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Estado y regulacin

de la red en Mxico
Arturo Durn Padilla

UNIVERSIDAD VERACRUZANA
Instituto de Investigaciones Jurdicas

Estado y regulacin de la red en Mxico


Universidad Veracruzana
Primera edicin 2015
Derechos reservados
Arturo Durn Padilla
Investigacin realizada con el apoyo del
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa

ISBN: 978-607-9248-80-2
Queda estrictamente prohibida la reproduccin parcial
o total de esta obra, bajo cualquier medio electrnico o
mecnico, sin la autorizacin por escrito de los titulares
de la misma.
Impreso y hecho en Mxico
Diseo de portada: Diana Durn Garca

Cdice Servicios Editoriales


Xalapa, Veracruz, Mxico.

Universidad Veracruzana

Dra. Sara Ladrn de Guevara


Rectora
Mtra. Leticia Rodrguez Audirac
Secretaria Acadmica
Dra. Carmen G. Blzquez Domnguez
Directora General de Investigaciones
Mtro. Jos Luis Martnez Surez
Director del rea Acadmica de Humanidades
Dr. Jos Antonio Hernanz Moral
Director General de Desarrollo Acadmico
Dr. Jos Rigoberto Gabriel Argelles
Director General de la Unidad
de Estudios de Posgrado
Dra. Petra Armenta Ramrez
Directora del Instituto de
Investigaciones Jurdicas

ndice
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Gabriel Prez Salazar
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Petra Armenta Ramrez

Captulo I
La regulacin de la red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1. Estado y tecnologa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
2. Proceso de regulacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
3. Formas de regulacin en la red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
a) Regulacin tcnica y administracin de ICANN . . . . . . . . . . . . . 27
b) Regulacin comercial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
c) Regulacin jurdica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
4. Experiencias de regulacin en la red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Captulo II
El Estado y la liberacin de las telecomunicaciones en Mxico . . . . . . . . . . . . . 45
1. Poltica de liberacin en Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
a) Desregulacin comercial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
b) Privatizacin de empresas pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
2. Reorganizacin mundial de las telecomunicaciones . . . . . . . . . . . 54
a) La experiencia europea y norteamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
b) Las telecomunicaciones en Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
3. Liberacin de las telecomunicaciones en Mxico . . . . . . . . . . . . . 57
a) Cambio de estrategia corporativa y privatizacin de TELMEX. . . . . . . . . 58
b) El Grupo Carso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
c) Problemas de operacin en Telmex . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
d) Cambio tecnolgico y competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
e) El control de las telecomunicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

f) La Comisin Federal de Telecomunicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73


g) Crisis del sector de los satlites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

Captulo III
La regulacin de la red en Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
1. La red y los proyectos universitarios, 1989-1995 . . . . . . . . . . . . . 79
2. Inicio de la comercializacin de la red, 1995-1998 . . . . . . . . . . . . 82
3. Primer marco jurdico y gobierno electrnico, 1999 - 2001. . . . . . . . 91
4. Condiciones actuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
a) Subempleo de los recursos de la red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
b) Cuestionamiento a la autoridad estatal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
c) Equilibrios entre intereses privados y derechos colectivos . . . . . . . . . . 104

Captulo IV
Problemas de regulacin de la red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
1. Incivilidad en la red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
2. Formas antisociales en la red. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
3. Privacidad y datos personales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
4. Delitos informticos, comercio electrnico y programas de cmputo . . 122
5. Ausencia de coordinacin entre instituciones . . . . . . . . . . . . . . 124
6. Los organismos reguladores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
7. Regulacin y reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
8. Los viejos problemas de los nuevos conceptos de regulacin . . . . . . 134
9. Consideracin final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

Presentacin
Internet es el resultado de un momento histrico de complejas confluencias, negociaciones y percepciones en torno a las tecnologas de interconexin y de comunicacin. Esta referencia resulta obligada cuando se procura entender el conjunto de
procesos que regulan la red en Mxico como en el mundo.
Valga recordar que la formacin de Internet, ocurri en medio de una peculiar
combinacin de circunstancias: la paranoia occidental derivada de la Guerra Fra,
la frentica obsesin del gobierno estadounidense por mantenerse a la vanguardia
tecnolgica, en especial, luego del impacto del lanzamiento del Sputnik en octubre
de 1957. Se suman a ello, los espritus libertarios de los acadmicos que desarrollaron la red hacia finales de la dcada de 1960 y principios de 1970. Es la poca de
Watergate y tambin la convivencia de las comunas hippies. Ms all de los mitos
en torno a su supuesto diseo a prueba de posibles ataques nucleares, en realidad,
se construy una tecnologa dedicada al intercambio de informacin digital entre
mltiples dispositivos para infinitos usos.
Los ingenieros y tcnicos que definieron los protocolos que posibilitan lo que
ahora se conoce como Internet, si bien estuvieron financiados por el Departamento
de Defensa de los Estados Unidos; eran en su mayora, jvenes universitarios e investigadores inmersos en el contexto del flower power y acostumbrados a los flujos
libres de informacin, aspecto que constituye uno de los pilares del mundo acadmico. Por ello, entender Internet de manera profunda, obliga adoptar un enfoque sociotcnico. Implica anticiparse a observar que la tecnologa no est
predeterminada, sino constituye el resultado de relaciones complejas originadas por
la participacin de grupos sociales, los cuales mantienen agendas propias y operan
a partir de intereses particulares. Slo as es posible apreciar el sentido libertario
esencial en su diseo, el cual se manifiesta en los modos como son administrados
los datos que fluyen por sus circuitos y que, inevitablemente alcanzan a enfrentarse
a procesos regulatorios.
Internet es una red de arquitectura abierta. Una de sus principales fortalezas radica en la neutralidad de los datos al fluir a travs de sus troncales y ruteadores. Con
base en una serie de dispositivos programticos, permite el enlace de cualquier tecnologa de flujo de seales: satlites, fibra ptica, radiofrecuencias terrestres, entre
otros, que porte informacin relativa a aplicaciones que no estn, en principio, limitadas de forma alguna. Esta apertura, contribuy de manera significativa a pasar de
casi 16 millones de usuarios en 1995, hasta alcanzar hoy los 2.9 mil millones de
personas conectadas. El momento coincide con la transformacin de una red de
usuarios universitarios a la conformacin de un espacio preponderantemente comercial.
En la actualidad fluyen por esta estructura informtica, datos que provienen de
muy diversas entidades, tanto humanas como no humanas: nios en busca de informacin para tareas escolares, jvenes comunicndose en redes sociales, usuarios
de la banca procurando no rebasar la fecha de pago de sus tarjetas de crdito o, vi7

Estado y regulacin de la red en Mxico

dos jugadores en lnea que aniquilan civilizaciones enteras en planetas remotos e


imaginarios. A la par, aparecen bots que incrementan artificialmente cuentas de
Twitter, revisan la integridad de los artculos de la Wikipedia, o tratan de localizar
contenidos publicados sin respetar derechos de propiedad.
A esta apertura, debemos sumar una condicin relativamente reciente que
contribuye a sentar las bases de una combinacin particularmente complicada en
materia regulatoria: la convergencia digital. Se trata de la posibilidad de difundir a
travs de Internet, prcticamente cualquier producto cultural o forma de transmisin, antes reservada al espectro radioelctrico en los medios masivos electrnicos
como la radio, la televisin o la industria editorial. Se incluye, por supuesto, la prensa, las salas de proyeccin, as como al conjunto de empresas del sector de las telecomunicaciones.
A travs de Internet, es posible la distribucin de seales, diferidas o en tiempo
real, provenientes de los sistemas televisivos y radiofnicos. De igual forma, se consume todo tipo de producciones audiovisuales, pelculas, libros e imgenes; sin que
en todos los casos se cubran los derechos correspondientes. A partir del mismo enlace a la red, se establecen conversaciones que trascienden las llamadas telefnicas,
en tanto que la voz puede acompaarse de los rostros de quienes conversan. Todo
esto es viable por los procesos de digitalizacin reunidos en un solo enlace, a travs
de un solo dispositivo, lo que a la postre ha desdibujado los lmites inter-mediales.
Como hemos visto en los procesos electorales, Internet constituye un espacio
de interaccin y de difusin que supera los controles de la propaganda poltica establecidos por las autoridades federales. Adems de las campaas negras en las que
todos los candidatos son ridiculizados en mltiples video virales, se crean miles de
cuentas fantasmas en Twitter a favor o en contra de un candidato en particular. No
hay manera de limitar las expresiones de usuarios que, fsicamente ubicados o no el
territorio nacional, el mismo da de las elecciones apoyan a su favorito, difaman al
contrario, denuncian irregularidades y contribuyen al establecimiento de la agenda
pblica.
Si en su caso no parece haber lmites en Internet, en el plano estrictamente tcnico, los criterios regulatorios son, como lo plantea Arturo Durn en esta obra, asunto que ms bien apunta a lo jurdico y a lo tico, as como a lo socio cultural. Por
ejemplo, un reto bsico para el Estado mexicano, ha sido la regulacin en materia
de seguridad, como parte de sus funciones esenciales. Ante los antecedentes que
hemos bosquejado, se hace necesario identificar los riesgos que puede representar
para el ciudadano, su presencia en lnea, as como para la seguridad del Estado mismo. La situacin no es sencilla. Hoy existen aplicaciones que permiten un anonimato casi total, de manera que lo que para algunos activistas sociales es un medio de
supervivencia, para los delincuentes informticos se convierte en modus operandi.
Internet puede ser visto como un espacio virtual, donde en algunos casos la Ley se
convierte en un referente ms bien lejano.
De esta manera, en la llamada web oscura, es posible encontrar un inquietante
catlogo de aspectos de otra realidad, la cual no siempre nos atrevemos a enfrentar
8

Presentacin

de manera directa: pornografa infantil, asesinos a sueldo, compra-venta de estupefacientes, trata de personas, bases de datos robadas con todo tipo de informacin
personal con nombres, direcciones, nmeros de tarjetas de crdito. No hace falta ir
tan lejos. En los propios correos electrnicos, frecuentemente aparecen falsas notificaciones bancarias que son usadas para obtener nuestros datos de acceso, actividad
conocida como phising; as tambin, notorios fraudes donde los usuarios proporcionan informacin atrados por el cebo de esos legendarios 30 millones de dlares
que un corrupto funcionario presuntamente logr sacar al gobierno nigeriano. Fraudes en lnea como stos, no son un asunto menor, la empresa financiera JPMorgan
Chase & Co. estim en 2013, un total de 3.5 mil millones de dlares en prdidas por
este rubro a nivel mundial.
La regulacin de la red, claramente se ubica en el plano de lo contradictorio,
tanto como los enfrentamientos entre los militares que inicialmente financiaron su
desarrollo y los acadmicos que lo llevaron a cabo. Se trata de una tensin sistmica
de origen. Las libertades individuales y los derechos civiles, se enfrentan a los reclamos de una sociedad sacudida por la violencia. Esta coyuntura, se ha convertido en
terreno frtil para el surgimiento de iniciativas que, argumentando razones de seguridad, esconden intereses de ndole mercantil o poltico.
Es claro que Internet, pese a su arquitectura abierta, est sujeta a mltiples regulaciones de carcter tanto tcnico y poltico. Por caso, ICAAN (Internet Corporation
for Assigned Names and Numbers), sigue siendo la entidad encargada de supervisar a
nivel internacional la administracin de los nombre de dominio. A pesar de estar
constituida como una organizacin no lucrativa, esto no significa que carezca de una
agenda propia, dada su formal adscripcin al Departamento de Comercio de los Estados Unidos. Ante esto, la ITU (International Telecommunication Union, que es parte
del sistema de las Naciones Unidas), ha introducido una serie de iniciativas para limitar la influencia del gobierno estadounidense sobre la administracin de Internet, sin
que hasta el momento, se haya alcanzado un acuerdo claro.
Considerando todo lo anterior Internet es, en materia regulatoria, un terrible
monstruo de mil cabezas. El reto para los Estados, es monumental, as como para
quien se sumerge en su anlisis acadmico. Aunado a lo anterior, es necesario agregar an otra capa de complejidad: su carcter internacional. En tanto haya un nodo
de acceso, y se tengan las competencias tecnolgicas necesarias, el mundo en toda
su amplitud, se ubica detrs de la pantalla.
En el contexto nacional, como Arturo Durn propone en la parte final de este
libro, se aborda la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusin. Conviene
recordar que el documento pas por muy intensos debates antes de su aprobacin,
algunos de los cuales ocurrieron precisamente por un conjunto de propuestas regulatorias en torno a Internet. La iniciativa originalmente enviada al Congreso de la
Unin planteaba serias violaciones a derechos reconocidos internacionalmente,
como la no interrupcin de este servicio, argumentando razones de seguridad nacional. La neutralidad de la red, estuvo tambin amenazada, seguramente bajo

Estado y regulacin de la red en Mxico

presin de los ahora llamados grupos predominantes, que pretendan privilegiar flujos de datos pertenecientes a las aplicaciones y servicios que ellos mismos ofrecen.
Este libro hace un recorrido desde la instalacin de Internet en Mxico, hasta la
actualidad. Desde una perspectiva transdisciplinaria que toca la Ciencia Poltica, la
Administracin Pblica, la Comunicacin y las Ciencias Jurdicas, presenta con claridad y rigor metodolgico, los antecedentes, las causas y los contextos en los cuales
han tenido lugar, diversas estrategias para la regulacin de la red. Se trata de una
obra indispensable para aquellos estudiosos de asuntos como la privacidad en lnea,
las transgresiones a la ley en los entornos virtuales y los marcos jurdicos aplicables
a la red de redes, a este a veces aparentemente inaprensible objeto de estudio.
Gabriel Prez Salazar
Saltillo, Coahuila.

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Introduccin
El desarrollo de una nacin es el objetivo y la razn primordial por la que los gobiernos disponen grandes recursos y disean estrategias para su crecimiento. Muchos
pases han depositado su futuro en la potencialidad tecnolgica logrando enlistarse
entre las economas de mayor desarrollo. Los recursos de la comunicacin electrnica, si no han sido determinantes, al menos constituyen herramientas integrales
para ampliar la base de progreso social y econmico. Ello es evidente al referirnos a
las redes electrnicas, materia de anlisis de esta obra.
Hoy encontramos en las redes un mecanismo de globalizacin y, por su impacto social e institucional, merecen atencin minuciosa respecto a su funcionamiento y regulacin. En especial, el vnculo que mantienen con el Estado obliga a
considerrseles estratgicamente dentro del mbito de las polticas pblicas.
Arturo Durn Padilla, en el primer captulo expone un detallado anlisis acerca
del uso y regulacin de las redes, destacando su importancia en la vida institucional,
individual y colectiva. La importancia de las redes en su forma y crecimiento obligan
a anticipar la proteccin de los usuarios. Uno de los primeros sealamientos advertidos de este estudio es la importancia de identificar adecuadamente la responsabilidad
del Estado ante los procesos de regulacin.
El nuevo fenmeno de las redes fue bien aceptado desde sus orgenes, al relacionarse con una clase de desarrollo globalizador que supona, por s mismo, beneficios
universales. Su uso y control caminaran siguiendo el fin de la comercializacin sin
importar los mecanismos de regulacin jurdica aplicados a prevenir su mala utilizacin. Es claro que no pretende verse a la regulacin como una limitante para que la
sociedad pueda usar libremente las redes, sino para garantizar el equilibrio de la convivencia social entre sus participantes.
El uso de las redes en la sociedad ha sido tal, que muchas veces son empleadas
con un sentido ajeno al que fueron creadas. Con base en ello, podemos encontrar
en este primer captulo algunas propuestas para regular aquellos elementos que intervienen en el uso y funcionamiento de la red. La atencin hacia los usuarios debera enfocarse a garantizar acceso a redes confiables, protegiendo la integridad de los
sujetos involucrados bajo cualquier condicin.
Sin duda tenemos aqu un referente digno de atencin y propositivo para apuntar hacia una regulacin. Principalmente en la forma de operacin de la red y la seguridad de datos de los usuarios, constantemente solicitados y almacenados con
diferentes direcciones y objetivos. Las redes se han convertido hoy en un recurso
utilizado intensivamente, incluso por el Estado. Las instituciones promueven entre
la ciudadana su uso para gestionar o administrar procesos relacionados con la prestacin y supervisin de servicios pblicos.
Por ejemplo, los actuales sistemas de fiscalizacin requieren comprobantes en
formatos electrnicos. Motivo por el cual una creciente cantidad de ciudadanos se
ha visto en la necesidad de adaptarse a estas tecnologas. Al mismo tiempo, destaca
la importancia por fortalecer, garantizar y proteger a quienes las emplean, no slo
11

Estado y regulacin de la red en Mxico

por preferencia o eficiencia, sino por la obligatoriedad establecida por las mismas
instituciones. De lo anterior y como lo resalta el autor, es importante regular sus
operaciones y garantizar la integridad de las personas que cotidianamente emplean
las redes.
La propuesta de esta obra se ampla ms an por la responsabilidad del Estado
en adecuar las normas para el uso de las redes. La magnitud de los recursos tecnolgicos referidos resulta mucho ms compleja si se tratan de normar de manera particular. La proposicin del autor es que se considere lo que todava no se ha regulado
sobre la red. La administracin y contenido de esas redes queda bajo el criterio de
quien las manipula. La competencia comercial es evidente, por lo que se propone
que la autoridad sea vigilante de dicha competencia y condicione su contenido.
Durn Padilla reconoce atinadamente que no existen, incluso, autoridades especializadas en la regulacin general de las tecnologas de la informacin y la comunicacin. Las redes resultan un enlace mundial casi ilimitado y cada vez van
ampliando ms sus servicios, por lo que su control puede alejarse de la posibilidad
de ser regulada en su totalidad. En consecuencia, los ms afectados son los propios
usuarios, quienes adoptan generalmente la condicin de consumidores pasivos.
Como observaremos, en el desarrollo de este trabajo, todava es escasa la atencin prestada dentro del mbito del estudio del derecho hacia este fenmeno. Por lo
que este primer captulo ofrece una visin del enorme compromiso que enfrenta el
Estado ante esta realidad dinmica y desafiante.
Una de las aportaciones indispensables que el autor brinda es la explicacin
acerca de la manera en que la informacin se desplaza a travs de las redes tecnolgicas. Es importante habituar al usuario con las ventajas que ofrece la red, pero tambin
con sus consecuencias y riesgos. No menos importantes son algunos antecedentes
histricos que ayudan a comprender la evolucin e importancia del tema, as como la
obligada comparacin de nuestra situacin local con la de pases de mayor desarrollo, acercndonos a la comprensin del problema en su magnitud.
Sin duda la red puede ser vista para muchos como sinnimo de desarrollo social y econmico, pero existen tambin vicios implcitos en su uso. Las redes frecuentemente son utilizadas con fines de entretenimiento, pero llevan aparejada una
gran cantidad de ofertas y contratos comerciales implcitos. Descubrimos que muchos aspectos esenciales resultan desconocidos para la mayora de los agentes involucrados, principalmente aquellos referidos a la proteccin de los usuarios, tema
cuestionado constantemente entre muchos sectores sociales y polticos sin que por
lo comn se aporten propuestas slidas y consistentes para emprender soluciones
adecuadas.
En un segundo captulo denominado El Estado y la liberacin de las telecomunicaciones en Mxico, el doctor Durn desarrolla un anlisis sobre el crecimiento
que hasta este momento han experimentado las redes en nuestro pas, as como las
condiciones en las que se abrieron camino sobre la estructura social y comercial.
Para Mxico este proceso fue complejo debido a que el avance tecnolgico, principalmente en el mbito empresarial, oblig al Estado a adecuar sus polticas para per12

Introduccin

mitir la entrada de nuevas tecnologas. En este apartado podemos encontrar los


antecedentes que dieron forma a las condiciones con las que hoy se encuentran las
tecnologas y especficamente la red. Nuestro pas, como otros en el mundo, intenta
mejorar el nivel de vida de la poblacin. La idea de desarrollo est vinculada al crecimiento econmico y, por tanto, a elevar las condiciones mnimas de vida de cada
persona.
Conforme las redes fueron incorporndose a la vida privada y pblica, el Estado mexicano se oblig inevitablemente a impulsar la mejora de su servicio haciendo uso de su propia infraestructura, acorde a las necesidades de la sociedad. Al
tiempo, se dieron las bases jurdicas, una paulatina reestructuracin gubernamental
y la liberacin progresiva de sectores econmicos. Las tecnologas, por su parte, se
integraron como elementos de las estrategias del intercambio comercial y al mismo
tiempo, las redes sirvieron como una va para que Mxico se introdujera a los mercados internacionales. Hoy en da son vistas como el medio natural para establecer
relaciones eficientes en un contexto de economa global. Como instrumento de las
relaciones reales o virtuales entre sujetos sociales y agentes econmicos son tiles y
pueden serlo ms si se aprovechan sus potencialidades.
Este segundo captulo insiste en dar a conocer cmo se arraigaron las nuevas
tecnologas, an en condiciones adversas, haciendo un repaso de los procesos de
privatizacin en los que se vieron involucrados por necesidad los recursos tecnolgicos que hoy sustentan a las redes, as como su persistente influencia en la conformacin de las nuevas relaciones sociales.
Aqu podemos apreciar el camino que nuestro pas tuvo que seguir para adecuar en su quehacer la nueva tecnologa. Las experiencias extrajeras dieron a Mxico una perspectiva sobre un uso adecuado de las redes y permitieron orientar sus
polticas en beneficio de la sociedad, aunque eso no evit del todo conflictos entre
el gobierno y las empresas. Casos como el de Telmex ayudan a reflexionar sobre la
importancia que guarda un uso apropiado de las telecomunicaciones como medios
tecnolgicos que contribuyan al desarrollo. El autor refiere a dicha compaa telefnica que ejemplifica ampliamente las caractersticas empresariales en las que se basan las redes tecnolgicas, su creciente expansin, su incalculable potencial y
aquellas desventajas que pudieran presentarse para su desarrollo bajo el modelo de
operacin que sta sigue.
Cambios importantes en la concepcin y operacin tecnolgica, su misma
evolucin, el surgimiento de nuevas empresas en la rama y constantes mejoras en
los servicios tecnolgicos, obligaron al gobierno mexicano a crear mecanismos de
regulacin de la competencia, del servicio y especialmente para la proteccin de
los usuarios. Aunque claramente podemos ver en esta obra, no siempre se tomaron
las medidas precisas ni adecuadas.
Con el ttulo La regulacin de la red en Mxico podemos valorar la importancia e impacto del ilimitado intercambio de datos que ofrece una red. La tecnologa
es una fuente de informacin globalizada y las redes son el medio por el que puede
accederse a un enorme cmulo de informacin. As como constituyen una herra13

Estado y regulacin de la red en Mxico

mienta privilegiada para el desarrollo educativo y la expansin del conocimiento, la


web es tambin el medio con el que se cometen cotidianamente innumerables prcticas antisociales. Los datos almacenados tienden a ser codiciados con fines de muy
diversa ndole, y pueden ir de lo meramente mercantil a lo poltico e inclusive, en
no pocos casos, al mbito delictivo. Existe, a partir de lo anterior, la exigencia de garantizar la privacidad de los datos que de manera inconsciente son expuestos por
muchos usuarios al acceder a las redes. Los datos acumulados no siempre estn
siendo manejados con un escrupuloso criterio tico, lo que supone que sigan manipulndose sin regulacin alguna. De lo anterior es precisamente de lo que Durn
Padilla nos habla.
Este papel central de las redes en el desarrollo de amplios sectores de la sociedad ha trado consigo un crecimiento exponencial en el uso de dispositivos personales como computadoras y equipos mviles mediante los cuales interactan
diariamente millones de usuarios; en gran medida con meros fines de entretenimiento, aunque al mismo tiempo la red se ha ido extendiendo poco a poco en las
aulas y muchos centros de estudio, en manos de personal capacitado, logrando hacer un inestimable uso de la misma en el campo de la educacin, la investigacin
cientfica y el desarrollo humano.
Reconocemos que los usuarios podemos ser todos, con objetivos heterogneos
y plataformas tecnolgicas diversas. La sociedad entera es, en este sentido, un enorme usuario que con variados intereses accede a la red, construye una cultura tecnolgica propia y se enfrenta al creciente uso incontrolado de muchos de sus datos
personales. Aunado a lo anterior, los medios de comunicacin tradicionales acompaan este nuevo proceso, modelando de muy diferentes maneras las visiones, actitudes y capacidades del sujeto frente al hecho tecnolgico, tal como lo han
inducido ya en muchos otros aspectos de la vida social en nuestra poca. Induccin
que, por lo dems, no queda exenta de un inters preferentemente mercantil.
Hoy nos asumimos, por primera vez, gracias a estas redes, en una generacin
que en apariencia pretende poseer las herramientas para acceder a todo el conocimiento, a toda la informacin y a todo el entretenimiento. Una generacin con posibilidades casi ilimitadas para observar y actuar con el entorno social y fsico. Nos
adentramos, sin embargo, en un campo plagado de ambigedades y contradicciones, principalmente en el ejercicio de nuestras libertades. Caminamos a veces a ciegas, incursionando en un terreno que no ha sido mnimamente acotado por una
regulacin jurdica que le d certeza a nuestros actos. En este sentido, entre las preguntas por hacernos hoy, la gran mayora inciden forzosamente en un punto comn
que debe ser atendido por el Estado: la regulacin.
Los ordenamientos jurdicos sobre este tema son expuestos en este estudio,
desde sus primeras manifestaciones hasta los que prevalecen en la actualidad, considerando, claro est, los obstculos que deben ser sorteados todava. El Estado debe
atender la cuestin con la debida agilidad, flexibilidad y el rigor que le otorga su papel como protector del inters colectivo, garante de las libertades individuales, promotor de una equidad entre los distintos actores sociales, al tiempo que rector de la
14

Introduccin

actividad econmica. Su accin debe ser oportuna y eficaz, toda vez que se enfrenta
a un fenmeno altamente dinmico, tanto en el crecimiento del nmero de usuarios, como en la sofisticacin y diversificacin de las aplicaciones que involucran el
quehacer social. No puede estar ausente en este proceso. No puede ser omiso en
esta responsabilidad.
El doctor Durn Padilla nos muestra cules son esas pautas a seguir en este intrincado derrotero que nos ha marcado la era tecnolgica y de comunicaciones que
vivimos. Acelerados cambios que requieren de prontas y acertadas respuestas. Marcos jurdicos que gozando del consenso de sus actores directos y sin perjuicio de las
libertades, establezcan una firme regulacin que d cobijo a un sano crecimiento y
desarrollo de las redes para que stas, a su vez, extiendan sus beneficios e, igualmente, eviten los riesgos ms perjudiciales que las acechan. Redes que permanezcan al servicio de la educacin, la seguridad individual y colectiva, la equidad en
sus mltiples aspectos: la econmica, la de gnero, la de oportunidades de desarrollo y bienestar para todos los mexicanos, tal como lo marcan las bases jurdicas de
nuestra convivencia democrtica.
Sea bienvenida esta obra, ms que esclarecedora, sobre un tema medular de
nuestro tiempo. El papel de un Estado que muy lejos de convertirse en moderno inquisidor, debe hacer uso al mximo de todas las capacidades a su alcance dentro
del marco legal para llevar a la sociedad hacia el estado de bienestar efectivo y duradero que le ha sido encomendado, haciendo de las nuevas tecnologas herramientas
incluyentes, seguras y eficientes como gestoras del cambio social.
Petra Armenta Ramrez
Directora del IIJ/UV

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Captulo I

La regulacin de la red
Al final del siglo pasado en medio de un notable optimismo innumerables opiniones
comenzaron a ver el desarrollo tecnolgico como uno de los ejes del cambio poltico y social. Los primeros ensayos acerca de la red reflejan ese mismo entusiasmo.
No obstante, debido a la especialidad que envuelve el complejo funcionamiento
del intercambio electrnico de datos, es probable que el anlisis poltico y la perspectiva sociolgica permanezcan al margen de investigar la operacin y regulacin
de la red en Mxico.
La ausencia de estudios acadmicos contrasta con la amplia cantidad de artculos y trabajos periodsticos publicados en lnea. La gran mayora de estos materiales han sido realizados desde un particular determinismo tcnico y constituyen
extensas referencias dedicadas a resaltar las ventajas comerciales por encima de los
problemas de acceso o seguridad del intercambio electrnico de datos.
Las investigaciones nacionales de la regulacin de la red que han logrado mayor difusin corresponden a los anlisis de carcter jurdico. Comnmente toman
como punto de partida algunos problemas derivados de las experiencias en Norteamrica y Espaa. Tal vez el avance ms destacado del examen jurdico de la red en
Mxico es el paso del anlisis del crimen ciberntico al estudio del derecho informtico. Ello implica el reconocimiento de que las conductas antisociales en la red
no deberan ser entendidas como simples hechos individuales, sino como acciones
sujetas a un rgimen de obligaciones y reglas de convivencia.1
Por su parte, los trabajos emprendidos desde la comunicacin han fijado su inters sobre la idea polmica de la sociedad de la informacin. Tal perspectiva, de
origen norteamericano, supone la existencia de un patrn de desarrollo a partir de la
incorporacin de tecnologas basadas en la electrnica y la informtica. Se piensa
que la aplicacin de este modelo de desarrollo en pases perifricos o dependientes
queda supeditada a la condicin de imponer polticas que permitan renovar la tecnologa, liberar la economa e impulsar al sector privado.
Las objeciones principales a las propuestas realizadas desde el anlisis econmico
han enfatizado el arribo de las tecnologas de la informacin y su influencia sobre las
1

Destacan los estudios de Del Pont K., Delitos de cuello blanco y reaccin social, del Instituto Nacional de Ciencias Penales en 1981; Olivier Hance, Leyes y negocios en Internet editado en 1996; Julio
Tllez Valds, Derecho informtico, publicado en 1996; Antelmo Zavala, El impacto social de la informtica jurdica en Mxico, presentado como tesis de la UNAM en 1996; Gabriela Barrios Garrido,
Internet y derecho en Mxico de 1998; la compilacin de Jorge Carpizo y Miguel Carbonel en Derecho a la informacin y derechos humanos del Instituto de Investigaciones Jurdicas en 2000, donde
sobresale el ensayo de Ernesto Villanueva. As tambin es representativo el trabajo de Fernando Gutirrez y Octavio Islas del Instituto Tecnolgico de Monterrey, El primer marco legal para el comercio
electrnico en Mxico, o el ensayo de Gabriel Cmpoli, Delitos informticos en la legislacin mexicana de 2007.

