivel de
reutilización de procesos y de sistemas.

992 Ibídem. Op. cit. Pág. 58.

508
iii) Modelado de datos Significa la descripción de la estandarización metodológica
de datos dentro de los procesos y aplicaciones del e-government como un todo o en
parte, con el objetivo de: •Desarrollo de un Framework para la Interoperabilidad en
Gobierno Electrónico 60 • Asegurar la interoperabilidad de diferentes (o futuras)
aplicaciones • Asegurar el alto grado de reusabilidad de los procesos y sistemas.

iv) Desarrollo de componentes básicos. Seleccionados, especificados e

implementados por el BundOnline 2005 en base a los modelos de procesos más
usados”993.

“El Ministerio Federal del Interior propone los estándares y las arquitecturas que deben
ser adoptados generalmente para la administración electrónica en Alemania. Esta
oferta se basa en las contribuciones que se reciben desde los foros de la SAGA, la
evaluación que realiza periódicamente la comisión experta y la versión final por los
autores. El Ministerio federal del interior es posteriormente responsable de la
coordinación con los ministerios federales. Los modelos del proceso y de datos se
desarrollan en base a los proyectos individuales del e-government de las agencias
públicas. Los modelos de proceso de relevancia e importancia general son
estandarizados por la oficina federal de la administración (BVA) como el centro de la
capacidad para los procesos y la organización. Las decisiones sobre el desarrollo de
componentes básicos son tomadas por el ministerio federal del interior después de la
consulta con los ministerios federales. La SAGA es actualizada en intervalos
regulares, enmendada para reflejar los últimos progresos y los resultados, buscando
un modelo dinámico, evolutivo y participativo”994.

11.7.4. Interoperabilidad en España. (2007-2015)

“La Red SARA no es más que una intranet segura mediante la que se conectan casi
todas las administraciones españolas, es un entorno seguro y cerrado de

993 Ibídem. Op. cit. Pág. 58.

994 Ibídem.

509
comunicación en el cual las administraciones pueden proceder a intercambiar datos,
documentos y certificaciones con plena garantía de seguridad y sin problemas de
compatibilidad e interoperabilidad y que además permite el intercambio de información
y datos con las instituciones de la Unión Europea, ya que la red SARA se encuentra
conectada a su vez con la Red TESTA, es una red IP aislada de internet que
interconecta las redes administrativas de los Estados Miembros y de las Instituciones
y Agencias europeas; que conecta las distintas Administraciones de la UE”995.

La Red SARA (Sistema de Aplicaciones y Redes para las Administraciones) es un

conjunto de infraestructuras de comunicaciones y servicios básicos que conecta las
Administraciones Públicas Españolas e instituciones europeas facilitando el
intercambio de información y el acceso a los servicios.

Su implantación se establece como una obligación en el artículo 43 de la Ley 11/2007

LAECSP, en el Art. 13 del Real Decreto 4/2010 que regula el ENI y en la Resolución
de 19 de julio de 2011 que aprueba la NTI de requisitos de conexión a la red de
comunicaciones de las Administraciones Públicas españolas, estableciendo las
condiciones en las que cualquier órgano de una administración o entidad de derecho
público vinculada o dependiente de aquella, accederá a la Red SARA. El Acuerdo de
Consejo de Ministros de 29 de Abril de 2011 aprobó el “Plan de fomento para la
incorporación del protocolo IPv6 en España”. La Red SARA es esencial para este
objetivo y ya ha incorporado este protocolo.

Cada Estado Miembro dispone, de un enlace en TESTA para canalizar el tráfico de

las aplicaciones sectoriales con las instituciones europeas, agencias europeas,
administraciones de otros Estados Miembros, etc. Por lo que respecta a la seguridad
de las comunicaciones electrónicas sobre la base de las Redes SARA y TESTA hemos
de afirmar que los niveles de confidencialidad e integridad de la transmisión resultan
muy superiores a los de las comunicaciones efectuadas a través de redes abiertas.

995MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, R. “La conservación y el archivo documental en la Administración

Electrónica”. Revista CANELOBRE “El cuidado de la memoria - Archivos de la providencia de Alicante”.
2011. pág. 54.

510
La interconexión a Redes SARA y TESTA exige para las Administraciones una
adaptación de plataformas tecnológicas de gestión interna a los estándares de
interoperabilidad técnica lijados para la adecuada conexión a dichas redes.

El Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI), regulado por el Real Decreto 4 de

2010, de 8 de enero996, establece el conjunto de criterios y recomendaciones que
deberán ser tenidos en cuenta por las AA.PP. para la toma de decisiones tecnológicas
que garanticen la interoperabilidad. Las normas técnicas de interoperabilidad previstas
en su disposición adicional primera desarrollan ciertos aspectos concretos. El ENI se
ha elaborado a la luz del estado del arte y de los principales referentes en materia de
interoperabilidad provenientes de la Unión Europea, normalización nacional e
internacional, actuaciones similares en otros países, etc. El ENI se encuentra alineado
con la Estrategia Europea de Interoperabilidad y el Marco Europeo de
Interoperabilidad. Tanto el ENI, como sus normas técnicas de interoperabilidad,
contemplan de manera sistemática el enlace con instrumentos equivalentes del ámbito
europeo.

11.7.5. Estonia y la Interoperabilidad.

Un factor clave para poder lograr que Estonia sea un éxito mundial en materia de
gobierno digital fue la permanencia de un fuerte liderazgo político durante sucesivos
gobiernos, ya que -en última instancia- el reto central no reside en la tecnología, sino
en la gestión del cambio para transformar el funcionamiento del gobierno. Pero
seguramente contribuyó también al éxito la confianza de los líderes en la visión de los
ingenieros y arquitectos de TI para plasmar y materializar las transformaciones. Igual
se implantó, desde el principio, la infraestructura legal y técnica adecuada.

“Desde la experiencia de Estonia la necesidad más crucial residió en la

interoperabilidad para la identificación y la firma digital. El movimiento transfronterizo

996
El Esquema Nacional de Interoperabilidad se establece en el artículo 156, apartado 1, de la Ley
40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, que sustituye al apartado 1 del artículo 42 de la Ley
11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos.

511
de personas y empresas se facilita notablemente cuando los servicios de identificación
de los países involucrados actúan coordinadamente con modalidad cruzada. Cuando
los mismos ciudadanos pueden realizar los trámites en línea, no son necesarias las
esperas y demoras en las oficinas.

X-Road es la plataforma nacional de Estonia para el intercambio de datos, siendo

utilizada –en todo el país- para la transmisión segura y estandarizada de datos entre
sistemas de información. Finlandia está usando hoy esa misma plataforma, de Estonia
(de código abierto). Como ambos países utilizan la misma plataforma, conectar bases
de datos estonias y finlandesas es técnicamente tan fácil como conectarlas dentro de
cada país. Es por ello que los Primeros Ministros acordaron un mapa de ruta para
lanzar, durante el período 2016-2018, el intercambio de datos entre sistemas de
información de ambos países, lo que implicará una reducción sustancial de las trabas
en el movimiento de personas y empresas entre ambos países.

Estonia el primer país del mundo que introdujo el voto por Internet. La primavera de
2016 tuvo elecciones parlamentarias. Un tercio de los votos fueron emitidos en línea,
por ciudadanos estonios desde 116 países de todo el mundo. Para crear en línea una
empresa y tenerla funcionando legalmente sólo se demora unas pocas horas; nuestro
récord ha sido de 18 minutos. Las autoridades competentes realizan digitalmente
todos los controles y verificaciones necesarios. Posteriormente pueden manejarse por
vía digital todos los informes requeridos, las declaraciones de impuestos y otros actos
de gestión de un negocio. Así, en lugar de dedicar tiempo a servir a la burocracia, los
empresarios estonios pueden dedicar mayor tiempo a lo que más interesa: hacer
crecer sus negocios”997.

12. LATINOAMÉRICA Y EL DESVANECIMIENTO EN LA IMPLEMENTACIÓN DE

LA INTEROPERABILIDAD.

997SIKKUT, S. Entrevista Asesor de Política Digital del Gobierno. “IV Reunión Ministerial de Gobierno
Electrónico y X de la Red GEALC” P 16- EDICIÓN 120. Diciembre de 2016.

512
¿Cómo poder compartir recursos, productos y servicios de información especializada
o específica, con otras personas y con sistemas de información en cualquier sitio del
planeta?, la respuesta es la interoperabilidad, pero entonces ¿Cómo explicar que el
posicionamiento central y prioritario de la interoperabilidad como concepto en su fase
inicial de desarrollo entre los años 2007-2011, experimente en los últimos años en el
sector público latinoamericano, poco avance en las agendas TIC de los gobiernos?
¿Dónde queda el discurso político y técnico, con énfasis en el ciudadano-centrismo y
en la integración de las relaciones del Estado con los ciudadanos?, ¿no es
contradictorio el estancamiento de la Interoperabilidad, dado que la misma es
primordial para concretar los mandatos ciudadanos?

Los temas que hoy ocupan los lugares de privilegio son: acceso a la información
pública, datos abiertos y gobierno abierto, pero estos temas no podrán dimensionarse
sin la interoperabilidad, que es la columna vertebral de la realización de una
gobernanza, de la democracia y de un gobierno para todos, su implementación
efectiva plasma operacionalmente el auténtico potencial del e-Gobierno. La
Interoperabilidad –de sistemas, aplicaciones y datos– así como los temas afines y
diversas y facetas998.

Las iniciativas de interoperabilidad son casi siempre financiadas exclusivamente por

el Estado, existe poco avance sobre modelos de sustentabilidad de ambientes
asociativos, a través de alianzas o híbridos público-privados; en tal sentido las
instituciones experimentan limitaciones presupuestarias en todos los niveles del
Estado, lo que determina bajos márgenes de inversión y por ende dificultades para
financiar servicios interinstitucionales; estamos seguros que los pocos avances en
interoperabilidad en Latinoamérica tiene explicaciones más profundas. Es evidente
que en los niveles nacionales continúan imperando los silos de datos no compartidos.

998Relacionadas con las estrategias de implementación, las ventanillas únicas, los condicionamientos
culturales, la calidad de datos, diagnósticos de factores limitantes, cambios y procesos requeridos en
las dimensiones técnica, funcional, semántica y organizacional; plataformas, metadatos, núcleos
problemáticos y eventuales soluciones.

513
Es preciso tener presente dos datos para efectos de la interoperabilidad en
Latinoamérica, y que señalan a quien va dirigida esta iniciativa, esto es, a un 59.6%
de personas que son los que tienen acceso a internet y que cuentan a su vez con la
limitación de que sólo cuatro de cada diez adultos tiene cuenta bancaria999; esto
permite señalar que existirá más de 50% de las personas en Latinoamérica que serán
excluidas de los beneficios y el control de la interoperabilidad.

12.1. La Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad1000.

12.1.1. Libro Blanco de Interoperabilidad.

El Libro Blanco de interoperabilidad de gobierno electrónico para América Latina y el

Caribe de 20071001, buscaba “establecer diálogo y soluciones a los problemas
organizacionales, semánticos, técnicos y de gobernanza para un intercambio seguro
y eficiente de información entre los países de la región”, y planteaba una arquitectura
de interoperabilidad, con base en:

“A) Aspectos organizacionales, esto es, las particularidades de los países, sus
entornos legales y normativos y la utilización de múltiples canales que permitan dar el
mismo nivel de servicios de e-Gobierno a toda la población que los necesite;

B) Aspectos semánticos, como la necesidad de contar con soluciones en los

idiomas que predominan en la región1002. También aboga por la implementación de

999 Estudio sobre “Inclusión financiera mundial 2014” del Banco Mundial.
1000 CRIADO; GASCÓ y JIMÉNEZ. “Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad”.
Op. cit.
1001 “Libro blanco de interoperabilidad de gobierno electrónico para América Latina y el Caribe”, Versión

3.0, LC/R.2143, CEPAL Septiembre de 2007.

http://www.cepal.org/ddpe/publicaciones/xml/2/37352/Libroblanco.pdf
1002 En Iberoamérica, a pesar de que en la mayoría de los países de la región, el español es la lengua

oficial, en este idioma un mismo vocablo puede tener muy diferentes interpretaciones dependiendo del
territorio en el que se utilice. Este hecho tiene enormes implicaciones en términos de interoperabilidad
y, en concreto, de estandarización de los datos porque muestra que para ofrecer servicios públicos
regionales o transfronterizos no es suficiente con hablar un mismo idioma.

514
repositorios de metadatos globales, resultantes de la sucesiva implementación de
aplicaciones con reutilización;

C) Aspectos técnicos, que propone desarrollar estándares interoperables a partir

de los existentes, que consideren la heterogeneidad de plataformas de software y
hardware existentes en la región y aseguren que cada país mantenga autonomía
sobre su información; esto es, que se posibilite el ingreso de los países a la red en
forma parcial sin necesidad de contar con un nivel de desarrollo homogéneo de los
sistemas de e-Gobierno;

D) Aspectos de gobernanza, que piden respetar la autonomía y la igualdad de

derechos de los países participantes a partir de una arquitectura no centralizada, con
múltiples plataformas distribuidas, que permita a cada país establecer reglas internas
particulares de funcionalidad. El conocimiento y los desarrollos tecnológicos
resultantes, estándares, metodologías y soluciones informáticas, constituirán un
patrimonio público de conocimiento regional”.

12.1.2. Carta Iberoamericana de e-Goverment.

La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico de 2007 a párrafo 25 propugna por

un estándar común de interoperabilidad entre todos los países iberoamericanos, en
los siguientes términos:

“Los Estados iberoamericanos deberían fomentar en la mayor medida posible acuerdos entre sí
para que la interoperabilidad de los servicios y sistemas no se reduzca al ámbito de cada Estado,
sino que desde el principio comprenda a todos los Estados de modo que el acceso al Gobierno
electrónico se haga de manera más o menos conjunta como Región, potenciando así las
sinergias que se seguirán de un acceso lo más amplio posible, simultáneo y sostenido de todos
los países iberoamericanos a la sociedad de la información y el conocimiento y con especial
precaución acerca de la obsolescencia de las diversas ofertas tecnológicas. En especial se
tratará de lograr un estándar común de interoperabilidad entre todos los países iberoamericanos”.

515
La adopción de la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico1003 -CIGE-,
aprobada por la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración
Pública y Reforma del Estado (Buenos Aires 2010), significó un momento clave en la
concepción de una perspectiva regional para el desarrollo del e-Gobierno. La
interoperabilidad es relevante en los sectores públicos nacionales, así como en las
relaciones entre diferentes países. Lo anterior queda reflejado en la CIGE:

“El Gobierno electrónico constituye la oportunidad de dar respuesta plena al reto de conseguir
una gestión pública más eficiente y de establecer pautas de colaboración entre Administraciones
Públicas. Por ello los Estados deberán tomar en consideración la necesaria interoperabilidad de
las comunicaciones y servicios que hacen posible el Gobierno Electrónico. A esos efectos
dispondrán las medidas necesarias, para que todas las Administraciones Públicas, cualquiera
que sea su nivel y con independencia del respeto a su autonomía, establezcan sistemas que
sean interoperables” (Carta Iberoamericana, 2007, párrafo 24).

Si bien el Libro Blanco representó un relevante aporte, exhibió ciertas deficiencias en

relación a la interoperabilidad organizativa, la gobernanza de la interoperabilidad y la
evaluación de iniciativas de interoperabilidad. Por ello, “a principios de 2010, el Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) encargó a los expertos
Carlos E. Jiménez, Mila Gascó y J. Ignacio Criado la elaboración de un Marco
Iberoamericano de Interoperabilidad (MII), como adenda a la Carta Iberoamericana de
Gobierno Electrónico, que definiera unos fundamentos básicos y comúnmente
aceptados para facilitar que los Gobiernos y Administraciones Públicas de la región,
puedan colaborar ‐si así lo desean‐ en el uso de las TIC para mejorar su desempeño,
ofrecer nuevos servicios públicos y fortalecer los procesos de gobernanza de las
políticas públicas que involucran a dos o más Estados”1004.

1003 El Gobierno Electrónico implica uso de las TIC en el Gobierno y la Administración Pública a fin de
mejorar servicios públicos, procesos democráticos y reforzar gobernanza de políticas públicas.
1004
Metodología para el Diagnóstico de la Implantación de la Carta Iberoamericana de la Función
Pública. Documento aprobado por la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración
Pública y Reforma del Estado Buenos Aires, Argentina, 1-2 de julio de 2010. Preparado por Francisco
Longo y Mercedes Iacoviello, por encargo del CLAD.

516
En tal sentido se presenta como propuesta el documento del MII, pero éste se aprueba
con el título de “Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad” en la
XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del
Estado, Buenos Aires, Argentina, 1-2 de julio de 2010, al cual me referiré en varias
partes de esta sección.

Siete años después de la Carta, Iberoamérica no encuentra como región el camino

que concentre y la instancia que coordine los diferentes esfuerzos individuales de
varios países y permitan compartir información mediante interoperabilidad, y se hace
evidente que esfuerzos puntuales no logran tener un impacto directo en el ciudadano
(servicios) o con la empresa del sector privado (ganancias), lo que pone en duda la
inversión1005 hecha en esas iniciativas de interoperabilidad1006.

12.1.3. Bases para el Marco y la Metodología Iberoamericana de Interoperabilidad.

En concreto, el Marco Iberoamericano de Interoperabilidad –MII, según CRIADO,
GASCÓ y JIMÉNEZ, persigue:

“A) Articular herramientas para el intercambio de experiencias de e‐Gobierno,

específicamente de interoperabilidad, que tengan un potencial efecto
demostración y generen paradigmas y flujos de ideas comunes en este ámbito.
B) Dotar a las Administraciones Públicas iberoamericanas de soluciones
compartidas y reutilizables para que puedan hacer frente a los nuevos retos

1005 “Algunos de los costes a los que los proyectos de interoperabilidad pueden dar lugar incluyen: -
Inversión en nueva tecnología, tiempo empleado en la elaboración de nueva normativa o adaptación
de la existente para poder interoperar con otros países de la región. Recursos consumidos por cada
uno de los nuevos procedimientos establecidos. - Coordinación y gestión (que hace referencia al coste
adicional de ponerse de acuerdo con otras instituciones públicas nacionales que tienen diferentes
maneras de funcionar y distintas prácticas y cultura administrativa). - Inversión en formación. - Errores
cometidos en los procedimientos. - Costes generados por la resistencia al cambio tanto de los
empleados públicos como de la estructura en su conjunto. - Promoción y difusión de la iniciativa de
interoperabilidad”. CRIADO; GASCÓ y JIMÉNEZ. “Bases para una Estrategia Iberoamericana de
Interoperabilidad”. Op. cit.
1006 iniciativas relacionadas con inclusión de los colectivos desfavorecidos, por ejemplo, personas con

discapacidad, habitantes de zonas rurales o las clases más pobres.

517
 que impone la cooperación inter‐administrativa y, en particular, la
interoperabilidad regional o transfronteriza.
C) Orientar el diseño, la implantación y la evaluación de iniciativas de
interoperabilidad entre los países de la región, a través de la propuesta de
pautas, medidas, acciones y criterios.
D) Contribuir a sentar las bases para construir un espacio iberoamericano que
promueva e incentive iniciativas de interoperabilidad regional.
E) Servir de guía para incorporar la propensión y disposición para la colaboración
transfronteriza dentro de los marcos nacionales de interoperabilidad”.

12.1.4. Metodología para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad.

Las fases para una metodología de desarrollo, según CRIADO, GASCÓ y JIMÉNEZ,
que permita concretar la base para la Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad,
son:

“A) Análisis documental: Se trata de una técnica consistente en el análisis de la

realidad social a través de la observación y estudio de documentos de diversa índole,
tales como libros blancos, noticias, marcos de interoperabilidad de otros ámbitos
geográficos, contribuciones a congresos, artículos o materiales de cursos.

B) Realización de consultas a los responsables de Gobierno electrónico y/o

interoperabilidad de los Gobiernos y Administraciones Públicas de Iberoamérica.
Aplicación de un cuestionario con los siguientes apartados: i) Ideas y conceptos
generales sobre interoperabilidad, ii) aspectos estratégicos sobre interoperabilidad, iii)
gobernanza de la interoperabilidad, iv) proyectos sectoriales de interoperabilidad, v)
interoperabilidad entre países, vi) seguridad, vii) privacidad, normativa e identidad
digital, viii) infraestructuras, estándares y software de fuentes abiertas y ix)
perspectivas y enfoque de futuro.

518
C) Entrevistas en profundidad a expertos internacionales en materia de
interoperabilidad, a efecto de obtener información detallada del objeto de análisis
desde el punto de vista de aquellos implicados en proyectos o marcos de
interoperabilidad en la región o en el mundo, así como de académicos o estudiosos
de dichos proyectos”.

12.2. Principios de Interoperabilidad en el e-Goverment de Iberoamérica.

La interoperabilidad en el Gobierno electrónico entre los países de Iberoamérica se

inspira en los principios siguientes:

“12.2.1. Igualdad. La interoperabilidad debe incentivar el uso de canales digitales,

sin olvidar la existencia de medios de contacto tradicionales con la
ciudadanía.
12.2.2. Accesibilidad. Respeto a las necesidades especiales de las personas
con discapacidades. Los servicios públicos interoperables puedan ser
usados con las mismas oportunidades y garantías para todos,
independientemente de la ubicación geográfica, los recursos
económicos disponibles, el idioma de comunicación elegido.
12.2.3. Legalidad. Mantenimiento de las garantías jurídicas dentro de los
intercambios digitales de la misma manera que suceden en el medio
físico. Los actores implicados en las interacciones en Internet cumplan
sus responsabilidades y dispongan de una efectiva protección de sus
derechos.
12.2.4. Privacidad. Garantizar la observancia de las normas de protección de
datos personales.
12.2.5. Responsabilidad. La Administración Pública deberá responsabilizarse de
sus actuaciones de colaboración por medios digitales, facilitando que se
rindan cuentas ante los ciudadanos.

519
12.2.6. Adecuación tecnológica. La interoperabilidad requiere la promoción de
estándares abiertos y del software libre, de cara a garantizar la seguridad
y la sostenibilidad del Gobierno electrónico en el futuro.
12.2.7. Proporcionalidad. Los Estados iberoamericanos que colaboren en
proyectos de Gobierno electrónico tendrán que equilibrar la seguridad de
sus respectivos datos y aplicaciones, sin que ello suponga un obstáculo
a la voluntad de colaboración con otros actores administrativos, así como
a la garantía de acceso a los datos públicos por parte de la ciudadanía.
Por consiguiente, la seguridad de las comunicaciones se convierte en un
factor básico del mantenimiento de la confianza entre los diferentes
actores participantes en interacciones que configuran la
interoperabilidad, especialmente, en contextos transfronterizos.
12.2.8. Conservación. Garantía de que los datos, información y comunicaciones
por medios telemáticos conservan las mismas condiciones de
mantenimiento que por medios tradicionales.
12.2.9. Reutilización. Los Estados se comprometan a generar repositorios
compartidos que permitan la reutilización de componentes que colaboren
en la interoperabilidad entre las Administraciones Públicas y el desarrollo
de acuerdos regionales de colaboración. Además, se facilitará la cesión
de derechos de propiedad intelectual de aplicaciones para ponerlas a
disposición de diferentes Administraciones Públicas.
12.2.10. Eficiencia. Los esfuerzos coordinados de las organizaciones que
conforman el sector público de los países deben garantizar la existencia
de procesos y soluciones replicables a los problemas de los ciudadanos,
de manera económica y lo más óptima posible (economías de escala
ligadas a inversiones compartidas y ofreciendo los resultados
esperados)”1007.

Comparación de principios de la Unión Europea e Iberoamérica:

1007 CRIADO, MILA y JIMÉNEZ. “Bases para Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad”. Op. cit.

520
 UNION EUROPEA LATINOAMERICA
Legalidad
Subsidiariedad y proporcionalidad Proporcionalidad.
Apertura
Transparencia Responsabilidad
Posibilidad de reutilización Reutilización.
Neutralidad tecnológica y Adecuación tecnológica
portabilidad de los datos
Primacía del usuario Igualdad
Inclusión y accesibilidad Accesibilidad
Seguridad e intimidad Privacidad
Multilingüismo Accesibilidad
Simplificación administrativa Eficiencia
Conservación de la información Conservación
Evaluación de efectividad y Eficiencia
eficiencia
Fuente: el autor

12.3. Pertinencia y equidad de una iniciativa de interoperabilidad.

Evaluar la pertinencia y equidad de una iniciativa de interoperabilidad “significa

determinar su contribución al bienestar social midiendo el beneficio neto en términos
de su distribución. Sin embargo, la equidad y la pertinencia está relacionada con las
nociones de justicia e imparcialidad y su medición resulta difícil, a partir de conocidas
teorías de maximización del beneficio social, bien económicas, como la de Pareto o
Kaldor-Hicks, o bien moral-filosóficas, como la de Rawls, puesto que son aquellos
conceptos políticos, son los que tienen que ver con la distribución y la legitimación del
poder en la sociedad”1008.

De alguna forma, la evaluación de la sostenibilidad es la “prueba final” del éxito de un

proyecto de interoperabilidad porque valora si sus beneficios (a nivel regional y para
cada país) permanecen a pesar de que puedan producirse cambios técnicos, políticos
o del entorno.

1008 Ibídem.

521
12.4. Interoperabilidad en Latinoamérica: falencias. Existen falencias que no
posibilitan avanzar en la interoperabilidad en Latinoamérica, tales como:

“12.4.1. No hay estandarización de estructuras de datos.

12.4.2. Los datos o no están digitalizados o no cuentan con calidad, consistencia
y disponibilidad.
12.4.3. Hay desconocimiento sobre qué datos se producen y dónde.
12.4.4. Existe una baja práctica en el uso de estándares.
12.4.5. Los sistemas de información y la infraestructura tecnológica de las
diferentes organizaciones implicadas no son compatibles pues existe
una alta discrecionalidad en cuanto a su definición y elaboración.
12.4.6. No se cumple el principio de adecuación tecnológica y, comúnmente, se
tiende hacia una excesiva dependencia tecnológica de terceros que no
es sostenible técnica ni económicamente.
12.4.7. No hay cultura extendida de colaboración entre las Administraciones
Públicas iberoamericanas. Más allá de los contactos formales entre altos
representantes en reuniones regionales (como las Cumbres de
Ministros), y a pesar de que hay algunas asociaciones de carácter sub-
regional en los que esta tendencia es mayor (por ejemplo Mercosur o el
SICA), no existe cooperación sistemática entre los países de la región.
12.4.8. No hay una política de gestión de la información pública, por demás, no
suele haber interés en transparentar la información, el manejo de la
información otorga privilegios para manipulación con finalidades
políticas, a lo cual se suman las restricciones legales para compartir
datos e información entre países.
12.4.9. Domina un principio de localidad. Normalmente, los actores toman
decisiones buscando maximizar, primero, sus beneficios personales,
después, los de su unidad administrativa, los de su organismo, los de su
sector, los de su ámbito geográfico y los de su país, en ese orden”1009.

1009 Ibídem.

522
12.5. La gobernanza de la interoperabilidad en Latinoamérica.

La gobernanza de la interoperabilidad, se refiere a “los acuerdos entre Gobiernos y

actores que participan en los procesos de interoperabilidad y a la forma de alcanzarlos
así como a los espacios de diálogo donde se definen dichos acuerdos.
Consecuentemente, se ocupa de las condiciones políticas, legales, y estructurales que
son relevantes para el desarrollo y utilización de aplicaciones interoperables con el
objetivo de identificar y eliminar las potenciales barreras que impiden la integración de
los back offices y/o la agregación de los servicios públicos”1010.

En los países latinoamericanos se entiende la interoperabilidad “como una de las vías

esenciales para mejorar el e-Gobierno y facilitar una mejor coordinación de los
servicios prestados a la ciudadanía, pero cuentan con estrategias y objetivos
diferenciados para el desarrollo de la interoperabilidad en el e-Gobierno” 1011, cada uno
suele orientarla hacia una dimensión interna, destacando la importancia de potenciar
las diferentes vertientes de la interoperabilidad dentro de los niveles político
administrativos existentes en el propio país. La gobernanza de la interoperabilidad
desde una perspectiva transfronteriza requiere a su vez de unos objetivos que puedan
ser compartidos, al menos en cierta medida, de forma que se establezcan metas
comunes ante problemáticas de interés en el conjunto de la región.

“Al mismo tiempo, se deberán desarrollar soluciones con costos reducidos que
faciliten la adopción por parte de la mayor cantidad de autoridades administrativas,
incluyendo, siempre que sea posible, a las Administraciones locales de cada país, que
normalmente suelen disponer de menores recursos económicos. Dentro de lo anterior
no se excluye la creación de alianzas público-privados”1012.

Desde una perspectiva transfronteriza, uno de los retos a los que se enfrenta la
gobernanza de la interoperabilidad consiste en identificar temas de interés común para

1010 Ibídem.
1011 Ibídem.
1012 Ibídem.

523
varios países de la región, por ejemplo: i) aduanas y los flujos migratorios, ii) seguridad
y delincuencia internacional (compartir datos e información sobre narcotráfico,
terrorismo, trata de personas), iii) alertas y actuaciones sobre emergencias y riesgos
naturales, iv) fomento del comercio y desarrollo económico (intercambios, compras
públicas, creación de empresas, contratación de trabajadores), v) intercambio de
datos fiscales o sobre la seguridad social, vi) turismo, transportes (mejores rutas para
mercancías, gestión del espacio aéreo) vi) energía, planificación de las políticas
energéticas y utilización de recursos naturales. vii) colaboración en las políticas
educativas, viii) compartir historias médicas electrónicas, tarjetas sanitarias o el
telediagnóstico son experiencias esenciales para lograr mejores servicios para los
ciudadanos.

“Las telecomunicaciones se convierten en medio y sujeto de la gobernanza de la

interoperabilidad (regulación, control y gestión de redes). Los Estados
iberoamericanos disponen de una oportunidad para desarrollar actuaciones
integradas que faciliten el acceso a Internet a la mayor cantidad de personas posible,
poniendo especial atención en la existencia de zonas alejadas de los principales
núcleos de población”1013. Ejemplo de lo anterior tenemos que desde julio de 2016
entró en vigencia el mecanismo de la interoperabilidad de las ventanillas únicas de los
países de la Alianza del Pacífico (Perú, México, Colombia y Chile). La ventanilla facilita
el comercio de los países del bloque toda vez que hacen más expeditos trámites como
los servicios de aduana, entidades encargadas de los permisos fitosanitarios,
certificaciones de origen, a través de la automatización y digitalización del
procedimiento. La interoperabilidad de estas ventanillas únicas tiene como socio
estratégico al Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

La puesta en marcha de la interoperabilidad posibilitará que la persona que decida

comercializar sus productos en otro país, pueda, mediante la presentación de sus
documentos en la ventanilla única del país de origen, enviar la misma tramitación al

1013 Ibídem.

524
país de destino, todo ello gracias a la conexión electrónica de las ventanillas de los
miembros de la Alianza del Pacífico.

Los Estados iberoamericanos podrían trabajar para “la configuración de una instancia
intergubernamental en el ámbito regional para la gobernanza de la interoperabilidad
en el Gobierno electrónico que sirva de espacio de diálogo multilateral, núcleo de
conexión con los organismos nacionales de dirección de la interoperabilidad, así como
de esfera de definición e intercambio de iniciativas transfronterizas. A esta instancia
intergubernamental de coordinación habría que dotarla de los medios necesarios para
que defina y consolide una estrategia regional de interoperabilidad, así como los
criterios de consulta, adopción de decisiones y actualización de todos aquellos
documentos o estándares que sus miembros decidan dotarse”1014.

Los Estados iberoamericanos podrían “crear un Observatorio Digital para la

Interoperabilidad en Iberoamérica, que tendría como funciones las de establecer un
espacio de encuentro entre los responsables de las Administraciones Públicas de la
región, empleados públicos, académicos, consultores, empresas, organizaciones sin
fines de lucro y ciudadanos que cuenten con interés en colaborar en la innovación del
Gobierno electrónico. Se debería establecer una autoridad de certificación o un
sistema de certificación digital iberoamericano que permita el reconocimiento de las
iniciativas nacionales en esta materia. La puesta en marcha y desarrollo de proyectos
de interoperabilidad en el Gobierno electrónico requiere una actuación conjunta en
materia de certificación e identidad digital, especialmente, en lo que respecta a la
posibilidad de prestar servicios digitales transfronterizos”1015.

Existen en Iberoamérica diferentes espacios de encuentro entre países, que según

CRIADO, MILA y JIMÉNEZ, podrían constituirse en entornos propicios para fomentar
el diálogo y explorar las posibilidades de cooperación regional en Gobierno

1014 CRIADO; GASCÓ y JIMÉNEZ. “Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad”.
Op. cit.
1015 Ibídem.

525
electrónico1016. Las conferencias iberoamericanas de ministros o las actividades de
formación del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD),
los talleres de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), o los encuentros
o reuniones ministeriales de la Organización de Estados Americanos (OEA). Sin
embargo bien vale la pena evaluar sus resultados.

Resulta necesario el fomento de la cultura de la colaboración interadministrativa e

intergubernamental dentro de los sectores públicos nacionales, en todos sus niveles
y entre todos los empleados públicos; deben continuarse los esfuerzos por mejorar la
seguridad y privacidad de las comunicaciones entre diferentes administraciones, por
desarrollar esquemas semánticos y técnicos asentados en soluciones y plataformas
abiertas, así como por promover un tratamiento organizado de los datos.

Resulta imprescindible que se desarrollen protocolos que faciliten la estandarización

de toda la dimensión técnica que supone la interoperabilidad de e-Gobierno. Se debe
comenzar por establecer unos principios técnicos compartidos en materia de software
de fuentes abiertas, el establecimiento de estándares y arquitecturas abiertos, que se
encuentren en consonancia con el tipo de servicios públicos interoperables a
implementar.

12.6. ¿Porque la interoperabilidad no es una prioridad en Latinoamérica?

La Unión Europea desde 2004, alrededor del tema de interoperabilidad fortalece cada
día más los lazos en el desarrollo socio-económico de los países miembro, el Consejo
en abril de 2017 expidió los ajustes en la plataforma de interoperabilidad, sin embargo
Latinoamérica permanece ajeno a pesar que sus países reconocen que su
implementación se encuentra plenamente vigente como factor primordial para el

1016 Mantener una dinámica comunicativa y socializar las propuestas y decisiones; mantener la
transparencia y llegar a un estado de confianza mutua y de relaciones horizontales, democráticas.

526
avance del e-Gobierno1017, y como instrumento de “back office” para el Gobierno
Abierto, para los Datos Abiertos y para el Acceso a la Información Pública.

“El interés de las entidades públicas por la interoperabilidad ha disminuido

notablemente en los últimos años. Ello no significa que no consideren importante
mejorar y facilitar la interacción con otras entidades, simplemente hay barreras que no
se han podido eliminar completamente; por ejemplo los recursos económicos
asignados a estos proyectos son escasos y la mayoría de las veces compiten con
otros proyectos, no existe suficiente compromiso por parte de los directivos de las
entidades pues no comprenden la importancia de estas sinergias”1018.

12.6.1. La interoperabilidad y el ciudadano. El desarrollo de servicios por parte

del Estado, se ha dado desde sus inicios con un enfoque centrado en quien produce
los servicios y con muy poca visión de los requerimientos de los receptores de estos.
Es en las interacciones del tipo transaccional con las personas, que el Estado debería
replantear el paradigma en la prestación de los servicios desde quien los produce a
quien los requiere, pensando más en la demanda que la oferta, aquí se encuentra
inmerso el concepto de los servicios ciudadano céntricos1019. Las instituciones al
experimentar limitaciones presupuestarias en todos los niveles del Estado, determinan
márgenes bajos de inversión, para financiar servicios interinstitucionales y dedican
sus pocos recursos a temas visibles como Gobierno Abierto, Datos Abiertos y Acceso
a la Información Pública, todos temas éstos, que no pueden dimensionarse sin
interoperabilidad. El tema de la Interoperabilidad en Latinoamérica se encuentra
desplazada en la agenda política, que no sea aparentemente atractivo y sea oneroso

1017“Artículo 15. Iniciativas ajenas a la Unión. Sin perjuicio de otras políticas de la Unión, las iniciativas
ajenas a la Unión podrán hacer uso de las soluciones de interoperabilidad establecidas o explotadas
en el marco del programa ISA2, para fines no comerciales, siempre que no se contraigan costes
adicionales con cargo al presupuesto de la Unión y que no quede en entredicho el objetivo principal
para la Unión de la solución interoperable”. Plataforma de interoperabilidad UE
1018 LONDOÑO CARANTÓN, R. Entrevista “La interoperabilidad en nuestras agendas digitales”.

Subdirector de Gestión Pública de TI Colombia; adscrito a la Dirección de Estándares y Arquitectura de

TI del Viceministerio de Tecnologías y Sistemas de la Información del Ministerio TIC Programa Agenda
de Conectividad, en Boletín e-Gobierno Red GEALC Septiembre 2016. 117 Edición.
1019 BARROS, A. “Servicios ciudadano céntricos”. http://www.alejandrobarros.com/que-significan-

servicios-ciudadano-centricos/ htttp://www.polisDigital.info. En twitter @abarros

527
no es un criterio para que no sea viable tanto para la industria como para las entidades
públicas.

Los intercambios de datos entre instituciones para el logro de trámites unitarios, hacia
modelos con características de meta-trámites, es una actividad clave que debe
garantizar el Estado en la prestación de los servicios que se digan más centrados en
sus ciudadanos (citizen-centric), y para ello es interoperabilidad el principal habilitador.
“Sin altos niveles de interoperabilidad no resulta factible avanzar hacia modelos más
ciudadano-céntricos”1020. La interoperabilidad incide de manera directa en los
herramientas que hacen a un Estado moderno, de manera particular en aquellas que
se asocian a una mejor atención al ciudadano, es decir, lograr que el Estado funcione
desde los requerimientos de su cliente y no desde su oferta de servicios.

A nivel inter fronterizo, afirma BARROS, se viene hablando hace ya mucho tiempo,
que los Estados tienen necesidad de compartir e intercambiar información para sus
procesos de negocios y mejorar su eficiencia; la interoperabilidad dentro del Estado
es hoy en día un nudo operacional.

No resulta fácil masificar la aplicación de normas y estándares de interoperabilidad,

en particular en las agencias e instituciones descentralizadas con altos grados de
autonomía, en la medida que la adopción del marco de interoperabilidad es voluntaria;
el gran obstáculo reside en la amplia heterogeneidad de las instituciones públicas en
cuanto a tamaño, disponibilidad de recursos financieros, físicos y humanos; con
enormes disparidades. Se avanzó en el nivel técnico del marco de interoperabilidad,
pero se avanzó poco en los niveles que comprometían los componentes semánticos
y organizacionales. Se logró el establecimiento de un modelo iberoamericano de
interoperabilidad y se plantearon proyectos piloto, incluso entre países, pero
desafortunadamente no se concretaron desarrollos. Las instituciones en general son
relativamente herméticas y los propios sistemas articuladores no interactúan
adecuadamente.

1020 BARROS, A. “Desafíos de los proyectos de Interoperabilidad”. 6 septiembre, 2014.

528
La alta prioridad en las agendas de los Estados relacionadas con las políticas
macroeconómicas y las crisis internacionales, desplazan las políticas de e-Gobierno,
tales como la Alianza para el Gobierno Abierto, la Ley de Acceso a la Información y la
interoperabilidad. Es escasa la formación de cuadros técnicos en las áreas de TI del
Estado sobre las herramientas, metodologías y estándares de interoperabilidad, como
la arquitectura SOA, Web Services, así como de los proveedores locales en TI que
deben dar soporte en estos temas.

Establezcamos los motivos por los cuales la interoperabilidad en Latinoamérica no es

una prioridad1021:

1. La interoperabilidad, tiene poca visibilidad para el público y para el ciudadano, pues

se trata de una cuestión de resolver un problema de “back office”, y –por tanto-
escasamente estimulante para las burocracias políticas y técnicas. A un Estado no lo
van a aplaudir por contar con un alto grado de interoperabilidad, de hecho los
principales rankings en esta área ni mencionan este tema”; en realidad la
interoperabilidad, no es un sitio web más, que son tan del gusto de las autoridades
públicas y sus dirigentes.
2. Pérdida de poder asociada a la información que un servicio público posee
(información es poder).
3. No se ve al ciudadano como el cliente final.
4. Niveles de madurez tecnológica y de procesos disimiles en el Estado.
5. Cambio de paradigma (esto siempre se ha hecho así).
6. Pérdida de relevancia de ciertos trámites, en un Estado más conectado hay trámites
que van a desaparecer.
7. No existen incentivos reales para lograr el intercambio de datos e información, los
servicios públicos no lo ven como una prioridad.
8. Para el intercambio de información, se requiere establecer convenios bilaterales.
Gestionar una gran cantidad de convenios representa un alto grado de complejidad.

1021 Ibídem.

529
9. De acuerdo con cada proyecto específico, la interoperabilidad, no solo en lo técnico,
plantea múltiples dificultades en su implementación, así:

A) Los proyectos de interoperabilidad son multicomponente. En general uno debe

ocuparse de tres elementos que habitualmente residen en 3 instituciones
distintas, las dos interfases en las puntas y el bus de servicio, lo que plantean
abrir el proyecto en varios mini proyectos.
B) Línea base. La interoperabilidad debe gestionarse en el tiempo, ya que cada
uno de los extremos, tiene sus ciclos de evolución y que no necesariamente
son coincidentes en términos de plazos, prioridades y recursos, lo cual plantea
el desafío de establecer un protocolo de gestión de la interoperabilidad para
futuro.
C) Propiedad compartida. Estos proyectos no tienen un dueño claro, ya que las
responsabilidades están distribuidas en más de una institución.

12.7. Open Data un espacio para volver a la interoperabilidad.

La Open Data (OD) ofrece un espacio para poner nuevamente el tema de la

interoperabilidad en la mesa, así se visualiza con la 4ª Conferencia Regional de Datos
Abiertos para Latinoamérica y el Caribe (ConDatos 2016) realizada en Colombia,
donde se expusieron los desafíos de los datos abiertos en Latinoamérica: “i) presentar
los datos con un lenguaje simple y claro que promueva su aprovechamiento; ii)
fortalecer la comunidad para la cooperación y el intercambio de conocimiento y
experiencias; iii) abrir los datos para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible y derechos humanos; iv) impulsar el emprendimiento con datos, brindando
incentivos para su sostenibilidad; v) fomentar un Estado abierto que genere apertura
y uso de datos en la solución a retos de corrupción; vi) sensibilizar servidores públicos
y sociedad civil sobre el gobierno digital, gobierno abierto y los datos abiertos; vii)
generar impacto local y regional a través del uso de datos abiertos relevantes, y viii)
desarrollar capacidades para la captura transformación liberación y usos de datos”.

530
12.8. Interoperabilidad de e-Goverment en Iberoamérica1022.

Es una realidad, los avances en gobierno electrónico (E-gobierno) vienen de la mano

de la interoperabilidad. Veamos un panorama con algunos países de Iberoamérica en
materia de e-gobierno e interoperabilidad; posteriormente recordemos como referente,
la medición hecha mediante encuesta en 2010:
Países Autoridades DIRECCIÓN Adscripción PLATAFORMA DE Trámites en línea
responsables ELECTRÓNICA orgánica INTEROPERABILIDAD
Argentina Subsecretaría de https://www.arge Ministerio de Decreto Presidencial 1422 servicios en el
Tecnología y ntina.gob.ar/mod Modernización 378/2005 implantación portal a 2017
Ciberseguridad ernizacion/ de estándares de
interoperabilidad

Bolivia Viceministerio de Ministerio de Plan de Gobierno

Telecomunicaciones Planificación del Electrónico 2015 – 2022.
Desarrollo y https://e-
Ministerio de gobiernos.org/descargas/
Obras Públicas, Plan_de_Gobierno_Electr
Servicios y Vivienda onico_Bol2015-20.pdf
a través del
Brasil Comité Ejecutivo de www.governoelet Ministerio de Padrones dehttp://www.servicos.gov.
Gobierno ronico.gov.br/epi Planificación Interoperabilidad debr/
Electrónico. ng Gobierno Electrónico, e-672 servicios en línea a
Secretaria de PING–. (2003) publicada2017
Logística e (2004).
Informática
Colombia Programa Gobierno https://catalago.g Ministerio de las Http://estrategia.gobiern670 entidades usan el
en Línea. obiernoenlinea.go TIC oenlinea.gov.co/623/arti Estándar de Lenguaje
v.co cles-8240 Guia Común de Intercambio
Interogerabilidad.pdf de Información. 321
servicios interoperables
publicados
Costa Rica Secretaria Técnica http://gob.go.cr/eMinisterio de 26 servicios en línea.
de Gobierno Digital s/ Planificación
Sientedigital Nacional y Política
Económica.
Chile Área de Gobierno Comité de Ministerio de Plataforma Integrada de https://www.chileatiend
Electrónico, Ministros para el Economía, Servicios Electrónicos del e.gob.cl/
Secretaría Ejecutiva Desarrollo Digital Fomento y TurismoEstado –PISEE- (2009). Integra 67 instituciones,
de Estrategia Digital (2007) que resuelven 2 millones
de consultas mensuales.
2500 trámites y servicios
en línea a 2017

1022 CRIADO, J.I; GASCÓ, M, y JIMÉNEZ C. “Interoperabilidad de Gobierno electrónico en

Iberoamérica. Estudio comparativo y recomendaciones de futuro” (PDF Download Available). Revista
del CLAD Reforma y Democracia 50:75-104 · June 2011 with 73 Reads Available from:
https://www.researchgate.net/publication/237048756_Interoperabilidad_de_Gobierno_electronico_en_
Iberoamerica_Estudio_comparativo_y_recomendaciones_de_futuro [accessed May 26, 2017].

531
Ecuador Subsecretaría de https://www.dir.e Secretaría Nacional http://tramites.ecuadorle
Informática c/ de Administración galonline.com/page/26/
Pública https://pam.quito.gob.ec
/PAM/Contactos.aspx
312 trámites en línea

España Dirección General http://administracMinisterio de la La Red SARA (Sistemas 514 trámites en línea.
para el Impulso de ionelectronica.go Presidencia de Aplicaciones y Redes
la Administración b.es/pae_Home/p para las
Electrónica. ae_Estrategias/pa Administraciones).
e_Interoperabilid
ad_Inicio.html#.W
ScibI9OKUk
Guatemala Unidad de http://www.guateVicepresidencia de
Tecnologías de mala.gob.gt/ la República
Información, Centro
de Apoyo
Estratégico.
El Salvador Unidad de Gobierno Presidencia de la http://www.sansalvador.
Electrónico e República gob.sv/2015-05-28-03-
Integración de 54-19
Sistemas, Dirección
de Innovación 70 trámites
Tecnológica e
Informática
México Unidad de Gobierno Secretaría de http://edomex.gob.mx/tr
Electrónico Función Pública amites_servicios
236 Trámites en Línea
Nicaragua Dirección General Ministerio de
de Tecnología Hacienda y Crédito
Público
Panamá Autoridad Nacional Ministerio de la http://panamatramita.go
para la Innovación Presidencia b.pa/tramites
Gubernamental 2400 servicios y tramites
en línea 2017
Paraguay Secretaría Nacional https://www.para 60 servicios y trámites en
de las TICs guay.gov.py/ línea
Perú Oficina Nacional de www.ongei.gob.p Presidencia de Plataforma de 105 entidades públicas
Gobierno e/interoperabilida Consejo de Interoperabilidad del intercambian datos a
Electrónico e d Ministros Estado –PIDE- Octubre 2016, disponibles 32
Informática- ONGEI de 2011. construida bajo servicios web. 500 mil
la Arquitectura transacciones mensuales
Orientada a Servicios –
SOA
Portugal Agencia para la Presidencia de
Modernización Consejo de
Administrativa, Ministros
Secretaria de Estado
da Modernización
Administrativa.
Uruguay Agencia de http://www.agesi Presidencia de la La Plataforma de https://tramites.gub.uy/
Gobierno c.gub.uy/innovap República Interoperabilidad 2009. 1270 trámites en línea a
Electrónico y ortal/v/1710/1/ag Basada en una 2017
Sociedad de la esic/plataforma_d arquitectura orientada a
Información y el e_interoperabilida servicios –SOA.
Conocimiento – d.html
AGESIC- 2009

532
 Venezuela Centro Nacional de Ministerio del http://www.gobiernoenli
Tecnologías de Poder Popular para nea.gob.ve/home/tramit
Información. la Ciencia, eG.dot
Gobierno en Linea. Tecnología e
Industrias
Intermedias.
*Construcción del autor.

Se observa en primer lugar, heterogeneidad en cuanto a la denominación de los

organismos y unidades y su adscripción a los niveles ministeriales, lo cual dificulta la
puesta en marcha de proyectos de interoperabilidad transfronterizos; de la misma
forma el panorama de interoperabilidad en la región no es homogéneo y, en este
sentido, los diversos países han adoptado estrategias diferentes, lo que ha dado lugar
a resultados sólo parcialmente exitosos y, con frecuencia, desequilibrados.

En el documento “Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad”,

aprobado por la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración
Pública y Reforma del Estado en Buenos Aires en 2010, a partir de encuestas a los
países se identifican 4 sectores de especial interés para desarrollar proyectos
interoperables: Compras públicas (81,3%), tributos (68,8%), seguridad social (62,5%)
y trámites generales (62,5%). De la misma forma los ámbitos (áreas) de gobierno más
relevantes para poner en marcha proyectos de interoperabilidad, son: Comercio e
intercambio de mercaderías (75%); aduanas, fronteras y movimientos migratorios
(56,25%); seguridad (56,25%); transporte (12,50%); Seguridad social (12,50%); Salud
y vigilancia sanitaria (12,50%) y Tributos (6,25%)

A la hora de desarrollar iniciativas de interoperabilidad entre Estados, los obstáculos

que los países perciben como más importantes, son: Cultura organizativa (87,5%);
Demasiados actores (75,00%); Barreras legislativas/jurídicas (75,00%); Barreras
tecnológicas (68,75%); Sistema político (62,50%); Barreras relacionadas con la
seguridad y privacidad (50,00%); Diversidad de idiomas (25,00%); Altos costos
(12,50%).

533
Observemos igualmente, en el citado documento, los porcentajes en países que
tienen una tipología de dificultad: problemas con los datos (93,75%); inexistencia de
modelos de datos comunes (87,50%); disgregación de las bases de datos (81,25%);
baja práctica en el uso de estándares (75,00%); alta discrecionalidad en la definición
de sistemas de información (62,50%); ausencia del principio de neutralidad
tecnológica (62,50%); desconocimiento sobre información generada (62,50%);
problemas de seguridad informática (56,25%); diversidad de opciones para la
adopción de estándares (50,00%); poco desarrollo de infraestructuras (43,75%).
Prácticamente todos los países coinciden en el principal problema son los datos,
disgregación de bases de datos, inexistencia de modelos de datos comunes.

12.9. Experiencias latinoamericanas de interoperabilidad interna

12.9.1. Interoperabilidad y Argentina. (2007-2016)

Según POGGI, el Gobierno Argentino desde 2005 insertó en la agenda del Estado la
adopción de las TIC como medio para avanzar en la modernización de la gestión
pública e inducir a la Nación hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento;
los lineamientos del Plan Nacional de Gobierno Electrónico –PNGE-, fueron
aprobados en el Decreto 378/2005, dentro de los que se encuentra la reformulación
de los procesos públicos, a efecto de prestar servicios a la Sociedad haciendo uso
intensivo de las TIC, y la exigencia de aplicar los principios de Simplificación Registral
y Ventanilla Única1023.

El Gobierno reconoce que “la práctica de la interoperabilidad entre organismos es

mucho más que un intercambio de datos y no es un simple problema informático, sino
que requiere de cambios organizacionales, normativos y culturales”1024. Desde 2006

1023 Resulta pertinente anotar que en el año 2001 el Gobierno Argentino expidió la Ley 25.506 que
reconoce el empleo de la firma electrónica y de la firma digital y la eficacia jurídica del documento
electrónico en las condiciones que establece dicha ley.
1024 POGGI, E. “Interoperabilidad”, presentación realizada durante el Primer Plenario 2008 del Foro de

Responsables Informáticos. Buenos Aires, 6 de mayo de 2008.

534
el Foro de Responsables Informáticos (FRRII) de la Administración Pública Argentina
trabajó en la elaboración de un mapa de restricciones a la interoperabilidad con los
siguientes objetivos: i) comprender los problemas -y sus relaciones causales- que
inhiben la generalización de la interoperabilidad dentro de la APN; ii) identificar los
procesos que pueden facilitarla; iii) analizar los procesos críticos a fin de proponer vías
de solución, y iv) presentar una propuesta de Estrategias de Acción.

“Este mapa de restricciones ha sido de gran ayuda para plantear estrategias

sustentadas en el conocimiento real de quienes tienen precisamente la
responsabilidad de llevar adelante las acciones de e-Gobierno. La heterogeneidad de
los orígenes de las restricciones, permite vislumbrar la complejidad y variedad de
medidas que deberían plantearse para ir disminuyendo las restricciones. Desde las
características más humanas hasta las tecnológicas más duras, pasando por las
políticas, normativas, legales y organizacionales, se manifiestan como trabas para
compartir información entre organismos de una misma Administración. La particular
complejidad de la interoperabilidad requiere entonces de una red de acciones
cruzadas de muy distinto origen, que ataquen los aspectos culturales, políticos,
legales, organizacionales, informativos y tecnológicos que -en la realidad- producen
entre si múltiples tensiones totalmente entrecruzadas y difícilmente distinguibles unas
de otras. Un aspecto central, que no puede ignorarse, es el enorme temor que aún
existe en los funcionarios de los distintos niveles de la Administración, que se
muestran reacios al trabajo plural y al uso responsable del arte de compartir datos”1025.

Para ello se definieron los perfiles y capacidades necesarias para el ejercicio de la

interoperabilidad y la producción plural de datos públicos; se elaboró el Marco de
Interoperabilidad tomando como base la experiencia internacional y los avances
nacionales en la materia; así como la lista de estándares tecnológicos básicos para el
intercambio de información vía Web.

12.9.2. Interoperabilidad y Brasil (2006-2016)

1025 Ibídem.

535
En 2003 se creó "La arquitectura Padrones de Interoperabilidad de Gobierno
Electrónico e-PING-", publicada en mayo de 2004, obligatorio para las instituciones
del gobierno federal1026, esta arquitectura define un conjunto mínimo de premisas,
políticas y especificaciones técnicas que reglamentan la utilización de las TIC en la
interoperabilidad de servicios de Gobierno Electrónico, estableciendo las condiciones
de interacción con los demás poderes y esferas de gobierno y con la sociedad en
general. A lo largo de este período se publicaron anualmente las versiones
actualizadas de la arquitectura en relación con los principales marcos de
interoperabilidad y recomendación de normas técnicas emergentes de experiencias
ya usadas en otras instituciones. Todas las especificaciones del e-PING tienen como
base las directrices del Comité Ejecutivo de Gobierno Electrónico (Creado por Decreto
de octubre 18 de 2000).

Las áreas de cobertura de e-PING se circunscriben a: i) Interconexión; ii) Seguridad;

iii) Medios de acceso; iv) Organización e intercambio de informaciones; v) Áreas de
Integración para Gobierno Electrónico. Para cada segmento fueron especificados
componentes, y para cada uno de ellos se establecen estándares.

Estas políticas y especificaciones deben permanecer alineadas con las necesidades

de la sociedad y con la evolución del mercado y de la tecnología. La arquitectura e-
PING abarca el intercambio de informaciones entre los sistemas del gobierno federal
– Poder Ejecutivo y las interacciones con: i) Ciudadanos ii) Otros niveles de gobierno
iii) Otros Poderes (Legislativo, Judicial) y Ministerio Público Federal; IV) Organismos
Internacionales.

La e-Ping presenta los siguientes documentos: “Guía de Interoperabilidad, que incluye

el manual del gestor y la cartilla técnica, el Catálogo de Interoperabilidad, el
Vocabulario Controlado de Gobierno Electrónico (VCGE), el Padrón de Metadatos
para el e-Gobierno (e-PMG) y la Guía para la Gestión de Procesos de Gobierno.

1026 Conforme a la Portaria SLTI / MP Nº 92, de 24 de diciembre de 2014.

536
Desde 2011 se estructura en el ámbito de la e-Ping, la Infraestructura Nacional de
Datos Abiertos (INDA), que normaliza y estandariza la publicación de datos abiertos,
facilita el acceso a la información publicada y abre un espacio de colaboración entre
el gobierno y la sociedad. La constitución de esta infraestructura se fue plasmando a
través de un proceso participativo y transparente”1027.

Se incorporó a la e-Ping desde el 2011 el Vocabulario y Ontologías del e-Gobierno (e-

VOG), con el objetivo de mejorar la interoperabilidad semántica. Comprende los
desarrollos del Vocabulario Controlado de e-Gobierno (VCGE) y del Padrón de
Metadatos de e-Gobierno (e-PMG). Así mismo se desarrolló la Guía de referencia para
la gestión de procesos en el gobierno, que se complementa con el manual del gestor
de la Guía para la Interoperabilidad.

Con la Estrategia de Gobierno Digital (EGD), el Gobierno Federal de Brasil define

conceptos, desafíos, oportunidades, objetivos estratégicos, metas, indicadores e
iniciativas para implementar la Política de Gobernanza Digital establecida por el
Decreto 8638 del 15/01/2016, y orientará programas, proyectos, servicios, sistemas y
actividades relacionadas con ella. Por su parte, el Decreto 8789 del 29/06/2016
dispone la puesta en común de bases de datos en la administración pública federal,
con el objetivo de incentivar y fomentar la interoperabilidad entre las diversas bases
existentes en el gobierno de Brasil, con la finalidad de simplificar y racionalizar la
prestación de servicios públicos. La Escuela Nacional de Administración Pública
(ENAP) ofrece el curso de Introducción a la Interoperabilidad con el fin de difundir la
cultura de la interoperabilidad en los órganos. El Decreto N° 8777 del 11/05/2016
establece la política de datos abiertos del Poder Ejecutivo Federal.

“Políticas generales adoptadas por el e-PING:

AGUIAR, E. Entrevista “Estrategias para generalizar la interoperabilidad” a Coordinador General

1027

de la Secretaría de Logística y Tecnología de la Información del Ministerio de Planeamiento,

Presupuesto y Gestión, Brasil. FORO e-GOBIERNO OEA | BOLETÍN. 71 EDICIÓN Marzo de 2012.

537
1. Alineamiento con Intranet: todos los sistemas de información de la
administración pública deberán estar alineados con las principales especificaciones
usadas en internet y con la www.
2. Adopción de XML como estándar primario de intercambio de datos para todos los
sistemas del sector público.
3. Adopción de navegadores (browsers) como principal medio de acceso
4. Adopción de metadatos para recursos de información del gobierno Desarrollo de un
Framework para la Interoperabilidad en e-Gobierno.
5. Desarrollo y adopción de un Estándar de Metadatos del Gobierno Electrónico – ePMG
según estándares internacionalmente aceptados.
6. Desarrollo y manutención de la Lista de Asuntos del Gobierno: Taxonomía de
Navegación (LAG), que contemple, en una estructura de directorio, los asuntos
relacionados con la actuación de gobierno.
7. Soporte de mercado: todas las especificaciones contenidas en la e-PING contemplan
soluciones ampliamente apoyadas por el mercado. El objetivo a ser alcanzado es la
reducción de costos y de riesgos en la concepción y producción de servicios en los
sistemas de información gubernamentales.
8. Escalabilidad: las especificaciones seleccionadas deberán tener la capacidad de
atender alteraciones de demanda en el sistema, tales como, cambios en volúmenes de
datos, cantidad de transacciones o de usuarios.
9. Transparencia: los documentos de la e-PING estarán a la disposición de la sociedad,
vía Internet, siendo p8evistos mecanismos de difusión.
10. Adopción Preferencial de Estándares Abiertos: la e-PING define que, siempre que sea
posible, serán adoptados estándares abiertos en las especificaciones técnicas.
Preferible soluciones de Software Libre.
11. Garantía a la privacidad de información: todos los órganos responsables por el
ofrecimiento de servicios de e-gov deben garantizar las condiciones de preservación de
la privacidad de las informaciones del ciudadano, empresas y órganos de gobierno,
respetando y cumpliendo la legislación que define las restricciones de acceso y
difusión”1028.

12.9.3. Interoperabilidad y Chile. (2009-2015)

1028 Ibídem.

538
Se desarrolla un Framework para la Interoperabilidad, esto es, un Marco de
Interoperabilidad de Gobierno (e-MIG), que demarca las directrices a observar en el
momento de implementar o licitar proyectos tecnológicos que hagan relación o cubran
la interoperabilidad con otros Organismos del Estado o privados. “Dado que el Marco
de Interoperabilidad de Chile ofrece un amplio espacio para actualizaciones y mejoras,
particularmente en lo relativo a la inscripción de esquemas de intercambio de
información, existen oportunidades para simplificar y masificar la interoperabilidad
bajo los estándares de Gobierno, con independencia de los medios de intercambio de
información”1029.

Las necesidades de datos comunes y su intercambio en los servicios

interinstitucionales implementados llevaron a Chile a hacer el lanzamiento de su
plataforma de interoperabilidad en julio de 2009, la cual denominó Plataforma
Integrada de Servicios Electrónicos del Estado (PISEE). Una plataforma tecnológica
habilitante a partir de los acuerdos de intercambio de datos entre las partes (acuerdos
bilaterales en base a intercambio punto a punto). Lo anterior generó dificultades en
materias de gestión y velocidad de implementación de dichos acuerdos.

“La mayor cantidad de data solicitada a la plataforma se refiere a la validación de

personas, empresas, datos laborales, en una segunda línea se transfiere información
propia de procedimientos administrativos”1030. La forma de lograr que esta plataforma
tenga un gran impacto, tanto en cantidad de instituciones como de transacciones, fue
imprescindible que su uso fuera obligatorio para todas las instituciones del Estado.

La Ley de Acceso a la Información Pública y Transparencia ha cambiado los

paradigmas de intercambio de información entre instituciones y con la ciudadanía y a

1029 GARCÍA, A y PINO KEMPOWSKI, E. Entrevista “Estrategias para generalizar la interoperabilidad”.

Modernización y Gobierno Electrónico Ministerio Secretaría General de la Presidencia. FORO e-
GOBIERNO OEA | BOLETÍN. 71 EDICIÓN Marzo de 2012.
1030 CÁCERES ACEITUNO Ana Lucía. Entrevista “e-Gobierno y Plataformas para interoperabilidad en

administraciones nacionales”. FORO e-GOBIERNO OEA | BOLETÍN. 64 EDICIÓN Junio 2011.

539
partir de ello, el desarrollo de plataformas transaccionales en línea en diversas
industrias (como la bancaria, de transporte de pasajeros, logística y del retail), ha
impuesto una nueva realidad para un buen número de chilenos, quienes exigen
análogos niveles de servicio por parte del Estado; así como la disponibilidad de nuevas
tecnologías y de estándares internacionales para el intercambio de documentos
electrónicos.

Los crecientes niveles de penetración y uso de internet, así como la irrupción explosiva
de la banda ancha móvil, facilitan el acceso de la población a los servicios electrónicos
del Estado. Se asumen desafíos relacionados con la necesidad de incorporar a los
gobiernos locales en la estrategia de interoperabilidad del Estado, así como abordar
la interoperabilidad con el sector privado de manera estandarizada.

En el sector público de Chile, la interoperabilidad se ha venido gestionando en cuatro

(4) ámbitos de acción:

“El primer ámbito es el marco legal, el cual -a través de decretos, leyes y políticas- ha
dirigido a las instituciones del Estado a utilizar algunos de los estándares para el
desarrollo de la interoperabilidad, ofreciendo un marco normativo que permite
homologar las distintas implementaciones de infraestructura y software en las
reparticiones públicas para facilitar la disponibilidad de la información requerida, tanto
a nivel interno como a nivel externo.

El segundo ámbito se vincula con la utilización del Administrador de Esquemas y

Metadatos, que si bien requiere diversas mejoras -particularmente en la herramienta
utilizada como repositorio- ha permitido que tanto los esquemas como los metadatos
respondan a una estandarización adecuada para optimizar los tiempos de
identificación de la data que debe inter-operar en un formato estandarizado y
entendible por todas las instituciones del Estado.

540
Cómo tercer ámbito se cuenta con la Plataforma de Integración de Servicios
Electrónicos del Estado –PISEE. Se trata de un bus de servicio particularmente
valioso, cuyo uso aporta múltiples beneficios en términos de tiempo, costo y
efectividad. Concretamente la utilización de la Plataforma permite, entre otras cosas:
(a) Monitoreo continuo de la operación del servicio 24 horas los 365 días del año; (b)
Cumplimiento de la normativa de e-Gobierno, ya que se supervisa el desarrollo,
implementación y operación de la consulta de información; (c) Mesa de ayuda
respecto de la operación técnica del bus de servicio; (d) Niveles de Servicio
establecidos con todos los proveedores y consumidores de Información; (e) Control
de cada protocolo de utilización de la Plataforma y de los web services integrados a
ella (por ejemplo: monitoreo de vencimiento de certificados, monitoreo de cargas
masivas que superen ciertos parámetros, seguimiento y control de operación en
trámites de alto impacto para el ciudadano), (f) gestión y coordinación entre
instituciones que requieran inter-operar; (g) disponibilidad de estándares
metodológicos para implementar y desarrollar proyectos de interconexión entre
instituciones.

Y como cuarto ámbito, se monitorean y analizan permanentemente los desarrollos e

implementaciones de la interoperabilidad a nivel internacional, particularmente en
Europa y América Latina, para actualizar las medidas, modelos y estándares
requeridos para avanzar conforme a las necesidades”1031.

Chile coincide en que la interoperabilidad ha perdido protagonismo en relación con

otros temas como gobierno abierto, datos abiertos y acceso a la información pública.
Sin embargo en la elaboración de nuevos planes de Gobierno Digital, la
interoperabilidad es un pilar fundamental para desarrollar servicios eficientes y
confiables para el ciudadano.

12.9.4. Interoperabilidad y Perú (2016)

1031
Entrevista con Andrés Arellano Recabarren, Director de Gobierno Digital en la Unidad de
Modernización y Gobierno Digital del Ministerio Secretaría General de la Presidencia-chile. 2014.

541
Los servicios interoperables implementados son: la constitución de empresas en línea;
la Ventanilla Única de Comercio Exterior, la implementación de las historias clínicas
electrónicas, la integración de las videocámaras para la seguridad ciudadana,
ventanilla única electoral, la implementación de la plataforma contra la discriminación;
de la misma forma el proyecto Cero Papel con el uso de la firma y certificados digitales.