17

Estado y regulacin de la red en Mxico

rutinas de trabajo. La crtica econmica ha destacado la imposicin de mayores desequilibrios a favor de los pases industrializados a costa del perjuicio de los menos desarrollados. Algunos enfoques emprendidos desde la comunicacin coinciden en
observar que al incrementarse la dependencia tecnolgica de los pases pobres, resultan limitadas las oportunidades que brinda el uso de la informtica para mejorar la calidad de vida. A pesar de asumir una postura critica, las reflexiones de la comunicacin
no han incluido el anlisis acerca de la regulacin, la seguridad o el examen de los riegos que conllevan los distintos usos tecnolgicos.2
Desde el campo de los estudios sociolgicos diversos esfuerzos han buscado
evaluar los efectos de las tecnologas en la educacin y la formacin de comunidades virtuales.3 Por su parte, algunos anlisis polticos han puesto atencin en aspectos de los gobiernos electrnicos, la aparicin de un campo de participacin
ciudadana, las ventajas de comunicaciones descentralizadas o la proliferacin de
medios de expresin sin restricciones.
Ms all de lo descriptivo, quedan por realizarse estudios que valoren cmo se
ha desarrollado la red en Mxico. Est pendiente evaluar las polticas que regulan el
intercambio electrnico de datos. De la misma manera, falta analizar el desempeo
de los grandes corporativos de las telecomunicaciones y su influencia en la seguridad de los usuarios. En otras palabras, queda por explorar el cambio tecnolgico de
la red y su correspondencia con el desarrollo institucional.

1. Estado y tecnologa
La tecnologa es ms eficiente y precisa que cualquier otra combinacin de esfuerzos individuales. Su capacidad para manejar simultneamente grandes cantidades
de recursos permite que su inversin y su operacin resulten menores respecto a los
resultados que aporta. Producto de la combinacin de viejas necesidades y nuevas
oportunidades, cada cambio tecnolgico se suma a los mtodos prevalecientes.
La aparicin de nuevos procesos tecnolgicos reemplaza una particular manera
de hacer o producir, pero sus potencialidades no son suficientes para modificar la actividad general de la sociedad ni de sus formas de comunicacin. El desarrollo tecnolgico alcanza a influir sobre los medios de gobierno. El cambio tecnolgico mitiga
excesos o, en su caso, mejora los poderes establecidos. Puede reforzar o debilitar las
estructuras del poder, pero por s mismo no tiene capacidad para reemplazar la lgica
del mercado ni mucho menos la estructura general de las relaciones polticas.
2

Destacan los trabajos de Comunicacin, el tercer mundo frente a las nuevas tecnologas de Jos Mara
Pasqun de 1987; Hacia la sociedad de la informacin y el conocimiento, as como Sociedad de la informacin y el conocimiento, entre lo falaz y lo posible, compilados por Delia Crovi en 2004.
Los estudios nacionales continan mostrando poco inters en el tema. Entre los primeros que han intentado responder a esta ausencia se encuentran los ensayos de Vctor Flores Olea, Internet y la revolucin ciberntica de 1997; el de Trejo Delabre, La alfombra mgica de 1996. En contraste, la
produccin de estudios en otros pases es abundante, sobresalen los trabajos de Steven Levy, Crypto;
Lawrence Lessig, Code and others laws of cyberspace, El futuro de las ideas; de Himanen Pekka, La
tica del hacker y el espritu de la era de la informacin con prlogo de Linus Torvalds; el de Bruce
Sterling, The hacker crackdown, los de Manuel Castells, Galaxia de Internet, los trabajos de los espaoles Muoz Machado y los de Javier Villate, por citar slo algunos.

18

Captulo I La regulacin de la red

En el pasado la relacin entre Estado y tecnologa era la de un vnculo centralizado. El manejo de la tecnologa era un campo casi exclusivo de los gobiernos debido a la complejidad de su manejo y a sus altos costos de explotacin. Los recursos
energticos, la minera, las telecomunicaciones, el desarrollo de la industria qumica eran materias que correspondan al Estado, a sus empresas o a grandes corporativos extranjeros, lo que dejaba fuera a los usuarios quienes se desempeaban como
meros consumidores.
Hacia la mitad del siglo pasado el desarrollo tecnolgico conservaba una organizacin vertical. Quedaba controlado directamente por estrictas restricciones. Era
pobre la calidad de los productos y operaba con grandes inversiones. En el campo
de las telecomunicaciones, las empresas o el Estado transmitan seales de telefona, radio o televisin con elevados costos de mantenimiento y con limitada cantidad de servicios.
Por dificultades polticas y por razones financieras, los gobiernos progresivamente pasaron el control de la tecnologa a la direccin de las empresas. Renovar la
infraestructura productiva constitua un proceso complejo en momentos en que las
privatizaciones exigan gobiernos administrativamente menos burocrticos, econmicamente menos propietarios y polticamente menos interventores.
Al mismo tiempo la idea de seguridad nacional como un problema de disputas
entre grandes potencias se transform. Despus del fin de la Guerra Fra los gobiernos reorganizaron sus planes y sus insumos de seguridad. La defensa concentrada
en lo militar pas a ocupar un plano secundario entre las prioridades del desarrollo
de los pases contingentes. La electrnica o las telecomunicaciones dejaron de ser
campos exclusivos de los gobiernos.
En las condiciones actuales el Estado y la tecnologa suponen un vnculo complejo. El alcance mundial de la tecnologa, como las telecomunicaciones, rebasa las
jurisdicciones locales o las restricciones nacionales. La velocidad de los cambios
tecnolgicos es superior al ritmo de las reformas legales en cada pas. La concentracin del poder econmico de los grandes medios y de los grandes corporativos que
controlan el desarrollo tecnolgico, influye en la vida poltica y en las preferencias
del consumo de los usuarios. La participacin de los ciudadanos muchas veces no
est presente para contener, demandar o reclamar mejores normas de regulacin.
En las ltimas dcadas ha confluido una tecnologa basada en procesos electrnicos, la cual posibilita operaciones simultneas entre distintos usuarios con capacidad inmediata de trasladar informacin hacia mltiples direcciones.4 La
diversidad de aplicaciones de esta generacin tecnolgica sugiere la modificacin
4

Sobresalen tres perspectivas para explicar esta confluencia. Negroponte sugiere que el punto clave es
el paso de una sociedad de tomos a otra comunidad de bits. Esto es, que la materia para establecer
los intercambios personales y econmicos tiende a ser procesada en informacin. Gianni Vattimo
identifica al cambio tecnolgico con una comunidad en comunicacin. No es del todo optimista
cuando destaca el papel de los medios como elemento estratgico en la nueva sociedad, al momento
de reconocerles una importancia problematizadora. Lejos de encontrar un espacio para las expresiones sociales, el riesgo del caos y la atomizacin de opiniones es permanente. Para Ignacio Ramonet el
mercado y los procesos de acumulacin organizados por la comercializacin son los ejes que subordinan la idea de desarrollo y de los procesos tcnicos.

19

Estado y regulacin de la red en Mxico

de procedimientos tradicionales en la produccin econmica. Establece nuevas


pautas de comunicacin y posibilita diferentes maneras de participar en los mbitos
pblicos.
En la comunicacin, los emisores centralizados tienden a volverse mltiples y
diversos. Con la tecnologa del pasado, los mensajes eran unidireccionales y parciales, hoy son simultneos y cada vez ms abiertos. Los viejos receptores ceden paso a
una tecnologa nmada y compleja. En la vida cotidiana de las ciudades estn cada
vez ms presentes los equipos mviles. El consumo incesante comenz con la aparicin de faxes, computadoras porttiles, telfonos celulares, hasta llegar a la gran diversidad de dispositivos inalmbricos los cuales se caracterizan por una efmera
duracin.5
Los sistemas escolares muestran cambios significativos. Nuevos mtodos mejoran el modo de manejar y mostrar textos, imgenes y sonido, lo que multiplica las
condiciones de aprendizaje. El vnculo entre profesores y alumnos se transforma a
partir del establecimiento de plataformas digitales que organizan la educacin a distancia. Crecen las posibilidades para complementar los procedimientos de enseanza a partir de nuevas prcticas interactivas y de la organizacin de redes de
investigacin.
En la esfera productiva, las cadenas tradicionales de la industria son sustituidas
cada vez ms por procedimientos de fabricacin que privilegian el uso de materiales sintticos y el empleo de las capacidades intelectuales. El trabajo, las formas
contractuales, los procedimientos para elaborar mercancas y la prestacin de servicios se transforman como efecto de una manera distinta de integrar los componentes
financieros y de la aplicacin de nuevas estrategias de competencia entre las empresas capitalistas.6
Surgen vnculos personales en torno a las llamadas comunidades virtuales o
distantes. Al mismo tiempo, aparecen nuevos escenarios de participacin pblica o
poltica. Para las sociedades industrializadas, anteriormente la poltica tradicional
de libre regulacin de la tecnologa, se limitaba a un control corporativo. Ahora tal
orientacin se ha modificado. Se establecen distintos instrumentos legales y administrativos buscando liberalizar la economa. En pases que han incorporado la tecnolgica sin restriccin alguna, y donde no se han aplicado adecuadas polticas de
regulacin, el inters de los usuarios de tecnologa, as como de las propias instituciones pblicas, quedan sujetos a un continuo estado de desventajas en medio de la
competencia desenfrenada de mercados controlados por las grandes firmas.
La historia es reciente. A fines del siglo pasado, como consecuencia de las crisis
financieras y de los limitados recursos para atender las demandas corporativas, los gobiernos se encontraron con medios administrativos precarios para afrontar demandas
y antagonismos sociales cada vez ms complejos. La respuesta fue desincorporar empresas pblicas para reducir la participacin de la administracin del gobierno y colocar al Estado como promotor de la competencia en donde tradicionalmente operaba
5
6

Ver Jaques Attali en Milenio. Ganadores y perdedores.


En Peter Druker, The changed word economy, aparecido en Foreing Affairs.

20

Captulo I La regulacin de la red

con exclusividad o de manera centralizada. Este proceso se tradujo en la reforma de


viejas jurisdicciones. Se busc liberar paulatinamente los costos de la administracin
de entidades pblicas y reducir las cargas excesivas del gasto social con la incorporacin de particulares en reas anteriormente restringidas.
En algunos casos, el propsito por establecer medidas flexibles y eficaces, result una contrariedad que llev a la multiplicacin de reglas sobre los mbitos desincorporados. Paradjicamente, las constantes demandas de regulacin por la
transformacin del Estado interventor o por la liberacin econmica, lejos de simplificar y mejorar el sistema, lo volvieron ms complejo.
En Mxico la instalacin de la red se realiz en un contexto de transicin. El
momento reflej las contradicciones de un rgimen de un solo partido a la composicin de tres fuerzas mayoritarias en disputa constante por la representacin poltica
de los poderes municipal, estatal y federal. Al mismo tiempo, irrumpieron movimientos guerrilleros y levantamientos armados. Los problemas acumulados se agudizaron. La concentracin urbana y los conflictos del agro se multiplicaron frente a
una continua apertura comercial. El momento mostr el deterioro econmico de la
poblacin frente al incremento de la inseguridad pblica.

2. Proceso de regulacin
La idea tradicional de Estado corresponde a la integracin de poblaciones dentro de
una extensin territorial donde los valores culturales permiten convivir con autoridades institucionalmente reconocidas y aceptadas polticamente.7 Tales instituciones disponen normas locales, establecen relaciones con entidades externas y
procuran seguridad a sus integrantes como reserva exclusiva de la tarea estatal.
Desde la aparicin del Estado absoluto pasando por su transformacin de monarqua a repblica, hasta llegar a la llamada crisis del Estado benefactor, el orden
de la vida pblica as como la proteccin de los ciudadanos, han constituido las
principales obligaciones del Estado.8 Estas tareas han requerido fijar regulaciones y,
a la vez, han encontrado en la informacin una base para prevenir y calcular la planeacin pblica.9
La regulacin ha jugado un papel relevante en el desarrollo de las polticas estatales. Algunas ideas comunes suponen que la regulacin es sinnimo de supervisin exclusiva de las instituciones pblicas o equivale, nicamente, a la aplicacin
de controles y sanciones penales. No obstante, el actual desarrollo tecnolgico, la
7

8
9

En la antigedad se emplearon diversas expresiones para nombrar la organizacin y permanencia de


una comunidad: polis entre los griegos, civitas con los romanos, regnum o imperium para los medievales. Pero hasta que lograron superarse las confrontaciones religiosas y los desrdenes civiles de los
siglos XVI y XVII, los pueblos con particularidades comunes y autoridades estables llegaron a reconocerse como status o stare.
Reinhart Koselleck, Critique and Crisis: Enlightenment and the Pathogenesis of Modern Society, p: 56.
Una de las dificultades que el Estado enfrenta es la integracin: El nivel de integracin puede medirse en tres parmetros: 1) imponer el respeto a la normas; 2) el control sobre la distribucin de los recursos; 3) capacidad para actuar como centro de referencia e identificacin para cada una de las
partes. Ver Lucio Poma en Integracin regional y gobernanza local. La dinmica del conocimiento y
de las instituciones, en Redes jerrquicas y dinmicas productivas, p: 27-28.

21

Estado y regulacin de la red en Mxico

competencia entre grandes firmas comerciales y la transformacin del Estado, demandan revisar los trminos en que se crean los procesos de regulacin.
Se piensa a la regulacin como aquella actividad que sujeta la conducta de un
individuo o de una colectividad al marco de normas establecidas. El fin que persigue la regulacin generalmente recae en la vigilancia sobre las acciones que pueden contravenir el orden de convivencia de una comunidad. Aunque la regulacin
es un conjunto de pautas creado por alguna autoridad o por acuerdo de una sociedad, sus propsitos se vinculan a un sentido restrictivo. Dicho de otro modo, las distintas maneras de regular tienen por comn, supervisar el funcionamiento de un
sistema y penalizar aquellas conductas que pongan en riesgo los recursos pblicos o
los activos de particulares que han sido encomendados.
Las normas no crean productos neutrales, no buscan establecer equidades ni
tampoco colocan al inters colectivo como objetivo primordial. El propsito de regular es mantener estabilidad y control. La elaboracin de normas presenta dificultades como resultado de las diferencias propias de cada mbito por regular frente al
reconocimiento de los mecanismos de vigilancia. Al respecto pueden encontrarse
tres casos caractersticos de este problema.
Una primera incompatibilidad confronta las normas creadas con las demandas
de regulacin. La discrepancia surge cuando el marco jurdico no corresponde adecuadamente con las condiciones imperantes del medio que pretenden reglamentarse.
Es comn que la ausencia de reglas obstruya las conductas que buscan ordenarse. En
consecuencia, en la mayora de los casos, las nuevas prcticas sociales o las innovaciones tcnicas no logran reflejarse dentro de los viejos estatutos legales.
De modo contrario, un segundo inconveniente se produce debido a la existencia abundante de reglas y procedimientos. Al crear un gran nmero de reglamentos se
saturan los procesos administrativos, se atomiza la jurisdiccin de las instituciones y
se multiplican las obligaciones de los individuos regulados. Un sistema burocratizado
distribuido entre gran cantidad de funcionarios resulta tan contraproducente como la
extrema reduccin de reglas que centraliza atribuciones en pocas instancias. Del mismo modo que la ausencia de vigilancia desemboca en el desorden, una regulacin
excesiva conduce a la inmovilidad.
La politizacin del marco normativo motiva una tercera incompatibilidad. Deviene al imponer reivindicaciones polticas a los estatutos preestablecidos sin que exista
ninguna fuerza que ofrezca contencin de por medio.10 Bajo estas condiciones, algunos de los mbitos estratgicos de la administracin pblica, que deberan mantenerse fuera de la influencia de los gobiernos en turno, quedan sujetos a un estado de
ambigedad o expuestos a la inestabilidad constante de la confrontacin poltica.11

10
11

Ver Ana Snchez en Tecnologa, intimidad y sociedad democrtica, p: 132-133.


Tal vez la legislacin brasilea sea la ms acabada en telecomunicaciones en Amrica Latina, pero
conlleva gran cantidad de dificultades para aprovecharse, amn de las limitaciones de una sociedad
desinteresada en hacerla valer. Puede consultarse Lean Sayonara en Regulacin del sector de las telecomunicaciones en Brasil. Una nueva relacin entre la Agencia Nacional de Telecomunicaciones y
los usuarios ciudadanos; aparecido en Sociedad de la informacin y el conocimiento, p: 385.

22

Captulo I La regulacin de la red

El proceso de regulacin refleja las confrontaciones por tratar de proteger intereses de grupo o corporativos. Del mismo modo, entre los agentes encargados de regular, hay quienes permanentemente quedan bajo las presiones por la lucha de la
administracin econmica o la disputa del poder poltico. Por ello, el papel institucional de la regulacin se asocia a la capacidad de mediar los enfrentamientos y evitar, en lo posible, extralimitar sus funciones.
Para el enfoque conocido como teora de agencia, la regulacin representa un
proceso que no depende de un solo agente ni de una nica funcin. Las partes intervienen en el diseo de pautas legislativas, influyen en la seleccin y en el nombramiento de funcionarios de las agencias reguladoras. El rasgo distintivo de este
enfoque est en el sometimiento del rgano regulador a las partes dentro de un proceso poltico que resulta de: una mezcla constante y cambiante de fuerzas de mltiple naturaleza, con actos de gran virtud moral y de la ms vulgar venalidad.12
No es ocasional que entre las objeciones a los procesos de regular se considere
al papel autnomo del Estado y al carcter neutral de la regulacin como dos supuestos relativos.13 La crtica sostiene que ante las dificultades para mantener orden
sobre las actividades de la economa o de la sociedad, los gobiernos crean entidades
reguladoras. La regulacin suele absorber tareas costosas y derrochar recursos en
actividades improductivas. A pesar del sentido formal de las instituciones, los encargados de regular no necesariamente actan a favor del equilibrio entre las partes reguladas. La administracin de estos organismos se encomienda a burcratas que
mantienen intereses en reelegirse, buscan mayores salarios o aprovechar extralegalmente los beneficios de sus funciones.
Al mismo tiempo, los intereses corporativos suelen afectar la regulacin. Frente a las continuas presiones de las empresas, los funcionarios o comisionados quedan sujetos a la influencia de quienes deberan ser regulados.14 Las empresas que
cuentan con mayores recursos econmicos y experiencia en la negociacin poltica, ejercen influencia sobre la creacin y aplicacin de las normas. En muchos casos ello propicia que la regulacin opere como un instrumento parcial y distante del
inters pblico o colectivo.15
Las empresas en sus disputas no precisamente se agrupan en frentes nicos.
Los corporativos anteponen sus intereses comerciales a los procesos de regulacin,
reorganizan estrategias, compiten entre ellos mismos para maximizar sus utilidades,
desembolsan grandes gastos en actividades de gestin ante partidos polticos o co-

12

13
14

15

Al respecto puede revisarse a Pablo Gerchunoff, Esteban Greco y Diego Bondorevsky, en Comienzos
diversos, distintas trayectorias y final abierto: ms de una dcada de privatizaciones en Argentina, disponible en http://www.eclac.cl/publicaciones/Ilpes/5/LCL1885P/sgp34.PDF.
Ver Ha-Joon Chang, The Evolution of Perspectives of Regulation in the Poswar Era, p: 8-9.
George Stigler sostiene que la regulacin, puede ser un recurso o una amenaza, ayudar o daar selectivamente. Lo pertinente ser observar qu parte ser beneficiada o perjudicada. Citado por Eugenio
Rivera Urrutia en Teoras de la regulacin en la perspectiva de las polticas pblicas, aparece editado
en Gestin y Poltica Pblica, pp: 309-372.
Publicado en Bell Journal of Economics and Management Sciencie, vol. 2, Nm. 1, 1971.

23

Estado y regulacin de la red en Mxico

mits parlamentarios y aprovechan situaciones adversas para influir en los rganos


reguladores.16
En el proceso de regulacin intervienen tres elementos. Los grupos por regular,
quienes se desempean como sujetos de la accin reguladora. Por otro lado, los
agentes reguladores se encuentran entre las instituciones u organismos pblicos
cuya estructura y atribuciones adquieren mltiples formas segn su especialidad
particular. El tercer elemento lo constituyen los cdigos de pautas restrictivas que
sirven para ordenar conductas o establecer convenios.17
El primero involucra aquellas entidades y actividades sujetas a la vigilancia y
sancin. Comprende a prestadores de servicios, a consumidores o usuarios y, en algunos casos, a los propios rganos de control. Incluye la participacin de una amplia gama de empresas locales y transnacionales; y dado su conocimiento y recursos
tcnicos, muchas veces llegan a colaborar o auxiliar la supervisin.
El componente social de actores regulados lo constituyen los usuarios del servicio. Organizados adquieren mltiples formas: grupos no gubernamentales, defensores de derechos de consumidores, miembros de asociaciones civiles profesionales
y tcnicos; pequeos proveedores de servicios que alcanzan a desempear tareas
complementarias o individuos sujetos a instancias de educacin superior, as como
integrantes de centros universitarios.
El segundo factor lo representan las instancias reguladoras, que se constituyen
como una amplia gama de autoridades o instituciones encargadas de ordenar y ejecutar los actos de vigilancia. El proceso de creacin de normas supone la participacin de entidades pblicas, partidos polticos, legisladores, organismos encargados
de la prevencin y procuracin de justicia, as como de tcnicos especializados.
Como rganos reguladores se piensa en instancias de mediacin institucional
con funciones dedicadas a interpretar y aplicar las leyes. Los rganos reguladores son
16

17

En Estados Unidos las grandes compaas telefnicas y los corporativos electrnicos tradicionales
cuentan con ms de 100 aos de experiencia poltica. A diferencia de ellas, las empresas surgidas en
Internet han tenido que aprender a negociar con los gobiernos. La empresa Google entendi que los
proyectos comerciales y tecnolgicos para mantener abierto el acceso a Internet no necesariamente
son garantas polticas. Los xitos comerciales no aseguran influencia ante los rganos reguladores.
Por este motivo Google instal oficinas de cabildeo en Washington, al mismo tiempo entreg aportaciones a legisladores demcratas dado que resulta inconveniente estar en el bolsillo de un solo partido, sobre todo, cuando ese partido no est en el poder. Las nuevas empresas de Internet estn
adoptando las pautas de los consorcios electrnicos tradicionales y encuentran que el apoyo de sus
clientes o la influencia sobre sus usuarios no es suficiente para influir en la competencia de las telecomunicaciones. En el intento por evitar que las telefnicas y las televisoras de cable cobraran tarifas extras para proporcionar servicios a travs de sus redes, Google aprendi que no tienen la misma
eficiencia las campaas de correos masivos que la presin directa sobre el Capitolio. Google inici
operaciones en Washington en 2005 cuando el Congreso norteamericano evalu los impedimentos
para ofrecer aplicaciones de video y de banda ancha. Desde entonces, esta empresa ha incrementado
su gasto de cabildeo como lo hacen Microsoft, las telefnicas y las cableras. Cuando el Departamento
de Justicia norteamericano discuti la ley antimonopolios en 1998, Microsoft instal oficinas en Washington con 19 empleados especializados y dispuso adicionalmente 8.7 millones de dlares para
contratar firmas externas de asesora. Aparecido en Googles Search for Political Influence, por Jim
Puzzanghera, Los Angeles Times, may 22, 2006 in print edition C-1, Archive for Monday.
Barry M. Mitnick comenta que al intentar definir la idea de regulacin generalmente se atienden varios
criterios: su significado convencional, las metas que persigue, las herramientas o instrumentos que emplea y los contextos en los que se desenvuelve. En La economa poltica de la regulacin, p: 22.

24

Captulo I La regulacin de la red

diseados para operar como agencias encargadas de ejecutar con independencia e


imparcialidad los procedimientos; con capacidad para conocer cada uno los sectores
regulados, pero con restricciones para mantenerse fuera de los intereses particulares
de las partes involucradas. Su estructura rene directivos y personal profesional con
conocimientos tcnicos, capacidad administrativa y pericia jurdica. En trminos formales, los rganos reguladores constituyen equipos de especialistas autnomos dedicados a supervisar, dar continuidad y coordinacin institucional para planear y
responder a los cambios que demandan las condiciones tecnolgicas.
El tercer elemento est asociado a los mecanismos reguladores. Comprende las
maneras y los instrumentos que son empleados para aplicar la regulacin e involucra los distintos momentos en que se lleva a cabo respecto de la prevencin, sancin
o penalizacin de infracciones. Los mecanismos de regulacin adquieren una naturaleza muy diversa. Por un lado, de acuerdo a la jurisdiccin correspondiente pueden encontrarse leyes federales y normas estatales. En el campo comercial son las
reglas de competencia que distinguen entre regulaciones generales y reglamentos
especializados. Respecto de la tcnica el mecanismo clave de regulacin radica en
el cdigo.

3. Formas de regulacin en la red


La regulacin de la red es un proceso inevitable. En la medida que crecen los servicios electrnicos, los controles de la red se tornan ms complejos. Es difcil imaginar
a la red organizada por un nico agente con capacidad tcnica para supervisar cada
uno de los movimientos y con poder legal o poltico para someterlos. Resulta limitado pensar que lo poltico y lo jurdico sean las nicas medidas de regulacin, cuando las materias que entran en controversia son eminentemente de alta especialidad
tcnica. Resulta poco probable que pueda existir una regla nica y general para la
red. La vigilancia de la red no se est construyendo slo con acuerdos o pactos internacionales. No hay autoridad que pueda imponerse directamente sobre la jurisdiccin de las entidades nacionales.
La competencia econmica y legal influyen en la creacin de pautas de control
sobre los usuarios, pero ni aun ello puede sintetizar una norma comn para controlar la red en su conjunto. Lawrence Lessig comenta: una red espa e invasiva controlada por Washington no aparece en el horizonte de nuestro futuro () Internet va
a llegar a ser: un espacio de control ejercido, en su mayor parte, por las tecnologas
del comercio respaldadas por las reglas que impone la ley.18
La idea tradicional considera que la accin de regular se limita a la supervisin
y al establecimiento de normas para propiciar condiciones ptimas para el desarrollo. No obstante, al hacerse compleja la infraestructura satelital es ms difcil pensar
18

Lessig, Op cit, p: 12. Adelante agrega: La respuesta no se encuentra en la visceral retrica antigubernamental del pasado. La realidad supera en dureza a la ficcin; los Gobiernos resultan necesarios
para proteger la libertad, incluso a pesar de bastarse por s solos para destruirla. Sin embargo, la respuesta no se basara, en lo absoluto, en una nueva vuelta al New Deal del presidente Roosevelt. El estatismo ha fallado no se encontrar en la iniciales de la burocracia de Washington, p: 13.