Los servicios interinstitucionales implementados se lograron por: estándares de

interoperabilidad aprobados por “la Resolución Ministerial N° 381-2008-PCM, sobre la
aprobación de lineamientos y mecanismos para implementar la interconexión de
equipos de procesamiento electrónico de información entre las entidades del Estado,
donde se establecen los primeros estándares de interoperabilidad en campos como
interconexión, seguridad, organización e intercambio de información, medios de
acceso y áreas de integración para e-Gobierno”1032.

Se adopta el modelo básico de los niveles de interoperabilidad establecidos, como los

niveles de gobernanza, semántica y técnica.

Desafortunadamente, algunas entidades públicas emplearon sus estándares y

metodologías de interoperabilidad, formándose lo que se denomina, islas de
modernidad, que se constituyen en una mala práctica. Algunas iniciativas, como la
Ventanilla Única de Comercio Exterior, no han contemplado el uso de la Plataforma
de Interoperabilidad -PIDE, sino que construyeron plataformas propias. Lo que generó
duplicidad de esfuerzos y costos.

12.9.5. Interoperabilidad y Uruguay. (2009-2016)

1032VÍLCHEZ, Cesar. Entrevista “La interoperabilidad en nuestras agendas digitales”. FORO e-

GOBIERNO OEA. EDICIÓN 117. Septiembre 2016. Director General de la Oficina Nacional de
Gobierno Electrónico e Informática – ONGEI, Presidencia del Consejo de Ministros de la República.

542
Los gobiernos han priorizado la centralidad de la persona y su dignidad en todas las
políticas de Estado; tanto en su dimensión individual como colectiva o comunitaria. El
“Gobierno de Cercanía” es la definición de viabilizar el encuentro de y con la gente.
Democratizar el acceso a los servicios de gobierno es una prioridad para acercar el
gobierno a los ciudadanos y mejorar la calidad de los servicios y la transparencia de
la administración pública. Uruguay ha construido cada proceso desde la base, con los
marcos institucionales y normativos adecuados, ha fortalecido capacidades,
infraestructura, plataformas y soluciones comunes, para un sólido desarrollo del
gobierno digital.

Uruguay cuenta con una agencia con una institucionalidad fuerte y transversal desde
la Presidencia de la República: AGESIC, cuyo apoyo y voluntad política del más alto
nivel se refleja en la inversión que se le destina; además cuenta con el compromiso
de las autoridades, con el trabajo coordinado de cientos de funcionarios calificados en
las instituciones públicas; que combinan el conocimiento de la administración pública
y la especialidad en tecnología; y el destacado desarrollo de una industria local de
TIC, que facilita el despliegue de proyectos de base tecnológica.

“La AGESIC cuenta con convenios de explotación de la plataforma que cubren la

implantación, despliegue, administración y operación de toda la infraestructura y
aplicaciones que componen la Plataforma así como la REDuy (red de alta velocidad
que interconecta a todos los organismos del Estado uruguayo). El primer nivel de
soporte es provisto por la mesa de ayuda de la Agencia, el segundo nivel por el
proveedor de servicios de explotación y existe un tercer nivel de soporte sobre los
productos de software que es provisto por los proveedores de los mismos”1033.

AGESIC no sólo incorpora tecnología en la administración y la digitalización de los

trámites, “sino que aborda temáticas como el acceso a la información pública, el
gobierno abierto, la protección de datos personales, la certificación electrónica, la

BELLO, D. “e-Gobierno y plataformas para interoperabilidad en administraciones nacionales”.

1033

FORO E-Gobierno OEA | Boletín. 64 Edición Junio 2011.

543
infraestructura de datos espaciales y la ciberseguridad, entre otros, e incluso
programas especiales como el de la historia clínica electrónica nacional”1034.

La digitalización de los trámites requiere conocer los trámites existentes y los procesos
que involucran, revisar la racionalidad que existe detrás de éstos con vistas a
simplificar y eliminar trabas, incorporar tecnología para facilitar su gestión, un trabajo
importante para su adopción al interior de las organizaciones y otro tanto para
promover en la ciudadanía su uso de manera que puedan obtener servicios de mayor
calidad.

Se clasificaron 1000 trámites en once (11) categorías, los trámites se adecúan a estas
once categorías, en lugar de desarrollar mil esquemas diferentes. Desde lo
tecnológico se dispone en la plataforma de gobierno digital de una batería de software
de uso común denominada “activos compartidos” (e-formulario, e-agenda, e-pago, e-
firma, la solución de trazabilidad, entre otros) y cada categoría de trámite tiene una
mezcla determinada de estos componentes. Finalizando el año 2020 deben estar
disponibles todos a efecto de ser completados en línea. Para ello, AGESIC trabaja en
la implementación de sus planes directores de gobierno digital con todos los
organismos de la administración central.

La Plataforma de Interoperabilidad -PDI, es uno de los componentes de la Plataforma

de Gobierno Electrónico del Estado uruguayo, y está compuesta por un conjunto de
servicios transversales al Estado1035. Su objetivo es facilitar y promover la
implementación de servicios de Gobierno Digital en Uruguay. Con base en una
Arquitectura Orientada a Servicios (SOA) e integrada por un sistema de control de
acceso, una plataforma de middleware y un sistema de gestión de metadatos. La
Plataforma brinda mecanismos que simplifican la integración entre los organismos del
Estado y optimiza el aprovechamiento de sus activos. Desde el inicio de la Plataforma

1034Ibídem.
1035 Entrevista con Javier Barreiro, Director del Área de Operaciones de la Agencia de Gobierno
Electrónico y Sociedad de la Información (AGESIC). 2016.

544
en 2009, se implementaron diversas acciones -desde el punto de vista normativo o
técnico- para favorecer el desarrollo de la interoperabilidad en el país. Desde
entonces, surgieron iniciativas relacionadas a la creación de servicios de apoyo a la
interoperabilidad, entre ellos: elaboración de documentos, capacitaciones y la
creación de un catálogo de servicios. En paralelo, durante los últimos cinco años se
establecieron decretos que regulan el intercambio de información y, con ello, la
incorporación de proyectos críticos de gobierno digital. También surgieron modelos de
datos, metadatos para personas, empresas y direcciones geográficas.

De esta forma, hoy en día y desde el punto de vista técnico y semántico, Uruguay
cuenta con un grado elevado de desarrollo de interoperabilidad. Con estos dos
elementos consolidados y en constante mejora, se vienen desarrollando nuevas
acciones para lograr avanzar en aspectos de interoperabilidad organizacional,
arquitectura empresarial de datos de gobierno, gestión de datos, modelos de
procesamiento, Big Data, entre otros.

El nuevo desafío es contar con mecanismos de gobernanza, gestión y análisis sobre

los servicios publicados e información intercambiada. Desde los inicios, nuestro
esquema de gobernanza se basa en establecer marcos legales y técnicos que regulan
todos los intercambios interinstitucionales. De esta forma, la Plataforma de
Interoperabilidad se convierte en un factor clave para facilitar el marco general,
aunque siempre hay casos donde es totalmente razonable que existan acuerdos
específicos entre partes.

La disponibilidad de datos es el primer paso para potenciar el intercambio de

información. A su vez, si esta disponibilidad de datos se complementa con una
estrategia de interoperabilidad consistente y eficiente, la sinergia potencia ambas
iniciativas. Los datos abiertos deben tener la capacidad de ser interoperables, estar
expuestos en formatos abiertos y estándar, además de contemplar los mismos
atributos respecto de su calidad, seguridad y privacidad.

545
Actualmente se desarrolla una plataforma que nos permita gestionar, compartir y
potenciar la experiencia a través de la creación de un Centro de Conocimiento en
Interoperabilidad, en desarrollo de modelos y lineamientos para una arquitectura de
datos a nivel nacional, cuyo principal cometido será desarrollar y promover la
evolución de la interoperabilidad en el gobierno, además de gestionar, de manera
colaborativa el conocimiento sobre las políticas, estándares, buenas prácticas,
herramientas y plataformas generadas. En este contexto se está delineando una
estrategia que permita regular la disposición de los datos, gobernanza, calidad,
seguridad y privacidad, entre otros.

12.10. Casos de interoperabilidad entre países latinoamericanos.

Las administraciones públicas latinoamericanas desarrollan proyectos de

interoperabilidad en diferentes áreas clave a nivel nacional, por ejemplo: “compras
públicas (contratación), tributos o seguridad social, mostrando una clara aproximación
a las necesidades de la ciudadanía. Se nota el interés por la promoción de proyectos
internacionales de interoperabilidad en ámbitos como el comercio y mercaderías,
fronteras, migración y aduanas, y seguridad, apareciendo como cuestiones
emergentes otras, como transporte, salud, vigilancia sanitaria. Existe un conjunto de
áreas de acción pública con claro interés para la colaboración intergubernamental”1036.
El principal obstáculo para la interconectividad transfronteriza, expresa JENKINS,
reside “en la multiplicidad de estándares imperantes en las diferentes tecnologías.
Para avanzar hacia la interconectividad en América Central debería alcanzarse un
consenso entre los gobiernos de los países para definir y elegir los mismos protocolos
y estándares en materia de conectividad”1037.

El Ministerio de TIC de Colombia ha realizado diferentes esfuerzos para fortalecer el

intercambio de información a nivel latinoamericano los cuales se centran en definir los
modelos y mecanismos que pueden ser utilizados y que se ajustan al marco de

1036 JENKINS CORONAS M., Ministro de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (Costa Rica),
Entrevista agosto de 2016.
1037 Ibídem.

546
interoperabilidad y sus dominios. Las siguientes iniciativas se enfocan en procesos de
interoperabilidad y estandarización para el intercambio de información electrónica:

12.10.1. Red para el Desarrollo de la Historia Clínica Electrónica en América

Latina y el Caribe RACSEL: El Banco Interamericano de Desarrollo apoya esta
iniciativa a través del Programa Bienes Públicos Regionales. Este proyecto tiene por
objetivo apoyar a los países en establecer un medio de intercambio permanente de
conocimiento y de experiencias que les permita definir estándares comunes para la
generación de una Historia Clínica Electrónica Regional (HCE). Específicamente se
apoyará el desarrollo de una red de colaboración para la coordinación e intercambio
de conocimientos y experiencia sobre HCE, para que los buenos procedimientos,
lecciones aprendidas y resultados obtenidos puedan ser traslados de un país a otro,
ganándose en eficiencia y eficacia. En esta red participan: Por Chile: Ministerio de
Salud a través del Departamento de Gestión Sectorial de TIC; por Colombia: Ministerio
de Tecnologías dela Información y de las Comunicaciones; por Uruguay: Agencia de
Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento, AGESIC. Por
Perú: Ministerio de salud; por Costa Rica: Caja Costarricense de Seguro Social.

12.10.2. Colombia participa en la Comisión de Estudio 20 sobre "interoperabilidad

de plataformas para Ciudades Inteligentes” en la unión internacional de
telecomunicaciones ITU donde se discute el proyecto de recomendación de
"plataformas de interoperabilidad para ciudades inteligentes". En el ámbito normativo,
el Comité Técnico de Normalización 178 de AENOR ("Ciudades inteligentes") ha
publicado 20 normas; entre otras la de: "Ciudades inteligentes, Infraestructuras,
Sistemas Integrales de Gestión de la Ciudad inteligente" (UNE 178 104); norma que
ha servido de base a la recomendación (Draft Recommendation Y.4454: "Platform
Interoperability for Smart Cities and Communities”), propuesta en la asamblea de la
UIT celebrada el pasado mes de agosto. El propósito de la norma es abordar los
problemas de interoperabilidad en las Ciudades Inteligentes que, frecuentemente, han
utilizado plataformas específicas de carácter vertical. El análisis de las plataformas
existentes detectó la existencia de elementos comunes sin capacidad de

547
interconexión; a raíz de lo cual, tras consenso con industrias y ciudades, se definió
una estructura de capas con interfaces normalizados como ayuda para establecer las
responsabilidades funcionales de cada nivel y el requerimiento de interfaces abiertos
y normalizados para facilitar el desarrollo de aplicaciones por terceros.

12.10.3. Finalmente, desde el ministerio de TIC hemos iniciado y avanzado en el

marco de Alianza del Pacifico y encuentro Binacional (Perú Colombia), que cuenta con
la participan en Perú de la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática -
ONGEI, acercamientos para verificar la viabilidad de conectar a su plataforma
mediante mecanismos interoperables para el BM (entidad RENIEC): Permite obtener
los apellidos y nombres de los ciudadanos, dado el número de DNI y Consulta RUC
(de la entidad SUNAT): Permite obtener el nombre del contribuyente, dirección y otros
datos.

548
 CAPÍTULO VI
E-GOVERMENT EN COLOMBIA.
MARCO JURÍDICO E INSTITUCIONAL.

1. SITUACIÓN ACTUAL DE COLOMBIA Y ESTADO DE LA CONECTIVIDAD.

La República de Colombia situada en la región noroccidental de América del Sur, es

un estado unitario, social y democrático de derecho, cuya forma de gobierno es
presidencialista; organizada administrativamente en 32 departamentos; con una
superficie de 1.141.748 km²; y una población estimada de 49 737 315 habitantes1038;
con una densidad de 43,45 hab./km². El PIB nominal colombiano es el cuarto más
grande de América Latina y ocupa el puesto 28 a nivel mundial y su esperanza de vida
al nacer es de 74,8 años1039. Es el segundo país más biodiverso del mundo, contando
con 54.871 especies registradas; por otra parte, es el país de América Latina con más
conflictos ecológicos entre la población local y empresas multinacionales en áreas de
especial protección ambiental.

En este punto se toma una muestra de 15 países, mencionados a lo largo de este

trabajo, de los 245 países reportados a nivel mundial1040; con el objeto de referenciar
a Colombia respecto a éstos, en materia de cantidad de habitantes y superficie por
cada país, queriendo ilustrarlo como un país que en población se acerca a España,
pero es más de 2 veces más grande en extensión; que se acerca en población a Corea
pero es más de 11 veces más grande en extensión; que tiene el doble de la población
de Australia pero es 7 veces más pequeña en extensión; que es 3 veces más grande
que Alemania y casi 5 veces más grande que Reino Unido en extensión, pero éstos
dos países lo superan en cantidad de habitantes; además 8 veces más pequeña en
extensión que Canadá y 15 veces más pequeña que Rusia.

1038 http://www.dane.gov.co/reloj/ Consultado el 26 de abril de 2018 (9:19am).

1039 http://gamapserver.who.int/gho/interactive_charts/mbd/life_expectancy/atlas.html
1040 Cuadro construido a partir de la información Wikipedia del “Anexo: Países por superficie” y “Anexo:

Países y territorios dependientes por población”: https://es.wikipedia.org/wiki/Anexo:Países_por_superficie

consulta enero de 2018. https://es.wikipedia.org/wiki/Anexo:Países_y_territorios_dependientes_por_población

549
 HABITANTES SUPERFICIE
PAIS Hab/Km2 Cantidad Puesto Km2 Puesto
Mundial Mundial
Corea del Sur 487.7 52.447.000 27 99.720 109
Reino Unido 255.6 66.736.000 21 243.610 80
Alemania 231.3 83.155.000 17 357.022 63
Francia 166.0 65.176.000 22 643.801 43
España 91.9 46.653.000 30 505.370 52
México 57.0 124.738.000 11 1.964.375 14
Colombia 43.3 49.737.000 28 1.141.748 26
Estados Unidos 35.0 327.866.000 3 9.371.174 4
Brasil 24.4 209.586.000 6 8.514.877 5
Chile 23.2 17.793.000 65 756.102 38
Argentina 15.8 44.495.000 31 2.780.400 8
Uruguay 18.6 3.506.000 134 176.215 91
Rusia 8.3 147.240.000 9 17.098.242 1
Canadá 3.4 37.105.000 38 9.984.670 2
Australia 2.8 24.954.000 54 7.741.220 6
Fuente: El Autor.

“El país no cuenta con el capital humano que requiere para lograr mejoras en su
productividad laboral. Este problema se explica por la existencia de 3 tipos de brechas:
de cantidad, de pertinencia y de calidad. La brecha de cantidad se refiere a la baja
oferta de mano de obra con los niveles de calificación requeridos. Según Lora (2015),
a pesar de que Colombia es el país en la región que ha dedicado mayor cantidad de
recursos a la formación de la fuerza laboral, aún existe un alto déficit de oferta laboral
en los niveles técnico y tecnológico. Respecto a la formación para el trabajo y la
capacitación laboral, solo el 24% de trabajadores del país recibe algún tipo de
capacitación. De acuerdo con Crespi, Fernández Arias y Stein (2014), Colombia es
uno de los países con mayor gasto público en formación para el trabajo, pero es uno
de los países con menor productividad. Según este estudio, aunque más de 50% de

550
las empresas en Colombia capacita a sus empleados, la mayoría no percibe mejoras
en productividad”1041.

En síntesis, en materia de brechas de cantidad y pertinencia: “(i) se educan en el país

menos técnicos y tecnólogos que los demandados por el mercado laboral; (ii) no existe
consistencia suficiente entre las habilidades requeridas por las unidades productoras
y las habilidades proporcionadas por el sistema educativo; y (iii) la formación en
competencias y funciones laborales que brinda el sistema educativo no es pertinente
para el sector productivo.

Según el Ministerio de Educación Nacional, la tasa bruta de cobertura en Educación

Superior en Colombia llegó al 47,8% en 2014, ubicándose en el promedio de América
Latina, y muy por debajo de Argentina (76%) y Chile (74%). También persisten
grandes brechas al interior del país entre estos indicadores. Por ejemplo, existen 1.024
municipios (de un total de 1.123 municipios registrados -DANE) con una cobertura
universitaria menor o igual al 10%. A nivel departamental mientras Vaupés tiene una
tasa de 3,09%, la cobertura en Chocó es de 23,94%, en Santander es de 60,87% y
en Bogotá del 98,04%.

Respecto a la brecha de calidad, en todos los niveles de formación en Colombia existe

un déficit en la calidad de la formación impartida. En educación superior, solo 39 de
las 288 instituciones de educación superior (13,5%) tienen acreditación de alta
calidad, y de un total de 11.213 programas, solo 956 cuentan con esta acreditación
(8,5%) (Ministerio de Educación Nacional, 2015). Esta situación lleva a que a nivel
internacional solo 3 universidades colombianas estén incluidas en el top 500 del
ranking QS. En la educación técnica profesional y tecnológica los rezagos son
mayores, ya que solo 3,2% de los programas tienen acreditación de alta calidad. De
acuerdo con el Ministerio de Educación solo el 9,5% del total de instituciones están
certificadas.

1041 CONPES 3866 de 2016 sobre “Política Nacional de Desarrollo Productivo”.

551
La participación de las exportaciones en el PIB colombiano ha sido históricamente
inferior a la de países pares como Ecuador, Perú y Suráfrica (Banco Mundial, 2015).
Adicionalmente, Colombia presenta una alta concentración tanto en los productos que
exporta como en la cantidad de empresas exportadoras. Según cálculos del
Departamento Nacional de Planeación (DNP) con datos del Registro Único
Empresarial y Social (RUES), la concentración se presenta en bienes primarios, como
combustibles y minería, los cuales representaron el 65% del total de exportaciones en
el periodo 2010-2014 (es decir, dependencia de exportaciones de productos minero-
energéticos). Además, durante el mismo periodo únicamente 15.300 empresas
realizaron exportaciones de bienes, que equivalen al 2% del total de empresas
registradas en Colombia”1042.

Según datos de la Dirección de Impuestos -DIAN, el 68,1% del valor de las

exportaciones en 2015 se concentró en 50 empresas. Por otro lado, también se
presentan fallas de gobierno asociadas a normas que los Gobiernos (nacional o
extranjeros) imponen y que limitan el comercio exterior. Al respecto, “Colombia ocupó
el puesto 109 entre 140 países en el indicador de prevalencia de barreras al comercio
del Índice de Competitividad Global 2015-2016 del Foro Económico. Los costos para
exportar e importar bienes en Colombia son 2,2 veces más altos que el promedio de
países de la OCDE y 1,6 veces más altos que el promedio de América Latina y el
Caribe”1043.

Colombia cuenta con algo más de 10 millones en hogares. De acuerdo con el Ranking
Internacional ICT Development Index 2017 de la UIT1044 (organismo especializado de
las Naciones Unidas para las Tecnologías de la Información y la Comunicación), el
país ocupa el puesto 84 (entre 176 países) con una calificación de 5,361045 sobre 10.

1042Ibídem.
1043 Los costos de las operaciones de comercio exterior en Colombia se incrementan por las
inspecciones físicas de mercancías, el comportamiento discrecional de funcionarios, la afectación
de la mercancía, la infraestructura (física y tecnológica) y la falta de coordinación de los organismos
de control para realizar dichas inspecciones
1044 HTTPS://WWW.ITU.INT/NET4/ITU-D/IDI/2017/INDEX.HTML
1045 https://www.itu.int/net4/ITU-D/idi/2017/index.html#idi2017economycard-tab&COL

552
El 45,2% de los hogares colombianos cuenta con un computador y el 45,7 % accede
a Internet.

PAIS Habitantes % Casa con % Casa con % Mobile- Puntaje Puesto

Computador Internet cellular Mundial IDI
2017
Corea del Sur 52.447.000 75.2 99.1 122.6 8.85 2
Reino Unido 66.736.000 89.8 91.2 122.3 8.65 5
Alemania 83.155.000 91.3 90.8 114.5 8.39 12
Australia 24.954.000 85.9 88.4 109.6 8.24 14
Francia 65.176.000 81.8 85.8 103.4 8.24 15
Estados Unidos 327.866.000 87.0 83.9 127.1 8.18 16
España 46.653.000 77.0 81.9 109.4 7.79 27
Canadá 37.105.000 86.8 89.2 84.0 7.77 29
Uruguay 3.506.000 69.5 61.8 148.7 7.16 42
Rusia 147.240.000 74.3 74.8 163.2 7.00 45
Argentina 44.495.000 67.6 63.8 150.6 6.79 51
Chile 17.793.000 63.8 61.1 127.2 6.57 56
Brasil 209.586.000 51.0 52.4 118.9 6.12 66
Colombia 49.737.000 45.2 45.7 117.0 5.36 84
México 124.738.000 45.5 47.0 88.2 5.16 87
Cuba 11.438.798.3 15.0 7.5 35.4 2.91 137
Fuente: El Autor.

Para saber si los datos son satisfactorios, hay que realizar comparaciones. En
Argentina, por ejemplo, 67% de los hogares cuenta con computador y el 63% tiene
Internet. En una economía avanzada como la alemana, el 91% de los hogares tiene
PC y el 90% tiene acceso a Internet, es decir duplica nuestros índices.

Unos de los objetivos del Gobierno Colombiano en materia de conectividad, es lograr

disminuir la brecha digital y generar apropiación de la tecnología, superando las
barreras geográficas; mediante la conexión a Internet, masificación de sus servicios,
instalación de redes WiFi gratuitas en municipios, establecimientos comerciales y en

553
empresas, y penetración de los usuarios móviles, que según el último informe de 2017
alcanzó un 117%. Para este año (2018) quedarán por parte del Ministerio TIC
instaladas proyecto 1.000 zonas WiFi gratuitas; que permitirán: que jóvenes y adultos
puedan acceder a contenidos y cursos educativos de calidad; microempresarios
capacitación para hacer crecer sus negocios y hacerlos más productivos; trámites en
línea por los ciudadanos; apoyar el teletrabajo.

2. ANTECEDENTES DE LA REGULACIÓN DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA EN

COLOMBIA.

Han pasado 61 años (3 de marzo de 1957) desde que la empresa cervecera BAVARIA
asumiera el reto de traer la primera computadora a Colombia (la robusta IBM 650),
posteriormente lo hicieron otras, COLTEJER, Empresas Públicas de Medellín y
Ecopetrol1046; esta circunstancia sería no solo el precedente del uso de las tecnologías
de la información y comunicaciones en el país, sino que marcaría la tendencia, desde
los inicios como país en desarrollo, de no ser un país productor de tecnología, sino un
consumidor de paquetes tecnológicos importados como respuesta a las políticas
macroeconómicas internacionales.

Dentro de este proceso de desarrollo e implementación de las tecnologías de la

información y las comunicaciones en Colombia, ocupa un lugar preponderante los
aportes y el liderazgo del Consejo Nacional de Política Económica y Social –
CONPES1047, como máxima autoridad en Colombia de planeación y organismo asesor
del Gobierno en temas que se relacionan con desarrollo económico y social del país,
a través del estudio y aprobación de Documentos sobre desarrollo de políticas

1046 URIBE, J.E. “La Informática en Colombia”. Bogotá, 29 de mayo de 2014. Consulta internet de
noviembre de 2016. http://jacpol082.blogspot.es/tags/jhon-edier-uribe/
1047 El CONPES creado por la Ley 19 de 1958, tiene dentro de sus funciones: estudiar y proponer la

política económica del Estado, vigilar la economía nacional y su proceso de desenvolvimiento; intervenir
como autoridad técnica en la proyección de los planes generales de desarrollo económico, y en las
medidas de orientación de las inversiones y el consumo privados; organizar el mejor aprovechamiento
de la asistencia técnica prestada por los países amigos y las entidades internacionales, y armonizar el
desarrollo de los planes del sector público con la política presupuestal y de crédito público interno y
externo...” Ver también el Decreto Nacional 627 de 1974.
https://www.dnp.gov.co/CONPES/Paginas/conpes.aspx

554
generales; además coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección
socio-económica en el Gobierno. A lo largo de este capítulo citaré más de 30
documentos de este organismo.

El Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES, afirma que el

desarrollo institucional en Colombia de la Ciencia y la Tecnología ha pasado por tres
grandes etapas; la primera de 1968 a 1989, enfocada hacia la formación de recurso
humano y de grupos de investigación, la segunda de 1990 a 1999, en la que se
promulga la ley de Ciencia y Tecnología y se constituye el Sistema Nacional de
Innovación y finalmente una etapa de consolidación desde el año 2000 a la fecha, en
la que se ponen las capacidades creadas al servicio del desarrollo económico y
productivo del país. “A lo largo de estos momentos históricos el Sistema ha adquirido
un marco de política pública y legal, que han contribuido de manera significativa a la
construcción de institucionalidad”1048.

Vale la pena mencionar como antecedente, el Documento CONPES DAP-103-GIP1049

en junio de 1968, relacionado con el “Procesamiento electrónico de la información en
las entidades oficiales del país”, que pretendía establecer el uso óptimo de los
computadores el sector público nacional. Uno de sus apartados señala:

“…A nadie se le escapa la importancia extraordinaria que ha adquirido el computador en los

últimos años. Como herramienta poderosísima de la ciencia de la administración, su utilización
se encuentra ampliamente difundida en la industria privada y en el Gobierno. Como arma
científica, se usa en laboratorios de biología, en sociología, en el diseño de aviones en el control
de los cohetes que van a la luna. Puede decirse que en la actualidad hay pocas actividades
humanas en las cuales la sistematización electrónica de la información no pueda aportar
respuestas novedosas a viejos problemas cuya solución parecía imposible en el pasado. La
difusión de los computadores ha sido rápida. Los primeros computadores comerciales salieron
al mercado hacia 1950 en pocos años ha habido una revolución completa en la tecnología en la
amplitud de su utilización… muchas predicciones indican que en muy corto tiempo ocurrirá una

1048 CONPES 3582 de 2009 (27 de abril). “Política Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación”.
Departamento Nacional de Planeación. República de Colombia.
http://www.colombiacompetitiva.gov.co/sncei/Documents/conpes-3582-de-2009.pdf
1049 Dirección web: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/103.pdf

555
 renovación total de las ciencias de la información que el uso del computador será cada vez
mayor”.

Dicho documento CONPES incluyó un inventario de las máquinas utilizadas en las

entidades oficiales1050 para esa época, el estudio no solo determinó que todos los
computadores oficiales eran de marca IBM1051 y que Colombia para el año 1967 había
invertido en el proceso electrónico de la información una suma cercana a los 27 mil
dólares sino que también puso de manifiesto la intención del Gobierno de centralizar
en una sola entidad la formulación de una política coherente de planeación y no incurrir
en despilfarros en la inversión, ni repetir costosos errores.

Adicionalmente, se realizó un censo de recursos humanos, indicando su grado de

preparación y se estableció que de la calidad del equipo profesional de técnicos en
sistematización, dependía directamente la utilización adecuada que se hiciera del
computador, por ello es claro para el gobierno la importancia de contar con personal
altamente capacitado, pues las improvisaciones con los precios de alquiler tan
elevados, se consideraban desastrosas en términos económicos; y era evidente que
muchos profesionales no habían recibido una preparación formal en análisis numérico,
ni programación sistemas, sino que eran autodidactas que habían tomado algunos
cortos cursos en IBM nivel no profesional. La composición de la preparación del
personal era: Porcentaje con nivel universitario 8.5%1052; por auto-aprendizaje el
12.5% y con cursos cortos en IBM el 79%; “sin embargo uno de los motivos de mayor

1050 Entre otras, Ecopetrol, Universidades Nacional y de Antioquia, Caja Nacional de Previsión Caja
Previsión Distrito, Puertos de Colombia, Ferrocarriles Nacionales, Fondo Valorización, Gobernación
Cundinamarca, Inst. Geográfico A. Codazzi, Inst. Colombiano Agropecuario, Superintendencia
Bancaria, Superanónimas, Registraduría Nacional, Contraloría, Empresa Distrital Ser. Públicos
Medellín, Departamento Administrativo de Valorización, Ferrocarriles Nacionales, Municipios de
Medellín, Cali y Buga; Empresas Públicas de Cartagena, de Pereira y Puertos de Colombia.
1051 Computadores comerciales: serie 1401, 1460 y 1410, el más pequeño y lento es el 1401. El 1410

es el más versátil y poderoso, mayor velocidad y capacidad de memoria. Computadores científicos,

diseñados para efectuar cálculos de tipo técnico científico, los cuales se caracterizan por su gran
cantidad de operaciones numéricas por procedimientos largos complicados. Serie 1620 tiene 20.000
posiciones de memoria que puede aumentar hasta 60.000. Computadores de la serie 360, pertenecen
la tercera generación (micro-circuitos). Unidades de entrada salida de los equipos instalados que se
usan las lectoras de tarjetas (unidades 2501,1056), equipos de discos de cintas, las perforadoras de
tarjetas las impresoras (modelos 2520,1057,1058).
1052 Para la época 2 universidades (La Nacional y los Andes) preparaban Ingenieros de Sistemas en

postgrado: Los primeros ingenieros con preparación en sistemas comenzarán a graduarse en 1968.

556
preocupación en las entidades oficiales era la falta de incentivos monetarios para
atraer o mantener personal calificado en sus centros de computación electrónica para
poder competir con la industria privada”1053.

Resulta interesante este documento del año 68, pues los temas aún hacen parte de
la planeación actual, tales como: generar una política efectiva y coherente de
importaciones de equipos; planear la modernización de los computadores, elevando
el nivel de las aplicaciones y el uso de las máquinas, velando porque todos los
computadores oficiales sean usados a plena capacidad; dar asesoría en
programación; organizar y archivar todos los programas de utilidad general para que
puedan ser usados por todas las entidades, estableciendo un fondo biblioteca de
programas que pueda ser consultado por todos los organismos del Gobierno;
colaborar con la industria privada para que con base en las experiencias no incurra en
los mismos errores; “crear estímulos e incentivos para impedir la fuga creciente de
profesionales técnicos y estudiar la manera de crear una política armónica dentro del
Gobierno para preparar la inevitable sistematización electrónica de todos sus
procesos de información en el futuro”1054.

Desde el CONPES 451 de 19701055, se recomendaría la necesidad de incrementar el

poder de negociación a través de una representación colectiva en el proceso de
negociación para la compra de tecnología. En esta forma, las compañías extranjeras
se encontrarían negociando con un bloque. Así, se evitará el riesgo de enfrentar a los
países miembros en una carrera que sólo repercutirá en precios mayores de compra
de tecnología. Los países del Grupo Andino1056 necesitan establecer conjuntamente
un sistema de información actualizada de precios para los productos intermedios cuya
importación sea significativa. Esto dará la base para comparar los precios reales

1053
CONPES DAP-103-GIP de 1968
1054 Ibídem.
1055Resultados principales sobre el estudio de tecnología.

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/451.pdf
1056 La Comunidad Andina (CAN) es un organismo regional de cuatro países (Bolivia, Colombia,

Ecuador y Perú) que tienen un objetivo común: alcanzar un desarrollo integral, más equilibrado y
autónomo. El proceso andino de integración se inició con la suscripción del Acuerdo de Cartagena el
26 de mayo de 1969. Antes de 1996, era conocida como el Pacto Andino o Grupo Andino.

557
pagados por los países miembros y racionalizar así la transferencia de tecnología. Por
ello se sugería la necesidad de introducir en el Grupo Andino la creación de
mecanismos colectivos, un servicio de inteligencia en materia tecnológica. Dentro de
este criterio podría enviarse misiones de expertos que visiten los países desarrollados
y evalúen las ofertas de tecnología industrial. En el CONPES 456 de 1970 1057 se
identificaría como una de las principales dificultades para la integración andina la
necesidad de la armonización de legislaciones sobre todos los temas comunes. El
CONPES 1640 de 1980 se refiere a la importancia de la ciencia y la tecnología en los
siguientes términos:

“La ciencia, como actividad de generación de información y de conocimiento, y la tecnología,

como actividad de aplicación y utilización de estos últimos, se configuran hoy como factores de
especial importancia que afectan la productividad y la eficiencia en la producción de bienes y
servicios y, de esa manera, los niveles de bienestar de la sociedad. Así mismo, la ciencia y la
tecnología desempeñan un papel central en el fomento de una mayor y más racional utilización
de los recursos naturales, así como en la preservación, recuperación y transformación de dichos
recursos. Por último, la ciencia y la tecnología pueden contribuir a fortalecer la capacidad del
país para competir en los mercados internacionales, al mejorar la calidad de los productos y
servicios que se exportan, y al facilitar un mejor aprovechamiento de ventajas comparativas por
medio de la adecuación de la tecnología a la disponibilidad de factores de producción y materias
primas locales. La formación de científicos y tecnólogos, por otra parte, capacita el país para una
mejor selección, negociación y asimilación de tecnologías importadas”.

En este CONPES se identifican los factores que dan origen a las deficiencias en los
resultados obtenidos, así: i) carencia de políticas claras a mediano y largo plazo, que
orienten las actividades científicas y tecnológicas hacia los sectores prioritarios de
desarrollo del país; ii) fondos insuficientes para asegurar la ejecución de los programas
formulados. Mientras en Colombia se invierte en programas de desarrollo científico y
tecnológico el 0.15% del Producto Interno Bruto, otros países en similares condiciones
de desarrollo dedican a este tipo de programas entre 0.70 o 1.0% del PIB, y los países
industrializados invierten hasta el 3.0% de su Producto Interno Bruto; iii) débil relación
entre las instituciones que realizan actividades científico tecnológicas (por ej.

1057 Objetivo y marco general de los estudios sobre transferencia de tecnología.

558
universidades, centros de investigación, etc.) y los usuarios principales de estos
servicios y conocimientos: el sector productivo y los programas gubernamentales de
desarrollo; iv) falta de mecanismos adecuados que faciliten la transferencia de
tecnología al sector productivo, a efecto de obtener una real utilización y asimilación
de conocimientos tecnológicos disponibles y; v) asignación casi exclusiva de los
recursos financieros de las universidades a la docencia y a la administración, lo que
ha redundado negativamente en la preparación de los recursos humanos necesarios
para el desarrollo del país en el campo investigativo, y en la posibilidad de vincular el
sector universitario a los programas de desarrollo.

De la misma forma se identifican las áreas prioritarias, alrededor de las cuales se

debería llevar a cabo los principales programas de desarrollo: i) formación de recursos
humanos, capacitación de investigadores y creación de incentivos para el desarrollo
de esta actividad; ii) información y difusión de conocimientos científico-tecnológicos;
iii) fomento a la investigación en la universidad y en centros de investigación, públicos
y privados, buscándose vincular la actividad investigativa del país con los dos
principales usuarios de los resultados de dicha investigación y; iv) mejoramiento de la
docencia y la investigación en ciencias básicas.

De la misma forma, los programas sectoriales del Plan de Integración Nacional, se

estaban formulando y desarrollando en diez campos de la acción gubernamental: 4
programas relacionados con necesidades básicas de la sociedad colombiana
(alimentación, vivienda, educación y salud); 4 programas relacionado con la utilización
y preservación de los recursos naturales (recursos energéticos, recursos marinos,
productos naturales vegetales y aprovechamiento y preservación de los principales
ecosistemas) y 2 programas relacionados con el desarrollo tecnológico de sectores
de la producción (innovación tecnológica y desarrollo tecnológico del sector industrial;
y generación, adaptación de tecnología en el sector agropecuario).

Lo anterior acompañado del mejoramiento del Sistema Nacional de Información,

creado en 1974, que fomenta y apoya la creación y desarrollo de centros

559
especializados de información, integrándolos en redes o subsistemas que faciliten el
acceso a la información existente.

El Documento CONPES 2540 de 1991 sobre “Política de Ciencia y Tecnología”1058

cita la Ponencia ante la Asociación Colombiana para el Avance de la Ciencia 1059 que
afirma que el estancamiento industrial del país en los 80 y el descenso de la
productividad global de todos los sectores de la economía urbana, “eran indicativos
del agotamiento de las posibilidades del crecimiento basado en la incorporación no
calificada de maquinaria y trabajo, así como del escaso esfuerzo para involucrar el
avance tecnológico en la producción nacional”. La incorporación de bienes de capital
modernos a la producción urbano-industrial tuvo poco dinamismo en esta década, sin
embargo, afirma que COLCIENCIAS entre 1984 y 1990 financió más de 100 proyectos
de tipo industrial, por un monto de 1.000 millones de dólares; varios de ellos con asocio
entre empresas y universidades, con lo cual se rompió con el aislamiento tradicional
de los investigadores universitarios.

El informe hace una comparación de indicadores en la década del 80, relacionados

con la inversión en ciencia y tecnología en 5 países de Latinoamérica con mayor PIB,
que refleja a Colombia con los gastos en ciencia y tecnología por habitante más bajos,
la utilización del menor PIB y la menor proporción de personal dedicado a tales
actividades. Vemos:

País Personal en Ciencia y Porcentaje del PIB Dólares por habitante

Tecnología. Millón hab.
1982 1985 1988
Argentina 360 0.5 19.8
Brasil 256 0.6 13.8
México 598 0.6 11.4
Venezuela NR 0.4 10.7
Colombia 78 0.1 1.9
Fuente: BID Informe 1988 Progreso económico y social en América Latina. Pag.4 CONPES 3582 de 2009.

1058Documento CONPES-DNP-2540-UDIT-COLCIENCIAS. “Política de Ciencia y Tecnología”.

Bogotá, julio 12 de 1991. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/2540.pdf
1059
LONDOÑO, J.L. “Ciencia y Tecnología”, Banco Mundial, Industrial Competition and Performance.
Washington noviembre de 1990

560
3. MARCO POLÍTICO DEL SISTEMA NACIONAL DE CIENCIA Y
TECNOLOGÍA.

Durante el gobierno del presidente BARCO (1986-1990) se hicieron todos los

preparativos para iniciar la apertura económica, de tal manera que se ajustara a un
plan de gobierno, la apertura llega en su plenitud a Colombia en los 901060; el profesor
CASTAÑO lo expone en los siguientes términos:

“Se llegó a pensar que con la caída del esquema socialista en la Unión Soviética y el
denominado triunfo del capitalismo a nivel mundial, había llegado la hora de la gran
armonía entre todos los países del mundo. La hegemonía incuestionable de la
economía de mercado y con ella el resurgimiento del pensamiento liberal, colocaban
al “darwinismo social” como alternativa de orden en el que deben imperar
competencia, eficacia y productividad. Resurgen de nuevo los postulados de Adam
Smith con el argumento de que la equidad y la justicia social serán, a largo plazo, el
resultado de la dinamización del proceso de acumulación, pero… ¿cómo puede haber
equidad y justicia social en un país donde los grandes monopolios han venido
absorbiendo la economía a grandes tragos, en una lucha sin cuartel por el dominio del
mercado? Mientras eso sucede la población menos favorecida sigue su lucha por la
sobrevivencia, tratando de mantenerse a flote y no ahogarse en el inmenso mar de la
inflación dejándose llevar por las olas de la economía del rebusque y las fluctuaciones
económicas, en la apertura… No se tuvo en cuenta, por lo tanto, la situación real del
resto de colombianos, de los cuales una gran parte están sumidos en la pobreza, (17
millones de pobres según el censo de 1993)”1061.

1060 Como parte de esta estrategia el BID financiaba en Colombia en 1989 la creación de la Comisión
para la Reforma de la Administración Pública del Estado Colombiano, cuyo informe final se presentó
en agosto de 1990, y proponía un nuevo marco financiero, institucional y administrativo para las
entidades descentralizadas territorialmente para aplicar la política económica.
1061 CASTAÑO ZAPATA, R. “Colombia y el Modelo Neoliberal”. Aprobado: 25-07-02. Ph.D. en Historia,

Profesor Universidad Caldas, Colombia.

http://www.saber.ula.ve/bitstream/123456789/17535/2/ricardo_castano.pdf

561
Ahora bien, iniciando esta década de los 90, el discurso del conocimiento, la
investigación y la importancia de la tecnología empezaron a tener un espacio de
reconocimiento por parte del Gobierno Nacional; puntualmente el Documento
CONPES 2540 de 1991 expresaba que “la modernización de la sociedad colombiana
con una estrategia de apertura tendrá mayor soporte al apoyarse en el fortalecimiento
de la capacidad científica en las áreas básicas y sociales, así como en los procesos
de innovación tecnológica”1062. Lo anterior confirma que para entonces efectivamente
existía consciencia en la clase política colombiana, no solo de la situación social y
cultural que enmarcaban la vida nacional, sino de la necesidad de crecimiento
económico y de cómo una nueva política de ciencia y tecnología llevaría al
mejoramiento de la productividad, la gestión, la competitividad en las actividades
económicas y por ende en la mejor calidad de vida de los colombianos, siempre que
se contara con el apoyo a los procesos de modernización tecnológica e innovación
creativa en todos los sectores de la economía, en especial el sector privado en estas
actividades.

El legislador colombiano mediante la Ley 29 de 1990 no solo reconoció por primera

vez el papel primordial de los adelantos de la ciencia y la tecnología del Estado en el
desarrollo económico y social del país, sino que consideró obligatorio a mediano y
largo plazo su incorporación en los planes y programas, con la participación
preferiblemente de la universidad, la comunidad científica y el sector privado. Con esta
ley el legislador crea el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, y establece
condiciones institucionales favorables para estructurar una favorable política para la
generación de conocimiento científico, tecnología nacional, así como para estimular
la innovadora capacidad del sector productivo; orientar la importación selectiva de
tecnología aplicable a la producción nacional; fortalecer los servicios de apoyo al
desarrollo tecnológico y a la investigación científica, con la idea de lograr comprometer
la participación del sector privado.

1062 Documento CONPES-DNP-2540-UDIT-COLCIENCIAS. “Política de Ciencia y Tecnología”. Bogotá,

julio 12 de 1991. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/2540.pdf

562
Será con el Decreto-Ley 393 de 1991 que de manera efectiva el ejecutivo establece
la posibilidad de que la Nación y sus entidades descentralizadas puedan asociarse
con los particulares para adelantar actividades científicas y tecnológicas, proyectos de
investigación y creación de tecnologías, bajo dos modalidades. “i). Mediante la
creación y organización de sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin
ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones y ii). Mediante la celebración de
convenios especiales de cooperación”.

A la par se crearía el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, mediante el Decreto-

Ley 585 de 19911063, que plantea que el sistema nacional sea organizado por
programas, los cuales se estructurarían por objetivos, metas y tareas fundamentales,
y se materializarían en proyectos y actividades complementarias, que realizarían las
entidades públicas o privadas, organizaciones comunitarias o personas naturales1064.

En este punto lo que faltaba por resolver era establecer las actividades que debía
entenderse como científicas y tecnológicas1065 a efecto de determinar las modalidades
contractuales que le permitiría al Estado apoyar su fomento, lo cual quedó consagrado
en el Decreto Nacional 591 de 1991.

1063 Esta norma fue reglamentada por el Decreto Nacional 774 de 2001 en el sentido de establecer la
forma como se desarrollarían los proyectos de formación y capacitación en tecnologías de la
información. Con la Ley 1286 de 2009 se transforma Colciencias en Departamento Administrativo
Nacional, fortaleciendo el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación en Colombia.
1064 Resulta históricamente relevante en este punto, destacar que por esta época, 17 de junio de 1991,

la Universidad de los Andes un ente privado, registra el primer dominio .co en nuestro país en concurso
con 2 entidades públicas (TELECOM e ICFES).
1065 De acuerdo con el Decreto se entiende “actividades científicas y tecnológicas”, las siguientes: “1.

Investigación científica y desarrollo tecnológico, desarrollo de nuevos productos y procesos, creación y

apoyo a centros científicos y tecnológicos, y conformación de sedes de investigación e información. 2.
Difusión científica y tecnológica, esto es, información, publicación, divulgación y asesoría en ciencia y
tecnología. 3. Servicios científicos y tecnológicos que se refieren a la realización de planes, estudios,
estadísticas y censos de ciencia y tecnología; a la homologación, normalización, metrología,
certificación y control de calidad; a la prospección de recursos, inventario de recursos terrestres y
ordenamiento territorial; a la promoción científica y tecnológica; a la realización de seminarios,
congresos y talleres de ciencia y tecnología, así como la promoción y gestión de sistemas de calidad
total y de evaluación tecnológica. 4. Proyectos de innovación que incorporen tecnología, creación,
generación, apropiación y adaptación de la misma, así como la creación y el apoyo a incubadoras de
empresas, a parques tecnológicos y a empresas de base tecnológica. 5. Transferencia tecnológica que
comprende la negociación, apropiación, desagregación, asimilación, adaptación y aplicación de nuevas
tecnologías nacionales o extranjeras. 6. Cooperación científica y tecnológica nacional o internacional”.

563
Podríamos sintetizar que para los años 90 la política para el avance de la ciencia y la
tecnología en Colombia se traducía en la necesidad del fortalecimiento de la
capacidad institucional, para que responder a los objetivos, políticas y estrategias y
abra nuevas posibilidades al desarrollo futuro del país; introducir innovaciones
tecnológicas con una mayor articulación entre investigadores y sector productivo en
el contexto de la internacionalización de la economía; incorporación de la ciencia y la
creatividad al desarrollo integral del país; gestión del Estado orientado a generar los
cambios necesarios en el entorno institucional y a crear condiciones favorables para
el sector privado; financiamiento de la investigación y actividades de ciencia y
tecnología; relación más estrecha entre los sectores productivos y las redes y núcleos
de investigadores; la asociación entre los sectores público y privado para
emprendimientos de ciencia y tecnología; flexibilidad legal, y la participación de los
investigadores y el sector privado en la dirección de política de ciencia y tecnología.

4. EL COMPROMISO DE LA CONSTITUCIÓN CON LA CIENCIA Y LA

TECNOLOGÍA.

Hasta el 4 de julio de 1991 rigió en Colombia la Constitución de 1886, cuando la

Asamblea Nacional Constituyente expidió la Nueva Constitución Política, que respecto
a nuestro tema de investigación en cuestión destaca los siguientes puntos:

En cuanto al acceso a la información establece que todas las personas tienen derecho
a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas
en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas. En la recolección,
tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías
consagradas en la Constitución (Art. 15); prevé dentro de los deberes del Estado el
acceso a la educación, a la salud y a las comunicaciones, entre otros, con el fin de
mejorar el ingreso y calidad de vida (Art. 64); de la misma forma establece que para
incrementar la productividad se debe “promover la investigación y la transferencia de
tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario”
(Art 65); Asimismo expresó que toda vez que “la educación es un derecho de la

564
persona y un servicio público que tiene una función social, ésta implica el acceso al
conocimiento y a la ciencia para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para
la protección del ambiente” (Art. 67); así mismo que “el Estado tiene el deber de
promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de
oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica” (Art.
70). La Carta enfatiza en que los planes de desarrollo económico y social se deben
incluir “el fomento a las ciencias y la cultura, creando incentivos para personas e
instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología” (Art. 71);

El enunciado de estos temas representa sin lugar a dudas no solo el germen, sino la
columna vertebral, el fundamento en la implementación de las tecnologías de la
información, las comunicaciones y el gobierno electrónico en el país.

5. CREACIÓN LA POLÍTICA PÚBLICA DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA.

Entre 1991 y 19941066 la Política de Ciencia y Tecnología puso énfasis en: “i) la
integración del sector privado mediante su participación en los Consejos Nacionales;
ii) la creación de nuevas formas de asociación entre el sector público y el sector
privado con base en la Ley de Ciencia y Tecnología; iii) la descentralización de la
investigación con la creación de Comisiones Regionales de Ciencia y Tecnología; iv)
la formación de recursos humanos; y v) el fomento a la integración con redes
internacionales de ciencia y tecnología”1067.

Para el período 1994 a 1998 se expidió el CONPES 2739 de 1994, la Política Nacional
de Ciencia y Tecnología que parte de 5 premisas: i) la base del crecimiento moderno

1066 Resulta pertinente señalar que el 14 de mayo de 1994 la Universidad de los Andes lanza la primera
página web del país, así mismo el 4 de junio del mismo año se convierte en la primera institución en
Colombia que logra conectarse oficialmente a internet; solo hasta 2002 el Ministerio de Comunicaciones
entró a controlar el dominio web del país; con la Ley 1065 de 2006 el Ministerio de las TIC toma la
administración del dominio.co
1067 CONPES 2739 del 2 de noviembre de 1994 “Política Nacional de Ciencia y Tecnología 1994/1998”.

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/2739.pdf

565
y la competitividad internacional se encuentra en el manejo adecuado del
conocimiento, el desarrollo tecnológico y el aumento de la productividad; ii) ningún
país ha alcanzado el desarrollo sin una inversión significativa en capital humano y
conocimientos; iii) se debe integrar la ciencia y la tecnología a los diversos sectores
del quehacer nacional, buscando mejorar el bienestar y la calidad de vida de la
población e incrementar la competitividad del sector productivo en el contexto de una
política de internacionalización de la economía, garantizando la sostenibilidad del
desarrollo del país. iv) consolidación del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología
como un instrumento básico de planificación estratégica, de programación y de
asignación de recursos. v) fortalecer el sistema nacional de calidad y la protección a
la propiedad intelectual, con el propósito de estimular el esfuerzo y la inversión privada
en actividades de investigación.

La Política Nacional de Ciencia y Tecnología, según este CONPES deberá considerar

cinco estrategias: “1) Desarrollar y fortalecer la capacidad nacional en ciencia y
tecnología; 2) Crear condiciones de competitividad en el sector productivo nacional;
3) Fortalecer la capacidad para mejorar los servicios sociales y generar conocimiento
sobre la realidad social del país; 4) Generar y aplicar conocimiento científico y
tecnológico orientado a asegurar un desarrollo sostenible; e 5) Integrar la ciencia y la
tecnología a la sociedad y a la cultura colombianas”.

En un contexto en el que la estrategia más destacada de la globalización de la

economía será la internacionalización de los procesos de generación de conocimiento,
y con el fin de adecuarse a estos nuevos parámetros se asignaron dentro del
presupuesto oficial fondos para financiar la participación de centros colombianos en
redes internacionales y en programas colaborativos de investigación y transferencia
de tecnología, a nivel regional e internacional.

Además, se crean condiciones de competitividad en el sector productivo, a través del

apoyo a redes de innovación, así como incremento a la inversión pública-privada en
investigación, que presten apoyo tecnológico a las empresas a través de la

566
información y servicios tecnológicos, que promuevan la interacción con universidades,
entidades generadoras de conocimiento y empresas innovadoras.

Para que el sector productivo compita con éxito en los mercados interno y externo, se
requiere de la incorporación de normas técnicas internacionales en toda la cadena de
producción, comercialización y servicios, por virtud de ello desde el Documento
CONPES 2739 se busca poner operación el Sistema Nacional de Normalización,
Certificación y Metrología1068.

Es la formulación de políticas macroeconómicas y políticas sectoriales adecuadas, la

que ante la creciente apertura de mercados y la liberalización de la economía que
propicia necesidades de innovación y cambio técnico, juega un papel crucial en la
generación de una efectiva demanda, sin la cual no se podría dar la estrecha relación
entre educación, ciencia y desarrollo.

Para el Seguimiento a la Política Nacional de Ciencia y Tecnología Colombia se

adhirió a la Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología RICYT1069, a
fin de superar los problemas de información que presenta el Sistema Nacional de
Ciencia y Tecnología, que dificulta el seguimiento de los programas y el diseño de
planes estratégicos1070.

6. NACIMIENTO DEL E-GOVERMENT EN COLOMBIA.

6.1. Antecedentes.

El Documento CONPES 2790 de 19951071 establece que en el marco de un convenio

de cooperación técnica con el Gobierno Británico, se conformará “un grupo asesor de

1068 Decreto Nacional 2269 de 1993. http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=32037

1069 http://www.ricyt.org/
1070 CONPES 2848 del 1996 “Seguimiento a la Política Nacional de Ciencia y Tecnología”.

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/2848.pdf
1071 https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/2790.pdf

567
eficiencia en la gestión pública que se denominará Unidad de Eficiencia que dará
soporte a un grupo de entidades seleccionadas con el objeto de desarrollar un plan
para elevar los niveles de desempeño en la prestación de sus servicios”. Dicho plan
se elaborará a partir de los resultados de un examen riguroso de las funciones,
procesos, procedimientos y actividades que tengan un carácter estratégico para la
entidad y que puedan ser mejorados en beneficio de los usuarios. De esta Unidad de
Eficiencia nacerá la Estrategia Gobierno en Línea en Colombia.

A inicios de 1997, se creó el Consejo Nacional de Informática, el cual estaba

conformado por representantes del gobierno y el sector privado, se constituía como el
punto de partida para un Plan Nacional de Informática. Este Consejo publicó en abril
de 1997 los “Lineamientos para una Política Nacional de Informática”, durante la
misma vigencia, y como complemento de este documento, el Foro Permanente de
Alta Tecnología presentó al Consejo el documento “Bases para una Política Nacional
de Informática – Análisis Temático”.

Uno de los objetivos gubernamentales en materia de telecomunicaciones del plan

nacional de desarrollo 1998-2002 “Cambio para Construir la Paz” que buscaba
incrementar la productividad y la competitividad, era el de “propiciar el desarrollo de la
infraestructura colombiana de la información”, se contó para su impulso de la
colaboración del Gobierno Canadiense, con amplia experiencia en la formulación y
ejecución de políticas de conectividad.

Mediante la Ley 489 de 1998 o de la organización y funcionamiento de las entidades

del orden nacional, se creó “el Sistema General de Información Administrativa del
Sector Público, integrado por los subsistemas de organización institucional, de gestión
de recursos humanos, materiales y físicos, y del desarrollo administrativo”.
Estableciendo que en el subsistema de desarrollo administrativo deberá darse
prioridad al diseño, implementación, seguimiento y evaluación de los sistemas de

568
información y a la elaboración de los indicadores de administración pública que sirvan
de soporte a los mismos1072.

Indudablemente desde el punto de vista práctico el antecedente más cercano al e-

Gobierno o Gobierno en Línea se presenta con la expedición de la Ley 527 de 19991073
o de Comercio Electrónico que define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes
de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales y se establecen las
entidades de certificación; aplicable a todo tipo de información en forma de mensaje
de datos, salvo las obligaciones contraídas por el Estado Colombiano en virtud de
convenios o tratados internacionales.

6.2. Agenda de Conectividad. (CONPES 3072 del 9 de febrero de 2000)

El Documento CONPES expresa de manera enfática en su parte introductoria: “Al

igual que otras naciones del tercer mundo, Colombia tiene la oportunidad única de dar
un salto en su desarrollo, apalancándose en estas tecnologías y en particular en
Internet, por eso se ha denominado esta agenda ´El Salto a Internet´”1074.

El Gobierno Nacional dejó la definición del esquema institucional para la coordinación

de la “Agenda de Conectividad” a la Oficina del Alto Comisionado para Asuntos del
Estado, con el apoyo del Ministerio de Comunicaciones y el Departamento Nacional
de Planeación; la pretensión es masificar el uso de las Tecnologías de la Información
y aumentar la competitividad del sector productivo, modernizar las instituciones
públicas, socializar el acceso a la información, proveer al Estado la conectividad y
apoyar la función de servicio al ciudadano.

1072 Ver artículos 36 y 37 Ley 489 de 1998.

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=186
1073 Ver Ley 527 de 1999 en http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4276
1074 Documento CONPES 3072 República de Colombia-Departamento Nacional de Planeación; Agenda

de Conectividad-Ministerio de Comunicaciones DNP:UINFE-DITEL. Versión aprobada Bogotá, D.C., 9

de Febrero de 2000.http://www.mintic.gov.co/portal/604/articles-3498_documento.pdf

569
El Gobierno definirá un marco legal que permita garantizar la regulación de los
aspectos relacionados con el uso de las tecnologías de la información y establecerá
esquemas estandarizados que viabilicen el intercambio de información a nivel
interinstitucional. Por otra parte se fortalecerá el control social sobre la administración
pública.

En este Documentos CONPES se establece que la Agenda de Conectividad

contempla 6 estrategias i) acceso a la Infraestructura de la Información a costos más
asequibles a la mayoría de colombianos; ii) uso de TI en los procesos Educativos y
Capacitación en el uso de TI, fortalecer el recurso humano especializado en TIC, iii)
uso de TI en las empresas para aumentar la competitividad; iv) fomento a la Industria
Nacional de TI, crear ambientes favorables para el desarrollo de la industria TIC, v)
generación de Contenido, promover la industria nacional de contenido y servicios en
línea, y vi) Gobierno en Línea, mejorar funcionamiento y eficiencia del Estado; mejorar
transparencia del Estado y fortalecer el control social sobre la gestión pública;
fortalecer la función del Estado en materia de servicio al ciudadano mediante el uso
de las TIC. Respecto a esta última estrategia se crea el GOBIERNO EN LINEA que
implica la creación de la Intranet Gubernamental1075 y del portal de Internet con
información y servicios gubernamentales.

Este documento destaca que las Tecnologías de la Información son herramientas que
permiten el desarrollo de una nueva economía (e-Economía1076), para el desarrollo de
la sociedad moderna, para la construcción de un Estado moderno y eficiente, para la
universalización del acceso a la información, y la adquisición y la utilización eficaz del
conocimiento; las posibilidades que una nación tenga de participar en la nueva
economía, dependen fundamentalmente de su capacidad para procesar
eficientemente la información.

1075 Es la estructura tecnológica a través de la cual se interconectan e integran las entidades para
compartir recursos, intercambiar información, realizar procesos y actividades conjuntas, desarrollar
trámites y servicios en línea, y facilitar el acceso de todos los ciudadanos a su información y servicios.
Compuesta por una Plataforma de Interoperabilidad y una Infraestructura Tecnológica.
1076 La nueva E-conomía es aquella que está basada en la interacción de las Tecnologías de la

Información (TI) y la economía tradicional.

570
Dicha capacidad, está sujeta “al nivel de desarrollo del país en tres aspectos
principales: (i) infraestructura computacional; (ii) infraestructura de información e (iii)
infraestructura social. La Infraestructura Computacional1077 mide la capacidad de un
país para recibir, manipular y transmitir información digital a través de computadores
personales y el internet. La Infraestructura de Información mide la capacidad de recibir
y enviar información en formatos de voz, texto y video. La infraestructura social mide
la capacidad que tengan los ciudadanos de aprovechar a las Tecnologías de la
Información y la Comunicación”1078.

A efecto de apalancar esta propuesta de Gobierno en Línea, el Presidente expidió la

Directiva 02 del 28 de agosto de 2000 a fin de identificar las necesidades de tipo
normativo y adecuar la infraestructura de redes y telecomunicaciones para garantizar
el nivel de servicio exigido para el Gobierno en Línea; así como “adecuar la
organización, los procesos y los sistemas de información internos para atender los
requerimientos de información y servicios de los ciudadanos en la oportunidad y con
la calidad debidos”. Se propusieron 3 líneas de acción: información en línea a los
ciudadanos; servicios y trámites en línea a los ciudadanos y la contratación en línea.

De la misma forma la Directiva estableció responsabilidades, fases, plazos y se anexó

un manual de “políticas y estándares” para publicar información del Estado en internet.
Adicionalmente se presenta el portal oficial www.gobiernoenlinea.gov.co con la
finalidad de facilitar a los ciudadanos, funcionarios, empresas, y entidades estatales
el acceso a la información de las entidades públicas e iniciar la integración y
coordinación entre las entidades.

1077Para el año 1999 existían 34 computadores por cada 1.000 habitantes.

1078“El desconocimiento del inglés constituye una barrera para la apropiación de conocimientos por
parte de los colombianos. El 80% de la información se produce en inglés, mientras que tan solo el 4%
se genera originalmente en español. Adicionalmente, las publicaciones, estudios e investigaciones de
vanguardia se encuentran de preferencia en este idioma”. Fuente: IEA Third International Mathematics
and Science Study. 1997

571
Para el año 2001 el Gobierno Nacional consideró necesario crear el Programa
Presidencial para el Desarrollo de las TIC, el cual estaría encargado de la coordinación
de la Agenda de Conectividad, y por tanto del e-Gobierno, estas funciones para 2003
fueron asignadas al Ministerio de Comunicaciones, hoy Ministerio de las TIC, a través
del Decreto Nacional 3107 de 20031079.

Con el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 se indicó que “el gobierno fortalecerá
y desarrollará programas comunitarios dentro de las políticas de acceso y servicio
universal, continuará el desarrollo de los programas de la agenda de conectividad
coordinado por el ministerio de comunicaciones y fortalecerá el marco regulatorio e
institucional del sector…”. En otro de sus apartes señala: “Se mejorará la calidad de
la educación preescolar, básica, media y superior, a través de los planes de
mejoramiento, la difusión de experiencias exitosas, los mecanismos de pertinencia de
la educación, la conectividad e informática…”1080.

6.3. Programa de Renovación de la Administración Pública –PRAP- y el e-

Goverment.

En el año 2002 existía acuerdo entre el Gobierno Nacional y el legislador respecto de

la necesidad de renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden
nacional, con la finalidad de garantizar un adecuado cumplimiento de los fines del
Estado en la atención de las necesidades de los ciudadanos. Para ello, era preciso
procurar una gestión por resultados con el fin de mejorar la productividad en el
ejercicio de la función pública y de paso garantizar una mayor participación ciudadana
en el seguimiento y evaluación en la ejecución de la función Pública. Es así como se
expide la Ley 790 de 20021081, y se establece el “Programa de Renovación de la

1079 El Decreto Nacional 3107 de 2003 suprime del Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República, el Programa para el Desarrollo de las Tecnologías de la Información y de las
Comunicaciones.
1080 Ley 812 de 2003 mediante la cual se aprueba el Plan de Desarrollo 2003 a 2006.

http://programa.gobiernoenlinea.gov.co/apc-aa-files/92e2edae878558af042aceeafd1fc4d8/ley_812_2003.pdf
1081Capítulo III de la Ley 790 de 2002 o de Gobierno en Línea. Art. 14.
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6675

572
Administración Pública –PRAP”, la cual expresa, entre otros temas, que será el
Gobierno Nacional el encargado de promover el desarrollo de tecnologías y
procedimientos denominados e-gobierno o en línea en las entidades de la rama
ejecutiva del orden nacional, así como impulsar y realizar los cambios administrativos,
tecnológicos e institucionales relacionados con aspectos tales como: “i) Desarrollo de
la contratación pública con soporte electrónico; ii) Desarrollo de portales de
información y prestación de servicios, y iii) Participación ciudadana y desarrollo de
sistemas intragubernamentales de flujo de información”.

El artículo 14 de la citada norma, impone que el Gobierno Nacional “desarrollará y

adoptará los adelantos científicos, técnicos y administrativos del gobierno electrónico
bajo criterios de transparencia, eficiencia y eficacia de la gestión pública, y de
promoción del desarrollo social, económica y territorialmente equilibrado”.

Por su parte, el CONPES 3248 del 20 de octubre de 2003, señaló con precisión los
procesos estructurales que hacían parte del PRAP, esto es: “empleo público, gestión
de activos, estrategia jurídica de la Nación, sistema presupuestal, gestión por
resultados, gobierno electrónico, sistemas de información, sistema de contratación
pública, estrategia antitrámites, control interno y regulación obedeciendo los
presupuestos básicos de austeridad, eficacia y eficiencia, gestión por resultados y
flexibilidad administrativa”.

En lo que atañe al e-Gobierno el CONPES 3248 evidencia los problemas para su

implementación, tales como: “i) la falta de definición de responsabilidades para la
obtención, administración y acceso a la información estratégica; ii) deficiencia en la
calidad y en la actualización de la información de base y transaccional que se requiere;
iii) la incompatibilidad tecnológica de los sistemas existentes, derivada de la ausencia
de una cabeza rectora en este campo; v) existencia de vacíos regulatorios,
especialmente en materia de contrataciones electrónicas y vi) la baja capacidad
institucional y de integración de la tecnología a los procesos regulares de las
entidades”.

573
Lo anterior sin dejar de lado, afirma el CONPES, la importancia de ser conscientes de
la situación crítica de los Sistemas de Información en Colombia derivada de la carencia
de una visión de sector que permita determinar los estándares en la información oficial
que facilite su intercambio y uso, ni los criterios para definir las prioridades y acotar la
información oficial básica que el país debe producir; además de ser una información
poco accesible y utilizable por los usuarios, ya que es incompleta, parcial y poco
confiable; tampoco hay claridad en cuanto a los derechos de propiedad y de autor de
la información generada por el Estado y la inversión no necesariamente responde a
las prioridades de los usuarios y del Estado.

6.4. La Comisión Intersectorial de Políticas y de Gestión de la Información para

la Administración Pública.

Con la creación de la “Comisión Intersectorial de Políticas y de Gestión de la

Información para la administración pública”, a finales del año 20031082, se buscaba no
solo asegurar la coherencia, la coordinación y la ejecución de las políticas definidas
para la estrategia Gobierno en Línea a través del Programa Agenda de Conectividad;
sino proponer las políticas sobre información y TIC de la Administración Pública, que
se reflejaban en el establecimiento de criterios para integrar los sistemas de
información de la administración, así como los mecanismos para mejorar la calidad,
disponibilidad, accesibilidad y confiabilidad de la información pública; de la misma
forma se podrían establecer las estrategias y los programas relativos a la producción,
manejo, protección, intercambio y acceso a la información pública que garantizaría la
transparencia y facilitaría el seguimiento, evaluación y control social de la gestión
pública.