25

Estado y regulacin de la red en Mxico

que cualquier usuario tenga la posibilidad de lograr acceso total en la red. De la misma manera que Internet no es una sola red, sino constituye el producto de una gran
cantidad de redes locales, resulta limitado suponer una nica regulacin para ordenar la extensa diversidad de formas de acceso y uso.
La regulacin de la red no se ha reducido a la supervisin gubernamental ni a
las restricciones de las normas jurdicas. El intercambio de informacin ha hecho
ms evidente las disputas y alianzas entre los actores de la produccin. La tcnica
ha impuesto condiciones y reservas al desarrollo de la comunicacin. Por su parte,
los agentes sociales no se han limitado a desempear el papel de meros consumidores o usuarios; en ocasiones, llegan a actuar como sujetos que asumen papeles reivindicativos.
La manera en que ha sido construida la red, muestra distintos modos de regulacin. Esta construccin est ntimamente vinculada a su carcter tcnico, mercantil
y a su sentido jurdico o poltico. Por tanto, su estudio debe abrirse a las mltiples dimensiones de este complejo proceso, examinar las normas y el establecimiento de
las instituciones para ordenar su operacin.
De igual modo pueden identificarse dos grandes tendencias contrarias a regular la operacin de Internet. Aunque comparten la oposicin a establecer controles
para normar la red, los argumentos de estas posturas constituyen lgicas diferentes.
Una corriente nace en el seno mismo de las comunidades de usuarios y acta como
un principio libertario. Esta primera tendencia se declara a favor del trabajo creativo
en comunidad, al mismo tiempo se resiste a la imposicin de autoridades externas
que limiten el acceso y la operacin del sistema.
Richard Stallman y Linus Torvalds, dos activistas sobresalientes por su contribucin al desarrollo del software para la integracin de la red, han difundido la propuesta de la autorregulacin como una visin comunitaria. En torno a ella se renen
especialistas, ingenieros, programadores, matemticos, intelectuales, periodistas,
profesores universitarios y defensores de derechos humanos, entre otros. Tal vez la
idea de software libre es la nocin ms acabada de esta corriente.19 La posicin puede resumirse en: libertad de expresin y acceso de todos; posibilidad abierta de conocimiento compartido; propuesta de un espritu crtico; creatividad como fuente
productiva en la economa de la informacin. No obstante la idea de libertad que inquiet a los primeros constructores de la red ni siquiera es conocida entre la gran
mayora de personas que a diario se comunican electrnicamente.20
En medio de una constante pugna de intereses comerciales y polticos, la defensa actual por la no regulacin, no discute tanto las posibilidades de supervisin
sobre los intercambios econmicos. Se orienta en contra de la censura y hace frente
a las posibles restricciones a la libertad de expresin. Dentro de este mismo enfo19
20

Un razonamiento elocuente de esta postura se puede encontrar en Imanen Pekka, Op cit.


Christina Garsten y David Lerdell comentan: La retrica alrededor de Internet invoca nociones de un
tipo alternativo de comunicacin que supuestamente libera muchas de las limitaciones normativas
de los encuentros cara a cara. El poder encantando de la comunicacin en Internet miente en la retrica de la libertad, resistiendo a la domesticacin y escapando a la regulacin. En Mainstream Rebeis: Informalization and Regulation in a Virtual World, p: 169.

26

Captulo I La regulacin de la red

que, hay quienes reconocen la inconveniencia de dejar abierta la oportunidad para


realizar todo tipo de actividades que tomen a la libertad como pretexto para encubrir propsitos comerciales o abusar de la injuria y de la ofensa.21
Una segunda tendencia proviene de los sectores corporativos que mantienen
intereses por desregular los mbitos de la economa. En virtud del crecimiento de
nuevos mercados en torno a las telecomunicaciones, la posicin de las empresas reclama disponer de un amplio margen de accin sin restricciones para el intercambio
de mayor cantidad de bienes y servicios. Esta demanda no se refiere al inters de
sustituir al Estado en el control operativo debido a su insuficiencia administrativa,
sino al propsito por liberar al mercado de procedimientos burocrticos que obstaculizan los flujos de inversin y el intercambio de bienes.
La tendencia coincide con la desregulacin de las telecomunicaciones en todo
el mundo y con el supuesto de que Internet poda autolimitarse gracias a la capacidad de sus recursos para establecer su propia normatividad. Ambos puntos de vista
consideran que la creacin de complejas normas propiciar una estructura inoperante. Advierten que la multiplicacin de reglas conduce a formar un mbito de no
regulacin. El crecimiento desmesurado de procedimientos es contraproducente
porque la gran cantidad de leyes no podra ser aplicada debido a la ausencia de organismos especializados que las administren o que las supervisen.
En el primer caso, no extraa que la oposicin a cualquier tipo de regulacin
surja del temor a la posibilidad de interferir la vida privada. Ms regulacin representa mayor control sobre las actividades cotidianas. En el segundo, la regulacin se
asocia a procedimientos burocrticos impositivos, al incremento continuo de errores de administradores que asumen atribuciones fuera de lo necesario y de lo legal.

a) Regulacin tcnica y administracin de ICANN


La aplicacin tcnica en la industria responde a procedimientos dedicados al acopio de informacin orientada a obtener: potencia, precisin, economa, sistema,
continuidad, velocidad y repeticin.22 El cambio tecnolgico se produce cuando
los factores indispensables se renen y modifican los patrones de los procedimientos establecidos.23 Al mejorar los mtodos, el cambio tecnolgico resulta una evolucin progresiva de tareas eficientes que reducen espacios y consumen menos
tiempo o recursos. La tcnica incorpora la especialidad de tareas para integrar lneas
21

22
23

Lessing resume el debate: Una segunda generacin de tericos del ciberespacio recoge los ideales
de la primera y los reelabora en un contexto diferente. El debate en EU ha enfrentado dos generaciones y dos posturas: De verdad se requiere de una agencia estatal que controle el cdigo en Internet?
Y del otro lado cmo se puede defender una arquitectura del ciberespacio que inhibe la capacidad
del Estado de hacer el bien?, Op cit, p: 14.
En Collier y Horowitz, Los Ford; p: 63.
Al respecto de su mtodo Herry Ford aseguraba: No invent nada nuevo. Simplemente reun en un
coche los descubrimientos de otros hombres detrs de los cuales haba siglos de trabajo. Si hubiera
trabajado cincuenta, diez o incluso cinco aos antes, habra fracasado. As ocurre con todo lo nuevo.
El progreso se da cuando todos los factores necesarios estn a punto, y entonces es inevitable. Sostener que unos pocos hombres son responsables de los ms grandes avances de la humanidad es la
peor estupidez; en Collier y Horowitz, Op cit, p: 55.

27

Estado y regulacin de la red en Mxico

de produccin en procesos continuos que eliminan duplicaciones. Esta organizacin propicia, a su vez, distintas formas de trabajo con nuevas jerarquas y estructuras de orden profesional.
En contraste con las formas antiguas de producir, la nueva tcnica refleja una
expresin compleja de trabajo acumulado. La energa o los combustibles empleados por las viejas tecnologas eran fuerzas fsicas extradas de recursos naturales. La
tcnica ahora pone nfasis en las maneras en que el conocimiento se incorpora a los
procesos productivos. Antes el recurso estratgico radicaba en el acertado consumo
de materias primas, hoy los procedimientos se concentran en las pautas para integrar informacin a los procesos de fabricar y distribuir.24
Resultado del cambio tecnolgico, la electrnica y las telecomunicaciones dejan de emplearse como en el pasado. Hoy han penetrado los espacios cotidianos de
los usuarios. Este rasgo de las sociedades contemporneas se vincula al mercado y a
la regulacin de las normas jurdicas. Su orientacin expresa caractersticas de una lgica propia y ms compleja al introducir la tecnologa en el mbito de la vida privada.
Entre los factores de regulacin permanente en la red, el campo tcnico es el
que determina las pautas prcticas del intercambio electrnico de datos conforme a
las condiciones en que fue diseado el cdigo. El cdigo representa la unidad de ingeniera que define la estructura de operacin y de comunicacin. El cdigo no es
un producto sino un proceso que, conforme a distintos criterios, es adaptado para
permitir o restringir el acceso a los sistemas de informacin. Dicho de otra manera,
es la unidad bsica de uso y constituye el principio de organizacin de los sistemas
informticos de la administracin abierta o cerrada de la red.
De acuerdo a su construccin existen dos tipos de cdigos. Uno se denomina
cdigo cerrado, por el cual sus propietarios establecen condiciones de empleo y de
restricciones a servicios o programas bajo un respectivo pago o tarifa econmica. A
diferencia del cdigo propietario, el cdigo abierto es un sistema que ofrece la posibilidad de disponer de recursos informticos a partir de la cooperacin entre programadores y usuarios. En torno al cdigo abierto se crea una comunidad que busca
corregir, adaptar o emplear los sistemas de informacin sin intereses comerciales.
Dicho de otro modo, el cdigo abierto slo demanda la colaboracin entre el prestador del servicio y sus usuarios.
Una segunda forma de regulacin tcnica de la red est asociada a la organizacin de los sitios o lugares donde residen las pginas electrnicas. Como se ha reiterado, la red surgi de un proyecto de seguridad en plena Guerra Fra, cuando el
Departamento de Defensa de Estados Unidos se dio a la tarea de disear estrategias
para proteger informacin a partir del establecimiento de protocolos entre varias
computadoras enlazadas a distancia.
El gobierno norteamericano dispuso la formacin de un comit integrado por
diferentes organismos estatales, universidades y representantes de algunas empresas: Defense Advanced Research Projects Agency, Information Sciences Institute de
la University of Southern California, Stanford Research Institute, National Science
24

Un examen ms detallado es el de Peter Druker en La Sociedad Poscapitalista.

28

Captulo I La regulacin de la red

Foundation. As como los corporativos IBM, MCI, Merit, AT&T, General Atomics,
Network Solutions, Inc, National Aeronautics and Space Administration y el Department of Energy.
La red fue constituyendo mltiples estructuras con independencia entre cada
una de ellas. La red creci gracias al establecimiento de protocolos comunes que
conectan terminales utilizando tecnologa telefnica o dedicada. Estos dispositivos
an se rigen por ms de 100 normas, no dependen de ningn fabricante y tienen la
peculiaridad de trabajar con estndares generales que les permiten compatibilidad.
Los dos protocolos ms empleados son Internet Protocol, IP, y el Transmision Control Protocol, TCP. El protocolo IP opera una red de conmutacin en donde los datos
se fragmentan en paquetes. Cada uno de ellos se enva a la direccin de la terminal
de destino y viaja con independencia al resto de datos por el sistema de conexin telefnico y satelital. La caracterstica principal de los paquetes IP es su empleo en
cualquier medio electrnico de transporte.
El protocolo TCP corrige las deficiencias en la recepcin de datos. Este mecanismo requiere que todas las computadoras o terminales conectadas tengan direcciones particulares. Las direcciones TCP e IP identifican a las computadoras
conectadas a la red con una direccin determinada. Estas direcciones son nmeros
de 32 bits que determinan las vas de transportacin de datos por sistemas conocidos como ruteadores que encauzan los paquetes de informacin.
El sistema de comunicacin result exitoso y su demanda requiri de un organismo para supervisar los dominios de cada computadora que accediera a la red.25
Al igual que cualquier individuo requiere de una forma de identificacin ante su comunidad, cada computadora necesita ser reconocida por el resto del sistema al que
desea conectarse. Por ese principio se crearon referencias particulares de localizacin y transmisin para los equipos de cmputo.
En la dcada de los 70s se buscaron diferentes alternativas para asignar direcciones nicas a cada computadora conectada. Por ese motivo, el Sistema de Agencias de Informacin de Defensa de los Estados Unidos cre el Internet Assigned
Numbers Authority, IANA, estableciendo en 1973 el protocolo IP por el que se puede conocer con exactitud la ubicacin fsica de cada uno de los equipos de los usuarios. Desde entonces la idea de uso libre y annimo en la red es slo un buen deseo.
Hacia los aos ochentas aumentaron los controles tcnicos de acceso. Se crearon los llamados Domain Name Server, DNS, y se establecieron los sufijos .com,
.net y .org con el propsito de mejorar el orden de los sitios instalados. En la dcada
de los noventas la red dej de ser un proyecto universitario y educativo para transformarse en un mbito eminentemente comercial. En su inicio, el registro de domi25

Para que se pueda hospedar un sitio electrnico en la red se requiere de una direccin nica y particular a la que se le denomina dominio. La organizacin mundial de dominios fue encargada primero al IANA y luego a ICANN. All se renen especialistas y tcnicos del sector de la informtica y las
telecomunicaciones. Jurdicamente el organismo mantiene autonoma frente a los Estados y ante las
grandes empresas en las discusiones acerca de los nombres comerciales y de marca. En Mxico los
dominios nacionales .mx son administrados por el Network Information Center-Mxico, Nic-Mxico,
el cual depende del Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Monterrey.

29

Estado y regulacin de la red en Mxico

nios era gratuito y subsidiado por la Fundacin Nacional de la Ciencia a travs de


IANA. Ms tarde en 1995 se establecieron cuotas por cada solicitud, y en 1998 se
autoriz a diversas agencias particulares realizar la inscripcin de los dominios.
En pleno auge de la comercializacin de la red surgieron nuevas empresas que
en poco tiempo alcanzaron a obtener ingresos superiores a las firmas tradicionales
dedicadas a la electrnica y a las telecomunicaciones. Los antiguos consorcios
como IMB, AT&T o General Electric, tuvieron que convertir sus procesos de trabajo
y adaptar sus estrategias para incorporarse al nuevo comercio electrnico. El crecimiento de la red exigi conexiones ms ordenadas. Al mismo tiempo, pases europeos y de oriente, presionaron en contra del excesivo control que ejercan los
servidores norteamericanos para organizar el acceso y el trfico mundial en la red.
Ante la oposicin del bloque europeo en junio de 1998, el gobierno del Presidente norteamericano William Clinton present, el informe conocido como White
Paper. En l se definieron las bases para la creacin de Internet Corporation for
Assigned Names and Numbers, ICANN, y con ello se reemplaz al antiguo sistema
de registro compartido. Desde entonces ICANN ha sido el nico organismo mundial
encargado de supervisar Internet.26
ICANN se estableci con los propsitos de preservar la estabilidad de internet,
promover la competencia, representar y coordinar por consenso a todos los integrantes del sector privado vinculados a la red. Esta labor se limita a ordenar las funciones de control del sistema de servidores, asignar los protocolos de internet,
gestionar el sistema de nombres de dominio, DNS, y otorgar direcciones IP. Como
organizacin privada, es reconocida mundialmente para coordinar la administracin de la red.27 A diferencia de entidades como las Naciones Unidas o la Unin Europea, reguladas por los propios los Estados miembros, ICANN es una agencia
autnoma. No pretende fines de lucro y en la actualidad mantiene su domicilio en
California, Estados Unidos.
Sin embargo, la independencia de ICANN no es plena. El Congreso estadounidense cuestion la iniciativa del Presidente Clinton y propuso supeditar la autoridad
de ICANN a la vigilancia del Departamento de Comercio, el cual toma la ltima decisin ante las disputas o controversias presentadas. Teniendo de por medio el contrato con el Ministerio de Comercio estadounidense, la caracterstica particular que
ofrece un sistema como ICANN, radica en su disposicin para abstenerse de intervenir en asuntos de ndole local y evitar participar en controversias fuera del carcter
tcnico de su competencia.
26

27

No es de extraar que los deliberadamente limitados recursos y mandato de la ICANN no le permitieran responder a quejas relativas al spam, correo electrnico comercial no deseado, fraude, robo,
pornografa y una larga lista de abusos que los creativos seres humanos han inventado para Internet.
Aunque muchos debates sobre poltica de Internet (o gobierno de Internet) suelen hacer referencia
a la ICANN, est claro que la cuestin del gobierno de Internet es mucho ms costosa de lo que la limitada competencia de la ICANN puede abordar. Aparecido en Gobierno de Internet, Vinton G
Cerf, Presidente de Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, (ICANN) BORRADOR
1.3 28/10/2004.
Actualmente se estima en 19 millones de nombres de dominio registrados y un promedio de 40.000
registros diarios. El acceso, la libertad y la competencia son sus nicos principios.

30

Captulo I La regulacin de la red

Existen distintos cuestionamientos al desempeo de ICANN que han puesto


acento en temas generales. Es insuficiente el control de sitios en la red, los procedimientos no cumplen los requisitos de una operacin; el organismo es incapaz de
conciliar conflictos en pugna. Es crtica la preferencia de intereses comerciales por
encima de la libre cooperacin y libre expresin. El cuestionamiento a ICANN surge
de las dificultades para mantener un registro confiable de los sitios de Internet. A su
vez, el crecimiento de lugares electrnicos, as como la efmera permanencia en la
red de un gran nmero de pginas complican la actualizacin de sus ndices. Esto
marca una relativa validez a sus estimaciones acerca del nmero de sitios que funcionan en la red.
El segundo grupo de objeciones se refiere a los procedimientos de la operacin
de ICANN. La red es una estructura que contiene gran cantidad de intereses constantemente confrontados y resulta limitado el empleo del consenso como prctica
para la toma de decisiones. La falta de atributos de ICAAN dificulta la organizacin
de una red ordenada; sobre todo, cuando las restricciones a la creacin de nuevos
dominios son principalmente polticas y no tcnicas, o cuando la transferencia de
informacin sigue criterios comerciales o publicitarios antes que cualquier consenso entre los usuarios.
La regulacin que ejerce ICANN constituye un conjunto tcnico de condiciones y estndares para fijar el acceso a la red. A pesar de que a la tcnica se le ha atribuido un carcter neutral, sus distintos modos de empleo revelan objetivos
parciales. La razn es simple, la tecnologa congrega una gran diversidad de intereses dispuestos a mantener controles. La apropiacin tecnolgica a la vez que vincula a grupos de personas, tambin propicia nuevas desigualdades entre ellas.
En la lgica de la competencia de las empresas por dominar el mercado y los
cdigos, la disputa tambin se manifiesta sobre los procedimientos y las prcticas.28
Los intercambios en la red son actividades caracterizadas por prcticas dominantes.
No es fortuito que el 80% de la comunicacin en la red se realice en idioma ingls,
lo que sugiere una limitada representacin de usuarios distintos al origen cultural de
las empresas norteamericanas.29
Un tercer cuestionamiento ha surgido del Foro de Porto Alegre en Brasil. El movimiento pone en duda la capacidad de funcionamiento de ICANN para conciliar
los intereses de los usuarios, el mercado y los gobiernos nacionales. El Foro advierte
que en la red, la libertad de expresin, el respeto a la diversidad, la proteccin de los
derechos de los particulares y de las pequeas empresas, quedan cada vez ms subordinados a los intereses comerciales. El problema no es que la libertad de expresin sea regulada, sino impedir su sometimiento a los intereses de los grandes
monopolios.

28
29

En Do Artifacts Have Politics? 1983, por D. MacKenzie et al. (eds.), en The Social Shaping of Technology.
En Tommaso Pucci, Tecnologas, Globalizacin y Derechos. Anlisis desde una perspectiva de Multiculturalidad.

31

Estado y regulacin de la red en Mxico

b) Regulacin comercial
La regulacin del mercado actual se ha formado con el cambio de las antiguas condiciones de competencia. La imagen de mercado libre es una figura histrica, acaso
nostlgica, de lo que alguna vez fue el comercio. La libre concurrencia del productor y del comprador, en donde el Estado mediaba los conflictos, supuso para algunos que el mercado era capaz de equilibrar la obtencin de ganancias y el beneficio
colectivo.
En el pasado, el mercado se caracteriz por un reducido nmero de productos
de mediana o baja calidad, precios altos y una escasa intermediacin estatal. Quien
lograba crear un producto con nuevas funciones tena posibilidades para colocarlo
sin grandes complicaciones dentro de la circulacin. Ahora la nueva competencia
muestra fuertes disputas ante una mayor diversidad de mercancas y una menor durabilidad de los productos.30 Las mercancas hoy no se fabrican ni se venden en un
mismo lugar. La cadena de ensamble y de especialidad del fordismo se ha extendido
al resto del mundo. Un producto se disea en un pas, sus componentes pueden integrarse en algunos distantes y su comercializacin suele realizarse en otro muy diferente.
La competencia de los mercados muestra cuatro particularidades. En primer
lugar, destaca el gran nmero de productores y la oferta de mercancas en todo el
mundo. En contraste, la tendencia de la demanda tiende a reducirse por la disminucin de las tasas de crecimiento demogrfico en los pases desarrollados. En segundo lugar, los fabricantes o creadores se ven presionados a introducir innovaciones
tecnolgicas en los productos modificando las pautas del consumo. Un mayor empleo de tecnologa demanda mano de obra ms calificada, procesos ms especializados y relativamente mayor habilidad en el proceso de consumo.
El tercer aspecto se relaciona a la mercadotecnia. La dinmica de la oferta rebasa por mucho las necesidades propias de los individuos. En las sociedades actuales no slo las preferencias de las personas determinan el consumo. La publicidad
orienta la adquisicin de recursos por encima de la satisfaccin de los requerimientos naturales de las personas. El fin persigue despertar insatisfaccin permanente
respecto de lo que el individuo requiere o posee.
La temporalidad constituye un cuarto factor que modifica la competencia. Los
ciclos de vida comercial de los productos y de los servicios se ven drsticamente reducidos. La creacin de nuevas mercancas prepara el momento para retirar de la
circulacin los modelos anteriores. El perodo que permanece un artculo o un servi-

30

Daniel Bell presenta un resumen de cinco componentes que estn transformando al viejo sistema de
mercados: Uno, la existencia de un nivel de vida en ascenso: la sensacin de tener derecho a las expectativas institucionalizadas de crecimiento. Dos, la incompatibilidad de deseos y de valores diversos: si sumamos los costos de todos los objetivos sociales establecidos por una sociedad, hallamos
que no tenemos suficientes recursos para alcanzarlos todos simultneamente. Tres, el crecimiento
econmico tiene efectos colaterales como la contaminacin del ambiente. Cuatro, prevalece la inflacin mundial. Cinco, vamos hacia sociedades administradas por el Estado. Anotado en Las contradicciones culturales del capitalismo; pp: 34-35.

32

Captulo I La regulacin de la red

cio en el mercado no est determinado por su beneficio, utilidad o por el desgaste


de su empleo, sino por el tiempo de la novedad que los reemplazarn.
En un mundo gobernado por la ganancia, la economa de mercado propicia
que los valores de uso, los estticos y los ticos, operan ms como valores de cambio y hacen que la duracin de los productos sea efmera. Cornelius Castoriadis comenta: cada vez hay menos obras y cada vez hay ms productos que comparten
con los dems productos de la poca el mismo cambio en la determinacin de su
temporalidad: destinados no a durar sino a no durar. Comparten tambin el mismo
cambio en la determinacin de su origen: ya no hay ninguna esencialidad en su relacin con un autor definido. Comparte, en fin, el mismo cambio de estatuto de existencia: ya no son singulares o singularizables, sino ejemplares indefinidamente
reproducibles del mismo tipo.31
La competencia ha motivado cambios en la organizacin de las empresas. El
modelo tradicional ha sufrido mltiples ajustes. La tendencia permanente es la reestructuracin. Los procesos de trabajo basados en la especializacin y en una regulacin excesiva muestran signos de estancamiento.32 Con el auxilio de la red, las
empresas encuentran nuevas oportunidades para colocarse en el mercado. Algunas
empresas tuvieron que adecuar su estructura interna para la elaboracin de nuevos
productos. Otras ms aparecieron con el propio crecimiento de Internet, estableciendo nuevas pautas de organizacin y trabajo.
La mayora de los grandes corporativos transnacionales aceleraron su transformacin. Procuraron diversificar su oferta, redujeron sus costos financieros trasladndose hacia regiones rentables de acuerdo a los criterios de salarios y calificacin
de la mano de obra. El mercado mundial oblig a los grandes corporativos a competir como si se tratara de organizaciones principiantes. En Estados Unidos la primera
divisin en las telecomunicaciones fue obligada en 1984, perdiendo las 7 Bells cerca de la mitad de clientes de larga distancia en un periodo de doce aos. Un segundo cambio ocurri en 1995 cuando AT&T volvi a fragmentarse en tres compaas
independientes para enfrentar a la nueva competencia.
Entre los grandes corporativos obligados a reorganizarse a finales de los ochentas destaca el caso de IBM. El consorcio redise su sistema operativo OS WARP, y
dio una nueva orientacin a la comercializacin de servidores y maifrenes para plataformas de intercambio de grandes volmenes de informacin. IBM apoy proyectos de investigacin y de servicios para conectar redes. En 1983 fue establecida la
European Academic and Research Network, EARN, Red Acadmica de Investigaciones Europea, con recursos de IBM. La nueva estructura de las empresas sustituy
los procesos tradicionales y modific la composicin de su financiamiento. Cada
vez ms los capitales de origen familiar fueron reemplazados por la presencia de organizaciones gerenciales externas. Grupos como Cisco, 3com, General Electric,
continuaron procesos semejantes.

31
32

Cornelius Castoriadis en Transformacin social y creacin cultural; p: 17.


Ver Durn Padilla, Los servicios en las sociedades contemporneas, p: 38.

33

Estado y regulacin de la red en Mxico

Otras firmas medianas ya existentes se adaptaron a la nueva competencia con


la fabricacin y distribucin de nuevos productos. Cyrix estuvo dedicada en su origen a elaborar procesadores para equipos personales de cmputo y por mucho
tiempo oper como competidor de Intel y de IBM. Sin embargo, abandon este sector para encaminarse al diseo de chips para la telefona celular.
Durante este periodo la red creci rpidamente. Mucho de su impulso tuvo origen con la aparicin de pequeas empresas que lograron colocarse en el mercado
para satisfacer demandas que los productores convencionales no podan ofrecer.
Firmas como Mosaic o Gopher resultaron casos ejemplares. La historia de Google
fue un modelo excepcional. La empresa surgi en los dormitorios de la Universidad
de Stanford, cuando dos alumnos de ingeniera elctrica y de ciencias matemticas,
Larry Page y Sergey Brin, llegaron a crear uno de los motores de bsqueda ms conocidos en la red generando enormes ganancias por publicidad.33
Algunas empresas nacieron exitosamente y fueron absorbidas por grandes corporativos como Hotmail adquirida por Microsoft a finales de los noventa. En otros
casos, algunas empresas pequeas optaron por continuar su propio crecimiento llegando a convertirse en grandes corporativos. Netscape conocida por el diseo de
grandes navegadores, se ali con Microsoft para construir la base de Explorer; sin
embargo, ms tarde volvi a operar con independencia hasta alcanzar el tercer valor por accin ms alto de la historia del NASDAQ IPO.
La comercializacin de la red no slo involucra una mayor circulacin de contenidos dedicados al intercambio econmico. La comercializacin est vinculada a
dos aspectos caractersticos. Por un lado, significa el predominio de sitios denominados .com. Por otro, implica que la enorme propiedad de recursos de la red se encuentra en manos de las grandes firmas de telecomunicaciones. Esta estructura tiene
propietarios precisos.
La red de conexin pertenece a las grandes telefnicas y a la industria de satlites.
Los derechos de los sistemas operativos con los que se conectan los usuarios
de la red son propiedad de Novel y cada vez ms de Microsoft.
Con excepcin de Modzilla, de Linux que funciona como cdigo abierto, el
programa de navegacin ms empleado en Internet es Explorer, propiedad
tambin de Microsoft.
El usuario es nicamente dueo de su computadora, un equipo destinado a caducar en un breve lapso de tiempo.
La distribucin de la propiedad permite observar los alcances que cada participante puede llegar a tener en la red. Las empresas juegan un papel relevante, organizan la produccin y la distribucin de bienes y servicios, se colocan como
33

El nombre de Google viene de su semejanza con la palabra googol, que es la palabra inglesa que da
a la cifra 10 elevado a 100 (un uno seguido de 100 ceros). En sus primeros aos sus servidores indexaron 24 millones de pginas con una escasa infraestructura: operaron en un garaje en Menlo Park,
California. Su conexin se estableca con lneas telefnicas, un cable modem, una lnea DSL y un
solo empleado. Sin embargo, en septiembre de 1998 de la revista PC Magazine destaca a Google al
incluirlo en su lista Top 100 Web Sites de ese ao.