Todo este escenario nos llevaría a lograr con criterios de calidad y eficiencia una
óptima generación de bienes y servicios públicos del Estado para el ciudadano, sus

1082Decreto Nacional 3816 del 31 de diciembre de 2003, modificado y adicionado por el Decreto
Nacional 3043 del 20 de agosto de 2008.

574
proveedores, y las entidades públicas entre sí. Además, la Comisión tendría la
competencia para dirimir situaciones en las que dos o más entidades u organismos
de la Administración tengan injerencia sobre la misma información, sin perjuicio de la
autonomía del DANE, en la producción de la información oficial básica.

Dentro de los propósitos hacia un Estado eficiente y transparente, en el Plan Nacional

de Desarrollo 2006/20101083,se propone el Gobierno avanzar en tres actividades, por
una parte, logrando la automatización de trámites, para lo cual cada sector
desarrollará los sistemas de información requeridos haciendo uso de la Intranet
Gubernamental diseñada por la Agenda de Conectividad; por otro lado, se adoptará
el Sistema Electrónico para la Contratación Pública como instrumento obligatorio para
adelantar las compras públicas y por último, modernizando el esquema de rendición
de cuentas de las entidades del orden nacional.

7. POLÍTICA DE IMPLANTACIÓN DEL E-GOVERMENT A PARTIR DE 2009 E

IMPACTO EN EL SECTOR PÚBLICO.

7.1. Política Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.

El Documento CONPES 3582 de 27 de abril de 2009, visualiza datos oficiales de 2006

que muestran al país con un rezago frente a otros países de Latinoamérica y del resto
del mundo, en inversión en Investigación y Desarrollo (I+D) que era de apenas el
0,18% del PIB, y en actividades de ciencia, tecnología e innovación (ACTI) cercana al
0,47%, valores que son muy bajos comparados con estándares internacionales.
Además el país aún está lejos de la inversión del 2% del PIB que recomendó la Misión
de Ciencia, Educación y Desarrollo para que una nación sea viable (DNP y Colciencias
2006), Misión Ciencia, Educación y Desarrollo (1993) o incluso del 1% que establece
el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010; a pesar de que el Gobierno reconoce que
CTeI son fuente de desarrollo y crecimiento.

1083 Adoptado por la Ley 1151 del 24 de julio de 2007.

575
En consecuencia, este CONPES contiene “la política del Estado para incrementar la
capacidad del país para generar y usar conocimiento científico y tecnológico y por esa
vía generar desarrollo económico y social basado en el conocimiento. En ese sentido,
es una política que define el financiamiento y/o la ejecución coordinada de actividades
de ciencia, tecnología e innovación (ACTI) por parte de los agentes que componen el
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTeI)”.

El diagnóstico previo establece que el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

(CNCyT) no ha funcionado de manera efectiva como instancia de decisión nacional
en CTeI, ni posee instrumentos legales que hagan suficientemente vinculantes sus
decisiones y los Consejos de los Programas Nacionales de Ciencia y Tecnología
(CPNCyT) han generado relaciones desiguales entre sus miembros, lo que habla de
la debilidad institucional; de la misma forma la aplicación de la Ley 29 de 1990 no ha
sido fácil ni satisfactoria, y contempla los mecanismos de coordinación de la actividad
científica y tecnológica; por otra parte las entidades públicas en CTeI tienen bajo
reconocimiento político del tema, en tanto los recursos para CTeI resultan ser exiguos
e inestables, de hecho el SNCTeI carece de un sistema de evaluación.

Este CONPES de 2009 examina las limitantes del país, así: “el proceso de desarrollo
ha sido lento e insuficiente para las necesidades y las demandas del país en la
materia. Esto se hace evidente en que la actividad científica del país, medida en
términos de publicaciones, formación de personal altamente calificado, y patentes,
entre otros, así como la dinámica empresarial colombiana sigue estando a la zaga de
otros países de la región. El Sistema tiene seis grandes limitantes: i) bajos niveles de
innovación de las empresas, ii) débil institucionalidad del sistema, iii) escasez de
recurso humano para realizar investigación e innovación, iv) ausencia de focalización
de la política en áreas estratégicas, v) baja apropiación social del conocimiento y
disparidades regionales en capacidades científicas y tecnológicas, lo que en conjunto
genera una vi) baja capacidad para generar y usar conocimiento…”

576
La Ley 1286 de 2009 por ser una norma para el fortalecimiento institucional, es el
punto de partida del fortalecimiento del SNCTel. La propuesta que surge del
Documento promueve la idea según la cual Colombia debe aumentar gradualmente
sus niveles de inversión en actividades de ciencia, tecnología e innovación, de forma
tal que para el 2019 la inversión represente el 2% del PIB. “Paralelamente, el país
incrementará el número de profesionales con formación avanzada logrando que en el
2019 el país haya graduado 3.600 doctores con una tasa de graduación de 450 por
año, los cuales estarán generando el conocimiento que requieren los mayores niveles
de investigación e innovación del país. Consolidar el sistema de propiedad intelectual,
de tal forma que los empresarios encuentren recompensa para sus esfuerzos de
innovación y aprovechen la propiedad intelectual para potenciar procesos de
transferencia de tecnología”1084.

Para alcanzar los objetivos de esta política se diseñaron 6 estrategias: i) fomentar la

innovación en el aparato productivo a través de un conjunto integral de instrumentos
que tenga recursos y capacidad operativa para dar el apoyo necesario y suficiente a
empresarios e innovadores; ii) fortalecer la institucionalidad del Sistema Nacional de
Ciencia, Tecnología e Innovación –SNCTeI-; iii) fortalecer el recurso humano para la
investigación y la innovación; iv) promover la apropiación social del conocimiento, a
través de su difusión en medios de comunicación y formación de mediadores de CTeI;
v) focalizar la acción del Estado en el desarrollo de sectores estratégicos, priorizar
instrumentos y programas de energía y recursos naturales, biotecnología, salud,
materiales y electrónica, tecnologías de información y comunicaciones, logística y
diseño y construcción de ciudadanía e inclusión social; vi) desarrollar y fortalecer las
capacidades en CTeI a través del diseño y ejecución de planes de cooperación para
la investigación, fortalecer sistemas regionales de CTeI, adquisición de equipos
robustos y desarrollo mutuo de capacidades institucionales y humanas con los países
de la región, entre otras.

1084 Documento CONPES 3582 de 27 de abril de 2009.

577
Concluye el documento expresando que “la institucionalidad del sistema no solo se
fortalece mejorando la batería de normas y asegurando recursos para CTeI, sino que
es necesario crear mecanismos de articulación entre los actores del SNCTeI en los
que se otorguen espacios de interacción y toma de decisiones”.

7.1.1. Fomento a la ciencia, tecnología e innovación mediante la creación de

empresas de base tecnológica.

Estudios y recomendaciones realizadas por la OCDE sobre políticas de innovación

y propiedad intelectual en Colombia exigieron el fortalecimiento de la
comercialización de la propiedad intelectual existente y para ello se propuso a las
autoridades nacionales a examinar los obstáculos reglamentarios y de otro tipo, que
inciden en la constitución de empresas de base tecnológica spin-offs desde las
universidades colombianas. Textualmente el estudio exige: “será necesario brindar
a los investigadores más flexibilidad para participar en spin-offs y animar a las
universidades a cooperar con la industria”1085; en una iniciativa que durante 2013 y
2014 tuvo una revisión conceptual en los casos de Estados Unidos, Brasil, España
y Francia; ya para el 2014, eran 34 Instituciones de todo el país, apoyados por
Colciencias, que se unieron a la iniciativa de constitución y puesta en marcha de
spin-offs; sin embargo resultaba necesario para éstas contar con un respaldo legal
que les permita seguir adelante con estas iniciativas y no depender de las
interpretaciones o voluntad de las administraciones de turno y de los criterios
temporales de los organismos de control.

Para el efecto, se recurrió a soportes en la Ley 29 de 1990 mediante la cual el

Estado se comprometía a la promoción y orientación de los adelantos tecnológicos
mediante su incorporación en los planes de desarrollo y la creación de incentivos
para personas e instituciones que las fomenten y en tal sentido implementar
medidas que permitieran la integración del quehacer de las universidades en los
procesos del sector productivo, y así se obligó el Estado a definir mecanismos de

1085 Science, Technology and Industry Outlook 2014.

578
mediano y largo plazo para consolidar la relación entre las actividades de desarrollo
científico y tecnológico entre la universidad, la comunidad científica y el sector
privado. A pesar de la limitación al servidor público para recibir más de una
asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en
las que tenga parte mayoritaria el Estado, no se impedía al servidor recibir los
beneficios económicos por la explotación de tecnologías que haya desarrollado,
cuya propiedad intelectual estuviera bajo titularidad de una universidad pública.

Conforme con la Decisión 486 de 2000, de la Comunidad Andina, norma

supranacional “que regula el Régimen Común sobre Propiedad Industrial”, se
estipula en materia de patentes que “sin perjuicio de lo establecido en la legislación
nacional de cada País Miembro, en las invenciones ocurridas bajo relación laboral,
el empleador, cualquiera que sea su forma y naturaleza, podrá ceder parte de los
beneficios económicos de las invenciones en beneficio de los empleados
inventores, para estimular la actividad de investigación” (Artículo 23); a su vez las
entidades que reciban financiamiento estatal para sus investigaciones “deberán
reinvertir parte de las regalías que reciben por la comercialización de tales
invenciones, con el propósito de generar fondos continuos de investigación y
estimular a los investigadores, haciéndolos partícipes de los rendimientos de las
innovaciones, de acuerdo con la legislación de cada país miembro”.

En este contexto se expide la Ley 1838 de 2017, sobre “fomento a la ciencia,

tecnología e innovación mediante la creación de empresas de base tecnológica
(SPIN OFFS)”, que se aplica sin excepción a todas las Instituciones de Educación
Superior (IES), públicas, privadas y de economía solidaria que ofrezcan el servicio
público de la educación, formación para el trabajo y profesional, con el objetivo de
habilitar en las universidades e Instituciones de Educación Superior (IES) públicas
la posibilidad de crear spin-offs (Empresas de Base Tecnológica) con la
participación activa de los investigadores que gestaron las tecnologías base de la
empresa y que estos puedan recibir incentivos por la explotación de sus creaciones
intelectuales; promoviendo así el emprendimiento innovador y de alto valor

579
agregado en las Instituciones de Educación Superior (lES). Los resultados de la
investigación y transferencia de conocimientos repercuten en el desarrollo humano,
científico, cultural, y económico a nivel local, regional y nacional.

7.1.2. Lineamientos de política para estimular la inversión privada en ciencia,

tecnología e innovación.

Con la implementación del Documento CONPES 3834 de 2015 sobre “Lineamientos

de política para estimular la inversión privada en ciencia, tecnología e innovación a
través de deducciones tributarias”, se logró la ampliación del ámbito de aplicación
al incluir la innovación dentro del documento de tipología de proyectos, el
fortalecimiento de las capacidades de formulación de proyectos por parte de los
usuarios, el desarrollo de una campaña masiva de comunicación que permitió un
acercamiento a nuevas empresas. Como resultado de lo anterior, aumentó la
demanda total, al pasar de 77 empresas beneficiarias en 2015 o 165 en 2016.
Adicionalmente, en este mismo periodo de tiempo se incrementó el uso del cupo de
inversión en un 25% y en 2016, por primera vez en la historia del instrumento, una
microempresa accedió al beneficio.

La comisión de expertos creada a partir de la Ley 1739 de 2014 para estudiar, entre
otros, el Régimen tributario especial del impuesto sobre la renta y complementarios
y los beneficios tributarios existentes, recomendó modificar el cálculo del beneficio
por inversiones en proyectos de CTI1086.

1086
La Ley 1819 de 2016, siguiendo dichas recomendaciones, modificó el cálculo del beneficio, lo
cual permite realizar un mayor control y medición del uso efectivo del descuento tributario que se
aplica a la tarifa de renta y cuantificar el costo fiscal, teniendo en cuenta el marco fiscal de mediano
plazo del país. Bajo la Ley 1739 de 2014, en la cual estaba enmarcada el Documento CONPES
3834, se afectaba la base gravable y no era posible establecer el uso efectivo del cupo de inversión
aprobada por parte del Consejo Nacional de Beneficios Tributarias (CNET). En particular, el beneficio
consistía en una deducción a la renta bruta del 175% de la inversión en CTI. A partir de la vigencia
de la Ley 1819 de 2016, se combina una deducción a la renta bruta del 100% de la inversión y un
descuento al impuesto de renta del 25% del valor invertido; por ello resultaba necesario actualizar el
documento CONPES 3834 con el CONPES 3892 del 8 de agosto de 2017.

580
Según la OCDE, “en Colombia no se evidencian avances en materia de tributaciones
y legislaciones especiales que favorezcan el emprendimiento o que den un trato
diferencial dependiendo de las distintas fases de desarrollo de las empresas. Como
resultado, Colombia está en la posición 53 entre 189 países en el indicador de apertura
de empresas del informe Doing Business 2017”1087.

7.1.3. Lineamientos para la integración y las funciones de los Consejos

Departamentales de Ciencia, Tecnología e Innovación.

Dentro de la política nacional en ciencia, tecnología e innovación (CONPES 3582

de 2009) se establece como uno de sus objetivos “desarrollar y fortalecer las
capacidades en CTI, a través de estrategias que garanticen la inclusión de las
regiones en las acciones planteadas en dicha política, de forma que todas puedan
generar capacidades de CTI, de acuerdo con su vocación y potencialidad”; para el
efecto en el año 2016 se aprobó el Documento CONPES 3866 de Política Nacional
de Desarrollo Productivo, que “propone objetivos específicos para fomentar la
innovación, el emprendimiento y transferencia de conocimiento y tecnología, y
adopta el índice Departamental de Innovación de Colombia (IDIC) como referente
para orientar la regionalización de los instrumentos de ciencia, tecnología e
innovación”.

Según lo dispuesto en el Decreto Nacional 849 de 2016 corresponde a

COLCIENCIAS “definir y alinear los procesos para el establecimiento de prioridades,
asignación, articulación y optimización de recursos de toda clase para la ciencia, la
tecnología, la innovación y su articulación con el emprendimiento y la
competitividad; sino promover, articular y proyectar los esquemas organizacionales
de gestión de la CTel, en las regiones, los departamentos y los municipios del país
para potenciar su propio desarrollo y armonizar la generación de políticas”. Para el
efecto el gobierno nacional expidió el Decreto 584 de 2017, mediante los cuales se
reglamentaron, estableciendo “los lineamientos para la integración y las funciones

1087
Banco Mundial, 2017

581
los Consejos Departamentales de Ciencia, Tecnología e Innovación (CODECTI);
con el objeto de que las iniciativas departamentales en Ciencia, Tecnología e
Innovación tengan concordancia con las políticas y metas del país en esa materia”.

De esta forma se acoge una de las recomendaciones del Documento CONPES 3866
de 2016 que expone la necesidad de modificar la Política Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación vigente (CONPES 3582 de 2009), con el fin de introducir la
caracterización de las necesidades de los departamentos como un principio para la
ejecución de las acciones del Gobierno nacional, para el efecto “las entidades públicas
del SNCCTI acompañarán la promoción de las apuestas productivas en la financiación
de proyectos de investigación y programas de formación de alto nivel específicos para
los sectores o actividades identificadas y priorizadas, de tal forma que se garantice el
fortalecimiento de las capacidades de generación y adaptación de conocimiento en
dichas actividades; adoptando el Índice Departamental de Innovación en Colombia,
como herramienta principal de diagnóstico de las necesidades específicas de los
departamentos en materia de innovación”.

7.2. Principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la

organización de las TIC.

El legislador colombiano mediante Ley 1341 del 30 de julio 2009, enunció que las TIC
deben servir al interés general y es deber del Estado promover su acceso eficiente y
en igualdad de oportunidades a todos los habitantes del territorio nacional, sobre 8
principios básicos:

1. Prioridad al acceso y uso de las TIC en condiciones no discriminatorias en la

conectividad, la educación, los contenidos y la competitividad.
2. El Estado propiciará escenarios de libre y leal competencia que incentiven la
inversión actual y futura en el sector de las TIC.
3. Uso eficiente de la infraestructura y de los recursos escasos.

582
4. Protección de los derechos de los usuarios, así como por el cumplimiento de
los derechos y deberes derivados del Hábeas Data.
5. Todos los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones tendrán
igualdad de oportunidades para acceder al uso del espectro y contribuirán al
Fondo de TIC.
6. Neutralidad Tecnológica.
7. El derecho a la comunicación, la información y la educación y los servicios
básicos de las TIC.
8. Masificación del Gobierno en Línea.

El Estado reconoció que para la consolidación de las sociedades de la información y

del conocimiento, es indispensable el acceso y uso de las TIC, el despliegue y uso
eficiente de la infraestructura, el desarrollo de contenidos y aplicaciones, la protección
a los usuarios, la formación de talento humano en estas tecnologías y su carácter
transversal y que el Gobierno deberá reglamentar las condiciones en que se
garantizará el acceso a la información en línea, de manera abierta, ininterrumpida y
actualizada, para adelantar trámites frente a entidades públicas, inclusive en el
desarrollo de procesos de contratación y el ejercicio del derecho al voto. Esta norma
modificó el Fondo de Comunicaciones1088, lo denominó Fondo de TICs,
estructurándolo como unidad administrativa especial del orden nacional, adscrito al
Ministerio de las TIC.

7.3. Lineamientos de política para la continuidad de los programas de acceso

y servicio universal a las TIC.

Mediante el Documento CONPES 3670 del 28 de junio 20101089 se relaciona la

evolución en Colombia de las estrategias para el uso de TIC, en 2 etapas:

1088 El Fondo de Comunicaciones fue creado mediante el Decreto Nacional 129 de 1976.
1089 Ver en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3670.pdf

583
“Primera etapa (2000 – 2006) se formularon documentos CONPES que tuvieron como
prioridad ampliar el acceso comunitario a servicios básicos de voz e Internet y dotar
de computadores a sedes educativas públicas. (Documentos CONPES 3032 de 1999,
3072 de 2000 y 3171 de 2002).

Segunda etapa (2006 – 2010) se buscó fortalecer la provisión de accesos de banda

ancha y de procesos de apropiación de las TIC en el ámbito educativo, haciendo
énfasis en sedes educativas públicas, buscando involucrar al sector productivo,
especialmente a las micro, pequeñas y medianas empresas – Mipymes, y a las
regiones como forma de incentivar el uso y aprovechamiento de las TIC. (Documentos
CONPES 3063 de 1999, 3457 de 2007 y 3579 de 2009).

Lo anterior en consonancia con los compromisos internacionales adquiridos en el

marco de la Cumbre de la Sociedad de la Información, llevada a cabo en dos fases:
Ginebra en el 2003 y Túnez en el 2005 y los objetivos de enfocar la utilización de las
TIC como medio para el desarrollo incluyente y la superación de la pobreza, mediante
el Plan de Acción Regional sobre la Sociedad de la Información en América Latina y
el Caribe (eLAC 2010)”.

El Plan Nacional de TIC incorpora cuatro ejes transversales (Comunidad, Gobierno en

Línea, Investigación, Desarrollo e innovación, y Marco normativo y regulatorio) a
través de los cuales se ejecutan acciones que influyen en todos los sectores, y cuatro
ejes verticales (Educación, Salud, Justicia y competitividad empresarial) cuyas
acciones se dirigen hacia el uso y apropiación de las TIC en sectores críticos para el
desarrollo del país.

Los programas de servicio –SU- y acceso universal –AU1090- proveen servicios de

conectividad a instituciones públicas y dotación de computadores y acompañamiento

1090El Decreto Nacional 899 de 1999 que reglamenta la Ley 142 de 1994, definió en su artículo 2° el
acceso universal como la facilidad de la población para acceder a servicios de telecomunicaciones a
una distancia aceptable con respecto a los hogares. Definió el servicio universal como aquel que
pretende llevar el acceso generalizado a los hogares de los servicios básicos de telecomunicaciones.

584
educativo a sedes educativas oficiales, entre otros servicios. El Estado ha ampliado
esta política buscando mayor sentido de pertenencia por parte de entidades
sectoriales y de los gobiernos regionales y locales. De esta manera, los operadores
de telecomunicaciones pagan al Fondo de TIC contraprestaciones por la provisión de
redes y/o servicios de telecomunicaciones y adicionalmente las entidades del orden
nacional y territorial tienen la responsabilidad de provisionar recursos de acuerdo con
lo establecido en la Ley 1341 de 2009.

En los últimos 5 años el crecimiento de los niveles de penetración de los servicios de

telecomunicaciones como telefonía móvil e Internet de banda ancha, requiere de un
apoyo sostenido para la ampliación de los servicios en las áreas rurales y en los
estratos de menores ingresos, la financiación de programas ha recaído en su gran
mayoría en el Fondo de TIC.

El Ministerio de TIC prioriza “los esfuerzos para modernizar y extender hasta donde
sea económicamente viable las redes de fibra óptica y redes inalámbricas con especial
énfasis en zonas de difícil acceso a poblaciones vulnerables. Para esto, se busca la
articulación con los demás sectores de infraestructura como son el sector energético,
transporte y gasoductos. De manera complementaria, el Ministerio de TIC promueve
la apertura de Centros de Acceso Interactivo a las TIC en zonas rurales, suburbanas,
o con altos índices de necesidades básicas insatisfechas (NBI), mediante los cuales
se apalanquen iniciativas educativas que multipliquen los beneficios de estas
tecnologías”1091, cuyo avance se mencionó en la primera parte de este capítulo. No
obstante, se hace necesario revisar la sostenibilidad de esta estrategia, dada la
necesidad de seguir invirtiendo en cerrar la brecha digital y de conocimiento de las
TIC que aún persiste.

Ahora bien, en igual sentido el Gobierno Nacional fortalece el modelo de Gobierno

Digital, generando espacios de atención al público en las entidades públicas del orden
nacional con zonas de acceso gratuito a Internet inalámbrico, de manera que los

1091
CONPES 3670 del 28 de junio 2010

585
usuarios de tales entidades puedan acceder a los beneficios de las TIC, lo cual
viabilizó con la expedición del Decreto Nacional 728 de 2017

7.4. La Estrategia de Gobierno en Línea en Colombia, declarada de

importancia estratégica su implementación. (2010)

El Documento CONPES 3650 de 15 de marzo de 2010 parte de la premisa de que

Colombia adoptó el plan de acción de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la
Información de Ginebra (2003) y Túnez (2005) y el Plan de Acción sobre la Sociedad
de la Información de América Latina y el Caribe eLAC2010 (2008), en tal sentido es
preciso definir la estrategia en la implementación de dos actividades: servicios de
Gobierno en Línea y la Intranet Gubernamental que implica la plataforma de
interoperabilidad y la infraestructura tecnológica.

Este Documento define que en materia de Servicios de Gobierno en Línea se debe

garantizar la provisión de los servicios y mejorar la interacción de los ciudadanos y los
empresarios con el Estado, con 3 tipos de servicios: a) Portales de acceso, como por
ejemplo: www.gobiernoenlinea.gov.co y el Portal Único de Contratación,
www.contratos.gov.co. b) Servicios Sectoriales y c) Servicios Transversales, que
involucran la cooperación y participación activa de diferentes instituciones públicas
pertenecientes a diversos sectores, lo que implica sistemas de información o cadenas
de trámites.

Por otra parte, la Intranet Gubernamental facilitará el flujo e intercambio de

información, de manera estándar, entre entidades del Estado, con adecuados niveles
de servicio (seguridad, disponibilidad, capacidad), este componente estratégico
implica una plataforma de interoperabilidad con lenguaje común para la interacción de
soluciones y sistemas de información entre diversas entidades y una infraestructura

586
tecnológica en términos de Red de Alta Velocidad, Centro de Datos y Centro de
Contacto Ciudadano1092.

La implementación de la estrategia de Gobierno en Línea1093 implica un alto nivel de

corresponsabilidad entre el Ministerio de TIC y su Programa Agenda de Conectividad
con las entidades que conforman la administración pública y las otras ramas del poder
público del Estado. Para tal efecto el Gobierno Nacional fortaleció los apoyos
administrativos gubernamental en la implementación de Gobierno en Línea en
Colombia, es así como crea dos entes:

➢ Creación del Viceministerio de Tecnologías y Sistemas de la Información (2012).

La necesidad de contar con una instancia líder en el diseño y adopción de las
políticas, planes y proyectos para masificar el Gobierno en Línea y que además
fuera el responsable del seguimiento en la implementación de políticas públicas
para el uso, acceso y administración de la infraestructura tecnológica de la
información del Estado; definiera la arquitectura tecnológica de los sistemas de
información del Estado, incluyendo los estándares de interoperabilidad, de
privacidad, de seguridad y de construcción o parametrización de aplicaciones; se
creó el Viceministerio de Tecnologías y Sistemas de la Información1094, dentro de
la estructura orgánica del Ministerio de las TIC.

➢ Creación de la Comisión Nacional Digital y de Información Estatal (2013).

Atendiendo los lineamientos señalados en el Documento CONPES 3701 de 2011,
se crea la Comisión Nacional Digital y de Información Estatal1095 como ente rector
para “la coordinación y orientación superior de la ejecución de funciones y servicios
públicos relacionados con el manejo de la información pública, el uso de

1092 La Red de Alta Velocidad del Estado Colombiano –RAVEC, es una red privada de datos de última
tecnología que interconecta a las instituciones públicas a altas velocidades, con altos niveles de
disponibilidad y seguridad, y les proporciona servicios convergentes y colaborativos para permitir una
transferencia eficiente de información.
1093 Ver portal web en: http://estrategia.gobiernoenlinea.gov.co
1094 Decreto Nacional 2618 de 2012.
1095 Decreto Nacional 32 de 2013.

587
 infraestructura tecnológica de la información para la interacción con los ciudadanos
y el uso efectivo de la información en el Estado colombiano”.

7.5. Lineamientos de la Estrategia de Gobierno en Línea, para un Gobierno

Abierto (2014)1096.

De la misma forma Colombia al adherirse a la Alianza para el Gobierno Abierto,

declaró su compromiso de realizar acciones para el aprovechamiento de las
tecnologías, a efecto de mejorar la prestación de los servicios de alta calidad, la
participación ciudadana en asuntos públicos, promoviendo la innovación y la creación
de comunidades más seguras, por tanto resultaba imprescindible avanzar en
lineamientos en temas de seguridad, privacidad, gestión de tecnologías de
información e interoperabilidad.

Lo anterior también obedecía a las recomendaciones de la Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económico –OCDE- en materia de Gobierno Digital, que
implicaba un enfoque estratégico para un uso de la tecnología que los impulse a ser
más abiertos, participativos e innovadores, y que se traducía en el fomento del uso y
re-uso de la información pública, aumento de apertura y mayor transparencia,
participación ciudadana en la elaboración de políticas, entrega de información oficiales
oportuna y confiable, aumentar la disponibilidad de los datos en formatos abiertos y
manejo de los riesgos por el uso indebido de datos.

7.6. Norma Única Reglamentaria del Sector de TIC en Colombia.

Dentro de la estructuración normativa del país desde inicio del 2015, se asumió la
estrategia de la racionalización normativa a profundidad, logrando conformar normas
únicas por cada uno de los 24 sectores administrativos de la Rama Ejecutiva del nivel
central, en tal sentido fue expedida la norma para el Sector de Tecnologías de la

1096
Ley 1341 de 2009 reglamentado por Decreto Nacional 2573 de 2014 e incorporado en el Decreto
Nacional 1078 de 2015.

588
Información y las Comunicaciones, Decreto Nacional 1078 del 26 de mayo de 2015.
Esta norma de manera sistemática integra lo regulado por normas preexistentes, en
tal sentido allí se visualizan temas como:

➢ Los lineamientos, instrumentos y plazos de la estrategia de Gobierno en Línea en

el aprovechamiento de las TIC que contribuirá a la construcción de un Estado
abierto, eficiente, transparente y participativo, que preste mejores servicios con la
colaboración de toda la sociedad1097.

➢ La implementación de la estrategia de Gobierno en Línea bajo un esquema de

coordinación y colaboración armónica respecto a las Ramas Legislativa y Judicial,
en los órganos de control, en los autónomos e independientes y demás organismos
del Estado.

➢ La definición de instrumentos para la implementación de la estrategia de Gobierno

en línea: el Manual de Gobierno en Línea y el Marco de referencia de arquitectura
empresarial para la gestión de Tecnologías de la Información.

➢ Fundamentos de la Estrategia de Gobierno en línea: i) excelencia en el servicio al

ciudadano; ii) apertura y reutilización de datos públicos; iii) estandarización; iv)
interoperabilidad; v) innovación; vi) colaboración y vii) neutralidad tecnológica1098;
que serán desarrollados a través de 4 componentes que facilitarán la masificación
de la oferta y la demanda del e-Gobierno: 1. TIC para Servicios.2. TIC para el
Gobierno abierto.3. TIC para la Gestión.4. Seguridad y privacidad de Información.

Conforme con la preocupación del Ministerio de las TIC que determinó que las
tecnologías de la información no generan el valor suficiente al desarrollo misional y
estratégico de los diferentes sectores del Estado, y su desarticulación en su gestión
reduce la efectividad en la atención al ciudadano, ya que se utilizan prioritariamente

1097 Decreto Nacional 2573 de 2014 Artículo 1, incorporado al Artículo 2.2.9.1.1.1 del Decreto Nacional
1078 de 2015.
1098 Decreto Nacional 1078 de 2015 (Art. 2.2.9.1.1.4) y Decreto Nacional 2573 de 2014, artículo 4.

589
como soporte y no como habilitador para el desarrollo de las estrategias
institucionales y sectoriales; lo anterior propició la expedición del Decreto Nacional
415 de 20161099, que señala “los lineamientos que las entidades estatales deben
tener en cuenta para el fortalecimiento institucional y ejecución de los planes,
programas y proyectos de tecnologías y sistemas de información” en cada entidad
Estatal: sea orden nacional, territorial, órganos autónomos y control.

La citada norma estableció que “la definición de estrategias, políticas, planes,

objetivos, metas, estándares y lineamientos en materia de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones que adopte cada sector, organismo o entidad,
deberán estar articuladas con el Plan Nacional de Desarrollo, los planes de
desarrollo sectorial y con las estrategias, políticas, planes, estándares, programas
y lineamientos de MinTIC”.

7.7. Manual Gobierno en Línea.

Luego de años de implementación de la Estrategia de Gobierno en Línea y con

significativos avances locales, como con resultados y las tendencias mundiales en
gobierno electrónico, fue necesario buscar una estrategia para que las entidades
públicas nacionales se adaptaran más fácilmente a las necesidades de la ciudadanía.
Esta Estrategia se plasmó en el Decreto Único 1078 de 2015, “Reglamentario del
Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones”, que comprende 4
propósitos: “lograr que los ciudadanos cuenten con servicios en línea de muy alta
calidad, impulsar el empoderamiento y la colaboración de los ciudadanos con el
Gobierno, encontrar diferentes formas para que la gestión en las entidades públicas
sea óptima gracias al uso estratégico de la tecnología y garantizar la seguridad, y la
privacidad de la información”.

1099
Adicionó el Título 35 a la Parte 2 del Libro 2 del Decreto Nacional 1083 de 2015, Decreto Único
Reglamentario del sector de la Función Pública.

590
Para cumplir con los propósitos, La norma arriba citada incorpora tres herramientas
transversales: “i) el sello de excelencia en Gobierno en línea, que busca generar
confianza de los ciudadanos en el uso de los servicios en línea que ofrece el gobierno;
ii) el mapa de ruta, que permitirá enfocar y priorizar las acciones de mayor impacto en
la calidad de la relación del ciudadano con el Estado y; iii) el Marco de Referencia de
Arquitectura Empresarial, que se integra a la Estrategia con el fin de orientar sobre
mejores prácticas, guías y estándares que facilitarán el uso adecuado de la tecnología
para soportar los diferentes servicios a las entidades y el cumplimiento de su misión”.

Atendiendo a los componentes definidos para la Estrategia: “TIC para Servicios, TIC
para Gobierno Abierto, TIC para Gestión y Seguridad y Privacidad de la Información”;
se desarrolló un Manual, que contienen la descripción, logros, criterios y subcriterios
de cada componente. Así mismo, se incluye el detalle de los recursos (tales como
guías, normas, anexos, entre otros.) y lineamientos del marco de referencia, que
apoyan el desarrollo de la Estrategia.

7.8. Casos de aplicación del e-Goverment en Colombia.

7.8.1. Creación del Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano (2009)1100. Si bien el

sistema contempla la atención presencial, se abren las fronteras para lograr la
atención de la ciudadanía mediante canales de virtuales y telefónicos, que implica la
necesidad de implementar y articular armónicamente en las entidades públicas
mecanismos que conduzcan a su mejoramiento atendiendo los lineamientos de la
estrategia Gobierno en Línea; los direccionamientos se verán contemplados en el
Documento CONPES 3649 de 2010 que define la Política Nacional de Servicio al
Ciudadano.

7.8.2. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(2011)1101. Con el fin de que los ciudadanos interactúen con la Administración de

1100 Decreto Nacional 2623 de 2009.

1101 Ley 1437 de 18 de enero de 2011.

591
Justicia por medios electrónicos con validez jurídica y probatoria, esta norma consagra
la posibilidad de utilización de medios electrónicos para adelantar los trámites y
procedimientos administrativos por medios electrónicos, el uso de registros
electrónicos, de documentos públicos en medios electrónicos, notificaciones
electrónicas, archivos electrónicos de documentos, expedientes electrónicos y sedes
electrónicas.

7.8.3. El Código General del Proceso en Colombia y su articulación con las políticas
TIC en 2012. Esta norma1102 propone que para facilitar y agilizar el acceso a la justicia
y ampliar su cobertura, las actuaciones judiciales (gestión y trámite) en los asuntos
civiles, comerciales, de familia y agrarios colombianos, deberá procurar el uso de las
TIC.

Se valida que la actuación judicial se realizará a través de mensajes de datos, siempre

que éstos garanticen la autenticidad e integridad del intercambio o acceso de
información, para el efecto implica que la autoridad judicial deberá contar con
mecanismos que permitan generar, archivar y comunicar mensajes de datos.

De otra parte, la norma propone un Plan de Justicia Digital del cual harán parte todos
los procesos y herramientas de gestión de la actividad jurisdiccional por medio de las
tecnologías de la información y las comunicaciones, siempre que permitan formar y
gestionar expedientes digitales y el litigio en línea, el cual se implementará de manera
gradual, por despachos judiciales o zonas geográficas del país.

7.8.4. La supresión de regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios en la

Administración Pública (2012)1103. Esta ejemplarizante norma prevé la posibilidad de
reducir la complejidad de muchos trámites ante la Administración Pública, así como el
uso efectivo de los medios electrónicos en la realización de trámites públicos. Es un
llamado para que las autoridades incentiven el uso de las tecnologías de la

1102 Ley 1564 de 12 de Julio de 2012.

1103 Decreto-Ley 019 de 2012.

592
información y las comunicaciones a efectos de que los procesos administrativos se
adelanten con diligencia, dentro de los términos legales.

7.8.5. La articulación de la planeación y la gestión y el Gobierno en Línea (2012). El

gobierno nacional consciente de la necesidad de articulación de la planeación y la
gestión al interior de cada entidad pública, estableció mediante el Decreto Nacional
2482 de 2012 que cada organismo para el desarrollo de sus políticas internas de
Desarrollo Administrativo deberá tener en cuenta las políticas en materia de Gobierno
en Línea propuestas por el Ministerio de las TIC.

7.8.6. Seguridad Digital (2016). Con el objeto de fortalecer las capacidades de las
múltiples partes interesadas para identificar, gestionar, tratar y mitigar los riesgos de
seguridad digital en sus actividades socioeconómicas en el entorno digital y en un
marco de cooperación, colaboración y asistencia se expidió por medio del CONPES
3854 del 11 de abril de 2016 o de Política Nacional de Seguridad Digital.

7. EL E-GOVERMENT EN LOS PLANES NACIONALES DE DESARROLLO.

Tal como se ha verificado durante los últimos 4 planes de desarrollo del país (desde
2002) y atendiendo las recomendaciones a nivel internacional que consideran
indispensable consignar la política de gobierno electrónico dentro de los planes de
desarrollo; para el período 2014-2018 se expidió el Plan Nacional de Desarrollo
“Todos por un nuevo país”1104 que establece el apoyo para la creación de planes
específicos de TIC para cada uno de los 23 sectores administrativos que actualmente
tiene el país, a efecto de impulsar de manera efectiva el desarrollo de aplicaciones y
contenidos digitales con enfoque social, incluyendo las multiplataformas.

Establece en cabeza de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) la

responsabilidad para que la definición regulatoria de la senda de crecimiento de banda
ancha a largo plazo, la ruta y los plazos para cerrar las brechas entre los estándares

1104 Ley 1753 del 9 de junio de 2015. Artículos 39, 40 y 193.

593
del país y los equivalentes al promedio de la Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económico, incluyendo los estándares altas velocidades.

El plan expresa respecto al acceso a las TIC que se velará por el despliegue de la
infraestructura de redes de telecomunicaciones en las entidades territoriales a efecto
de garantizar la prestación continua, oportuna y de calidad de los servicios públicos
de comunicaciones, con el objeto de proteger los derechos constituciones
relacionados con la educación, salud, seguridad personal, acceso a la información,
comunicación, conocimiento, la ciencia y a la cultura, lo anterior coadyuvará en la
masificación del e-Gobierno en términos del artículo 193 de la Ley 1341 de 2009.

8. LOS SISTEMAS DE EVALUACIÓN, EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL

La evaluación “es un proceso de aprendizaje continuo que permite retroalimentar el

diseño y la ejecución de las políticas y programas con base en el análisis y la medición
de los resultados de la gestión. Para esta retroalimentación es preciso contar con
mecanismos de difusión que provean a las entidades gubernamentales incentivos que
estimulen el constante mejoramiento de su gestión, y a la ciudadanía con elementos
que permitan ejercer un activo control social”1105.

El origen de los sistemas de evaluación, en el contexto internacional, “se remonta a la

década de los 70 en los países de la OECD. Nueva Zelanda (1975), el Reino Unido
(1982) y Australia (1987) implementaron sistemas de evaluación buscando establecer
responsables por los resultados de la gestión pública”1106.

Estos sistemas se orientaron a apoyar “los procesos de toma de decisión, en especial

en la asignación del presupuesto, y a mejorar la rendición de cuentas, ya que

1105 CONPES 3294 del 28 de Junio de 2004 Renovación de la Administración Pública: Gestión por
Resultados y Reforma del Sistema Nacional de Evaluación.
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3294.pdf
1106 Ibídem.

594
incrementó la información disponible sobre los planes y el uso de los recursos. La
evaluación se conjugó como un instrumento de sostenibilidad fiscal, ya que mejoró los
procesos de priorización y racionalización del gasto. Los avances en evaluación se
dieron en momentos de fuertes restricciones fiscales e insatisfacción general por la
calidad de los servicios” 1107.

En Latinoamérica, Uruguay (1987) y Chile (1990) fueron los primeros en establecer

sistemas de evaluación dentro de procesos de modernización estatal. A comienzos
de los años noventa (1993) se estableció en Colombia el Sistema Nacional de
Evaluación de Gestión y Resultados –Sinergia-, con el objetivo de mejorar la
efectividad en la formulación y ejecución de las políticas del Plan Nacional de
Desarrollo, medir oportunamente los resultados de la gestión de los administradores
públicos, fortalecer el manejo gerencial de la inversión pública y generar la información
adecuada para la asignación de recursos.

Desde finales del siglo XX muchos países impulsan la evaluación de programas

prioritarios de impacto en el sector social. Este es el caso de Canadá e Inglaterra en
la OECD, y de México, Chile, Brasil, Argentina en Latinoamérica, cuyos resultados
permiten reorientar y hacer eficientes los recursos y los programas de inversión.

8.1. Evaluaciones y estadísticas de Colombia en TIC y en E-Goverment1108.

Veamos la posición de Colombia en 8 sistemas de evaluación a nivel mundial, que

refleja el largo camino aún por recorrer, no solo al ocupar discretos puestos a nivel
internacional, sino porque revela las limitaciones en garantías a los derechos en
materia de servicios , más democracia y mayor competitividad.

Índice Entidad que lo Periodicidad Cantidad de Objetivo Puesto

recolecta paises Colombia

1107
Ibídem.
1108Estrategia de Gobierno en Línea–Colombia en: http://estrategia.gobiernoenlinea.gov.co/623/w3-
propertyvalue-7653.html

595
 E-Government UNDESA Cada 2 años 193 Mide la capacidad y voluntad del 57
Development Index “Departamento de desde 2005 sector público en la utilización de TICs
(EGDI) 2016. Asuntos económicos y para prestar servicios públicos.
Sociales de la ONU
https://publicadministration.u
n.org/egovkb/en-
us/Reports/UN-E-
Government-Survey-2016
Global Open Data Anual 94 Clasifica a los países con base en 14
Index disponibilidad y accesibilidad de (64/100)
información en 15 áreas: horarios
GODI 2016/17 en: transporte público, presupuesto, gasto
https://index.okfn.org/place/
público, resultados electorales,
registro empresas, mapa nacional,
zonas postales, datos emisiones
contaminantes, estadísticas Oficiales,
legislación.
Doing Business International Finance Anual desde 190 Medidores e Indicadores cuantitativos 53
2017 Corporation IFE - 2003. sobre 11 áreas del ciclo de vida que (70.9/100)
http://espanol.doingbusiness. Banco Mundial impactan su facilidad para hacer
org/~/media/WBG/DoingBusi
ness/Documents/Annual- negocios y regulaciones como
Reports/English/DB17-Full- protección de los derechos de
Report.pdf propiedad.
NRI Networked World Economic Forum Anual 143 Evalúa el impacto económico y social 64
readiness INdex. en el documento que se derivan del uso de las TIC a (4.1/10)
2015. "Global Information nivel global, y una evaluación
Technology Report" comparativa de la preparación y uso
http://reports.weforum.org/glo de las TIC uso de sus economías.
bal-information-technology-
report-2015/network-
readiness-index/

WEB index Fundación World Wide Anual desde 86 Evaluar la contribución de la WEB 36
2014. Web 2012 para el desarrollo y derechos humanos (57.1/100)
en el mundo
http://thewebindex.org/data/?i
ndicator=INDEX&country=LC
N

World Governce Banco Mundial Anual desde 200 Conjunto de indicadores que tanto 68
Index. 1996 agregados como desagregados (67,79/100)
2014. buscan medir la gobernanza

http://info.worldbank.org/gove
rnance/wgi/index.aspx#home
Waseda WASEDA University Anual desde 63 Llevar a cabo investigación sobre la 47
2015. Institute of e- 2005 evolución del gobierno electrónico en (49,36/100)
Government el mundo y clasificar a los países
http://e- encuestados sobre distintos criterios
gov.waseda.ac.jp/pdf/2015_
Waseda_IAC_E- en GE
Government_Press_Release.
pdf
Measuring the Unión Internacional de Anual 176 Contar con estadísticas regionales y 84
Information Society Telecomunicaciones - mundiales de penetración de TIC (5.36/10)
Report –UIT. 2017 UIT unificada así como indicadores de
https://www.itu.int/en/ITU- acceso a e-gobierno, acceso a banda
D/Statistics/Documents/publi
cations/misr2017/MISR2017_ ancha, suscripciones a líneas móviles
Volume1.pdf y fijas, uso internet.
Fuente: El Autor.

9. LA BAJA APROPIACIÓN DE CONOCIMIENTO Y TECNOLOGÍA COMO

CAUSA DE LA BAJA PRODUCTIVIDAD DEL PAIS.

596
Conforme con el documento CONPES 3866 de 2016 sobre “Política Nacional de
Desarrollo Productivo”1109, son tres las principales causas del bajo crecimiento de la
productividad en Colombia1110:

La primera causa son “fallas de mercado o de gobierno que impiden a las unidades
productoras ejecutar las acciones necesarias para aumentar su productividad”1111,
frente a la cual se proponen tres estrategias: i) mejorar las capacidades de las
unidades productoras de innovar y emprender, así como de absorber y transferir
conocimiento y tecnología; ii) cerrar las brechas de capital humano a través de la
articulación del Sistema Nacional de Educación Terciaria y un aumento en la oferta de
programas de formación para el trabajo; aumentando la eficiencia y efectividad en el
acceso a financiamiento, principalmente para la innovación y el emprendimiento y; iii)
cumplimiento de estándares de calidad por parte de los productores nacionales y la
inserción de los bienes y servicios colombianos en encadenamientos productivos
nacionales e internacionales; aumentar la participación de la economía colombiana en
el comercio internacional.

La segunda causa es “la disminución en el número de actividades económicas y

productos en los que el país es competitivo, y en particular, en el número de productos
relativamente sofisticados que son producidos y exportados por Colombia. Esta
reducción en la diversificación llevó a que el país haya concentrado sus exportaciones
en pocos productos de bajo valor agregado”1112; para resolver la ausencia de
diversificación y sofisticación se propone una estrategia de priorización de apuestas
productivas a nivel departamental; promoviendo activamente la transformación y

1109 La Política de Desarrollo Productivo se define como “un conjunto de instrumentos sectoriales y
transversales para resolver fallas de mercado, de gobierno y de articulación que inhiben el crecimiento
de la productividad o que dificultan los procesos de sofisticación del aparato productivo colombiano. Se
propone que la política se implemente durante un tiempo de 10 años (2016-2025), bajo el liderazgo del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El
Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio del Trabajo, el Servicio Nacional de Aprendizaje y el
Departamento Nacional de Planeación tendrán a cargo acciones específicas”.
1110 Cálculos del Departamento Nacional de Planeación con base en datos de The Conference Board

(2015).
1111 Ibídem.
1112 Ibídem.

597
diversificación del mercado hacia bienes y servicios más sofisticados y en los cuales
el país es competitivo.

La tercera causa es “la existencia de fallas de articulación entre el Gobierno nacional

y los Gobiernos regionales, entre el sector público y el privado, y entre diferentes
entidades del orden nacional; falta de claridad en las responsabilidades de cada actor
y la difícil coordinación conceptual y operativa entre ellos genera ineficiencias y
ausencia de definición de programas que podrían aumentar la productividad; en este
sentido se propone promover un entorno institucional que garantizará la sostenibilidad
de la política y la coordinación entre actores (públicos y privados, nacionales y
regionales) en el largo plazo. Para ello, el Gobierno nacional, en el marco del Sistema
Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, pondrá en
funcionamiento un esquema de planeación, seguimiento y evaluación de los
instrumentos de desarrollo productivo, y usará estos instrumentos únicamente para
resolver las fallas de mercado y de gobierno identificadas en las agendas integradas
de competitividad, ciencia, tecnología e innovación departamentales, que serán
construidas en el marco de las comisiones regionales de competitividad”1113.

Es preciso destacar que en el CONPES identifica “la baja actividad innovadora y de

emprendimiento, y dificultades para la apropiación de conocimiento y tecnología”
como una de las más importantes fallas de mercado o de gobierno que están limitando
en Colombia el desarrollo de los determinantes de la productividad, sofisticación y
diversificación.

“Según la Encuesta de Innovación y Desarrollo Tecnológico (EDIT) VII, solo el 7% del

monto invertido por las empresas en actividades de ciencia, tecnología e innovación
(ACTI) tiene como fin la transferencia de tecnología o adquisición de otros
conocimientos. En relación con la transferencia de conocimientos y estrategias
existentes, las capacidades y prácticas gerenciales representan una de las mayores
oportunidades para las empresas con menores niveles de desarrollo; sin embargo el

1113 Ibídem.

598
sector privado colombiano presenta una baja calidad gerencial con respecto a
parámetros internacionales, lo cual limita la absorción de conocimiento existente para
el desarrollo de negocios.

Una razón por la cual las empresas no hacen uso del conocimiento o no adoptan
tecnologías existentes es el bajo nivel de desarrollo del mercado de empresas
dedicadas a la interconexión entre quienes tienen conocimientos y quienes los
demandan. Lo anterior refleja fallas de coordinación para el desarrollo del mercado de
servicios de desarrollo empresarial (SDE)1114, que a su vez están relacionadas con
problemas de información. El 45% de las empresas innovadoras perciben como un
obstáculo para la innovación la escasa información sobre tecnología disponible. La
evaluación del Global Entrepreneurship Monitor (GEM) de 2015 para Colombia (GEM,
2016) identificó que el 69,6% de las empresas colombianas están utilizando
tecnologías de más de 5 años y el 81,9% de las nuevas empresas no usa tecnología
de punta en sus procesos productivos”1115.

Según el OCyT (2015), Global Entrepreneurship Monitor (2015) y Kantis H. (2015);

deben desarrollarse mayores capacidades en transferencia de I+D (cooperación),
financiamiento, habilidades para crear empresa (capital humano) y propiedad
intelectual.

Los recursos utilizados por las empresas para realizar sus inversiones son en su gran
mayoría recursos propios1116. “Se evidencia una baja dinámica de cooperación para
innovar entre las empresas y las entidades de soporte (p.ej. universidades y centros
de I+D), dificultando el flujo de conocimiento. Al respecto, el BID (2014) y Kantis H.

1114 “Los SDE constituyen un conjunto de mecanismos (tradicionalmente no financieros) orientados a

mejorar el desempeño empresarial, entre los cuales se encuentran actividades relacionadas con la
transferencia de conocimiento y tecnología” GOLDMARK, 1996.
1115
Documento CONPES 3866 de 2016.
1116 Información de la EDIT VII (2013 y 2014) indica que el 81,7% de los montos invertidos en ACTI por

las unidades productoras corresponden a recursos propios de las empresas industriales, que el 4,5%
de esos montos provienen de otras empresas del grupo y que apenas 12,5% de los mismos vienen de
la banca.

599
(2015), señalan que la brecha en I+D empresarial entre Latinoamérica y los países de
la OCDE se debe en 15,3% a fallas en el desarrollo financiero (crédito del sector
financiero), en 23,7% a fallas en la acumulación de conocimiento y en 25,8% al talento
humano”1117.

El CONPES plantea “un plan de acción a efecto de promover el desarrollo de la oferta

y la demanda de servicios de transferencia de conocimiento y tecnología. Para el
efecto el Gobierno nacional, implementará el Programa nacional de escalamiento de
la productividad, que se enfocará en (i) el mejoramiento de las capacidades
gerenciales a través del diagnóstico e implementación de un plan de mejora; (ii) el
diagnóstico del estado actual de la tecnología de la empresa; y (iii) el acompañamiento
para la adaptación y absorción de conocimiento y tecnología. Este programa atenderá
a 8.334 empresas y apoyará el entrenamiento de 950 especialistas en productividad.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el DNP, con el acompañamiento
técnico del Ministerio de TIC, implementarán un sistema para el descubrimiento y
aprovechamiento de tecnologías aplicables (DATA), que permita, mediante
herramientas de consulta de información en bases de datos nacionales e
internacionales, redes de profesionales en servicios de desarrollo empresarial y la
oferta pública de instrumentos apoyo a la innovación, la conexión entre la oferta y
demanda de soluciones tecnológicas y su implementación en el sector privado; esta
plataforma tecnológica será interoperable con otras plataformas relacionadas”1118.

10. e-Gobierno y el Big Data.

“Desde 1997 se reconoce en Colombia que las TIC aumentan la eficiencia de la

administración y facilitan la provisión de servicios gubernamentales. A mediados de
la década del 2000, el cambio de paradigma de servicios centrados en el Gobierno
a servicios centrados en el ciudadano da lugar al concepto de Gobierno Electrónico
como estrategia que emplea las TIC para generar beneficios sociales (OCDE,

1117
Documento CONPES 3866 de 2016
1118
Ibídem.

600
2009). Las temáticas específicas de la estrategia de Gobierno Electrónico
correspondientes a digitalización, datos abiertos, interoperabilidad e intercambio de
datos, son el punto de partida para la explotación de datos, porque producen las
condiciones iniciales de generación, recolección, agregación y compartición de
datos digitales entre las entidades del sector público, de estas hacia el sector
privado, los ciudadanos y la academia, y viceversa”1119.

Con la expedición del Documento CONPES 3920 del 17 de abril de 20181120, sobre
política para la explotación de datos (Big Data), “las normas que se ocupan de la
disposición de cadenas de trámites que favorecen la disminución de trámites al
ciudadano, así como el intercambio de información entre entidades públicas se
convierten en antecedentes para la explotación de datos porque complementan los
esfuerzos de implementación del Gobierno Electrónico, orientados a contar con las
condiciones iniciales de disponibilidad de datos e interoperabilidad, que permiten el
aprovechamiento de estos”.

Este CONPES pone de manifiesto algunas dificultades que se le presentan al

avance del e-Gobierno, de una parte, para la implementación del Gobierno
Electrónico se requería “una articulación con el régimen de gestión documental, a
efecto de remover las barreras existentes y crear incentivos para la provisión de
datos públicos digitales. No obstante, persisten retos para lograr niveles altos de
digitalización (51% a 2017 DAPN), datos abiertos y de interoperabilidad. La
modernización de los archivos públicos, la simplificación de trámites y procesos
depende del elemento transversal de la gestión de las entidades: “la digitalización”,
teniendo en cuenta que la producción de datos digitales es la condición inicial para
la generación de valor social y económico con este activo”.

En este sentido, destaca el CONPES, “el reto que debe superarse es la

desarticulación entre las funciones de conservación archivística, que son propias de

1119 Documento CONPES 3920 del 17 de abril de 2018.

1120 https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3920.pdf

601
la política de gestión documental, con la automatización progresiva de procesos y
procedimientos, que al mismo tiempo conlleve a la producción de datos públicos
digitales, como elemento que hace parte de las acciones para el aumento de la
eficiencia administrativa y el Gobierno Electrónico”1121.

Por otra parte, el capital humano requerido para la explotación de datos “no se limita
a los profesionales en TI, haciéndose necesarios perfiles cualificados en todo el
ecosistema. En este sentido, el Banco Mundial (2015) encontró que, si bien
mediante el programa para la excelencia se han capacitado miles de funcionarios
en temas relacionados con e-Gobierno, entre las materias impartidas no se
encuentra capacitación en ciencia de datos, excepto aspectos incluidos en algunos
cursos, como el de seguridad en el manejo de información”1122.

1121
Documento CONPES 3920 del 17 de abril de 2018.
1122
Ibídem.

602
 CONCLUSIONES GENERALES.

Conclusiones Capítulo 1.

1. Las TIC son la puerta que se abre en 2 sentidos, hacia dos mundos diferentes,
y según el posicionamiento del Estado será posible que éstas giren, potencializando
la globalización al servicio de unos pocos o al servicio de todos. Resulta clave
entonces el fortalecimiento del Estado, como ente de cohesión social, mediador entre
lo público y lo privado, catalizador político, regulador económico, que impulse la
tecnología, la innovación, la interoperabilidad (tecnología popular) y el desarrollo
económico, social y cultural justo e inclusivo y garantice una mayor democracia,
redistribución del ingreso, y logre un diálogo abierto y canales de comunicación con la
ciudadanía, hacia la recuperación de confianza Estado/Ciudadano.

Este fortalecimiento implicará compromiso con la cooperación e integración regional;

incorporando para ello en su gestión pública, modelos de organizaciones virtuales
basadas en el uso intensivo, incluyente y permanente de Internet y las TIC, que
reduzcan las grandes brechas de conectividad, de género y educativas y soporten la
economía digital de mercado impactando también el sector productivo, lo que significa
oportunidades de empleo para las nuevas generaciones.

Sin embargo el conocimiento actualmente no es realmente compartido por las

gerencias y élites hegemónicas que no desean compartir su autoridad y poder; e
influyes directamente sobre el Estado y esto acontece ante la indiferencia de las bases
sociales de las comunidades que no parecen dispuestas, ni capacitadas, ni
comprometidas con una acción y reivindicación política común, sino que reaccionan
de forma pasiva (reclamando o quejándose), convirtiéndose en una democracia de
espectadores y consumidores.

2. Sin embargo un Estado computarizado débil, que sirve a distintos intereses,

generales y particulares, no puede funcionar sin datos, y en la información y el
conocimiento reside el poder, por lo que debe volverse indiscreto, vigilando a los

603
ciudadanos y a las organizaciones. El Estado evolucionó hacia un nuevo papel de
organización vigilante que requería una actividad informativa creciente, para controlar
la “complejidad organizada” mediante una tecnología intelectual, como catalizador de
la “sociedad de la información”.

El uso de la psicopolítica como técnica de poder del capitalismo neoliberal,

convierte la psique en su mayor fuerza de producción, que recurre a la red digital,
a un sistema de dominación que, en lugar de emplear el poder opresor, utiliza un
poder seductor, inteligente (smart), que consigue que los hombres se sometan por
sí mismos al entramado de dominación. El neoliberalismo estable e inquebrantable
aísla a cada cual y convierte al trabajador en empresario de sí mismo, que se explota
de forma voluntaria y apasionada, dentro de una libertad imaginada que le impide
la resistencia; que le impide pensar en el otro, concebir modelos de gobernanza
abierta y colaborativa, para, con y a través de los ciudadanos, es un sujeto de
rendimiento neoliberal, seducido por la red pero que con cuya libertad y comunicación
ilimitadas se convierten en control y vigilancia total.

3. La globalización del derecho no significa la eliminación de los sistemas jurídicos

nacionales, sino su complementación, adecuación y armonización con diferentes
órdenes jurídicos de carácter regional, estatal, supraestatal y global. La globalización
no debe significar la desaparición del Estado/nación, sino su transformación y
adecuación.

4. La globalización hegemónica nos hace partícipes de un modelo de Smart City

de escala planetaria, que promueve, de una parte, un e-Gobierno en una Sociedad de
la Información, donde el usuario/beneficiario final es un espectador pasivo que recibe
lo que el aparato administrativo Estatal le ofrece (en materia de servicios), e indiferente
ante la posibilidad de un Gobierno Abierto que quiebre la brecha digital a efecto de
aumentar la participación ciudadana, que le podría conducir a un estadio superior de
democracia en una sociedad del conocimiento, bajo la filosofía y principios de una
globalización contra-hegemónica.

604
Y aunque el desarrollo tecnológico de la ciudad inteligente (en municipio, país o
comunidad) del neoliberalismo, cuida de no perder posiciones de control y mando,
queda sobre la mesa la pregunta sobre el control que esa ciudad inteligente ejercerá
sobre los sectores más excluidos de la sociedad; sobre ese más de 50% de la
población mundial que no está en la RED. De otra parte, la ciudad inteligente
neoliberal se contrae ante el efecto del cierre de fronteras físicas y tecnológicas de
países poderosos que vuelven a esquemas nacionalistas y se muestran renuentes al
principio de colaboración y consolidación de estrategias de promoción económica, tal
como el Mercado Único Digital o a la reutilización de la información para efectos de
lograr accesibilidad en un esquema de Open Data, o uso social y no comercial del Big
Data.

5. Es cierto que ciencia, tecnología e innovación han servido para que muchos
países sean agentes en la mejora social, económica y sostenibilidad; sin embargo
éstas herramientas han servido más para ampliar el poder de las élites económicas y
políticas a nivel mundial y de cada Estado; es decir, las TIC han sido utilizadas como
herramienta de control social, poder económico y dominio político para uso de
organismos estatales, en beneficio de la empresa privada (multinacionales y la banca),
que se han apropiado y usufructúan el recurso más valioso de la humanidad: su base
de conocimiento, la cual estará al servicio del mercado; y que si los ciudadanos no
recobramos o sustraemos los conocimientos avanzados del control de las élites y lo
vinculamos con los sectores populares de cada ciudad o región, no se podrá concretar
una participación real en la economía digital con información para la toma de
decisiones y así avanzar en proyectos de un Gobierno Abierto, de colaboración
mediante interoperabilidad, democratización de información y redistribución de la
riqueza.

6. Desde los años 90 se hizo evidente la necesidad de controlar la RED, esa

nueva realidad socio-tecnológica que de la mano del fenómeno del internet quiebra
las fronteras nacionales, brindando a cualquier persona acceso y reutilización de la

605
información pública y privada. Ante esta nueva realidad, la estructura social, jurídica y
administrativa de las sociedades viene cambiado y busca a toda costa normalizar la
actividad de la RED, por eso por ejemplo, la preocupación por el desarrollo de la
normativa internacional sobre ciberseguridad, no solo apunta al control del
cibercrimen; sino que es también la forma de regular formal, técnica y jurídicamente
los derechos electrónicos y la participación democrática de todas las personas
digitales convertidos en seres virtuales e invisibles, es la necesidad de identificar y
ubicar en la RED a cada personal, su código, su IP, para hacerlos miembros
integrados y controlados a la sociedad de la información en un Estado Tecnológico de
Derecho. No se trata de volver la mirada al hombre, aquí no hay ningún
antropocentrismo; la seguridad de la población ha sido siempre marginal para las élites
de poder, y por ello vive desinformada, ahogándose en caudales de datos; la
seguridad aplica le interesa a las élites para el mantenimiento de la institucionalidad y
los sistemas de poder estatal y privado.

7. Debemos trabajar no solo en el fortalecimiento del e-gobierno hacia la fase de

e-participación, sino propender por la construcción de un Gobierno Abierto donde las
empresas, organizaciones de la sociedad civil (OSC) y los ciudadanos pueden saber
cosas -obtener información relevante y comprensible-; conseguir cosas -obtener
servicios y realizar transacciones desde y con el gobierno-, y crear cosas -participar en
el proceso de toma de decisiones. El gobierno abierto es transparencia, colaboración
entre actores públicos y privados, es participación ciudadana, rendición de cuentas,
es lo que garantiza una mejor democracia, creciente economía y mejora de los
servicios públicos inteligentes.

La clave está en la participación ciudadana que posibilita otra forma de construir

sociedad, y que surge de la interacción dinámica que las personas desarrollan a través
de conectarse y operar en red, y poder afirmar que ya no hay tareas privativas,
exclusivas y excluyentes del Estado; que existen nuevas posibilidades con la
participación y la generación de nuevo conocimiento, que el papel de las nuevas
tecnologías de naturaleza social (incluyendo las apps, redes sociales, herramientas

606
de geolocalización, tecnologías móviles, etc.) permiten mejorar las capacidades de las
administraciones públicas y ampliar su espectro de trabajo rompiendo barreras
geográficas y organizativas. Tecnologías sociales que generen dinámicas de
innovación más abiertas, colaborativas y centradas en las personas.

8. Los países más pobres alcanzarán a los más ricos en la medida en que logran
llegar al mismo nivel de conocimiento tecnológico, de calificaciones, de educación y
de las competencias. Este proceso de convergencia tecnológica puede verse
favorecido por la apertura comercial, pero se trata fundamentalmente de un proceso
de difusión de los conocimientos y de compartir el saber -el bien público por
excelencia-, y no de un mecanismo de mercado; esta hipótesis, según PIKETTI,
podríamos llamarla “el ascenso del capital humano; el avance hacia la racionalidad
técnica que conducirá mecánicamente al triunfo del capital humano sobre el capital
financiero”. Frente a esto habrá que decir, que si bien la tecnología debe ser
necesariamente democratizadora, en las dos últimas décadas, un gran número de
aplicaciones informáticas importantes que mejoran la productividad han contado con
sistemas de datos altamente centralizados que resultaron exitosos porque todas sus
piezas conforman una arquitectura única dictada desde los niveles superiores.

Conclusiones Capítulo 2.

9. En la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información -CMSI- de 2003

se establecieron 11 principios para la construcción de una Sociedad de la Información
integradora; entre los cuales tenemos: la promoción de las TIC para la toma de
decisiones; infraestructura de la información y las comunicaciones; acceso a la
información y al conocimiento; creación de capacidad, alfabetización y educación
universal; fomento de confianza y seguridad en la utilización de las TIC; marco de
política y reglamentación; reconocimiento y respeto a la diversidad e identidad
culturales, lingüística; libertad de la información; dimensión ética de la Sociedad de la
Información y cooperación internacional y regional. Se avanza en estos principios pero
no decididamente, su cumplimiento no solo exige esfuerzo y cooperación, aún más si

607
se trata de regiones heterogéneas, sino que se requiere voluntad política de los países
líderes para su concreción.

La construcción de una Sociedad de la Información integradora requiere de

solidaridad, asociación y cooperación entre los gobiernos y demás interesados, esto
es, sector privado, sociedad civil y organizaciones internacionales; colaborar y
compartir experiencias con otros, es la manera más inteligente de trabajar, pero la
cooperación sin voluntad política no es tarea fácil. Del sector privado depende la
evolución con mayor crecimiento económico y poder de decisión en una sociedad de
la información y el conocimiento; es decir, las TIC presentan la apariencia de hacer un
mundo cada vez más abierto y participativo, por virtud de las posibilidades de acceder
a la red y a la democratización de la información.

10. La “Declaración de la Granja” en Segovia (España) de 2010 y tantas otras

conferencias y declaraciones refuerzan el enunciado de la CMSI- 2003, respecto de
que la Sociedad de la Información prestará especial atención a las necesidades
especiales de los grupos marginados y vulnerables de la sociedad: migrantes,
desplazados, refugiados, desempleados, minorías; tercera edad, discapacitados;
países en desarrollo, insulares en desarrollo, en desarrollo sin litoral, pobres y
endeudados, ocupados y en conflicto; con el objeto de mejorar las condiciones socio
económicas, con estrategias basadas en acceso a banda ancha y cerrando la brecha
digital, la pregunta es en qué punto estamos?. El ciudadano debería ser el centro de
todas las implementaciones de la Sociedad de la Información; pero solo parece estar
presente en las estrategias de e-gobierno que se relacionan con el uso y aplicación
de las herramientas tecnológicas en los servicios públicos para mejorar procesos y
servicios desde una perspectiva instrumental y orientada a la eficiencia; simplificación
y optimización de trámites en procesos de modernización de las Administraciones
Públicas.

En la Declaración de la CMSI+10 (abril de 2014), relativa a los resultados de la Cumbre

2003, se revela que existen resultados dispares en la reducción de la brecha digital,

608
si bien el acceso a la información y el conocimiento se ha ampliado y profundizado en
la última década gracias a los avances tecnológicos en materia de conectividad,
penetración móvil, acceso en banda ancha, nuevas plataformas y aplicaciones, y la
computación en la nube, se han reconocido como fundamentales la cooperación
regional e internacional y los programas de capacitación; se reconoce que más de la
mitad de la población mundial sigue sin estar conectada a Internet, por lo que es
necesario solventar los problemas de infraestructura de la información y la
comunicación, se reconoce la necesidad de ayudar a los países en desarrollo a
ampliar la infraestructura de banda ancha, lanzar y apoyar la conservación,
digitalización y el archivado digital de patrimonios culturales y documentales y de
información digital original.