34

Captulo I La regulacin de la red

proveedores del Estado, lo cual permite influir conforme a sus intereses econmicos. Tambin es constante la presin de las grandes empresas para exigir garantas
de inversin, polticas monetarias flexibles, estabilidad poltica y seguridad pblica.
En muchas ocasiones las estrategias de competencia dejan abiertas las posibilidades para introducir prcticas o acciones irregulares de acceso y servicio dentro
del propio mercado, sin que haya un marco regulador que las supervise o las sancione. La idea de una red segura queda cada vez ms supeditada a los intereses de las
grandes firmas de telecomunicaciones y del software. En medio de la intensa competencia, las empresas y las organizaciones dedicadas al funcionamiento de la red
no se caracterizan por aportar mecanismos de proteccin frente a los problemas que
sufren los usuarios. Lejos de contar con condiciones de seguridad, todo tipo de proteccin tiene costos como servicios adicionales. La infraestructura de la red no se organiza en torno a los derechos privados o personales de los usuarios; en cambio, el
traslado de informacin obedece, cada vez ms, a criterios tcnicos y comerciales.

c) Regulacin jurdica
La regulacin jurdica toma como base el establecimiento de cdigos legales para
ordenar la accin de los individuos. No es extrao que la creacin de normas enfrente constantes disputas al momento de subordinar las acciones de los particulares
para la supervisin de las instituciones establecidas. En la mayora de los casos los
individuos sujetos a ser regulados demandan que los procedimientos respeten sus
bienes y sus intereses.
La presencia del Estado como agente regulador se justifica bajo el supuesto de
que los individuos y las corporaciones difcilmente logran ordenarse por s solos. La
ausencia de autoridades reguladoras permitira los excesos de los ms fuertes por
encima de los recursos de los ms dbiles. Por ello, la base de organizacin radica
en la vigilancia de las instituciones como principio que garantiza contener a cada
una de las partes. No obstante, una de las crticas al proceso de regulacin considera que la presencia de instancias ajenas a la competencia burocratiza los procesos,
fomentan la incapacidad y retrasa el desarrollo de la sociedad politizando las actividades productivas.
Para quienes se oponen a la regulacin la respuesta al problema est en liberar
a la sociedad de la intervencin estatal y eliminar el mayor nmero de barreras posibles a la iniciativa de los particulares. En la mayora de los casos, la regulacin es
aceptada a condicin de que las polticas pblicas establezcan medidas de apoyo a
la competencia y que las instituciones mejoren la calidad de los servicios pblicos.
En estos casos la regulacin se ejerce sobre la base de controles que priorizan sistemas de sanciones a pesar de que los flujos de informacin y los constantes intercambios comerciales demanden un sistema de mayor libertad.
La creacin de normas locales para garantizar seguridad en el intercambio de
informacin electrnica inici en Europa y en Estados Unidos en la dcada de los
ochenta. Constituyeron las primeras respuestas a la iniciativa de la Organizacin de
las Naciones Unidas para frenar el incremento de atentados a la infraestructura de la
35

Estado y regulacin de la red en Mxico

red y establecer comunicaciones confiables de acuerdo a la cooperacin entre los


pases.
Esta primer tendencia de regulacin encontr sustento en el principio denominado equivalencia funcional sugerido por la Organizacin de las Naciones Unidas.
El criterio considera que todo lo previsto por el marco convencional de la ley debe
aplicarse a las relaciones de intercambio dentro de la red. Dicho de otro modo,
cualquier acto que resulte ilegal en el mbito de las relaciones convenidas en la sociedad, debe tambin considerarse del mismo modo en el llamado entorno virtual.
Por tanto, las normas dentro de la red tendrn que traducirse en derechos semejantes o equivalentes a los cdigos y convenios tradicionales.
Una corriente derivada de este principio, considera a la red como un espacio
indito de las relaciones sociales. Sin embargo, este hecho no result suficiente para
pensar en establecer una legislacin exclusiva para vigilar las operaciones de intercambio electrnico. Tres crticas reaccionaron en contra de los intentos de crear
normas especializadas para la red: a) Las garantas de seguridad en Internet podan
estar contenidas entre los principios generales de las antiguas legislaciones; b) Las
continuas novedades tecnolgicas condenaran al marco legal a un permanente rezago; finalmente, c) Las nuevas leyes propiciaran una interminable creacin de
cuerpos burocrticos.
El temor a los excesos tcnicos de una nueva norma hizo que las primeras regulaciones se limitaran a presentar una legislacin con mnimas adecuaciones. La
adaptacin de las viejas normas permiti resolver momentneamente las pautas de
organizacin local dentro de la red, sirviendo a la legislacin existente de forma
complementaria. Sin embargo, trasladar las leyes convencionales a la supervisin
de la red no respondi a las condiciones reales que demandaba el intercambio electrnico de datos. El intento fue semejante a ordenar la telefona como base en los
criterios del viejo sistema telegrfico. En poco tiempo las nuevas leyes mostraron limitaciones para atender las controversias de extraterritorialidad de la red y resultaron insuficientes para proteger la privacidad de los usuarios y garantizar seguridad a
las transacciones comerciales.
Los pases que no encontraron en sus leyes los instrumentos adecuados para
regular tuvieron que plantearse tres posibilidades. Primero adaptaron las normas
prevalecientes abstenindose de crear rganos especiales de sancin. Las instituciones tradicionales dedicadas a la previsin y procuracin de justicia ampliaron sus
funciones para ocuparse de las irregularidades en la red. La segunda modalidad fue
el establecimiento de comisiones reguladoras que ajustaron su operacin a su antigua legislacin. Una tercera opinin sugiri legislar definiendo un mbito exclusivo
con agencias especializadas para sancionar los delitos cibernticos. Aunque no establecen necesariamente patrones nicos, los rasgos tpicos de estas formas pueden
resumirse en tres tendencias:
Aplicacin del marco de normas existente sin incluir la creacin de reglas para
el acceso y operacin.

36

Captulo I La regulacin de la red

Modificacin del marco legal con el establecimiento de nuevas agencias o comisiones reguladoras especializadas.
Creacin de un nuevo marco regulador y la instalacin de organismos con atribuciones exclusivas de vigilancia.
Progresivamente la regulacin jurdica se ha hecho ms compleja, especializada y en cada pas se acenta la instalacin de agencias u oficinas que incorporan
nuevas atribuciones y demandan mayores facultades para intervenir. Sin embargo,
la carencia de similitudes entre distintas leyes nacionales tambin propicia inconvenientes. La heterogeneidad de reglas llega a impedir la cooperacin entre los pases
involucrados; la exclusin de normas obstruye las funciones de otras instancias o
neutraliza las acciones preventivas.
Al momento de investigar ataques a centros de cmputo instalados en distintos
pases, las diferencias jurdicas abren la posibilidad de mantener impune las irregularidades cometidas. Del mismo modo, cuando se intentan vulnerar servidores instalados en pases que han dispuesto fuertes normas y eficientes organismos de
vigilancia, los agresores optan por actuar donde no hay leyes o convenios de colaboracin para la extradicin por delitos informticos. La omisin o la yuxtaposicin
de reglas alcanzan contrariamente a propiciar la ejecucin de delitos.

4. Experiencias de regulacin en la red


Las primeras regulaciones locales iniciaron en la dcada de los ochenta del siglo pasado. En Europa destacan las normas de Alemania, Gran Bretaa, Francia, Holanda,
Austria, Italia o Espaa. En Amrica son significativos los procesos reguladores de
Estados Unidos y Canad. En Latinoamrica lo ms representativo han sido los casos
de Brasil, Chile y Mxico. Los pases pertenecientes al antiguo bloque socialista,
otros de Amrica Latina y algunos asiticos por largo tiempo retrasaron su incorporacin a la red. Entre los motivos de esta ausencia se cuenta la falta de infraestructura y las dificultades de compatibilidad tcnica. Al amparo de gobiernos protectores,
Hong Kong y Taiwn se caracterizaron por alcanzar un alto crecimiento tecnolgico y una modernizacin vertiginosa de sus mercados. Aunque en lo econmico el
desarrollo continu con pautas liberales, el estricto control poltico restringi la participacin de sus ciudadanos en esos dos pases.
La creacin de normas para regular considera dos factores: Uno lo conforma el
tipo de gobierno que organiza los procesos de mediacin legislativa y la supervisin
directa de los intercambios electrnicos por medio de organismos estatales. El otro
elemento lo constituye el proyecto de desarrollo tecnolgico para organizar los recursos de las telecomunicaciones y la transmisin electrnica de informacin.
El modelo norteamericano es el patrn ms influyente en el mundo por varios
motivos. Marca las pautas generales de crecimiento tecnolgico al concentrar la
principal infraestructura corporativa. Ha llegado a establecer un mbito propio en el
comercio y en el desarrollo econmico a partir del impulso a las tecnologas de comunicacin e informacin. Su normatividad es la ms compleja, llegando a integrar

37

Estado y regulacin de la red en Mxico

las bases legales de un sistema que reconoce la autonoma de sus estados y la jurisdiccin federal.34
Estos recursos permiten que la presencia norteamericana se mantenga sin grandes obstculos. No existe proyecto tecnolgico alterno que se anteponga, ni suficiente capacidad en las normas nacionales que la frene. En momentos de conflictos
el gobierno norteamericano impone decisiones unilaterales sobre los acuerdos de
intercambio de informacin y de control de asignacin de dominios por medio de
los organismos tcnicos de supervisin internacional. Su infraestructura de supervisin y la administracin tcnica sobre la red, la hacen una de las entidades ms organizadas bajo la tutela de su poder ejecutivo. La enorme extensin territorial con la
que el excepcionalismo americano maravill al mundo en la poca de su fundacin, hoy encuentra una nueva oportunidad para ampliar su influencia entre las posibilidades que le brinda el desarrollo tecnolgico.
Las normas que en Estados Unidos ordenan el intercambio de informacin
electrnica son complejas y se han organizado en etapas diferentes. Esta regulacin
integra distintas autoridades federales y locales. Establece controles que permiten a
cada uno de los Estados regirse por sus propios principios, aun cuando, los temas de
seguridad nacional, operaciones financieras y de comercio constituyen asuntos de
carcter federal. Si bien el intercambio de informacin de la red es libre, gracias a
las garantas que otorga la libertad de expresin o la autonoma estatal, la vigilancia
y el control de actos ilcitos en Internet, quedan bajo la vigilancia coordinada por el
Bur de Inteligencia Federal.
Los antecedentes de la regulacin local norteamericana se remiten al final de
la dcada de los aos setenta cuando se estableci un estatuto exclusivo para el desarrollo electrnico con base en los principios generales de propiedad y obligaciones jurdicas de su constitucin poltica. El objetivo de los legisladores ratific el
inters por fortalecer las garantas a la intimidad de los ciudadanos estadounidenses
y brindar seguridad a las entidades privadas e instituciones gubernamentales que
utilizan sistemas electrnicos de cmputo y bases de datos.
No obstante, la constante aparicin de innovaciones tcnicas motiv a adecuar y precisar muchas de las normas originales. Desde entonces, las principales
pautas que ha seguido la regulacin de la red en Norteamrica se han realizado a
partir de la mitad de la dcada de los noventa. Hacia 1994 se adopt el Acta Federal
de Abuso Computacional que modific a la vigente desde 1986. Despus de nueve
aos, la ley norteamericana se reform para sancionar la transmisin de programas
o cdigos dainos. Sobresale el inters por fijar bases en contra de los actos de transmisin de archivos infectados y simplificar los trminos tcnicos en la definicin de
archivos nocivos.35
34

35

La autonoma de los estados en Norteamrica es efectiva. Por ejemplo, el estado de California adopt la
Ley de Privacidad en la que se contemplan los delitos informticos, pero aplic con menor severidad
las penas por delitos relacionados con la intimidad que constituyen el objetivo principal de esta Ley.
Se puede advertir entonces que la nueva ley fue enmendada con la finalidad de hacerse precisa y reducir la saturacin de tecnicismos que confunden su estatuto. Con ello se propone una definicin de
archivos dainos en el que quedan considerados aquellas denominaciones ambiguas y transitorias

38

Captulo I La regulacin de la red

En materia de estafas electrnicas destacan las sanciones con prisin y multa,


sobre fraudes realizados con equipos de cmputo o por la explotacin de recursos
de la red.36 Un rasgo sobresaliente de la reforma de 1994 es la previsin para castigar este tipo de conductas. Por un lado, considera sujetos delictivos a quienes intencionalmente crean archivos para causar perjuicios. Por otro, distingue aquellos que
transmiten y propalan dichos dispositivos de manera inconsciente o imprudente.
Mientras que a los primeros les impone multas y prisin hasta por diez aos; a los segundos, les fija penas econmicas y sancin de un ao de crcel.
Esta condicin precisa que el creador de un virus no puede ampararse en su
desconocimiento de las consecuencias para provocar daos al destinatario o vctima. Al mismo tiempo, los legisladores estadounidenses enfatizaron el propsito por
frenar el incremento de acciones que se ejecutan, aun con el desconocimiento de
los usuarios, al emplear y trasmitir dispositivos perjudiciales en lnea. Esta norma
propicia una permanente accin preventiva. Obliga al usuario a considerar las amenazas a las que puede estar expuesto, as como a los daos que puede originar por
su desconocimiento. En su caso, la regla posibilita corregir con oportunidad las
amenazas de ataques a sistemas informticos ajenos.
En julio del 2000, tras un ao de disputas y deliberaciones, el Senado y la Cmara de Representantes alcanzaron a complementar la regulacin del intercambio
digital de datos de Estados Unidos. Las cmaras establecieron el Acta de Firmas
Electrnicas en el Comercio Global y Nacional, sentando los criterios de regulacin
sobre la firma digital para ofrecer validez a documentos, mensajes electrnicos y
contratos establecidos entre proveedores y consumidores en Internet. En suma, la
regulacin estadounidense es la ms novedosa que existe sobre el tema de seguridad digital y destaca como el patrn ms consultado para elaborar normas en otros
pases.
En Alemania la regulacin ha tenido un desarrollo particular. La reunificacin
del 3 de octubre de 1990 por la que se constituy un solo Estado alemn, lejos de sumar las potencialidades de sus recursos, contravino el crecimiento econmico en
ambas regiones. La zona occidental tuvo que absorber los costos financieros para
mejorar la infraestructura, el cuidado del medio ambiente, as como la actualizacin de las telecomunicaciones de la Alemania oriental. Por su parte, muchas empresas del Este protegidas por el antiguo apoyo gubernamental, tuvieron que
enfrentar la fuerte competencia del mercado capitalista.
Antes de la reunificacin, el gobierno de Alemania Occidental puso en el debate las dificultades que podran conducir el empleo de la legislacin tradicional

36

como virus, gusanos, caballos y nombres de la misma ndole. La nueva acta, en su sentido ms general, se encamin a proscribir la transmisin de programas, informacin, cdigos o comandos que
causan deterioro al funcionamiento de los sistemas de cmputo, a los sistemas informticos, redes o a
la transmisin de informacin.
Resulta oportuno destacar las enmiendas realizadas a la Seccin 502 del Cdigo Penal relativas a los
delitos informticos en la que se amplan los sujetos susceptibles de verse afectados por estos delitos,
la creacin de sanciones pecuniarias de 10 mil dlares por cada persona afectada y hasta 50 mil dlares el acceso imprudencial a una base de datos.

39

Estado y regulacin de la red en Mxico

para contener los constantes ataques a los procesos de intercambio en la red. Con
este propsito se convoc a legisladores, tcnicos, investigadores, representantes de
corporativos electrnicos y de telecomunicaciones. Se discuti en torno a las insuficiencias legales frente a las distintas experiencias de inseguridad y la necesidad de
proteger los bienes de particulares y de los servicios pblicos.
Una postura reconoci el aumento de acciones delictivas en la transmisin de
informacin personal, la vulnerabilidad del comercio electrnico y la multiplicacin de fraudes en operaciones electrnicas con corporaciones financieras. Para
este enfoque, tales hechos representaban slo la aparicin de una forma distinta y
eficiente de la delincuencia. A pesar de constituir un problema significativo, estas
conductas antisociales podran someterse a la aplicacin de las leyes tradicionales.
La idea a favor de ajustar el marco legal para regular las relaciones dentro de la
red, sostuvo que la fragmentada condicin legal de los bienes electrnicos haca imposible protegerlos con los recursos del antiguo derecho. Al poner nfasis en los tipos de agresin surgidos por el abuso de medios informticos, los legisladores a
favor de la reforma, resaltaron la diversidad de causas criminales susceptibles de
afectar los datos almacenados, los cdigos de propiedad y los derechos de particulares. Quienes no aceptaban modificar el marco legal, reconocieron que los constantes ataques en la red constituan un nuevo tipo de criminalidad. En mayo de 1986
Alemania adopt la Segunda Ley contra la Criminalidad Econmica, la cual entr en
vigor hasta el 1 de agosto de 1986. En ella se consideran los delitos de espionaje de
datos, estafa informtica, alteracin de datos, falsedad de datos, sabotaje informtico.37
Por lo que se refiere a la proteccin contra la estafa informtica, la adaptacin
del nuevo cdigo se enfrent a la dificultad de encontrar normas anlogas para
equipararlas a los requisitos de la accin engaosa, abuso de recursos patrimoniales
ajenos, as como a las violaciones a los sistemas de cmputo. Del mismo modo, no
se alcanz a garantizar la aplicacin de estas nuevas expresiones legales. Finalmente, la norma alemana asent que el perjuicio patrimonial consiste en alterar datos
por medio de dispositivos o programas, para afectar el empleo correcto mediante la
utilizacin no autorizada o de una intervencin ilcita.
La legislacin alemana ha introducido gran nmero de condiciones de regulacin sin llegar a ser tan complejas como la norteamericana. Entre las crticas por sus
limitaciones destaca la omisin de dos aspectos: primero, dej de considerarse la intromisin no autorizada en sistemas ajenos de computadoras; segundo, tampoco al37

El espionaje de datos se considera en el Artculo 202, mientras que la estafa informtica en el Artculo
263. Por su parte, la falsificacin de datos queda establecida en el Apartado 269, junto a las modificaciones complementarias de falsedades documentales como el engao en el trfico jurdico, la falsedad ideolgica o el uso de expedientes falsos, lo cual amplia los contenidos de los Artculos 270, 271
y 273. En cuanto a la alteracin de datos, la ley alemana precisa en el inciso a del Artculo 303, el carcter ilcito del intento y de la accin de cancelar, inutilizar o alterar datos. El sabotaje informtico se
consigna en el inciso b) del Artculo 303, y llega a ser definido como tentativa o efecto de la destruccin de elaboracin de datos de especial significado por medio del deterioro, inutilizacin, eliminacin o alteracin de sistemas de datos. Al mismo tiempo, esta ley considera el carcter punible de la
utilizacin abusiva de cheques o tarjetas de crdito conforme al inciso b) de su Artculo 266.

40

Captulo I La regulacin de la red

canz a precisarse el castigo por el uso no autorizado de equipos de cmputo, aun


cuando haya sido comprobada la ocurrencia de tales hechos.
Las primeras normas en materia de la regulacin del intercambio electrnico
de datos en Espaa, se establecieron en 1995 sin que reflejaran grandes disposiciones para garantizar seguridad en la red. El cambio incluy la proteccin a la transferencia de informacin y la definicin de los usos de los sistemas de informacin a
distancia mediante la estructura de redes de telecomunicaciones. El Cdigo Penal
espaol tuvo que ser modificado para incluir la proteccin de datos y propiedad intelectual de programas.
Las modificaciones incorporaron algunas particularidades de la ley norteamericana. El nuevo Cdigo Penal espaol propone castigos a los infractores por la alteracin de datos, programas o documentos electrnicos ajenos. La penalidad se
extiende a quienes destruyan o alteren los contenidos en redes, los soportes o sistemas informticos. A su vez, se sanciona de manera precisa la violacin de secretos,
los actos de espionaje y la divulgacin de datos privados. En materia de estafas electrnicas, el Cdigo slo tipifica aquellas conductas que se realizan con propsitos
de lucro, valindose de la manipulacin informtica, pero deja de considerar sus
castigos respectivos.
En suma, el proceso de regulacin ha sido complementario. La normatividad
en el intercambio electrnico de datos en Espaa se concentr en tres temas generales. Uno lo representa el conjunto de mecanismos de uso seguro en las telecomunicaciones y la normatividad del empleo de la firma electrnica. Otro asunto notable
gira en torno a las pautas para organizar la regulacin de nombres y dominios. Un
tercer contenido se refiere al establecimiento de medidas para promover el desarrollo de Internet.38
La oposicin a la forma de regular la red en Espaa ha criticado que las operaciones en la red no pueden quedar supeditadas a una expectativa de desarrollo futuro. La normatividad espaola toma como base la esperanza de crecimiento para
influir sobre el intercambio electrnico. El cuestionamiento advierte que en caso de
cumplirse, las condiciones de operacin tcnica seguramente habrn cambiado,
por lo que ser necesaria una nueva adecuacin de la normatividad como est sucediendo con la regulacin en otros pases.
Entre los problemas enfrentados por la ley espaola, destaca el empleo de trminos tcnicos que complica su conocimiento y dificulta su aplicacin. A ello se
suma la ausencia de precisiones en temas centrales y en las maneras para determinar las acciones susceptibles de considerarse delitos. Para regular en materia de difamacin en Internet, el cdigo espaol tom como base los criterios considerados
para la difamacin televisiva, radiofnica y de prensa de sus antiguas leyes. Sin embargo, la norma aprobada conforme al Artculo 30, ha resultado inadecuada debido
38

Con ese propsito se ha promulgado en Espaa el Real Decreto Ley 14-1999, del 17 de septiembre
sobre la firma digital. La Orden del Ministerio de Fomento del 21 de marzo del 2000 por la que se regula la asignacin de nombres de dominios de Internet en Espaa bajo el sufijo .es. El Real Decreto
Ley 7-2000 del 23 de junio sobre medidas para fomentar el uso de la red mediante al abaratamiento
del acceso del servicio y control de tarifas entre usuarios, empresas y gobierno.

41

Estado y regulacin de la red en Mxico

a que no fueron valoradas las diferencias que existen entre estos medios. Las viejas
leyes no contemplan los intercambios de informacin. La ley se ha aplicado directamente a un nuevo medio a pesar de sus inconsistencias y reproduce los antiguos
errores ante la urgencia de regular algo que no tena norma alguna.39
Respecto de los acuerdos de cooperacin internacional para la proteccin de
la red, destaca la convocatoria de las Naciones Unidas de 1977. Bajo este propsito,
el Grupo de Trabajo Europeo sobre delitos en informtica public un compendio en
el que se presentan las leyes de diversos pases y se exponen tcnicas de investigacin, al mismo tiempo, se consideran algunas formas de buscar y respaldar material
electrnico en condiciones de seguridad.
Diversas instituciones desde entonces han cooperado con el propsito de establecer una red ms segura. Por caso, se colabora con universidades, empresas,
prensa, expertos en seguridad, asesores jurdicos a fin de combatir ataques, fraudes
electrnicos y la utilizacin abusiva de datos personales. Los pases del Grupo de
los Ocho en 1997 aprobaron una iniciativa contra los delitos de tecnologa de pun ta. Este grupo acord procedimientos para rastrear los orgenes de ataques, establecer enlaces para entrevistas a testigos y colaborar en la capacitacin y la transferencia de tecnologa a distancia. A la vez, se decidi vincular a las empresas para
identificar los usos indebidos, perseguir infractores y mejorar los sistemas de bsqueda de pruebas.
Este grupo ha dispuesto centros de coordinacin. Los centros apoyan investigaciones de otros pases mediante el suministro de informacin, auxilio en asuntos jurdicos, entrevistas a testigos y recoleccin de pruebas en materia de datos
electrnicos. De esta manera los convenios de la Comunidad Europea han evitado
contradicciones entre jurisdicciones locales y mejoran los apoyos entre las instituciones nacionales encargadas de la supervisin de la red.
Existen distintos obstculos a la adopcin de estrategias de auxilio internacional como la del Grupo de los Ocho. Algunos pases no cuentan con experiencia tcnica ni disponen de leyes que permitan actuar en la bsqueda de evidencias antes
de que los infractores puedan borrarlas o reubicarse en pases que les brinden impunidad. Los delitos informticos constituyen una nueva forma de crimen y su combate requiere de la cooperacin. La Organizacin de las Naciones Unidas en su
Manual para la Prevencin y Control de Delitos Informticos seala que al multiplicarse los ataques crece tambin el nmero de inconvenientes tcnicos y de insuficiencias jurdicas. La ONU resume los obstculos que entorpecen la cooperacin
internacional en la red:
Ausencia de acuerdos entre pases sobre las conductas que deben ser consideradas como delitos informticos.
Dificultades para definir legalmente los actos delictivos.

39

Ver Stefania Tabarelli de Fatis en La controvertida regulacin jurdico-penal de la difamacin a travs


de Internet en Jornadas de Responsabilidad Civil y Penal de los Prestadores de Servicios en Internet,
Barcelona, 22-23 de noviembre de 2001.

42

Captulo I La regulacin de la red

Carencia de conocimiento, capacitacin y especializacin de las policas y


funcionarios judiciales para prevenir y atender delitos informticos.
Incongruencia entre diferentes leyes locales.
Carcter transnacional de las acciones delictivas.
Falta de tratados de extradicin, acuerdos de ayuda y mecanismos coordinados que permitan la cooperacin internacional.

43

Captulo II

El Estado y la liberacin de las telecomunicaciones en Mxico


La instalacin de la red estuvo marcada por los efectos de un amplio cambio tecnolgico sobre la produccin, el trabajo, el comercio y por el agotamiento de las polticas tradicionales de planificacin del Estado. Este captulo revisa la reorganizacin
de las instituciones pblicas en torno a la liberacin, la desregulacin y privatizacin de las telecomunicaciones en Mxico.
A mitad del siglo pasado la mayora de los supuestos econmicos aceptaban
que el desarrollo, basado en la industrializacin, conllevara la modernizacin del
resto de los sectores productivos.40 Antes el Estado mexicano haba emprendido la
delimitacin de la propiedad y el uso del territorio manteniendo el control de los recursos naturales, los energticos y las comunicaciones. El Estado aplic una poltica
de emergencia para rescatar empresas en condiciones de quiebra, incorpor al sector elctrico y a los ferrocarriles como entidades sujetas a la administracin pblica.
Las instituciones pblicas crecieron y se expandi el consumo de bienes producidos por la industria. El desarrollo de grandes obras de infraestructura requiri
apoyos que slo el Estado poda impulsar. Las obras pblicas en el mbito de la vivienda, la salud o del transporte fueron concedindose como beneficios a grupos
que no podan acceder individualmente a su adquisicin. La industrializacin y la
expansin de las instituciones favorecieron la centralizacin burocrtica. Con el incremento de nuevas actividades inici una amplia expansin reguladora.
El Estado pronto actu en la mayora de los mbitos econmicos y, cuando se
abstena de participar, encontr en la elaboracin de normas las oportunidades para
intervenir indirectamente. La regulacin encamin la organizacin de grupos econmicos. Ms que buscar el amplio rendimiento productivo, la regulacin se orient a controlar las prcticas monoplicas, frenar la competencia desleal entre los
sectores locales y contrarrestar las presiones del mercado externo. Lo econmico
qued determinado por lo estatal, mientras que lo jurdico delimit progresivamente las pautas para contener los desequilibrios de la sociedad.
En su intento por mitigar los desajustes generales, el Estado procur polticas
protectoras. Con la concentracin administrativa, los niveles intermedios de las ins40

Al respecto Allen G.B. Fisher haba sealado que en las primeras etapas de desarrollo, al predominar
la agricultura tradicional, ingreso promedio bajo y demanda bsicamente de alimentacin y vivienda, la demanda de servicios fue limitada. En una segunda etapa, al crecer la industria y elevarse el ingreso promedio se expande la demanda de productos no esenciales. En una tercera, con la elevacin
de la productividad y la reduccin del empleo en los sectores primario y secundario y al aumentar el
ingreso, surgen condiciones para el desarrollo y demanda de servicios que permitiran al sector terciario asimilar la mano de obra expulsada de los otros dos sectores. Destaca as mismo, la influencia
de la mayor elasticidad del ingreso de la demanda de servicios que la de bienes materiales. Ver Ibarra Escobar en Economa terciaria y desarrollo regional de Mxico; p: 23.

45

Estado y regulacin de la red en Mxico

tituciones fueron ocupados por cuadros tcnicos o especialistas. La expansin de la


burocracia oper a favor del ejecutivo o de los jefes de gobierno. Ello permiti mayor control y dominio de las fuerzas organizadas entorno al Estado, lo que dio mayor
capacidad para recaudar, planear y asignar recursos hacia el resto de la sociedad y
mantener la lealtad de los grupos corporativizados.
Se establecieron acuerdos con el propsito de neutralizar aquellos grupos que
frenaban la industrializacin del pas. Predomin la creacin de normas particulares
en medio de privilegios informales, lo cual dificult aplicar las leyes para toda la poblacin y, en ocasiones, termin reforzando la inequidad con la creacin de jerarquas burocrticas y procedimientos extremadamente restrictivos.
La concentracin administrativa subordin la autonoma de los componentes de
la vida poltica, las instancias de gobierno actuaron sobre la totalidad de la vida ciudadana. Aunque haba una reducida presencia de fuerzas intermedias, difcilmente se
reconocieron otros poderes alternos a las relaciones verticales. Esto brindaba al poder
central la oportunidad de colocarse como agente tutelar de grupos sociales que, por
debilidad o conveniencia, no alcanzaban a organizarse por s mismos.
El Estado al intervenir en la educacin, la salud, la cultura, la seguridad social y
la economa, se erigi como regulador de los conflictos sociales. El predominio impuso lo poltico sobre lo civil. La concentracin represent una suerte de triunfo de
las instituciones pblicas sobre los individuos, el de la burocracia sobre la iniciativa
de los sectores sociales, el de la autoridad central sobre los poderes locales.
No obstante el crecimiento del mundo capitalista manifest el deterioro en distintos mbitos. Las crisis financieras agravaron los rezagos, nuevas demandas fueron
sumndose a viejas exigencias acumuladas. El aumento desproporcionado de las
burocracias y el desorden del gasto pblico prevalecieron frente a la pobre rentabilidad de las empresas estatales. La incompetencia del gobierno result cada vez ms
evidente, el estancamiento agudiz el desempleo junto a la degradacin ambiental
y la ausencia de seguridad pblica. Empeoraron las condiciones para lograr estabilidad. En el mundo se anunci el fin de las retricas revolucionarias y el comienzo de
una era de pragmatismo marcada por el dominio de la tecnologa sobre las reformas
sociales.41
Las instituciones pblicas constituyeron el blanco de las crticas. Con insistencia se cuestion el apoyo social y su papel como mecanismo de distribucin equitativa. Se acus a las empresas estatales de improductividad y de no actuar acorde a
las exigencias de la competencia. En el contraste, entre las pobres utilidades de las
empresas pblicas frente a las altas cuotas de inversin para mantenerlas, se acus
al Estado de dirigir proyectos que difcilmente lograban desarrollarse fuera de la subvencin. Por un lado, al fijar precios irreales, las empresas pblicas fomentaban
prcticas irregulares contra los productores independientes; por otro, constituan
grandes desvos de recursos fiscales al estar sometidas a controles menos estrictos.
A finales del Siglo XX el Estado se vio obligado a reorganizar su participacin
en la economa y su funcin ante la sociedad. En lo formal demand menos propie41

Resulta representativo el trabajo de Daniel Bell publicado en 1966 con el nombre El fin de la ideologa.

46

Captulo II El Estado y la liberacin de las telecomunicaciones en Mxico

dad y mayor conduccin, propuso reducir normas y brindar mayor apoyo al crecimiento. Implic abandonar las concepciones asistencialistas y dejar de identificar la
justicia social con la idea de propiedad estatal.
El liberalismo se constituy en una suerte de manual de operaciones para desmontar al viejo sistema. Si el Estado presentaba dificultades para organizar con eficacia los asuntos pblicos, entonces el propsito fue restringir su papel y evitar las
excesivas demandas bajo una participacin limitada. La reforma liberal demand
despolitizar las decisiones econmicas. Todas aquellas reivindicaciones imposibles
de ser frenadas se orientaron hacia filtros institucionales. Las respuestas se encargaron a la operacin de agencias dirigidas por especialistas reasignando el nuevo espacio de las funciones pblicas.
Esta reorganizacin present tres componentes: a) Liberar cargas innecesarias
a los procesos polticos y a los ciclos econmicos; b) Privatizar las empresas pblicas rezagadas para financiar reas productivas; c) Desregular normas excesivas impuestas sobre la competencia de las empresas.42
La aplicacin de este conjunto de medidas redujeron los aparatos de seguridad
social en la mayora de pases industrializados. La desincorporacin, simultneamente, busc neutralizar el poder de los sindicatos que demandaban mayores prebendas econmicas y polticas. Los gobiernos paulatinamente se retiraron de
actividades que en el pasado fueron consideradas estratgicas para mantener el
equilibrio de las disparidades sociales.
La atencin gubernamental se concentr en reas rentables para impulsar el
desarrollo a partir del control y la apertura a los mercados externos. En dos dcadas
el papel del Estado se transform. Se alej de intervenir en el intercambio econmico para desempearse como arbitro de los conflictos de la competencia. Se sustituyeron las tareas asistencialistas por funciones regulatorias, se diluy el carcter
benefactor para privatizar los bienes pblicos. En pocas palabras, la formula reclam ms mercado y menos Estado.

1. Poltica de liberacin en Mxico


A mitad del siglo pasado el Estado mexicano impuls la infraestructura industrial
que sent las bases de crecimiento del pas. Al procurar mayores apoyos econmicos, progresivamente incorpor compromisos adicionales que redujeron su capacidad de gestin. Disminuy su eficacia para el desarrollo econmico frente a las
tendencias internacionales que obligaban a participar en un mercado ms abierto y
competido. Las crisis de las dcadas de los setenta y ochenta marcaron el trmino
42

Williamson presenta diez puntos que resumen el llamado consenso de Washington: disciplina presupuestaria; cambios en las prioridades del gasto pblico; reforma fiscal encaminada a buscar bases amplias y tipos marginales moderados; liberacin financiera determinada por el mercado; bsqueda de
tipos de cambio competitivos; liberacin comercial; poltica de apertura a la inversin extranjera directa; poltica de privatizaciones; poltica desreguladora; y derechos de propiedad firmemente establecidos y garantizados. Otros autores prefieren sintetizar esta propuesta en tres o cuatro caractersticas. Por
ejemplo Fischer en sus comentarios al trabajo de Williamson de 1990 resume cuatro aspectos generales: un marco macroeconmico equilibrado, un gobierno de menor tamao y ms eficiente, un sector
privado eficiente y en expansin, y polticas destinadas a la reduccin de la pobreza.

47

Estado y regulacin de la red en Mxico

del proyecto de desarrollo basado en una economa cerrada y en la expansin propietaria del Estado.
La exitosa estrategia basada en la sustitucin de importaciones mostr el lmite de
sus alcances. Los precios del petrleo, cuya venta al exterior representaba ms de las
dos terceras partes de las exportaciones nacionales, se desplomaron haciendo que los
ingresos de divisas se interrumpieran. Respaldado por las reservas petroleras, el endeudamiento externo sali de control. Las finanzas pblicas manifestaron un alarmante desequilibrio que hizo prolongar los efectos de la crisis por ms de una dcada.
Los diagnsticos del gobierno no alcanzaron a estimar la profundidad del conflicto. Sus consecuencias obligaron abandonar el viejo modelo de desarrollo interventor para enfrentar los desequilibrios financieros y recomponer el carcter tutelar
del Estado. Lo estatal, a final del siglo XX, signific menos capacidad poltica y ms
vulnerabilidad econmica. Reiteradamente el propio rgimen afirm: Un Estado
ms grande no es ms capaz. Un Estado ms propietario no es ms justo. Un Estado
de mayor tamao no necesariamente satisface sus responsabilidades con quien reconoce como su autor y destinatario de su accin: el pueblo".43
El discurso se transform para justificar la reorientacin de nuevas acciones del
Estado. La nueva retrica insisti sobre el inters de conservar los objetivos y mejorar la capacidad de los instrumentos. Cambiaba la estrategia pero no los propsitos.
La base legal que sustent la reforma tom como principio al espritu constitucional:
El Estado est diseado en la Constitucin en su Artculo 27, es una organizacin
reformadora de la sociedad, por eso concibi una Presidencia fuerte y un programa
de reformas sociales y econmicas.44
La reforma ratific el carcter rector del Estado. Supona el rechazo a la idea de
un Estado propietario y se conden el apego a un liberalismo radical. Se volvieron a
definir reas precisas para el funcionamiento del gobierno y las no concesionables a
particulares. Las libertades econmicas y la propiedad privada fueron garantizadas
en el discurso, se prohibieron monopolios y estancos en la libre competencia y se
marcaron mbitos para la propiedad exclusiva y no transferible de la nacin.
El contenido del Artculo 28 constitucional sirvi para la reforma al afirmar:
No constituirn monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las reas estratgicas a las que se refiere este precepto: acuacin de moneda,
correos, telgrafos, radiotelegrafa y la comunicacin va satlite; emisin de billetes
por medio de un solo banco, organismo descentralizado del Gobierno Federal; petrleo y los dems hidrocarburos; petroqumica bsica, minerales radioactivos y generacin de energa nuclear; electricidad, ferrocarriles y las actividades que
expresamente sealen las leyes que expida el Congreso de la Unin.45
La liberacin del comercio, las desregulacin de la economa y la privatizacin de empresas pblicas constituyeron tres aspectos claves de la reforma que se
43

44
45

Discurso del Presidente Carlos Salinas de Gortari en la Universidad de Brown, Providence, Rhode
Island, el 5 de octubre de 1989; puede verse tambin en su Primer Informe de Gobierno del 1 de noviembre del mismo ao.
Ibdem.
Op cit.

48

Captulo II El Estado y la liberacin de las telecomunicaciones en Mxico

inici en Mxico en la dcada de los ochenta y que contribuy a definir, a lo largo


de veinte aos, el perfil de las relaciones entre las actuales fuerzas estatales. A principios de la dcada de los ochenta la economa mexicana se encontraba prcticamente cerrada al comercio exterior. Por efecto del modelo de sustitucin de
importaciones, que Mxico haba sostenido desde la Segunda Guerra Mundial, las
compras del exterior se encontraban sujetas a grandes restricciones. La estructura de
proteccin inclua un amplio conjunto de permisos y controles arancelarios. Al mismo tiempo, prevalecan fuertes gravmenes, resultado de la emergencia para frenar
los rezagos fiscales provocados por los recurrentes ciclos inflacionarios de la poca.
La apertura del comercio inici entre 1983 y 1985. Se hizo de modo gradual
alcanzando profundizarse en los siguientes tres aos cuando Mxico se incorpor al
Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio, GATT, y al acordar ms tarde el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canad. Era de esperar que la
apertura perjudicara los intereses de los empresarios beneficiados hasta entonces
por el amparo del patrocinio del Estado tutelar.
No obstante, la liberacin no enfrent ninguna oposicin radical de relevancia, en especial, porque los empresarios no encontraron oportunidad para revertir el
proceso, tenindose que incorporar a las nuevas pautas de produccin y darse al beneficio que les ofreca el acceso de los insumos de las importaciones. El sector obrero tampoco opuso un frente contrario porque la mayora de los sindicatos se
mantuvieron bajo el control corporativizado del Estado.
Los instrumentos del viejo modelo de sustitucin de importaciones resultaron
limitados para hacer frente a la nueva realidad econmica en Mxico. La apertura
comercial se complement con medidas adicionales. Se procuraron programas especiales para la promocin de las exportaciones. Se busc crear instituciones y reglas acordes al rgimen de comercio abierto. El pas dej de ser una de las
economas ms cerradas para convertirse en una de las ms abiertas del mundo.
El reemplazo de las viejas normas con reglas menos rgidas encontr varios
obstculos. El sistema aduanero constitua un mbito vulnerable por el deterioro
acumulado de su operacin y los desrdenes administrativos de sus gerencias. Las
medidas antimonoplicas resultaron difciles de aplicarse por no contar con experiencia suficiente ni instancias especializadas. Los sectores econmicos ms dbiles
carecan de respaldos para responder a la apertura del mercado. En algunas reas
productivas la liberacin result crtica, sus efectos en el sector de los transportes
llev prcticamente a desarticular la administracin portuaria y a la aniquilacin del
sector ferrocarrilero.

a) Desregulacin comercial
Los procedimientos excesivos y los trmites innecesarios generalmente se traducen
en causas de irregularidades e inconformidad. Resultado del viejo modelo de sustitucin de importaciones, la economa mexicana se encontraba sobreregulada. El
antiguo sistema obedeca a los propsitos de proteger la economa interna, apoyar
el desarrollo de las empresas, asegurar el abasto bsico de bienes, mantener organi49

Estado y regulacin de la red en Mxico

zado el presupuesto pblico. A partir de la liberacin comercial y de los pactos contra la inflacin, se hizo evidente la innecesaria regulacin. Fueron los empresarios
los primeros en apoyar su eliminacin con el propsito de reducir su vulnerabilidad
en el mercado.
Para reordenar los procesos burocrticos se requiri suprimir pautas consideradas administrativamente innecesarias y funcionalmente obsoletas. Fue indispensable disminuir el tamao de la administracin, eliminar presiones sobre los altos
costos y reducir las ineficiencias acumuladas. La desregulacin se concentr en
atender el rezago de normas que controlaban la economa. Al mismo tiempo, se
busc simplificar el gran cmulo de procedimientos que complicaba el desempeo
de la administracin pblica.
La estrategia de desregulacin sigui lineamientos pragmticos. Tales como eliminar normas, reordenar los requerimientos de calidad, simplificar las reglas operativas de las comunicaciones y del transporte. Se busc dar prioridad a las actividades
en las que la desregulacin tendra un efecto inmediato intentando contener las prcticas monoplicas que resultaban perjudiciales a los grupos de menores ingresos.
La desregulacin obedeci a criterios econmicos sin que fueran incluidas
condiciones de seguridad. Lejos de acabar con los rezagos y reemplazar las deficiencias de las viejas reglas, paradjicamente el inters por hacer ms gil la economa ha ido construyendo otras que a la larga resultan ms complejas y cuestionables
como impulsores del desarrollo.

b) Privatizacin de empresas pblicas


Las empresas pblicas en Mxico tuvieron un origen diverso. Las primeras surgieron
de la disposicin constitucional de mantener el control estratgico de la economa.
Posteriormente otras nacieron de los intentos por rescatar compaas en quiebra
con el propsito de asegurar las fuentes de empleo y servir como proveedores para
el desarrollo econmico como el sistema ferroviario o el abasto elctrico. Durante el
modelo benefactor la expansin de las empresas pblicas fue vertiginosa. En Mxico, en el ao de 1970 existan 391 entidades pblicas. Hacia 1982 su nmero sumaba 1,155, operando algunas de ellas slo como fideicomisos sin ganancias
productivas. Aunque el nmero de organismos pblicos era cuantioso, la privatizacin en Mxico result mucho menor en comparacin con las realizadas en las ltimas dos dcadas en Europa y Estados Unidos.
De acuerdo con el Banco Mundial, se estim que ms de 80 pases se incorporaron a programas de desincorporacin de empresas nacionalizadas o entidades pblicas. Polonia y Alemania Oriental, donde los gobiernos mantenan el control
absoluto de la economa, llegaron a liquidar 8,000 organismos y desemplearon a
ms de 6 millones de trabajadores. En el caso de Mxico, la privatizacin afect una

50

Captulo II El Estado y la liberacin de las telecomunicaciones en Mxico

dcima parte de ese total. Era de esperar que las privatizaciones enfrentaran controversias y conflictos.46
En pases de Europa, debido al ahogo burocrtico y al centralismo poltico, la
desincorporacin result acorde con las exigencias de algunos grupos para mitigar
el intervensionismo en la economa. En Francia las privatizaciones influyeron en el
incremento de impuestos y en la disminucin de prestaciones sociales. Por un lado,
al venderse las empresas pblicas con mayor rentabilidad dejaron de ingresar recursos constantes, por lo que el gobierno francs se vio en dificultades para el pago de
su deuda. Por otro, la liquidacin de organismos en condiciones de banca rota oblig el pago de indemnizaciones por los despidos de empleados.47
En Mxico la privatizacin se realiz en distintas etapas. Entre 1983 a 1985 se
subast un gran nmero de pequeas entidades pblicas que reportaban ingresos limitados. En el periodo de 1986 a 1988 se pusieron a la venta empresas medianas
con utilidades significativas. A partir de 1988 se ofrecieron grandes compaas
como Mexicana de Aviacin, algunas de las ms importantes que conformaba el
sector minero y de siderurgia, as como la empresa de servicio telefnico y la banca
comercial.48 Para febrero de 1990, se declar la liquidacin de 891 entidades sumando 691 casos de su totalidad.49
46

47

48

49

Las crticas subrayaron que las privatizaciones son determinadas por organismos globales como el
Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial o la Comisin Europea, buscando el rpido reembolso de pagos de los pases deudores. Para acelerar los pagos, los organismos internacionales presionan a los pases para la venta de empresas y servicios rentables, las cuales en su momento son
oportunamente adquiridas por las grandes firmas transnacionales. En naciones del Tercer Mundo no
resulta tan complejo ejercer mayores presiones. A los dirigentes polticos se les sugiere la obtencin
de beneficios directos dentro de las empresas privatizadas, al mismo tiempo que se les obliga abrir
sus fronteras a los capitales extranjeros. Tales procedimientos fueron los puntos de discusin en la
Ronda de Uruguay determinados en las extensas negociaciones del GATT.
En Francia la privatizacin de Renault suprimi 83,596 empleos entre 1983 y 1993, lo que represent
cerca del 36% de plazas laborables. En Gran Bretaa entre 1978 y 1983, British Steel suprimi
105,000 de sus 186,000 empleos. British Leyland pas de 177,000 a 107,000 empleos, British Airways de 56,000 a 19,000.
El presidente Salinas de Gortari entonces afirmaba: En Mxico, el Estado privatiza, fusiona o liquida
empresas que no tienen un carcter estratgico para obtener recursos para sus programas sociales.
Desde 1989, son cerca de 40 las empresas privatizadas. Muchas de ellas eran una carga onerosa y
cuya operacin limitaba, de hecho, su funcin regulatoria sobre el mercado. Ms que ser instrumento
de justicia eran causa de la permanencia de injusticias y privilegios, como los que derivaban servidores pblicos y miembros de las lneas areas a travs de las cortesas y las preferencias. Otras, aunque
rentables, demandaban cantidades crecientes y muy considerables de recursos para continuar sindolo, y concentraban una atencin poltica que competa con los recursos y cuidado que demandan
las funciones bsicas del Estado, como fue el caso de Cananea, Telmex y las empresas siderrgicas.
Otras ms, producto de un desordenado y hasta irracional afn de ampliacin sin causa defendible,
simplemente, desaparecen o se enajenan, como fueron los hoteles y empresas de servicios. No es
sensato que para que muchas empresas pblicas no estratgicas fueran eficientes operaran totalmente como empresas privadas pero se les mantuviera en propiedad del Estado. El punto crucial es: las razones de la desincorporacin no son un mero problema financiero aunque esta razn est siempre
presente; no se trata de razones de eficiencia de las empresas o los empresarios pblicos, aunque en
ocasiones tambin estas razones estn presentes. La tesis es de poltica general: que el Estado cumpla
con sus responsabilidades constitucionales y sus compromisos sociales fundamentales. En Reformando al Estado, publicado en Nexos, No. 148, p: 27-32.
Entre los principales compradores de empresas paraestatales que report la Secretara de Hacienda se
encuentran: Carlos Slim, del Grupo Carso, adquiri Telmex, Minera Lampazos, Qumica Fluor, Planta Desvenadora Lzaro Crdenas. Enrique Molina, dueo del Consorcio Industrial Escorpin que tie-

51

Estado y regulacin de la red en Mxico

La privatizacin continu procedimientos semejantes. En la fase de diagnstico se examinaron los valores contables y mercantiles de las empresas susceptibles
de ponerse en venta. Decidida la privatizacin, el Secretario de Hacienda y Crdito
Pblico fue nombrado Presidente del Consejo de Administracin de la empresa,
sustituyendo al Secretario sectorial correspondiente. Al mismo tiempo, la responsabilidad directa de la privatizacin se asignaba a un banco comercial con el propsito de resistir las presiones internas del organismo en venta.
En la siguiente etapa, se ajustaban los precios de los productos de las empresas
de acuerdo a los resultados de los valores de la oferta. Los subsidios eran retirados,
procurando anticiparse a los problemas de ndole contractual con proveedores,
clientes y representantes de los sindicatos. La licitacin se haca pblica y despus
se efectuaban los concursos de subastas para adjudicar al postor ms slido que garantizara el total de la adquisicin.
El programa de privatizacin en Mxico tuvo un marco de relativas dificultades. En general, prevalecieron problemas para consolidar la estabilizacin econmica. El retorno de capitales nacionales al pas result extremadamente lento, la
complejidad de la renegociacin de la deuda externa retardaba el ingreso de la inversin extranjera. La privatizacin se convirti en un proceso ms de la transicin
de una economa planificada a una economa de mercado. No exista un gran nmero de empresarios nacionales con recursos suficientes para adquisiciones de esa
magnitud. Al retirarse el gobierno de las gerencias cambiaba drsticamente la operacin de los organismos, creando periodos de incertidumbre y desconcierto que
perjudicaban directamente al proceso de liquidacin.
Se estim que el control de las empresas pblicas debera transferirse antes de
formar resistencias y antagonismos con los grupos involucrados. A pesar de que en
Mxico el valor contable de las empresas se increment, en muchos casos los procesos resultaron poco transparentes ante la opinin pblica.50 Ms que enfrentamientos, los distintos conflictos obedecieron a errores en los procedimientos de
liquidacin. En algunas casos el gobierno pudo participar manteniendo acciones de
las empresas con precios preferenciales. Sin embargo, eso no sucedi porque se tema arriesgar la venta al generar desconfianza entre los nuevos administradores por
los elevados precios de compra.
El gobierno mexicano tuvo la oportunidad de aprovechar la experiencia de las
privatizaciones en Chile. La privatizacin chilena se realiz como un programa de

50

ne la franquicia de Pepsi ms grande del mundo, adquiri Ingenios Calipam y Plan de San Luis.
Gerardo de Prevolsin, del Grupo ICARO, compr Aeromxico. Pablo Brener, representante del Grupo Xabre, se benefici de Mexicana de Aviacin. Carlos Hank Rohn, del Grupo Hermes, adquiri
Estructuras de Acero. Raymundo Gmez Flores, del Consorcio G, compr el Grupo DINA, autobuses, camiones, motores y plsticos automotrices. Gilberto Borja Navarrete, miembro del Grupo ICA,
obtuvo Manufacturas Metlicas Pesadas. Jaime Woldenberg logr Tubacero. Jorge Larrea, del Grupo
Minero Mxico, adquiri Cananea. Alejandro Garza Lagera, de Grupo La Moderna, consigui Tabacos Aztecas. Abelardo Garca Arce, del Consorcio Aga, adquiri la Compaa Azucarera de Los Mochis; y Alberto Bailleres, del Grupo Peoles, obtuvo la Unidad Industrial Torren.
Poco antes de que se alcanzara un acuerdo para el pago de la deuda externa con los acreedores internacionales, la compaa de aviacin ms grande de Mxico fue licitada sin que se presentara ninguna
oferta. Dos semanas despus se registraron ocho ofertas por encima del precio mnimo.

52

Captulo II El Estado y la liberacin de las telecomunicaciones en Mxico

austeridad frente a la escasez de recursos, altas tasas de inters y bajos precios de las
acciones. La segunda etapa del programa chileno mejor. Se procur distribuir la
propiedad de modo equitativo y escoger a los compradores en forma cuidadosa. A
pesar de que las empresas seguan operando en medio de grande regulaciones, no
existi un programa global definido, ni el gobierno logr explicar con claridad el
uso que dara a los nuevos recursos.
En Mxico la privatizacin continu su curso lejos de advertir errores semejantes en las privatizaciones chilenas. No todas las empresas resultaron susceptibles
para venderse, por lo que se decidi liquidarlas. Se impuso la quiebra formal como
el procedimiento ms efectivo para desmantelar una empresa por encima de cualquier intento de reestructuracin. Se prefiri ahorrar recursos y dejar en las manos
de los nuevos propietarios la renovacin de la infraestructura vendida. La oferta a
sindicatos o cooperativas result una experiencia heterognea. En los casos de mayor xito, los trabajadores contrataron a especialistas en la compra de firmas estatales. Las dificultades ms graves que enfrentaron los grupos obreros fue la falta de
financiamiento, la distorsin de las polticas de venta y el poco respaldo del gobierno para brindarles subsidios.
La privatizacin incluy algunos medios de comunicacin que mantena el gobierno bajo su control. Se dispuso la venta del peridico El Nacional, la Productora
e Importadora de Papel encargada de distribuir papel para peridicos y revistas, el
sistema de televisin Imevision, estaciones locales de radio, las administradoras cinematogrficas y ms tarde el sistema satelital mexicano. Estas empresas, en manos
del Estado, cumplan tareas de difusin y reforzaban las polticas oficiales. Con su
desincorporacin dejaron de ser instrumentos de legitimidad para transformarse en
recursos altamente rentables de los grandes monopolios.
La liberacin oblig a los industriales mexicanos replantear sus estrategias bajo
la presin de la competencia externa. Ello tambin transform los rasgos que caracterizaron al Estado como institucin interventora. Entre el Estado benefactor y el que
le ha sustituido, llamado comnmente Estado liberal o regulador, se muestran diferencias claras. El Estado se desempeaba como gran propietario y prestador de servicios, ahora es menos poseedor y ms consumidor. El gobierno concentraba
funciones y atenda responsabilidades casi ilimitadas, hoy delega obligaciones y
modera sus apoyos a proyectos de asistencia. Mientras que el Estado intervena directamente en casi todos los asuntos como gran benefactor, ahora se reconoce
como rbitro y agente desincorporado.
En el pasado el poder apareca de manera directa y sus acciones apuntaban a la
obtencin de legitimidad o consenso; en contraste, ahora el poder se ordena de
acuerdo a las preferencias de la percepcin inmediata que le ofrecen las estadsticas
y las encuestas. En su momento el Estado encauzaba el inters de las agrupaciones
sociales, tan slo hoy reclama la tarea de conciliar necesidades y demandas. La autoridad era unvoca y vertical, ahora es heterognea y su composicin se dispersa
entre los distintos niveles de gobierno. Durante el predominio del Estado benefactor
todas las fuerzas quedaban sujetas y los poderes intermedios se subordinaban a fa53

Estado y regulacin de la red en Mxico

vor de la centralidad, en cambio, hoy el poder poltico se inclina ms al servicio de


los poderes econmicos.