11. Conforme con el ranking bianual -EGDI (Índice de Desarrollo de Gobierno

Electrónico) de 2016 de las Naciones Unidas, sobre los 193 estados miembros de la
ONU, que valida el nivel de digitalización, los progresos en la prestación de servicios
públicos online, la e-participación, el capital humano; las telecomunicaciones,
infraestructura y conectividad y la disponibilidad de datos de gobierno abiertos;
muestra que el 51.2% de los países a nivel mundial tiene una clasificación media y
baja, quizá la pregunta o el cuestionamiento deba dirigirse hacia la efectividad de la
cooperación regional e internacional.

El ranking EGDI 2016 evidencia el gran atraso del continente africano en e-gobierno,
y las diferencias sustanciales de disponibilidad de banda ancha a nivel regional. Existe
el consenso mundial de que la red de información óptima debe construirse sobre los
principios de: inversión privada, competencia, regulación flexible, acceso abierto y
servicio universal. Sin embargo nos movemos en 2 planos distintos a nivel mundial;
de una parte en los países de América Latina y el Caribe y África las estrategias se
enfocan principalmente hacia problemas básicos, en la infraestructura, acceso y
conectividad a las TIC; mientras la discusión en Europa y Estados Unidos se centra
sobre temas más avanzados, como la privacidad, confianza del consumidor y la
legalidad de las actividades digitales.

609
12. La tecnología avanza rápido, los organismos del Estado avanzan también pero
con un gran desfase en su evolución; ésta razón ha sido clave en el interés constante
de la modernización de las Administraciones Públicas. Frente al presupuesto de que
el derecho no evoluciona al mismo ritmo que la tecnología, nos encontramos con el
compromiso de una globalización neoliberal que impulsa a que el sistema de
normalización se adapte a las necesidades de mercados en rápida evolución,
especialmente, en el ámbito de los servicios; la agilidad en la modernizar la
normalización de las TIC favorece una implantación más rápida de las nuevas
tecnologías y aplicaciones y contribuir así a la competitividad de la economía. Un
factor importante de éxito reside en la formación permanente, así como en el soporte
y asistencia. Otro aspecto clave reside en lograr un marco normativo adecuado para
sustentar las implementaciones; lo que se podría traducir en la globalización del
gobierno electrónico y por ende en un desplazamiento hacia el nivel mundial de
herramientas de regulación que han perdido eficacia a escala nacional o regional, que
de paso genera debilitamiento progresivo de los Estados-nación.

Es pertinente igualmente destacar los conflictos normativos (comercio y

medioambiente1123, comercio y derechos sociales, comercio y sanidad pública), que,
además de alargar los debates clásicos sobre los efectos sociales de las políticas de
estabilización macroeconómica, destapan la cuestión del arbitrio entre objetivos
igualmente legítimos en un sistema de gobernanza sectorial en el que los grandes
temas de la interdependencia se confían a una institución internacional especializada.

Sin embargo nos podríamos encontrar frente a normas e instituciones internacionales

cuestionadas por parte de los países en desarrollo, que tienen dificultades para
aceptar que los países industrializados mantengan el poder y den privilegio a sus
propios intereses; así como de una sociedad civil para quien el sistema de gobernanza

Temas del clima y de la biodiversidad, son tratados en prioridad bajo conceptos como el de “Bien
1123

público mundial”, lo que nos lleva a una intensificación de la inquietud relativa al medioambiente
mundial.

610
internacional se ha convertido en el verdadero centro de poder, resistiéndose a sus
principios y procedimientos”.

Tal vez necesitemos menos organizaciones mundiales, éstas que organizan los foros
y las conferencias, de los cuales a veces nadie recoge lo acordado, ni lo transforma
en decisiones; tal vez necesitamos más de la sabiduría de la ciencia que no apetece
del lucro, mira el porvenir y nos advierte lo que sucederá; quizá necesitamos más
reglas globales que respeten los logros de la ciencia y el conocimiento; quizá
necesitamos de los hombres de ciencia como concejeros de la humanidad que ayuden
a crear acuerdos planetarios (normalización) para el mundo entero para lograr
solidaridad con los más necesitados; quizá necesitamos movilizar las grandes
economías no para crea descartables, sino para crear bienes útiles contra la pobreza
mundial.

Conclusiones Capítulo 3.

13. Los archivos y expedientes, incluido los electrónicos, constituyen la memoria

administrativa de largo plazo; son la principal fuente de información y conocimiento
para cualquier Administración Pública. Las Administraciones con mayor acumulación
de información y conocimiento son sociedades avanzadas, sin embargo son
Administraciones caracterizadas por su necesidad de datos, de información
documental procesada y programada con fines de control social. Los documentos de
archivo van adquiriendo nuevos significados a través del tiempo y el espacio; los
archivos como patrimonio no deben hablar con la única voz del Gobierno y la
Administración, sino con las voces de todos los sectores, incluidos los socialmente
marginados y los económicamente desfavorecidos para reflejar la diversidad y la
complejidad de la sociedad; Nada de lo que hombres de Estado y las instituciones
archivan es imparcial o neutro.

14. El crecimiento exponencial de grandes cantidades de contenidos e

información digital desborda la capacidad de gestión de cualquier organización, por

611
lo que su reto es ser capaz de enfrentarse al manejo y control de toda la información
que le sea necesaria, lo que se revertirá en productividad y competitividad en un
mercado global. En este sentido se destaca la importancia del diseño del sistema de
gestión documental, para establecer las estrategias y metodologías para valorar,
describir y preservar los documentos de archivo. Para permitir la adecuación de la
gestión documental a los nuevos retos que las organizaciones y la sociedad de la
información, entre ellas, adaptar las funciones del archivo a las exigencias de los
ciudadanos; resultan óptimo la existencia de canales de difusión de los fondos
archivísticos o de documentos digitalizados con la participación colaborativa activa de
los usuarios a partir de los portales web donde podemos identificar funcionalidades
innovadoras.

La implantación de un sistema de innovación en los Archivos con investigación y

desarrollo (I+D+i), permite aumentar la productividad, mejorar la calidad y ampliar la
capacidad de anticipación del Archivo a las necesidades tecnológicas y organizativas
que la archivística y la gestión de documentos plantean a las organizaciones y
requieren los usuarios, mejorando la reputación de la organización, excelencia del
servicio y motivación de empleados.

15. Los sistemas de gestión documental tienen aún un enfoque local, a pesar que
la problemática común a resolver es la misma en las administraciones públicas, es
preciso definir los estándares mínimos, que incluya el tratamiento automatizado de la
información a partir del sometimiento a estándares de interoperabilidad, teniendo
presente que una gestión documental acertada se realiza en un entorno hibrido, donde
se utilizan simultáneamente el soporte papel y el electrónico. La adaptación de la
gestión documental desde la perspectiva de la innovación tecnológica en la
tramitación de los procedimientos y las actuaciones administrativas requiere
centralización de políticas, de lo contrario difícilmente se podría adaptar a las
necesidades específicas de cada uno de los usuarios, esta centralización podría
asegurar la interoperabilidad de las aplicaciones y los sistemas de información. La
estructura y la organización normalizada de los metadatos es un prerrequisito

612
indispensable para la interoperabilidad. Los metadatos permiten la recuperación y el
acceso a los documentos, la identificación de los documentos dentro de una
agrupación y la aplicación de políticas de seguridad, conservación y eliminación; lo
que facilitará hacia el futuro la interpretación histórica del documento.

16. La nueva visión de documentos electrónicos en la e-administración, ponen en

entredicho conceptos respecto de las características del documento y archivo, como
autenticidad, unicidad, conservación, valor probatorio y legal, propios de la era del
papel; esto hace que la gestión pública cambie sustancialmente en relación entre
gobernantes, administración y ciudadanos. La e-Administración implica un mayor
control, y una gestión eficaz del tratamiento de los documentos públicos; que implica
normalización con el fin de lograr un uso generalizado y garantista que transmita
confianza entre la población y satisfaga presupuestos de calidad, transparencia y
rendición de cuentas.

Sin embargo desde lo jurídico, lo normativo y lo doctrinal, la despreocupación ha sido

la nota general por lo que respecta a la gestión documental de la actividad
administrativa, que en el actual proceso de modernización tecnológica de la actividad
administrativa, con nuevos problemas, retos y desafíos que conlleva la utilización de
medios electrónicos y de relaciones con los ciudadanos ha supuesto una revitalización
del documento administrativo.

Ante estas deficiencias regulatorias en el régimen del archivo y del expediente

electrónico en el derecho administrativo de la sociedad de la información y el
conocimiento, existe en el ámbito internacional normatividad, lineamientos, criterios, y
estándares sobre archivo y documentación electrónica que puede adaptarse en
cualquier entorno organizacional. Debe consolidarse e integrarse las disposiciones
legales sobre la información en un solo cuerpo normativo, adaptándolas a las
particularidades tecnológicas del régimen de los documentos administrativos
electrónicos, a efecto de que las personas tengan acceso, evitando de paso que las
garantías jurídicas se conviertan en obstáculo que impida temas como la reutilización,

613
respecto por ejemplo, de los datos de carácter personal, cuando la información clave
puede extraerse del contexto original y de manera fragmentaria sin afectar a los
terceros.

17. Los costos de servicios de acceso a los documentos electrónicos son

inevitables, no deberían tener reparos. Sin embargo más allá de ello se debe planificar
las necesidades futuras de acceso a los documentos electrónicos; pero ¿Los
organismos si están enfocados lo suficiente en la preservación de los documentos
digitales? Las administraciones cercanas a los ciudadanos deben tener claro que
descuidar los archivos es obstaculizar el ejercicio de los derechos ciudadanos.

18. Si bien históricamente se han conservado los documentos en papel, es

evidente que el espacio de almacenamiento es uno de los principales problemas que
tienen los responsables de los documentos; sin embargo la digitalización no resuelve
sino mantienen los problemas, pues implica la conservación de los soportes donde
esta almacenada la información, así como las aplicaciones que se utilizan para su
resguardo para la consulta posterior. Los inconvenientes que presentan los soportes
electrónicos son que necesitan de la tecnología para codificar como decodificar la
información contenida en ella, ya que aunque la información codificada no se altera,
si puede variar el equipo y la aplicación concreta que nos permite interpretar la
información codificada.

Conclusiones Capítulo 4.

19. En las dos últimas décadas, las administraciones públicas europeas han
invertido en TIC para modernizar su funcionamiento interno, reducir costos y mejorar
los servicios que ofrecen a los ciudadanos y las empresas. Sin embargo a pesar de
los importantes avances ya realizados y los beneficios obtenidos, las administraciones
siguen enfrentándose a importantes obstáculos a la hora de intercambiar información
y colaborar por vía electrónica. Estos obstáculos incluyen las barreras jurídicas, los
procesos empresariales y los modelos de información incompatibles, así como la

614
diversidad de tecnologías utilizadas. Esto se debe a que, tradicionalmente, los
sistemas de información del sector público se creaban independientemente entre sí,
y no de forma coordinada. La diversidad de configuraciones institucionales en toda
Europa añade otra capa de complejidad.

20. Hace más de tres lustros que la interoperabilidad se viene afirmando como
prioridad impostergable para alcanzar las metas del e-Gobierno; nadie cuestiona su
necesidad y deseabilidad, aunque se conocen las dificultades. Sin perjuicio de los
esfuerzos realizados, hoy se percibe que la apropiación de la interoperabilidad
continúa siendo baja (existen casos exitosos, aislados y no siempre reproducibles);
que las inversiones no han mostrado aún retornos satisfactorios; que en muchos
contextos no se manifiestan avances tangibles; que no se conocen muchos planes
integrales para avanzar sistemáticamente en su generalización; y que existen
servicios interesantes realizados por fuera de lo que propone el estado del arte.

21. Ningún proceso de mejora del accionar del Estado, a través de medios
electrónicos, podría llevarse sin algún grado de interoperabilidad. El motor del e-
Gobierno, desde lo tecnológico, que mueve a la ciudad inteligente de la Aldea Global
tiene un denominador común: la interoperabilidad, que mejora los procedimientos, que
se traduce en información cualificada, en datos estandarizados que mejorarán el
servicio público. Con interoperabilidad es posible que diferentes servicios sean
interconectados a través de una interface para interactuar entre sí. La
interoperabilidad es un modelo estándar y homogéneo con una e-Administración para
el desarrollo de servicios inteligentes.

22. La Interoperabilidad no es sólo una herramienta técnica (neutra), es un

concepto multidimensional que desde lo técnico requiere de temas referentes a la
infraestructura existente en el país, el nivel de penetración de Internet, la densidad
telefónica, la velocidad del cambio tecnológico y la inversión en banda ancha; y desde
lo operativo requiere colaboración, alianzas, integración y coordinación entre
organismos en todos los niveles de la gobernanza. Esto también comprende la

615
colaboración y la alianza con el sector privado y las organizaciones de la sociedad
civil.

23. La interoperabilidad, a nivel comunitario en la Agenda Digital de la Comisión

Europea, ha sido declarada de “interés público”, en la medida que se ahondó en la
discusión entre el derecho a la protección jurídica de autor del software de
interoperabilidad cuyo beneficiario tendría una posición de dominio de mercado, y por
otra parte, el derecho a la libre competencia que tienen aquellos que tendrían derecho
a la información sobre el software interoperable. (ej.: el caso norteamericano Google
v. Oracle)

Esta discusión que si bien no se encuentra superada totalmente en Europa, ni EEUU,

se concluye que las interfaces que obedecen a requisitos esenciales de
funcionamiento, comportamiento y comunicación entre dos o más elementos del
programa, que son las relevantes a efectos de alcanzar la interoperabilidad, no son
obras originales y por lo tanto, no están protegidas por derecho de autor. Por el
contrario las interfaces de usuario, que responden a razones de diseño, puede
protegerse, como obra independiente si constituye “una creación intelectual propia de
su autor”. La interoperabilidad solo encontrará una solución de equidad cuando los
legisladores rechacen las políticas legislativas que permiten la concesión de derechos
de propiedad intelectual generadores de grandes desequilibrios y se comprometan
con una política de innovación abierta y multifacética

24. Son los gobiernos lo que deben apoyar las iniciativas hacia la interoperabilidad,
pero es la sociedad participativa, hasta ahora ajena a estos temas, la que debe
reconocer y defender los beneficios de la interoperabilidad; que no se articula con la
sola incorporación de tecnología que transforme drásticamente pautas de
funcionamiento asimiladas a través de décadas de accionar burocrático y que por el
contrario, es necesario aprender a construir las herramientas necesarias para llevarlo
adelante; sin embargo entendemos la dificultad de estar frente a una conducción

616
política a la cual no le interesa desarrollar herramientas que si bien generan
optimización de servicios, implican también transparencia de la gestión.

Respecto a Latinoamérica.

25. En Latinoamérica la falta de integración regional es la principal barrera. Se debe

institucionalizar el debate regional sobre el acceso y reutilización de la información. Es
difícil que se consigan resultados sostenibles si no existen estándares que normalicen
y vinculen los procesos. Por ello el problema Latinoamericano va más allá de la
complejidad del conocimiento compartido, de la estandarización de la información en
lo técnico, normativo y su interoperabilidad, se precisa un acuerdo político previo, con
un soporte financiero y económico para un futuro común; se trata en un primer
momento de un asunto inherente a la gestión y a la política, al reconocimiento, no a la
tecnología

26. Bases y plataforma de interoperabilidad de la UE han sido referente en los

avances de e-gobierno de los países latinoamericanos; evaluar la posibilidad de
promover la cooperación con países latinoamericanos, mediante ONG´s,
universidades u organismos internacionales, a efecto de avanzar en un trabajo
estratégico de diagnóstico frente a la viabilidad de adaptar técnica y económicamente
la plataforma europea para Latinoamérica. Lo anterior garantizaría la optimización de
la gestión y de los recursos financieros, evitando la proliferación innecesaria de
equipos, la repetición de investigaciones y la multiplicidad de enfoques que cada país
ha adoptado en su desarrollo propio de su plataforma. Esta propuesta nace
condicionada a la actual situación de polarización que cubre el territorio. La existencia
de realidades socioeconómicas divergentes, desarrollos tecnológicos diversos y
variables voluntades políticas de colaboración no permiten la coexistencia de
mecanismos y de espacios de diálogo y concertación para definir la metodología guía
de adopción de estándares, a efecto de avanzar en la compatibilización /integración
de los sistemas tecnológicos, semánticos y organizativos, respaldada a su vez con
una política estatal que garantice la intimidad y privacidad de los ciudadanos.

617
27. Cada país latinoamericano mantiene soluciones con limitada interoperabilidad
en temas específicos, lo que se constituye en una barrera electrónica que fragmenta
el mercado interior, y que con la disparidad de cada ordenamiento jurídico impide
intercambios transfronterizos de información entre sus administraciones. Para el buen
funcionamiento y la interoperabilidad de las administraciones públicas, es importante
que las soluciones tengan en cuenta las necesidades de las administraciones
regionales y locales (la gobernanza). Alcanzar la interoperabilidad regional presupone
las siguientes acciones: i) constituir mecanismos y espacios de diálogo y concertación;
ii) definir la metodología de adopción de estándares; iii) adoptar un marco de medición
de logros de e-Gobierno e interoperabilidad; iv) iniciar la construcción de la
interoperabilidad regional con base en soluciones concretas que sirvan a todos los
países de la región; v) promover una política estatal clara que garantice la intimidad y
privacidad de los ciudadanos.

28. Las soluciones de interoperabilidad establecidas o mejoradas se basarán en el

intercambio de experiencias así como en el intercambio y la promoción de las mejores
prácticas. No hay que construir soluciones que no sean interoperables, esto se
constituye en una barrera electrónica que fragmenta el mercado interior y le impide
funcionar adecuadamente.

29. La disparidad de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros impide

intercambios transfronterizos de información entre sus administraciones. Las bases
para una estrategia de interoperabilidad deben ser elaboradas considerando la
existencia de realidades socioeconómicas divergentes, desarrollos tecnológicos
diversos y variables voluntades políticas de colaboración; se trata de una guía de
actuación para los países involucrados de forma que la observación y seguimiento de
sus directrices generales permita avanzar en la compatibilización/integración de sus
sistemas tecnológicos, semánticos y organizativos.

618
30. Dadas las implicaciones de costo y de tiempo en la construcción de una red
central de alta velocidad que conecte otras redes independientes de velocidad inferior,
es posible que los gobiernos opten por una red central de telecomunicaciones privada
ya existente, por lo general una a cargo de una empresa prestadora de servicios de
telecomunicación de gran tamaño. Con esta alternativa, el gobierno confía la
seguridad de la red al operador, quien también asumirá los costos de mantenimiento
periódico de la red, la asistencia técnica y los riesgos de un posible sabotaje a la red.
Para minimizar los riesgos en materia de seguridad, los gobiernos que opten por
operar con una red central privada tendrán que establecer medidas específicas de
seguridad, incluidos cortafuegos, programas informáticos de detección de intrusos,
cifrados y redes de seguridad para los organismos gubernamentales que requieren
altos niveles de seguridad.

Conclusiones Capítulo 5.

31. Colombia cuenta desde 1968 con un antecedente institucional en materia de

políticas de modernización para preparar la inevitable sistematización electrónica de
todos sus procesos de información en el futuro. A partir de la Constitución Política de
1991 se garantiza el acceso a los ciudadanos a las comunicaciones, la educación
como el acceso al conocimiento, el derecho al habeas data y a la protección de datos
de las personas, a la investigación y a la transferencia de tecnología para incrementar
la productividad.

32. Desde la expedición en el año 2000 de la Agenda de Conectividad o “El Salto

a Internet”, se ha buscado masificar el uso de las TIC para aumentar la competitividad
del sector productivo, modernizar las instituciones públicas, socializar el acceso a la
información, proveer al Estado de conectividad y apoyar el servicio al ciudadano.

33. Colombia adoptó el plan de acción de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la

Información de Ginebra (2003) y Túnez (2005) y el Plan de Acción sobre la Sociedad
de la Información de América Latina y el Caribe eLAC2010 (2008), en tal sentido se

619
define la estrategia en la implementación de 3 grandes actividades: servicios de
Gobierno en Línea, infraestructura tecnológica y la Intranet Gubernamental que
implica la plataforma de interoperabilidad.

El Gobierno desarrolló la Intranet Gubernamental -IG, como una estructura

tecnológica para interconectar e integrar las entidades para compartir recursos,
intercambiar información y soluciones, realizar procesos y actividades conjuntas,
desarrollar trámites y servicios en línea, y facilitar el acceso de todos los ciudadanos
a su información y servicios. La IG está compuesta por la Infraestructura Tecnológica
(Red de Alta Velocidad, Centro de Datos, Centro de Contacto Ciudadano) y por la
Plataforma de Interoperabilidad.

34. Los fundamentos vigentes de la Estrategia de Gobierno en línea son:

excelencia en el servicio al ciudadano, apertura y reutilización de datos públicos,
estandarización e Interoperabilidad, innovación, colaboración y neutralidad; los cuales
se desarrollarán en 4 componentes: TIC para Servicios; TIC para el Gobierno abierto;
TIC para la Gestión, y seguridad y privacidad de la Información.

35. Desde 2002 los planes de desarrollo nacionales, atendiendo las

recomendaciones internacionales, ha consignado la política de gobierno electrónico y
solo hasta 2015, se plantea por el Gobierno la implementación de la estrategia de
Gobierno en Línea bajo un esquema de coordinación y colaboración armónica
respecto a las Ramas Legislativa y Judicial, y órganos de control; el cual v de la mano
de la política nacional de explotación de datos que mejorará la transparencia e
incrementará el acceso a la información pública, así como la eficiencia y eficacia en la
intervención pública a través de lo toma de decisiones mejor informadas, aportando al
cumplimiento de los Objetivos mundiales de Desarrollo Sostenible.

36. La Corte Constitucional desde 2013 confirmó que el “acceso a la información

pública” es un derecho fundamental que garantiza la participación democrática y el
ejercicio de los derechos políticos, así como la transparencia de la gestión pública, al

620
constituirse en un mecanismo de control ciudadano de la actividad estatal. Por tanto
el Estado debe contar con archivos actualizados y sistematizados, en formatos
abiertos y estándares nacionales o internacionales, de tal forma que sean compatibles
e interoperables con el sistema de gestión documental de las entidades públicas.
Archivos desactualizados y desorganizados son fuente de corrupción administrativa.

37. Colombia ocupa puestos intermedios en las mediciones internacionales

respecto a trámites empresariales, uso e impacto de las TIC en la economía;
implantación de e-gobierno y datos abierto, mediciones claves en el apoyo de
procesos de toma de decisión y asignación de presupuesto.

38. Se debe destacar el liderazgo del Consejo Nacional de Política Económica y

Social –CONPES, principal organismo asesor gubernamental en materia de
planeación, en relación con el desarrollo e implementación de las TIC en Colombia,
en la medida que estudia, propone y vigila la política económica del Estado y su
proceso de desenvolvimiento, orientando la inversión.

39. En Colombia existe un alto déficit de oferta laboral en niveles técnico y

tecnológico. Solo el 24% de trabajadores del país recibe algún tipo de capacitación; a
pesar de ser uno de los países con mayor gasto público en formación para el trabajo,
es uno de los países con menor productividad. En materia de calidad de la formación
tan solo el 9,5% del total de instituciones educativas están certificadas.

Dentro de las causas del bajo crecimiento de la productividad en Colombia se

encuentra la necesidad de mejorar las capacidades de las unidades productoras de
innovar y emprender, así como de absorber y transferir conocimiento y tecnología.
Una razón por la cual las empresas no hacen uso del conocimiento o no adoptan
tecnologías existentes es el bajo nivel de desarrollo del mercado de empresas
dedicadas a la interconexión entre quienes tienen conocimientos y quienes los
demandan.

621
En Colombia se capacitan miles de funcionarios en temas relacionados con Gobierno
Electrónico, sin embargo salvo algunos cursos en seguridad en el manejo de
información, no se realizan capacitaciones en ciencia de datos.

40. Los ejercicios de control ciudadano son débiles y no logran disminuir el alto
riesgo de corrupción que existe, esto se debe, a problemas estructurales relacionados
con el funcionamiento de los mecanismos de participación, el acceso a información
pública, la poca voluntad política para apoyar estos procesos, la falta de credibilidad
de los mecanismos por parte de la ciudadanía, y la precaria capacidad de las
organizaciones ciudadanas en lograr control social efectivo sobre la gestión pública.

622
 ANEXO

MANUAL “GOBIERNO ELECTRÓNICO EN COLOMBIA.

Análisis por ámbitos materiales”.

623
 INDICE DE ANEXO

1. El documento en forma de mensaje de datos, el expediente electrónico y la

gestión documental.
1.1. Mensaje de datos.
1.2. Archivo electrónico.
1.3. Sistema Nacional de Archivos y la Red Nacional de Archivos.
1.4. Expediente electrónico.
1.5. Registro de libros de comercio en medios electrónicos.
1.6. Gestión Documental en la Administración Pública.
1.7. Política Nacional de explotación de datos (Big Data).
2. Acceso a la información pública, evolución.
2.1. Antecedente de acceso a la información pública en Colombia.
2.2. Obligación de publicidad de los actos y documentos oficiales.
2.3. El acceso a la información pública como garantía constitucional.
2.4. La política pública del acceso a la información como condición para
generar y aplicar conocimiento.
2.5. Precaria situación de la información pública en Colombia en 1995.
2.6. La obligación Estatal de implementar sistemas de transmisión
electrónica de datos para acceso a la información por los usuarios.
2.7. La ley de comercio electrónico, un paso hacia el intercambio
electrónico de información.
2.8. La Ley General de Archivos en Colombia.
2.9. Obligación de cada entidad de crear sistema de información para el
ciudadano.
2.10. La necesidad de un Sistema Nacional de Información Oficial como
respuesta a la desarticulación de la información pública.
2.11. La creación de la Comisión Intersectorial de Políticas y de Gestión de
la Información para la Administración Pública.
2.12. Plena disponibilidad, por cada entidad pública, de información pública
por medios electrónicos para el ciudadano.

624
 2.13. Sistema de aseguramiento de la calidad, almacenamiento y consulta
de la información básica en Colombia.
2.14. Hábeas Data, restricciones y excepciones.
2.15. Obligación de los entes públicos de mantener información completa y
actualizada, en el sitio físico de atención y página web oficial.
2.16. Estatuto del consumidor, y su acceso a la información.
2.17. Acceso a la información a las personas con discapacidad, incluidos los
sistemas de información y TICs.
2.18. “Acceso a la Información Pública” como derecho fundamental.
2.19. La Ley de Acceso a la Información Pública.
2.20. Obligación del Estado de mantener a disposición la información para
el desarrollo de proyectos del Plan Nacional de Desarrollo.
2.21. Intercambio gratuito de información entre entes públicos.
3. Habeas Data y protección de datos.
3.1. El derecho fundamental constitucional del “Habeas Data”.
3.2. Protección del “Habeas Data” mediante fallos de tutela (1991-2008).
3.3. Corte Constitucional avala proyecto de Ley de “Habeas Data” y manejo
de información en bases de datos personales.
3.4. Ley de “Habeas Data”. (2008)
3.5. El Código Penal Colombiano y un nuevo bien jurídico tutelado: "de la
protección de la información y de los datos". (2009)
3.6. Ley sobre “Datos Personales”. (2012)
3.7. Registro Nacional de Bases de Datos –RNBD.
3.8. La protección de los datos personales como parte de la protección de
los derechos de los usuarios de los servicios de comunicaciones.
4. Trámites y servicios.
4.1. La “prestación de los servicios” concepto con rango constitucional.
4.2. Política pública para acelerar la reducción de trámites y la agilización
de los procedimientos ciudadanos frente al Estado.
4.3. Procedimientos rápidos y ágiles ante la Administración Pública como
estrategia para evitar la corrupción. (1995)

625
 4.4. Primera norma antitrámites del Estado Colombiano. (1995)
4.5. El Departamento Administrativo de la Función Pública, organismo
rector de la política de simplificación de trámites. (1998)
4.6. Sistema Único de Información de Servicios Públicos Domiciliarios.
4.7. Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y
Lucha contra la Corrupción (2001). Trámites en línea.
4.8. Diseño del Programa de Gobierno en Línea para prestación de
servicios y trámites al empresario y ciudadano. (2003)
4.9. Proyecto de racionalización y automatización de trámites. (2004)
4.10. Racionalización, estandarización y automatización de trámites (2005)
4.11. Antecedente del “Trámite en Línea” en el marco e-Goverment.
4.12. Se reglamentan condiciones para adelantar trámites ante entidades
públicas. (2009)
4.13. Creación de la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la
Corrupción y la Política Antitrámites. (2011)
4.14. La Ventanilla Única Forestal con fines comerciales. (2011)
4.15. Supresión y reforma de regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios en sectores de la Administración Pública. (2012)
4.16. Política “Cero Papel” en la Administración Pública. (2012)
4.17. Digitalización de documentos con fines de control y trámite. (2012)
4.18. El Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano, y la Estrategia
Antitrámites. (2012)
4.19. Estrategia de Gobierno en Línea. (2014).
4.20. Mejora de trámites y servicios para el ciudadano en el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018.
4.21. Trámite por e-medios. Intercambio electrónico de mensajes de datos
o a través de formularios pre-diligenciados. (2015)
5. Participación y Servicio Ciudadano.
5.1. Bogotá precursor en Colombia de la Estrategia de Servicio Ciudadano.
(1991)

626
 5.2. Política pública de participación efectiva de la sociedad civil en las
decisiones públicas y en la gestión orientada a resultados. (1995)
5.3. El ciudadano usuario de servicios del Estado y parte activa en la
construcción social. (2002)
5.4. Medidas obligatorias para de atención ciudadana. (2005-2016)
5.5. Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano. (2009)
5.6. Política Nacional de Servicio al Ciudadano. (2010)
5.7. Régimen de protección de derechos de los usuarios de los servicios
de comunicaciones. Oficinas virtuales de atención al usuario. (2011)
5.8. Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano. (2011)
5.9. Estrategias para la construcción del Plan Anticorrupción y de Atención
al Ciudadano. (2012)
5.10. Precaria capacidad de las organizaciones ciudadanas para ejercer
control social efectivo sobre la gestión pública. (2013)
5.11. Política Nacional de Eficiencia Administrativa al Servicio al Ciudadano;
Estrategia de Ventanillas Únicas. (2013)
5.12. Carpeta Ciudadana Electrónica. Plan Nacional de Desarrollo 2014/18
5.13. Derecho a participar en la vida política, administrativa, económica,
social y cultural. Control al poder político. (2015).
6. Contratación pública electrónica.
6.1. Informe Evaluación de Adquisiciones en Colombia. (2000)
6.2. “Agenda de Conectividad: el Salto a Internet”; contratación en línea.
(2000)
6.3. Propuesta de un sistema electrónico integral de contratación pública y
creación de un Consejo Nacional de Contratación. (2002)
6.4. Lineamientos y acciones obligatorias para las entidades públicas en la
lucha contra la corrupción en la contratación estatal. (2002)
6.5. Publicación de información de contractuales en la web oficial,
audiencias por medios electrónicos, archivos electrónicos. (2002)
6.6. Publicación de información por medios electrónicos de procesos de
contratación. (2002)

627
 6.7. Implementación de un sistema integrado de contratación electrónica.
(2003)
6.8. Comité Nacional de Contratación y bases de una política pública
general para la contratación de las entidades del Estado. (2003)
6.9. Comisión Intersectorial de Contratación Pública. (2004)
6.10. Sistema Electrónico para la Contratación Pública. (2006)
6.11. Sustento del Sistema Electrónico para la Contratación Pública. (2007)
6.12. La Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra
Eficiente. (2011)
6.13. Sistema de Compras y Contratación Pública. (2013)
6.14. La política pública y la incredulidad de resultados del SECOP. (2013)
6.15. Negociaciones comerciales internacionales: hacia la eliminación de
barreras al comercio en un mundo globalizado. (2018)
7. Firma electrónica.
7.1. Concepto de firma digital. (1999)
7.2. Las entidades de certificación, certificados y firmas digitales. (2000)
7.3. Conceptos de firma digital y electrónica. (2003 a 2012)
7.4. Uso de la firma electrónica como esquema alternativo de la firma
digital. (2009)
7.5. Criterios para el reconocimiento jurídico de las firmas electrónicas.
(2012)
7.6 Validez de firma electrónica ajustada a la ley. (2015)
8. Seguridad de la información.
8.1. Se incentiva la adopción de sistemas de autorregulación y códigos de
conducta para aprovechar redes globales de información. (2001)
8.2. Prevenir el acceso de menores a cualquier modalidad de información
pornográfica en internet. (2002)
8.3. Tipifica conductas relacionadas con la prestación, acceso o uso
ilegales de los servicios de telecomunicaciones. (2006)
8.4. Sistema de gestión de seguridad de la información. (2006)
8.5. Medidas técnicas para garantizar seguridad de los registros. (2008)

628
 8.6. La seguridad en la Política de Comercio Electrónico. (2009)
8.7. Seguridad financiera, medios electrónicos y controles. (2009)
8.8. El Estado intervendrá el sector TIC por razones de defensa nacional y
seguridad informática. (2009)
8.9. Utilización con fines ilícitos de redes de comunicaciones,
interceptación de comunicaciones. (2011)
8.10. Seguridad en materia de tratamiento de datos personales. (2012)
8.11. Estrategias en materia de ciberseguridad y ciberdefensa. (2012)
8.12. Centro de Protección de Datos y Archivos de Inteligencia y
Contrainteligencia –CPD-. (2013)
8.13. Seguridad y privacidad de la información. Protección a la información
y a los sistemas de información del acceso y uso no autorizado. (2015)
8.14. Política de seguridad digital para Colombia. (2016)
9. Interoperabilidad.
9.1. El Estado intervendrá en el sector las TIC para lograr interconexión e
interoperabilidad de las redes de telecomunicaciones. (2009)
9.2. Sistemas de Gestión Documental interoperables en la Administración
Pública Nacional. (2010)
9.3. Adopción de una Plataforma de Interoperabilidad. (2010)
9.4. Sede electrónica común que garantice condiciones de
interoperabilidad. (2011)
9.5. Propuestas de desarrollo mediante interoperabilidad en la
Administración Pública colombiana. (2012)
9.6. Mecanismos de interoperabilidad en las Cámaras de Comercio para
ejercer control y vigilancia. (2012)
9.7. Intercambio de comunicaciones oficiales a través de un medio de
transmisión electrónica. (2012)
9.8. El principio de interoperabilidad y el proceso de gestión documental en
la Administración Pública. (2012)
9.9. Estándares de interoperabilidad definidos por MINTIC. (2012)

629
 9.10. La interoperabilidad en la construcción del Plan Anticorrupción y de
Atención al Ciudadana. (2012)
9.11. La interoperabilidad y los sistemas automatizados de descripción
documental. (2013)
9.12. Iniciativa de interoperabilidad en bibliotecas digitales en Colombia.
9.13. Mecanismo de interoperabilidad con el sistema de contratación pública
nacional con Cámaras de Comercio. (2013)
9.14. Los expedientes electrónicos y las políticas sobre interoperabilidad
que expida el Gobierno Nacional. (2014)
9.15. La creación del Viceministerio de las TIC. (2012-2014)
9.16. Interoperabilidad fundamento de la Estrategia de Gobierno en Línea.
9.17. Directrices sobre Interoperabilidad en Colombia.
9.18. Sistema Estadístico Nacional –SEN- y la interoperabilidad.
9.19. La interoperabilidad para un Estado eficiente.
9.20. Interoperabilidad y arquitectura TI.
9.21. El modelo de interoperabilidad de Colombia.
9.22. La Intranet Gubernamental.
9.22.1. Plataforma de Interoperabilidad.
9.22.2. Infraestructura Tecnológica.
9.23. Obstáculos para el desarrollo de la interoperabilidad.
9.24. Retos de la interoperabilidad.
10. Recomendaciones.
11. Guía normativa colombiana relacionada.

630
 MANUAL SOBRE GOBIERNO ELECTRÓNICO EN COLOMBIA
ANÁLISIS POR ÁMBITOS MATERIALES.

En este apartado nos detendremos para examinar los principales ítem de referencia
del gobierno electrónico en Colombia, en el siguiente orden:

1. El documento en forma de mensaje de datos, el expediente electrónico y la

gestión documental
2. Acceso a la información pública, evolución.
3. Habeas Data y protección de datos.
4. Trámites y servicios.
5. Participación y Servicio Ciudadano.
6. Contratación pública electrónica.
7. Firma electrónica.
8. Seguridad de la información.
9. Interoperabilidad.

1. El Documento en forma de Mensaje de Datos, el Expediente Electrónico y

la Gestión Documental.

En Colombia en el año 2000 se sancionó la Ley 594 o Ley General de Administración

de Archivos, cuyo ámbito de aplicación abarca toda la administración pública,
incluyendo las 3 ramas del poder público, las entidades privadas que cumplen
funciones públicas y los particulares que poseen archivos de interés cultural.

El objetivo de la ley es lograr el desarrollo integral y optimizar la gestión de los archivos

durante el ciclo vital de los documentos, es decir, desde su producción, su trámite
natural y su disposición final, ya sea para su conservación o eliminación,
independiente del formato y soporte donde se halle registrada la información. La

631
norma1124 incluye el ejercicio de la función de control y vigilancia por parte del Archivo
General de la Nación –AGN1125, sobre los organismos regulados por las Ley 594 de
2000 y la Ley 397 de 1997 modificada por la Ley 1185 de 2008, atendiendo la forma
y términos señalados en la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo –CPACA. Ley 1437 de 2011, en concordancia por
el artículo 212° del Decreto-Ley 019 de 2012

La Ley 594 de 2000 ha tenido varios desarrollos normativos entre los que se destaca
el Decreto Nacional 2578 de 2012 que reglamenta el Sistema Nacional de Archivos y
establece la Red Nacional de Archivos.

De las reales posibilidades que tengan los ciudadanos para acceder a la información
de la administración pública de manera oportuna y veraz, se reflejan los niveles de
democracia, para ello la recomendación es que el Estado debe contar con archivos
actualizados y sistematizados que brinden información de calidad; por virtud de la Ley
594 del 2000 se establece que las entidades públicas deben tener programas de
gestión documental con el soporte y uso de nuevas tecnologías; es así como los
archivos se constituyen en una herramienta indispensable para la gestión
administrativa, económica, política y cultural del Estado y la administración de justicia.

Es así como cada entidad pública con la modernización de los archivos a través de la
actualización normativa a partir de 2011, se ve en la necesidad de adoptar y armonizar
tanto los estándares para la gestión documental electrónica en conjunto con las
directrices de la estrategia de Gobierno en Línea, la dotación y la automatización de
los archivos públicos y el fortalecimiento del Sistema Nacional de Archivos.

Es un hecho incuestionable que la TIC modifican las prácticas y formas de gestionar

los documentos en las entidades públicas, lo cual tiene efectos sobre los archivos

1124
Reglamentada en el Decreto Nacional 1080 de 2015.
1125
La Ley 80 de 1989 crea el Archivo General de la Nación, como un establecimiento público, del
orden nacional.

632
administrativos del país y la forma como se asegura la información; la adopción de las
TIC por parte de la administración pública, y el carácter obligatorio de aplicar modelos
de gestión basados en gobierno electrónico, hace que en la actualidad la mayoría de
los documentos que se generan en ambiente digital, cumplan su ciclo de vida de
manera electrónica.

En el documento del AGN denominado Política Pública de Archivos 20161126, se

establecen las estrategias para el cumplimiento de la política archivística, que de
manera sintética podríamos resumir de la siguiente manera:

Fase 1. De Información. Diseñar, poner en marcha y fortalecer la Red Nacional de

Archivos y el Archivo Nacional Digital bajo la orientación y coordinación del AGN.
Regular la gestión de documentos electrónicos en la administración pública; es decir
se fortalecerá el desarrollo de normas, planes, programas y procedimientos para la
modernización de archivos, en materia de seguridad, interoperabilidad y migración de
los documentos electrónicos. Promover la interoperabilidad de los diferentes sistemas
de gestión documental y de registros, la utilización del enrutador transaccional del
Estado colombiano para compartir registros y documentos de la administración pública
y la inclusión de los metadatos archivísticos y documentales en el estándar GELXML,
a través de un trabajo coordinado con el Ministerio de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones. Establecer programas institucionales de
aseguramiento archivístico y documental, en especial a archivos de características
especiales relacionados con los derechos ciudadanos fundamentales.

Fase 2. De Institucionalidad. Consolidar el fortalecimiento institucional del AGN para

la formulación de las políticas archivísticas, fortalecimiento de la función archivística y
aplicación de la función de inspección y vigilancia por parte de la entidad hacia los
actores que integran el SNA.

1126“Política Pública de Archivos”. Archivo General de la Nación Jorge Palacios Preciado - Ministerio
de Cultura Página web: www.archivogeneral.gov.co Bogotá D.C., Colombia – 2016.
http://www.archivogeneral.gov.co/sites/all/themes/nevia/2016/politica/PublicaArchivoBaja.pdf

633
Fase 3. De Normatividad y Estándares. Actualizar y fortalecer la normatividad para el
aseguramiento de la información mediante la actualización de los procedimientos para
la gestión documental y la preservación a largo plazo aplicados a la información
independiente del medio y formato en la cual sea producida. Lograr la convergencia
con estándares internacionales para el manejo de documentos electrónicos, con tal
fin se establecerán los mecanismos que permitan la introducción de estándares
internacionales relacionados con la retención, archivo, seguridad, auditoria, medios
de almacenamiento, sistemas de gestión de registros y gestión documental Normalizar
y adoptar estándares que contribuyan al trabajo interinstitucional en gestión
documental electrónica, gestión de archivos electrónicos y en la distribución e
intercambio de documentos entre los diferentes sistemas de información del Estado.

Fase 4. De Competencias. Realizar proyectos de investigación y generar instrumentos

técnicos relativos a seguridad, preservación digital, sistemas de gestión de
documentos electrónicos, innovación en la gestión de los archivos y adopción de
estándares, que contribuyan a orientar a las entidades públicas y privadas que
cumplen funciones públicas, en la utilización de tecnologías de la información en
proyectos archivísticos y de gestión documental. Diseñar y actualizar de forma
permanente una estrategia de comunicación y un programa de capacitación en temas
archivísticos y documentales a través de los distintos sectores administrativos de la
administración pública. Implementar sistemas de sensibilización y capacitación en el
entorno virtual. Emitir los lineamientos para que, en los procesos de implementación
de sistemas de gestión documental y registros, se incluyan estrategias de gestión del
cambio, que permitan la apropiación de los temas archivísticos y documentales por
parte de los servidores públicos.

Fase 5. De Relaciones. El AGN requiere el fortalecimiento de sus vínculos con

distintas entidades, públicas y privadas para la difusión, promoción, aplicación y
evaluación de su política. Para ello, las alianzas estratégicas a diverso nivel, tanto
nacionales como internacionales, son prioritarias para lograr un mayor impacto.

634
Fase 6. De Actores. El alcance de la política de patrimonio documental del AGN se
enmarca en el ámbito de aplicación de la Ley General de Archivos, la Ley de
Transparencia y la Ley de Patrimonio, e involucra a los siguientes actores: Entidades
públicas (tres ramas del poder público); Instituciones privadas que cumplen funciones
públicas e Instituciones privadas y particulares que poseen documentos y archivos de
interés cultural.

1.1. Mensaje de datos.

El principal antecedente normativo del “mensaje de datos” lo encontramos en la Ley

527 de 1999 sobre comercio electrónico, que lo definió como la información generada,
enviada, recibida, archivada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o
similares, mediante el intercambio electrónico de datos (EDI), el correo electrónico, el
telegrama, el telefax; requiriendo para su validez solo que el suscriptor se identificara
con su nombre y documento de identificación en el mensaje, esto es, no necesitaba
firma digital1127.

Posteriormente mediante Acuerdo 60 de 2001 del Consejo Directivo del AGN, se

definió el “Documento electrónico de archivo” como el registro de información
generada, recibida, almacenada y comunicada por medios electrónicos, que
permanece en estos medios durante su ciclo vital; es producida por una persona o
entidad en razón de sus actividades y debe ser tratada conforme a los principios y
procesos archivísticos. Los documentos electrónicos de archivo deben contener como
mínimo los siguientes metadatos1128:

➢ De contenido: tipo de recurso de información, tipo documental, título del documento,

autor o emisor responsable de su contenido, destinatario, responsable que proyectó
el contenido, nombre de la entidad que respalda el contenido, nombre de la persona

1127 Ver Parágrafo 2, Artículo 82 Ley 1564 de 2012.

1128 Artículo 30 del Decreto Nacional 2609 de 2012.

635
 o sistema desde donde el documento es creado; clasificación de acceso (nivel de
acceso); fecha de creación, transmisión y recepción; folio (físico o electrónico);
tema o asunto administrativo al que se vincula (trámite) y palabras clave.
➢ De estructura: descripción; formato; estado; proceso administrativo; unidad
administrativa responsable; perfil autorizado; ubicación (en el sistema físico y/o
lógico); serie/subserie documental.
➢ De contexto: jurídico-administrativo; documental; de procedencia; procedimental o
tecnológico.

En el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

Colombiano de 2011 ya se evidenciaría que los procedimientos y trámites
administrativos no solo se podrán adelantar por escrito o verbalmente sino también
por medios electrónicos, por tanto cualquier persona podría tener derecho de actuar
ante las autoridades utilizando medios electrónicos1129.

Esta norma dejaría claro que tendrían validez y fuerza probatoria los siguientes
mensajes de datos: i) los documentos públicos autorizados o suscritos por medios
electrónicos, así como sus reproducciones efectuadas a partir de los respectivos
archivos electrónicos, las cuales se reputarán auténticas para efectos legales. ii) Los
actos administrativos de las autoridades enviados por medios electrónicos siempre y
cuando se asegure su autenticidad, integridad y disponibilidad de acuerdo con la ley.
iii) las deliberaciones, votaciones y decisiones en conferencia virtual de los comités,
consejos, juntas y demás organismos colegiados de las autoridades iv) el acuso de
recibo de una comunicación por la autoridad, lo que implica la necesidad de contar
con medidas adecuadas de protección de la información1130.

Los documentos electrónicos dependen de su estructura lógica más que de la física.

Los documentos generados y gestionados a través de sistemas electrónicos deben
tener como mínimo las siguientes características:

1129 Artículo 35 de la Ley 1437 de 2011.

1130 Artículos 55, 57, 61, 62 y 63 de la Ley 1437 de 2011.

636
a). Contenido estable. El contenido del documento no cambia en el tiempo; los
cambios deben estar autorizados conforme a reglas establecidas, limitadas y
controladas por la entidad, o el administrador del sistema, de forma que al ser
consultado cualquier documento, una misma pregunta, solicitud o interacción genere
siempre el mismo resultado.

b). Forma documental fija. Se define como la cualidad del documento de archivo que
asegura que su contenido permanece completo y sin alteraciones, a lo largo del
tiempo, manteniendo la forma original que tuvo durante su creación.

c). Vínculo archivístico. Los documentos de archivo están vinculados entre sí, por
razones de la procedencia, proceso, trámite o función y por lo tanto este vínculo debe
mantenerse a lo largo del tiempo, a través de metadatos que reflejen el contenido, el
contexto y la estructura tanto del documento como de la agrupación documental a la
que pertenece (serie, sub-serie o expediente).

d). Equivalente Funcional. Cuando se requiera que la información conste por escrito,
ese requisito quedará satisfecho con un mensaje de datos, si la información que este
contiene es accesible para su posterior consulta.

Los documentos deben permanecer completos y protegidos de manipulaciones o

cualquier posibilidad de cambio (de versión o cambio de un formato); así mismo se
debe evitar su alteración o eliminación por personas no autorizadas. En caso de
requerirse un cambio a la estructura del documento electrónico, por razones
plenamente justificadas y por personal debidamente autorizado, se debe dejar
evidencia de dichos cambios en el sistema de gestión documental y en el documento,
a través de metadatos.

Se debe garantizar que un documento electrónico generado por primera vez en su

forma definitiva no sea modificado a lo largo de todo su ciclo de vida. La modificación

637
con fines de preservación a largo plazo1131 no se considerará una alteración del
documento electrónico de archivo, siempre que se haga de acuerdo con las normas
establecidas por el AGN y las normas procesales.

Los documentos electrónicos y la información en ellos contenida, debe estar

disponible en cualquier momento, mientras la entidad está obligada a conservarla. Es
responsabilidad de las Entidades Públicas cumplir con los elementos esenciales de la
Gestión de Documentos Electrónicos, tales como: autenticidad, integridad,
inalterabilidad, fiabilidad, disponibilidad y conservación, que garanticen que los
documentos electrónicos mantienen su valor de evidencia a lo largo del ciclo de vida,
incluyendo los expedientes mixtos (híbridos), digitales y electrónicos1132.

Para asegurar en el tiempo la preservación y la conservación en la gestión de

documentos electrónicos de archivo, se deben tener en cuenta además los siguientes

requisitos: debe estar relacionado 聣on las actividades que desarrolla la organización;

se pueden conservar simultáneamente en formato análogo y digital de acuerdo a

criterios jurídicos, las necesidades de la organización y el valor que las normas
procesales, le otorguen a cada formato; el proceso de conservación se extiende a lo
largo de todo el ciclo de vida de los documentos; resguardar y mantener la
accesibilidad de copias auténticas; asegurar que los componentes existirán durante

1131“Conjunto de principios, políticas, medidas, planes y estrategias de orden administrativo y operativo

orientadas a asegurar la estabilidad física, tecnológica y de protección del contenido intelectual y de la
integridad del objeto documental, independiente de su medio y forma de registro o almacenamiento.
Aplica para los objetos documentales en medio electrónico (documento electrónico de archivo y
documentos digitales independiente del tipo y formato) además de medios magnéticos, ópticos y
extraíbles en su parte física”. (Art. 3 Acuerdo 2 de 2014 AGN).
1132 El Archivo General de la Nación al establecer los estándares para la transferencia de documentos
electrónicos de archivo, asegura su integridad, autenticidad, preservación y consulta a largo plazo;
adoptando criterios y procedimientos técnicos de valoración y selección precisos, que permiten
determinar en sus distintas etapas de la gestión documental los documentos que deben ser
conservados como parte del patrimonio documental del país, con el propósito de mejorar la calidad y
servicios de los archivos dentro de la gestión institucional. Para el efecto el Decreto Nacional 1515 de
2013 establece reglas y principios generales que regulan las transferencias secundarias de
documentos de archivo de las entidades del Estado al Archivo General de la Nación o a los archivos
generales territoriales; utilizando las tecnologías de la información e incluyendo el uso de sistemas
automatizados de descripción archivística que faciliten la consulta de documentos, y la interoperabilidad
con otros sistemas descriptivos y de información tanto internos como externos.

638
todo el tiempo necesario para que las estrategias de preservación entren en
aplicación; la conservación debe considerar y atender los principios de preservación
en el tiempo, longevidad de los medios de almacenamiento, valoración, vulnerabilidad
y disponibilidad, sea que se encuentre en propiedad de los creadores o de las
dependencias responsables del archivo de la misma; se debe asegurar que cualquier
acción que afecte al modo en que se presentan los documentos proteja su integridad,
a través del respeto por la cadena de conservación; proteger la información y los datos
personales de conformidad con lo señalado en la Ley 1273 de 2009 y Ley 1581 de
2012.

En la gestión de documentos electrónicos así como en los sistemas de gestión

documental se deben utilizar estándares abiertos que no dependan de una tecnología
en particular (Neutralidad tecnológica). Las entidades públicas deben adoptar
medidas en contra de la obsolescencia de hardware y software, que eviten afectar la
preservación, acceso, consulta y disponibilidad de los documentos electrónicos de
archivo a lo largo del tiempo.

Mediante el Acuerdo 006 de 2014 del AGN1133 se establecen los criterios para la
formulación del plan de conservación documental y el plan de preservación digital a
largo plazo, y señala la responsabilidad de las entidades sujetas al ámbito de
aplicación para su implementación, seguimiento y control; su desarrollo aporta a la
estandarización y homogenización de las políticas y lineamientos del Estado para la
gestión, conservación y preservación del patrimonio documental y la transparencia en
el cumplimiento de la función archivística en Colombia.

1.2. Archivo1134 electrónico.

1133
“Por medio del cual se desarrollan los artículos 46, 47 y 48 del Título XI “Conservación de
Documentos” de la Ley 594 de 2000”.
1134 Los archivos son cultura, institucionalizan las decisiones administrativas y constituyen una

herramienta indispensable para la gestión administrativa, económica, política y cultural del Estado y
son la base para el servicio al ciudadano; cumplen una función probatoria, garantizadora y
perpetuadora, y son testimonio de los hechos y de las obras, y documentan las personas, los derechos
y las instituciones. Archivos desactualizados y desorganizados conllevan al ocultamiento de

639
Por su parte la referida Ley 594 de 2000 define el “Archivo” como un Conjunto de
documentos, sea cual fuere su fecha, forma y soporte material, acumulados en un
proceso natural por una persona o entidad pública o privada, en el transcurso de su
gestión, conservados respetando aquel orden, para servir como testimonio e
información a la persona o institución que los produce y a los ciudadanos, o como
fuentes de la historia; con el propósito de articular las instituciones archivísticas entre
sí, posibilitando la homogenización y normalización de los procesos archivísticos, y
promoviendo el desarrollo de centros de información, para la salvaguarda del
patrimonio documental y el acceso de los ciudadanos a la información y a los
documentos se creó el Sistema Nacional de Archivos.

Es el Consejo Directivo del Archivo General de la Nación mediante el Acuerdo 60 de

2001, que define el “Archivo Electrónico” como el conjunto de documentos
electrónicos, producidos y tratados archivísticamente, siguiendo la estructura
orgánico-funcional del productor, acumulados en un proceso natural por una persona
o institución pública o privada, en el transcurso de su gestión, este concepto se
observaría más elaborado en el Decreto Nacional 1074 de 20151135 que lo define como
cualquier documento en forma de mensaje de datos, generado, enviado, recibido,
almacenado o comunicado en medios electrónicos, ópticos o similares, garantizando
las condiciones y requisitos para su conservación de conformidad con el artículo 12
de la Ley 527 de 1999

Es el AGN el encargado entre otras, de asesorar a las entidades e instituciones

públicas y privadas que cumplen funciones públicas en la formulación y aplicación de
políticas, normas, planes, programas y procedimientos para la modernización de los
archivos públicos del país y la gestión documental, a través del uso de tecnologías de
la información y las comunicaciones; formular los lineamientos de la política
archivística en materia del documento electrónico; fomentar la adopción de estándares

información para evadir responsabilidades y destruir evidencias, es decir, son fuente de corrupción
administrativa.
1135 Artículo 2.2.2.39.1. que corresponde al artículo 1 del Decreto Nacional 805 de 2013.

640
que contribuyan al trabajo interinstitucional en gestión documental electrónica
garantizando la homogeneidad en la gestión archivística del Estado y la preservación
de los documentos electrónicos que conforman el patrimonio documental digital;
intercambio de documentos electrónicos entre los diferentes sistemas de información
del Estado; realización de estudios técnicos para la adopción de nuevas tecnologías
encaminadas a la implementación de sistemas de gestión de documentos
electrónicos; administración de la plataforma gubernamental para la gestión de
documentos electrónicos de archivo y asistencia técnica en materia de gestión de
documentos y archivos electrónicos1136.

Para todos los efectos el AGN establecerá y reglamentará el Sistema Integral Nacional
de Archivos Electrónicos -SINAE- como un programa especial de coordinación de la
política nacional de archivos electrónicos del Estado, conforme con lo establecido en
las Leyes 527 de 1999, 594 de 2000 y 1437 de 2011.

1.3. Sistema Nacional de Archivos y la Red Nacional de Archivos 1137.

El Sistema Nacional de Archivos se integrará con los siguientes sistemas: de

Información del Sector Público; de Cultura; de Ciencia y Tecnología; de Formación
para el Trabajo –SNFT- y de Patrimonio, así como a aquellos acordes con su
naturaleza.

El AGN desarrollará el Proyecto Red Nacional de Archivos, con el fin de articular,

integrar e interconectar mediante el uso de tecnologías de la información, sistemas de
información y software especializado, a los diferentes archivos del nivel nacional,
departamental y municipal, así como a los archivos históricos de titularidad pública y
a los archivos que conserven documentos declarados como Bienes de Interés
Cultural, de manera que sus fondos y servicios puedan estar disponibles para consulta
de toda la ciudadanía.

1136 Decreto Nacional 2126 de 2012, artículo 10.

1137 Decreto Nacional 2578 de 2012.

641
Desde el Sistema Nacional de Archivos, en cabeza del Archivo General de la Nación
(AGN), se lidera la implementación de nuevas tecnologías en los archivos del Estado,
así, se dará un tratamiento adecuado a los documentos electrónicos. “Asimismo, se
debe buscar dar respuesta a las necesidades de información de los usuarios,
mediante la interoperabilidad de los sistemas”1138. Desde el contexto internacional,
debe existir una interacción y comunicación constante entre los operantes y los
usuarios finales, para lo cual se requiere de una política pública que funcione en
concordancia con la optimización y actualización de las formas de atención al
ciudadano; se debe lograr, junto con la implementación de sistemas eficientes de
respuesta ciudadana, haciendo prevalecer el derecho a la información, la participación
activa de los profesionales de Sistemas de Información, quienes deben propender a
la conservación de la información del documento electrónico.

1.4. Expediente electrónico.

La Legislación Colombiana y las referencias normativas internacionales recogen

diversas definiciones relacionadas con “Expediente”, entre las que figuran: Expediente
Electrónico o Expediente Electrónico de Archivo, Expediente digital o digitalizado,
Expediente híbrido, Expediente virtual1139. El expediente electrónico lo ha definido el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo como el
conjunto de documentos electrónicos correspondientes a un procedimiento
administrativo, cualquiera que sea el tipo de información que contengan 1140; este
expediente debe reflejar la secuencia de las diligencias realizadas dentro de una
misma actuación o trámite1141, corresponde al AGN y al Ministerio de TIC establecer

1138
PULIDO DAZA, Nelson Javier. “Lineamientos para una integración del sistema nacional de archivos
a otros sistemas de información del Estado”. Códices: Revista de la Facultad de Ciencias Económicas
y Sociales: Programa de Sistemas de Información y Documentación, Vol. 7, Nº. 1 (Ene-Jun),
2011, págs. 65-80.
1139 Guía para la Gestión de Documentos y Expedientes Electrónicos julio de 2015. AGN y MinTIC.

www.mintic.gov.co/portal/604/articles-52253_recurso_1.pdf
1140 Ley 1437 de 2011, artículo 59.
1141 Decreto Nacional 2609 de 2012, Parágrafo 1 del artículo 33.

642
los lineamientos generales que deben regular el expediente electrónico, como unidad
mínima del archivo electrónico documental en las diferentes entidades del Estado.

El expediente electrónico de archivo debe contener como mínimo los siguientes

elementos: i) documentos electrónicos de archivo; ii) foliado electrónico; iii) índice
electrónico; iv) firma del índice electrónico y; v) metadatos del expediente.

Cada uno de los documentos electrónicos de archivo contiene información

(contenido); los expedientes pueden estar conformados por un sinnúmero de
documentos electrónicos de archivo de formatos diversos, pero que en todo caso
responden a un mismo trámite, asunto o están directamente relacionados entre sí de
acuerdo a la serie, subserie documental y procedimiento o igualmente por documentos
que contengan un solo tipo de formato; es decir, los expedientes electrónicos de
archivo1142 se crean a partir de las series documentales establecidas en los cuadros
de clasificación documental adoptados por cada entidad. Las entidades públicas
deben emplear métodos y sistemas informáticos para la descripción y ubicación física
de los expedientes conservados en sus archivos1143.

El foliado de los expedientes electrónicos1144 se llevará a cabo mediante un índice

electrónico1145 de sus expedientes electrónicos, firmado digitalmente por la autoridad,
órgano o entidad actuante, según proceda. Este índice garantizará la integridad del
expediente electrónico1146; las entidades públicas deberán implementar mecanismos
para el foliado de los documentos electrónicos, de forma que se garantice la integridad

1142 “Conjunto de documentos y actuaciones electrónicos producidos y recibidos durante el desarrollo

de un mismo trámite o procedimiento, acumulados por cualquier causa legal, interrelacionados y
vinculados entre sí, manteniendo la integridad y orden dado durante el desarrollo del asunto que les dio
origen y que se conservan electrónicamente durante todo su ciclo de vida, con el fin de garantizar su
consulta en el tiempo”. (Art. 3 Acuerdo 2 de 2014 AGN).
1143 Acuerdo 2 de 2014 AGN, artículos 9 y 17.
1144 “Asociación de un documento electrónico a un índice electrónico en un mismo expediente

electrónico o serie documental con el fin de garantizar su integridad, orden y autenticidad”. (Art. 3
Acuerdo 2 de 2014 AGN).
1145 “Relación de los documentos electrónicos que conforman un expediente electrónico o serie

documental, debidamente ordenada conforme la metodología reglamentada para tal fin”. (Art. 3
Acuerdo 2 de 2014 AGN).
1146 Ley 1437 de 2011, artículo 59.

643
y autenticidad del expediente y los documentos que lo conforman1147, lo mismo aplica
para el cierre de los expedientes.

El índice electrónico deberá: i) Permitir la identificación de la totalidad de los

documentos que conforman un expediente; ii) Permitir la identificación de la secuencia
de los documentos y el orden dentro del expediente electrónico; iii) Garantizar la
integridad del expediente y permitir la recuperación de sus documentos y metadatos
y iv) Garantizar la preservación a largo plazo de los datos y metadatos que conforman
el índice1148. El índice electrónico se deberá firmar digitalmente al cierre del
expediente1149; sin perjuicio de los estándares y seguridad de la información que
deberán adoptar las autoridades respecto de los folios y expedientes.

La norma1150 permite que durante la etapa activa del expediente se puedan gestionar
electrónicamente los documentos de archivo simultáneamente en diferentes sistemas
de información, simulando un expediente electrónico único para su consulta y
visualización, garantizando el vínculo archivístico entre los documentos del mismo
trámite o actuación, de forma que una vez cerrado, se facilite su gestión archivística
como una sola unidad documental.

Para la consulta (siempre que no tengan carácter reservado) de expedientes en línea,

de sus actos administrativos, contratos, licencias y demás tipos de expedientes, las
diferentes entidades del Estado deben desarrollar procesos de descripción
documental, mediante la implementación de medios tecnológicos apropiados,
interoperables y compatibles, que permitan la visualización de los instrumentos de
descripción a través de la Red Nacional de Archivos y los sistemas utilizados por el
AGN1151. Tanto los documentos electrónicos de archivo como sus expedientes

1147 Acuerdo 2 de 2014 AGN, artículo 18.

1148 Ibid., artículo 19.
1149 Ibid., artículo 23.
1150 Ibid., artículo 28.
1151 Ibid., artículos 15 y 20.

644
necesitan la asignación de metadatos mínimos obligatorios para asegurar su gestión
durante todo su ciclo de vida.

El Acuerdo 003 de 2015 del AGN1152, establece lineamientos para las entidades del
Estado en cuanto a la gestión de documentos electrónicos generados como resultado
del uso de medios electrónicos (entendidos como mecanismos tecnológicos, ópticos,
telemáticos, informáticos o similar, conocidos o por conocerse que permiten producir,
almacenar o transmitir documentos, datos o información). El Acuerdo en mención
establece definiciones generales, lineamientos para la creación del expediente
electrónico, conformación de expedientes electrónicos de archivo, foliado electrónico
de archivo y características, elementos del expediente electrónico de archivo,
estándares y garantías de conservación y preservación a largo plazo, entre otros.

Conforme con el Acuerdo 007 de 2014 del AGN, se establece el procedimiento técnico
archivístico que debe seguirse para la reconstrucción de los expedientes, a partir de
la función archivística; aplicable a todas las Entidades del Estado en sus diferentes
niveles; a las entidades territoriales indígenas, así como las entidades privadas que
cumplen funciones públicas.

La Corte Constitucional mediante sentencia de Tutela T-398 de 2015 SentenciaT-

398-15.pdf , establece como fundamento para la reconstrucción de archivos el
Acuerdo 007 de 2014 del AGN. Resalta la importancia de la función archivística para
reconstruir archivos, la conveniencia de la reconstrucción de datos personales. En
general, destaca la importancia de los archivos, de la información para proteger
derechos fundamentales y como la función archivística permite lograr tal fin.

Las entidades públicas respecto de los expedientes electrónicos de archivo deberán

tener en cuenta las normas internacionales de descripción archivística, los estándares

1152
Conforme con el capítulo IV de la Ley 1437 de 2011, se reglamenta el artículo 21 de la Ley 594 de
2000 y el capítulo IV del Decreto 2609 de 2012.

645
y normas del AGN y las políticas sobre interoperabilidad que reglamente el Gobierno
Nacional1153.

El Consejo Superior de la Judicatura con plazo del año 20171154 tuvo la obligación de
implementar el expediente judicial electrónico, entendido como un conjunto de
documentos electrónicos correspondientes a las actuaciones judiciales que puedan
adelantarse en forma escrita dentro de un proceso. De cada proceso en curso se
formará un expediente, en el que se insertará la demanda, su contestación, y los
demás documentos que le correspondan. En él se tomará nota de los datos que
identifiquen las grabaciones en que se registren las audiencias y diligencias. En
aquellos juzgados en los que se encuentre implementado el Plan de Justicia Digital,
el expediente estará conformado íntegramente por mensajes de datos. El expediente
de cada proceso concluido se archivará conforme a la reglamentación que para tales
efectos establezca el Consejo Superior de la Judicatura1155.

Este proceso de implementación no solo exige pilotos de prueba, sino procesos de

educación y formación, pues se trata de todo un cambio cultural; para finales de 2017,
España enfrenta dificultades en su implantación, lo cual ha sido denunciado por los
presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia y los fiscales1156.

1153 Ibid., artículos 20 y 21.

1154 La ley 1437 de 2011, la cual comenzó a regir el 2 de julio de 2012, estableció en el parágrafo del
artículo 186 que “La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura adoptará las medidas
necesarias para que en un plazo no mayor de cinco (5) años, contados a partir de la vigencia del
presente Código, sea implementado con todas las condiciones técnicas necesarias el expediente
judicial electrónico”. En igual sentido se manifestó la Ley 1564 de 2012, la cual señaló que el Consejo
Superior de la Judicatura debía implementar el plan de justicia digital.
1155 Ley 1564 de 2012, artículo 122.
1156 elEconomista.es 5 de octubre de 2017.

http://www.eleconomista.es/legislacion/noticias/8653773/10/17/Los-jueces-ven-ineficaz-el-
expediente-judicial-electronico.html
El País, Madrid 31 de mayo de 2017
https://politica.elpais.com/politica/2017/05/31/actualidad/1496229757_135768.html
elconfidencial.com Manuel Ángel Méndez, Madrid. (EC). 07.11.2017
https://www.elconfidencial.com/tecnologia/2017-11-07/justicia-digital-lexnet-fiscalia-valladolid-rafael-catala_1458685/

646
Sin embargo, cinco (5) años después de la entrada en vigencia de las Leyes 1437 de
2011 y 1564 de 2012, la rama judicial no avanza decididamente en la implementación
del expediente electrónico1157, ni en el plan de justicia digital.