2. Reorganizacin mundial de las telecomunicaciones


Despus de la Segunda Guerra Mundial y poco antes de la dcada de los ochenta,
las telecomunicaciones se mantuvieron bajo el control exclusivo de los gobiernos.
Durante ese periodo la tecnologa brindaba escasos servicios dentro de una cobertura limitada y su operacin era fuertemente regulada por considerarse estratgica
para la seguridad de las naciones. La forma de emplear las telecomunicaciones
cambi. Ahora son vistas como un factor de produccin en un contexto de integracin tecnolgica. De acuerdo a los volmenes de venta de servicios, a las inversiones que absorben y al nmero de conexiones que generan, las telecomunicaciones
se destacan entre los sectores de mayor crecimiento. Esta nueva orientacin result
propicia gracias a la reestructuracin del Estado y a los cambios que la tecnologa ha
impulsado en ms de 80 pases en los ltimos veinte aos.
Empresarios de Estados Unidos, Europa y Oriente, desde entonces, replantearon las pautas de la competencia convencional y se encaminaron a la bsqueda de
nuevos terrenos de crecimiento. En el campo de las comunicaciones encontraron
mercados ms provechosos a partir de la adquisicin de empresas y concesiones de
servicios que en el pasado eran exclusivas de las instituciones pblicas. La transicin del Estado benefactor, la nueva competencia comercial y la confluencia tecnolgica han marcado cambios constantes. Las principales tendencias se han dirigido
hacia la apertura del comercio de equipo de telecomunicaciones y el retiro del Estado como proveedor de servicios para concentrarse en tareas de regulacin. Sin duda
el punto ms relevante ha sido la profundidad que han alcanzado las privatizaciones de las empresas estatales de servicio telefnico. A partir de entonces se han producido un gran nmero de adquisiciones, fusiones, alianzas, en busca de empresas
y servicios rentables.

a) La experiencia europea y norteamericana


En Europa la privatizacin de las empresas pblicas de telecomunicaciones fue
acordada por las grandes multinacionales, la Comisin Europea y los representantes
de los gobiernos europeos. El proceso inici el 15 de enero de 1979 en Bruselas. Dirigentes de las grandes empresas en informtica discutieron con el Comisario europeo para la industria, Etienne Davignon, buscando frenar el avance de las
compaas norteamericanas y japonesas sobre el control de las telecomunicaciones
en el mercado Europeo.
Un ao despus, el 20 de junio de 1980, la Comisin Europea estableci el
plan La transparencia de las relaciones financieras entre los estados miembros y las
empresas pblicas. Se trataba de una interpretacin del Prrafo 3 del Artculo 90
del Tratado de Roma, que algunos consideraron inadecuada o inoportuna, por lo
que Francia, Inglaterra, Italia e Irlanda pidieron a la Corte de Justicia Europea anularlo en septiembre de ese ao.
54

Captulo II El Estado y la liberacin de las telecomunicaciones en Mxico

Despus de reuniones en Suecia y Blgica, los industriales ms importantes de


Europa decidieron crear su propia organizacin en Pars con el aval del Comisionado europeo para la industria. Dos meses despus, en Amsterdam, ratificaron sus objetivos para desregular los mercados de alta tecnologa y crear un gran mercado
europeo. En septiembre de 1983 la Comisin Europea adopt la recomendacin del
Consejo Europeo, propuesta por el grupo de empresarios en torno a un amplio programa de privatizacin de telecomunicaciones.
Las negociaciones se prolongaron por ms de dos aos. Las autoridades y los
consorcios opositores enfrentaron distintos proyectos. Jacques Delors, Presidente de
la Comisin Europea, present ante el Parlamento Europeo la iniciativa para crear
un gran mercado. Por su parte Wisse Dekker, dirigente de la multinacional Philips,
defini el plan Europa 1990 que prevea la apertura total de las fronteras en un periodo de cinco aos. La condicin de los empresarios fue que, en caso de rechazar
la creacin del gran mercado, los industriales destinaran sus inversiones fuera de
Europa. Presionados los consorcios en 1986 publicaron su demanda Clearing the Lines (Aclarando las lneas), en la que se exiga la salida del sector pblico fuera de las
telecomunicaciones y la disposicin de realizar campaas de propaganda en favor
de la desregulacin del sector.
En septiembre del mismo ao Blgica, Espaa e Italia se opusieron a esa postura, mientras que Francia hizo lo mismo en diciembre. El 17 de febrero de 1992 la
Corte de Justicia de Luxemburgo rechaz la anulacin de la directiva. Para entonces, los Estados de la Comunidad Econmica Europea firmaron el Tratado de Maastricht, cuyo Artculo 129-B otorg pleno poder a la Comisin Europea para
privatizar las telecomunicaciones. Las grandes multinacionales europeas ganaron la
primera batalla.
Despus de las presiones para iniciar los procesos de privatizacin, el siguiente
paso fue la desregulacin de las telecomunicaciones. El 26 de marzo de 1994, la
Comisin Europea recibi de los consorcios, la propuesta conocida como Europa y
la sociedad de la informacin planetaria. El informe solicitaba la eliminacin de reglas a los sistemas de comunicacin. El acuerdo fue adoptado por la Comisin considerando la apertura de la competencia para las redes telefnicas, ferrocarriles,
distribucin de agua, gas, electricidad y teledistribucin. A partir de entonces Europa enfrent una intensa competencia de tarifas, la reestructuracin de empresas y el
despido de trabajadores que no lograron incorporarse a los nuevos procesos tecnolgicos de trabajo.
Por su parte, Estados Unidos ha marcado las principales influencias del desarrollo tcnico y ha propiciado importantes disposiciones para regular las telecomunicaciones. No es casual que la ley norteamericana en la materia, aprobada en febrero de
1996, sirviera de referencia para convenir el acuerdo de servicios bsicos de telecomunicaciones de la Organizacin Mundial del Comercio en febrero de 1997.
Esta influencia tambin ha estado marcada dentro de la regin. Las telecomunicaciones en Estados Unidos, Canad y Mxico comparten procesos similares para
normas de regulacin tecnolgica. En Canad y Mxico las telecomunicaciones de55

Estado y regulacin de la red en Mxico

jaron de ser entidades pblicas para constituirse en concesiones privadas. En los tres
pases la competencia enfrenta a las empresas prestadoras de servicios y de acceso
telefnico universal.
Se ha convenido, al mismo tiempo, que la regulacin y el establecimiento de
agencias gubernamentales especializadas constituye un factor relevante para la
nueva estructura de las telecomunicaciones. Canad en 1993 emiti una nueva ley
que sustituy a la Railway Act vigente desde 1906. Mxico en 1995 por primera vez
promulg una ley para el sector. En Estados Unidos, despus de veinte aos de discusiones y ajustes, a principios de 1996 el Presidente Clinton firm la Ley de Telecomunicaciones.

b) Las telecomunicaciones en Mxico


Los antecedentes de la legislacin mexicana en materia de comunicacin electrnica estn relacionados a la industria de la radio y la televisin. La incipiente tecnologa y la ausencia de inversiones dificultaron por largo tiempo el desarrollo de las
telecomunicaciones. La primera norma en Mxico fue la Ley de Comunicaciones
Elctricas promulgada en 1926, la cual determinaba los requerimientos para obtener concesiones de emisiones radiofnicas, as como las restricciones a la participacin de extranjeros en el ramo.
Durante el periodo del Presidente Lzaro Crdenas se mantuvo una radiodifusin comercial basada en la iniciativa de consorcios privados segn el Reglamento
de las Estaciones Radioelctricas Comerciales, Culturales y de Experimentacin
Cientfica y de Aficionados, emitido en diciembre de 1936 y que actualiz las disposiciones de la Ley de Vas Generales de Comunicacin. Veinte aos despus se instal la televisin privada en Mxico y creci rpidamente a lo largo del territorio
nacional, desempeando una importante actividad de comercializacin.
Las etapas posteriores representan momentos de enfrentamientos y conciliaciones entre gobierno y empresarios. Fernndez Christlieb resume lo que ha sido
esta continua relacin: En 1959 el Estado se propone legislar por primera vez sobre
el contenido de la programacin radiofnica y televisiva, y participar directamente
como emisor en los medios audiovisuales. Lo primero resulta a la entera satisfaccin
de los concesionarios, ya que la Ley Federal de Radio y Televisin promulgada en
1960 da todo tipo de facilidades para continuar con la trayectoria comercial establecida en 1930. En esta ocasin los empresarios logran modificar, mediante presiones
al Senado, el proyecto inicial que restringa la difusin de anuncios publicitarios.
Respecto a la participacin estatal en los medios el Estado adquiere, segn el Artculo 59 de la ley vigente, la oportunidad de utilizar treinta minutos diarios en cada uno
de los canales y estaciones comerciales.51
Ms tarde, a principios de la dcada de los setenta se anunci la elaboracin
de la Ley Federal de Radio y Televisin para modificar el rgimen de concesiones.
Con ello se profundizaron las discrepancias entre concesionarios y autoridades fe51

En Ftima Fernndez Christlieb, en El derecho a la informacin y los medios de difusin masiva, p: 340.

56

Captulo II El Estado y la liberacin de las telecomunicaciones en Mxico

derales, lo que dio como resultado la compra del Canal 13 de televisin por parte
del gobierno y el establecimiento de la Subsecretara de Radiodifusin encargada de
los asuntos de medios audiovisuales. La resistencia de los empresarios evit que la
ley se expidiera y, en 1973 se propuso el Reglamento a la Ley Federal de Radio y Televisin favoreciendo a los intereses corporativos sobre los medios de difusin.
A pesar de estos antecedentes y del carcter prioritario que han tenido la radio
y la televisin, es difcil que la normatividad haya considerado el intercambio electrnico de datos. Tales normas muy poco pudieron servir para aplicarse a los procesos de enlace satelital o de telefona digital que actualmente vinculan las redes de
comunicacin en Mxico. De acuerdo a la reforma del Estado mexicano y a la liberacin de la economa, se puede observar que hasta la mitad de la dcada de los noventa se lleg a conocer una ley propiamente explcita para los sistemas de
telecomunicacin.

3. Liberacin de las telecomunicaciones en Mxico


En Mxico el proceso de desregulacin y privatizacin de las telecomunicaciones
inici desde finales de los ochenta y atendi a tres razones: el profundo rezago en la
infraestructura y en los servicios del sector; las nuevas tendencias tecnolgicas y la
reorganizacin que las telecomunicaciones experimentaban en Estados Unidos y en
Europa; el cambio de modelo de desarrollo econmico puesto en marcha por el gobierno de la Repblica.52
A diferencia de Europa y de Estados Unidos, Mxico no contaba con un sector
industrial especialmente dedicado a generar su propia infraestructura de telecomunicaciones. Los insumos se obtenan de la importacin de tecnologa; mientras que
los usos comerciales estaban dirigidos principalmente a la radiodifusin, la televisin y la telefona. Por su parte, la operacin del sistema la concentraba la Secretara
de Comunicaciones y Transportes, y los criterios generales quedaban sujetos al juicio del ejecutivo en turno conforme a las confrontaciones de cada sexenio con los
empresarios.
Para reestructurar el sistema de telecomunicaciones el gobierno mexicano no
sigui los criterios propios del sector, sino las pautas que determin la privatizacin
y las oportunidades que el mercado impuso. Primero, se liber el comercio de equipo terminal en noviembre de 1988, al tiempo de separar las funciones de regulacin
y operacin con el establecimiento de Telecomunicaciones de Mxico en 1989.
Ms tarde, la ausencia de normas permiti traspasar la empresa Telfonos de Mxico (TELMEX) para convertirla en monopolio privado sin la supervisin del Congreso
de la Unin.53
Hasta cinco aos despus se expidi una ley especial para el sector dejando de
considerar las implicaciones del desarrollo futuro de esta tecnologa. Sobre esa nor52
53

En Adrin E. Gonzlez, Amar Gupta y Sawan Deshpande, Telecommunications in Mxico, en Telecommunications Policy, p: 353.
En Ana Luz Ruelas, Mxico y Estados Unidos en la revolucin mundial de las telecomunicaciones, p:
1-310.

57

Estado y regulacin de la red en Mxico

ma se cre la Comisin Federal de Telecomunicaciones, COFETEL, como rgano


regulador pero sin suficientes atribuciones para resolver los conflictos del sector. Finalmente se puso a la venta el sistema de satlites mexicanos manteniendo una permanente crisis financiera.54

a) Cambio de estrategia corporativa y privatizacin de TELMEX


La privatizacin de TELMEX se realiz en medio de continuas irregularidades. En la
asignacin de concesiones para la venta de empresas pblicas, llama la atencin la
prontitud con que se llev a cabo. Surgieron dudas sobre la participacin de un reducido equipo de funcionarios que trabajaron en su preparacin, asimismo result
cuestionable la discrecionalidad con que se manej la decisin de privatizar una
empresa que mantena amplios mrgenes de rentabilidad.
Debido a las continuas devaluaciones de la moneda nacional y a la persistente
inestabilidad, producto de las crisis inflacionarias a finales de los ochenta, una gran
cantidad de capitales nacionales haba abandonado el pas. Mxico se vio obligado
a ajustar su economa para salir de su prolongado estancamiento. El proyecto requiri del apoyo de los industriales mexicanos y de la alianza con capitales extranjeros.
El gobierno se preparaba para resistir la fuerte competencia de inversiones externas
que llegaran debido a la apertura del mercado como efecto del Tratado de Libre
Comercio con Amrica del Norte. La necesidad de una economa slida haca indispensable una clase de empresarios nacionales fortalecidos.
La poltica econmica del presidente Salinas de Gortari orient la venta de las
grandes compaas paraestatales a empresarios locales. La medida esperaba asegurar la administracin de las empresas en manos mexicanas, a la vez, motivar el retorno de los capitales fugados. Por su parte, los empresarios deberan concentrarse en
obtener el respaldo de los mercados de Nueva York y Londres para financiar la sustitucin de sus depsitos hechos durante los aos anteriores.
La propuesta fue reorganizar las grandes propiedades tradicionales para hacerlas entidades menos verticales y ms flexibles buscando tener mayor capacidad de
operacin frente a la intensa competencia del mercado abierto. Las empresas no deberan seguir el modelo de crecimiento estadounidense, sino las tendencias corporativas de oriente. Se requeran constituir entidades medianas, menos centralizadas,
con productos ms diversificados y una organizacin ms eficiente.
En caso de crisis esta nueva organizacin de empresa podra sacrificar las unidades ms vulnerables sin exponer por completo a los corporativos. Sin embargo, la
frmula de fragmentar la propiedad con base en los valores accionarios era una experiencia inusual en Mxico y una medida difcil de adoptar, porque las grandes familias estaban acostumbradas a ser dueas de las compaas en su totalidad. La
diversidad exigida a la estructura corporativa no se reflejara en su propiedad ni en

54

Se puede consultar Ana Luz Ruelas, Estados Unidos y Mxico en la nueva etapa de regulacin de las
telecomunicaciones, en Dilemas estadounidenses en los noventa: Impacto sobre Mxico, pp:
131-154.

58

Captulo II El Estado y la liberacin de las telecomunicaciones en Mxico

su control. La propiedad de las empresas se fue concentrando de modo ms notorio


en las manos de sus nuevos dueos durante los siguientes sexenios.
La estrategia busc conformar empresas dirigidas por empresarios nacionales
con apoyo de la inversin fornea a la que se le concedi una participacin minoritaria. Con ello se aseguraba el control del financiamiento externo. Stephen Baker escribi en 1991: Para mitigar los ataques polticos y ganar apoyo a las privatizaciones,
Salinas ha limitado la participacin extranjera a una minora de acciones en casi todas
las compaas. Lo que es ms, en un intento de fragmentar el capital, ha establecido
un lmite del 10% a las acciones personales en los bancos. Estos dos lmites se amoldan bien con el ala nacionalista de su partido. Pero, de hecho, favorecen a los ms ricos. Antes que nada, los extranjeros quedan reducidos a intereses minoritarios dentro
de la propiedad bancaria de cualquier grupo inversionista mexicano. Y, al limitar al
10% la participacin individual en los bancos, el gobierno permite a los ricos comprar el control sin tener que adquirir el 51% de las acciones, y as libera millones para
otras inversiones.55
La privatizacin de Telmex continu ese patrn. El gobierno dividi la enorme
empresa telefnica en acciones medianas y minoritarias para venderse a un inversionista mexicano. Eso permiti al nuevo propietario mantener el control efectivo
con slo el 5% de las acciones representndole un desembolso aproximado de 400
millones de dlares. Los socios extranjeros que apoyaron la compra fueron Southwestern Bell y France Telecom. Ms tarde, el gobierno vendi las acciones restantes
en el mercado mexicano y coloc una oferta de 2,000 millones de dlares de acciones en los mercados de valores extranjeros.
El proceso de liquidacin de la telefnica mexicana concluy el domingo 10
de diciembre de 1990 cuando la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico anunci
que Telmex haba sido vendida al Grupo Carso. Al siguiente da en el Diario Oficial
de la Federacin apareci la Modificacin al Ttulo de Concesin de Telfonos de
Mxico, S.A. de C. V, que aseguraba a sus nuevos propietarios la prestacin del servicio telefnico durante cincuenta y un aos. Los seis primeros aos quedaron en
condiciones de exclusividad a pesar de que los monopolios privados estn prohibidos por el Artculo 28 de la Constitucin.
En la desincorporacin el gobierno no hizo caso de formas ni procedimientos
para modificar la Ley de Vas Generales de Comunicacin. Se cuestion que mediante el pago de 442.8 millones de dlares, Carso pudo conseguir el control de Telmex, cuyo valor oficial haba sido calculado en ms 7,000 millones de dlares. Una
tercera objecin critic la venta de la empresa que reportaba uno de los mrgenes
de mayor rentabilidad en el pas.
El proceso dio inicio en marzo de 1989 cuando el secretario de Comunicaciones
y Transportes, Andrs Caso Lombardo, propuso a la Comisin Intersecretarial de Gasto y Financiamiento, CIGF, la desincorporacin de Telmex. En septiembre de ese mismo ao, el presidente de la Repblica anunci la decisin de vender la parte

55

En Business Week, No. 769- 01, del 29 de julio de 1991.

59

Estado y regulacin de la red en Mxico

mayoritaria de la empresa. Las dudas se multiplicaron a partir del desconocimiento de


los criterios para determinar su carcter prioritario y de quines podran adquirirla.56
Los pasos que deberan darse para la venta se establecieron en el documento
Procedimiento para la enajenacin a ttulo oneroso, en favor de los sectores social o
privado, de los ttulos representativos del capital social o de la participacin que en
el mismo tengan el gobierno federal o alguna entidad paraestatal, tratndose de participacin estatal mayoritaria, elaborado por la CIGF y expedido el 12 de septiembre
de 1990.
El presidente Salinas se reuni en agosto de 1989 con el gabinete econmico
para estudiar la propuesta de liquidacin de la telefnica elaborada por Comunicaciones y Transportes. Sin embargo, el presidente se adelant al dictamen de sus colaboradores al enterarse que algunos no coincidan con el acuerdo. Segn un oficio
del 13 de diciembre de 1989 de su secretario tcnico, Bernardo Gmez Palacio, la
CIGF dictamin favorablemente la venta de Telmex, quedando 49 das retardadas
las firmas de los titulares Pedro Aspe, Andrs Caso, Ernesto Zedillo, Arsenio Farell,
Miguel Mancera.
El 30 de enero, Ernesto Zedillo, entonces titular de la Secretara de Programacin
y Presupuesto, SPP, envi un oficio a Pedro Aspe autorizando el proceso de desincorporacin y le peda ordenar la designacin de la sociedad nacional de crdito: por
conducto de la cual habr de llevarse a cabo la enajenacin de la participacin estatal
en el capital social de Telmex. Sin embargo, la CIGF se adelant y desde el 15 de
enero ya haba designado al Banco Internacional, por sugerencia de Pedro Aspe y con
el consentimiento de Andrs Caso. El cargo de presidente del Consejo de Administracin del Banco Internacional lo desempe Guillermo Ortiz Martnez.
Para el 31 de enero la CIGF decidi analizar la situacin de los 18 organismos
filiales que pertenecan a Telmex. El anlisis se realiz durante doce das, dictaminando que la venta inclua las 18 filiales de la empresa, las cuales no constituan importes extras en la operacin. El 9 de agosto se reuni nuevamente la CIGF para
examinar los avances de la venta de Telmex y sus miembros acordaron:
Pedir a la SPP asignar el precio de la Red Nacional de Microondas para su venta a Telmex.
Formar un grupo de trabajo encabezado por el titular de la Secretara del Trabajo y Previsin Social, los directores jurdicos de la SCT, la SECOGEF, los
equivalentes del Banco de Mxico y del Banco Internacional, para definir si el
nuevo ttulo de concesin se puede considerar como una prrroga al ttulo vigente y, por lo tanto, no tener la necesidad de publicarlo, y la fecha en que ste
deber entrar en vigor".
Ordenar que no se permita competencia a la empresa por seis aos en larga
distancia nacional y en larga distancia internacional.

56

En Rafael Rodrguez Castaeda, Operacin Telmex, donde hace una cronologa del Libro Blanco de
la venta de Telmex. Existe una resea previa en Proceso No. 0985-04.

60

Captulo II El Estado y la liberacin de las telecomunicaciones en Mxico

Tomar conocimiento de que fueron aprobados el ttulo de concesin y la resolucin acerca de las caractersticas que deber tener el programa de venta de
las acciones de Telmex en los mercados internacionales de capital.
El 15 de noviembre de 1990 el Banco Internacional recibi las posturas de los
posibles compradores que previamente aprobaron los requisitos para la adquisicin. La disputa se resolvi entre tres ofertas.
1. Grupo Acciones y Valores, Accival, representado por Roberto Hernndez Ramrez, junto con Controladora Mextel, Accitel de Mxico, Telefnica de Mxico, GTE Mexican Telephone Inc. Ofrecieron pagar 0.78 centavos de dlar por
accin AA, con importe de 1,687.2 millones de dlares, por los 2,163 millones 40,972 acciones, ms la opcin de compra de 5.1% de acciones L.
2. Grupo Carso, representado por Carlos Slim Hel, Jaime Chico Pardo, Jos
Antonio Prez Simn, Jaime Escoto Cano y Sergio F. Medina Noriega, en sociedad con Seguros de Mxico, un grupo de inversionistas mexicanos minoritarios, Southwestern Bell International Holding Co., y France Cable et Radio.
Ofrecieron 0.80 centavos de dlar por accin, por un total de 2,163 millones
40,972 acciones AA, ms la opcin de compra de 5.1% de las acciones L.
El precio total ofrecido fue de 1,734 millones de dlares, y para incrementar el
valor de la postura se ofrecieron 23.6 millones de dlares ms en dividendos
futuros de la propia empresa.
3. Grupo Gentor, encabezado por Humberto Acosta Campillo y Salvador Bentez
Lozano, quienes ofrecieron comprar nicamente 1,103 millones 151,000 acciones AA, a un precio de 0.63 centavos de dlar por accin e importe de 700 millones de dlares, ms la opcin de compra de 5.1% de acciones serie L.
De acuerdo con el Esquema de Desincorporacin que fij las normas para elegir al ganador del concurso, el monto nicamente sera determinante cuando la postura mayor superara en ms del 3% a la siguiente oferta. En caso de que la diferencia
entre las dos principales ofertas fuera menor a dicho porcentaje, Telmex sera vendida al grupo que presentara la mejor propuesta de mejoramiento tecnolgico y administrativo de la empresa.
Al momento de las ofertas, la propuesta del grupo Carso era 2.8% mayor que la
de Accival. Como Carso no deseaba verse derrotado por el programa de mejoras de
su competencia, ofreci pagar 70,000 millones de viejos pesos. Esa cantidad adicional permiti que la diferencia frente a Accival pasara de 2.8% a 4.2%, asegurando la
ventaja de la propuesta de Slim. Al final la oferta de Carso fue aprobada aceptando
que una parte de la compra fuera pagada a plazos de cinco aos, con las propias ganancias que los nuevos dueos obtendran de Telmex bajo su posicin.
En julio de 1991 la revista Business Week anotaba: Para preparar el libre comercio, Salinas se vuelve a sus amigos de la infancia. Les pide que jueguen un papel
importante comprando grandes partes de las compaas paraestatales, desde bancos comerciales hasta fbricas de acero. Esto asegura que la administracin quede
en manos mexicanas y recupere miles de millones de capital fugado [...] Salinas reconoce que las recompensas pueden ser enormes para los ganadores mexicanos: un

61

Estado y regulacin de la red en Mxico

pie en la economa estadounidense de 5.5 billones de dlares. Uno de esos ganadores es Carlos Slim, de 51 aos, un corpulento financiero mexicano-libans que hizo
una fortuna con el mercado de valores en los ochenta. Despus, en diciembre pasado, atrap una mina de oro en comunicaciones al lograr una participacin mayoritaria del monopolio telefnico Telmex [...] Todo este manipuleo est poniendo a
Salinas bajo un reflector incmodo. Rumores y alegatos de amiguismo rondan por
todo el proceso de privatizacin. En respuesta, el gobierno hace lo imposible por
crear una imagen de imparcialidad.57

b) El Grupo Carso
El Grupo Carso es propietario de empresas mineras, hoteleras, de cigarros, conductores de cobre, telecomunicaciones, papel, partes automotrices y restaurantes, dulces, pisos, recubrimientos de cermica, productos qumicos y servicios financieros.
Su estrategia de negocios tiene como base adquirir participaciones accionarias
controladoras en compaas subvaluadas y administrarlas para maximizar su crecimiento y su valor a largo plazo. Por esa va se ha hecho propietario de casi todas
sus empresas, con excepcin de los paquetes accionarios de Telfonos de Mxico
con un 5.3% que le permite el control de la direccin. De los bancos posee pequeos porcentajes en Banamex, Bancomer y los que entonces fueron Internacional,
Serfin, Comermex y Somex.
El Grupo Carso est conformado por Cigarros La Tabacalera Mexicana, dedicada a la manufactura de Marlboro, Benson & Hedges, Baronet, Commander, Dalton, Elegantes, Delicados, Faros, Parliaments, Phillips Morris, Virginia Slims,
Cambridge, Merit y Saratoga. La firma Sanborns Hermanos, opera una cadena de
ms de 51 tiendas y servicios de restaurante; adems controla ms de 30 restaurantes Dennys. Industrias Nacobre es uno de los fabricantes de productos de cobre y
aleaciones ms grande de Latinoamrica; produce para la construccin, la industria
automotriz, refrigeracin, electricidad, electrnica y generacin de energa elctrica. A su vez, Nacobre fabrica y comercializa las llantas Euskadi, Goodrich y tambin las bicicletas Bimex.
Dentro de las sociedades subsidiarias del grupo Carso estn: Empresas Frisco,
que controla otras cinco compaas mineras dedicadas a la extraccin de cobre,
plata, plomo y zinc. Es productor de cido fluorhdrico y sulfrico, indispensable en
la elaboracin de gasolinas, fluorocarburos refrigerantes, bulbos fluorescentes, aluminio, acero inoxidable, explosivos y fertilizantes. Loreto y Pea Pobre, fabrica papel, es lder en el sector de toallas desechables, papel higinico, servilletas y
pauelos faciales. Porcelanite elabora y comercializa materiales para pisos y es el
tercer productor ms grande de losetas de barro en el pas.
Nacional de Dulces fabrica chocolates y dulces duros; distribuye chocolates
Herseys y dulces Luxus. Por su parte, Artes Grficas Unidas elabora empaques laminados y flexibles para las productoras de alimentos. Entre sus principales clientes es57

En Business Week, Op cit.

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Captulo II El Estado y la liberacin de las telecomunicaciones en Mxico

tn Adams, Nestl, Richardson Vicks, Productos de Maz y Anderson Clayton. Los


empaques en que se venden los productos de Bimbo son fabricados por Agusa. Galas fabrica y vende papel para envolturas y etiquetas de consumo y regalos. En materia de servicios financieros, Carso posee la casa de bolsa Inbursa, Seguros de
Mxico. En hotelera, Carso es propietario de la cadena Real Turismo, adquirida por
Inmuebles Cantabria del grupo que opera los hoteles Calinda.
Sin duda la empresa ms importante de Carso es Telfonos de Mxico. Destaca
en el primer lugar entre las que cotizan en la Bolsa Mexicana de Valores, es la tercera de todas las del pas en cuanto a activos totales. Ocupa el 18 frente a los sistemas
telefnicos de todo el mundo y brinda empleo a ms de 47,000 trabajadores. El diseo de Carso es obra de Carlos Slim Hel. En las primeras dcadas del siglo XX su familia de origen rabe, dedicada al comercio, encontr en Mxico oportunidades de
crecimiento. Carlos Slim es hijo de Julin Slim, inmigrante libans quien comenz
como propietario de La Estrella de Oriente ubicada en la antigua plaza del Volador,
donde hoy se encuentra el edificio de la Suprema Corte de Justicia.
Mercedes Pez Oropeza, en su estudio Los libaneses en Mxico: asimilacin
de un grupo tnico, comenta los pormenores que vivi esa generacin. Algunos de
ellos se asentaron en Yucatn, Distrito Federal, Veracruz, Puebla y Coahuila. De ella
han sobresalido cientficos como el doctor Abdo Bisteni, coinventor del electrocardiograma. Escritores como Hctor Azar, Brbara Jacobs, Alberto Dallal, Jaime Sabines, Carlos Martnez Assad. Periodistas como Antonio Hel, Alfredo Kawage y Rita
Ganem. Actores como Antonio Bad o Mauricio Garcs y policas como Miguel Nasar Haro, Salomn Tans y Julin Slim Hel, hermano de Carlos Slim, que en los
aos sesenta estuvo adscrito a la polica judicial antinarcticos.58
De profesin ingeniero, Carlos Slim prosper un ao despus de la nacionalizacin de la banca con los apoyos que el presidente Miguel de la Madrid y el Secretario de Hacienda, Gustavo Petricioli, dieron a las casas de bolsa. Aunque fue una
poca adversa para los operadores de valores, dos aos ms tarde, Slim se hizo propietario de Seguros Bancomer, de Manuel Espinosa Yglesias, que luego llam Seguros de Mxico y simultneamente adquiri una parte de Anderson Clayton.
Slim se caracteriz por romper con pautas de los financieros convencionales.
Se desenvolvi como un inversionista de pequeas adquisiciones que despus converta en grandes oportunidades de ventas. Se afirma que ha revolucionado el manejo de empresas, en buena medida, gracias a la influencia de la teora estructura de
capital propuesta por los economistas italianos Modigliani y Miller en los aos cincuenta.59
Tal idea sugiere incrementar o disminuir pasivos a corto y largo plazo en combinacin con capital accionario disponible en el mercado con el propsito de adquirir activos de las mismas empresas o deshacerse de ellas. Dicho de otro modo, la
58
59

Carmen Mercedes Pez Oropeza en Los libaneses en Mxico: asimilacin de un grupo tnico.
Fernando Ortega Pizarro, en De nmada de las finanzas a coleccionador de empresas. El auge de Carlos Slim, nuevo dueo de Telmex, a partir del crac de 1987, en Proceso, No. 737; 17 de diciembre de
1990, p: 7.

63

Estado y regulacin de la red en Mxico

frmula est en comprar barato, ajustar el estado en que se encuentra la propiedad


con financiamiento ajeno que proporciona el mercado y vender con la mejor ventaja posible. Bajo esta modalidad, mientras un gran nmero de industriales reestructuraba su deuda y vendan en un mercado empobrecido, Slim se estableci con
participaciones minoritarias.60 Pero sin duda lo ms significativo en los ltimos aos
para Carso ha sido convertir a Telmex en una empresa multinacional al ampliar su
infraestructura hacia Amrica Latina teniendo como competidor a Telefnica de
Espaa.
La historia de la expansin de Telmex en la regin result vertiginosa durante
2004. En febrero anunci la adquisicin de AT&T Latin Amrica, con lo que inici
operaciones en Argentina, Brasil, Colombia, Chile y Per. Para abril incorpor el
80% de las acciones de la telefnica argentina Techtel. Ese mismo mes anunci la
compra de la empresa chilena Chilesat, por la que pag poco ms de 100 millones
de dlares. En junio adquiri el 30% de la empresa brasilea Net Servios de Comunicao, el operador de cable ms grande de Brasil, con un desembolso de 370 millones de dlares. Un mes ms tarde obtuvo la telefnica brasilea Embratel,
pagando 400 millones de dlares por 19.26% de su capital. En agosto, a travs de su
filial Amrica Mvil, se apropi del 50% de la telefnica nicaragense Enitel. Finalmente en diciembre, Amrica Mvil se hizo propietaria del 41.54% de las acciones
de la Compaa de Telecomunicaciones de El Salvador mediante un desembolso de
294 millones de dlares.
A lo largo del 2004 se especul la posibilidad de que Slim adquiriera la empresa de telefona mvil de Telecom Italia Group, TIM, en Amrica Latina. El poder de
TIM es significativo porque cuenta con 11 millones de abonados en Brasil, Argentina, Chile, Venezuela, Per y Paraguay.61 Por otra parte, Telmex est fortaleciendo
su presencia en los mercados donde ya opera, participa en las subastas de concesiones que se realizan en Brasil, sin descuidar su presencia en Mxico que le aporta el
55% del total de sus ingresos.

60

61

La otra parte de su estrategia radica en las oportunidades que le brindan sus relaciones con el poder
poltico. Se recuerda: la maledicencia pblica explica la riqueza de Carlos Slim en razn de que es
prestanombres de Miguel de la Madrid, de Ramn Aguirre y del propio Salinas de Gortari, con quien
trab amistad desde que era subsecretario de Programacin y Presupuesto. Como titular de la SPP,
Salinas de Gortari ech a andar un gran proyecto de descentralizacin administrativa y entonces,
Slim se convirti en interlocutor por el sector empresarial y Francisco Hernndez Jurez por el obrero, en El Inversionista, junio de 1987. Otra fuente de vnculos se lo ha propiciado el manejo de capitales libaneses en Mxico. Slim est casado con Sumaya Domit Gemayel, cuya madre es prima
hermana del que fuera presidente del Lbano, Amn Gemayel, dirigente tambin de la falange libanesa. Alguna vez, se asoci su nombre con capitales procedentes del Lbano por coincidir con el periodo de la guerra civil libanesa y la salida de 30,000 millones de dlares. En 1988 Slim fue anfitrin de
Khalil Gattas, petrolero libans, quien deseaba comercializar productos petroleros mexicanos en Suiza y en Europa Occidental. Uno de sus vnculos permanentes es su participacin dentro del comit
editorial de la revista Al Gurbal, La Criba, de la comunidad libanesa.
En Amrica Mvil lanzar una oferta por los activos latinoamericanos de TIM para competir con Telefnica Mviles. Asociacin Espaola de Comunicaciones Mviles, aecomo.com; 9 de septiembre de
2004. Disponible en: http://www.aecomo.org/content.asp?ContentTypeID =2&ContentID=2024.

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Captulo II El Estado y la liberacin de las telecomunicaciones en Mxico

Telmex busca consolidar su crecimiento en Amrica Latina. Podra adquirir las


operadoras de lneas fijas CANTV de Venezuela y Telecom Argentina.62 Como complemento de la estrategia de Slim, ha comprado a ttulo personal acciones en la principal firma de cables submarinos del mundo, Global Crossing, donde ya participa
con 10% de su capital.63 Adems tiene el 13.8% del capital del consorcio telefnico
MCI, que en 1998 era competidor en enlaces de larga distancia y que se haba
opuesto al ingreso de Telmex al mercado norteamericano.64 Mediante sus dos principales brazos de telecomunicaciones, Telmex y Amrica Mvil, Slim busca consolidarse en Amrica Latina posponiendo su ingreso al mercado de Estados Unidos. En
sus propias palabras: definimos la poltica de expandirnos a Latinoamrica porque
tenemos los mismos problemas y tenemos experiencia en esos pases.65

c) Problemas de operacin en Telmex


El rpido crecimiento que ha experimentado Telmex en el exterior durante los ltimos aos contrasta con el conjunto de inconvenientes que muestra su desarrollo local. Para TELMEX existieron problemas en tres mbitos: frente a las empresas que
compite por la conexin de larga distancia; ante los organismos de regulacin; y respecto de las irregularidades del servicio con los usuarios y clientes.
En Mxico la falta de regulacin de tarifas ha permitido que Telmex alcance a
controlar la interconexin de larga distancia por encima de las firmas extranjeras
encabezadas por Alestra, AT&T o Avantel. Asimismo, el proceso de seleccin por el
cual los usuarios tenan que elegir a una empresa que les brindara el servicio de larga distancia, mostr la debilidad de los rganos reguladores del gobierno. Es constante el aumento de cargos por instalacin de lneas y la reduccin de tarifas de
larga distancia para anular a los competidores de Telmex.
Al momento de la apertura para proporcionar el servicio de larga distancia se
conform un bloque de empresas opuestas a las irregularidades de Telmex. En cierto modo, stas actuaron como contrapeso a las decisiones de la Comisin Federal
de Telecomunicaciones, COFETEL, en los casos de los cargos por interconexin y la
modalidad denominada el que llama paga para los servicios de telefona celular. En
ese entonces, las grandes empresas de telefona estadounidense, MCI y AT&T, acusaron al mercado mexicano de constituir un estado simulado de competencia debido a los fuertes respaldos que recibe Telmex.
Los consorcios norteamericanos sostuvieron que mientras el gobierno mexicano
haba ofrecido apertura a la libre competencia, ante la falta de regulacin adecuada,
el mercado local se convirti en un campo de disputas donde las prcticas irregulares
hacen prevalecer la piratera de lneas, la manipulacin de tarifas y las amenazas comerciales. MCI y AT&T exigieron que la Comisin Federal de Comunicaciones, FCC,
62
63
64
65

Telmex busca bros con expansin internacional, en Reuters, 16 de abril de 2004.


En Carlos Slim, un damnificado de la nueva crisis de Global Crossing, en Americaeconomica.com, 15
de octubre de 2004.
Slim aumenta a 13.8% su participacin en MCI, Reuters, 13 de mayo de 2004.
Expande Telmex presencia en Amrica Latina, El Universal Online, Mxico, 19 de mayo de 2004. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/pls/impreso/noticia.html?id_nota=223569&tabla=notas_h

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Estado y regulacin de la red en Mxico

de Estados Unidos, protestara contra el gobierno mexicano ante la Organizacin


Mundial de Comercio, y condicionara el ingreso de Telmex en el mercado de norteamericano mientras mantuviera altas cuotas por el uso de sus lneas.
La disputa econmica entre las empresas telefnicas por el servicio de larga
distancia en Mxico se calcula en 4,500 millones de dlares al ao. Sin embargo, las
empresas extranjeras y locales estn obligadas a pagar a Telmex tres cuotas distintas
por el servicio de interconexin. Una tarifa de enrutamiento de llamadas de siete
centavos de dlar por minuto. Otra cuota conocida como settlement rate, tarifa de
ajuste, de 39.5 centavos por minuto aplicada a cada llamada que entra a Mxico
desde Estados Unidos. Y un sobrecobro del 58%, destinado a la ampliacin de la cobertura de la red telefnica nacional de Telmex.
La Comisin Federal de Comunicaciones en ese entonces dio apoyo a las empresas estadounidenses. El 25 de febrero, el presidente de la FCC, William Kennard,
declar: Aplaudo los pasos que Mxico ha dado recientemente para promover la
competencia en su mercado de telecomunicaciones. Sin embargo, estoy muy preocupado sobre algunos temas que, desde mi punto de vista, estn impidiendo una
competencia entre Estados Unidos y Mxico () La competencia vigorosa en esta
ruta requiere de un desvanecimiento rpido del sobrecobro de 58% que Telmex impone a sus competidores. Es imperativo que las autoridades mexicanas tomen medidas para eliminar rpidamente ese sobrecobro. Finalmente, de ambos lados de la
frontera, debemos avanzar hacia un rgimen regulatorio que admita la habilidad de
las compaas de negociar libremente los acuerdos ms econmicamente racionales para enrutar el trfico de la otra.66
Al concentrarse en asuntos de competencia por las tarifas de interconexin, la
regulacin ha omitido vigilar el cumplimiento de los llamados objetivos sociales que
contrajo Telmex. Una de estas obligaciones lo constituye el principio de servicio
universal. En el Artculo 7 de la Ley de Telecomunicaciones se prevn los propsitos de: promover un desarrollo eficiente de las telecomunicaciones; ejercer la rectora del Estado en la materia, para garantizar la soberana nacional; fomentar una
sana competencia entre los diferentes prestadores de servicios de telecomunicaciones a fin de que estos se presten con mejores precios, diversidad y calidad en beneficios de los usuarios, y promover una adecuada cobertura social.
De acuerdo a las condiciones de privatizacin de Telmex, el Programa de Modernizacin de las Telecomunicaciones de 1990 anticipaba la obligacin de los
nuevos propietarios a extender los servicios en ciudades y en comunidades rurales
sin especificar los plazos ni el porcentaje de la cobertura. No obstante, esta obligacin se disolvi con la instalacin de casetas pblicas haciendo que la cobertura dependiera de la capacidad financiera de Telmex y de la demanda de servicios
telefnicos.
Este tipo de incumplimientos ha hecho que el acceso regional al servicio telefnico sea desigual. Las compaas telefnicas atienden al mercado de grandes usuarios
66

Ver Pascal Beltrn del Ro, Ya obstaculizaron la entrada de Telmex a Estados Unidos; en Proceso No.
1114; p: 11; 9 de marzo de 1998.

66

Captulo II El Estado y la liberacin de las telecomunicaciones en Mxico

o de zonas urbanas con alta concentracin relegando a las comunidades rurales y las
reas de baja densidad poblacional. Mientras a Telfonos de Mxico le fueron asignadas obligaciones especficas de cobertura telefnica rural, no se consider el mismo
compromiso a los nuevos competidores en servicio de larga distancia.
La liberacin del mercado supone que la competencia genera tendencias a favor de la disminucin de precios y del mejoramiento de la calidad de operacin. Sin
embargo, las telecomunicaciones se presentan como un mbito determinado slo
por la accin de los gobiernos y de las grandes empresas, aun cuando implican efectos directos sobre los usuarios por padecer altas tarifas con deficientes servicios. En
Mxico difcilmente hay muestras de oposicin a las decisiones de los grandes corporativos. La reaccin de los ciudadanos se ha limitado a reclamos aislados e individuales en contra de cobros indebidos, supresin del servicio medido, excesivas
tarifas de larga distancia o cargos de llamadas no realizadas.

d) Cambio tecnolgico y competencia


A pesar de que en la dcada de los ochenta las telecomunicaciones vivieron una
acelerada etapa de privatizaciones y desregulacin, hacia el ao 2000, la intensa
competencia condujo a un periodo de estancamiento mundial. La ausencia de normas adecuadas junto a la indiscriminada apertura, lejos de reducir las altas tarifas,
pusieron en evidencia la mala calidad de los servicios de conexin. En ese momento
el mercado de las telecomunicaciones experiment un escaso crecimiento en comparacin con las dos dcadas anteriores. Frente a la disminucin de las inversiones
sobrevinieron fraudes y quiebras de grandes corporativos como los de World Com o
del Global Crossing que afectaron negativamente al sector en su conjunto.67
Un factor extra que impact de modo decisivo a las telecomunicaciones a
principios del siglo fue el cambio tecnolgico. A partir de 2004 comenz a desarrollarse una tendencia que est reemplazando la operacin del sistema de enlace telefnico tradicional.68 La nueva tecnologa conocida como redes de prxima o nueva
generacin obliga organizar parcialmente el funcionamiento del intercambio de informacin en el mundo.
En algunos casos la nueva tendencia aprovecha la infraestructura de los viejos
cableados metlicos y telefnicos, pero reemplaza los nodos con nuevos protocolos
y cdigos de enlace. Bajo esa variante la red de baja tensin de una central elctrica
est en condiciones de transmitir seales y proveer servicios de informacin a sus
clientes. Ello significa que dicha tecnologa no desplazar por completo a la antigua
infraestructura, sino que la adaptar para desarrollarse en los prximos aos. Para el
67

68

Al respecto se puede consultar Juez EEUU aprueba acuerdo para resolver cargos contra WorldCom, en
Reuters, 7 julio 2003. Al escndalo de World Com se presenta la quiebra de Global Crossing, proveedor de servicios de banda ancha, y XO Communications, McLEod y Winsatar Communications, Qwest
y el conglomerado francs de medios Vivendi, ver Sector telecomunicaciones: quiebras anunciadas,
en Reforma, 7 agosto 2002. En este contexto aparece la empresa France Telecom que tuvo que ser rescatada por el gobierno francs por el adeudo de 69 mil millones de dlares; as como la Deutsche Telekom obligada a reorganizarse para hacer frente a una deuda de 62 mil millones de dlares.
Esta tecnologa es conocida como Plain Operator Telephone Service POTS.

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Estado y regulacin de la red en Mxico

ao 2010 se espera que los nuevos sistemas IP sustituyan progresivamente a las redes existentes, lo cual sustituir a la actual telefona pblica conmutada.69
Los cambios tienen varias implicaciones. En lo tecnolgico se abren posibilidades para que una misma red brinde mltiples servicios. Se trata de una convergencia que incorporar las redes elctricas a las de telecomunicaciones,
reemplazar los actuales sistemas de un solo tipo de seal. Al mismo tiempo, las
nuevas terminales inteligentes realizarn mltiples funciones simultneas de datos,
sonido e imgenes.
El pronstico anticipa que el intercambio de informacin ser a partir de terminales inteligentes, las cuales se incorporarn a sistemas de redes inteligentes. Se espera a largo plazo ampliar la diversidad de servicios de telecomunicaciones. Uno
de ellos ser la conexin mvil empleada para manejar mdulos fijos en espacios de
oficinas y hogares distantes. Con ello se tendrn controles residenciales y de empresas sin importar el lugar donde se encuentre el usuario para activar o suspender mecanismos de seguridad; o bien, se dispondrn de grandes recursos de informacin y
comunicacin para organizar y dirigir una oficina de modo remoto.
En el mbito comercial este cambio tecnolgico ampla las oportunidades de
negocios a las empresas de telecomunicaciones que ofrecen de forma separada servicios de voz, televisin o transmisin de datos. Estas firmas podrn asociarse y proporcionar distintos productos en un solo sistema de redes. En el futuro la telefona
convencional gradualmente perder rentabilidad. La larga distancia dejar de ser
parte estratgica de los ingresos de las compaas para volverse un consumo que
muy pocos clientes continuarn empleando; mientras tanto, el servicio medido ser
sustituido por el cobro de tarifas fijas.70
Resulta probable que las empresas competirn por ofrecer servicios cada vez
ms complejos y personalizados para sus clientes. Se advierten nuevas alianzas y fusiones. La formacin de sistemas cerrados de televisin, radio, conexin de internet,
larga distancia telefnica con imagen, son servicios que anticipan una intensa competencia. Por caso, en Estados Unidos las compaas de cable muestran mayores
ventajas sobre las telefnicas.
La competencia es un hecho. Las antiguas empresas, como Verizon y SBC, que
en conjunto operan ms de 100 millones de lneas telefnicas tradicionales, pretenden ahora incursionar en el mercado de la televisin con planes de reconversin
con fibra ptica y conexiones de banda ancha.71 Verizon, MCI, SBC y AT&T compi69
70

71

En Mara Xelhuantzi Lpez, Redes de prxima generacin, viop y evolucin tecnolgica, en telecomunicaciones, Sindicato de Telefonistas de la Repblica Mexicana, abril de 2005.
En algunos pases hay una tendencia irreversible decreciente de abonados en lneas fijas. Japn ha
pasado de 62.85 millones en 1998, a 60.77 millones en marzo de 2003. El trfico en las lneas fijas
pas de 5,580 millones de horas en el 2000, a 3,990 millones de horas en 2002. Desde 1995, en el
grupo corporativo NTT de Japn no se gener ningn puesto de trabajo nuevo ni vacantes en el segmento de telefona fija.
En 2004 la British Telecom (BT) estableci servicios de VoIP con diferentes opciones para los abonados. En Estados Unidos el servicio de VoIP es ofrecido por Verizon, SBC, Bell South y Qwest, a travs
de ADSL; compaas de cable, a travs de MODEM; AT&T; empresas especializadas de VoIP, como
Vonage en New Jersey, con ms de 400,000 suscriptores en poco ms de dos aos, Net 2 Phone y 8 x

68

Captulo II El Estado y la liberacin de las telecomunicaciones en Mxico

ten en dos frentes: por un lado las compaas telefnicas tradicionales; por otro, las
del sector de la electrnica y desarrollo en internet como Comcast, Cox Cable, Microsoft, IBM, Intel y America Online. Al mismo tiempo, Sprint, Motorota e Intel mantienen alianzas para ofrecer comunicaciones inalmbricas de alta velocidad .72
Las disputas ms fuertes las enfrentarn las compaas telefnicas, cableras y
las nuevas empresas de VoIP, a las que se sumarn las empresas elctricas. La expectativa para estos corporativos es que la reconversin tecnolgica les asegure
conservar a sus actuales clientes y competir ofreciendo nuevos productos. A su vez,
los usuarios podrn elegir entre diversas opciones para conectarse sin importar el
tipo de compaa. La diferencia radicar en las tarifas, la diversidad y calidad de los
servicios.
El desarrollo de las redes de prxima generacin implica un fuerte impacto sobre la organizacin del empleo. Habr nuevas tareas de alta calificacin que modificarn las jerarquas y la organizacin de los puestos de trabajo. Muchos operarios
resultarn afectados y tendrn que adaptarse para no quedar desempleados ni perder la influencia de su organizacin sindical.73 La tendencia obliga a las organizaciones de trabajadores tradicionales desarrollar estrategias de capacitacin para
desempearse frente los nuevos servicios. A su vez, el cambio les exige presionar
para que los empleos, basados en la nueva tecnologa, sean considerados dentro de
las demandas sindicales y en la negociacin de la contratacin colectiva. El futuro
no est distante. La lucha de los sindicatos ha comenzado obteniendo lugares dentro del sector de cable y de telefona celular.
Como una de las aplicaciones del protocolo IP, esta tecnologa no contiene
restricciones para distribuir informacin. La nica condicin requerida es la compatibilidad de los equipos de los usuarios. La expansin de estos sistemas desregulados
paradjicamente, vuelve ms inequitativo al mercado de las telecomunicaciones.
Sin regulacin y sin polticas adecuadas, el servicio universal se hace cada vez ms
inaccesible.74 Con este tipo de tecnologa hay mayores posibilidades para identificar informacin de los clientes. El sistema fcilmente permite conocer preferencias
acerca de los tipos de programas, horas de consumo televisivo, tiempos de llamadas

72

73
74

8 universidades, empresas sobre redes privadas. En noviembre de ese mismo ao inici operaciones
en Mxico la empresa VOX IP. Avantel anunci tambin servicios de VoIP. Sin infraestructura de red
propia y con una infraestructura mnima, las nuevas empresas de VoIP, junto con las cableras, estn
comenzando a competir por los clientes que ya disponen o que pueden tener acceso a conexiones de
banda ancha.
La fusin de Verizon con MCI se vio motivada por la presin de la competencia. Verizon es proveedora del servicio de telefona regional y un competidor importante en el rea de las telecomunicaciones inalmbricas. Por su parte MCI es transmisora de larga distancia y una destacada prestadora de la
estructura central de internet. Entre los principales opositores a la fusin est, por un lado, la firma
Qwest Communications, la cual fracas en un intento anterior de adquirir a MCI; y por otro, un grupo
de empresas denominado Alianza por la Competencia en las Telecomunicaciones tambin se opuso
demandando que el gobierno norteamericano limitara las fusiones de estos corporativos. Ver a Benjamin Powell en Las Fusiones de las Empresas de Telecomunicaciones son Parte del Proceso Competitivo, San Jose, Silicon Valley Business Journal, 13 septiembre 2005.
Una discusin ms detallada en la dcada de los ochenta la anticip Peter Druker en La sociedad poscapitaista.
En Mara Xelhuantzi Lpez, Op. cit.

69

Estado y regulacin de la red en Mxico

telefnicas, maneras y orientaciones de navegacin. Desde este nuevo tipo de redes


se abren an ms las posibilidades para acceder a la informacin personal de los
usuarios.

e) El control de las telecomunicaciones


La oferta de los servicios de telecomunicaciones en Mxico se ha acompaado de
un menor nmero de participantes. La ausencia de empresas competidoras obedece, en gran medida, a la recomposicin del mercado y a la creacin de mltiples fusiones que dieron pie a la desaparicin de varias compaas. En el sector de las
telecomunicaciones, durante los aos de 1996 y 2000, llegaron a negociarse veinte
grandes operaciones de alianzas y compras entre grupos europeos y de Norte Amrica. Aunque que no todas culminaron, algunos de esos convenios tuvieron influencia en el mercado mexicano:
MCI se vincul con WorldCom en 1997. El consorcio MCI ya operaba en Mxico con Avantel.
SBC se asoci con Ameritech hacia 1998. La empresa SBC era socia minoritaria de Telmex.
AT&T hizo alianza con TCI en el ao de 1998. La operacin fortaleci al sector
de redes de AT&T que ya funcionaba en Mxico en sociedad con Alestra.
Bell Atlantic se uni a GTE en 1998. Bell Atlantic mantena compromisos con
Iusacell.
Vodafone, Bell Atlantic y GTE pactaron acuerdos en 1999. Vodafone se convirti en socia extranjera de Iusacell.
MCI WorldCom intent unirse a Saint durante 1999. Aunque no se concret la
alianza, los planes de unin entre Telmex y Sprint tuvieron que cambiar.
France Telecom acord con Orange en 2000. A la postre France Telecom vendi la mayora de sus acciones que posea en Telfonos de Mxico.75
La intensa competencia entre los grandes consorcios ha marcado la operacin
de las telecomunicaciones nacionales. El grupo ms importante en Mxico lo encabeza Carlos Slim. Slo del total de las ventas realizadas por 12 de las empresas que
participan en territorio nacional en 2002 y que sumaron ms de 178 mil millones de
pesos, el 86% correspondieron a las compaas del grupo Carso.76 Se estimaba que
al final de 2002, Telmex controlaba 73.3% del servicio de larga distancia nacional;
68.7% de la internacional77 y 57% de las cuentas de acceso a internet. Por su parte,
la compaa celular Telcel, filial de Telmex, mantena control del 77.4% del mercado nacional de comunicacin inalmbrica.78

75
76
77
78

Gilles Le Blanc y Howard Shelanski, Telecom. Mergers in the EU an US, Cerna, Pars, enero 2002.
De acuerdo a los informes de Expansin, Las 500 empresas ms importantes de Mxico, 25 junio
2003.
Estimado sobre la base del total de minutos facturados, Telfonos de Mxico, Informe anual 2002, p: 23.
Ver Amrica Mvil, Informe Anual 2002, p: 25.

70

Captulo II El Estado y la liberacin de las telecomunicaciones en Mxico

El desarrollo de Carso en el sector de las telecomunicaciones ha sido vertiginoso. Sus negocios se reorganizaron con el propsito de constituirse en uno de los ms
importantes operadores de telecomunicaciones. Por el momento, Carso Global Telecom es la ms grande controladora de los negocios almbricos. Por su parte, la
operacin en el campo de la telefona inalmbrica y en el extranjero est concentrada en su filial Amrica Mvil. La fuerza de estas dos compaas ha colocado a Carso
entre los grandes operadores de telecomunicaciones en el mundo y a su consorcio
entre los dos de Hispanoamrica. Considerando las ventas conjuntas de sus dos
grandes corporativos, que alcanzaron en 2002 cerca de 17.2 mil millones de dlares, Carso ocupa el lugar 16 dentro de las principales operadoras mundiales de telecomunicaciones y la segunda de habla hispana, slo superada por Telefnica de
Espaa, que factur 26.8 mil millones de dlares.79
Los competidores de Carso avanzan para consolidarse mientras que otros se
encuentran con problemas de organizacin y financiamiento. Uno de los ms cercanos lo fue Ricardo Salinas Pliego quien en dcadas pasadas cre el Grupo Salinas,
Salsa. Despus de participar en 1995 en el campo de la mensajera de radiolocalizacin con el sistema Biper y fundar durante 1997 la compaa celular Unefon, el grupo Salsa logr introducirse en el mercado al firmar un contrato para la compra del
Grupo Iusacell.
Iusacell fue una empresa creada por el Grupo Iusa de la familia Peralta del Estado de Mxico. Ms tarde fue comprada por los consorcios Vodafone de Inglaterra y
Verizon de Estados Unidos. Sin embargo, quebr sin saldar su deuda financiera, por
lo que fue vendida en 10 millones de dlares. Previamente Iusacell haba comprado
a Portatel del Sureste cuya operacin de telefona celular mantena concesiones en
el sureste del pas.
Por su parte, el gran consorcio espaol Telefnica ingres en el mercado mexicano a travs de su filial Telefnica Movistar. Primero compr Motorola en 2001 y
sus cuatro operadoras de telefona celular. Un ao ms tarde esta compaa adquiri Pegaso Comunicaciones del empresario mexicano Alejandro Burillo, consolidndose como uno de los operadores ms poderosos en el sector de la telefona
mvil y con mayores posibilidades de convertirse en uno de los principales proveedores en el mercado mexicano.
Con excepcin del Grupo Salsa y Telefnica Mvil, el resto de los competidores de TELMEX ha tenido un desempeo lleno de dificultades. Alestra, producto de
la alianza entre AT&T, el espaol Banco Bilbao Vizcaya Argentaria y el grupo Alfa
de Monterrey vivi crisis financieras con la posibilidad de acogerse a la quiebra para
contener los efectos de una deuda que sumaba cerca de 500 millones de dlares.80
Frente a ello, las empresas financieras de Carlos Slim adquirieron bonos de la firma
por un monto de 100 millones de dlares.81

79
80
81

Ver Fortune, The worlds largest corporations, el 28 julio del 2003.