En la preservación de los expedientes electrónicos se aplicarán las directrices

establecidas en el artículo 29 del Decreto Nacional 2609 de 2012 y las normas que
sobre el particular expida el AGN.

1.5. Registro de libros de comercio en medios electrónicos1158.

Se entiende por libros de comercio en medios electrónicos, aquellos documentos en

forma de mensajes de datos, de conformidad con la definición de la Ley 527 de 1999,
mediante los cuales los comerciantes realizan los registros de sus operaciones
mercantiles.

El registro de los libros de comercio en medios electrónicos deberá surtirse ante la

Cámara de Comercio de conformidad con las plataformas electrónicas o sistemas de
información que deberán incorporar un mecanismo de firma electrónica o digital, a
afectos de garantizar la autenticidad, la inalterabilidad, integridad y seguridad de la
información por parte de quien diligencia los libros de comercio electrónicos, así como
su conservación en forma ordenada; así mismo estas plataformas deberán garantizar
el cifrado de los datos que en estos se incorporan, a efectos de lograr la
confidencialidad de la información, que podrá ser consultada única y exclusivamente

1157 Tenemos como antecedente en 2014 el Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en
Restitución de Tierras de Ibagué que profirió la primera sentencia judicial tramitada en su totalidad por
medios electrónicos; para el efecto la Judicatura realizó procesos de conformación de grupos
interdisciplinarios integrado por magistrados, jueces, abogados e ingenieros de sistemas de las
instituciones, diseñando e implementado procedimientos que lograran la integración e interoperabilidad
de los sistemas de información de las entidades para la recepción de la demanda y el trámite judicial a
través de correos electrónicos, con las medidas de seguridad que permiten la integridad,
confidencialidad y disponibilidad de la información. El Espectador 30 enero de 2014. Consulta dic de
2017.
https://www.elespectador.com/noticias/judicial/un-proceso-judicial-colombia-sin-papeles-articulo-471480
1158 Decreto Nacional 1074 de 2015, artículo 2.2.2.39.

647
por el comerciante y/o por las autoridades judiciales y administrativas que requieran
dicha información.

El comerciante podrá elegir ante la correspondiente Cámara de Comercio entre el

registro en medios electrónicos o en medios físicos. En el evento en que este decida
utilizar los medios electrónicos, deberá firmar digital o electrónicamente. Para los
casos en que el comerciante decida hacer uso de la firma digital, deberá hacerlo
mediante el uso de un certificado digital emitido por una entidad de certificación digital
autorizada o acreditada en Colombia, quien garantizará la autenticidad, integridad y
no repudio del documento. Los libros registrados en medios electrónicos serán
admisibles como medios de prueba y, para su valoración, se seguirán las reglas de la
sana crítica y demás criterios reconocidos legalmente para la apreciación de las
pruebas, de conformidad con los artículos 10 y 11 de la Ley 527 de 1999.

El comerciante que opte por el registro de libros en medios electrónicos, de que trata
el artículo 173 del Decreto 019 de 2012, deberá garantizar, en todo caso, la
conservación de los mismos, durante los términos previstos legalmente para ello.

De la misma forma y en los términos del Decreto Nacional 1875 de 2017, la operación
de la plataforma de la Ventanilla Única Empresarial (VUE) estará a cargo de las
Cámaras de Comercio, con fundamento en las prácticas del Gobierno en Línea, el
programa de gestión documental electrónica y en el uso de las tecnologías de la
información. Dentro de objetivos de la VUE, se encuentra facilitar a los empresarios y
ciudadanos en general la igualdad en el acceso a la plataforma de la VUE y el respeto
a los lineamientos de calidad, seguridad, usabilidad, accesibilidad, neutralidad,
interoperabilidad, disponibilidad, estándares abiertos, reserva y privacidad y seguridad
de la información de conformidad con los lineamientos del Manual de Gobierno en
Línea y el Marco de Referencia y arquitectura TI.

1.6. Gestión Documental1159 en la Administración Pública.

1159 Decreto Nacional 2609 de 2012.

648
El artículo 3 de la Ley 594 de 2000, reiterado por el Artículo 5 de la Ley 1712 de 2014
definen la “Gestión Documental” como un “Conjunto de actividades administrativas y
técnicas tendientes a la planificación, manejo y organización de la documentación
producida y recibida por las entidades, desde su origen hasta su destino final, con el
objeto de facilitar su utilización y conservación”.

Ya hemos afirmado que la Gestión Documental se entrelaza con el Gobierno

Electrónico y la adopción de TIC en la administración pública, como parte obligada del
Estado de ofrecer al ciudadano servicios de calidad. En este sentido, la creación de la
Comisión Intersectorial de Políticas y Gestión de la Información –COINFO- ofrece
escenarios que permiten a los ciudadanos acceder a la información, con lo que se
garantiza la transparencia de la administración pública y el ejercicio efectivo del control
social.

La Gestión Documental además de la información física reconoce diferentes tipos de

información ya existente como: documentos de archivo electrónicos1160, archivos
institucionales electrónicos, sistemas de mensajería electrónica, portales, intranet y
extranet; sistemas de bases de datos; disco duros, servidores, discos o medios
portables, cintas o medios de video y audio (análogo o digital), cintas y medios de
soporte (back up o contingencia) y uso de tecnologías en la nube. Del proceso de
Gestión Documental es preciso resaltar 5 de sus 20 principios, relacionados
estrechamente con el uso de TIC, así:

➢ Modernización. La alta gerencia pública propiciará el fortalecimiento de la función

archivística de la entidad, a través de la aplicación de modernas prácticas de
gestión documental que se apoyen en el uso de TIC.
➢ Interoperabilidad. Las entidades públicas deben garantizar la habilidad de
transferir y utilizar información de manera uniforme y eficiente entre varias

1160Es el registro de información electrónica producida o recibida por una entidad pública o privada en
razón de sus actividades o funciones. Artículo 5 de la Ley 1712 de 2014.

649
 organizaciones y sistemas de información, así como la habilidad de los sistemas
(computadoras, medios de comunicación, redes, software y otros componentes
de tecnología de la información) de interactuar e intercambiar datos con un método
definido, a fin de obtener los resultados esperados.
➢ Orientación al ciudadano. La colaboración entre organizaciones para intercambiar
información y conocimiento en el marco de sus procesos de negocio, facilita la
entrega de servicios en línea a ciudadanos y empresas.
➢ Neutralidad tecnológica. El Estado garantizará la libre adopción de tecnologías,
teniendo en cuenta recomendaciones, conceptos y normativas de los organismos
internacionales competentes e idóneos en la materia, que permitan fomentar la
eficiente prestación de servicios, contenidos y aplicaciones que usen TIC y
garanticen la libre y leal competencia, y que su adopción sea armónica con el
desarrollo ambiental sostenible.
➢ Protección de la información y los datos. Las entidades públicas deben garantizar
la protección de la información y los datos personales en los distintos procesos de
la gestión documental.

Las entidades públicas deben contar con un Sistema de Gestión Documental que
permita: a) Organizar los documentos físicos y electrónicos, incluyendo sus metadatos
a través de cuadros de clasificación documental. b) Establecer plazos de conservación
y eliminación para la información y los documentos electrónicos de archivo en tablas
de retención documental (TRD) y tablas de valoración documental (TVD). c) Ejecutar
procesos de eliminación parcial o completa de acuerdo con los tiempos establecidos
en las TRD o TVD. d) Garantizar la autenticidad de los documentos de archivo y la
información conexa (metadatos) a lo largo del ciclo de vida del documento. e)
Mantener la integridad de los documentos, mediante agrupaciones documentales, en
series y subseries. f) Permitir y facilitar el acceso y disponibilidad de los documentos
de archivo por parte de la ciudadanía y de la propia entidad y g) Preservar los
documentos y sus agrupaciones documentales, en series y subseries, a largo plazo,
independientemente de los procedimientos tecnológicos utilizados.

650
Los Sistemas de Gestión de Documentos respondan mínimo a las siguientes
características.

➢ Conformidad. Los sistemas de información, incluyendo los sistemas de gestión de

documentos electrónicos (SGDE), deben respaldar la gestión de la información a
partir de los procesos administrativos de las entidades.
➢ Interoperabilidad. Los sistemas de gestión documental deben permitir la inte-
roperabilidad con los otros sistemas de información, a lo largo del tiempo, basado
en el principio de neutralidad tecnológica, el uso de formatos abiertos y estándares
nacionales o internacionales.
➢ Seguridad. Los sistemas de gestión documental deben mantener la información
administrativa en un entorno seguro.
➢ Metadescripción. Se debe procurar la generación de metadatos normalizados, sean
manuales o automatizados, desde los mismos sistemas y aplicativos.
➢ Adición de contenidos. El sistema de gestión documental debe permitir que sean
agregados nuevos contenidos a los documentos, en forma de metadatos, sin que
se altere la autenticidad, valor evidencial e integridad de los documentos.
➢ Diseño y funcionamiento. La creación y captura de documentos en el sistema debe
ser de fácil manejo para los usuarios.
➢ Gestión Distribuida. Los sistemas de gestión documental deben ofrecer
capacidades para importar y exportar masivamente los documentos
(series, subseries y expedientes y metadatos asociados desde y hacia otros
sistemas de gestión documental).
➢ Disponibilidad y acceso. Un sistema de gestión de documentos electrónicos –
SGDE- debe asegurar la autenticidad, integridad, inalterabilidad, accesibilidad,
interpretación y comprensión de los documentos electrónicos en su contexto
original, así como su capacidad de ser procesados y reutilizados en cualquier
momento.
➢ Neutralidad tecnológica. El Estado garantizará la libre adopción de tecnologías,
teniendo en cuenta recomendaciones, conceptos y normativas de los organismos
internacionales competentes e idóneos en la materia, que permitan fomentar la

651
 eficiente prestación de servicios, contenidos y aplicaciones que usen TIC y
garanticen la libre y leal competencia; que su adopción sea armónica con el
desarrollo ambiental sostenible.

Los Sistemas de Gestión de Documentos Electrónicos deben permitir que los

documentos sean gestionados aun cuando hayan sido creados con medidas de
protección como firmas digitales, mecanismos de encriptamiento, marcas digitales
electrónicas y cualquier otro procedimiento informático que se creen en el futuro. Si
los documentos electrónicos han sido encriptados durante su transmisión, no deben
ser almacenados con dicha protección,

El artículo 8 del Decreto Nacional 2609 de 2012 establece los Instrumentos

archivísticos para la gestión documental, así: a) El Cuadro de Clasificación
Documental (CCD). b) La Tabla de Retención Documental (TRD). c) El Programa de
Gestión Documental (PGD). d) Plan Institucional de Archivos de la Entidad (PINAR).
e) El Inventario Documental. f) Un modelo de requisitos para la gestión de documentos
electrónicos. g) Los bancos terminológicos de tipos, series y sub-series documentales.
h) Los mapas de procesos, flujos documentales y la descripción de las funciones de
las unidades administrativas de la entidad. i) Tablas de Control de Acceso para el
establecimiento de categorías adecuadas de derechos y restricciones de acceso y
seguridad aplicables a los documentos.

El Registro de Activos de Información, el Índice de Información Clasificada y

Reservada, el Esquema de Publicación de Información y el Programa de Gestión
Documental, deben ser adoptados y actualizados por medio de acto administrativo o
documento equivalente de acuerdo con el régimen legal al sujeto obligado 1161. Todas
las entidades del Estado deben formular un Programa de Gestión Documental -PGD,
a corto, mediano y largo plazo1162.

1161 Decreto Nacional 1081 de 2015, artículo 2.1.1.5.2; Decreto 103 de 2015, artículo 36.
1162 Decretos Nacionales 2609 de 2012 y 1081 de 2015

652
Los Programas de Gestión Documental –PGD-1163 además de ser publicados en la
página web de la respectiva entidad, siguiendo los lineamientos del Manual de
Gobierno en Línea, deberán tener en cuenta la protección de la información y los datos
personales que reposan en bases de datos y documentos electrónicos de conformidad
con la Ley 1273 de 2009 y la Ley 1581 de 2012 y con las directrices del AGN, Ministerio
de TIC y Superintendencia de Industria y Comercio. El Programa de Gestión
Documental -PGD debe armonizarse con los otros sistemas administrativos y de
gestión establecidos por el gobierno nacional.

En desarrollo de la Ley 1712 de 2014 se entenderá por Programa de Gestión

Documental el plan elaborado por cada sujeto obligado para facilitar la identificación,
gestión, clasificación, organización, conservación y disposición de la información
pública, desde su creación hasta su disposición final, con fines de conservación
permanente o eliminación1164.

En la adopción de TIC en la producción, conservación, organización, administración,

control, acceso y preservación de los documentos de archivo, se debe garantizar que
dichas tecnológicas sean compatibles e interoperables con el sistema de gestión
documental de la misma entidad y de otras entidades públicas, y cumplir con las
normas expedidas por el Archivo General de la Nación1165.

El AGN pone a disposición el documento: “Recomendaciones para la implementación

de un Sistema de Gestión de Documentos Electrónicos de Archivo - SGDEA”. Dividido
en 6 partes: Clasificación Documental, Retención y Disposición, Captura e Ingreso,
Referenciación, Búsqueda y presentación, y finaliza con Metadatos. Dicha
herramienta está basada en las normas MoReq, ISO 15489 e ISO 16175.

1163 El Artículo 15 de la Ley 1712 de 2014 reitera la necesidad de la adopción de los Programas de
Gestión Documental, en el cual se establezcan los procedimientos y lineamientos necesarios para la
producción, distribución, organización, consulta y conservación de los documentos públicos. Este
programa deberá integrarse con las funciones administrativas del sujeto obligado, observando los
lineamientos y recomendaciones que el Archivo General de la Nación.
1164 Artículo 2.1.1.5.4.1 Decreto Nacional 1081 de 2015 y artículo 44 del Decreto Nal. 103 de 2015.
1165 Artículo 20 Acuerdo 5 de 2013 AGN.

653
La Guía para la formulación de un esquema de metadatos para la gestión de
documentos1166 del AGN, brinda los elementos necesarios para la creación, diseño,
mantenimiento y gestión de un esquema de metadatos que permita contextualizar
todo el ciclo de vida de los documentos, asegurando la buena gestión de éstos y su
relación con los sistemas de información. Esta nueva herramienta desarrolla aspectos
generales que contextualizan los metadatos y sus beneficios; describe el modelo de
metadatos y los componentes que lo conforman, presenta el esquema de metadatos
y sus características para el diseño, y por último, enuncia los requisitos mínimos para
mantener y gestionar los metadatos y su esquema.

1.7. Política Nacional de explotación de datos (Big Data).

Durante los años 90 y principios del 2000, los esfuerzos gubernamentales

relacionados con el uso de las TIC se orientaron a maximizar la eficiencia en la gestión
de las entidades públicas y del sector privado. En Colombia, las intervenciones
públicas se realizaron de acuerdo a algunas materias reguladas que pueden
agruparse en: Gobierno Electrónico, eficiencia administrativa, gestión documental y
protección de derechos.

Como se verá adelante, se avanzó en la regulación para que las entidades públicas
intercambien información y publiquen los datos de su gestión y se aprobó un régimen
de protección de datos personales; sin embargo los Datos Digitales no reconocidos
como un activo central de la economía digital, su explotación era básica, por no decir,
de tercer nivel, en las entidades públicas. Por tanto el Estado reconoce que es preciso
adelantar acciones para aumentar su explotación y generar aprovechamiento 1167, es

1166
Guía para la formulación de un esquema de metadatos para la gestión de documentos
http://portalterritorial.gov.co/apc-aa-files/7515a587f637c2c66d45f01f9c4f315c/guia-de-metadatos_1.pdf
1167 se refiere a aquellos datos que cumplen las condiciones jurídicas para ser empleados en dicho

proceso (como datos impersonales, anonimizados, agregados, que impiden la individualización de

personas, aquellos que la ley define como públicos, que no afecten la propiedad intelectual, el secreto
comercial, así como los que hayan sido autorizados por el titular de manera expresa, libre, espontánea,
sin vulnerar el principio de finalidad, entre otros).

654
decir, valor1168 social y económico, mediante la generación una política pública que
permita superar los obstáculos que permitan su adecuada explotación. Es así como
mediante el COMPES 3920 de 2018 el Gobierno Colombiano define la política de
explotación de datos, a través del Big Data, como un referente más adicional en el
camino hacia la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible1169, suscrito
por todos los países miembros de la ONU.

Sin embargo estamos empezando este largo proceso, Colombia posee el 51% de la
información pública en digital, el 34% de entidades han sido capaces de hacer uso de
datos no estructurados y solo el 4% de las entidades se encuentran en condiciones
para avanzar consistentemente en la implementación del Big Data; por tanto la
realidad se encuentra alejada de las condiciones y el avance para afrontar este tema,
de forma efectiva; y esto es tan claro que el propio documento COMPES, lo reconoce
al establecer que entre 2018 y 2022 deberán establecerse 45 acciones por 10
entidades públicas, a cargo a la inversión estatal estimada en 6 millones de dólares,
sobre 4 ejes estructurales: i) generación de datos digitales, ii) cultura de los datos, iii)
capital humano para la explotación de datos, y iv) marco jurídico, ético e institucional.

Lo anterior permitirá desarrollar y fortalecer una economía digital en el país,

concretamente, desde el aumento en la explotación de datos para la generación de
valor social y económico, mediante la producción de bienes y servicios intensivos en
conocimiento. En este contexto, se identifican cuatro situaciones principales que
deben superarse para aumentar la explotación de datos: i) bajos niveles de datos
públicos digitales la cual se divide en tres situaciones: baja digitalización, bajos niveles
de datos abiertos y baja interoperabilidad.; ii) desconfianza e incertidumbre respecto
de la explotación de datos; iii) bajo capital humano para la explotación de datos; y (iv)
ausencia de cultura de datos.

1168 Esta generación de valor es entendida como la provisión de bienes públicos para brindar
respuestas efectivas y útiles frente a las necesidades sociales
1169 http://www.undp.org/content/undp/es/home/sustainable-development-goals.html

655
Según el profesor Elias Said Hung1170, los tres principales problemas que juegan
contra esta política es “la escasa inversión, la falta de estudios interdisciplinares y
centrados a nivel país, sobre el tema abordado; pero sobre todo, la falta de capital
humano para poder afrontar todo el cambio estructural que se requiere hacer para
lograr las metas establecidas en él”. Y de hecho añade que “basta con personal
técnico, del mundo informático, sino con el personal directivo y profesional ajeno del
área (ej. provenientes de las ciencias sociales y educación), que sean capaces de
dar valor social añadido a los datos. Se requiere de personal que esté ¨abierto¨ al
cambio y sea capaz de ver más allá de lo actualmente establecido para romper los
hábitos y ¨formas de hacer¨ que han empleado hasta ahora”1171.

El Gobierno Nacional espera para 2022 en esta materia: i) pasar del 51% de
promedio de activos públicos digitalizados y publicados que se tenía en 2017 al
100%, ii) impulsar el porcentaje de entidades que tienen al menos un proyecto de
aprovechamiento de datos, que en 2017 era el 9,3% y para 2022 se espera alcanzar
el 90%, y iii) Lograr que por lo menos el 50% de las entidades públicas desarrollen
proyectos de aprovechamiento de datos para mejorar los servicios prestados a la
ciudadanía.

2. ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, EVOLUCIÓN.

Como un desprendimiento del derecho a la información, emerge con plena autonomía

el derecho de acceso a la información pública, constituyéndose en un derecho
subjetivo perfecto, en la medida que formulada una petición se genera una obligación
del Estado de brindar la información solicitada, salvo las excepciones legales. El
fundamento del derecho de acceso a la información pública en la necesidad de
transparencia, que a su vez tiene una triple finalidad: i) derecho a saber, ii) derecho a
controlar y iii) derecho a ser actor y no simple espectador en la vida pública. Veamos
el trasegar de este derecho en Colombia:

1170Profesor titular de la Facultad de Educación. Universidad Internacional de la Rioja.

1171HUNG, Elias Said. “Colombia y su liderazgo en materia de Big Data” www.colombia Digital. Abril
25, 2018.

656
2.1. Antecedente de acceso a la información pública en Colombia.

A) La necesidad en el año 1982 para la Administración local de Bogotá, de tener

servicios de información y documentación oportunos que facilitaran la racionalización
de los recursos y agilizaran la toma de decisiones; así como de garantizar a los
habitantes de la capital su participación en todos los aspectos del desarrollo de la
ciudad mediante el suministro de la información requerida por cada individuo,
independiente de su grado de escolaridad, de su ideología política y de su nivel socio-
económico, dieron lugar a la expedición del Decreto Distrital 1721 de 19821172,
mediante el cual se organizó el Sistema Metropolitano de Bibliotecas y a la creación
de un Centro de Documentación municipal.

Dentro de las funciones de este Sistema encontramos las de estudiar y analizar las
necesidades de información y documentación de la comunidad; procesar y analizar
técnicamente el material bibliográfico y no bibliográfico adquirido para las Bibliotecas
y Centros de Documentación, y facilitarle a los estudiantes, profesores y padres de
familia el acceso a la información y documentación, además de orientar a la
comunidad acerca de los servicios y recursos públicos y privados disponibles en la
ciudad y en el país; organizar servicios de información que apoyen las investigaciones
realizadas por la Administración Distrital y que garanticen la actualización científica y
técnica del personal profesional y técnico; elaborar las herramientas bibliográficas que
faciliten el intercambio de información entre las Bibliotecas del Sistema; colaborar en
la selección del personal para las Bibliotecas del Sistema; organizar ciclos de
capacitación y perfeccionamiento para el personal vinculado a las Bibliotecas y
realizar programas cooperativos y actividades de coordinación con otras entidades
nacionales e internacionales en el campo de las bibliotecas y de las ciencias de la
información.

2.2. Obligación de publicidad de los actos y documentos oficiales.

1172 Puede consultarlo en http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1436

657
Posterior a ello, el Gobierno Nacional expediría la Ley 57 de 1985 1173, por la cual se
ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales expedidos por la Nación, los
Departamentos y los Municipios, que la ciudadanía debe conocer para informarse
sobre el manejo de los asuntos públicos y para ejercer eficaz control sobre la conducta
de las autoridades, los cuales para que produzcan efectos jurídicos deben incluirse en
sus respectivos Diarios, Gacetas o Boletines Oficiales.

Esta norma también le otorgó derecho a toda persona para consultar los documentos
que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre
que dichos documentos no tengan carácter reservado y ordenó la organización de
un Banco Nacional de Datos, esto es, un servicio informativo que suministrara al
público copia de tales documentos a cargo del Departamento Administrativo Nacional
de Estadística -DANE-.

2.3. El acceso a la información pública como garantía constitucional.

Con la expedición de la Constitución Política Colombiana en 1991, se garantizó a toda

persona la libertad de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar
medios masivos de comunicación (art. 20); se consagró como derecho fundamental,
el derecho de toda persona a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por
motivos de interés general o particular (art. 23), derecho regulado por la Ley 1755 de
20151174.

1173Puede consultarla en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=276

1174 Regula el derecho fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones
respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general
o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma” (Art. 13). Mediante el
ejercicio de este derecho se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una
entidad, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información,
consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos
e interponer recursos. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de
los diez (10) días siguientes a su recepción.
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=62152

658
Sin embargo el artículo 74 de la Carta Política señala de manera precisa que “todas
las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que
establezca la ley”1175. Así mismo el artículo 112 de la norma modificado por el Acto
Legislativo 01 de 2003 (Sobre reforma política), expresó que los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al
Gobierno, se les garantizarán el derecho al acceso a la información y a la
documentación oficial, con las restricciones constitucionales y legales; el artículo 284
da una competencia especial al Procurador General de la Nación y el Defensor del
Pueblo para requerir de las autoridades las informaciones necesarias para el ejercicio
de sus funciones1176.

2.4. La política pública del acceso a la información como condición para

generar y aplicar conocimiento.

En el Documento CONPES 2739 de 1994 sobre Política Nacional de Ciencia y

Tecnología1177, se señalaba que la capacidad de generar y aplicar conocimiento pasa
por la capacidad de tener acceso a la información y poder procesarla y utilizarla
eficientemente coadyuvados por los desarrollos tecnológicos en telecomunicaciones,
uso de computadores y sistemas de almacenamiento y procesamiento de información.
Lo cual nos lleva a perseguir metas tales como: i) desarrollar en el país una capacidad
para utilizar la informática y los computadores en la educación y la ciencia; ii) facilitar
el acceso a información tanto a través de redes nacionales como de redes
internacionales y; iii) promover el desarrollo de estándares que faciliten la integración
en informática; que implica el desarrollo de Sotfware en el uso de computadores en el
sistema escolar, creación de Sistemas de Información utilizando las tecnologías más
adelantadas y la vinculación del país a redes y sistemas de información a nivel

1175 Ver artículos 24 y 25 de la Ley 1755 sobre reserva de documentos.

1176 Un importante antecedente en materia de intercambio de datos e información por medios
electrónicos en Colombia, mediante sistemas de información, se encuentra en el numeral 6 del artículo
127 y el artículo 139 del Decreto Nacional 663 de 1993 denominado: "Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero".
1177 Documento CONPES 2739-COLCIENCIAS-DNP: UDE. “Política Nacional de Ciencia y Tecnología

1994–1998”. Bogotá, D.C., noviembre 2 de 1994.

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/2739.pdf

659
internacional, como es el caso de la vinculación a INTERNET y a las múltiples bases
de datos y sistemas de información que existen sobre temas relevantes para el
desarrollo del país.

2.5. Precaria situación de la información pública en Colombia en 1995.

La radiografía para el año 1995 sobre la participación efectiva de la sociedad civil en

Colombia frente a la generación y difusión de la información necesaria para participar,
la encontramos en el Documento CONPES 27791178 en los siguientes términos:

“…aún subsisten obstáculos que dificultan el acceso del ciudadano común a las bases de datos
y documentos acumulados en los órganos públicos. En muchas áreas la información difundida
se encuentra lejos de convertirse en conocimiento, de tal manera que le permita al ciudadano
pasar de la opinión personal al juicio público analítico, y participar en deliberaciones sustentadas
con información objetiva. La información disponible se encuentra dispersa y desactualizada, es
fragmentaria y por lo general sectorial o territorial, con un muy bajo flujo horizontal y vertical.
Adicionalmente, no existen redes que permitan acceder a ella en forma oportuna. Falta una
disposición más clara y comprometida de los servidores públicos para suministrar la información
que generan, como resultado del desconocimiento de la Ley 57 de 1985 y el derecho de
petición…”

2.6. La obligación Estatal de implementar sistemas de transmisión electrónica

de datos para acceso a la información por los usuarios.

Con la primera norma antitrámites expedida en el país, Decreto Nacional 2150 de

19951179, se señala que las entidades de la Administración Pública deberán habilitar
sistemas de transmisión electrónica de datos para que los usuarios envíen o reciban
información requerida en sus actuaciones frente a la Administración y que en ningún
caso las entidades públicas podrán limitar el uso de tecnologías para el archivo

1178 Documento CONPES 2779 de 1995. “Promoción de la participación de la sociedad civil: del
derecho a participar a la participación efectiva”.
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/2779.pdf
1179 Ver en http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1208

660
documental por parte de los particulares, sin perjuicio de sus estándares tecnológicos.
(Artículo 26).

2.7. La ley de comercio electrónico, un paso hacia el intercambio electrónico

de información.

Al término del siglo XX no existía en el país un régimen específico para el intercambio

electrónico de información, ni otros medios conexos de comunicación de datos; y
resultaba clave para acceder por medios electrónicos a canales eficientes de derecho
mercantil internacional, incorporar en la estructura legal, normas que facilitaran ese
objetivo y dieran fuerza probatoria al mensaje de datos; por ello se da paso a la
expedición de la Ley 527 de 1999 de Comercio Electrónico; la cual prevé el
intercambio Electrónico de Datos (EDI), entendido éste como la transmisión
electrónica de datos de una computadora a otra, que está estructurada bajo normas
técnicas convenidas, siempre que la información sea accesible para su posterior
consulta; luego cuando una norma requiera que la información sea presentada y
conservada en su forma original, quedará satisfecha con un mensaje de datos.

2.8. La Ley General de Archivos en Colombia.

En el mismo sentido de lo expresado por el ya citado, artículo 74 de la Constitución

de 1991, el artículo 27 de Ley 594 del 2000 lo reitera así:

“Acceso y consulta de los documentos. Todas las personas tienen derecho a consultar los
documentos de archivos públicos y a que se les expida copia de los mismos, siempre que
dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley. Las
autoridades responsables de los archivos públicos y privados garantizarán el derecho a la
intimidad personal y familiar, honra y buen nombre de las personas y demás derechos
consagrados en la Constitución y las leyes”.

2.9. Obligación de cada entidad de crear sistema de información para

ciudadanos.

661
La Directiva Presidencial 10 de 2002, dirigida a entidades de la rama ejecutiva del
orden nacional establece a su vez que “cada entidad, dentro de la organización
existente y con su capacidad actual, deberá crear un sistema que garantice el acceso
permanente a la información por parte del ciudadano”.

En el mismo sentido, la Ley 812 de 2003 señala que todas las entidades públicas
deberán crear “sistemas de información para que los ciudadanos tengan acceso en
tiempo real a la información sobre la administración pública, tales como la nómina de
la administración, las cuentas fiscales, los procesos de contratación administrativa y
la ejecución de la inversión pública”. Sin embargo la sobredimensionamiento de los
sistemas de información es una realidad en las entidades del Estado Colombiano,
creados por normas internas de las entidades, por decretos de orden nacional o
incluso por leyes de la República1180.

2.10. La necesidad de un Sistema Nacional de Información Oficial como

respuesta a la desarticulación de la información pública.

Mediante el Documento CONPES 3248 de 2003, sobre Renovación de la

Administración Pública (PRAP), se afirma que el Estado Comunitario está organizado
y administrado en función del servicio al ciudadano, en cuya concepción, ejecución y
control participa la comunidad, y que ningún esfuerzo del aparato estatal es efectivo
si no cuenta con el apoyo ciudadano; y para que este respaldo sea eficaz, el ciudadano
debe contar con una información confiable, pública y en tiempo real.

En este sentido este documento hace una clara radiografía del escenario de la
información pública en Colombia, para el año 2003:

1180
Ejemplo de ello tenemos la Ley 1785 de 2016 que crea un sistema de información que permite
caracterizar y hacer seguimiento a la población beneficiaria con enfoque diferencial desde los
componentes étnicos, etario, discapacidad, madres cabeza de familia del sector rural y urbano y
víctimas del conflicto armado; denominada red para la superación de la pobreza extrema – red unidos

662
 “Las entidades públicas generadoras de información se encuentran desarticuladas y no existe
un mecanismo institucional que oriente sus acciones de forma estratégica y coordinada de
acuerdo con los fines del Estado y la agenda de gobierno. En consecuencia, la inversión
realizada en información es atomizada y dispersa, presentándose un uso ineficiente de los
recursos económicos e institucionales. Esta situación ha generado conflictos de competencias y
duplicidad de esfuerzos en la producción, la actualización y la digitalización de la información,
implicando una mala utilización del espacio físico y de la plataforma tecnológica.

El propósito es lograr una gestión pública moderna que tenga como eje la información. La política
en este campo incluye una estrategia integral sobre la obtención, la administración y el uso de la
información estratégica, incluyendo el esquema institucional recomendable. Con estas reformas
el Gobierno propondrá un esquema institucional de racionalización de la estructura institucional,
la optimización de la cooperación entre los sectores público y privado, y la transparencia y la
confiabilidad de la información resultante. Igualmente, se procurará garantizar la disponibilidad,
la accesibilidad y la aplicabilidad de la información oficial básica relacionada con los aspectos
sociodemográficos, el territorio y el medio ambiente.

Para esto se estructurará el Sistema Nacional de Información Oficial que reordene las entidades
públicas encargadas de la gestión de la información oficial del país, buscando la optimización de
su calidad, accesibilidad y uso adecuado”1181.

2.11. La creación de la Comisión Intersectorial de Políticas y de Gestión de la

Información para la Administración Pública.

Con la expedición del Decreto Nacional 3816 de 20031182, se crea la “Comisión

Intersectorial de Políticas y de Gestión de la Información para la Administración
Pública", que tiene dentro de sus objetivos, coordinar la definición de las políticas y
estrategias para la producción de la información necesaria, con el fin de lograr una
óptima generación de bienes y servicios públicos por parte del Estado; establecer los
mecanismos tendientes a mejorar la calidad, disponibilidad, accesibilidad y
confiabilidad de la información pública; generar los escenarios adecuados que
permitan a los ciudadanos tener acceso a la información necesaria para garantizar la

1181 Documento CONPES 3248 del 20 de octubre de 2003. Renovación de la Administración Pública.
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3248.pdf
1182 Modificado por Decreto Nacional 3043 de 2008.

663
transparencia de la administración pública y para que puedan ejercer un efectivo
control social y facilitar el seguimiento y evaluación de la gestión pública, mediante la
producción, el manejo y el intercambio de información y uso de las TIC de la
administración pública.

Dentro de las funciones de esta Comisión tenemos la de definir las estrategias y los
programas relativos a la producción, manejo, protección, intercambio y acceso a la
información de la administración pública; establecer los criterios que permitan integrar
los sistemas de información de la administración pública; proponer al Gobierno
Nacional los proyectos de ley o normas reglamentarias que contribuyan al mejor
desarrollo de la política de información de la administración pública y dirimir las
situaciones en las cuales dos o más entidades u organismos de la administración
pública tengan injerencia o control sobre la misma información; todo lo anterior, sin
perjuicio de la autonomía del organismo oficial de estadística -DANE, en la producción
de la información oficial básica.

2.12. Plena disponibilidad, por cada entidad pública, de información pública por
medios electrónicos para el ciudadano.

Mediante la Ley 9621183 de 2005 sobre racionalización de trámites y procedimientos

administrativos de los organismos y entidades del Estado se prevé dentro de los
derechos de las personas en sus relaciones con la Administración Pública, la de
obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las
disposiciones vigentes impongan a las peticiones, actuaciones, solicitudes o quejas
que se propongan realizar; así como a la utilización del correo certificado y correo
electrónico para el envío o recepción de información; igualmente los peticionarios
podrán solicitar el envío por correo de documentos o información a la entidad pública;
se prevé de la misma forma la solicitud oficiosa entre entidades públicas1184, siendo

1183Ley 962 de 2005, reglamentada por los Decretos Nacionales 4669 de 2005 y 1151 de 2008.
1184El Decreto Nacional 235 de 2010 reguló lo relacionado con el intercambio de información entre
entidades para el cumplimiento de funciones públicas, expresando que dicho requerimiento no
constituyen solicitud de un servicio y, por ende, no generan costo alguno para la entidad solicitante, por

664
permitido el intercambio de información entre distintas entidades oficiales, en
aplicación del principio de colaboración. El envío de la información por fax o cualquier
otro medio de transmisión electrónica, proveniente de una entidad pública, prestarán
mérito suficiente y servirá de prueba en la actuación.

Prevé la Ley además que la Administración Pública deberá poner a disposición del
público, a través de medios electrónicos, las leyes, decretos y actos administrativos
de carácter general o documentos de interés público relativos a cada uno de ellos,
dentro de los cinco (5) días siguientes a su publicación, sin perjuicio de la obligación
legal de publicarlos en el Diario Oficial. Da validez a las reproducciones efectuadas
siempre que no se altere el contenido del acto o documento. Por tanto al adelantar
algún trámite administrativo, no será obligatorio acreditar la existencia de normas de
carácter general de orden nacional.

Todos los organismos y entidades de la Administración Pública deberán tener a

disposición del público, a través de medios impresos o electrónicos de que dispongan,
o por medio telefónico o por correo, la siguiente información, debidamente actualizada:
Normas básicas que determinan su competencia; funciones; servicios que presta;
regulaciones, procedimientos y trámites a que están sujetas las actuaciones de los
particulares frente al respectivo organismo o entidad.

Las entidades encargadas de llevar los registros públicos podrán informar a las
personas interesadas sobre las actuaciones consistentes en solicitudes de inscripción,
mediante la publicación de las mismas en medio electrónico público, en las cuales se
indicará la fecha de la solicitud y el objeto del registro.

2.13. Sistema de aseguramiento de la calidad, almacenamiento y consulta de la

información básica colombiana.

tanto las entidades establecerán mecanismos magnéticos, electrónicos o telemáticos para integrar,
compartir y/o suministrar la información que por mandato legal se requiere, o permitir el acceso total a
las bases de datos completas que requieran otras entidades para el ejercicio de sus funciones.
Complementado por el Decreto Nacional 2280 de 2010.

665
Con la expedición del Decreto Nacional 3851 de 2006 se organiza el sistema de
aseguramiento de la calidad, almacenamiento y consulta de la información básica
colombiana, entendiéndose como aquella de carácter estadístico, geográfico, de
personas y territorial, de utilidad para la Administración, y resultante de procesar bases
de datos conformadas a partir de registros, censos, encuestas y observaciones;
correspondiendo al Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE,
definir los estándares aplicables a la generación, aseguramiento de calidad,
almacenamiento y consulta de la información oficial básica, la norma prevé que el
acceso público libre, gratuito y en línea a la información podrá hacerse a través de un
portal unificado de la Internet.

2.14. Hábeas data, restricciones y excepciones.

En la Ley Estatutaria 1266 de 2008 sobre Hábeas Data expresa que la información
contenida en bancos de datos de información financiera, crediticia, comercial, de
servicios y la proveniente de terceros países podrá ser accedida por los usuarios
únicamente con las siguientes finalidades: Como elemento de análisis para establecer
y mantener una relación contractual, cualquiera que sea su naturaleza; así como para
la evaluación de los riesgos derivados de una relación contractual vigente; como
elemento de análisis para hacer estudios de mercado o investigaciones comerciales
o estadísticas; para el adelantamiento de cualquier trámite ante una autoridad pública
o una persona privada, respecto del cual dicha información resulte pertinente o para
cualquier otra finalidad, diferente de las anteriores, respecto de la cual se haya
obtenido autorización por parte del titular de la información.

La citada Ley prevé igualmente que los titulares de la información o sus

causahabientes podrán consultar la información personal del titular, que repose en
cualquier banco de datos, sea este del sector público o privado. El operador deberá
suministrar a estos, debidamente identificados, toda la información contenida en el
registro individual o que esté vinculada con la identificación del titular. La petición,

666
consulta de información se formulará verbalmente, por escrito, o por cualquier canal
de comunicación.

2.15. Obligación de los entes públicos de mantener información completa y

actualizada, en el sitio físico de atención y página web oficial.

El Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativa (Ley 1437 de

2011) establece que las autoridades deberán mantener a disposición de toda persona
información completa y actualizada, en el sitio de atención y en la página electrónica,
y suministrarla a través de los medios impresos y electrónicos de que disponga (Art.
8). Las peticiones de información y consulta hechas a través de correo electrónico no
requerirán registro y podrán ser atendidas por la misma vía (Art. 54). Toda autoridad
deberá tener al menos una dirección electrónica y garantizará condiciones de calidad,
seguridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad de la
información de acuerdo con los estándares que defina el Gobierno Nacional (Art. 60).

2.16. Estatuto del consumidor, y su acceso a la información.

La Ley 1480 de 2011 o Estatuto del Consumidor, establece como uno de sus principios
generales el acceso de los consumidores a una información adecuada, que les
permita hacer elecciones bien fundadas. Desde lo transaccional de forma electrónica
se expide el Decreto Nacional 587 de 2016 con el objeto de realizar reversión por
determinadas causas, de pagos hechos electrónicamente por usuarios en la
adquisición de productos mediante mecanismos de comercio electrónico tales como
internet, PSE, call center, televenta o tienda virtual. Los participantes del proceso de
pago diseñarán e implementarán mecanismos idóneos para informar a los
consumidores sobre el procedimiento para la reversión del pago e informarán por sus
canales de atención los requisitos y términos de dicho procedimiento.

2.17. Acceso a la información a las personas con discapacidad, incluidos los

sistemas de información y TICs.

667
Se promulga la Ley 1618 de 20131185, que garantiza el pleno ejercicio de los derechos
de las personas con discapacidad; para el efecto, las entidades del orden nacional,
departamental, distrital y local garantizarán el acceso de estas personas, en igualdad
de condiciones, al entorno físico, a la educación, al transporte, a la información y a las
comunicaciones, incluidos los sistemas y tecnologías de la información y las
comunicaciones, el espacio público, los bienes públicos y los servicios públicos, en
zonas urbanas y rurales.

Las personas con discapacidad tienen derecho al ejercicio efectivo del derecho a la
información y a acceder a las comunicaciones en igualdad de condiciones (Art. 16),
para el efecto el Ministerio de TIC adelantará un proyecto que permita masificar la
utilización de software libre de los programas para personas con discapacidad1186; se
propiciarán espacios en los canales de televisión estatales, nacionales y regionales
con programas que incluyan la interpretación en Lenguaje de Señas Colombiana, y/o
el closed caption, y/o con subtítulos; se desarrollar programas que faciliten el acceso
a las TIC de las personas con discapacidad, especialmente en las instituciones
educativas; los tecnocentros deben ser accesibles para todas las personas con
discapacidad y en particular contarán con software especializado que garantice el
acceso a la información, a las comunicaciones de las personas con discapacidad
sensorial.

2.18. “Acceso a la información pública” como derecho fundamental.

1185 En concordancia con la Ley 1346 de 2009, por medio de la cual se aprueba la "Convención sobre
los Derechos de las personas con Discapacidad", adoptada por la Asamblea General de la Naciones
Unidas el 13 de diciembre de 2006.
1186 Mediante el artículo 5 de la Resolución 3564 de 2015 (31 de diciembre) del ministerio de las tic los

sujetos obligados deberán dar cumplimiento a los lineamientos de accesibilidad en medios electrónicos
para población en situación de discapacidad, establecidos a través del marco de referencia de
arquitectura empresarial, disponibles en el portal de la estrategia gobierno en línea
www.estrategia.gobiernoenlinea.gov.co.

668
La Corte Constitucional Colombiana mediante la Sentencia C-274 de 2013 confirma
que el “acceso a la información pública” es un derecho fundamental que cumple al
menos tres funciones esenciales en el ordenamiento. (i) garantiza la participación
democrática y el ejercicio de los derechos políticos. (ii) cumple una función
instrumental para el ejercicio de otros derechos constitucionales, ya que permite
conocer las condiciones necesarias para su realización y, (iii) garantiza la
transparencia de la gestión pública, y por lo tanto, se constituye en un mecanismo de
control ciudadano de la actividad estatal.

La colisión del reconocimiento del derecho de acceso a la información pública con el

derecho humano fundamental de protección de datos personales, implica la necesidad
de buscar un equilibrio que los atienda y contemple a ambos. Todos los derechos
fundamentales son primordiales, y al interrelacionarse a veces es necesario uno prime
sobre otro. Esta supeditación no es absoluta, en la ponderación otro aparece como
más significativo y adquiere fuerza sobre la base de su mayor peso al momento de
fundamentar la decisión

2.19. La ley de acceso a la información pública.

La Ley de acceso a la información pública o Ley 1712 de 2014.

El derecho de acceso a la información, genera al obligado la necesidad de divulgar la
información pública y responder de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna y
accesible a las solicitudes de acceso. Para cumplir lo anterior los sujetos obligados
deberán implementar procedimientos archivísticos que garanticen la disponibilidad en
el tiempo de documentos electrónicos auténticos.

Dentro de los sujetos obligados a los cuales le será aplicada la ley, se encuentra toda
entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público,
en todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o
territorialmente, las personas naturales y jurídicas, públicas o privadas, que presten
servicios públicos; los partidos o movimientos políticos y los grupos significativos de

669
ciudadanos; las entidades que administren instituciones parafiscales, de naturaleza u
origen público1187.

La solicitud de acceso a la Información Pública es aquella que, de forma oral o escrita,

incluida la vía electrónica, puede hacer cualquier persona para acceder a la
información pública. La respuesta a la solicitud de acceso a información es aquel acto
escrito mediante el cual, de forma oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada,
todo sujeto obligado responde materialmente a cualquier persona que presente una
solicitud de acceso a información pública. La respuesta a la solicitud será gratuita o
sujeta a un costo que no supere el valor de la reproducción y envío de la misma al
solicitante. Preferiblemente y de ser posible la respuesta será por vía electrónica, con
el consentimiento del solicitante (Art. 26)1188.

Los principios que rigen el acceso a la información pública son: publicidad, buena fe,
facilitación en el acceso, no discriminación, gratuidad, celeridad, eficacia, Calidad de
la información, transparencia, responsabilidad en el uso de la información, divulgación
proactiva de la información pública.

Con el objeto de facilitar que las poblaciones específicas accedan a la información que
particularmente las afecte, los sujetos obligados, a solicitud de las autoridades de las
comunidades, divulgarán la información pública en diversos idiomas y lenguas y
elaborarán formatos alternativos comprensibles para dichos grupos. Deberá
asegurarse el acceso a esa información a los distintos grupos étnicos y culturales del
país y en especial se adecuarán los medios de comunicación para que faciliten el
acceso a las personas que se encuentran en situación de discapacidad.

La entidad (sujeto obligado) deberá publicar1189 en los sistemas de información la

descripción de la estructura orgánica, funciones, horario de atención; su presupuesto

1187 Artículo 5 modificado por el artículo 1 del Decreto Nacional 1494 de 2015.
1188 Corregido por el art. 4, Decreto Nacional 1494 de 2015.
1189 Los sujetos obligados, en cumplimiento del numeral 5º del artículo 2.1.1.3.1.1 del Decreto Nacional

1081 de 2015, deberán atender a los lineamientos para publicación y divulgación de la información y

670
general, plan de gasto público; un directorio de los cargos públicos y contratistas; las
normas generales, políticas y manuales, resultados de las auditorías; plan de
compras, así como las contrataciones, bienes adquiridos, arrendados; plan
Anticorrupción y de Atención al Ciudadano. Los sujetos obligados observarán lo
establecido por la estrategia de Gobierno en Línea, en cuanto a la publicación y
divulgación de la información.

De la misma forma se deberá publicar la información mínima obligatoria respecto a

servicios, procedimientos y funcionamiento del sujeto obligado; éstos igualmente
deberán publicar datos abiertos1190, bajo las condiciones técnicas y los requisitos
establecidos por el Ministerio de las TIC1191; éste Ministerio a través de la estrategia
de Gobierno en Línea expedirá los lineamientos que deben atender los sujetos
obligados para cumplir con la publicación1192 y divulgación de la información con el
objeto de que sean dispuestos de manera estandarizada 1193.

Todo sujeto obligado deberá asegurarse de que sus Registros de Activos de

Información cumplan con los estándares establecidos por el Ministerio Público y con
las normas del Archivo General de la Nación, en relación con las Tablas de Retención
Documental (TRD) y los inventarios documentales.

en tal sentido desarrollar el formulario electrónico de solicitud de información pública, para el efecto se
adoptan por esta Resolución los estándares para publicación y divulgación de la información y los
lineamientos sobre el formulario electrónico para la recepción de solicitudes de información pública.
(Art. 6 y 8 Resolución 3564 de 2015 del Ministerio de las TIC).
1190 Datos Abiertos son todos aquellos datos primarios o sin procesar, que se encuentran en formatos

estándar e interoperables que facilitan su acceso y reutilización, los cuales están bajo la custodia de
las entidades públicas o privadas que cumplen con funciones públicas y que son puestos a disposición
de cualquier ciudadano, de forma libre y sin restricciones, con el fin de que terceros puedan reutilizarlos
y crear servicios derivados de los mismos; publicados en el Portal de Datos Abiertos del Estado
Colombiano o la herramienta que lo sustituya. (Art. 2.1.1.2.1.11 del Decreto 1081 de 2015).
1191 Los sujetos obligados en cumplimiento de los mandatos del artículo 2.1.1.2.1.11 del Decreto 1081

de 2015 deberán atender los lineamientos en materia de datos abiertos que se encuentran disponibles
en el portal www.datos.gov.co. (Art. 4 Resolución 3564 de 2015 del Ministerio de TIC.)
1192 Para efectos del cumplimiento de la Ley 1712 de 2014 y del presente decreto, los términos ventanilla

electrónica, sitio web oficial y medio electrónico institucional se entenderán como equivalentes. (Decreto
103 de 2015, art. 4)
1193 Decreto Nacional 1081 de 2015, Artículo 2.1.1.2.1.1.

671
Los sistemas de información electrónica deben ser una herramienta para promover el
acceso a la información pública, por tanto deben encontrarse alineados con la
estrategia de gobierno en línea y articulados con los lineamientos establecidos en el
Programa de Gestión Documental de la entidad.

Se excepcionada aquella información pública clasificada1194, siempre que el acceso

pudiere causar un daño al derecho de toda persona a la vida, la salud, la seguridad y
la intimidad1195; los secretos comerciales, industriales y profesionales. La información
exceptuada por daño a los intereses públicos es toda aquella información pública
reservada, cuyo acceso podrá ser rechazado por defensa y seguridad nacional;
seguridad pública; relaciones internacionales; prevención, investigación y persecución
de los delitos y las faltas disciplinarias; debido proceso; administración efectiva de la
justicia; derechos de la infancia y la adolescencia; estabilidad macroeconómica y
financiera del país y salud pública. Su reserva no deberá extenderse por un período
mayor a 15 años.

Los instrumentos para la gestión de la información pública, son: (1) Registro de Activos
de Información, (2) Índice de Información Clasificada y Reservada. (3) Esquema de
Publicación de Información y (4) el Programa de Gestión Documental. Los sujetos
obligados deben articular dichos instrumentos mediante el uso eficiente de las TIC, y
garantizar su actualización y divulgación1196.

2.20. Obligación del Estado de mantener a disposición la información para el

desarrollo de proyectos del Plan Nacional de Desarrollo.

1194 La información pública que contiene datos semiprivados o privados, definidos en los literales g) y
h) del artículo 3 de la Ley 1266 de 2008, o datos personales o sensibles, según lo previsto en los
artículos 3 y 5 de la Ley 1581 de 2012 y en el numeral 3 del artículo 3 del Decreto 1377 de 2013, solo
podrá divulgarse según las reglas establecidas en dichas normas. (Art. 2.1.1.4.1.1. Decreto Nacional
1081 de 2015; Art. 25 Decreto 103 de 2015).
1195 Corregido por el art. 1 del Decreto Nacional 2199 de 2015.
1196 Decreto Nacional 1081 de 2015, artículo 2.1.1.5.1.; Decreto 103 de 2015 artículo 35.

672
Con la Ley 1753 de 2015 o Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un
nuevo país”, se establece en su artículo 159 que las entidades públicas y los
particulares que ejerzan funciones públicas, pondrán a disposición de las entidades
públicas que así lo soliciten, la información que generen, obtengan, adquieran o
controlen y administren, para el desarrollo de los planes, programas y proyectos
incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo y en general para el ejercicio de las
funciones públicas, garantizando la observancia de los principios y normas de
protección de datos personales, de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 1581
de 2012 y 1712 de 2014.

La citada norma expresa que el suministro de la información será gratuito, y deberá

solicitarse y realizarse respaldado en estándares que faciliten el proceso de
intercambio y no impidan el acceso, no estará sujeto al pago de tributo, tarifa o precio
alguno y las entidades públicas solo podrán cobrar los costos asociados a su
reproducción. Las entidades públicas propenderán por la integración de los sistemas
de información para el ejercicio eficiente de la función pública.
El Decreto Nacional 1268 de 2017 reglamenta el artículo 239 de la Ley 1753 de 2015,
creando el Portal Central de Transparencia Fiscal (PCTF), como una plataforma
pública que facilita el acceso al conjunto de datos y fuentes de información pública
relacionados con la gestión fiscal de las entidades estatales, la cual permite la
interacción en línea de los ciudadanos con la administración de los recursos públicos,
datos de las operaciones presupuestales, los recursos y las actividades desarrolladas
por los entes públicos del nivel central de las diferentes ramas del poder público, las
entidades territoriales y las personas de derecho privado que administren recursos
públicos, promoviendo así la generación de información pública que fortalece la
transparencia en la Administración y la rendición de cuentas.

Las entidades deberán suministrar la información con base en lineamientos técnicos

necesarios para la estandarización de la información y la interoperabilidad con los
sistemas de información que alimenten el PCTF. Las entidades públicas, así como los
entes públicos o privados que administren fondos o recursos públicos, están obligados

673
a permitir el acceso a la información pública requerida por el portal; de la misma forma
las entidades públicas, mixtas y privadas que requieran utilizar la información
contenida en el Portal, podrán obtenerla empleando los mecanismos de interacción e
interoperabilidad definidos por el Administrador del Sistema.

2.21. Intercambio gratuito de información entre entes públicos.

Los requerimientos de información que se hagan entre entidades estatales en

cumplimiento de una función administrativa o en ejercicio de una facultad legal, o por
los particulares encargados de una función administrativa a otras entidades del
Estado, no constituyen solicitud de un servicio y, por ende, no generan costo alguno
para la entidad solicitante, sin embargo este intercambio de Información implica
mecanismos magnéticos, electrónicos o telemáticos para integrar, compartir y/o
suministrar la información a las bases de datos requeridas, salvaguardando el derecho
fundamental a la intimidad.

Para efectos de formalizar el intercambio de información entre entidades, el Gobierno

Nacional Colombiano expidió los Decretos Nacionales 235 y 2280 de 2010 que
regulan este intercambio de manera ágil, oportuna y confiable, empleando el
mecanismo que consideren idóneo para el efecto, tales como cronograma de entrega,
plan de trabajo, protocolo o convenio, entre otros; lo anterior en cumplimiento del
principio de colaboración armónica entre entidades del Estado, conocida como
relaciones inter-orgánicas, en las que las entidades actúan en una situación de
igualdad, en contraposición a las relaciones usuario-prestador como las que se
presentan entre el Estado y los administrados1197.

3. HABEAS DATA1198 Y PROTECCIÓN DE DATOS.

1197 Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en Concepto 1637 de 2005.
1198 La frase legal se utiliza en latín, cuya traducción más literal es “tener datos presentes”.

674
Garantizar la protección de datos personales no está en contravía de la
democratización en el acceso a la información, ni del desarrollo, utilización, avance y
aprovechamiento de las TIC, sino contra el uso incorrecto que afectan derechos
inherentes a las personas y a sus derechos fundamentales, por ello el tratamiento de
los datos personales debe ser ajustado a reglas.

“Frente al poder informático de quienes pueden acumular informaciones sobre cada persona en
cantidades ilimitadas, de memorizarla, usarla y transferirla como mercancía, el derecho a la
intimidad se configura como una nueva forma de libertad personal”1199.

Es desde el reconocimiento del derecho de acceso a la información pública que se

generan colisiones con otros intereses jurídicamente tutelados, en particular con el
derecho humano fundamental de protección de datos personales. Es por ello la
necesidad de buscar un equilibrio que los atienda y contemple a ambos. Esta
armonización significará que si el ejercicio del derecho de acceso a la información
implica una afectación de la esfera personal de un sujeto, el propósito perseguido por
aquel deberá ceder su lugar frente a ese límite, a fin de proteger el contenido del
derecho que vela por la intimidad de las personas. Por su parte, la reserva de los datos
personales no afecta la esencia subjetiva que el derecho de información persigue.
Todos los derechos fundamentales son primordiales, reclaman respeto, tutela y se
comunican dentro un sistema completo, donde se interrelacionan dependiendo entre
sí y en el que a veces es necesario uno prime sobre otro. Esta supeditación nunca es
absoluta y no implica que el derecho sea derrotado, sino que en la ponderación otro
aparece como más significativo y adquiere fuerza sobre la base de su mayor peso al
momento de fundamentar la decisión en la elección de ambos.

Si bien no tocaré en profundidad el tema, es pertinente resaltar algunos puntos muy

valiosos que serán claves en relación con el objeto de este trabajo de investigación.

1199DELPIAZZO, Carlos E. “Protección de los datos personales en tiempos de Internet. El nuevo rostro
del derecho a la intimidad”, en la Revista de Derecho de la Universidad Católica del Uruguay
(Montevideo, 2002), Nº III, p. 253.

675
3.1. El derecho fundamental constitucional del “Habeas Data”.

El derecho fundamental del “Hábeas Data”1200 en Colombia se consagró en el artículo

15 de la Constitución de 1991, como aquel que tiene toda persona a conocer,
actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos
de datos y en archivos de entidades públicas y privadas, en los siguientes términos:

“Artículo15. Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen
nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a
conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos
de datos y en archivos de entidades públicas y privadas. En la recolección, tratamiento y
circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución.
La correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo pueden ser
interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que
establezca la ley. Para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia
e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás
documentos privados, en los términos que señale la ley”.

El hábeas data confiere, según la norma, potestades al individuo para que, en ejercicio
de la cláusula general de libertad, pueda controlar la información que de sí mismo ha
sido recopilada por una central de información.

3.2. Protección del “Hábeas Data” mediante fallos de tutela (1991-2008).

El contenido y alcance de este derecho fue desarrollado y protegido por la

jurisprudencia de la Corte Constitucional durante los siguientes 17 años de vida
institucional a su concepción, en especial a partir del análisis de fallos de tutela
relativos a controversias sobre la administración de datos personales de carácter
financiero, recopilados por centrales de información, destinadas al cálculo del nivel de

1200El derecho al “hábeas data” es definido por la jurisprudencia constitucional (sentencia T-414/92)
como aquel que otorga la facultad al titular de datos personales de exigir de las administradoras de
esos datos el acceso, inclusión, exclusión, corrección, adición, actualización y certificación de los datos,
así como la limitación en las posibilidades de divulgación, publicación o cesión de los mismos, de
conformidad con los principios que regulan el proceso de administración de datos personales.

676
riesgo crediticio y a los términos de permanencia de los datos negativos en el historial
crediticio de las personas1201; ante la ausencia de ley que regulara esta materia1202.

La Corte, desde sus primeros fallos1203, identificó la tensión entre la preservación del
hábeas data, la intimidad, la información y, en menor medida, el derecho al buen
nombre, que surte a partir de los actos de recolección y circulación de información
personal de carácter financiero. Así, desde la sentencia primigenia, el fallo T-414/92,
se identificó con claridad la necesidad de garantizar el derecho al hábeas data como
un requisito imprescindible para la satisfacción de la libertad y la dignidad humana del
individuo en la sociedad democrática contemporánea.

Existe un considerable número de fallos que se han dedicado al análisis del derecho
fundamental al hábeas data, específicamente dirigidos a la resolución de conflictos
generados por la administración de datos personales de contenido financiero y
crediticio1204, siendo la sentencia T-729/021205 la de mayor precisión conceptual. La

1201 la Corte se han usado de manera equivalente las expresiones de “autodeterminación informática”
o “autodeterminación informativa” y “hábeas data”.
1202 Esta tendrá su origen con la “exposición de motivos del Proyecto 27/06 del Senado”, que pone en

consideración del legislativo el proyecto de ley que desarrolla el manejo de la información registrada en
las centrales de información o banco de datos, exclusivamente de las entidades financieras.
1203 El primer desarrollo del derecho al hábeas data y sus relaciones con los derechos a la dignidad

humana, la intimidad y el buen nombre fue realizado por la Corte en la sentencia T-414/92. En esta
sentencia se consideró que la protección del dato personal era un aspecto connatural a la eficacia del
derecho a la intimidad, en cuanto es el individuo quien debe arbitrar la divulgación de la información
perteneciente a su vida privada. Este ejercicio del derecho constitucional adquiría, en términos de la
sentencia, una mayor vigencia ante las posibilidades de gestión informatizada de datos que ejercían
las centrales de información financiera. De esa medida, existía la necesidad de configurar a favor del
individuo un derecho a la “libertad informática”, definido como “la facultad de disponer de la información,
de preservar la propia identidad informática, es decir, de permitir, controlar o rectificar los datos
concernientes a la personalidad del titular de los mismos y que, como tales, lo identifican e individualizan
ante los demás”.
1204 Aunque el número de sentencias es considerable, a partir del uso de las herramientas del análisis

dinámico de jurisprudencia, puede concluirse que entre las sentencias hito de este debate se
encuentran los fallos T-414/92, T-433/94, T-176/95, T-261/95, SU-082/95, SU-089/95, T-552/97, T-
307/99, T-527/00, SU- 014/01 T-578/01, T-729/02 y T-592/03.
1205 Esta decisión se ocupó de la revisión de un fallo de tutela promovido por un ciudadano que

consideraba violado sus derechos a la intimidad, la seguridad, la integridad personal, la propiedad y la

libertad; en razón a que el Departamento Administrativo de Catastro Distrital y la Superintendencia
Nacional de Salud publicaban en sus páginas Web su información personal, a la cual podía accederse
por cualquier persona que conociera algunos pocos datos del sujeto concernido. La Corte concluyó que
ese modelo de suministro del dato violaba los principios de administración de los datos personales, en
especial los de libertad, finalidad e individualidad. Por ende, concedió el amparo y ordenó a las

677
jurisprudencia contempló que de la formulación de los principios para la administración
de datos personales y la protección efectiva de los derechos fundamentales del
hábeas data, la intimidad y la información, dependían crear fórmulas armónicas de
regulación que permitieran la satisfacción equitativa de los derechos de los titulares,
fuentes de información, operadores de bases de datos y usuarios.

3.3. Corte Constitucional avala proyecto de Ley de “Habeas Data” y manejo de

información en bases de datos personales.

Es precisamente mediante la sentencia C-1011/081206 de la Corte Constitucional en

control de constitucionalidad, que se avalaría el “proyecto de ley estatutaria de Habeas
Data y manejo de información contenida en bases de datos personales”, dando paso
a la sanción de la Ley 1266 de 2008, que algunos han denominado como el Habeas
Data Financiero, un aparte clave de la citada sentencia dibuja el escenario de esa
realidad en el contexto de las TIC, veamos:

“El inusitado auge de la administración automatizada de datos personales ofrece retos de primer
orden para la vigencia de los derechos fundamentales. Ello en tanto las herramientas
tecnológicas contemporáneas permiten la gestión masiva de la información y su circulación a
nivel global, posibilidades fácticas que adscriben a quienes operan estos sistemas de información
un alto grado de injerencia en la autonomía del individuo, potestad conocida como poder
informático. Esta potestad es resultado de un cambio cualitativo en el ejercicio de relaciones de
poder en las sociedades contemporáneas. Antes del advenimiento de las tecnologías de la
información, los mecanismos de control y coacción correspondían a prácticas necesariamente
vinculadas con la interferencia de las manifestaciones materiales del individuo. La propiedad y el
cuerpo del sujeto eran los campos sobre los cuales el poder se hacía efectivo. Así, las medidas
de protección de derechos que interesaban en esa instancia al Estado Constitucional, estaban
dirigidas unívocamente al establecimiento de límites a las intervenciones en dichos ámbitos
materiales de la persona. La protección de los derechos se torna más compleja cuando irrumpen
las tecnologías de la información, que construyen entornos inmateriales respecto de los cuales
se predican intereses individuales objeto de protección jurídica. Así, el campo de ejercicio del

entidades mencionadas que eliminaran cualquier posibilidad de acceso indiscriminado a su información

personal
1206 Ver en: http://www.sic.gov.co/drupal/recursos_user/documentos/sentencia_C_1011_de_2008.pdf

678
 poder se complementa, pues ya no radica sólo en las posibilidades físicas de coacción, sino que
permite otros modos de sujeción, especialmente dirigidos al control del dato personal sometido
a procesos informáticos, en tanto expresión de la autonomía del sujeto en dicho entorno
inmaterial. La comprobación acerca de la posibilidad cierta y verificable de que los procesos
informáticos conformen escenarios de ejercicio del poder potencialmente lesivos a la autonomía
del individuo, obliga al Estado Constitucional a prever herramientas concretas para garantizar
que la integridad de los derechos fundamentales del sujeto concernido se preserve ante las
nuevas tecnologías”.

3.4. Ley de Habeas Data. (2008)

El objeto de la Ley 1266 de 2008 es desarrollar el derecho constitucional que tienen

todas las personas a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan
recogido sobre ellas en bancos de datos por entidades de naturaleza pública o
privada, y los demás derechos, libertades y garantías constitucionales relacionadas
con la recolección, tratamiento y circulación de datos personales a que se refiere el
artículo 15 de la Constitución Política, así como el derecho a la información establecido
en el artículo 20 de la Constitución Política, particularmente en relación con la
información financiera y crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros
países; exceptuándose las bases de datos que tienen por finalidad producir la
Inteligencia de Estado y la Fuerza Pública para garantizar la seguridad nacional; los
registros públicos a cargo de las cámaras de comercio que se rigen por normas
especiales y aquellos datos mantenidos en un ámbito exclusivamente personal o
doméstico.

La norma establece que los datos personales pueden ser: i) públicos: los contenidos
en documentos públicos, sentencias judiciales ejecutoriadas sin reserva y los relativos
al estado civil de las personas; ii) semiprivados: que no tiene naturaleza íntima,
reservada, ni pública y cuyo conocimiento o divulgación puede interesar no sólo a su
titular sino a cierto sector o grupo de personas o a la sociedad en general, como el
dato financiero y crediticio de actividad comercial o de servicios y, iii) privados o

679
“información sensible”1207, la que por su naturaleza íntima o reservada sólo es
relevante para el titular, sólo puede accederse por orden de autoridad judicial.

La administración de información pública no requiere autorización del titular de los

datos, la de los datos semiprivados y privados requiere el consentimiento previo y
expreso del titular de los datos, salvo en el caso del dato financiero, crediticio,
comercial, de servicios y el proveniente de terceros países el cual no requiere
autorización del titular, por ser una actividad necesaria, a efectos de proteger el ahorro
público y satisfacer los intereses del tráfico mercantil y estar relacionada y favorecer
una actividad de interés público, como lo es la actividad financiera propiamente, por
cuanto ayuda a la democratización del crédito, promueve el desarrollo de la actividad
de crédito, la protección de la confianza pública en el sistema financiero y la estabilidad
del mismo, y genera otros beneficios para la economía nacional; actividades que prima
facie no se oponen a los postulados constitucionales.

El Gobierno Nacional establecerá la forma en la cual los bancos de datos de

información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros
países, deberán presentar la información de los titulares de la información.

Conforme con los artículos 12 y 131208 de la Ley, cuando se presenten situaciones de

fuerza mayor, es posible otorgar a las víctimas de secuestro, desaparición forzada y
personas secuestradas, debido a su estado de debilidad manifiesta, un tratamiento
diferenciado en la administración de su información financiera, crediticia y comercial.

La ley se interpretará integralmente en el sentido de que se amparen adecuadamente

los derechos constitucionales, como son el hábeas data, el derecho al buen nombre,

1207 Corte Constitucional Colombia, sentencias SU-082/95 y T-307/99. El artículo 5 de la Ley 1581 de
2012 define como “datos sensibles” aquellos que afectan la intimidad del Titular o cuyo uso indebido
puede generar su discriminación, tales como aquellos que revelen el origen racial o étnico, la
orientación política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones
sociales, de derechos humanos o que promueva intereses de cualquier partido político o que garanticen
los derechos y garantías de partidos políticos de oposición así como los datos relativos a la salud, a la
vida sexual y los datos biométricos.
1208 Reglamentados por Decreto Nacional 2952 de 2010.

680
el derecho a la honra, el derecho a la intimidad y el derecho a la información. Los
derechos de los titulares se interpretarán en armonía y en un plano de equilibrio con
el derecho a la información.

La Superintendencia de Industria y Comercio1209 ejercerá la función de vigilancia de

los operadores1210, las fuentes y los usuarios de información financiera, crediticia,
comercial, de servicios y la proveniente de terceros países; en los casos en que la
fuente, usuario u operador de información sea una entidad vigilada por la
Superintendencia Financiera de Colombia, esta ejercerá la vigilancia e impondrá las
sanciones correspondientes.

Para el ejercicio de la función de vigilancia velará porque los operadores y fuentes

cuenten con un sistema de seguridad y con las demás condiciones técnicas suficientes
para garantizar la seguridad y actualización de los registros, evitando su adulteración,
pérdida, consulta o uso no autorizado.

La Superintendencia Financiera mediante Circular Externa 052 de 2007 expidió la

normativa sobre “estándares de seguridad y calidad para el manejo de la información
a través de medios y canales de distribución de productos y servicios que ofrecen a
sus clientes y usuarios las entidades vigiladas1211”; lo cual destacó dentro del criterios
de Seguridad de la información: i) la confidencialidad: es decir, protección de
información cuya divulgación no está autorizada, ii) la integridad: La información debe

1209 Mediante la Resolución 76434 de 2012 la Superintendencia de Industria y Comercio imparte

instrucciones relativas a la protección de datos personales, en particular, acerca del cumplimiento de
la Ley 1266 de 2008, sobre reportes de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la
proveniente de terceros países; estipula entre otros temas, que las consultas podrán atenderse por
canales electrónicos, siempre que sea posible verificar la identidad del titular y garantizar la seguridad
de la información (Literal b) numeral 1.5 del Capítulo Primero. Título V)
1210 El Decreto Nacional 1727 de 2009 determinaría la forma en la cual los operadores de los bancos

de datos de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros

países, deben presentar la información de los titulares de la información.
1211 Los Canales a los que hace referencia los requerimientos de la circular son: Oficinas, Cajeros

Automáticos (ATM), Receptores de cheques, Receptores de dinero en efectivo, POS (incluye PIN Pad),
Sistemas de Audio, Respuesta (IVR), Centro de atención telefónica (Call Center, Contact Center),
Sistemas de acceso remoto para clientes (RAS), Internet y Dispositivos móviles; y los Medios son:
tarjetas débito y crédito.

681
ser precisa, coherente y completa desde su creación hasta su destrucción y, iii)
disponibilidad: La información debe estar en el momento y en el formato que se
requiera ahora y en el futuro, al igual que los recursos necesarios para su uso.

De la misma forma entre los criterios de calidad de la información, destacamos: i) al

efectividad: La información relevante debe ser pertinente y su entrega oportuna,
correcta y consistente, ii) eficiencia: El procesamiento y suministro de información
debe hacerse utilizando de la mejor manera posible los recursos, iii) confiabilidad: La
información debe ser la apropiada para la administración de la entidad y el
cumplimiento de sus obligaciones, iv) vulnerabilidad informática: deficiencia que
permite violar las medidas de seguridad informáticas para poder acceder a un canal
de distribución o a un sistema específico de forma no autorizada y emplearlo en
beneficio propio o como origen de ataques por parte de terceros, y v) información
confidencial, según el contenido del artículo 15 Constitucional, se entiende
confidencial toda aquella información amparada por la reserva bancaria.

3.5. El Código Penal Colombiano y un nuevo bien jurídico tutelado: "de la

protección de la información y de los datos". (2009)

Con la Ley 1273 de 2009 se modifica el Código Penal Colombiano1212, en el sentido

de adicionar el Título VII BIS, que crea un nuevo bien jurídico tutelado, denominado
"de la protección de la información y de los datos"- y se preservan integralmente los
sistemas que utilicen las TICs. Se tipifican 10 conductas:

➢ Acceso abusivo a un sistema informático. El que, sin autorización o por fuera de lo

acordado, acceda en todo o en parte a un sistema informático protegido o no con una
medida de seguridad, o se mantenga dentro del mismo en contra de la voluntad de quien
tenga el legítimo derecho a excluirlo.
➢ Obstaculización ilegítima de sistema informático o red de telecomunicación. El que, sin
estar facultado para ello, impida u obstaculice el funcionamiento o el acceso normal a un

1212 Ley 599 del 24 de julio de 2000

682
 sistema informático, a los datos informáticos allí contenidos, o a una red de
telecomunicaciones.
➢ Interceptación de datos informáticos. El que, sin orden judicial previa intercepte datos
informáticos en su origen, destino o en el interior de un sistema informático, o las emisiones
electromagnéticas provenientes de un sistema informático que los transporte.
➢ Daño Informático. El que, sin estar facultado para ello, destruya, dañe, borre, deteriore,
altere o suprima datos informáticos, o un sistema de tratamiento de información o sus
partes o componentes lógicos.
➢ Uso de software malicioso. El que, sin estar facultado para ello, produzca, trafique,
adquiera, distribuya, venda, envíe, introduzca o extraiga del territorio nacional software
malicioso u otros programas de computación de efectos dañinos.
➢ Violación de datos personales. El que, sin estar facultado para ello, con provecho propio o
de un tercero, obtenga, compile, sustraiga, ofrezca, venda, intercambie, envíe, compre,
intercepte, divulgue, modifique o emplee códigos personales, datos personales contenidos
en ficheros, archivos, bases de datos o medios semejantes.
➢ Suplantación de sitios web para capturar datos personales. El que con objeto ilícito y sin
estar facultado para ello, diseñe, desarrolle, trafique, venda, ejecute, programe o envíe
páginas electrónicas, enlaces o ventanas emergentes.
➢ El que modifique el sistema de resolución de nombres de dominio, de tal manera que haga
entrar al usuario a una IP diferente en la creencia de que acceda a su banco o a otro sitio
personal o de confianza.
➢ Hurto por medios informáticos y semejantes. El que manipulando un sistema informático,
una red de sistema electrónico, telemático u otro medio semejante, o suplantando a un
usuario ante los sistemas de autenticación y de autorización establecidos, supere sin
autorización las medidas de seguridad informáticas.
➢ Transferencia no consentida de activos. El que, con ánimo de lucro y valiéndose de alguna
manipulación informática o artificio semejante, consiga la transferencia no consentida de
cualquier activo en perjuicio de un tercero. El que fabrique, introduzca, posea o facilite
programa de computador destinado a la comisión del delito descrito, o de una estafa.

3.6. Ley sobre “Datos Personales (2012).

Mediante el Decreto Nacional 1633 de 1960 se reconoce en el país la reserva de los

datos suministrados con fines estadísticos para proteger la intimidad, el secreto

683
comercial y la información estratégica de las personas jurídicas. Debido al aumento
de las actividades financieras y comerciales que implican el uso de datos personales,
se expidió la Ley 1266 de 2008 para gobernar la recolección de información que
determine el comportamiento crediticio y financiero y los derechos de los titulares
asociados a ello.

El legislador mediante la Ley 1581 de 2012 expide la norma general sobre “Datos
Personales”, que tiene por objeto desarrollar el derecho constitucional que tienen
todas las personas a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan
recogido sobre ellas en bases de datos o archivos, y los demás derechos, libertades
y garantías constitucionales; así como el derecho a la información. Esta norma tuvo
en cuenta las mejores prácticas internacionales dispuestas en el Convenio 108 de
1981 del Consejo de Europa, la Directiva Europea 95/46 de 1995, la Resolución 45/95
de 1990 de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Resolución de Madrid
de 2009.

La norma estableció garantías y procedimientos para su efectividad, para que el titular

defina la recolección, uso, circulación, divulgación, actualización, rectificación y
supresión de sus datos. Igualmente, se dispuso que la Superintendencia de Industria
y Comercio es la autoridad que ejercerá la vigilancia para garantizarla protección de
datos personales con base en la ley con facultades sancionatorias. La norma asegura
el respeto a los derechos de los niños, niñas y adolescentes, quedando proscrito el
tratamiento de sus datos personales, salvo aquellos datos que sean de naturaleza
pública.

La norma aplica a los datos personales registrados en cualquier base de datos que
los haga susceptibles de tratamiento por entidades de naturaleza pública o privada; a
excepción de: i) las bases de datos o archivos mantenidos en un ámbito
exclusivamente personal o doméstico; ii) bases de datos y archivos que tengan por
finalidad la seguridad y defensa nacional, así como la prevención, detección,
monitoreo y control del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo; iii) las

684
Bases de datos que tengan como fin y contengan información de inteligencia y
contrainteligencia; iv) las bases de datos y archivos de información periodística; v) las
bases de datos y archivos regulados por la Ley 1266 de 2008; vi) las bases de datos
y archivos regulados por la Ley 79 de 1993. La Superintendencia de Industria y
Comercio.

Esta norma se reglamentó a través del Decreto Nacional 1377 de 2013, y reguló temas
relacionados con la autorización del titular de información para el tratamiento de sus
datos personales, el ejercicio de los derechos de los titulares de información, las
transferencias de datos personales y la responsabilidad demostrada frente al
tratamiento de datos personales, este último tema referido a la rendición de cuentas;
creó el Registro Único de Bases de Datos, consistente en un directorio público de
bases de datos personales para identificar su finalidad, los canales de atención a los
titulares, las políticas de privacidad adoptadas, el tipo de datos que contienen, las
medidas implementadas para garantizar su seguridad.

3.7. Registro Nacional de Bases de Datos –RNBD.

El artículo 25 de la Ley 1581 de 2012 definió el Registro Nacional de Bases de Datos

–RNBD, como el directorio público de las bases de datos sujetas a tratamiento que
operan en el país, de libre consulta y administrado por la Superintendencia de Industria
y Comercio, el cual fue reglamentado por el Decreto Nacional 866 de 2014 1213
estableciendo la información mínima que debe contener el Registro Nacional de Bases
de Datos, así como los términos y condiciones bajo las cuales se deben inscribir en
este los Responsables del Tratamiento.

Serán objeto de inscripción en el RNBD, las bases de datos que contengan datos
personales cuyo tratamiento automatizado o manual se realice por personas naturales
o jurídicas, de naturaleza pública o privada, en el territorio colombiano o fuera de él,

1213
Corresponde al Capítulo 26 del Decreto Único 1074 de 2015 que reglamentó la información mínima
que debe contener el RNBD y los términos y condiciones bajo los cuales se deben inscribir en éste las
bases de datos sujetas a la aplicación de la Ley 1581 de 2012.

685
en este último caso, siempre que al Responsable del Tratamiento le sea aplicable la
legislación colombiana en virtud de normas y tratados internacionales.

La información mínima que debe contener el RNBD: i) datos de identificación,

ubicación y contacto del Responsable del Tratamiento de la base de datos, ii) datos
de identificación, ubicación y contacto del o de los encargados del tratamiento de la
base de datos, iii) Canales para que los titulares ejerzan sus derechos, iv) nombre y
finalidad de la base de datos. v) forma de tratamiento de la base de datos (manual y/o
automatizada), y vi) política de tratamiento de la información.

La Superintendencia de Industria y Comercio es la entidad que tiene la competencia

para establecer el procedimiento de inscripción en el Registro Nacional de Bases de
Datos que deberán cumplir los Responsables del Tratamiento; para el efecto la
Superintendencia mediante las Circulares Externas 02 del 3 de noviembre de 2015 y
01 del 8 de noviembre de 2016 impartió instrucciones a los Responsables del
Tratamiento de datos personales, para efectos de realizar la inscripción de sus bases
de datos en el RNBD.

Actualmente se encuentran en proceso de inscripción hasta 2017 y 20181214 en el

RNBD, las bases de datos cuyo tratamiento efectúan i) las personas jurídicas de
naturaleza privada inscritas en las Cámaras de Comercio, ii) sociedades de economía
mixta1215, iii) las personas naturales, iv) las entidades públicas, diferentes a las
sociedades de economía mixta y; v) las personas jurídicas de naturaleza privada que
no están inscritas en las Cámaras de Comercio.

Para el adecuado cumplimiento de las funciones de vigilancia en materia de protección

de datos personales, la Superintendencia de Industria y Comercio diseñó el sistema

1214 Decreto Nacional 1759 del 8 de noviembre de 2016.

1215 La inscripción y la consulta de las bases de datos en el RNBD, de personas jurídicas de naturaleza
privada inscritas en las cámaras de comercio y sociedades de economía mixta, lo harán conforme con
las instrucciones contenidas en el “Manual del usuario del registro nacional de bases de datos, RNBD”
publicado en el sitio web de la Superintendencia, www.sic.gov.co.

686
integral de supervisión inteligente, SISI, basado en riesgos, el cual está compuesto
por diferentes procesos, entre ellos, el de recolección de información de las bases de
datos personales sujetas a tratamiento que operan en el país.

3.8. La protección de los datos personales como parte de la protección de los

derechos de los usuarios de los servicios de comunicaciones.

En desarrollo de los principios de intervención contenidos en la Constitución Política,

al Estado corresponde intervenir en el sector de las TIC para lograr, entre otros fines,
para la protección de los usuarios; en tal sentido el artículo 18 del Decreto 2870 de
2007, impuso la obligación a la Comisión de Regulación de Comunicaciones -CRC de
adecuar el marco regulatorio de protección de usuarios de los mercados de
telecomunicaciones en ambiente de convergencia tecnológica, de redes y servicios,
en materia de protección al usuario.

En concordancia con lo anterior expidió la Resolución CRT 1732 de 20071216,

actualizada mediante la Resolución 3066 de 2011 de la CRC sobre el Régimen
Integral de Protección de los Derechos de los Usuarios de los Servicios de
Comunicaciones, que se encuentra conforme con los objetivos e iniciativas
contemplados con la estrategia de Gobierno Electrónico y la masificación del uso de
las TIC, en especial el acceso a Internet y las experiencias regulatorias
internacionales, tales como en la Unión Europea, Reino Unido, España y Corea en
materia de protección de los derechos de los usuarios.

La Resolución 3066 de 2011 de la CRC se construye sobre los siguientes pilares: i)

marco general de derechos de los usuarios previstos en el artículo 53 de la Ley 1341
de 2009; ii) Masificación del acceso y uso de las TIC para el efectivo ejercicio de los
derechos de los usuarios; iii) Fortalecimiento de todos los deberes de información por

1216
Modificaciones a la Resolución CRT 1732 de 2007: Resoluciones CRT 1764 de 2007, CRT 1812 de
2008, CRT 1890 de 2008, CRT 1940 de 2008, CRT 2015 de 2008, CRT 2029 de 2008, CRT 2107 de
2009, CRC 2209 de 2009, CRC 2229 de 2009, CRC 2258 de 2009, CRC 2554 de 2010 y CRC 2595 de
2010.

687
parte del proveedor frente al usuario; iv) Primacía de la favorabilidad del usuario; v)
Protección del medio ambiente con el uso de las TIC vi) Prestación de los servicios en
forma continua, eficiente y con calidad; y vii) Protección de los datos personales de
los usuarios.

Frente al tema de protección de datos personales, estipuló que éstos podrán ser
intercambiados con otros proveedores de servicios de comunicaciones sólo para
efectos de la prevención y control de fraudes en las comunicaciones y el cumplimiento
de las disposiciones legales y regulatorias que así lo exijan. En todo caso, por tratarse
de datos personales, se requerirá la autorización expresa del titular. Así mismo los
proveedores de servicios de comunicaciones deberán observar los principios legales
de veracidad o calidad, finalidad legítima, acceso y circulación restringida,
temporalidad de la información, interpretación integral de derechos constitucionales,
seguridad, confidencialidad, libertad, transparencia, de los datos personales de los
usuarios.

Los datos personales de los usuarios no podrán ser utilizados por los proveedores de
servicios de comunicaciones para la elaboración de bases de datos con fines
comerciales o publicitarios, salvo que el usuario así lo autorice. Igualmente, los
proveedores no podrán entregar a su arbitrio los datos de localización y de tráfico del
usuario, salvo autorización expresa del usuario y casos reglamentados.

4. TRÁMITES Y SERVICIOS.

4.1. La “prestación de los servicios” concepto con rango constitucional.

La efectividad y concreción de los servicios a cargo del Estado se observan en las

disposiciones de la Constitución de 1991, al establecer que están a cargo del Estado:
la atención de la salud (promoción, protección y recuperación) y el saneamiento
ambiental (artículo 49); los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social,
recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia
técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los

688
campesinos (Artículo 64).

En tal sentido corresponde al Legislador Expedir las leyes que regirán la prestación
de los servicios públicos (Artículo 150.23) y al Presidente de la República, ejercer la
inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos. (Artículo 189). Los
servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado; el Estado debe
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. (Artículo
365).

Para todos los efectos el Estado intervendrá para dar pleno empleo a los recursos
humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las
de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios
básicos. (Artículo 3341217).

4.2. Política pública para acelerar la reducción de trámites y la agilización de

los procedimientos ciudadanos frente al Estado.

En el CONPES 2610 de 1992 (10 de septiembre) al realizar propuestas para acelerar

la reducción de trámites y la agilización de los procedimientos de particulares frente al
Estado, simplificando los trámites entre el Estado y los particulares, al
respecto se manifestó que la modernización del Estado, la política de apertura
económica y la dinamización de la inversión privada en el país requieren de una
simplificación y eliminación de trámites de los particulares ante las autoridades del
Estado.

“Los trámites deben ser simples y fáciles. Esto se logra con la reducción de pasos administrativos
innecesarios. La eliminación de exigencias de documentación, la adopción de ventanillas únicas
para diligencias que se relacionan con varias entidades, y la aplicación del silencio administrativo,
o las autorizaciones automáticas. En particular es importante incentivar la participación del sector
privado y de los particulares en el proceso de reducción de tramitología, ya que son ellos quienes
la sufren en carne propia y conocen bien la extensión del mal”.

1217 Modificado por el art. 1, Acto Legislativo 003 de 2011, Desarrollado por la Ley 1695 de 2013.

689
4.3. Procedimientos rápidos y ágiles ante la Administración Pública como
estrategia para evitar la corrupción. (1995)

En la exposición de motivos de la Ley 190 de 1995, el legislador Colombiano de

manera resumida expone los presupuestos de la necesidad de expedir un estatuto
que fije parámetros a efecto de preservar la moralidad en la Administración Pública y
erradicar la corrupción administrativa, veamos algunas consideraciones:

“La corrupción es un problema estructural de la sociedad colombiana. Allí llegamos por múltiples
causas… Encuestas recientes muestran la sensación inmensa que tienen la mayoría de los
colombianos acerca del grado de corrupción que impera en las instituciones públicas. Así mismo,
es un hecho, que muy poco se ha hecho realmente para sancionar a quienes se han dedicado a
saquear el Estado... Una de las muchas cosas de la corrupción radica en la necesidad que tiene
toda actividad económica de contar con procedimientos rápidos y ágiles en sus gestiones ante
la Administración Pública. La imposibilidad de lograr la aprobación de un documento en un tiempo
razonable, puede resultar en una pérdida económica, que se refleja tanto a nivel personal como
empresarial. Los colombianos nos hemos acostumbrado a "comprar" tiempo. Pagar a alguien,
para que nos tramite algo más rápidamente, o para que se "salte la cola"…

Pero tal vez la más grave forma de corrupción es cuando se organizan "mafias", es decir un
grupo de empleados públicos involucrados en la recolecta y distribución de comisiones…Las
"mafias" parecen haberse extendido a instituciones como la aduana, los impuestos, los
departamentos de tránsito y otros más.

Finalmente, existe otra forma de corrupción que se ha generado como consecuencia del rápido
crecimiento de la población en las últimas décadas y en razón al flujo migratorio hacia las
ciudades que han generado problemas de gran magnitud y complejidad debido a la escasez de
empleo, vivienda y servicios. Muchas personas tienen que llegar a vivir en condiciones por debajo
de un nivel aceptable. Actividades consideradas ilegales florecen, urbanizaciones piratas,
conexiones fraudulentas a los servicios públicos, transporte ilegal…esta situación genera
corrupción, es claro, que quienes ejercen estas actividades están dispuestos a pagar para
continuar ejerciéndolas”.

4.4. Primera Norma Antitrámites del Estado Colombiano. (1995)

690
Esta ley facultó al ejecutivo para expedir normas con fuerza de ley para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la
Administración Pública, para este efecto el Presidente de la República expidió Decreto
Ley 2150 de 1995; enunciemos algunos de los avances:

➢ Prohibición a las entidades Públicas de exigir documentos originales autenticados

o reconocidos notarial o judicialmente;
➢ Extensión de horarios de atención al público, no coincidentes con la jornada laboral
común, para que la ciudadanía pueda adelantar los trámites frente a las
Administración;
➢ Los peticionarios podrán solicitar el envío por correo de documentos o información
requerida a la entidad pública y ésta deberá facilitar la recepción y envío de
documentos o solicitudes y sus respectivas respuestas por medio de correo
certificado;
➢ Las entidades públicas deberán habilitar sistemas de transmisión electrónica de
datos para que los usuarios envíen o reciban información requerida en sus
actuaciones frente a la Administración. En ningún caso las entidades públicas
podrán limitar el uso de tecnologías para el archivo documental por parte de los
particulares, sin perjuicio de los estándares tecnológicos que las entidades públicas
adopten para el cumplimiento de algunas de las obligaciones legales a cargo de los
particulares.
➢ Los despachos públicos deberán disponer de oficinas o ventanillas únicas para
realizar la totalidad de la actuación administrativa, que implica la recepción de
documentos, solicitudes y requerimientos.
➢ Se determina expresamente los actos de carácter general que deben ser
publicados en el Diario Oficial y se expresa que no será necesaria la publicación de
los actos administrativos de carácter particular y concreto los cuales surtirán efectos
a partir de su notificación1218.

1218 El artículo 102 Ley 734 de 2002 (Código Único Disciplinario), prescribe que “las decisiones que
deban notificarse personalmente podrán ser enviadas al número de fax o a la dirección de correo
electrónico del investigado o de su defensor, si previamente y por escrito, hubieren aceptado ser
notificados de esta manera”. La Ley 906 de 2004 (Código de Procedimiento Penal), permite la

691
4.5. El Departamento Administrativo de la Función Pública, organismo rector
de la política de simplificación de trámites. (1998)

Adicionalmente el legislador mediante el artículo 18 de la Ley 489 de 1998 1219

determinó que el Departamento Administrativo de la Función Pública, era el organismo
que orientaría la política de simplificación de trámites con el apoyo de los comités
sectoriales para el desarrollo administrativo y con la cooperación del sector
privado1220.

4.6. Sistema Único de Información de Servicios Públicos Domiciliarios.

Mediante el artículo 14 de la Ley 689 de 2001, se crea y pone en operación el Sistema

Único de información a cargo de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, en desarrollo de sus funciones de inspección y vigilancia, que permita
recolectar, procesar, consolidar y publicar información de los servicios públicos
domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, gas natural, gas
licuado de petróleo y telefonía pública básica conmutada local y de larga distancia;
dicho sistema entre otras ventajas, evitaría la duplicidad de funciones en materia de
información relativa a los servicios públicos; facilitaría el ejercicio del derecho de los
usuarios de obtener información completa, precisa y oportuna, sobre todas las
actividades y operaciones que se realicen para la prestación de los servicios;
mantendría un registro actualizado de las personas que presten servicios públicos

notificación por correo electrónico. El uso de la notificación electrónica está soportado en términos de
la equivalencia funcional dado que la Ley 527 de 1999 establece que los mensajes de datos tienen la
misma validez jurídica que los escritos. En este sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado emitió el Concepto 1989 de 2010 según el cual la solución de Notificación en línea diseñada
por el Programa Gobierno en Línea, es funcionalmente equivalente y tiene el mismo efecto legal de la
notificación personal.
1219 “Mediante la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del

orden nacional…”.
1220 Mediante el Decreto 4669 de 2005 Se creó el Grupo de Racionalización y Automatización de

Trámites, GRAT, integrado por 2 delegados de alto nivel designados por el nominador de las
respectivas entidades: Presidencia y Vicepresidencia de la República, Ministerio del Interior y de
Justicia, Ministerio de TIC a través de la Agenda de Conectividad, Departamento Nacional de
Planeación y Departamento Administrativo de la Función Pública.

692
sometidos al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia y apoyaría
funciones que desarrollan las personas encargadas de efectuar control fiscal, el
control social, la revisoría fiscal y la auditoría externa. Para el efecto la
Superintendencia elaboraría un Formato Único de Información que sirva de base para
alimentar el Sistema Único de Información1221. Actualmente el uso del aplicativo
Inspector y cargue de información al Sistema Único de Información en Servicios
Públicos avanza e implica una permanente capacitación, se puede consultar en
http://www.sui.gov.co.

4.7. Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y

Lucha contra la Corrupción (2001). Trámites en línea.

Mediante el Decreto Nacional 127 de 2001 se crean las Consejerías y Programas

Presidenciales en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República,
entre las cuales se encuentra el Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia,
Transparencia y Lucha contra la Corrupción. Las funciones de este programa fueron
modificadas mediante el Decreto Nacional 519 de 2003, entre las cuales encontramos:

“2. Impulsar la realización de estudios, evaluaciones, sondeos, estadísticas, con miras a

establecer las principales causas de corrupción o ineficiencia en materia administrativa…
4. Colaborar en proyectos que mediante la utilización de tecnología permitan conectar las
entidades y organismos del Estado, provean a la comunidad de información sobre la gestión
pública, permita realizar trámites en línea y propendan por la masificación del acceso a la
tecnología…
5. Colaborar en proyectos que propicien que las entidades y organismos públicos de todo orden
implementen desarrollos tecnológicos que les permitan modernizar y agilizar su gestión, competir
y obtener certificaciones de calidad para sus procesos que incluyan sistemas de medición de
resultados e indicadores de gestión…”.

1221 En 2002 el CONPES 3168 se refirió al SUI en el sentido de manifestar las dificultades en su
implementación debido a la calidad y oportunidad en la información, pues la existencia de más de 3.000
prestadores caracterizados por la hetereogenidad y dispersión, y la existencia de múltiples agentes
responsables de la planeación, regulación, vigilancia y control a nivel nacional y territorial, ocasiona una
solicitud simultánea de información por parte de las entidades involucradas, sin que exista una
estandarización en los formatos de solicitud, en las metodologías y criterios de construcción de los
formatos y en las herramientas informáticas exigidas para la presentación de la información

693
4.8. Diseño del Programa de Gobierno en Línea para prestación de servicios y
trámites al empresario y ciudadano. (2003)

En el CONPES 3248 de 2003 sobre Renovación de la Administración Pública (PRAP);

se exaltó la necesidad de que el Gobierno diseñará un programa de gobierno en línea
para la prestación de servicios y trámites al empresario y ciudadano, buscando
establecer un marco de política que permita simplificar, integrar y racionalizar los
trámites de la administración pública, tanto en su operación interna como en sus
relaciones con el ciudadano; relación beneficio/costo de los proyectos identificados, el
Documento se refiere a la precariedad de los trámites en los siguientes términos:

“La falta de racionalidad en los procesos y en los procedimientos internos en las entidades
públicas, y el traslape de funciones y trámites, ha originado un innecesario e ineficiente flujo de
información, generando lentitud y opacidad en la prestación de servicios y trámites a los
ciudadanos y empresarios. Colombia ha contado con importantes esfuerzos desde hace más de
dos décadas en materia de racionalización y simplificación de trámites 1222, con el fin de promover
un Estado eficiente y transparente. Sin embargo, el amplio desarrollo normativo ha creado
condiciones para que los trámites y los procesos converjan en malas prácticas de la gestión
pública. Así mismo, la carencia de políticas que promuevan el intercambio de información entre
diferentes sistemas, ha contribuido a que el ciudadano, el empresario y la administración
incrementen los costos de transacción y la pérdida de eficiencia y de productividad”.

En este punto vale la pena mencionar que en el estudio sobre “Inclusión financiera
mundial 2014” del Banco Mundial en materia de acceso a cuentas de ahorro y crédito
para ciudadanos y empresas; Colombia se encuentra en el puesto 65 entre un
escalafón de 125 países estudiados y sobre el país se afirma que mientras solo el

1222En 1981 se creó la Comisión para la racionalización de la gestión pública a través del decreto 1933
de 1981. En 1986 se lanza el programa Colombia Eficiente (decreto 3435 de 1986). En 1989 se expide
el decreto para conformar la Comisión presidencial para la reforma de la administración pública del
Estado colombiano (decreto 1150 de 1989). En 1993 se crea el Programa de racionalización y
simplificación de trámites (Directiva Presidencial 07 de 1993), y durante el año de 1995 se expide la ley
anticorrupción (ley 190 de 1995) y el decreto 2150 de 1995 que pretendían regular trámites particulares
para su simplificación. Finalmente, en el año 1998 se establecieron los lineamientos generales para la
implementación de la Política de lucha contra la corrupción a través del Programa presidencial de lucha
contra la corrupción mediante el Decreto 2405 de 1998 y la Directiva Presidencial 009 de 1999.

694
30,4% de las personas tiene una cuenta de ahorro1223 o corriente y el 11,9% ha
accedido a un crédito bancario, esa participación en las empresas aumenta a 95,8 y
57,2%, respectivamente. Por ejemplo, los pagos electrónicos para 2015 en Colombia
alcanzan solo el 6,8 por ciento, cuando en Holanda, Finlandia y Australia son de 97,6,
88,2 y 79,2%, en su orden; en cuanto a la penetración de tarjetas débito en Colombia,
solo 30 de cada 100 personas mayores de 15 años tienen una. Esto dificulta la
concreción de políticas y estrategias sobre trámites y servicios para ciudadanos y
empresas.

4.9. Proyecto de racionalización y automatización de trámites. (2004)

Como parte fundamental del Programa de Renovación de la Administración Pública -

PRAP, desde el Documento CONPES 3292 de 2004 se formuló el “Proyecto de
Racionalización y Automatización de trámites”, constituyéndose como una de las
estrategias transversales tendientes a materializar el concepto de Estado Comunitario
a través del fortalecimiento gerencial de la Administración Pública, que basaba su
eficiencia en la normalización, la estandarización y la simplificación; este proyecto
definía 3 componentes tendientes a solucionar de manera integral la racionalización y
automatización de las cadenas de trámites sectoriales: i) coordinación
interinstitucional y adecuación normativa; ii) análisis funcional para la racionalización;
y iii) fortalecimiento tecnológico, este último con el apoyo de Programa Agenda de
Conectividad, con la resistencia en materia de trámites1224 por parte de las entidades
a utilizar las TIC como herramientas de gestión para el desarrollo administrativo, de la
utilización de la información mediante redes, en el trabajo colaborativo inter-
administrativo en red y en la prestación de los servicios en línea.

1223Brasil es el líder en una muestra de 18 naciones latinoamericanas con un índice de penetración

en cuentas de ahorro cercano al 56%.

1224Para 2004 el DAFP había realizado un inventario de trámites de las entidades públicas del orden
nacional, en 2676 trámites, en la relación ciudadanos/Estado y empresario/Estado.

695
La integración, simplificación y estandarización de los trámites no es posible si no se
producen cambios y transformaciones institucionales, por esto es imprescindible: i)
establecer mecanismos de coordinación intra e inter institucional que garanticen la
sostenibilidad de los trámites y procesos simplificados; ii) apoyar y asesorar a las
entidades en el uso de metodologías de integración y simplificación; y iii) fomentar el
uso de medios electrónicos y de TICs para garantizar un mayor acceso a los servicios.

4.10. Racionalización, estandarización y automatización de trámites (2005)

Con la expedición de la Ley 962 de 20051225, sobre racionalización de trámites y

procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los
particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos, se estableció
que las actuaciones que deban surtirse por los particulares con la Administración
Pública deben surtirse bajo la observancia de una política de racionalización,
estandarización y automatización de trámites, siguiendo los siguientes principios:

➢ Las autoridades públicas no podrán establecer trámites, requisitos o permisos para

el ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones, que no se
encuentren expresamente autorizados por la ley; ni tampoco podrán solicitar la
presentación de documentos de competencia de otras autoridades.

➢ Las autoridades públicas habilitadas legalmente para establecer un trámite, y previa

adopción, deberán someterlo a consideración y autorización del Departamento
Administrativo de la Función Pública1226, adjuntando la manifestación del impacto
regulatorio, justificación, eficacia, eficiencia y los costos de implementación para los

1225 Ley 962 de 2005, reglamentada parcialmente por los Decretos Nacionales 4669 de 2005 y 1151
de 2008.
1226 El Decreto Nacional 4669 de 2005, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 962 de 2005,

estableció que el Departamento Administrativo de la Función Pública, será el órgano rector en materia
de trámites, deberá coordinar el proyecto de racionalización y automatización de trámites y dar
consistencia en la expedición de normas en esta materia.

696
 obligados a cumplirlo; así mismo deberá acreditar la existencia de recursos
presupuestales para su aplicación1227.

➢ Información y publicidad. Sin perjuicio de las exigencias generales de publicidad de

los actos administrativos, todo requisito, para que sea exigible al administrado,
deberá encontrarse inscrito en el Sistema Único de Información de Trámites, SUIT
bajo la coordinación del Departamento Administrativo de la Función Pública.

➢ Fortalecimiento tecnológico. Con el fin de articular la actuación de la Administración

Pública y de disminuir los tiempos y costos de realización de los trámites por parte
de los administrados, se incentivará el uso de medios tecnológicos integrados.

En todo caso las entidades de la Administración Pública deberán colocar en medio

electrónico, a disposición de los particulares, todos los formularios cuya diligencia se
exija por las disposiciones legales. Para todos los efectos se entenderá que tienen el
carácter de formularios oficiales aquellas copias de dichos formularios que obtengan
de los medios electrónicos.

Para atender los trámites y procedimientos de su competencia, los organismos y

entidades de la Administración Pública deberán ponerlos en conocimiento de los
ciudadanos en la forma prevista en la ley, o emplear, adicionalmente, cualquier medio
tecnológico o documento electrónico de que dispongan. El uso de los medios
tecnológicos y electrónicos para adelantar trámites y competencias de la
Administración Pública deberá garantizar los principios de autenticidad, disponibilidad
e integridad.

1227 La Ley 1474 de 2011 en el artículo 75 de la estableció en el mismo sentido como Política
Antitrámites que para la creación de un nuevo trámite que afecte a los ciudadanos en las entidades del
orden nacional, estas deberán elaborar un documento donde se justifique la creación del respectivo
trámite. Dicho documento deberá ser remitido al DAFP que en un lapso de treinta (30) días deberá
conceptuar sobre la necesidad del mismo. Se incluye la modificación realizada por el artículo 39 del
Decreto Nacional 19 de 2012.

697
Resulta importante en este punto destacar los 6 avances más importantes en términos
de reducción de trámites que trae esta Ley:

➢ En desarrollo de las actuaciones de la Administración Pública, intervengan o no los

particulares, queda prohibido el uso de sellos en el otorgamiento o trámite de
documentos, salvo los que se requieran por motivos de seguridad, o cuando la
norma lo exija como obligatorio, o los sellos establecidos con base en los Acuerdos
y Tratados Internacionales comerciales suscritos por Colombia.

La firma y la denominación del cargo serán información suficiente para la

expedición del documento respectivo. Prohíbase a los servidores públicos el
registro notarial de cualquier sello elaborado para el uso de la Administración
Pública. Igualmente queda prohibido a los Notarios Públicos asentar tales registros,
así como expedir certificaciones sobre los mismos.

➢ Creación del “Número Único de Identificación Personal –NUIP”, el cual será

asignado a los colombianos por la Registraduría Nacional del Estado Civil en el
momento de inscripción del registro civil de nacimiento expedido por los
funcionarios que llevan el Registro Civil. El NUIP se aplicará a todos los hechos y
actos que afecten el estado civil de las personas, y a todos los documentos que
sean expedidos por las autoridades públicas.

➢ Ninguna autoridad podrá retener la cédula de ciudadanía, la cédula de extranjería,

el pasaporte, la licencia de conducción, el pasado judicial, la libreta militar, o
cualquier otro documento de las personas.

➢ Las firmas de particulares impuestas en documentos privados, que deban obrar en

trámites ante autoridades públicas no requerirán de autenticación. Dichas firmas se
presumen de la persona respecto de la cual se afirma corresponden.

698
➢ Para todos los efectos legales, la factura electrónica podrá expedirse, aceptarse,
archivarse y en general llevarse usando cualquier tipo de tecnología disponible,
siempre y cuando se cumplan todos los requisitos legales establecidos y la
respectiva tecnología que garantice su autenticidad e integridad desde su
expedición y durante todo el tiempo de su conservación1228.

➢ La simplificación del trámite de inscripción en el Programa de Beneficios para

Desplazados se encuentra prevista en el artículo 32 de la Ley 387 de 1997.

El procedimiento para autorizar o modificar trámites y la creación del Grupo de

Racionalización y Automatización de Trámites se reguló por el Decreto Nacional 4669
de 20051229. El Acuerdo PSAA06-3334/06 recoge disposiciones de Gobierno en Línea
para la Rama Judicial, reglamentando la utilización de medios electrónicos e
informáticos en cumplimiento de funciones de la administración de justicia.

4.11. Antecedente del “Trámite en Línea” en el marco e-Goverment.

El primer antecedente normativo que define el “Trámite en Línea” en el marco del

Gobierno Electrónico se encuentra en el Decreto Nacional 1151 de 20081230; así:

“Artículo 4°. Definiciones…

1228
De conformidad con el parágrafo del artículo 1 de la Ley 1231 de 2008 la puesta en circulación de
la factura electrónica como título valor, dependerá de la reglamentación que expida el Gobierno
Nacional, lo cual se viabilizó por medio del Decreto 1349 de 2016, que la reglamentaba y establecía las
condiciones generales del registro de facturas electrónicas, del administrador del registro de facturas
electrónicas y de los sistemas de negociación electrónica. De la misma forma con la expedición del
Decreto 2242 de 2015 se reglamentó las condiciones de expedición e interoperabilidad de la factura
electrónica con fines de masificación y control fiscal.
1229 Créase el Grupo de Racionalización y Automatización de Trámites, GRAT, como instancia

consultiva en materia de trámites, quien además actuará como instancia orientadora y brindará soporte
y apoyo a la Comisión Intersectorial de Políticas y Gestión de la Información para la Administración
Pública, COINFO. El GRAT estará integrado por dos delegados de alto nivel de cada una de las
siguientes entidades: Presidencia de la República, Vicepresidencia de la República, Ministerio del
Interior y de Justicia, Ministerio de Comunicaciones a través de la Agenda de Conectividad,
Departamento Nacional de Planeación y Departamento Administrativo de la Función Pública. (Artículo
3).
1230 Norma derogada por el Decreto Nacional 2693 de 2012 y a su vez derogada por el Decreto Nacional

2573 de 2014 incorporada en el Decreto Nacional 1078 de 2015.

699
 Trámite: Conjunto o serie de pasos o acciones regulados por el Estado, que deben efectuar los
usuarios para adquirir un derecho o cumplir con una obligación prevista o autorizada en la ley.
Trámite en Línea: Trámite que puede ser realizado por medios electrónicos a través del portal
de una entidad, ya, sea de manera parcial, en alguno de sus pasos o etapas, o total, hasta
obtener completamente el resultado requerido.
Servicio en Línea: Servicio que puede ser prestado por medios electrónicos a través del portal
de una entidad.
Ventanilla Única Virtual: Sitio virtual desde el cual se gestiona de manera integrada la realización
de trámites que están en cabeza de una o varias entidades, proveyendo la solución completa al
interesado…”.

4.12. Se reglamentan condiciones para adelantar trámites ante entidades

públicas. (2009)

La Ley 1342 de 2009, facultó al Gobierno Nacional para reglamentar las condiciones
para adelantar los trámites frente a entidades públicas, inclusive en el desarrollo de
procesos de contratación y el ejercicio del derecho al voto, garantizando el acceso a
la información en línea, de manera abierta, ininterrumpida y actualizada.

4.13. Creación de la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la

Corrupción y la Política Antitrámites. (2011)

El legislador colombiano mediante la Ley 1474 de 2011 y con el ánimo de fortalecer

los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción, creó
la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción1231 que tendría
dentro de sus funciones hacer un seguimiento especial a las medidas adoptadas para
mejorar la gestión pública tales como la contratación pública, la política antitrámites,
la democratización de la Administración Pública, el acceso a la información pública y
la atención al ciudadano.

1231 Esta Comisión elegida por el Presidente de la República, estaría integrada por 8 miembros: un
representante de los Gremios Económicos; de las Organizaciones No Gubernamentales dedicadas a
la lucha contra la corrupción; de las Universidades; de los Medios de Comunicación; de las Veedurías
Ciudadanas; del Consejo Nacional de Planeación; de las Organizaciones Sindicales; de CONFERILEC
(Confederación Colombiana de Libertad Religiosa, Conciencia y Culto). La designación se haría de
ternas enviadas por cada sector, por un término de 4 años.

700
Dentro de las Políticas institucionales y pedagógicas que prevé esta norma se
encuentra la obligación de cada entidad del orden nacional, departamental y municipal
deberá elaborar anualmente una estrategia de lucha contra la corrupción y de atención
al ciudadano. Dicha estrategia contemplará, el mapa de riesgos de corrupción de la
entidad, las medidas para mitigar los riesgos, las estrategias antitrámites y los
mecanismos para mejorar la atención al ciudadano.

4.14. La Ventanilla Única Forestal con fines comerciales. (2011)

Mediante el Decreto Nacional 4600 de 2011 se crea la Ventanilla Única Forestal a

cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para centralizar los trámites y
procedimientos que requiere el ejercicio de la actividad forestal con fines comerciales,
fortaleciendo el Certificado de Incentivo Forestal (CIF) como instrumento de
promoción de la actividad forestal del país. Con la ventanilla se logrará que las
relaciones de la Administración Pública con los ciudadanos e inversionistas sean más
directas, ágiles y eficientes, se agilizarán los trámites que requieren adelantar los
productores forestales con fines comerciales o industriales, y también de aquellos
procedimientos para acceder a los incentivos económicos que la ley dispone para el
sector forestal.

La ventanilla estará soportada en medios electrónicos, centralizando e

interconectando la información, trámites y gestión de las solicitudes de los productores
forestales comerciales, para el ejercicio de las actividades de producción,
transformación y comercialización de productos forestales obtenidos de plantaciones
y sistemas agroforestales comerciales.

4.15. Supresión y reforma de regulaciones, procedimientos y trámites

innecesarios en sectores de la Administración Pública. (2012)

701
En desarrollo de las facultades otorgadas por el legislador1232 el Presidente de la
República expide el Decreto Nacional 019 de 2012, un compendio de 238 artículos
sobre supresión o reforma de regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en 17 sectores de la Administración Pública.

La norma obliga a las autoridades para que con el impulso oficioso que tienen respecto
de los procesos administrativos, ofrezcan formularios gratuitos para actuaciones en
serie, cuando sea posible, supriman los trámites innecesarios, sin que ello las releve
de la obligación de considerar y valorar todos los argumentos de los interesados y los
medios de pruebas decretados y practicados; incentiven el uso de las TIC a efectos
de que los procesos administrativos se adelanten con diligencia, dentro de los
términos legales y sin dilaciones injustificadas; y adopten las decisiones
administrativas en el menor tiempo posible.

Reafirma que la formulación de la política de racionalización de trámites está a cargo

del Departamento Administrativo de la Función Pública -DAFP, organismo que velará
para que ésta se aplique en el Estado Colombiano, con el apoyo del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República y del Ministerio de las TICs. Para tal
fin, la política pública atenderá, entre otros, a siguientes principios enunciados en el
artículo 38 de la norma, a saber:

“1. Racionalizar, a través de la simplificación, estandarización, eliminación, optimización y

automatización, los trámites y procedimientos administrativos y mejorar la participación
ciudadana y la transparencia en las actuaciones administrativas, con las debidas garantías
legales.
2. Facilitar el acceso a la información y ejecución de los trámites y procedimientos
administrativos por medios electrónicos, creando las condiciones de confianza en el uso de
los mismos.
3. Contribuir a la mejora del funcionamiento interno de las entidades públicas que cumplan
una función administrativa, incrementando la eficacia y la eficiencia de las mismas mediante

1232Mediante el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, el Congreso de la República lo revistió de precisas

facultades extraordinarias para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública. Norma reglamentada por los Decretos
Nacionales 734 y 1450 de 2012.

702
 el uso de las tecnologías de la información, cumpliendo con los atributos de seguridad jurídica
propios de la comunicación electrónica”.

El DAFP velará por la unificación y la permanente estandarización de los trámites

dentro de la Administración Pública y verificará su cumplimiento cuando se inscriban
los mismos en el Sistema Único de Información de Trámites –SUIT del DAFP, en el
cual una vez el trámite sea inscrito será oponible y exigible al particular, sin perjuicio
de las exigencias generales de publicidad de los actos administrativos.

Así mismo, en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, las

Superintendencias y demás entidades que cumplan funciones de policía
administrativa, impartirán instrucciones a sus vigilados para que no exijan más
requisitos, trámites o procedimientos de los estrictamente necesarios, orientados al
logro de objetivos de eficiencia, economía, celeridad, y racionalización de trámites que
beneficien al ciudadano.

Para tal efecto, recomendarán a sus vigilados, entre otros, el uso de las tecnologías
de la información y el comercio electrónico; la implementación del sistema de turnos;
la facilitación de trámites a través de sistemas no presenciales; la estandarización de
formularios, trámites y procesos; el uso de mecanismos de comparación de productos,
precios, calidades y servicios de manera que se hagan visibles las fortalezas y
debilidades de los productos y servicios que se ofrecen en el mercado; regular los
horarios de mercadeo por teléfono y por correo y los horarios y los métodos de
cobranza; determinar que quien haga oferta al público debe incluir en ella todas las
condiciones y restricciones de acceso en forma clara e integral; y, fomentar el
fortalecimiento de las asociaciones de consumidores y usuarios1233.

4.16. Política “Cero Papel” en la Administración Pública. (2012)

1233 Decreto Nacional 019 de 2012, artículo 37.

703
Mediante la Directiva Presidencial 4 de 2012 se impulsó la Política Cero Papel en la
Administración Pública, que consiste en la sustitución de los flujos documentales en
papel por soportes y medios electrónicos, sustentados en la utilización de TIC. Esta
estrategia, además de los impactos en favor del ambiente, tiene por objeto incrementar
la eficiencia administrativa, y que implica identificar, racionalizar, simplificar, y
automatizar los trámites y los procesos, procedimientos y servicios al interior de cada
entidad. Las entidades deberán identificar y aplicar buenas prácticas para reducir el
consumo de papel.; así mismo se deben implementar mecanismos que permitan el
intercambio de correspondencia entre las entidades por medios electrónicos.

4.17. Digitalización de documentos con fines de control y trámite. (2012)

Al respecto de la citada Directiva, el Archivo General de la Nación mediante Circular

Externa 005 de 2012, estableció pautas sobre la digitalización de documentos, la
digitalización frente a la microfilmación, la digitalización con fines de control y trámite;
con fines archivísticos y con fines de contingencia y continuidad del negocio; así como
la digitalización certificada; estableció algunas recomendaciones el proceso de
digitalización y comunicaciones oficiales electrónicas y el Programa de Gestión
Documenta en el marco de la iniciativa Cero Papel.

4.18. El Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano, y la Estrategia

Antitrámites. (2012)

En la construcción del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano, que hace parte

del Decreto Nacional 2641 de 2012, se constituye en un componente de la Estrategia
Antitrámites, que se refiere a la identificación de trámites, priorización de trámites a
intervenir, racionalización de trámites1234, beneficios de la implementación de las fases

1234La racionalización es el proceso que permite reducir los trámites, con el menor esfuerzo y costo
para el usuario, a través de estrategias jurídicas, administrativas o tecnológicas que implican:
simplificación, estandarización, eliminación, automatización, adecuación o eliminación normativa,
optimización del servicio, interoperabilidad de información pública y procedimientos administrativos
orientados a facilitar la acción del ciudadano frente al Estado. El resultado es la optimización de
trámites.

704
de racionalización1235 y experiencias exitosas en materia de racionalización de
trámites.

El plan pretende que cada entidad simplifique, estandarice, elimine, optimice y

automatice los trámites existentes, acercando al ciudadano a los servicios que presta
el Estado, mediante la modernización y el aumento de la eficiencia de sus
procedimientos. No cabe duda de que los trámites, procedimientos y regulaciones
innecesarios afectan la eficiencia, eficacia y transparencia de la Administración.

En efecto, a mayor cantidad de trámites y de actuaciones, aumentan las posibilidades

de que se presenten hechos de corrupción. Se pretende por lo tanto, entre otras cosas,
eliminar factores generadores de acciones tendientes a la corrupción, materializados
en exigencias absurdas e innecesarias, cobros, demoras injustificadas, etc.; se debe
buscar el logro de 5 objetivos: i) respeto y trato digno al ciudadano, rompiendo el
esquema de desconfianza con el Estado, ii) contar con mecanismos y herramientas
que restablezcan la presunción de la buena fe, iii) facilitar la gestión de los servidores
públicos, iv) Mejorar la competitividad y, v) construir un Estado moderno y amable con
el ciudadano.

En todo caso los trámites deben estar sujetos a la optimización y la automatización, la

primera entendida como el conjunto de actividades o iniciativas que permiten mejorar
la satisfacción del usuario, a través de: Modernización en las comunicaciones,
relaciones entre entidades, aumento de puntos de atención, reducción de tiempo en
estos puntos, consultas entre dependencias de la entidad, seguimiento del estado del
trámite por internet y teléfonos móviles; y la segunda que implica el uso de las TIC,
para apoyar y optimizar los procesos que soportan los trámites.

4.19. Estrategia de Gobierno en Línea. (2014)

1235Dentro de los beneficios tenemos la disminución de tiempos muertos, de costos para el ciudadano
y de tramitadores que se beneficien de los usuarios del trámite e incremento de niveles de seguridad
para los ciudadanos y para los funcionarios de la entidad.

705
Mediante el Decreto Nacional 2573 de 20141236 se establecen los lineamientos
generales de la Estrategia de Gobierno en Línea; en su artículo 5 de la norma se
establece los fundamentos de la Estrategia que serán desarrollados a través de 4
componentes que facilitarán la masificación de la oferta y la demanda del Gobierno
en Línea: las TIC para servicios, para Gobierno Abierto, para Gestión y para Seguridad
y privacidad de la Información, y las define así:

“1. TIC para Servicios. Comprende la provisión de trámites y servicios a través de medios
electrónicos, enfocados a dar solución a las principales necesidades y demandas de los
ciudadanos y empresas, en condiciones de calidad, facilidad de uso y mejoramiento continuo.
2. TIC para el Gobierno abierto. Comprende las actividades encaminadas a fomentar la
construcción de un Estado más transparente, participativo y colaborativo involucrando a los
diferentes actores en los asuntos públicos mediante el uso de las TIC.
3. TIC para la Gestión. Comprende la planeación y gestión tecnológica, la mejora de procesos
internos y el intercambio de información. Igualmente, la gestión y aprovechamiento de la
información para el análisis, toma de decisiones y el mejoramiento permanente, con un enfoque
integral para una respuesta articulada de gobierno y para hacer más eficaz la gestión
administrativa entre instituciones de Gobierno.
4. Seguridad y privacidad de la Información. Comprende las acciones transversales a los demás
componentes enunciados, tendientes a proteger la información y los sistemas de información,
del acceso, uso, divulgación, interrupción o destrucción no autorizada”.

El Ministerio de TICs definirá un mapa de ruta que contendrá: 1. Servicios y trámites

priorizados para ser dispuestos en línea. 2. Proyectos de mejoramiento para la gestión
institucional e interinstitucional con el uso de medios electrónicos, que los sujetos
obligados deberán implementar. 3. Las demás acciones que requieran priorizarse para
masificar la oferta y la demanda de Gobierno en Línea con base en lo señalado en los
componentes de que trata el presente decreto.

4.20. Mejora de trámites y servicios para el ciudadano en el Plan Nacional de

Desarrollo 2014-2018.

1236 Ver Título 9 del Decreto Nacional 1078 de 2015.

706
En el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (Ley 1753 de 2015) se estableció que el
Ministerio de las TIC, en coordinación con las entidades responsables de cada uno de
los trámites y servicios, definirá y expedirá los estándares, modelos, lineamientos y
normas técnicas para la incorporación de las TIC, que contribuyan a la mejora de los
trámites y servicios que el Estado ofrece al ciudadano, los cuales deberán ser
adoptados por las entidades estatales y aplicarán, entre otros, para los siguientes
casos:

Agendamiento electrónico de citas médicas, historia clínica electrónica, autenticación electrónica,

publicación de datos abiertos, integración de los sistemas de información de trámites y servicios
de las entidades estatales con el Portal del Estado colombiano, implementación de la estrategia
de Gobierno en Línea, marco de referencia de arquitectura empresarial para la gestión de las
tecnologías de información en el Estado, administración, gestión y modernización de la justicia y
defensa, entre otras la posibilidad de recibir registrar, tramitar, gestionar y hacer trazabilidad y
seguimiento de todo tipo de denuncias y querellas, así como el reporte de control de las mismas,
sistema integrado de seguridad y emergencias (SIES), a nivel territorial y nacional,
interoperabilidad de datos como base para la estructuración de la estrategia que sobre la captura,
almacenamiento, procesamiento, análisis y publicación de grandes volúmenes de datos (Big
Data), servicios de Telemedicina y Telesalud, sistema de seguimiento del mercado laboral,
registro de partidos, movimientos y agrupaciones políticas a cargo del Consejo Nacional
Electoral, y en especial el registro de afiliados.

4.21. Trámite por e-medios. Intercambio electrónico de mensajes de datos o a

través de formularios pre-diligenciados. (2015)

En términos del Decreto Nacional 1074 de 20151237, la realización de cualquier trámite

ante las cámaras de comercio por medios electrónicos Como la petición de matrícula,
su renovación y la solicitud de inscripción de cualquier acto o documento relacionado
con los registros públicos, podrá efectuarse mediante el intercambio electrónico de
mensajes de datos o a través de formularios prediligenciados según lo dispuesto en

1237Decreto Nacional 1074 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del
Sector Comercio, Industria y Turismo". Artículos 2.2.2.38.6.4 (Decreto 2042 de 2014, art. 50) y
2.2.2.40.1.16. (Decreto 427 de 1996, art. 16).

707
la Ley 527 de 1999 y el Decreto-ley 019 de 2012, o cualquier otra norma que las
sustituya, complemente o reglamente.

De la misma forma las Cámaras de Comercio estudiarán mecanismos para

implementar sus trámites por correo (como las inscripciones y solicitud de
certificaciones); hacer pagos de los derechos de registro a través de entidades
financieras, especialmente las ubicadas en municipios apartados de sus sedes, y
establecer corresponsalías en donde no tengan sedes.

5. PARTICIPACIÓN Y SERVICIO CIUDADANO.

Uno de los cambios fundamentales que generó la Constitución Política de 1991 fue el
traslado de la soberanía de la Nación al Pueblo, y la consagración del Estado Social
de Derecho, democrático y participativo, en sus artículos 2, 123, 209 y 2701238 señalan
que la finalidad de la función pública es el servicio de la comunidad, “es el
reconocimiento de la función del ciudadano y, en general, de la sociedad civil en la
formulación, manejo y evaluación de las tareas del Estado”1239.

La participación implica para las autoridades el deber de promoverla, en tal sentido se

cuenta con los mecanismos para obtener información (derecho de petición 1240), para
la toma de decisiones (voto en elecciones1241, iniciativa popular, consulta popular,

1238 “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación…” (Art. 2). “Los servidores públicos están al servicio del Estado y
de la comunidad…” (Art. 123); “La función administrativa está al servicio de los intereses generales…”
(Art. 209); “La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar
la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados” (Art. 270).
1239 Documento CONPES 2779 de 1995 sobre “promoción de la participación de la sociedad civil: del

derecho a participar a la participación efectiva”.

1240 Ley 1755 de 2015.
1241 El Acto legislativo 01 de 2003 prevé que se pueda hacer uso de medios electrónicos e informáticos

para el ejercicio del derecho al sufragio y la Ley 892 de 2004 establece el mecanismo electrónico de
votación e inscripción para los ciudadanos colombianos a partir de julio de 2009. Ley Estatutaria 1757
de 2015. La tarjeta electoral o el mecanismo electrónico de votación que se emplee para los
mecanismos de participación ciudadana deberá garantizar que se presente a los ciudadanos la
posibilidad de manifestar libremente su decisión sobre la respectiva pregunta del plebiscito, referendo,
revocatoria del mandato o consulta popular.

708
referendo, plebiscito y revocatoria de mandato), para ejercer control (veeduría
ciudadana1242, queja ciudadana, cabildo abierto, audiencias públicas), esto es, los
definidos en la ley como mecanismos de participación ciudadana1243 y para adelantar
acciones judiciales (acción de tutela1244, acción popular, acciones de grupo1245, acción
de nulidad, acción de cumplimiento1246, denuncia ciudadana).

La participación ciudadana se puede ejercer mediante estos mecanismos, que

implican en varios casos acceder a medios electrónicos, en tal sentido el Gobierno
Nacional al establecer los lineamientos generales de la Estrategia de Gobierno en
Línea en los Decretos Nacionales 1151 de 2008 y 2693 de 20121247, definió la fase de
“Democracia en Línea” como la habilitación de espacios y mecanismos virtuales por
parte de las entidades públicas para incentivar la participación activa de la ciudadanía
en la discusión de temas concernientes a la gestión pública, así como en la cons-
trucción y seguimiento de políticas, planes, programas, proyectos, la toma de
decisiones, el control social y la solución de problemas que involucren a la sociedad
en un diálogo abierto de doble vía.

El mejoramiento de la relación de la ciudadanía con la Administración Pública se ha

dado por virtud de la optimización de las condiciones de acceso de los ciudadanos a
los servicios que ofrece el Estado, el uso de las TICs, el fortalecimiento de los sistemas
de información, la racionalización y automatización de trámites y la capacitación del
recurso humano en servicio al ciudadano, y la consolidación del Sistema Nacional de
Servicio al Ciudadano1248 como instancia de coordinación de la calidad y excelencia
en el servicio al ciudadano en la Administración Pública.

1242 Ley 850 de 2003.

1243 Ley 134 de 1994.
1244 Decretos Nacionales 2591 de 1991 y 306 de 2003.
1245 Ley 472 de 1998, se refiere a las Acciones de Grupo y a las acciones populares.
1246 Ley 393 de 1997.
1247 Derogada por Decreto Nacional 2573 de 2014 incorporada en Decreto Nacional 1078 de 2015.
1248 Decreto Nacional 2623 de 2009.

709
Es preciso reconocer que hay un buen camino recorrido, sin embargo es evidente que
queda mucho por recorrer, para el logro de la participación, para alcanzar un modelo
de servicios ciudadano céntrico, o enfoque desde el ciudadano, en materia no solo de
generación y ejecución de políticas, veamos los pilares básicos:

i) Modelo de Meta-trámite, que hace relación con una mirada diferente entre el Estado
y los beneficiarios de los trámites que el Estado presta. Para un ciudadano, la cadena
de valor en la interacción con el Estado termina transformándose en varias
interacciones unitarias que el Estado llama trámite, pero que a las personas no les
agregan valor por sí mismas, su único valor es agregar información para lograr el
requerimiento central, lo que el ciudadano realmente necesita.

ii) Multicanalidad: el Estado debe profundizar nuevos esquemas operacionales que

permitan concebir modelos de atención multicanal. Esto implica redefinir los modus
operandi para dar cuenta de los diferentes canales de atención y las particularidades
que cada uno de estos tiene, incluyendo el desafío de un discurso único
independientemente del canal por el cual ha sido atendido.

iii) Accesibilidad y Usabilidad: Redefinir los circuitos (workflows) necesarios para

cerrar una interacción, modificar el lenguaje, desde el sesgo legal del lenguaje
utilizado, con el cual se dan toda clase de instrucciones y “ayudas” a las personas
para resolver sus problemas, hasta las barreras de accesibilidad a ciertos grupos de
la sociedad (personas mayores, pueblos originarios, personas en situación de
discapacidad), por problemas de ventanillas reales y virtuales pensadas para
personas con estereotipos que están lejos de los promedios nacionales, o que
sencillamente no dan cuenta de elementos básicos de accesibilidad.

iv) Provisión múltiple (co-producción de servicios): en muchas áreas se están dando

pasos en la provisión múltiple de servicios, esto es, que Estado y privados o sociedad
civil organizada, se potencian para dar un mejor valor a los servicios que
tradicionalmente entrega el Estado en forma independiente.

710
Veamos a continuación la evolución en Colombia de los conceptos de participación y
servicio ciudadano en cuanto a las políticas y la normatividad:

5.1. Bogotá precursor en Colombia de la Estrategia de Servicio Ciudadano.

Sin lugar a dudas la norma y proyecto visionario más importante a partir de la

Constitución de 1991, en materia de participación y optimización de servicios
ciudadanos fue la creación en la municipalidad de Bogotá del proyecto Centros de
Atención CADE locales, el cual se inspiró en iniciativas de las ciudades de Medellín y
Cali, articulado mediante el Decreto Distrital 809 de 19911249. Este modelo de Centro
de Atención recordaba, a los diferentes representantes de las entidades prestatarias
de los servicios públicos domiciliarios y programas sociales en Bogotá, la obligación
de hacer efectiva la atención integral de tales servicios a la comunidad en desarrollo
de las políticas de descentralización, desconcentración, descongestión y participación
comunitaria previstas en la Constitución Política.

La iniciativa CADE y su consolidación durante los tres lustros siguientes a su creación,

fue la inspiración para muchas municipalidades colombianas, frente a lo cual el
Gobierno Nacional reprodujo a nivel macro las principales estrategias al consolidar el
Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano a finales de la primera década del siglo
XXI.

5.2. Política pública de participación efectiva de la sociedad civil en las

decisiones públicas y en la gestión orientada a resultados. (1995)

1249Posteriormente el Decreto Distrital 150 de 1997 estructuró la Unidad Coordinadora del Programa
CADE, restructurado por el Decreto Distrital 335 de 2006; a su vez el Decreto Distrital 069 de 2003 creó
la Comisión Intersectorial de Servicio al Ciudadano con el fin de velar por una óptima prestación del
servicio al ciudadano en el Distrito Capital y el Decreto 197 de 2014 adoptó la Política Pública Distrital
de Servicio a la Ciudadanía en la ciudad de Bogotá.

711
Los Documentos CONPES 2779 y 2790 de 1995 sobre la participación efectiva de la
sociedad civil en las decisiones públicas y la gestión pública orientada a resultados.

En el Documento CONPES 2779 se analiza lo que constituye el "capital social" como

patrimonio colectivo cuyos beneficios irradian sobre el conjunto de la economía, y lo
divide en 4 componentes: i) el "capital conocimiento", que incluye el capital humano
(el nivel y calidad de la educación recibida por la población, así como su experiencia
productiva) y el conocimiento científico y tecnológico del país en un momento
determinado; ii) la infraestructura; iii) el medio ambiente1250; y iv) el capital cívico e
institucional, que comprende los mecanismos de organización y participación de la
sociedad civil en la provisión de bienes y servicios públicos, y la organización del
Estado para poner en práctica soluciones para garantizar el bienestar colectivo.

Respecto al componente del capital cívico e institucional, es la Constitución Política la

que subraya la responsabilidad del Estado frente a la sociedad civil, de hacer un uso
eficiente y eficaz de los recursos públicos, y es a partir de ello que el Gobierno
Nacional plantea una nueva cultura en las entidades estatales en una gestión pública
orientada a resultados, siendo el ciudadano el eje del desempeño de la Administración
y por tanto constituyéndose en obligación del Estado, tanto el fortalecimiento del
derecho de la sociedad civil a exigir resultados de la gestión pública, como de sus
gerentes públicos, a rendir cuentas por su desempeño1251.

Sin embargo la gestión orientada a resultados implica la capacidad institucional de los

organismos gubernamentales que en ese momento histórico no tienen, esto es, no
existe capacidad de satisfacer las demandas y expectativas de la sociedad civil, en la

1250
Vale la pena destacar como de manera reciente el legislador colombiano expidió las leyes 1844 de
2017, aprobatorio del “Acuerdo de París”, adoptado en diciembre de 2015, sobre cambio climático; y la
1880 de 2018 que aprueba el protocolo al tratado antártico sobre protección del medio ambiente.
1251 Las principales causas asociadas con la inadecuada información para la rendición de cuentas social

son: i) la información que se entrega a los ciudadanos es poco comprensible, ii) la insuficiente
estandarización de la información conduce a que una misma clase de información sea presentada de
diferentes formas en distintas entidades, iii) la información disponible se encuentra desactualizada.
(Documento CONPES 3654 de 2010 sobre Política de rendición de cuentas de la rama ejecutiva a los
ciudadanos).

712
medida que no se cuenta con los recursos suficientes y procesos de gestión
adecuados para ser capaz de responder de manera eficiente y eficaz a esas
demandas; además las entidades no tienen claridad de la misión que debe cumplir
dentro del conjunto del Estado y no poseen un clima organizacional que se traduzcan
en valores hacia una ética del servicio al ciudadano, y de corresponsabilidad del
talento humano vinculado al Estado, individual o colectivamente, con el logro de los
resultados que éste debe obtener.

5.3. El ciudadano usuario de servicios del Estado y parte activa en la

construcción social. (2002)

La Directiva Presidencial 10 de 2002 exalta al ciudadano no sólo como receptor de los

productos y usuario de los servicios del Estado, sino como parte activa en la
construcción social a través de los procesos integrales de ejecución, seguimiento y
evaluación de las funciones públicas; por tanto el Gobierno expresa que se adoptarán
medidas que permitan reducir en duración y número los trámites relacionados con los
procesos de interacción de la ciudadanía y el Gobierno Nacional y facilitará la
integración y participación de veedurías comunitarias en todas las actividades de la
Administración.

Con el fin de mejorar la eficiencia y la calidad del ejercicio de la función pública, de

optimizar el proceso de decisión de la Administración, de fortalecer las relaciones entre
el ciudadano y el Estado, y de racionalizar el gasto público, se implementarán acciones
de tipo transversal de alcance multisectorial en el mediano y largo plazo 1252. Las
principales iniciativas de carácter transversal son las siguientes: organización de la
administración nacional, empleo público, sistemas de información, Gobierno
electrónico, sistemas de compras y contratación estatal, organismos de control

1252 El Documento CONPES 3248 de 2003 respecto al proyecto de Renovación de la Administración

Pública (PRAP), se refiere a la administración pública, al menos en dos dimensiones: Una dimensión
“vertical”, la cual involucra el rediseño institucional de las entidades de la rama ejecutiva del orden
nacional, la organización de los sectores, compuestos por las entidades cabeza de sector y la red
institucional respectiva, y una “transversal”, en la que se hace referencia a los procesos estructurales
necesarios para el correcto funcionamiento de la administración pública, comunes a todos los sectores.

713
externo e interno, nuevo sistema presupuestal y gestión por resultados, gestión de
activos fijos, defensa jurídica del Estado, simplificación y calidad normativa, y
funciones de reglamentación y supervisión. Se implementará un sistema de
documentación que permitan construir una memoria institucional y la identificación de
mejores prácticas de gestión pública. Se verificará la continuidad de políticas y
programas exitosos de administraciones anteriores.

5.4. Medidas obligatorias para de atención ciudadana. (2005-2016)

Con la Ley 962 de 2005 se establecieron 4 medidas respecto de la atención ciudadana

relacionada con: i) la posibilidad de que toda persona pueda presentar peticiones,
quejas, reclamaciones o recursos, mediante cualquier medio tecnológico o electrónico
del cual dispongan las entidades y organismos de la Administración Pública, salvo en
los casos de peticiones relacionadas con el reconocimiento de una prestación
económica, que implica que deben allegarse los documentos físicos que soporten el
derecho que se reclama, ii) Las entidades de la Administración Pública Nacional que
conozcan de peticiones, quejas, o reclamos, deberán respetar estrictamente el orden
de su presentación, iii) las entidades públicas no podrán cerrar el despacho al público
hasta tanto hayan atendido a todos los usuarios que hubieran ingresado dentro del
horario normal de atención, iv) las entidades deberán implementar un sistema de
turnos acorde con las nuevas tecnologías utilizadas.

Para el caso de los puntos i) y ii) se sujetará al artículo 15 sobre presentación y

radicación de peticiones de la Ley que regula el Derecho de Petición (Ley 1755 de
2015); y para los puntos iii) y iv) se regulan por el artículo 7 sobre los deberes de las
autoridades en la atención al público en el Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).

Sin embargo la Corte Constitucional mediante Sentencia C-951 de 2011 advirtió sobre
la improcedencia de dar un tratamiento distinto a la petición presentada en forma
verbal de tal forma que el Gobierno expidió el Decreto Nacional 1166 de 2016 que

714
regula la presentación, radicación y constancia de todas aquellas peticiones
presentadas verbalmente en forma presencial, por vía telefónica, por medios
electrónicos o tecnológicos.

5.5. Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano. (2009)

Mediante el Decreto Nacional 2623 de 2009 se crea el Sistema Nacional de Servicio

al Ciudadano como la instancia coordinadora para la Administración Pública del Orden
Nacional y lo define como el conjunto de políticas, orientaciones, normas, actividades,
recursos, programas, organismos, herramientas y entidades públicas y privadas que
cumplen funciones públicas, encaminados a la generación de estrategias tendientes
a incrementar la confianza en el Estado y a mejorar la relación cotidiana entre el
ciudadano y la Administración Pública.

Este sistema adscrito al Departamento Administrativo de Planeación Nacional

coordinará con el Ministerio de TIC la implementación en las entidades públicas de
mecanismos que conduzcan al mejoramiento de canales de atención no presencial al
ciudadano, de acuerdo con lo señalado en la estrategia Gobierno en Línea.

5.6. Política Nacional de Servicio al Ciudadano. (2010)

Coetáneo con la expedición de la norma sobre el Sistema Nacional de Servicio al

Ciudadano ya estaba en estudio el Documento CONPES 3649 que fue expedido el 15
de marzo de 2010 sobre la Política Nacional de Servicio al Ciudadano.

La Política Nacional de Servicio al Ciudadano se central en contribuir a la generación

de confianza y satisfacción de la ciudadanía con los servicios prestados por la
Administración Pública Nacional y por los particulares autorizados para la prestación
de los mismos, frente a la mala percepción de los ciudadanos de su eficiencia y
probidad. En este sentido, la estrategia se centra en actividades específicas de
desarrollo institucional para el mejoramiento de la gestión y en el fortalecimiento de

715
los canales de atención al ciudadano, fomentando el uso intensivo de canales no
presenciales de atención.

Con relación al canal virtual de atención a la ciudadanía y al esquema de portales y

páginas Web de las entidades públicas, se tendrán en cuenta lineamientos del Decreto
Nacional 1151 de 2008 sobre Gobierno en Línea; la expectativa es contar con
servicios en línea que permitan al ciudadano acceder a cadenas de trámites en línea,
pudiendo hacer seguimiento por la misma vía; trabajar en la implementación de
kioscos virtuales de atención, que permitan al ciudadano acceder, mediante
terminales virtuales, ubicadas en diversos sitios de las ciudades, a información,
trámites, quejas, solicitudes con las entidades de la Administración Pública.

En cuanto al canal telefónico de atención, la situación muestra que existen decenas

de líneas telefónicas de atención al ciudadano de las denominadas 01800, las cuales
son de muy difícil identificación y aprendizaje para los ciudadanos, observándose
además que en diversas entidades estas líneas son atendidas por personal poco
calificado o que comparte dicha actividad con otras tareas, por tanto el porcentaje de
abandono de llamadas por institución es supremamente alto.

Para fortalecer el canal telefónico de atención, se pretende habilitar, en coordinación

con el Programa Gobierno en Línea del Ministerio de Tecnologías de la Información y
Comunicaciones, un Centro de Contacto al Ciudadano, que permita al ciudadano
acceder de manera fácil, rápida y gratuita a información y trámites de las mismas, lo
que además permitirá a las instituciones que hagan parte del mismo, contar con
guiones y protocolos de atención y respuestas técnicas.

Destaca el CONPES que los esfuerzos se deben orientar al diseño e implementación

de protocolos de atención de solicitudes de los ciudadanos y a la articulación de
sistemas de gestión documental interoperables en la Administración Pública Nacional,
que permitan al ciudadano acceder a la Administración como una sola, hacer
seguimiento en línea a sus solicitudes y tener información sobre los responsables de

716
éstas. Lo anterior implica una estrategia de capacitación, orientación y sensibilización
al servidor público1253 en materia de servicio al ciudadano conforme con la aplicación
de principios consagrados en la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en
la Gestión Pública y en la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública.

5.7. Régimen de protección de derechos de los usuarios de los servicios de

comunicaciones. Oficinas virtuales de atención al usuario. (2011)

La Comisión Nacional de Regulación mediante la Resolución 3066 de 2011 de la CRC

sobre el Régimen Integral de Protección de los Derechos de los Usuarios de los
Servicios de Comunicaciones, estableció las oficinas virtuales de atención al usuario
(página Web del proveedor y al menos una opción en una página de red social) que
deben establecer los proveedores de servicios de comunicaciones deben asegurar el
acceso y uso de mecanismos electrónicos y tecnológicos para la presentación de
PQR, garantizando los máximos niveles de seguridad y confidencialidad de la
información contenida en la misma y en el tratamiento adecuado de los datos
personales del peticionario o recurrente, en la recepción, atención, trámite y respuesta
de las PQR, de conformidad con las normas vigentes en materia de privacidad y
confidencialidad de la información.

Los proveedores de comunicaciones deben poner a disposición de los usuarios un

número telefónico gratuito de atención al usuario (7*24) durante los siete (7) días de
la semana. Los proveedores deben mantener disponible para consulta por parte de
los usuarios, en cualquier momento, grabaciones de las diferentes solicitudes
presentadas por los usuarios, así como de las correspondientes respuestas dadas a
sus PQR a través de la línea gratuita de atención al usuario, por un término de por lo
menos seis (6) meses siguientes a la fecha de notificación de la respuesta definitiva
de la PQR.

1253Ver Documento CONPES 3674 de 2010 sobre lineamientos de política para el fortalecimiento del
sistema de formación de capital humano SFCH, que permite que en Colombia se configure una
sociedad del conocimiento que responda efectivamente a las necesidades productivas y sociales del
país.

717
5.8. Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano. (2011)

Como parte de las políticas institucionales y pedagógicas, previstas en la Ley 1474

de 20111254 la creación del “Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano”1255
previsto en el artículo 73 prevé que cada entidad pública elabore anualmente una
estrategia de lucha contra la corrupción y de atención al ciudadano, que contempla no
solo el mapa de riesgos de corrupción en la respectiva entidad sino estrategias anti-
trámites y mecanismos para mejorar la atención al ciudadano.

De la misma forma la ley en su artículo 76 prevé la obligación de que en toda entidad

pública exista una dependencia encargada de recibir, tramitar y resolver las quejas,
sugerencias y reclamos que los ciudadanos formulen. Estos artículos 73 y 76 fueron
reglamentados por el Decreto Nacional 2641 de 2012; de la misma forma se expidió
el Decreto Nacional 1166 de 2016 (Artículo 2.2.3.12.2.) que define que todas las
autoridades deberán centralizar en una sola oficina o dependencia la recepción de las
peticiones que se les formulen verbalmente en forma presencial o no presencial.

5.9. Estrategias para la construcción del Plan Anticorrupción y de Atención al

Ciudadano. (2012)

Hace parte de este Decreto Nacional 2641, el documento denominado: “Estrategias

para la Construcción del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano”, dentro del
cual se plantean 4 grandes componentes que hacen parte de dicho plan, a saber: i)
metodología para la identificación de riesgos de corrupción y acciones para su manejo,
ii) estrategia Antitrámites, iii) rendición de cuentas1256 y, iv) mecanismos para mejorar
la atención al ciudadano.

1254
“Normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos
de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
1255 Reglamentado por el Decreto Nacional 124 de 2016.
1256 Ley Estatutaria 1757 de 2015 define la rendición de cuentas como una expresión de control social

que comprende acciones de petición de información y explicaciones, así como la evaluación de la

gestión. Las autoridades de la administración pública nacional y territorial tienen la obligación de rendir

718
Frente al componente: “mecanismos para mejorar la atención al ciudadano”, se
recomienda que las entidades de la administración pública incluyan en sus planes de
desarrollo institucional, una línea estratégica para la gestión y financiamiento del
servicio al ciudadano, a efecto de lograr mayor satisfacción de las necesidades de la
ciudadanía por virtud de una mayor calidad y accesibilidad a los trámites y servicios
de la administración pública.

5.10. Precaria capacidad de las organizaciones ciudadanas para ejercer control

social efectivo sobre la gestión pública. (2013)

Contrario a los avances en materia de atención y mejores servicios para el ciudadano,

otras de las grandes apuestas de la Constitución Política de 1991 como son la
participación ciudadana y el control social, no han tenido la incidencia que se esperaba
en los asuntos públicos, los ejercicios de control ciudadano son débiles y no logran
disminuir el riesgo de corrupción existente, esto se debe, a problemas estructurales
relacionados con el funcionamiento de los mecanismos de participación, el acceso a
información pública, la poca voluntad política para apoyar estos procesos, la falta de
credibilidad de los mecanismos por parte de la ciudadanía, la insuficiente capacidad
de las organizaciones ciudadanas para ejercer a través de ellos un control social
efectivo sobre la gestión pública.

Un panorama aún más preocupante se constata con aquellas entidades del sector
público que no están obligadas a rendir cuentas públicamente, tal y como sucede con
la rama legislativa y judicial, los órganos de control y la organización electoral.

El objetivo de la estrategia nacional de la política pública integral anticorrupción,

propuesta en el Documento CONPES 167 de 2013 es fortalecer las herramientas y
mecanismos para la prevención, investigación y sanción de la corrupción en Colombia.

cuentas ante la ciudadanía para informar y explicar la gestión realizada, los resultados de sus planes
de acción y el avance en la garantía de derechos.

719
Algunas de las acciones propuestas son preventivas como: mejorar el acceso, la
calidad y la sistematización de la información pública; mejorar las herramientas de
gestión anticorrupción, aumentar la incidencia del control social sobre la gestión
pública, y promover la integridad y la cultura de la legalidad en el Estado y la sociedad.

5.11. Política Nacional de Eficiencia Administrativa al Servicio al Ciudadano;

Estrategia de Ventanillas Únicas. (2013)

En el marco de la Política Nacional de Eficiencia administrativa al Servicio al

Ciudadano, articulada mediante Documento CONPES 3785 de 20131257, se gestó el
proyecto financiado con empréstito, que tiene el propósito de contribuir a mejorar la
calidad y la oportunidad con la que los ciudadanos acceden a la información, trámites
y servicios de la Rama Ejecutiva de la Administración Pública nacional, departamental
y municipal.

El objetivo general de esta política es mejorar la efectividad, la colaboración y la

eficiencia de las entidades de la Rama Ejecutiva y su capacidad para atender
oportunamente y con calidad los requerimientos ciudadanos, lo cual presupone la
integración de procesos internos con las capacidades de las entidades para atender
a los ciudadanos; así como estrategias y acciones para apoyar la implementación de
la política en el nivel territorial. Tal como lo hizo el Documento CONPES 3248 de 2003
respecto al proyecto de Renovación de la Administración Pública (PRAP), al referirse
a la administración pública en las dimensiones “vertical” y “transversal”, para la Política
de Eficiencia Administrativa en materia de reformas transversales, identificó la
necesidad de intervenir, entre otros asuntos, en la modernización del empleo público,
la gestión por resultados, la unificación de los sistemas de información, el
fortalecimiento del gobierno electrónico, la estrategia antitrámites y la política de
racionalización.

1257Este documento se somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social –
CONPES- la autorización a la Nación para contratar una Operación de Crédito Público Externo con la
Banca Multilateral hasta por la suma de USD 20 millones, destinados a financiar el Proyecto de
Eficiencia al Servicio al Ciudadano.

720
Se resaltan en el Documento CONPES 3785 de 2013 la puesta en marcha de la
estrategia de ventanillas únicas, facilitando y simplificando la interacción del
ciudadano mediante la gestión unificada y electrónica de trámites. Tal es el caso de
las Ventanilla Única de: Comercio Exterior (VUCE)1258 y de Registro (VUR); de la
misma forma se destaca el aumento gradual en el uso de los canales virtuales. Frente
a ello, la estrategia de Gobierno en Línea ha favorecido la implementación de
soluciones basadas en TIC; se destaca la necesidad de continuar con el
fortalecimiento de canales como el Portal del Estado Colombiano, el call center de
información de trámites y la información a través de telefonía móvil, entre otros.

Colombia ha sido pionera en el intercambio de documentos de comercio exterior con

países de la región. Desde el año 2009, se inició el intercambio electrónico de
Certificados de Origen Digital con México y Chile, y desde octubre de 2014 se realiza
con Ecuador; con el apoyo de la RedVUCE, a nivel de Alianza Pacífico se avanza para
interoperar el certificado fitosanitario. Para ello, se homologó el certificado con
estándar UNCEFAT y actualmente se trabaja en el análisis de los sistemas
informáticos nacionales y los ajustes que se deben realizar para el intercambio de la
información.

El Gobierno Nacional promociona soluciones y alternativas basadas en innovación y

la tecnología que permitan ampliar los canales de acceso a la información y a los
trámites y servicios.

5.12. Carpeta Ciudadana Electrónica. Plan Nacional de Desarrollo 2014/18.

1258La VUCE es la principal herramienta de Facilitación del Comercio del país, a través de la cual se
canalizan trámites de comercio exterior de aproximadamente 60 mil usuarios y 21 entidades del
Estado con el fin de intercambiar información, eliminar redundancia de procedimientos, implementar
controles eficientes y promover actuaciones administrativas transparentes. A través de esta
plataforma se tramitan los vistos buenos, autorizaciones y requisitos previos a los procesos de
importación y exportación y se administran contingentes, se registra la producción nacional y se
agenda la inspección de carga contenerizada de exportación en puertos marítimos. (Ley 1879 de
2018, sobre la Organización Mundial del Comercio).

721
Dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 o Ley 1753 de 2015, el Gobierno
Nacional propone el diseño e implementación de políticas, planes y programas que
promuevan y optimicen la gestión, el acceso, uso y apropiación de las TIC en el sector
público, buscando el desarrollo de la Carpeta Ciudadana Electrónica, que le permitirá
contar con un repositorio de información electrónica para almacenar y compartir
documentos públicos o privados, recibir comunicados de las entidades públicas, y
facilitar las actividades necesarias para interactuar con el Estado1259. Así mismo la
obligatoriedad de que las entidades estatales tengan un Director de Tecnologías y
Sistemas de Información responsable de ejecutar los planes, programas y proyectos
de tecnologías y sistemas de información en la respectiva entidad.

Por tanto fue necesario establecer una política que desarrollara contenidos mínimos,
a través del establecimiento de lineamientos en el uso y operación de los Servicios
Ciudadanos Digitales -SCD, y así permitir el acceso ciudadano a la administración
pública a través de medios electrónicos, lo anterior se verificó con la expedición del
Decreto Nacional 1413 de 2017.

Dicha norma además de reconocer los principios orientadores establecidos en el

artículo 209 de la Constitución Política, 2° de la Ley 1341 de 2009, 3° de la Ley 1437
de 2011 y los atinentes a la estrategia de Gobierno en Línea, de manera expresa
definió ocho nuevos principios en la prestación de los Servicios Ciudadanos Digitales:
accesibilidad inclusiva; escalabilidad; gratuidad; libertad de entrada al mercado; libre
elección y portabilidad; privacidad por diseño y por defecto; seguridad, privacidad y
circulación restringida de la información; y usabilidad.

De la misma forma definió los cinco Servicios Ciudadanos Digitales básicos: i) servicio
de autenticación biométrica, ii) servicio de autenticación con cédula digital, iii) servicio
de autenticación electrónica, iv) servicio de carpeta ciudadana y; v) servicio de
interoperabilidad. En el mismo sentido, definió los Servicios Ciudadanos Digitales
especiales como aquellos que resulten del desarrollo de aplicaciones o soluciones

1259 parágrafo 2° literal a) del artículo 45 de la Ley 1753 de 2015.

722
informáticas que puedan ser de interés para la administración o cualquier interesado
en el marco de la prestación de los servicios ciudadanos digitales básicos

La norma estableció como obligatorio para los organismos y entidades públicas, así
como para los particulares que desempeñen funciones públicas el uso de los SCD;
así mismo estableció que los operadores de SCD serán responsables del tratamiento
de los datos personales que los ciudadanos le suministren directamente y encargados
del tratamiento de los datos que otras entidades le proporcionen.

Los operadores de servicios ciudadanos digitales deberán atender las buenas

prácticas y principios desarrollados en el ámbito internacional en relación con la
protección y tratamiento de datos personales que son adicionales a la Accountability,
y que se refieren al Privacy by design (PbD) y Privacy Impact Assessment (PIA), que
estiman que la protección de la privacidad y de los datos no puede ser asegurada
únicamente a través del cumplimiento de la normativa, sino que debe ser un modo de
operar de las organizaciones, y aplicarlo a los sistemas de información, modelos,
prácticas de negocio, diseño físico, infraestructura e interoperabilidad, que permita
garantizar la privacidad al ciudadano y a las empresas en relación con la recolección,
uso, almacenamiento, divulgación y disposición de los mensajes de datos para los
servicios ciudadanos digitales gestionados por el operador.

5.13. Derecho a participar en la vida política, administrativa, económica, social

y cultural. Control al poder político. (2015)

El objeto de la Ley Estatutaria 1757 de 20151260 es promover, proteger y garantizar

modalidades del derecho a participar en la vida política, administrativa, económica,
social y cultural, y así mismo a controlar el poder político. La ley regula la iniciativa
popular y normativa ante las corporaciones públicas, el referendo, la consulta popular,
la revocatoria del mandato, el plebiscito y el cabildo abierto; y establece las normas

1260 “Disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”.

723
fundamentales por las que se regirá la participación democrática de las
organizaciones civiles.

6. CONTRATACIÓN PÚBLICA ELECTRÓNICA.

6.1. Informe Evaluación de Adquisiciones en Colombia. (2000)

En el año 2000 con oportunidad de una visita del Banco Mundial se realizó el informe
denominado “Informe de evaluación de adquisiciones del país –CPAR”, se destaca
del análisis hecho la existencia de una dispersión de la normatividad en materia de
contratación estatal. Este análisis llegó a concluir que la Ley 80 de 1993 1261, nacida
bajo la premisa de ser un estatuto único para contratación estatal, había terminado
por convertirse no en la regla general de trato sino en una excepción, en la medida en
que normas de rango legal fueron creando regímenes excepcionales de contratación
para diferentes áreas o actividades públicas y que numerosos decretos reglamentarios
al amparo de la misma ley han ayudado a desarticular su iniciativa unificadora, en un
aparte del informe se expresa:

“Ley 80, es un texto antitécnico y poco sistemático; existe una concepción rígida de procesos de
selección que ha terminado por encarecer y hacer ineficiente la escogencia de contratistas para
el Estado… los procesos y procedimientos que siguen las entidades resultan en veces
anacrónicos y en todo caso asistemáticos. En cuanto a la gerencia y administración de los
contratos, encontró que existe una deficiente planeación de los contratos de la administración
pública, que el sistema presupuestal no se encuentra armonizado con las disposiciones que
gobiernan la contratación, existen vacíos en la regulación de la contratación con dineros públicos
que favorecen la venalidad y la corrupción”.

La persistente corrupción y falta de transparencia en la contratación pública fueron

atribuidas a diversas causas: i) las auditorías y controles a la contratación son de muy
baja calidad, poco especializadas y llevadas a cabo por funcionarios deficientemente
capacitados en el área de la contratación pública; ii) los controles ejercidos hacen
énfasis en el cumplimiento de procedimientos y formalismos de la contratación,

1261
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

724
olvidando aspectos más importantes y relevantes que realmente constituyen fuentes
de corrupción; iii) las decisiones y resultados de las investigaciones corresponden a
motivaciones políticas, especialmente a nivel territorial, donde la adjudicación de
contratos comúnmente llega a manos de amigos políticos de los ordenadores del
gasto.

Teniendo en cuenta el gran impacto que sobre el gasto público tienen las
adquisiciones y contrataciones del Gobierno, el Departamento Nacional de Planeación
creó el Programa de Contratación Pública DNP-BIRF dentro del Proyecto
Modernización de la Administración Financiera del Sector Público, que aborda la
problemática y diseña un cronograma de tareas entre las que se destaca la llamada
“Misión de Contratación”, que compila de manera sistemática la totalidad de la
regulación existente en el tema.

6.2. “Agenda de Conectividad: el Salto a Internet”; contratación en línea.

La aprobación de “la Agenda de Conectividad: El salto a internet” para Colombia en el

CONPES 3072 del 9 de febrero de 2000, implicaba proveer al Estado de la
conectividad a efecto de facilitar la gestión de los organismos gubernamentales y el
apoyo a la función de servicio al ciudadano. Esta política se articula con la expedición
de la Directiva Presidencial 02 de 2000 que impone a las entidades del Estado
implantarla en tres fases: i) proveer información en línea a los ciudadanos, por parte
de todas las entidades; ii) ofrecer servicios y trámites en línea a los ciudadanos, y iii)
la Contratación en línea.

Esta fase de contratación en línea consistía en lograr que el 100% de los procesos de
contratación se ejecutaran y se publicaran en línea por parte de todas las entidades
del Estado destinatarias de esta Directiva Presidencial, una idea bastante ambiciosa,
pero en todo caso desbordada de optimismo.

725
6.3. Propuesta de un sistema electrónico integral de contratación pública y
creación de un Consejo Nacional de Contratación (2002).

Con el Documento CONPES 3186 de 20021262, a partir del Informe de evaluación de

adquisiciones del país –CPAR” del año 2000, se recomendó la creación de un Sistema
Electrónico Integral de Contratación Pública –SEICO-, que funcionara a través de un
portal único de contratación, donde se publicara la información de los procesos
contractuales en la totalidad de las entidades públicas y que posibilitara el desarrollo
de procesos de contratación electrónica ágiles y transparentes en contra vía de la
ineficiencia y la corrupción. Se propone igualmente la creación de la Consejo Nacional
de Contratación –CNC, encargado de la formulación de: i) una política pública integral
en materia de contratación pública, ii) del Sistema Electrónico Integral de Contratación
Pública –SEICO-, y iii) de sentar las bases para la normalización de procesos y
procedimientos de contratación en la totalidad de las entidades estatales.

El CONPES hace una descripción de lo esperado con el sistema SEICO como

herramienta tecnológica de apoyo a la contratación pública integral: combinar y
proporcionar centralizadamente información sobre la misma; promover la interacción
entre las entidades contratantes, las entidades de control y los contratistas; ofrecer
herramientas para la “selección objetiva” y para la celebración de contratos
electrónicos. Este sistema, a través de un portal único de contratación, mostrará la
información sobre la totalidad de las entidades públicas que se encuentren en la web,
bajo un parámetro uniforme de captura en tiempo real. Adicionalmente tendrá
interoperabilidad con otras bases de datos públicas sobre la materia (Hacienda,
Imprenta, Cámaras de Comercio, Contraloría de la República, DANE). Tendrá
información jurídica relevante sobre el tema a través de un módulo de consultas y de
capacitación. Permitirá al ciudadano visualizar la contratación con recursos públicos
tanto de una manera individual para supervisar el desarrollo de un determinado
proceso de contratación, como de manera global por indicadores. El sistema brindará
la posibilidad de realizar interacción electrónica, esto es, el desarrollo de procesos de

1262 Sobre política del Estado para la eficiencia y transparencia Contratación pública.

726
contratación electrónicos en los cuales, al reemplazar los documentos en papel por
documentos electrónicos, se hará más ágil y transparente el proceso de contratación,
lo cual implicará mecanismos de seguridad que aseguren la seguridad de los
documentos. El sistema tendrá un mecanismo transaccional a través del cual se
brindará la posibilidad de efectuar procedimientos de “selección objetiva”, llegando
hasta la celebración misma del contrato.

6.4. Lineamientos y acciones obligatorias para las entidades públicas en la

lucha contra la corrupción en la contratación estatal. (2002)

Con la Directiva Presidencial 12 de 20021263, se fijaron los lineamientos, criterios,

medidas y acciones de corto y mediano plazo, que deberían cumplir las entidades
públicas en su lucha contra la corrupción en la contratación estatal.

Adicional a logro de garantizar transparencia en los procesos de selección objetiva de

contratistas, generación de instancias de participación de la comunidad a través de
veedurías ciudadanas, el Gobierno Nacional promovió el uso de las TIC para optimizar
la gestión de estos procesos, reducir los costos de transacción y eliminar la realización
de prácticas corruptas. En tal sentido se propuso la creación del Sistema Electrónico
Integral de Contratación Estatal, como herramienta de apoyo a la gestión de las
entidades, en la búsqueda de la eficiencia y la transparencia en el uso de los recursos
públicos, que permitiría divulgar la información de los procesos de selección; diseñar
e implementar los canales de interacción con el público a través de medios
electrónicos; reemplazar los documentos en papel por documentos electrónicos; y,
realizar procesos de contratación en línea y en tiempo real; el cual contaría con un
portal único de contratación, a través del cual el Estado interactuará con el público. El
desarrollo del Sistema se ceñirá a los lineamientos para la construcción del modelo
de "e-government" que contaría con tres etapas: Informativa, Operativa y
Transaccional.

1263 “Lucha contra la corrupción en la contratación estatal”.

727
6.5. Publicación de información de procesos contractuales en web oficial,
audiencias por medios electrónicos, archivos electrónicos. (2002)

El artículo 21 del Decreto Nacional 2170 de 20021264, reiteraba que las entidades
estatales debían disponer de una página web con adecuada capacidad, a efecto de
publicar la información de los procesos de contratación. De la misma forma en los
artículos 22 y 23 preveían la celebración de audiencias por medios electrónicos,
durante los procesos de selección, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de
1999, expresando que toda la información contenida en los documentos electrónicos
que se produzcan durante un proceso de contratación realizado con el apoyo de
herramientas tecnológicas, hará parte del archivo electrónico de la entidad y
constituirá uno de los elementos del expediente del proceso de contratación. El
artículo 25 se refirió a la equivalencia funcional, que implica la seguridad para
garantizar la inalterabilidad del contenido de la una información cuando en un proceso
de selección se requiera que conste por escrito y quede satisfecha la solicitud con un
mensaje de datos.

6.6. Publicación de información por medios electrónicos de procesos de

contratación. (2002)

Con oportunidad de dar cumplimiento al Decreto Nacional 2170 que ordenaba la

publicación por medios electrónicos de la información de los procesos de contratación,
el Alcalde Mayor de Bogotá mediante Circular Distrital 05 de 2002 anunció a todas las
entidades de la municipalidad la puesta en operación de un portal único de
contratación para todas las entidades públicas locales y para el uso ciudadano, como
herramienta tecnológica para facilitar a las Entidades Distritales el cumplimiento de la
exigencia normativa. El proyecto denominado "Contratación a la Vista", que pudo
haber sido tomado desde 2002 por el Gobierno Nacional para ser implementado en
todo el país, no fue tenido en cuenta ante los intereses y compromisos preexistentes
del Gobierno Nacional con la creación de otro sistema que haría lo mismo, lo cual

1264 Modificado y derogado posteriormente por Decretos Nacionales 66 de 2008 y 734 de 2012.

728
originó gran desgaste administrativo e inversión de tiempos adicionales y por
supuesto, de recursos públicos de origen diverso. Tendrán que pasar 10 años más
para que el proyecto nacional arrancara.

6.7. Implementación del sistema integrado de contratación electrónica (2003)

El Documento CONPES 3248 de 20031265, recalcó la importancia de la

implementación de un Sistema Integrado de Contratación Electrónica con la finalidad
de proporcionar información sobre la contratación pública y facilitar que las entidades
estatales modernicen la gestión contractual a través de mecanismos electrónicos y
reducir la corrupción, veamos la radiografía que presenta este Documento sobre la
contratación en el país:

“Se estima que el 80% de los casos de corrupción se presentan en los procesos de contratación
con el Estado y que los sobre costos promedio en el valor de lo contratado alcanzan al rededor
del 19% del monto del contrato. Así mismo, en el 49.7% de las licitaciones públicas se realizan
pagos adicionales para asegurar la adjudicación de los contratos y cerca del 50% de los montos
de condenas contra la Nación provienen de relaciones contractuales defectuosas. Entre los
principales factores que explican esta situación se cuentan: la inexistencia de una política pública
que fije objetivos para la satisfacción de las necesidades de la administración a través de la
contratación pública, pero que a la vez tenga en cuenta el impacto que en diversos órdenes
puede tener su regulación; la desarticulación de la normatividad que incluye tanto la proliferación
de regímenes especiales de contratación, como la de numerosos reglamentos que carecen de
criterios unificados; la falta de coordinación en aspectos sensibles entre las normas
presupuestales y las de contratación; la excesiva discrecionalidad de las entidades para diseñar
los procesos de selección; el formalismo en los controles; la ausencia de estandarización de los
procesos contractuales; la carencia de medidas de eficiencia en la contratación; y la ausencia o
la extrema debilidad de los sistemas de información, lo cual se traduce en la falta de información
pública y a la vista de todos en materia contractual”.

6.8. Comité Nacional de Contratación y bases de una política pública general

para la contratación de las entidades del Estado. (2003)

1265 “Renovación de la Administración Pública -PRAP”.

729
El Documento CONPES 3249 de 20031266, define la creación de un Comité Nacional
de Contratación y formula las bases de una política pública general para la
contratación de las entidades del Estado, lo anterior dado que para la operación del
Portal Único de Contratación existen limitaciones legales que impiden desarrollar en
una sola fase el Sistema Integral de Contratación Electrónica.

Las reformas que se deben implementar tienen que ver con la definición legal del acto
administrativo expedido por medios electrónicos, de manera que las manifestaciones
de voluntad de la administración a través de medios distintos de los tradicionales
tengan plena validez jurídica y probatoria. Así mismo, los procedimientos
contractuales deberán nutrirse de elementos que se han incorporado a la práctica del
comercio electrónico por virtud de los avances tecnológicos.

Los esfuerzos regulatorios, institucionales y electrónicos deberán acompañarse de

inversión en la formación del capital humano al interior de la administración pública
colombiana, que sirva para asumir los cambios culturales y técnicos que implica la
reforma propuesta.

6.9. Comisión Intersectorial de Contratación Pública. (2004)

Con el Decreto Nacional 3620 de 20041267 se crea la Comisión Intersectorial de

Contratación Pública que busca definir los aspectos funcionales que debe considerar
la “Agenda de Conectividad” para la operación del Sistema Integral de Contratación
Electrónica; establecer los parámetros y reglas funcionales generales para la
integración del Sistema con otros sistemas de información relacionados con la
contratación de las entidades públicas; definir la entidad encargada de la operación

1266 “Política Pública para un Estado Gerencial”

1267 La Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, como ente rector, tiene
como objetivo desarrollar e impulsar políticas públicas y herramientas, orientadas a la organización y
articulación, de los partícipes en los procesos de compras y contratación pública con el fin de lograr
una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado.

730
tecnológica del Sistema y las reglas a las que deberá sujetarse; identificar las
entidades públicas que deberán utilizar el Sistema y recomendar los mecanismos a
utilizar para la financiación de la operación del Sistema.

6.10. Sistema Electrónico para la Contratación Pública. (2006)

Con el Decreto Nacional 2178 de 20061268 se crea el Sistema Electrónico para la

Contratación Pública, que “permitirá la interacción de las entidades contratantes, los
contratistas, la comunidad y los órganos de control a través de la articulación de los
servicios electrónicos ofrecidos por el Sistema de Información para la Vigilancia de la
Contratación Estatal (SICE) y los sistemas de información relacionados con la
contratación pública que se encuentren a cargo del Gobierno Nacional”.

6.11. Sustento del Sistema Electrónico para la Contratación Pública. (2007)

A pesar de lo anterior, solo mediante la Ley 1150 de 2007, modificatoria del Estatuto
de Contratación Pública, se introducen las disposiciones para sustentar jurídicamente
el Sistema Electrónico para la Contratación Pública basado en lo dispuesto en la Ley
527 de 1999, que implicaba que la sustanciación de las actuaciones, la expedición de
los actos administrativos, los documentos, contratos y en general los actos derivados
de la actividad precontractual y contractual, podrán tener lugar por medios electrónicos
y en tal sentido para el trámite, notificación y publicación de tales actos, podrían
utilizarse soportes, medios y aplicaciones electrónicas.

Nuevamente y ante el desconcierto en el funcionamiento e implementación del

Sistema Electrónico para la Contratación Pública, -SECOP, el legislador coloca en
cabeza del Gobierno Nacional su desarrollo.

1268 Norma derogada. El SECOP es el Sistema Electrónico para la Contratación Pública al que hoy se
refiere el artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1510 de 2013.

731
6.12. La Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra
Eficiente. (2011)

El Decreto Nacional 4170 de 3 de noviembre de 2011 creó la Agencia Nacional de

Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, como ente rector para desarrollar
e impulsar políticas públicas y herramientas, orientadas a la organización y
articulación, de los partícipes en los procesos de compras y contratación pública con
el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del
Estado.

6.13. Sistema de Compras y Contratación Pública. (2013)

Mediante el Decreto Nacional 1510 de 20131269 se reglamenta el sistema de compras

y contratación pública, a efecto que la Agencia Nacional de Contratación Pública –
Colombia Compra Eficiente, diseñe, organice y celebre acuerdos marco de precios,
así como diseñar y proponer políticas y herramientas para la adecuada identificación
de riesgos1270 de la contratación pública y su cobertura; incorporando a la
reglamentación las mejores prácticas internacionales en la planeación de la
contratación y la compra pública, así como hacer ajustes en el Registro Único de
Proponentes, en la capacidad residual, la subasta inversa, el concurso de méritos, la
aplicación de acuerdos comerciales y el régimen de garantías.

Se obliga a la entidad estatal a publicar en el SECOP los documentos del proceso

contractual, los actos administrativos del proceso, así como el aviso de convocatoria
o la invitación pública. La entidad estatal puede escoger si adelanta la subasta inversa
electrónica o presencialmente. Si la entidad estatal decide adelantar la subasta

1269 Desarrollar la Ley 1150 de 2007 y el Decreto-Ley 4170 de 2011.

1270 El CONPES 3714 de 2011 se refiere al establecimiento de lineamientos para el entendimiento del
concepto de “riesgo previsible”, las entidades públicas deberán incluir en los procesos de selección, la
tipificación, estimación, y asignación de los riesgos previsibles involucrados en la contratación; y,
generar un espacio de discusión y mejoramiento continuo del ejercicio realizado, para poder hacer la
respectiva revisión con los particulares interesados en el proceso respectivo, y establecer reglas claras
frente a posibles alteraciones del equilibrio financiero de los contratos y generar seguridad jurídica ante
los riesgos previsibles en la contratación.

732
electrónicamente debe fijar en los pliegos de condiciones el sistema que utilizará para
la subasta inversa y los mecanismos de seguridad para el intercambio de mensajes
de datos.

6.14. La política pública y la incredulidad de resultados del SECOP. (2013)

El 9 de diciembre de 2013, en el Documento CONPES 3785 sobre “política nacional

de eficiencia administrativa al servicio del ciudadano” si bien se da concepto favorable
a la Nación para un empréstito externo con la banca multilateral, se muestra la
preocupante realidad frente a los resultados del sistema de contratación -SECOP,
veamos la descripción de tal situación:

“Colombia Compra Eficiente inició operaciones en abril de 2012 y ha empezado a desarrollar las
recomendaciones de la Banca Multilateral y de la OCDE…En relación al nivel de madurez de la
función de compras, se evidencian importantes brechas en múltiples dimensiones que limitan su
potencial de generación de valor...

Frente al soporte tecnológico del proceso, éste es limitado e impide un manejo adecuado de la
información que permita la toma de decisiones que mejoren la prestación de los servicios de la
entidad…La generación de información que apoye de manera efectiva la toma de decisiones es
un factor crítico de éxito para asegurar el aporte estratégico de las compras públicas. Debido a
limitaciones en el diseño del SECOP, la información registrada es parcial y presenta niveles de
confiabilidad no óptimos. Este sistema soporta solamente parte de la cadena (fase
precontractual) y fue concebido como un repositorio de información, no cuenta con
funcionalidades de inteligencia de negocios que permitan extraer y analizar información para la
toma de decisiones estratégicas en contratación pública. A esto se suma el hecho de que el
sistema no cuenta con los controles necesarios para garantizar que la información básica
registrada sea confiable.

En relación con la sostenibilidad de la solución tecnológica, su arquitectura dificulta las tareas de

mantenimiento e impide una evolución ágil que responda a las necesidades del país. Por último,
no facilita la integración del ciclo de compras con los procesos financieros y contables, pues no
cuenta con interfaces con otros sistemas relacionados con el ciclo de compra.

733
 El SECOP actual no permite aprovechar los mecanismos de agregación de demanda,
particularmente los acuerdos marco, que permiten obtener un mejor precio unitario del bien o
servicio, disminuir el número de transacciones de las entidades para la adquisición de bienes y
servicios pues reemplazan el proceso de selección por la colocación de la orden de compra y
destinar los recursos especializados para la determinación de los términos y condiciones de tales
adquisiciones…”

El CONPES señala que Colombia Compra Eficiente ejecuta un contrato que permitirá
solucionar las deficiencias del SECOP, con un aplicativo para los Acuerdos Marco de
Precios, instrumento que Colombia Compra Eficiente empezó a usar en octubre de
2013. Así mismo frente al fortalecimiento del proceso de compras públicas, espera: i)
elaborar el diseño conceptual de la solución de tecnología, procesos, estructuras de
información, requerimientos para la configuración y requerimientos de infraestructura,
ajustes al modelo operativo y configuración y estabilización de módulos
especializados de la plataforma tecnológica de e-procurement; ii) diseñar los modelos
de servicio y atención, configuración de los portafolios de servicios, definición de
esquemas de control y de medición de satisfacción del usuario, definición de
esquemas de facturación para la implementación de los modelos de servicio y
atención de la Agencia Nacional de Contratación – Colombia Compra Eficiente; iii)
avanzar en la elaboración de estudios de mercado de bienes y servicios de
características técnicas uniformes que respalden la preparación de acuerdos marco
para las entidades locales. Y la puesta en marcha de una estrategia de gestión del
cambio, incluyendo planes de comunicaciones, capacitación y gestión del
conocimiento para los actores de la compra Pública.

6.15. Negociaciones comerciales internacionales: hacia la eliminación de

barreras al comercio en un mundo globalizado. (2018)

El artículo 226 de la Constitución de Colombia de 1991 establece que el Estado

“promoverá la internacionalización de las relaciones (…) económicas (…) sobre bases
de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional”, y el artículo 227 reza que el Estado
“promoverá la integración económica (…) con las demás naciones y especialmente

734
con los países de América Latina y del Caribe mediante la celebración de Acuerdos
(…) sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad (…)”.

Por su parte, el artículo 189 (numerales 2 y 259) atribuye al Presidente de la República

dicha regulación y le asigna la dirección de las relaciones internacionales y la
celebración de Acuerdos con otros Estados y entidades de derecho internacional.

A nivel internacional el antecedente en materia de comercio en Colombia, se dio con

la aprobación del instrumento fundacional de la Organización Mundial del Comercio –
OMC1271, con la Ley 170 de 1994, constituyéndose la OMC en el marco institucional
común para el desarrollo de las relaciones comerciales entre sus Miembros; sin
embargo es mediante la Ley 1879 de 20181272, que se crea un instrumento útil en la
eliminación de las barreras al comercio en un mundo globalizado, todo dentro de un
marco constitucional de integración; los efectos positivos de la facilitación del comercio
sobre la diversificación de las exportaciones, medidos por el margen de comercio que
brinda el número de productos exportados por destino y el número de destinos de
exportación. Los resultados de las simulaciones sugieren sustanciales ganancias en
el margen comercio, para los países de América Latina y el Caribe, muestran que
podrían ver un aumento de hasta el 12,2% en el número de productos exportados por
destino y por un aumento de hasta el 21,7% en el número de destinos de las
exportaciones por producto. Según la OECD, las áreas con mayor impacto en los flujos
comerciales de América Latina y el Caribe en su conjunto son: simplificación de los
documentos comerciales, racionalización de los procedimientos fronterizos, la
automatización del proceso de frontera de procedimientos y disponibilidad de la
información relacionada con el comercio y posibilidad de solicitar resoluciones
anticipadas.

1271
Su creación se dio como resultado de la denominada ronda de Uruguay, negociación en el marco
del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1947. Como corolario de las
negociaciones se firmó el Acuerdo de Marrakech, instrumento fundante de la OMC. Hasta abril/15 la
OMC tiene 164 miembros plenos (sean Estados o Uniones Aduaneras) y 21 Estados observadores.
1272
Por medio de la cual se aprueba el “Protocolo de Enmienda del Acuerdo de Marrakech por el que
se establece la Organización Mundial del Comercio”, adoptado por el Consejo General de la
Organización Mundial del Comercio en Ginebra, Suiza, el 27 de noviembre de 2014”.

735
Dentro de las posibilidades que otorga el protocolo acogido por la Ley se prevé: la
presentación anticipada de documentos en formato electrónico (El Miembro al que se
dirija la solicitud responderá, ya sea en papel o por medios electrónicos); los
procedimientos que permitan la opción de pago electrónico de los derechos,
impuestos, tasas y cargas recaudados por las aduanas que se devenguen en el
momento de la importación y la exportación; aceptación de copias impresas o
electrónicas de los documentos justificantes exigidos para las formalidades de
importación, exportación o tránsito; se prevé que el cumplimiento de los
procedimientos en frontera comunes no impedirá a un Miembro aplicar sistemas de
presentación o tramitación electrónica interna.

7. FIRMA ELECTRÓNICA.

El comercio electrónico se constituye en el motor de crecimiento de la economía del

siglo XXI, se ha recomendado, para su impulso internacionalmente, promover
enfoques apropiados para el reconocimiento legal de firmas electrónicas bajo el
principio de neutralidad tecnológica.

En Colombia se encuentran reconocidas tanto la firma electrónica como la firma digital

y tanto la una como la otra pueden producir los mismos efectos jurídicos como
mecanismos de autenticación, sin embargo existen diferencias en su utilidad y en la
carga probatoria de los atributos de seguridad jurídica, en particular por la intervención
del tercero denominado “entidad de certificación1273”. La firma electrónica es un medio
de identificación electrónico flexible y se utilizará cuando estemos en presencia de un
acuerdo previo entre las partes, relaciones de permanencia o de confianza, esto es,
que se adecúa a las necesidades de la sociedad; mientras que la firma digital por sus

1273 “Es aquella persona, autorizada conforme a la ley, facultada para emitir certificados en relación con
las firmas digitales de las personas, ofrecer o facilitar los servicios de registro y estampado cronológico
de la transmisión y recepción de mensajes de datos, así como cumplir otras funciones relativas a las
comunicaciones basadas en las firmas digitales”. (Art. 2, Lit. d) Ley 527 de 1999).

736
especiales características probatorias, es un mecanismo que no presenta discusión
en sus atributos de seguridad jurídica y no requiere de acuerdo para su utilización.

A través de la firma digital se pretende garantizar que un mensaje de datos

determinado proceda de una persona determinada; que ese mensaje no hubiera sido
modificado desde su creación y transmisión y que el receptor no pudiera modificar el
mensaje recibido. El uso de la firma digital tiene la misma fuerza y efectos que la firma
manuscrita siempre y cuando sea única a la persona que la usa y esté bajo su control
y siempre que esté ligada a la información o mensaje, que sea susceptible de ser
verificada.

7.1. Concepto de firma digital. (1999)

El artículo 2, literal c) de la Ley 527 de 19991274 define el concepto de firma digital en

los siguientes términos:

“Valor numérico que se adhiere a un mensaje de datos y que, utilizando un procedimiento

matemático conocido, vinculado a la clave del iniciador y al texto del mensaje, permite
determinar que este valor se ha obtenido exclusivamente con la clave del iniciador y que el
mensaje inicial no ha sido modificado después de efectuada la transformación”.

A su vez el artículo 7 de la Ley 527 de 1999 consagra el equivalente electrónico de la

firma, así:

“Cuando cualquier norma exija la presencia de una firma o establezca ciertas consecuencias
en ausencia de la misma, en relación con un mensaje de datos, se entenderá satisfecho dicho
requerimiento si: a) Se ha utilizado un método que permita identificar al iniciador de un
mensaje de datos y para indicar que el contenido cuenta con su aprobación; b) Que el método
sea tanto confiable como apropiado para el propósito por el cual el mensaje fue generado o
comunicado…”.

1274“Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio
electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación”.

737
Aunque no parece claro, es preciso afirmar que la Ley 527 de 1999 reconoce dos tipos
de firma: electrónica (firma) y digital. Sobre la firma electrónica la concibe como aquel
mecanismo técnico que permite identificar a una persona ante un sistema de
información, siempre y cuando dicho mecanismo sea confiable y apropiado 1275. La
firma digital, como procedimiento matemático, de manera automática incorpora la
autenticidad, integridad y no repudio, en cambio, la firma electrónica es necesario
probarla, además de determinar que se trata de un mecanismo confiable y apropiable.

Para que se entienda válidamente emitida una firma digital en Colombia se requiere
de la intervención de un tercero de confianza denominado “entidad de
certificación1276”, que avala precisamente la identidad de quien aparece como titular
de la firma digital. La intervención del tercero es fundamental, pues garantiza la
identidad de los firmantes. Si se quiere garantizar de manera inequívoca los atributos
de seguridad jurídica de las comunicaciones electrónicas, el uso firma digital resulta
fundamental.

El uso de una firma digital emitida por una entidad de certificación abierta autorizada
es completamente transversal, pues puede utilizarse por el firmante para todo tipo de
actuaciones y trámites, con independencia del sistema de información del destinatario.

7.2. Las entidades de certificación, certificados y firmas digitales.

Por virtud de las facultades otorgadas por el Decreto Nacional 1747 de 2000,
reglamentarios de la Ley 527 de 1999, relacionado con las entidades de certificación,
los certificados y las firmas digitales; la Superintendencia de Industria y Comercio
expidió la Resolución número 56930 de 2000 a efecto de establecen las condiciones
y los parámetros que deben cumplir las entidades de certificación, tanto abiertas como
cerradas, para efectos de autorización, vigilancia y control de sus actividades dentro

1275 El Gobierno reglamentaría la firma electrónica 13 años después, mediante el Decreto Nacional 2364
de 2012.
1276 Mediante el Decreto Nacional 333 de 2014 se define el régimen de acreditación de las entidades

de certificación.

738
del mercado de las firmas digitales de manera que haya una mayor demanda y una
oferta a menores precios. Las entidades de certificación que pueden ser entes público
o privado, prestan un servicio público y proporcionan la seguridad jurídica a las
relaciones comerciales por vía informática.

La entidad de certificación, expide actos denominados Certificados, los cuales son

manifestaciones hechas como resultado de la verificación que efectúa sobre la
autenticidad, veracidad y legitimidad de las claves criptográficas y la integridad de un
mensaje de datos.

Estos entes están facultados para emitir certificados en relación con claves
criptográficas de todas las personas, ofrecer o facilitar los servicios de registro y
estampado cronológico de la transmisión y recepción de mensajes de datos, así como
cumplir funciones relativas a comunicaciones basadas en firmas digitales.

7.3. Conceptos de firma digital y electrónica. (2003 a 2012)

Durante el periodo 2003 a 2012 se incluyó en varias normativas el concepto de firma

digital y electrónica, veamos:

➢ El artículo 32 de la Ley 794 de 20031277 señala que la notificación por aviso, en el caso de
las personas jurídicas de derecho privado, con domicilio en Colombia, podrá hacerse a la
dirección electrónica, firmada digitalmente.

➢ En el Acuerdo PSAA06-3334 de 2006 del Consejo Superior de la Judicatura1278, se definió

la firma electrónica como “los datos en forma electrónica consignados en un mensaje de
datos, o adjuntados o lógicamente asociados al mismo, que pueda ser utilizados para
identificar al firmante en relación con el mensaje de datos e indicar que el firmante aprueba

1277“Modifica el Código de Procedimiento Civil”.

1278“Por el cual se reglamentan la utilización de medios electrónicos e informáticos en el cumplimiento
de las funciones de administración de justicia”.

739
 la información recogida en el mensaje de datos”, este Acuerdo maraca diferencias entre la
firma digital y la firma electrónica.

➢ El artículo 6º de la Ley 962 de 2005 establece que “…cuando la sustanciación de las

actuaciones y actos administrativos se realice por medios electrónicos, las firmas
autógrafas que los mismos requieran, podrán ser sustituidas por un certificado digital que
asegure la identidad del suscriptor”.

➢ El artículo 244 de la Ley 1564 de 2012 o Código General del Proceso, establece que se
presumen auténticos los documentos en forma de mensajes de datos.

7.4. Uso de la firma electrónica como esquema alternativo de la firma digital.

(2009)

En el documento CONPES 3620 de 20091279, se recomendó promover el uso de la

firma electrónica como esquema alternativo de la firma digital. Un entorno óptimo de
comercio electrónico se debe complementar con dos aspectos fundamentales: i) una
adecuada cobertura y acceso a la infraestructura de comunicaciones (Internet banda
ancha, telefonía fija y móvil, dispositivos) y ii) un marco regulatorio y normativo claro y
neutral, que facilite la interacción de los agentes de la cadena como las empresas,
consumidores y operadores. Un aparte del documento expresa:

“La firma digital y la firma electrónica son formas de identificación personal en el contexto digital,
que pueden ser empleadas para cumplir funciones de identificación, de la integridad de un
mensaje de datos y el no repudio del mismo. La firma electrónica es el concepto genérico a través
del cual se identifica un firmante asociado a un mensaje de datos y se entiende su aprobación al
contenido del mismo, mientras la firma digital es una especie de firma electrónica (La firma
electrónica es un género que incluye la firma digital)”.

En Colombia, la firma electrónica es reconocida por la ley para la identificación de empresas y

ciudadanos por medios electrónicos. Sin embargo, la ley sólo otorga a la firma digital atributos

1279 “Lineamientos de Política para el Desarrollo e Impulso del Comercio Electrónico en Colombia”.

740
 jurídicos como la presunción de intención del suscriptor de acreditar el mensaje y ser vinculado
al mismo…”.

7.5. Criterios para el reconocimiento jurídico de las firmas electrónicas.

Ante la evolución tecnológica y su constante innovación, el Gobierno Nacional

consideró pertinente establecer criterios para el reconocimiento jurídico de las firmas
electrónicas independientemente de la tecnología utilizada, por ello se hacía necesario
reglamentar la firma electrónica para generar mayor entendimiento sobre la misma,
dar seguridad jurídica a los negocios que se realicen a través de medios electrónicos,
así como facilitar y promover el uso masivo de la firma electrónica en todo tipo de
transacciones, para el efecto se expidió el Decreto Nacional 2364 de 2012.

7.6 Validez de firma electrónica ajustada a la ley. (2015)

Este Decreto 2364 de 2013 fue compilado a su vez por el Decreto Único
Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo (Decreto Nacional 1074 de
2015), el cual en su capítulo 47 se refirió a la firma electrónica; estableciendo que no
se podrá excluir, restringir o privar de efecto jurídico cualquier método, procedimiento,
dispositivo o tecnología usado para crear una firma electrónica que cumpla los
requisitos señalados en la Ley. Resulta importante destacar la definición de 4
conceptos claves en esta norma:

➢ Acuerdo sobre el uso del mecanismo de firma electrónica: Acuerdo de voluntades mediante
el cual se estipulan las condiciones legales y técnicas a las cuales se ajustarán las partes
para realizar comunicaciones, efectuar transacciones, crear documentos electrónicos o
cualquier otra actividad mediante el uso del intercambio electrónico de datos.
➢ Datos de creación de la firma electrónica: Datos únicos y personalísimos, que el firmante
utiliza para firmar.
➢ Firma electrónica. Métodos tales como, códigos, contraseñas, datos biométricos, o claves
criptográficas privadas, que permite identificar a una persona, en relación con un mensaje
de datos, siempre y cuando el mismo sea confiable y apropiado respecto de los fines para

741
 los que se utiliza la firma, atendidas todas las circunstancias del caso, así como cualquier
acuerdo pertinente.
➢ Firmante. Persona que posee los datos de creación de la firma y que actúa en nombre
propio o por cuenta de la persona a la que representa.

La firma electrónica se considerará confiable si: i) los datos de creación de la firma,

en el contexto en que son utilizados, corresponden exclusivamente al firmante y ii) es
posible detectar cualquier alteración no autorizada del mensaje de datos, hecha
después del momento de la firma.

Para determinar si los procedimientos, métodos o dispositivos electrónicos que se

utilicen como firma electrónica son seguros, y en qué medida lo son, podrán tenerse
en cuenta, entre otros, los siguientes factores: i) el concepto técnico emitido por un
perito o un órgano independiente y especializado, y ii) la existencia de una auditoría
especializada, periódica e independiente sobre los procedimientos, métodos o
dispositivos electrónicos que una parte suministra a sus clientes o terceros como
mecanismo electrónico de identificación personal.

8. SEGURIDAD DE LA INFORMACIÓN.

Con un aumento significativo en la participación digital de los ciudadanos, Colombia

evoluciona y se consolida como una economía basada en tecnologías (economía
digital), lo que se traduce en la masificación de las redes de telecomunicaciones,
crecimiento en el uso masivo de las TIC, incremento en la oferta de servicios
disponibles en línea, generando impactos positivos en todos los ámbitos de la
sociedad; sin embargo el incremento en la participación digital trae nuevas y
sofisticadas formas para atentar contra la seguridad ciudadana y la del Estado; riesgo
que debe ser atendido brindando protección al ciberespacio para atender amenazas
y la efectividad de las mismas, fortaleciendo las capacidades de los posibles
afectados, identificando y gestionando el riesgo1280; en este sentido Colombia

1280Avances a nivel internacional en materia de ciberseguridad y ciberdefensa: i) Convenio sobre

cibercriminalidad de Budapest 2004 (Consejo Europeo) es el primer tratado internacional que busca

742
estableció los lineamientos de política para ciberseguridad y ciberdefensa para
contrarrestar amenazas cibernéticas en el entorno digital mediante el Documento
CONPES 3701 de 2011, concentrándose en contrarrestar el incremento de las
amenazas cibernéticas bajo los objetivos de defensa del país; y lucha contra el
cibercrímen.

El Consejo de Ministros del Consejo de Europa en 2013 dio su aprobación para invitar
a Colombia a adherirse a la Convención sobre delito cibernético y para que fuera parte
de su Protocolo relativo a la penalización de actos de índole racista y xenófoba
cometidos por medio de sistemas informáticos, Colombia tiene hasta 2018 para
adherirse al instrumento internacional.

Con la implementación de la política nacional de seguridad y defensa en el entorno

digital por parte del Gobierno se institucionaliza lo existente y se posiciona a Colombia
a nivel internacional como uno de los líderes en ciberseguridad y ciberdefensa. No
obstante, este avance, era necesario complementar sus esfuerzos en la gestión de
riesgos, en la infraestructura cibernética nacional, que incluye componentes como la
gobernanza, educación, regulación y cooperación internacional.

La política nacional de Seguridad Digital involucra activamente a las múltiples partes

interesadas, y asegurar una responsabilidad compartida entre las mismas para
identificar, gestionar, tratar y mitigar los riesgos de seguridad digital en sus actividades
socioeconómicas en el entorno digital; para el efecto se implementarán acciones en
torno a 4 ejes de trabajo: i) establecer un marco institucional claro en torno a la
seguridad digital (instancias de coordinación y orientación en torno a la seguridad

hacer frente a los delitos informáticos y los delitos en Internet . ii) Resolución AG/RES 2004 de la OEA
(Asamblea General), estrategia integral para combatir las amenazas a la seguridad cibernética con un
enfoque multidimensional y multidisciplinario, hacia una cultura de la seguridad cibernética, iii) Decisión
587 de la Comunidad Andina, lineamientos de la Política de seguridad externa común andina, iv)
Declaración de la Cumbre de Gales de la OTAN en 2014, acuerdo para abordar la ciberseguridad en
los países de la alianza, y v) Declaración sobre la protección de infraestructura crítica ante las
amenazas emergentes 2015 de la OEA, los Estados americanos miembros elaboran listado de su
infraestructura crítica y la clasifican de acuerdo a sus activos, sistemas, redes y funciones esenciales,
para hacer posible la evaluación de vulnerabilidades, brechas, amenazas, riesgos e interdependencia.

743
digital en el gobierno), ii) crear las condiciones para gestionar el riesgo de seguridad
digital en sus actividades socioeconómicas y generar confianza en el uso del entorno
digital, mediante mecanismos de participación activa y permanente, la adecuación del
marco legal y regulatorio de la materia y la capacitación para comportamientos
responsables en el entorno digital, iii) fortalecer la defensa y seguridad nacional en el
entorno digital, a nivel nacional y trasnacional, con un enfoque de gestión de riesgos,
y iv) generar mecanismos para impulsar la cooperación, colaboración y asistencia en
seguridad digital, a nivel nacional e internacional.

En Colombia, las normas internacionales en seguridad de la información, han sido

adoptadas por el Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación, ICONTEC.
Para articular las acciones que se adelantan en el Estado colombiano se encuentra
diseñado un Modelo de gestión de seguridad de la información, que se apoya en un
Sistema Administrativo Nacional de Seguridad de la Información y que se cuenta con
los instrumentos normativos proyectados para tal fin. Pero previamente revisemos la
normatividad existente sobre la materia:

8.1. Se incentiva la adopción de sistemas de autorregulación y códigos de

conducta para aprovechar redes globales de información. (2001)

La Ley 679 de 20011281 como antecedente de regulación sobre seguridad en materia

de prevención de la explotación, la pornografía y el turismo sexual con menores,
determinó que el Gobierno nacional debería promover e incentivar la adopción de
sistemas de autorregulación y códigos de conducta eficaces en el manejo y
aprovechamiento de redes globales de información. Estos sistemas y códigos se
elaborarían con la participación de organismos representativos de los proveedores y
usuarios de servicios de redes globales de información, con la participación de peritos
jurídicos y técnicos, y expertos en redes globales de información y
telecomunicaciones.

1281
Por medio de la cual se expide un estatuto para prevenir y contrarrestar la explotación, la
pornografía y el turismo sexual con menores.

744
En ese sentido, y en lo relacionado con servicios de explotación sexual de menores,
el Estado en cabeza del Presidente tendría la iniciativa en la adopción de acuerdos
internacionales que permitan el intercambio de información sobre personas o
empresas que ofrezcan mediante la utilización de redes globales de información o de
cualquier otro medio de comunicación y alentará el intercambio de información,
estadísticas y la unificación de la legislación mundial contra la explotación sexual1282.

8.2. Prevenir el acceso de menores a cualquier modalidad de información

pornográfica en internet. (2002)

Esta Ley fue reglamentada por el Decreto Nacional 1524 de 20021283 que se dirigió a
las personas naturales y jurídicas de nacionalidad colombiana, o extranjeras con
domicilio en el país, cuya actividad u objeto social tenga relación directa o indirecta
con la comercialización de bienes y servicios a través de redes globales de
información, en el sentido de establecer medidas técnicas y administrativas, sistemas
internos de seguridad, destinadas a prevenir el acceso de menores de edad a
cualquier modalidad de información pornográfica contenida en Internet o en las
distintas clases de redes informáticas a las cuales se tenga acceso mediante redes
globales de información.

Los proveedor de acceso a Internet (ISP) y los proveedores de servicio deben

implementar en su propia infraestructura, técnicas de control, basadas en la
clasificación de contenidos que tengan como objetivo fundamental evitar el acceso a
sitios con contenidos de pornografía, que incluye informar a sus usuarios, sobre la
existencia de mecanismos de filtrado que puedan ser instalados en los equipos de

1282 Esta ley fue adicionada y robustecida mediante la Ley 1336 de 2009, estableciendo las
competencias del Ministerio de las TIC para exigir toda la información que considere necesaria a los
proveedores de servicios de internet, relacionada con la aplicación de la Ley 679; la Autorregulación de
café Internet, que incluirá un sistema de autorregulación y códigos de conducta eficaces que
promuevan políticas de prevención de explotación sexual de niños. Ver también artículo 39 de la Ley
1341 de 2009.
1283 Ver Título 10 Decreto Nacional 1078 de 2015.

745
estos, con el fin de prevenir y contrarrestar el acceso de menores de edad a la
pornografía.

8.3. Tipifica conductas relacionadas con la prestación, acceso o uso ilegales

de los servicios de telecomunicaciones. (2006)

La Ley 1032 de 20061284, tipifica conductas relacionado con la prestación, acceso o

uso ilegales de los servicios de telecomunicaciones (Artículo 257); violación a los
derechos patrimoniales de autor y derechos conexos (Artículo 271); y la violación a
los mecanismos de protección de derecho de autor y derechos conexos, esto es,
respecto de quienes superen o eludan las medidas tecnológicas adoptadas para
restringir los usos no autorizados; fabrique, importe, venda, arriende o de cualquier
forma distribuya, sin autorización, al público un dispositivo o sistema que permita
descifrar una señal de satélite cifrada portadora de programas (Artículo 272).

8.4. Sistema de gestión de seguridad de la información. (2006)

La norma NTC ISO/IEC 27001 del año 2006 adoptada por el ICONTEC permite
diseñar una herramienta para la implementación del sistema de gestión de seguridad
de la información teniendo en cuenta la política, la estructura organizativa, los
procedimientos y los recursos. La norma adopta el modelo de procesos “Planificar-
Hacer-Verificar Actuar” (PHVA) para estructurar los procesos del Sistema de Gestión
de Seguridad de la Información, SGSI.

Para el desarrollo del componente de Seguridad y Privacidad de la Información, se ha

diseñado un documento en permanente actualización de lineamientos “Modelo de
Seguridad y Privacidad de la Información” el cual ha sido utilizado por las diferentes
entidades del orden nacional y territorial, como guía para mejorar los estándares de
seguridad de la información, y su actualización depende de las nuevas tendencias

1284 Modifica el Código Penal Colombiano o Ley 599 de 2000.

746
tecnológicas, las mejores prácticas1285 y los cambios normativos que tengan impacto
sobre el mismo. El Modelo de Seguridad y Privacidad de la Información se encuentra
alineado con el Marco de Referencia de Arquitectura TI y soporta transversalmente
los otros componentes de la Estrategia: TIC para Servicios, TIC para Gobierno Abierto
y TIC para Gestión1286.

8.5. Medidas técnicas para garantizar seguridad de los registros. (2008)

El artículo 4 de la Ley 1266 de 2008 establecía dentro de los principios de la

administración de datos el de seguridad, en los siguientes términos:

“La información que conforma los registros individuales constitutivos de los bancos de datos a
que se refiere la ley, así como la resultante de las consultas que de ella hagan sus usuarios, se
deberá manejar con las medidas técnicas que sean necesarias para garantizar la seguridad de
los registros evitando su adulteración, pérdida, consulta o uso no autorizado”.

8.6. La seguridad en la Política de Comercio Electrónico. (2009)

En el Documento CONPES 3620 de 20091287 y en el marco de la política de Comercio

Electrónico, se manifestó que la seguridad se encuentra definida en términos: i)
tecnológicos y ii) normativos y regulatorios, en los siguientes términos:

“Con respecto a los aspectos tecnológicos, resulta relevante que se establezcan parámetros de
seguridad apropiados para el manejo de la información tanto en los sistemas de información,
bases de datos y en las redes, así como para las personas jurídicas y/o naturales. De esta
manera, se garantizaría estándares mínimos a nivel tecnológico que generarían confianza en las
relaciones comerciales por Internet, así como buenas prácticas en el entorno Web…Por su parte,
en el tema normativo y regulatorio, el Código Penal expedido con la Ley 599 de 2000 y la Ley

1285 Como la ISO 27001, Cobit, ITIL, Marco de Referencia de Arquitectura TI, recomendaciones hechas
por organizaciones como el Convenio de Budapest, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE), Organización de Estados Americanos - OEA, entre otros.
1286 Ver Documento Modelo de la Seguridad y Privacidad de la Información, publicado por Ministerio de

TIC en:
http://megaslides.es/doc/3023/modelo-de-seguridad-y-privacidad-de-la-informaci%C3%B3n
1287 “Lineamientos de Política para el Desarrollo e Impulso del Comercio Electrónico en Colombia”.

747
 1273 de 2009 regulan el concepto de delito informático…el Gobierno Nacional está en proceso
de formulación de una política de ciberseguridad que incluye la respuesta efectiva al delito
informático y fortalecimiento institucional y jurídico”.

8.7. Seguridad financiera, medios electrónicos y controles. (2009)

Por su parte y en materia de seguridad financiera, la Ley 1328 de 2009 1288 dispuso
que las entidades financieras deban contar con los medios electrónicos y controles
idóneos para brindar eficiente seguridad a las transacciones, a la información
confidencial de los consumidores financieros y a las redes que la contengan.

Se establece que las entidades vigiladas deberán observar las instrucciones que
imparta la Superintendencia Financiera de Colombia en el empleo de adecuados
estándares en materia de seguridad y calidad en los distintos canales de distribución
de servicios financieros, para ello disponer de los medios electrónicos y controles
idóneos para brindar eficiente seguridad a las transacciones, a la información
confidencial de los consumidores financieros y a las redes que la contengan. Siendo
un derecho de los consumidores financieros el de recibir de parte de las entidades
vigiladas productos y servicios con estándares de seguridad y calidad.

Así mismo se dispone que la Superintendencia Financiera, bajo el principio de

supervisión eficiente y cuando a su juicio existan elementos que previsiblemente
puedan llegar a vulnerar la estabilidad, seguridad y confianza en el sistema financiero,
asegurador o en el mercado de valores, podrá requerir cualquier información a
entidades que ordinariamente no se encuentren bajo su inspección, vigilancia o
control.

8.8. El Estado intervendrá el sector TIC por razones de defensa nacional y

seguridad informática. (2009)

1288 “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores”.

748
La Ley 1341 de 2009 que define los principios y conceptos sobre la sociedad de la
información y la organización de las TIC, en desarrollo de principio de intervención
contenido en la Constitución Política, dispone en su artículo 4 que el Estado
intervendrá en el sector las TICs a efecto, entre otros, de imponer a los proveedores
de redes y servicios de telecomunicaciones obligaciones de provisión de servicios y
uso de infraestructura por razones de defensa nacional y seguridad pública y
promover la seguridad informática y de redes para desarrollar las TIC.

8.9. Utilización con fines ilícitos de redes de comunicaciones, interceptación

de comunicaciones. (2011)

Con la Ley 1453 de 20111289 se modifica el artículo 197 del Código Penal sobre la
utilización con fines ilícitos de redes de comunicaciones1290; así como los artículo 235
del Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004) sobre interceptación de
comunicaciones1291 con el objeto de buscar elementos materiales probatorios y
evidencia física que se intercepte en grabación magnetofónica en cualquier red de
comunicaciones; y 236 sobre recuperación de información del producto de la
transmisión de datos o manipulando datos por el indiciado o imputado a través de las
redes de comunicaciones, ordenando a la policía judicial la retención y recuperación
de dicha información, así como de los medios de almacenamiento físico o virtual, para
que expertos en informática forense, analicen y custodien la información que
recuperen.

1289 “Por la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y
Adolescencia y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”. Reglamentada por el Decreto
Nacional 079 de 2012.
1290 El Decreto Nacional 1704 de 2012 reglamenta el artículo 52 de la Ley 1453 sobre interceptación

legal de comunicaciones, otorgándole la competencia al Ministerio de las TICs para definir las
especificaciones técnicas de los puntos de conexión y del tipo de tráfico a interceptar e imponer a los
proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones, mediante resoluciones de carácter general,
modelos y condiciones técnicas y protocolos sistemáticos a seguir a efecto de atender las solicitudes
de interceptación que se presentaran por la Fiscalía General de la Nación. Corresponde al Capítulo 6
del Decreto Nacional 1078 de 2015.
1291 Reglamentado por el Decreto Nacional 1704 de 2012; Decreto Nacional 1078 de 2015.

749
De la misma forma la Ley adiciona la Ley 1341 de 2009 en el sentido de establecer
una nueva función a la Comisión de Regulación de Comunicaciones, relacionada con
definir las condiciones en las cuales los operadores de comunicaciones,
comercializadores y distribuidores deberán garantizar que las bandas de los
terminales móviles estén desbloqueadas para que el usuario pueda activarlos en
cualquier red, así como definir las condiciones y características de bases de datos, las
cuales deberán ser implementadas y administrativas de manera centralizada, a través
de un tercero, por parte de los proveedores de redes y servicios de comunicaciones y
la información consignada en dichas bases de datos tendrá carácter público, sin
perjuicio de la información que contenga datos personales, la cual será protegida de
conformidad con la ley.

8.10. Seguridad en materia de tratamiento de datos personales. (2012)

La Ley 1581 de 2012, de protección de datos define el Principio de seguridad en

materia de tratamiento de datos personales como la información sujeta a tratamiento
por el Responsable y/o encargado del mismo, deberá manejarla con las medidas
técnicas, humanas y administrativas que sean necesarias para otorgar seguridad a
los registros evitando su adulteración, pérdida, consulta, uso o acceso no autorizado
o fraudulento.

Dentro de las excepciones previstas en esta ley, que se establecen a la protección de

datos personales se encuentra la relacionada con las bases de datos y archivos que
tengan por finalidad la seguridad y defensa nacional.

De la misma forma establece la ley como deber del responsable y/o encargado del
Tratamiento, conservar la información bajo las condiciones de seguridad necesarias
para impedir su adulteración, pérdida, consulta, uso o acceso no autorizado o
fraudulento; Informar a la autoridad de protección de datos cuando se presenten
violaciones a los códigos de seguridad y existan riesgos en la administración de la
información de los Titulares.

750
8.11. Estrategias en materia de ciberseguridad y ciberdefensa. (2012)

Con el Decreto Nacional 2758 de 2012 se modificó la estructura del Ministerio de

Defensa Nacional y se otorgó dentro de las funciones del Viceministerio para las
Políticas y Asuntos Internacionales la de formular políticas y estrategias en materia de
ciberseguridad y ciberdefensa; y a la Dirección de Seguridad Pública y de
Infraestructura la función de diseñar y proponer el plan estratégico sectorial en materia
de ciberseguridad y ciberdefensa.

8.12. Centro de Protección de Datos y Archivos de Inteligencia y

Contrainteligencia –CPD-. (2013)

La Ley 1621 de 20131292 tiene por objeto fortalecer el marco jurídico que permite a los
organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir
adecuadamente con su misión constitucional y legal, en tal sentido cada uno de estos
organismos tendrá un Centro de Protección de datos y archivos de inteligencia y
Contrainteligencia –CPD- y un comité para la corrección, actualización y retiro de
datos e información de inteligencia. Los operadores de servicios de
telecomunicaciones estarán obligados a suministrar la información a los organismos
de inteligencia y contrainteligencia, previa solicitud y en desarrollo de una operación
autorizada y siempre que sea técnicamente viable.

Esta ley fue reglamentada por el Decreto Nacional 857 de 2014 que estableció que la
información a compartir por los organismos de inteligencia y contrainteligencia es la
relacionada con su respectiva misión constitucional, legal y conforme a las
competencias y principio de especialidad; siendo cada entidad responsable de
manejar la información que se comparta con la debida reserva y observando los
protocolos de seguridad y acceso de la información establecidos.

1292Marco Jurídico que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y
contrainteligencia.

751
Para el intercambio de información con organismos o entidades homólogas de orden
nacional o internacional, se podrán suscribir los acuerdos, protocolos y/o memorandos
de entendimiento, en los que se deben fijar con claridad los parámetros que garanticen
la reserva legal, la seguridad de la información y las restricciones legales a la difusión
de la misma. Este Decreto igualmente estableció los niveles de clasificación de
seguridad de la información de inteligencia y contrainteligencia que goza de reserva
legal así:

➢ Ultrasecreto. Documentos que contengan información sobre posibles amenazas,

riesgos, oportunidades o capacidades, que puedan afectar al exterior del país los
intereses del Estado o las relaciones internacionales.
➢ Secreto. Documentos que contengan información sobre posibles amenazas,
riesgos, oportunidades o capacidades, que puedan afectar al interior del país los
intereses del Estado.
➢ Confidencial. Documentos que contengan información sobre posibles amenazas,
riesgos, oportunidades o capacidades, que puedan afectar directamente las
instituciones democráticas.
➢ Restringido. Documentos que contengan información de las instituciones militares,
Policía Nacional o de organismos y dependencias de inteligencia y
contrainteligencia, sobre posibles amenazas, riesgos, oportunidades, que puedan
afectar en las citadas instituciones y organismos, su seguridad, operaciones,
medios, métodos, procedimientos, integrantes y fuentes.

8.13. Seguridad y privacidad de la información. Protección a la información y a

los sistemas de información del acceso y uso no autorizado. (2015)

Mediante el título 9 del Decreto Nacional 1078 de 20151293 se incorporaron las

políticas y lineamientos de tecnologías de la información, estableciéndose en el

“Se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las
1293

Comunicaciones”.

752
artículo 2.2.9.1.2.1 los componentes de la Estrategia, entre los que se encuentra el de
seguridad y privacidad de la información, que comprende las acciones transversales
a los demás componentes, tendientes a proteger la información y los sistemas de
información, del acceso, uso, divulgación, interrupción o destrucción no autorizada.

Con el Decreto Nacional 103 de 2015 incorporado en el Decreto 1081 de 2015

estableció que el Ministerio de las TIC establecería las condiciones de seguridad para
la gestión la recepción de solicitudes de información pública a partir de medios
electrónicos; por otra parte, el jefe de la dependencia o área correspondiente será el
responsable de la calificación de la calidad de reserva de la información pública por
razones de defensa y seguridad nacional, seguridad pública o relaciones
internacionales.

Por mandato del numeral 5 del artículo 2.1.1.3.1.1 del Decreto Nacional 1081 de 2015
los sujetos obligados deberán disponer en su sitio web oficial de un formulario
electrónico para la recepción de solicitudes de acceso a información pública, siguiendo
las condiciones de seguridad definidas para el uso de medios electrónicos.

Posteriormente mediante Resolución 3564 del 31 de diciembre de 2015 del Ministerio

de las TICs, se reglamentó lo previsto en el Decreto Nacional 1081 de 2015
expresando en su artículo 7 que los sujetos obligados deberán observar los
lineamientos definidos a nivel de seguridad y privacidad de la información,
establecidos a través del Marco de Referencia de Arquitectura Empresarial, en
coordinación con la estrategia de Gobierno en Línea, haciendo especial énfasis en la
recepción de solicitudes de información pública.

8.14. Política de seguridad digital para Colombia. (2016)

Mediante el Documento CONPES 3854 de 2016 se aprobó la nueva política de

Seguridad Digital para Colombia, convirtiéndolo en el primer país Latinoamericano en
incorporar las recomendaciones en gestión de riesgos de seguridad digital realizadas

753
por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos –OCDE-. El
Ministro de las TIC de Colombia el 13 de abril de 2016 se refirió a la aprobación de
esta política en los siguientes términos:

"Con este primer paso esperamos que las entidades del Estado y las empresas privadas
implementen acciones para que los ciudadanos realicen, sin temor alguno, compras a través de
internet, transacciones en línea, trámites con el Estado, incluso para que participen en foros y
grupos con la tranquilidad de que sus datos personales están protegidos. La tarea es conjunta,
empresas privadas, ciudadanos y entidades públicas deberán alinear sus estrategias e
incorporar proyectos que promuevan esa confianza"1294.

En materia de recomendaciones sobre seguridad digital, la OCDE propone: (i)

implementar un conjunto de principios generales y operativos1295 en todos los niveles
del Gobierno y de las organizaciones públicas; y (ii) adoptar una estrategia nacional
para la gestión de riesgos de seguridad digital (OCDE, 2015a).

El Documento es claro al evidenciar que la implementación de la gestión de riesgos

de seguridad digital debe ser compatible con la libertad de expresión, el libre flujo de
la información, la confidencialidad de la información, la protección de la privacidad y
los datos personales. Así mismo, la evaluación de riesgos de seguridad digital debe
guiar la selección, operación y mejora de las medidas de seguridad para reducir el
riesgo a niveles aceptables. El fomento de la innovación debe ser parte integral de la
reducción del riesgo de seguridad digital.

La estrategia de gestión de riesgos para abordar la seguridad digital debe tener un

enfoque flexible y ágil para abordar las incertidumbres digitales. Lo anterior, con el fin
de alcanzar beneficios sociales y económicos, proveer servicios esenciales, operar

1294 https://www.dnp.gov.co/Paginas/Colombia-cuenta-con-una-Pol%C3%ADtica-Nacional-de-
Seguridad-Digital.aspx
1295 Los principios generales están dirigidos a las múltiples partes interesadas quienes, directa o

indirectamente, desarrollan algunas o todas sus actividades socioeconómicas en el entorno digital. Los
principios operativos están dirigidos a los líderes o tomadores de decisiones, quienes por su alto nivel
en las organizaciones deben enfocar sus acciones hacia la adopción del marco general de gestión del
riesgo de seguridad digital.

754
infraestructuras críticas, preservar los derechos humanos y los valores fundamentales,
y proteger a las personas frente a las amenazas de seguridad digital (OCDE, 2015a).

La política nacional de seguridad digital: (i) adoptará la gestión sistemática y cíclica

del riesgo; (ii) será liderada desde el alto nivel del gobierno; (iii) asegurará la defensa
y seguridad nacional; (iv) estimulará la prosperidad económica y social; (v) adoptará
un enfoque multidimensional, es decir, la seguridad digital será abordada tanto desde
la dimensión técnica o jurídica, como desde la dimensión económica y social; (vi)
tendrá en cuenta a las múltiples partes interesadas; (vii) promoverá la responsabilidad
compartida; (viii) salvaguardará los derechos humanos; (ix) protegerá los valores
nacionales; y (x) concientizará y educará.

En esta política nacional de seguridad digital se integran los objetivos de defensa del
país en relación con la lucha contra el crimen y la delincuencia en Internet y tiene en
cuenta componentes como la educación, la regulación, la cooperación, la
investigación, el desarrollo y la innovación. Su implementación se centra en 5 objetivos
específicos:

➢ Establecer un marco institucional basado en la gestión de riesgos.

➢ Crear condiciones para que las partes interesadas gestionen el riesgo de seguridad
digital en sus actividades socioeconómicas y se genere confianza en el uso del
entorno digital; que implica establecer mecanismos de participación, adecuar el
marco legal y regulatorio en torno a la economía digital, identificar y abordar los
posibles impactos negativos que otras políticas pueden generar y promover
comportamientos responsables en el entorno digital.
➢ Fortalecer la seguridad de los individuos y del Estado en el entorno digital, a nivel
nacional y trasnacional, con un enfoque de gestión de riesgos; que implica
fortalecer las instancias y entidades responsables de ciberseguridad y adecuar el
marco jurídico sobre los delitos cibernéticos, así como fortalecer las capacidades
de los responsables de seguridad nacional en el ciberespacio y de la judicialización
de delitos cibernéticos.

755
➢ Fortalecer la defensa y soberanía nacional en el entorno digital con un enfoque de
gestión de riesgos, que implica fortalecer las instancias y entidades responsables
de la defensa nacional en el entorno digital, adecuar el marco jurídico para abordar
la protección y defensa del entorno digital nacional y generar una estrategia de
protección y defensa de la infraestructura crítica cibernética nacional.
➢ General mecanismos para impulsar la cooperación, colaboración y asistencia en
materia de seguridad digital, a nivel nacional e internacional.

En julio de 2016 se firmó en Washington D.C. convenio de cooperación entre el

Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -Colombia y la
Secretaría del Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE) de la Organización
de Estados Americanos (OEA), para adelantar un estudio sobre el impacto económico
que han tenido los incidentes cibernéticos en Colombia.

De otra parte, se expidió la Ley 1839 de 2017 mediante la cual se aprueba el “Acuerdo
entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre
Cooperación y Seguridad de Información”, suscrito en Bruselas, el 25 de junio de
2013, donde se prevé la necesidad de compartir información reservada, estableciendo
que previo a la redacción de cualquier convenio entre las partes, la receptora está en
la disposición de proteger la información. Además prevé la redacción de convenios
administrativos separados entre el Gobierno de Colombia y la OTAN, los cuales
abarcan, entre otras cosas, las normas de la protección de seguridad recíproca para
la información que sea intercambiada.

9. INTEROPERABILIDAD.

9.1. El Estado intervendrá en el sector las TIC para lograr interconexión e

interoperabilidad de las redes de telecomunicaciones (2009)

756
El antecedente más próximo del uso del concepto interoperabilidad en una norma
administrativa colombiana, lo encontramos en la Ley 1341 de 20091296, que en su
artículo 4 expresa que en desarrollo del “principio de intervención” contenido en la
Constitución Política, el Estado intervendrá en el sector las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones para lograr, entre otros, garantizar la interconexión
e interoperabilidad de las redes de telecomunicaciones, así como el acceso a los
elementos de las redes e instalaciones esenciales de telecomunicaciones necesarios
para promover la provisión y comercialización de servicios, contenidos y aplicaciones
que usen TIC.

9.2. Sistemas de Gestión Documental interoperables en la Administración

Pública Nacional. (2010)

El Documento CONPES 3649 de 2010 sobre la “Política Nacional de Servicio al

Ciudadano y Mejoramiento del Servicio”, resalta la importancia de continuar con los
esfuerzos que se orienten al diseño e implementación de protocolos para la atención
de las solicitudes de los ciudadanos y a la articulación de Sistemas de Gestión
Documental Interoperables en la Administración Pública Nacional, que permitan al
ciudadano acceder a la Administración como una sola, hacer seguimiento en línea a
sus solicitudes y tener información de los responsables.

9.3. Adopción de una Plataforma de Interoperabilidad. (2010)

El Documento CONPES 3650 de 2010 al referirse a la importancia estratégica de la

implementación de la Estrategia de Gobierno en Línea, destaca como Colombia
adoptó el plan de acción de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información y el
Plan de Acción sobre la Sociedad de la Información de América Latina y el Caribe
eLAC2010 (2008), los cuales recogen el componente estratégico de la “Intranet

1296Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización

de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC.

757
Gubernamental”1297 compuesta por Infraestructura Tecnológica: (Red de Alta
Velocidad, Centro de Datos, Centro de Contacto Ciudadano) y por la “Plataforma de
Interoperabilidad”, que corresponde al conjunto de herramientas necesarias para la
interacción de soluciones y sistemas de información entre diversas entidades, se hace
necesario un continuo mejoramiento del lenguaje común de intercambio de
información y el mejoramiento y la implementación del marco de interoperabilidad.

9.4. Sede electrónica común que garantice condiciones de interoperabilidad.

(2011)

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o Ley

1437 de 2011, estableció en su artículo 60 que podrá establecerse una Sede
Electrónica común o compartida por varias autoridades, siempre y cuando se
identifique claramente quién es el responsable de garantizar las condiciones de
calidad, seguridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad. Así
mismo, cada autoridad usuaria de la sede compartida será responsable de la
integridad, autenticidad y actualización de la información y de los servicios ofrecidos
por este medio.

9.5. Propuestas de desarrollo mediante interoperabilidad en la Administración

Pública colombiana. (2012)

El Decreto Nacional 19 de 2012 mediante el cual se suprimen o reformar regulaciones,

procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública, se
refiere a 2 ejemplos de interoperabilidad, tales como lograr el reporte en tiempo real
de los registros civiles de defunción tramitados, en tal sentido las autoridades o
particulares que presten el servicio de Registro Civil deberán implementar los
mecanismos tecnológicos necesarios para interoperar con la Registraduría Nacional
del Estado Civil y por otra parte, el caso de que las entidades y particulares cuenten

1297Decreto Nacional 1151 de 2008 ya había definido la Intranet Gubernamental como el “Conjunto de
soluciones tecnológicas a través de las cuales se interconectan las entidades para el intercambio de
información estandarizada y con adecuados niveles de servicio”.

758
con los medios tecnológicos de interoperabilidad necesarios para cotejar la identidad
del titular de la huella con la base de datos de la Registraduría Nacional del Estado
Civil.

9.6. Mecanismos de interoperabilidad en las Cámaras de Comercio para

ejercer control y vigilancia. (2012)

Mediante la Circular Externa 8 de 2012 de la Superintendencia de Industria y Comercio

dirigida a las Cámaras de Comercio, expresó que éstas establecerán mecanismos de
interoperabilidad que permitan el suministro eficaz de la información requerida por la
Superintendencia o la entidad que ejerza control y vigilancia.

9.7. Intercambio de comunicaciones oficiales a través de un medio de

transmisión electrónica. (2012)

Mediante la Circular Externa 5 de 2012 del Archivo General de la Nación -AGN, se

hacen las recomendaciones para llevar a cabo procesos de digitalización y
comunicaciones oficiales electrónicas en el marco de la iniciativa “Cero Papel” creada
por la Directiva Presidencial 04 del 2012, se pretende iniciar procesos electrónicos
para intercambiar comunicaciones oficiales a través de un medio de transmisión
electrónica, bajo el modelo de interoperabilidad definido en el Manual de Gobierno en
Línea. Así las cosas, se requiere implementar sistemas electrónicos que permitan el
intercambio de comunicaciones oficiales electrónicas pero siempre dentro de los
esquemas previstos en un Programa de Gestión de Documentos y un Sistema de
Gestión de Documentos Electrónicos de Archivo -SGDEA.

El Comité de Archivo de cada entidad analizará los procedimientos, tecnologías y

medios para implementar la gestión de comunicaciones oficiales por medios
electrónicos, teniendo en cuenta estándares de interoperabilidad para facilitar el

759
intercambio de estos mensajes de datos entre diferentes sistemas de información
internos o externos, así como procedimientos para su preservación en el tiempo 1298.

9.8. El principio de interoperabilidad y el proceso de gestión documental en la

Administración Pública. (2012)

El Decreto Nacional 2609 de 2012 dentro de los principios del proceso de Gestión
Documental en la Administración Pública se refirió al “principio de Interoperabilidad”
en los siguientes términos: “Las entidades públicas deben garantizar la habilidad de
transferir y utilizar información de manera uniforme y eficiente entre varias
organizaciones y sistemas de información, así como la habilidad de los sistemas
(computadoras, medios de comunicación, redes, software y otros componentes de
tecnología de la información) de interactuar e intercambiar datos de acuerdo con un
método definido, con el fin de obtener los resultados esperados”.

La norma destaca la necesidad que los Sistemas de Gestión Documental deben

permitir la interoperabilidad con los otros sistemas de información, a lo largo del
tiempo, basado en el principio de neutralidad tecnológica, el uso de formatos abiertos
y estándares nacionales o internacionales adoptados por las autoridades o instancias
competentes; en tal sentido el AGN y el Ministerio de TIC definirán los estándares y
protocolos que deberán cumplir las entidades públicas para la interconexión y la
interoperabilidad de los sistemas de información, a fin de garantizar el flujo interno y
externo de documentos.

9.9. Estándares de interoperabilidad definidos por MINTIC. (2012)

El Decreto Nacional 2618 de 2012 establece como una función del Viceministerio de
Tecnologías y Sistemas de la Información, definir la arquitectura tecnológica de los
sistemas de información del Estado, incluyendo estándares de interoperabilidad, de
privacidad, de seguridad y de construcción o parametrización de aplicaciones.

1298 Ver Acuerdo 060 del 2001 AGN y Ley 527 de 1999.

760
9.10. La interoperabilidad en la construcción del Plan Anticorrupción y de
Atención al Ciudadana. (2012)

La interoperabilidad en la construcción del Plan Anticorrupción y de Atención al

Ciudadano, que hace parte del Decreto Nacional 2641 de 2012, se constituye en un
componente de la Estrategia Antitrámites, que tiene 4 fases: identificación de trámites,
priorización de trámites a intervenir, racionalización de trámites e interoperabilidad;
este concepto se define en los términos del documento marco de interoperabilidad de
Gobierno en Línea versión 2010, así:

“Interoperabilidad es el ejercicio de colaboración entre organizaciones para intercambiar

información y conocimiento en el marco de sus procesos de negocio, con el propósito de facilitar
la entrega de servicios en línea a ciudadanos, empresas y a otras entidades, mediante
mecanismos tales como web services, cadenas de trámites y/o Ventanillas Únicas”.

El programa Gobierno en Línea –GEL- identifica los siguientes escenarios de

interoperabilidad: i) necesidad de modernizar procesos interinstitucionales, ii) la
entidad requiere información de otra entidad, iii) solicitud de otras entidades para
compartir información, iv) desarrollo o mantenimiento de una nueva solución
informática, v) obtener voluntad política para el intercambio de información, vi)
aumento inesperado en cantidad de información que debe intercambiar la entidad.

Vale la pena anotar que la racionalización es el proceso que permite reducir los
trámites, con el menor esfuerzo y costo para el usuario, a través de estrategias
jurídicas, administrativas o tecnológicas que implican: simplificación, estandarización,
eliminación, automatización, adecuación o eliminación normativa, optimización del
servicio, interoperabilidad de información pública y procedimientos administrativos
orientados a facilitar la acción del ciudadano frente al Estado.

Dentro de las obligaciones de las entidades públicas y particulares que desempeñen

funciones públicas respecto al uso y operación de los servicios ciudadanos digitales,

761
se encuentra incluir los mecanismos de interoperabilidad necesarios que permitan
hacer más ágiles y eficientes los trámites y servicios evitando solicitar información a
ciudadanos y empresas que puedan acceder, consultar o solicitar a otra entidad. De
igual forma deben usarse mecanismos de interoperabilidad para el intercambio de
información con otras entidades1299.

9.11. La interoperabilidad y los sistemas automatizados de descripción

documental. (2013)

El Acuerdo 5 de 2013 del AGN, prevé que las entidades del Estado dentro de los
Sistemas automatizados de descripción documental debe desarrollar dichos procesos
de descripción mediante la implementación de medios tecnológicos apropiados,
interoperables y compatibles, que permitan la visualización de los instrumentos de
descripción a través de la Red Nacional de Archivos y los sistemas utilizados por el
AGN.

En la adopción de TIC en la producción, conservación, organización, administración,

control, acceso y preservación de los documentos de archivo, se debe garantizar que
dichas herramientas tecnológicas sean compatibles e interoperables con el Sistema
de Gestión Documental de la entidad y otras entidades públicas.

9.12. Iniciativa de interoperabilidad en bibliotecas digitales en Colombia.

Buscando las mejores prácticas que permitirían integrar las diversas colecciones de
documentos existentes, y a partir de esta generar un sistema de metabúsqueda que
proporcione servicios avanzados de información, y posibilite la visibilización,
posicionamiento y uso global de la producción académica-científica Colombiana1300, a
partir de Repositorios de Documentos Digitales (REDIS), las Bibliotecas Digitales
(BIDIS) y los Sistemas de Información Documental (SIDOCS) existentes en Colombia,

1299Artículo 2.2.17.5.8. Decreto Nacional 1413 de 2017.

1300GÓMEZ DUEÑAS, Laureano Felipe. “Modelos de interoperabilidad en bibliotecas digitales y
repositorios documentales: caso biblioteca digital colombiana”.

762
los cuales fueron analizados respecto a su organización, colecciones, servicios,
productos, protocolos, es a partir de este ejercicio que es posible definir la
interoperabilidad como:

“La capacidad de un sistema de información para comunicarse y compartir datos, información,

documentos y objetos digitales de forma efectiva (con una mínima o nula pérdida de su valor y
funcionalidad), con uno o varios sistemas de información (siendo generalmente estos sistemas
completamente heterogéneos, distribuidos y geográficamente distantes), mediante una
interconexión libre, automática y transparente, sin dejar de utilizar en ningún momento la interfaz
del sistema propio”1301.

En relación con la existencia de los distintos sistemas de información documental,

repositorios y bibliotecas digitales que comprenden actualmente BDCOL se busca
analizar los distintos niveles de interoperabilidad desde cuatro aspectos
fundamentales, según el modelo propuesto por KRSULOVIC:

• Interoperabilidad Sintáctica: En general se refiere a la capacidad de los sistemas de

información para leer datos procedentes de otros similares y obtener una
representación que pueda ser compatible. Esto se logra mediante la utilización de
formatos/modelos estandarizados de codificación y estructuración de documentos y
metadatos. Esto incluye el uso de lenguajes y metalenguajes estructurados (XML,
ASN1), junto con modelos de metadatos estandarizados (Dublin Core, Marc21, Etd-
ms, MODS, etc.) cuyos elementos representan una sintaxis común entre los diferentes
sistemas.

• Interoperabilidad Semántica: Se puede entender como la capacidad de los sistemas

de información (Bibliotecas Digitales y Repositorios Institucionales), para intercambiar
información basándose en un significado común de los términos y expresiones
contenidos en los metadatos y documentos, con el fin de asegurar la consistencia,
representación y recuperación de los contenidos. Esto involucra el uso de esquemas

1301GÓMEZ DUEÑAS, Laureano Felipe. Interoperabilidad en los Sistemas de Información Documental

(SID): la información debe fluir. Revista Códice. Vol. 3 No. 1. 2007.

763
semánticos que incluyen vocabularios controlados (tesauros, listados de
encabezamiento de materias, anillos de sinónimos, taxonomías, ontologías, etc.).

• Interoperabilidad Estructural: Corresponde con los modelos lógicos comunes y la

capacitad de los sistemas de información para comunicarse e interactuar en
ambientes heterogéneos (en grupos abiertos/cerrados, con control
centralizado/distribuido). Esto incluye la definición y utilización de protocolos
especializados como Z39.50, OAI-PMH, SRU, RSS, etc.

• Interoperabilidad de Infraestructura: utilización de un medio físico/lógico que sirva

como un canal que permita realizar los procesos de intercambio de datos, información,
documentos, metadatos y objetos digitales, independiente de la plataforma,
soportados por protocolos de intercambio y acceso comunes a redes de datos tales
como ISO-OSI y TCP/IP.

De esta forma se evidencia la construcción de una gran red global de conocimiento

académico y científico que permite acercar el conocimiento humano a todas las
personas y reducir la brecha digital ocasionada por la dificultad de acceder
oportunamente a información actualizada y de calidad. La interoperabilidad para que
sea trabajada universal indistintamente por los sistemas de información debe estar
basada en estándares abiertos, de esta forma una solución informática tendrá futuro
porque se podrá comunicar con todo su entorno.

9.13. Mecanismo de interoperabilidad con el sistema de contratación pública

nacional con Cámaras de Comercio. (2013)

El Decreto Nacional 1510 de 2013 que reglamenta el sistema de compras y

contratación pública, prevé que las Cámaras de Comercio deben tener un mecanismo
de interoperabilidad con el Sistema de Contratación Pública Nacional –SECOP-, en la
medida que las entidades públicas les envían mensualmente copia de los actos

764
administrativos de imposición de multas y sanciones e inhabilidades resultantes de los
contratos que haya suscrito, lo cual debe visualizarse con oportunidad.

9.14. Los expedientes electrónicos y las políticas sobre interoperabilidad que

expida el Gobierno Nacional. (2014)

El Acuerdo 2 de 2014 del AGN afirma que los expedientes electrónicos se deben
describir desde su tramitación, teniendo en cuenta las normas internacionales de
descripción archivística, los estándares y normas adoptadas por el AGN y las políticas
sobre interoperabilidad que expida el Gobierno Nacional.

9.15. La creación del Viceministerio de las TIC. (2012-2014)

Una evaluación del Ministerio de las TIC concluyó en la necesidad de que las
entidades fortalezcan el modelo para la gestión de las tecnologías de la información e
interoperabilidad a efecto de mejorar: la gestión institucional, los servicios, el gobierno
abierto y Seguridad y privacidad de la información.

Para el efecto se sancionó el Decreto Nacional 2618 de 2012 creando el Viceministerio

de Tecnologías y Sistemas de la Información adscrito al Ministerio de las TIC, que
dentro de sus funciones tiene la de formular, coordinar y hacer seguimiento a la
implementación de políticas públicas para el uso, acceso y administración de la
infraestructura tecnológica que soporta la información del Estado; definir la
arquitectura tecnológica de los sistemas de información del Estado, incluyendo
estándares de interoperabilidad, de privacidad, de seguridad y de construcción o
parametrización de aplicaciones; y liderar el diseño y la adopción de políticas, planes
y proyectos para promover y masificar el Gobierno en Línea coordinando acciones con
las instancias pertinentes.

765
Esta norma fue modificada por el Decreto Nacional 2573 de diciembre de 20141302,
mediante la cual se definieron los lineamientos, instrumentos y plazos de la estrategia
de Gobierno en Línea para garantizar el máximo aprovechamiento de las TIC, con el
fin de contribuir con la construcción de un Estado Abierto, más eficiente, más
transparente y más participativo y que preste mejores servicios con la colaboración de
toda la sociedad. Así mismo establece los lineamientos generales de la Estrategia de
Gobierno en Línea, con base en la evaluación de los avances en la implementación
de la estrategia por parte de las entidades del orden nacional y territorial.

9.16. Interoperabilidad fundamento de la Estrategia de Gobierno en Línea.

El Decreto Nacional 1078 de 2015, reglamentario del Sector de TIC describe los 7
fundamentos de la Estrategia de Gobierno en Línea: i) excelencia en el servicio al
ciudadano, ii) apertura y reutilización de datos públicos, iii) estandarización, iv)
Interoperabilidad (Fortalecer el intercambio de información entre entidades y
sectores), v) innovación, vi) colaboración, vii) neutralidad tecnológica.

9.17. Directrices sobre Interoperabilidad en Colombia.

Los documentos disponibles en la web, a mi parecer desarticulados entre sí, sobre

interoperabilidad, son los siguientes:

DOCUMENTO SITIO WEB

Marco de Referencia Arquitectura de TI http://www.mintic.gov.co/arquitecturat
i
Arquitectura TI Colombia- Componentehttp://www.mintic.gov.co/arquitecturat
Interoperabilidad i/630/w3-propertyvalue-8117.html
Marco para la Interoperabilidad del Gobierno en Línea -http://lenguaje.intranet.gov.co/c/docu
2010
(Lineamientos y recomendaciones para el intercambio de
mentlibrary/getfile?pIid=11403&folderl
información eficiente entre las entidades del Estado)

1302 Este Decreto fue integrado en el Título 9 del Decreto Nacional 1078 de 2015.

766
 d=250825&name=DLFE-
16103.pdf&versión=1.1
Guía de Uso del Marco de Interoperabilidad - 2011 Http://estrategia.gobiernoenlinea.gov.
(Sobre la cual las entidades se orientan para poder atenderco/623/articles-8240 Guia
las necesidades de intercambio de información). Interogerabilidad.pdf

Diccionario de Lenguaje http://lenguaje.intranet.gov.co/web/ge

lxml/si/consultadeelementos
Conceptos Generales del Lenguaje Común dehttp://lenguaje.intranet.gov.co/c/docu
Intercambio de Información - 2013 mentlibrary/getfile?plid=11403&folderl
(Plataforma de Interoperabilidad, PDI INTRANETd=250825&name=DLFE-9263.pdf
gubernamental. Estándares internacionales de intercambio
de información, esquemas y metodologías utilizadas).
Directorio de Servicios de Intercambio de Información https://catalago.gobiernoenlinea.gov.
co/catalogopresentacion/(S(jbqsvt55j
equ5ug))/buscadorservicio.aspx
Directorio de Servicios de intercambio de Informaciónhttps://catalago.gobiernoenlinea.gov.
de servicios interoperables co/catalogopresentacion/(S(cnme2-
pv2dhfavv45rrxu2igv))/buscadorservi
cio.aspx
G.GEN.01 Generalidades del Marco de Referencia dehttp://www.mintic.gov.co/arquitecturat
AE para la gestión de TI - Dominio Sistemas de
i/630/w3-propertyvalue-8090.html
Información- Interoperabilidad- LI.SIS.09

9.18. Sistema Estadístico Nacional –SEN- y la interoperabilidad.

El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (Ley 1753 de 2015), crea el Sistema

Estadístico Nacional -SEN, con el objetivo de suministrar a la sociedad y al Estado,
de manera coordinada entre las entidades productoras, estadísticas oficiales
nacionales y territoriales de calidad, con lenguajes y procedimientos comunes
respetuosos de los estándares estadísticos internacionales, que contribuyan a la
transparencia, pertinencia, interoperabilidad, acceso, oportunidad y coherencia de las
estadísticas producidas en el país.

9.19. La interoperabilidad para un Estado eficiente.

767
Si deseamos que el Estado funcione como una sola institución eficiente, con
información oportuna, trámites ágiles y mejores servicios al ciudadano, no hay otra
opción: “las entidades públicas deben estar conectadas y operar de manera articulada
como un único sistema”; sin embargo en Colombia, es muy alto el costo de intercambio
de información, debido al desfase en la representación de datos en los diversos
sectores, los organismos viven diferentes momentos de madurez en la gestión; a
pesar de que el intercambio presuponía la reutilización con calidad de la información
disponible, que implica datos a bajo costo y con la representación estándar a efecto
de reducir el desarrollo de software. La interoperabilidad1303 y la tecnología de la
información –TI, hacen posible el propósito de la conexión.

9.20. Interoperabilidad y arquitectura TI.

Con un esquema de interoperabilidad generalizado y estandarizado, se podría pensar

en tener un sistema estatal integrado; el Estado colombiano transita hacia la
interoperabilidad a través de 2 ejes de identificación: sobre lo que necesita el país para
construir su Arquitectura TI y sobre los beneficios de contar con dicha Arquitectura TI.

Construir Arquitectura TI implica: definir estándares de interoperabilidad para la

gestión TI en la administración pública; evolucionar hacia un modelo de servicios
compartidos estandarizado; fortalecer la capacidad de inter-operar, colaborar y
exponer información; consolidar la información como un activo de la administración
pública; ofrecer buenos servicios a los ciudadanos y formar y fortalecer una cultura
digital.

1303 Habilidad de transferir y utilizar información de manera uniforme y eficiente entre varias
organizaciones y sistemas de información. (Gobierno de Australia). Habilidad de dos o más sistemas
(computadoras, medios de comunicación, redes, software y otros componentes de tecnología de la
información) de interactuar y de intercambiar datos de acuerdo con un método definido, con el fin de
obtener los resultados esperados (ISO). El ejercicio de colaboración entre organizaciones para
intercambiar información y conocimiento en el marco de sus procesos de negocio, con el propósito de
facilitar la entrega de servicios en línea a ciudadanos, empresas y a otras entidades. (Marco de
Interoperabilidad GEL Colombia. Versión 2010). Es la forma de ahorrarle a la gente los desplazamientos
de un lugar a otro a la hora de realizar un trámite y de hacer el proceso menos engorroso.

768
Para desarrollar la capacidad de interoperabilidad se debe: i) Definir la arquitectura
(fuentes únicas de información; identificación de entidades de información; flujos de
información; servicios de publicación de información para la interoperabilidad); ii)
fortalecer y evolucionar la plataforma de interoperabilidad; iii) definir los estándares y
lineamientos de interoperabilidad y; iv) definir los estándares y lineamientos de
seguridad de la información.

Los beneficios de contar con la Arquitectura TI son: alineación de la gestión de

tecnología y de sistemas de información con la estrategia sectorial; definición de una
cadena de valor que consolide y proporcione el valor estratégico a la gestión TI; ahorro
en costos y optimización de recursos; reducción de riesgos operativos; construcción
de un portafolio de proyectos estructurado y acorde con las necesidades de
información, gestión y control de la entidad; aumento de la confianza para decidir
sobre el desarrollo de proyectos TI y de sistemas información.

En los últimos años el interés de las entidades públicas por la interoperabilidad ha

disminuido1304, lo que no implica importante mejorar y facilitar la interacción entre
entidades, simplemente hay circunstancias que no se han podido eliminar, como es el
que no exista suficiente compromiso por parte del nivel directivo de las entidades;
adicionalmente los recursos económicos asignados a estos proyectos son escasos y
la mayoría de las veces compiten con otros proyectos.

9.21. El modelo de interoperabilidad de Colombia.

El modelo de interoperabilidad de Colombia se diseñó a efecto de apoyar la

implementación de la Estrategia de “Gobierno en Línea –GEL-”, a partir de cuatro
componentes: TIC para la gestión, TIC para servicios, TIC para el gobierno abierto y
Seguridad y privacidad de la información.

1304
La interoperabilidad permite obtención de información fácil y trámites ágiles; ventanillas únicas de
consulta; participación de los usuarios con apoyo de las TI; un Estado más transparente y coordinado;
y mayor confianza del ciudadano en el uso de TI del Estado.

769
El Modelo de Interoperabilidad como servicio busca que éste sea auto-sostenible y
que la industria haga parte de él, proporcionando las herramientas y tecnologías, la
evolución y la disposición de recurso humano capacitado que asesore a las entidades
en su implementación. Permitirá, en un futuro, a una entidad pública adquirir: i) acceso
a una nube de interoperabilidad para la publicación de servicios de información; ii)
habilitación de servicios de información; iii) consumo de servicios de información
expuestos en la plataforma; iv) acompañamiento para el uso de servicios de
información; v) desarrollo de servicios de información y; vi) virtualización de datos.

9.22. La Intranet Gubernamental.

Es una estructura tecnológica para interconectar e integrar las entidades para

compartir recursos, intercambiar información, realizar procesos y actividades
conjuntas, desarrollar trámites y servicios en línea, y facilitar el acceso de todos los
ciudadanos a su información y servicios.

El Gobierno de Colombia hacia 2006 hizo el proceso licitatorio para contratar todo lo
relacionado con la Intranet Gubernamental, en el cual se desarrolló la primera versión
del tramitador en línea y se implementó la primera versión de la Red de Alta Velocidad,
el Centro de Datos y el Centro de Contacto.

La Intranet Gubernamental es operada por tres empresas contratadas mediante

procesos de contratación pública: i) Unión Temporal Sinapsys‐Global Crossing
encargado de la operación del Centro de Datos, la Red de Alta Velocidad y el Centro
de Contacto Ciudadano; ii) Verytel, encargado de la operación y administración de
soluciones de la plataforma de interoperabilidad y; iii) Heinsonh Business Technology,
operador del Lenguaje Común de Intercambio.

770
La Intranet Gubernamental está compuesta por dos componentes: a) la Plataforma de
Interoperabilidad (Lineamientos y Herramientas transversales) y; b) la Infraestructura
Tecnológica (de acuerdo a un nuevo modelo de servicios compartidos).

9.22.1. Plataforma de Interoperabilidad.

Es el conjunto de herramientas necesarias para la interacción de soluciones y

sistemas de información de diversas entidades. El Gobierno en línea no puede
entenderse como el desarrollo de los sistemas de información que requiere el
Gobierno, sino como la interoperabilidad entre éstos.

Colombia cuenta con la Plataforma de Interoperabilidad (PDI) que permite compartir

información entre entidades. La evolución de la PDI busca estandarizar los flujos de
dicha información, la capacidad para transformar los datos desde una fuente a un
receptor y la gestión de los procesos inherentes al intercambio que garanticen la
calidad, la trazabilidad y el uso.

Los servicios que se están operando sobre la plataforma de interoperabilidad son:

Solución Tecnológica Entidad / Proyecto Cantidad de servicios Tramitador en línea;
60 servicios publicados en el Tramitador con Producción Catálogo de servicios; 43
entidades y 90 Servicios de intercambio de información; lenguaje de intercambio de
información 38 entidades, 76 servicios haciendo uso del estándar.

La Plataforma de Interoperabilidad y el Lenguaje común de Intercambio son

administrados por el Ministerio TIC, que a su vez es responsable de su soporte y
mantenimiento. Sin embargo, en concordancia con el avance de las tecnologías y el
creciente auge relacionado a la computación en la nube, desde el Ministerio TIC se
viene trabajando en el diseño de un nuevo modelo de interacción para alcanzar una
interoperabilidad efectiva y eficiente entre las entidades del Estado, la empresa
privada y el ciudadano. La Plataforma de Interoperabilidad incluye:

771
A) El marco y las políticas de interoperabilidad: Es el conjunto de principios,
políticas y recomendaciones organizacionales, procedimentales y técnicas que
facilitan y permiten optimizar la interoperabilidad de soluciones y sistemas entre
entidades públicas y con el sector privado.

Desde 2008 el Ministerio de las TIC Colombia desarrolló y difundió entre las entidades,
un conjunto de Políticas de Interoperabilidad denominadas GEL-POINT, cuya
evolución es lo que se denomina “Marco para la Interoperabilidad de Gobierno en
Línea”. A partir de 2010 el Ministerio de TIC desarrolló el Marco de Interoperabilidad,
que las entidades públicas han apropiado y entendido las ventajas de estandarizar,
darle sostenibilidad a los servicios que faciliten la interoperabilidad entre las entidades
públicas, desplegar sus servicios, operarlos y crecer conforme sus necesidades y
pagar solamente por lo que se consume.

El Marco para la Interoperabilidad del Gobierno en línea comprende un conjunto de

principios y políticas que orientan los esfuerzos políticos, legales y organizacionales
de las entidades, con el fin de facilitar el intercambio seguro y eficiente de información.
Además, un modelo de gestión (compuesto por un modelo de madurez, un modelo de
administración y un modelo de medición) y un conjunto de recomendaciones,
protocolos, estándares y guías metodológicas, necesarias para que las entidades
compartan información a través de servicios de intercambio de información, con el
propósito de facilitar la prestación de sus servicios a ciudadanos, empresas y otras
entidades públicas en Colombia.

Para cumplir con el Marco para la Interoperabilidad, éste debe contemplarse desde
múltiples interacciones denominadas dominios de interoperabilidad, que se explican a
continuación:

➢ Político-legal: disposición de un conjunto de políticas y normas que permiten el

intercambio de información.

772
➢ Sociocultural: competencias en las entidades para poder intercambiar información
y a la habilitación de medios para la colaboración entre entidades.
➢ Organizacional: Modo en que políticas, procesos de negocio y mecanismos de
prestación de estos procesos de una entidad interactúan con aquellos de otras
entidades, a través del intercambio de información.
➢ Semántico: Permite garantizar que, en el momento de intercambiar datos, el
significado de la información es el mismo para todos los actores involucrados. (ej.
Lenguaje común para el intercambio de información)
➢ Técnico: Hace referencia a los aspectos, a nivel técnico, que se requieren para
conectar los sistemas de información para intercambiar información.

B) El lenguaje común de intercambio de información: Es el estándar para el

Gobierno en línea basado en XML, que permite que los diferentes sistemas de
información puedan entenderse e intercambiar información entre organizaciones de
manera adecuada, sin tener que desechar los sistemas ya existentes. –

De manera paralela, hacia 2006‐2007 se empezó a conformar el Lenguaje Común de

Intercambio a través de la constitución de un comité integrado por varias entidades
públicas. Hacia 2007 se contrata a una firma, a través de licitación pública, para
desarrollar y ejecutar un modelo de operación y administración del lenguaje, cuyo
objetivo además era poblar el lenguaje con más elementos de datos y facilitar la
implementación de esquemas de intercambio de información entre las entidades a
través de XML

En 2008 se contrata, a través de una licitación pública, a dos fábricas de software que
apoyarían la implementación de diversas soluciones transversales de Gobierno en
línea. Con una de estas fábricas se implementa el proyecto de mantenimiento y
administración del lenguaje de intercambio de información, alcanzando más de 4.000
definiciones dentro de dicho lenguaje.

773
A inicios del 2009 se evalúa el modelo de operación del lenguaje y se considera que
las entidades cuentan con mayor preparación y que es posible comenzar a transferir
el proceso de generación de esquemas XML a estas entidades y de esta manera hacer
el proceso de mantenimiento menos dependiente de la coordinación del Programa
Gobierno en línea.

Es así como a partir de abril de 2010 se empieza a implementar este modelo que
facilita la expansión del lenguaje, focalizando los servicios del Programa en el
acompañamiento y orientación a las entidades para avanzar en: a) la implementación
del lenguaje, y b) el mantenimiento general de la arquitectura del lenguaje.

Las mediciones de avances se realizan a través de un conteo de entidades con un

nivel de cumplimiento del estándar de lenguaje común de intercambio (niveles 1, 2 y
3). En este sentido tenemos de las 247 entidades públicas del orden nacional, 116
entidades (con presencia de todos los sectores) tienen participación en alguno de los
niveles mencionados. Se requiere la actualización de la plataforma tecnológica para
la implementación de algunos servicios de intercambio de información, haciendo más
sencillo su uso, asequible, costo/eficiente, etc.; el Ministerio TIC viene trabajando en
un nuevo modelo que sea mucho más robusto, flexible y que permita a la industria ser
parte de la solución.

Se implementó el equipo de trabajo de la Dirección de Estándares y Arquitectura de

TI - DEATI (Lenguaje Común de Intercambio y apoyo a las mesas de interoperabilidad,
conceptualización y puesta en operación del modelo); de otra parte se identifican
sinergias con los proyectos de Carpeta Ciudadana y Autenticación y se estudian
volumetrías de transacciones con el fin de establecer el modelo económico, ya que la
clave del éxito de este nuevo concepto está en lograr que este servicio sea atractivo
y económicamente viable tanto para la industria como para las entidades públicas.

C) El tramitador en línea: Es un software que orquesta los diferentes trámites y

servicios ofrecidos por las entidades estatales a través de esquemas modernos

774
basados en una arquitectura orientada a servicios y que permite la utilización de firmas
digitales y pago en línea, de manera que se disminuyen tiempos y optimizan los
procesos. Adicionalmente, incorpora un conjunto de soluciones como el estampado
de fecha y hora de ejecución de las transacciones de acuerdo con la hora oficial
nacional. Igualmente se cuenta con el servicio de notificación en línea en un sitio Web
único para todas las entidades del Estado. Finalmente se cuenta con el servicio de
autenticación en línea, que permitirá una única forma de autenticación de cada
ciudadano ante el Estado Colombiano.

En cuanto al tramitador en línea, tras la implementación realizada en 2007 se

adelantaron procesos de capacitación y socialización a las entidades para facilitar su
uso. Sin embargo el uso resultó reducido, puesto que para poder montar un servicio
web en esta plataforma se requiere cumplir con varios estándares de seguridad y de
construcción estandarizada de los servicios, que las entidades inicialmente no estaban
en condiciones de concretar sin acompañamiento.

En 2009 con la evaluación de la solución, se concretaron ajustes para facilitar el uso

de la plataforma mediante la generación de asistentes automáticos que viabilizan una
plantilla de servicios web y se construye el catálogo de servicios de intercambio de
información que permite a las entidades socializar todos los servicios de intercambio
de los que disponen. Esto coetáneo con el desarrollo del marco de interoperabilidad
que se crea a finales de 2009, y define lineamientos para facilitar los procesos de
interoperabilidad en las entidades. Adicionalmente se contrata la operación y
acompañamiento del tramitador, facilitando el proceso de apropiación por parte de las
entidades.

9.22.2. Infraestructura Tecnológica.

775
Es el conjunto de elementos que facilitan el flujo de información entre entidades con
niveles adecuados de rendimiento y disponibilidad, así como también la interacción
con la comunidad a través de múltiples canales. Combina tres elementos1305:

A) Red de Alta Velocidad del Estado Colombiano (RAVEC). Es una red privada de
datos de última tecnología que interconecta a las instituciones públicas a altas
velocidades, con altos niveles de disponibilidad y seguridad y les proporciona servicios
convergentes y colaborativos, para permitir una transferencia eficiente de información
entre organismos gubernamentales y para mejorar los servicios que se entregan a los
ciudadanos. Actualmente, la RAVEC cubre 5 ciudades adicionales a Bogotá y permite
interconectar 111 entidades del orden nacional. A través de la RAVEC se sustenta,
entre otros, el reporte de información al Sistema Integral de Información Financiera
(SIIF) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Consolidador de Hacienda e
Información Financiera Pública (CHIP), de la Contaduría General de la Nación y, en
el corto plazo, se prevé que soporte el intercambio de información para el Sistema
Electrónico para la Contratación Pública (SECOP) y el SIIF Nación II.

B) Centro de Datos. Un centro de procesamiento, almacenamiento y publicación

de información, con niveles adecuados de calidad de servicio, contingencia,
continuidad del negocio y seguridad informática. Funciona bajo la modalidad de
computación por demanda, lo que significa que las entidades públicas usuarias del
mismo pagan solamente por lo que consumen. Provee la capacidad computacional
para las soluciones de Gobierno en línea, así como la infraestructura para migrar las
aplicaciones y alojar los servidores de las entidades públicas

C) Centro de Contacto Ciudadano. Es el punto integrado de contacto donde, a

través de diferentes canales como el teléfono, correo electrónico, charlas interactivas
y fax, se presta atención, respuestas inmediatas y seguimiento a las solicitudes de
ciudadanos, empresas y servidores públicos. Actualmente, este servicio es utilizado

1305PIMIENTO QUINTERO, Johanna; JARAMILLO PINZÓN, Angélica Janneth y BARBOSA ROJAS,

Diana Milena. “E-Gobierno y Plataformas de Interoperabilidad”. Boletín e-Gobierno OEA Nº 64, Junio
2011 p. 8.

776
por entidades como el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), el Departamento
Administrativo de Seguridad (DAS), el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el Ministerio de Transporte y
Colciencias. Estas entidades hacen parte del Programa Nacional del Servicio al
Ciudadano que lidera el Departamento Nacional de Planeación (DNP) a través del
Programa de Renovación de la Administración Pública (PRAP). 1(1) Más
características técnicas pueden hallarse en los vínculos exhibidos en la respuesta a
la pregunta 11. (Nota del Editor).

9.23. Obstáculos para el desarrollo de la interoperabilidad.

Los obstáculos para el desarrollo de la interoperabilidad son1306: i) la resistencia

cultural a compartir la información; ii) escasas capacidades técnicas y alta rotación del
personal calificado, iii) limitaciones presupuestarias para financiar el desarrollo e
implementación de soluciones que permitan compartir información entre entidades, iv)
insuficiente avance en los acuerdos de colaboración para interoperabilidad, v)
insuficiente apropiación y moderada evolución del Lenguaje Común de Intercambio
de Información, y vi) escasas evidencias de apropiación y uso de la interoperabilidad
por parte de las entidades Estatales.

En estos términos el avance de e-gobierno en Colombia ha dependido de la voluntad

política, de un marco legal adecuado que facilite, entre otras, el intercambio de
información entre entidades; de la generación de capacidades y de la integración
procesos interinstitucionales, a efecto de que la posesión exclusiva de información
como fuente de “poder” para las entidades se traduzca en fuente de recursos
financieros para la sostenibilidad de todas.

9.24. Retos de la interoperabilidad.

1306Entrevista a JARAMILLO PINZÓN, Angélica Janneth y MORALES MORENO, Lina Marcela;

funcionarias del Ministerio de TIC-Colombia. Agosto 2014.

777
A pesar que aun en Colombia de forma prevalente, las entidades funcionan como silos
de información, es decir que cada una ofrece sus servicios y trámites de manera
individual, sin avanza poco, de hecho son los ciudadanos quienes conectan los
procesos de las entidades al ir de una a otra para adelantar trámites; sin embargo se
busca alcanzar una interoperabilidad efectiva y eficiente entre las entidades del
Estado, la empresa privada y el ciudadano, trabajando juntos para intercambiar
información a través de múltiples plataformas de interoperabilidad, implementadas por
distintos proveedores de servicio, conectadas en un esquema federado, adoptando
lineamientos y estándares comunes que definen las reglas de integración e
intercambio de información.

➢ Aprovechar el actual marco regulatorio para impartir las directrices necesarias a las
entidades en cuanto a la habilitación del intercambio de información como un
lineamiento mandatorio.
➢ Los CIO deben apalancar los acuerdos intra e inter sectoriales que se requieran
para el desarrollo de proyectos transversales, así como, los acuerdos público-
privados que contribuyan al avance.
➢ Aunque desde el marco de interoperabilidad de Colombia se cuenta con un modelo
de convenio para intercambio de información, éste podría ser revaluado, o
acondicionado a las necesidades que tengan las entidades para intercambio de
información para proyectos transversales.
➢ La formación del recurso humano es muy importante para potencializar los
procesos y espacios de apropiación de TIC en el Estado; tanto para que se apropien
del conocimiento y comprendan la importancia de la interoperabilidad como para
que la apliquen en proyectos de impacto para el país.
➢ Aprovechar las capacidades nacionales y territoriales y con ello, fomentar la gestión
del conocimiento, esto es, estructurar nodos de interoperabilidad.
➢ Las ventanillas únicas y cadenas de trámites, suponen no solo la colaboración entre
entidades para el intercambio de información, sino también la adecuación de sus
procesos para poder “conectarse” con el otro; lo cual aplica a los procesos internos

778
 de una entidad, pues buena parte de la simplificación de un trámite viene de lograr
que las diferentes áreas de una misma entidad logren inter-operar.
➢ Se contempla la evolución del estándar de lenguaje común de intercambio de
información -el cual aborda tanto el aspecto sintáctico como el semántico de la
información que se intercambia- para adecuarlo a las nuevas necesidades
tecnológicas (múltiples formatos de intercambio de información y múltiples canales
de acceso) y de información (web semántica), capitalizando aún más el trabajo de
estandarización que se ha venido realizando con entidades del Estado.
➢ Las entidades deben adoptar procedimientos estandarizados para el diseño,
implementación y prestación de servicios de intercambio de información.

10. RECOMENDACIONES.

1- Hacer un permanente seguimiento de los compromisos y avances en los

lineamientos de seguridad, privacidad, gestión de TI e interoperabilidad producto de
la adhesión de Colombia a la Alianza para el Gobierno Abierto en 2014.
2. Lograr dar un definitivo impulso al avance en la implementación del expediente
judicial electrónico.
3. Ante la dispersión normativa deberá expedirse un estatuto único normativo de
e-Gobierno para Colombia.
4. impulsa las actividades del Archivo General de la Nación eb relación con la
implementación de las reglas para la gestión de documentos electrónicos y la
conformación de expedientes, utilización y reutilización de los datos contenidos en los
documentos públicos para generar valor en la gestión pública, sin perjuicio de su
conservación.
5. Se requiere la actualización de los estándares de interoperabilidad (reglas que
precisen estos procedimientos) que deben cumplir los registros administrativos, para
viabilizar su intercambio de datos entre entidades públicas y se suprima el uso de
convenios para la compartición de datos, fortaleciendo técnicamente la
interoperabilidad

11. GUÍA NORMATIVA COLOMBIANA RELACIONADA.

779
 NORMA TEMA Link de ubicación
Constitución Constitución Política de Colombia 1991. http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
sjur/normas/Norma1.jsp?i=4125
LEYES NACIONALES COLOMBIA
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sjur/normas/Norma1.jsp?i=330
142 de 1994 Régimen de los servicios públicos domiciliarios. http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
sjur/normas/Norma1.jsp?i=2752
190 de 1995 Para erradicar la corrupción administrativa y preservar http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
moralidad de Administración Pública. sjur/normas/Norma1.jsp?i=321
393 de 1997 Acción de Cumplimiento. http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
sjur/normas/Norma1.jsp?i=338
472 de 1998 Acciones populares y de grupo. http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
sjur/normas/Norma1.jsp?i=188
489 de 1998 Organización y funcionamiento de las entidades del http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
orden nacional. sjur/normas/Norma1.jsp?i=186
527 de 1999 Mensajes de datos, comercio electrónico, firmas http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
digitales, entidades de certificación. Decreto 2364/12 sjur/normas/Norma1.jsp?i=4276
reglamenta firma electrónica.
594 del 2000 Ley General de Archivos. http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
sjur/normas/Norma1.jsp?i=4275
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850 de 2003 Se reglamentan las veedurías ciudadanas. http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
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sjur/normas/Norma1.jsp?i=14787
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administrativos en organismos del Estado. sjur/normas/Norma1.jsp?i=17004
Reglamentado por Decreto 4669/05.
1150 de 2007 Sobre la contratación con Recursos Públicos. http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
sjur/normas/Norma1.jsp?i=25678
1266 de 2008 Sobre hábeas data; manejo de información en bases http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
de datos personales (Financiera, crediticia, comercial, sjur/normas/Norma1.jsp?i=34488
servicios) Decreto Reglamentario 2952/10
1273 de 2009 Se crea en Código Penal el bien jurídico tutelado “de http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
la protección de la información y de los datos". Se sjur/normas/Norma1.jsp?i=34492
preservan los sistemas que utilicen las TIC.
1328 de 2009 Normas en materia financiera, seguros y el mercado http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
de valores. sjur/normas/Norma1.jsp?i=36841

780
1341 de 2009 Se definen principios y conceptos sobre la sociedad http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
de la información y organización de las TIC. Crea sjur/normas/Norma1.jsp?i=36913
Agencia Nacional de Espectro.
1346 de 2009 Derechos de las personas con Discapacidad. http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
sjur/normas/Norma1.jsp?i=37150
1618 de 2013 Se garantiza el pleno ejercicio de los derechos de http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
personas con discapacidad. sjur/normas/Norma1.jsp?i=52081
1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y de lo http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
Contencioso Administrativo. sjur/normas/Norma1.jsp?i=41249
1474 de 2011 Fortalece mecanismos de prevención, investigación y http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
sanción de actos de corrupción. Control de la gestión sjur/normas/Norma1.jsp?i=43292
pública. Decreto Reglamentario 2641/12.
1480 de 2011 Se expide el Estatuto del Consumidor. Decreto http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
Reglamentario 587/16, reversión de pagos hechos sjur/normas/Norma1.jsp?i=44306
electrónicamente.
1564 de 2012 Se expide Código General del Proceso. http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
sjur/normas/Norma1.jsp?i=48425
1581 de 2012 Sobre protección de datos personales. Decretos http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
Reglamentarios 1377/2013 y 886/14. sjur/normas/Norma1.jsp?i=49981
1621 de 2013 Marco Jurídico que permite a los organismos llevar a http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia. sjur/normas/Norma1.jsp?i=52706
1712 de 2014 Ley de Transparencia y Derecho de Acceso a la http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
Información Pública Nacional. Decreto Regl. 103/15. sjur/normas/Norma1.jsp?i=56882
1727 de 2014 Fortalecimiento de gobernabilidad y funcionamiento http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
de las Cámaras de Comercio. Decreto Regl. 2042/14 sjur/normas/Norma1.jsp?i=58286#0
1755 de 2015 Regula Derecho Fundamental de Petición. http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
sjur/normas/Norma1.jsp?i=62152
1757 de 2015 Promoción y protección del derecho a la participación http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
democrática. sjur/normas/Norma1.jsp?i=62230

1838 de 2017 Fomento a la ciencia, tecnología e innovación http://www.alcaldiabogota.gov.co/si

mediante creación de empresas de base tecnológica. sjur/normas/Norma1.jsp?i=69801
1839 de 2017 se aprueba “Acuerdo entre la República de Colombia http://www.suin-
y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre juriscol.gov.co/imagenes//18/07/201
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781
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en Línea Colombia. Derogada por Decreto 2693/12, a sjur/normas/Norma1.jsp?i=29774
su vez derogada por el Decreto 2573/14.
1727 de 2009 Forma de presentar información de los titulares de la http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
información por parte de los operadores de los bancos sjur/normas/Norma1.jsp?i=36251
de datos de información financiera, crediticia,
comercial, de servicios y que proviene de 3º países.
2623 de 2009 Se crea Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano. http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
sjur/normas/Norma1.jsp?i=36842
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para cumplir funciones públicas. Decreto 2280/10. sjur/normas/Norma1.jsp?i=38743
4170 de 2011 Crea Agencia Nacional de Contratación Pública – http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
Colombia Compra Eficiente. sjur/normas/Norma1.jsp?i=44643
19 de 2012 Normas para suprimir o reformar regulaciones, http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
procedimientos y trámites innecesarios en la sjur/normas/Norma1.jsp?i=45322
Administración Pública. Decreto Regl. 1450/12.
2578 de 2012 Se reglamenta el Sistema Nacional de Archivos, se http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
establece la Red Nacional de Archivos. sjur/normas/Norma1.jsp?i=50875
2609 de 2012 Gestión Documental para todas las Entidades del http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
Estado, reglamentario de la Ley 594/00. sjur/normas/Norma1.jsp?i=50958
2618 de 2012 Estructura del Ministerio de Tecnologías de la http://www.mintic.gov.co/portal/604/
Información y las Comunicaciones articles-3529_documento.pdf
32 de 2013 Crea Comisión Nacional Digital y de Información http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
Estatal. sjur/normas/Norma1.jsp?i=51188
805 de 2013 Sobre el archivo electrónico y los libros de comercio
en medios electrónicos.
1515 de 2013 transferencias secundarias y de documentos de valor http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
histórico al Archivo General de la Nación sjur/normas/Norma1.jsp?i=53880#8
1510 de 2013 Se reglamenta el sistema de compras y contratación http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
pública. sjur/normas/Norma1.jsp?i=53776
333 de 2014 Régimen de acreditación de las entidades de http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
certificación. sjur/normas/Norma1.jsp?i=56767
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2573 de 2014 Lineamientos generales de la Estrategia de Gobierno http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/
en Línea. normas/Norma1.jsp?i=60596#14
2242 de 2015 Reglamenta las condiciones de expedición e http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
interoperabilidad de factura electrónica con fines de sjur/normas/Norma1.jsp?i=67148
masificación y control fiscal. Ley 1231/08 factura elec
124 de 2016 Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano. http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
sjur/normas/Norma1.jsp?i=64787
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Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. sjur/normas/Norma1.jsp?i=65564
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peticiones presentadas verbalmente, presenciales, sjur/normas/Norma1.jsp?i=67879
telefónicas y por medios electrónicos o tecnológicos.

782
1349 de 2016 Circulación de la factura electrónica como título valor. http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
sjur/normas/Norma1.jsp?i=69868
584 de 2017 Reglamenta los Consejos Departamentales de http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
Ciencia, Tecnología e Innovación. sjur/normas/Norma1.jsp?i=68765
728 de 2017 Fortalece modelo de Gobierno Digital en entidades del http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
orden nacional del Estado, implementando zonas de sjur/normas/Norma1.jsp?i=69399
acceso público a Internet inalámbrico.
1268 de 2017 Portal Central de Transparencia Fiscal (PCTF), http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
plataforma pública de acceso a la información y apoyo sjur/normas/Norma1.jsp?i=70131
a la gestión fiscal de las entidades estatales, que
permite interacción en línea de ciudadanos con la
administración de los recursos públicos
1413 de 2017 Lineamientos para la prestación de servicios http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
ciudadanos digitales, y para acceso de los usuarios a sjur/normas/Norma1.jsp?i=70951
la Administración a través de medios electrónicos.
1875 de 2017 Operación de la plataforma de la Ventanilla Única http://www.alcaldiabogota.gov.co/si
Empresarial (VUE) con fundamento en las prácticas sjur/normas/Norma1.jsp?i=72908
del Gobierno en Línea, el programa de gestión
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ACUERDOS ARCHIVO GENERAL DE LA NACIÓN COLOMBIA
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