Ver Reforma, Descartan sealamientos, 12 junio 2003.
Aparecido en Reforma, Confirma Slim compra de bonos, 24 junio 2003.

71

Estado y regulacin de la red en Mxico

Avantel fue desligada de World Com mediante una operacin auspiciada por
uno de sus propios socios, la compaa estadounidense Citigroup, poniendo a la
venta acciones a sus empleados as como tambin de Banamex. La operacin llev
a los empleados concentrar el 55% del capital de la empresa, al mismo tiempo, permiti que la compaa corrigiera irregularidades jurdicas en la distribucin de su
propiedad, dado que la Ley de Inversiones Extranjeras prohbe al capital extranjero
ser socio mayoritario en una empresa de telecomunicaciones.82
Los problemas legales de estas empresas son continuos. Alestra y sus dos socios, AT&T y el Banco Bilbao Vizcaya de Argentaria, controlan la mayora de las acciones de la compaa. Por su parte, Satlites Mexicanos se encuentra tambin en
una situacin difcil, su deuda de 530 millones de dlares ha obligado a restringir
sus operaciones sin poder obtener fondos.83 Diversas compaas de telecomunicaciones han tenido que hacer frente a la posible suspensin de pagos y a la renegociacin de sus pasivos. El caso extremo es Miditel, operadora del servicio de larga
distancia, que ante la incapacidad para pagar cerca de 50 millones de dlares de
adeudos, suspendi sus servicios en julio de 2003.84 Otras firmas, como RSL Comunicaciones y Bestel, que tenan concesiones de larga distancia, terminaron por traspasar, respectivamente, sus redes a las empresas mexicanas Unefon y Maxcom.
La compaa Maxcom fue creada por los accionistas del consorcio radiofnico
mexicano Grupo Radio Centro. Desde su inicio enfrent problemas financieros hasta lograr reestructurar su deuda de 300 millones de dlares.85 Destacan las empresas
Protel, Axtel y Marcatel las cuales se han concentrado en sectores especficos logrando mantenerse en el mercado de larga distancia.
No obstante los propsitos del gobierno mexicano por alentar la apertura del
mercado nacional de las telecomunicaciones, la fuerte disputa y los problemas financieros de las empresas han dificultado los intentos.86 Los enfrentamientos en algunos casos han llevado a dividir la representacin de los empresarios en el sector
de las telecomunicaciones. La antigua Cmara Nacional de la Industria Electrnica,
de Telecomunicaciones e Informtica, CANIETI, se separ y algunos de sus miembros fundaron la Asociacin Nacional de Telecomunicaciones, ANTEL.
La intervencin del gobierno tampoco ha podido evitar la multiplicacin de estas disputas por lo que se ha cuestionado constantemente el papel de la autoridad en
el desarrollo de las telecomunicaciones.87 En Mxico no sorprende que el pronstico en torno a la competencia por los servicios de las telecomunicaciones en medio
de sus irregularidades, suponga que el mercado quedar dominado por los dos
grandes consorcios hispanos: Telmex y Telefnica de Espaa.

82
83
84
85
86
87

Empleados de Banamex poseen 55.5% de Avantel, publicado en La Jornada, 26 marzo 2003.


Preocupa perfil financiero de Satmex, EFE, 17 julio 2003.
Cortan lnea a Miditel, Reforma.com, 12 julio 2003.
Maxcom reestructura deuda y recibe capital por 70 MD, en InfoSel Financiero, 31 enero 2002.
En Un futuro promisorio para las telecomunicaciones en Mxico, por Francisco Vidal en:
http://www.mexicanadecomunicacion.com.mx/Tables/FMB/foromex/lustros.html
Francisco Vidal, ibdem.

72

Captulo II El Estado y la liberacin de las telecomunicaciones en Mxico

f) La Comisin Federal de Telecomunicaciones


A diferencia de Estados Unidos y en Canad, las comunicaciones en Mxico por
mucho tiempo fueron competencia exclusiva de la federacin. De acuerdo a la tendencia internacional, el gobierno mexicano cre en 1996 la Comisin Federal de
Telecomunicaciones, COFETEL, como una agencia federal para la regulacin de las
telecomunicaciones.
Independiente de su capitalizacin o eficiencia, las empresas de telecomunicacin estn reguladas y debieran desempearse conforme a los ordenamientos que
establecen las agencias especializadas. De acuerdo a su estructura, la COFETEL se
defina como un rgano colegiado y administrativo desconcentrado con autonoma tcnica y operativa. Hasta el ao 2006 se integraba por cuatro comisionados,
incluido su propio titular. Cada uno de ellos era designado por el presidente de la
Repblica, sin necesidad de aprobacin de alguna de las cmaras legislativas.
La Ley Federal de Telecomunicaciones, que permiti la creacin de COFETEL,
determinaba 12 objetivos. Entre ellos destacan los de orden econmico: de apertura
econmica, competitividad, desarrollo tecnolgico, estmulos a la inversin productiva, generacin de empleos y libre concurrencia. Contemplaba los objetivos de
orden social: cobertura, derecho a la informacin, preservacin de la soberana nacional, reciprocidad internacional, rectora del Estado y elevacin del nivel cultural
de la poblacin.
Entre las 16 funciones que puntualmente tena asignadas por la entonces legislacin vigente, a la COFETEL sobresalen las de orden tcnico y administrativo: regular y promover el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones; opinar sobre las
solicitudes de otorgamiento, modificacin, prrroga y cesin de concesiones y permisos; administrar el espectro radioelctrico; promover y vigilar la interconexin de
los equipos y redes pblicas; establecer obligaciones relacionadas con tarifas, calidad de servicio e informacin, a los concesiones de redes pblicas que tengan poder sustancial en el mercado relevante; proponer al titular de la Secretara de
Comunicaciones y Transportes la imposicin de sanciones; promover la formacin
de recursos humanos en materia de telecomunicaciones, as como el desarrollo tecnolgico del sector; intervenir en asuntos internacionales relacionados con telecomunicaciones.
Desde sus inicios los atributos y obligaciones asignados al funcionamiento de
este rgano regulador resultaron cuestionados por:
Creacin extempornea. El establecimiento de la COFETEL se efectu cinco
aos despus de haber comenzado la reestructuracin de las comunicaciones
y la privatizacin de Telmex. En la transformacin de la empresa pblica ms
importante de telecomunicaciones del pas en otra de carcter privado debi
considerarse la supervisin de una entidad slida y especializada.
Deficiencias jurdicas. Como organismo desconcentrado de la administracin
su naturaleza jurdica revela deficiencias significativas. COFETEL no tiene estatus legal como organismo independiente o autnomo del gobierno. Es un rgano de la Secretara de Comunicaciones y Transportes, la cual es responsable de
73

Estado y regulacin de la red en Mxico

las determinaciones sobre el otorgamiento de permisos y concesiones. Debido


a ello, la COFETEL est limitada a emitir opiniones y, en algunos casos, slo acta como rgano auxiliar de dicha Secretara para elaborar planes de uso o
proponer al Secretario de Comunicaciones la imposicin de sanciones administrativas.
Ausencias de controles. Debido a que el presidente y los Comisionados de la
COFETEL son designados por el presidente de la Repblica, no existe ninguna
instancia que evale sus procedimientos, ni que requiera de la aprobacin del
Senado o de otro organismo que lo regule.
Insuficiencia reguladora. Muchas de las controversias son atendidas con lentitud debido a que las atribuciones legales de la COFETEL y su naturaleza como
rgano desconcentrado de la administracin pblica no resultan suficientes
para actuar con firmeza en la resolucin de los conflictos.
Debilidad de funciones. La Secretara de Comunicaciones y Transportes permiti a Telmex operar el servicio telefnico en la totalidad del territorio nacional quedando cuatro aos bajo una regulacin sin obligaciones claras y, sin
que COFETEL pudiera intervenir para considerarla como una prctica irregular.88 La nica disputa relevante que Telmex ha perdido frente a COFETEL, fue
introducir el sistema el que llama paga, calling-party-pays, empleado en muchos pases e implica que los usuarios no tengan que desembolsar cuota alguna por recibir llamadas.

g) Crisis del sector de los satlites


Las telecomunicaciones se han convertido en una de las actividades ms rentables
dentro de la economa actual. El desarrollo muestra que la tendencia inmediata es
concentrar la mayor cantidad de interconexin para agregar ms valor al que cada
uno de ellos tiene por separado. Esta fue una de las razones por las que los 58 pases
miembros de la Organizacin Mundial de Comercio abrieron sus mercados de telecomunicaciones en 1998.
Mxico pospuso la apertura para 2002, aunque antes se haba adelantado la
firma de acuerdos con Estados Unidos para transmitir seales de televisin directa,
DTH, mediante satlites externos a los locales. Al mismo tiempo, Mxico acord la
prestacin de servicios de comunicacin de datos a larga distancia. El eslabn que
complet el cambio de las telecomunicaciones en Mxico fue la venta de sus satlites a la iniciativa privada. El gobierno cre Satlites Mexicanos, SATMEX, y se reserv el 25% de sus acciones. El resto se lo otorg al sector privado, permitiendo hasta
49% de inversin extranjera debido a que la Organizacin Mundial de Comercio
88

Para la revista The Economist, el problema reside en cmo Telmex est regulado. En 1998 la empresa fue declarada como monopolio por la Comisin de Competencia Econmica, pero Cofetel no ha
impuesto reglas rigurosas para la firma. Aplica con mucha timidez la ley, que es frustrantemente lenta, y no ha forzado a Telmex a proporcionar informacin necesaria para monitorear sus movimientos
contables. La falta de poder de Cofetel es por culpa del gobierno, que puede estar influenciado por la
idea de que cuando una compaa representa un alto porcentaje en el mercado de valores (30%), si
es bueno para ella es bueno para el pas, p: 62.

74

Captulo II El Estado y la liberacin de las telecomunicaciones en Mxico

presion para que Mxico aceptara aumentar el monto del capital forneo que originalmente era del 40%.
El plazo de las concesiones para explotar el servicio de satlites abarca hasta
20 aos, prorrogables por periodos semejantes de tiempo. El sistema Telecom qued en manos del gobierno conservando el control de telgrafos, telepuertos, las concesiones de comunicacin mvil, telefona rural y la banda L destinada al servicio
de seguridad nacional. Las reas desincorporadas al sector privado incluyeron las
instalaciones de rastreo y el control de satlites instalados en los centros de Iztapalapa y Hermosillo.
Para el ao de 1997 se privatiz SATMEX. La compaa Principia, de la familia
Autrey, en sociedad con la firma norteamericana Loral Space & Communications,
adquirieron el 75% del capital de la empresa. Sin embargo, la historia de los satlites
mexicanos en manos privadas ha resultado desafortunada. Uno de los errores fue
que los nuevos propietarios pagaron cinco veces el valor real de la empresa. Despus intentaron recuperar la inversin imponiendo tarifas elevadas respecto al promedio del mercado lo que result contraproducente para sanear el estado de
deudas.
SATMEX mostr problemas de insolvencia financiera desde abril de 1999
cuando el Satlite Solidaridad I present daos irreparables dejando de operar en
agosto del 2000. Esto ocasion prdidas por ms 20 millones de dlares. La crisis de
SATMEX se agudiz en 2001 al carecer de recursos suficientes para cumplir sus
adeudos. A pesar de que la empresa logr recuperar 235 millones de dlares por seguro del Solidaridad I, los recursos fueron destinados a cubrir la construccin del
SATMEX VI cuya puesta en rbita debi realizarse en 2003.
El ingreso de otras empresas en el sector de las telecomunicaciones en el pas
empeor la situacin de SATMEX. Con la crisis financiera, sus clientes contratados a
largo plazo comenzaron a procurar los servicios de empresas como Panamsat, o la
espaola Hispasat, que obtuvieron concesiones para operar satelitales en Mxico.
Se estimaba que la deuda de SATMEX sumaba ms de 760 millones de dlares, de
los cuales 520 millones estaban comprometidos con tenedores de bonos, lo que la
ha llevado al continuo incumplimiento de pagos.
A pesar de la aguda crisis financiera y el inters de inversionistas extranjeros
dispuestos a capitalizarla a cambio de una participacin accionaria, la Secretara de
Comunicaciones y Transportes se ha negado a colocar a la empresa bajo concurso
mercantil o requisarla. El consorcio ms interesado en participar es la firma estadounidense Constellations Group e Hispasat. Esta compaa propona invertir 120 millones de dlares en SATMEX destinados al lanzamiento del SATMEX VI y afianzarse
en el mercado de Amrica Latina.
El sistema constituido por los satlites Solidaridad II, SATMEX V y Morelos II,
ofrece una cobertura amplia de Canad hasta Argentina. Sin embargo, ante los incumplimientos de SATMEX, existen once compaas que prestan servicios satelitales en Mxico. La firma estadounidense Panamsat cuenta con tres unidades a lo
largo del territorio nacional, y otros ms de la empresa Hispasat, como el satlite
75

Estado y regulacin de la red en Mxico

Amazonas dedicado a la regin de Brasil. Aun con la posibilidad de trasladar la informacin a otros sistemas, los problemas que el cambio genera estn ligados con
los gastos extraordinarios que deben erogar las instituciones pblicas que mantienen contratos de servicios satelitales; en especial, los sistemas nacionales de salud y
de educacin.
De SATMEX dependen las transmisiones de las cadenas de televisin, las conexiones de videoconferencias; los servicios de telefona rural, larga distancia nacional e internacional y mvil. Abarca la operacin de cajeros automticos en sitios
remotos; el desarrollo de educacin a distancia; transacciones bancarias internacionales, comunicaciones de autopistas y vas martimas, redes de comunicacin de
grandes corporativos; enlaces de todas las instancias de atencin del servicio pblico y fiscal; as como las conexiones de internet.
Adems de la transmisin de voz y datos, el sistema es un recurso vital para el
gobierno. Entre 7 y 8 % del espacio de los satlites est reservado al gobierno federal
para el uso de informacin estratgica. El gobierno mexicano utiliza el sistema para
labores de enlace en operativos y acciones conjuntas. En una amplia cobertura geogrfica, existen ms de 2 mil unidades de conexin instaladas en embarcaciones,
vehculos, aviones y puestos de control pertenecientes al Estado Mayor Presidencial, de la Procuradura General de la Repblica, de la Secretara de Seguridad Pblica y de la Polica Federal Preventiva. Esto constituye la red que permite acciones
de combate al narcotrfico y la delincuencia, as como emergencias y acciones de
proteccin civil ante desastres naturales.
El creciente empleo de tecnologa en las diversas actividades pone de relieve la
vulnerabilidad de las comunicaciones de un pas que depende de una sola alternativa para recibir o transmitir informacin por satlite. Sobre todo, cuando el gobierno
ha dejado claro su posicin para abstenerse de rescatar financieramente a SATMEX,
como se hizo anteriormente con el sistema bancario o el de las autopistas concesionadas durante el periodo del presidente Ernesto Zedillo.

76

Captulo III

La regulacin de la red en Mxico


En las ltimas dcadas la confluencia tecnolgica ha permitido establecer nuevos
procedimientos para el intercambio de informacin en el mundo. Desde su inicio la
red de transferencia de datos ha mostrado distintas fases. Se ha insistido que su origen estuvo ligado a un proyecto de seguridad en plena Guerra Fra. El Departamento
de Defensa de los Estados Unidos se dio a la tarea de disear una estrategia de resguardo a partir del establecimiento de protocolos de transmisin entre varias terminales distantes. El propsito fue establecer un sistema que transfiriera informacin,
aun cuando sus servidores o enlaces pudieran ser atacados o destruidos.89
El final de la dcada de los sesenta vio el nacimiento de la red Advanced Research Projects Agency, ARPANET, la cual se mantuvo con el apoyo del Departamento de Defensa de Estados Unidos para conectar terminales remotas. Con
numerosas adecuaciones la red se transform en un proyecto acadmico encabezado por universidades que, a su vez, recibieron el apoyo de la ingeniera satelital y el
auxilio econmico de empresas de la industria electrnica. Desde entonces la informtica y sus aplicaciones en la red se han mantenido como importantes herramientas para el desarrollo de proyectos cientficos o educativos.
Veinte aos ms tarde se cre la red National Science Foundation, NSFNET,
que facilit el acceso de la comunidad acadmica en Estados Unidos a cinco grandes centros de cmputo. Esta red local se convirti en la columna vertebral de lo que
posteriormente llegara a ser internet y ampliara el nmero de enlaces entre universidades y centros de investigacin con el resto del mundo.
Los cambios experimentados en las telecomunicaciones en los ltimos aos
tuvieron un amplio escenario mundial. Muchos gobiernos se separaron de las funciones como operadores telefnicos y limitaron su participacin en torno a las nuevas reglas del juego econmico. Las legislaciones locales se orientaron hacia el
establecimiento de normas para que las empresas en telecomunicaciones privatizadas cumplieran los compromisos contrados al adquirir esos bienes pblicos. En
Mxico se presentaron situaciones irregulares que motivaron mltiples objeciones.
Por un lado, se dispuso impulsar la competencia entre las empresas prestadoras de

89

La Advanced Research Projets Agency, ARPA, encargada del proyecto militar alcanz a conectar
cuatro computadoras en 1969 y tres aos despus sum 40 enlaces. Para entonces la red fue instalada
en Europa lo que permiti establecer vnculos en 1973 con Estados Unidos. Hacia 1985 alcanz un
crecimiento significativo cuando la Nacional Science Foundation, NSF, de Estados Unidos instal
computadoras en varias universidades. Hacia 1993 la NSF se retir de la red para dejar su administracin a operadores privados.

77

Estado y regulacin de la red en Mxico

los servicios de telecomunicaciones y, por otro, se les oblig a proporcionar servicio


telefnico universal.90
Los gobiernos de pases desarrollados decidieron regular la red dentro de su
mbito local por tres motivos: aument la demanda de acceso y servicios en estos
pases; se increment rpidamente el intercambio de recursos y bienes en lnea; el
nmero de ataques y fraudes en la red amenaz salirse de control. Por estas razones
se implantaron normas y sanciones. Al mismo tiempo, se crearon instituciones de vigilancia y se promovieron acuerdos internacionales de cooperacin. En cambio, en
pases de economas rezagadas, al no desplazar grandes volmenes de bienes en la
red y al no contar con una comunidad demandante de servicios electrnicos, la regulacin no se present como una prioridad.
En su carcter restrictivo el marco de regulacin de la red se ampli transformndose en un crculo complejo. Se incorporaron leyes dedicadas a la vigilancia de
acciones que van desde la pornografa infantil, extorsiones en lnea, fraudes electrnicos, manejo indebido de datos personales, hasta acciones dolosas en materia de
telecomunicaciones. La regulacin se ha complementado con la participacin de
agencias estatales que vigilan la competencia del mercado y actan bajo el supuesto de salvaguardar la propiedad privada y el patrimonio de los particulares en riesgo
al realizar operaciones en lnea.
Mucho antes de que la red se instalara en Mxico, el mundo ya estaba vinculado a travs de un extenso sistema de satlites. Los avances tcnicos y las oportunidades para el desarrollo de los servicios de correo, conversacin electrnica y
transferencia de informacin eran del conocimiento general. Se contaba con referencias acerca de la creacin de organismos para la administracin y organizacin
de la nomenclatura informtica para acuerdos o convenios internacionales. Previo a
la incorporacin de Mxico a la red, tambin se conocan con detalle las amenazas
por informacin contaminada, los ataques a servidores y las experiencias de sabotaje e intromisiones para saquear informacin en equipos de cmputo.
Cuando en el mundo se unan esfuerzos para establecer mayores condiciones
de seguridad en la red, el gobierno mexicano se mantuvo distante de su operacin.
La respuesta del rgimen obedeca a tres causas. Primero, hasta entonces no se advertan las tendencias del crecimiento que alcanzara la red en los siguientes aos
de su instalacin. Segundo, el gobierno mexicano no se asumi como el agente indicado para administrar el conjunto de una infraestructura de ese tipo. En su caso, se
trataba de un programa que corresponda conducirse por universidades o empresas
privadas como result posteriormente. Tercero, el proyecto no apareci dentro de
las prioridades fijadas por el Estado durante el periodo de 1988 a 1994.91
90
91

En Ana Luz Ruelas y Stephen D. McDowell, La Reforma de las telecomunicaciones en Amrica del
Norte. Estudios de Amrica del Norte.
Al principio del sexenio de Carlos Salinas de Gortari tales prioridades tenan otra orientacin. Polticamente haba que obtener reconocimiento frente a un proceso electoral cuestionado abiertamente,
lo que en sus propias palabras signific: ganar la Presidencia desde la Presidencia. Ello se tradujo
en el control al sindicato petrolero y la oposicin del magisterio, establecer una nueva relacin con la
iglesia catlica, recomponer el sistema de elecciones, reestructurar al Partido Revolucionario Institu-

78

Captulo III La regulacin de la red en Mxico

Mientras el mundo instalaba la infraestructura de comunicacin electrnica y


los pases desarrollados preparaban normas y recursos para hacer frente a las contingencias de la red, los gobiernos mexicanos actuaron indiferentes a los problemas
de seguridad en lnea. Con el propsito de mostrar la experiencia que ha vivido la
regulacin en Mxico, este captulo revisa el desarrollo que ha tenido la red en cuatro distintos momentos. La primera etapa comprende la instalacin de la red; la segunda contempla el periodo de transformacin de una red acadmica en una red
comercial; la tercera revisa el establecimiento de las primeras normas fijadas y el
inicio del sistema e-gobierno; mientras que el momento actual constituye un cuarto
periodo que muestra los resultados propios del curso que ha llevado la regulacin
de la red en Mxico.

1. La red y los proyectos universitarios, 1989-1995


La incorporacin de Mxico a la red se remonta a la dcada de los ochenta. Por entonces la comunicacin local se estableca con un sistema bsico conocido con el
nombre de Bidet y se conectaba con telefona bsica. Hacia 1987 el Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Monterrey, ITESM, logr un primer enlace, siguiendo meses ms tarde el proyecto de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
UNAM. Contra gran cantidad de oposiciones y ante la ausencia de recursos, la red
inici operaciones en Mxico. La iniciativa fue un proyecto organizado entre universidades y centros de investigacin para convertirse, algunos aos ms tarde, en
un esquema dominado por grandes corporativos especializados en los campos de
las telecomunicaciones y la electrnica.
El primer nodo o terminal permanente de Mxico en la red fue establecido el 1
de febrero de 1989. El enlace lo realiz el mismo Instituto Tecnolgico y de Estudios
Superiores de Monterrey con la Escuela de Medicina de la Universidad de Texas en
San Antonio por medio de una lnea analgica bajo el dominio mx. El segundo nodo
nacional fue creado por la UNAM y se ubic en el Instituto de Astronoma en la Ciudad de Mxico mediante una conexin satelital con el Centro Nacional de Investigacin Atmosfrica de Boulder, en Colorado, Estados Unidos.
El proceso de conexin continu en los aos posteriores al incorporarse un
mayor nmero de centros educativos. Usando lneas analgicas se sumaron la Universidad de Chapingo, el Centro de Investigacin de Qumica Aplicada de Saltillo,
el Laboratorio Nacional de Informtica Avanzada de Jalapa. Ms tarde tambin lo
hicieron la Universidad de las Amricas, el Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente en Guadalajara. Aunque las conexiones eran de baja velocidad,
el sistema result suficiente para brindar los primeros servicios de acceso remoto lo
que permiti la transferencia de archivos y correo electrnico.
cional y las alianzas corporativas, entre otros. En el plano econmico, y ante el enorme peso de la
deuda externa, la administracin de un sistema de comunicacin administrado por el Estado contravena el proyecto de desincorporacin de empresas pblicas, o de liberacin de la economa nacional. La venta de Telmex y de Satmex, o los apoyos a los empresarios Slim y Autrey en proyectos de
telecomunicaciones lo confirmaran ms tarde.

79

Estado y regulacin de la red en Mxico

Para atender labores que le exigan el desempeo de algunas de sus dependencias, en este periodo, el Estado mexicano actu como un incipiente consumidor de
recursos informticos.92 Aun cuando se contaba con experiencia de ms de dos dcadas en telecomunicacin, el gobierno improvis respuestas ante la ausencia de
planes estratgicos propios para el sector. Durante el periodo todava el gobierno federal no mostraba inters en incluir este regln entre los programas de desarrollo
para el pas.
Al quedar instalada la red, las universidades y los centros de educacin superior actuaron como los nicos proveedores de acceso en el pas con una orientacin
dedicada a aplicaciones cientficas, de investigacin y con el uso predominante del
idioma ingls.93 El momento vio aparecer plataformas tecnolgicas bsicas que exigan una administracin compleja y conocimientos expertos en comunicacin,
electrnica y matemticas. Gracias a la reduccin de costos y al crecimiento de la
demanda de equipos de cmputo se ampli la infraestructura informtica.94 Las empresas electrnicas extranjeras que controlaban el sector insistieron en la apertura
de las fronteras comerciales y en las respectivas reducciones arancelarias. Ese fue el
marco de presiones en las que el Estado tuvo que observarse como un usuario obligado a organizar sus recursos y comenzar a definir una poltica informtica.
Debido al crecimiento de la red en Estados Unidos, la National Science Foundation requiri establecer una amplia red de comunicaciones tcnicamente slida.
Mxico tuvo que formalizar el uso de los sistemas denominados IGRP entre ruteadores para hacer confiable la asignacin de Authonomous Systems, ASN. A finales de
la dcada de los ochenta en Estado Unidos empez la gran expansin de la red, gracias a que la NSFNET estableci cinco centros de alta capacidad para acelerar el
proceso de comunicacin, permitiendo la conexin con diversos nodos instalados
en Europa.
Al mismo tiempo aparecieron nuevas aplicaciones y herramientas que facilitaron el acceso y la consulta en la red. El dispositivo llamado hypercard, diseado
para equipos Macintosh, permiti compartir grandes volmenes de informacin al
disponer, en bloques de texto, vnculos que asociaban referencias, sitios de consulta
o enlaces de respaldo. En Estados Unidos a principios de la dcada de los noventa la
demanda de acceso sobrepas los lmites del servicio. El sistema se vio desbordado,
92

93
94

Los antecedentes del empleo de equipos de cmputo en Mxico inician en la dcada de los cincuenta. Los primeros usuarios de tecnologa fueron la Comisin Federal de Electricidad, que adquiri un
equipo UNIVAC 60/120 en 1956. La Universidad Nacional Autnoma de Mxico instal una IBM
650 en 1959, mientras que en ese mismo ao la Secretara de Hacienda contrat dos UNIVAC USS.
Hacia 1964 se estimaba que el total de 65 instalaciones de cmputo se distribuan en el sector pblico y privado. Ver Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Mxico 1980, p: 21- 29.
Mxico se anticip a pases ms desarrollados: Alemania en septiembre de 1989; Australia en mayo
de 1989; Japn en agosto de 1989; Reino Unido en abril de 1989 o Suiza en marzo de 1990.
Poco antes del Acuerdo de Libre Comercio para Amrica del Norte, la apertura a la adquisicin de
computadoras se haba iniciado. Las firmas extranjeras que dominaban el mercado en Mxico lo representaron inicialmente IBM, Corona, que ms tarde derivara en Apple computers, as como Acer,
HP o Compaq. Entre los esfuerzos marginales de compaas nacionales aparecieron Printaforum,
marca dedicada al ensamblado de equipos con piezas producidas en pases orientales, as como tambin Lanix, la cual tuvo un origen en el norte del pas y una vida efmera.

80

Captulo III La regulacin de la red en Mxico

la red comenz a saturarse y para evitar el colapso momentneamente tuvo que restringirse el acceso. La respuesta de reorganizacin llev a sustituir las funciones de
la agencia ARPA por la NSFNET.
Para entonces en Mxico ya exista una organizacin nombrada REDEMEX, la
cual se form por grupos de acadmicos e investigadores con el propsito de discutir las polticas, estatutos y procedimientos que habran de regir el funcionamiento
de la comunicacin de datos electrnicos en el pas. A esta organizacin le continu otro organismo denominado MEXNET que reuna representantes legales de instituciones pblicas y privadas, as como de varias universidades nacionales.
El nuevo sistema de transferencia electrnica pronto comenz a mostrar sus beneficios. Para 1993 la Comisin Nacional de Ciencia y Tecnologa, CONACYT, logr
conectarse mediante un enlace satelital al Centro Nacional de Investigacin Atmosfrica, NCAR. Lo mismo hicieron el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, ITAM
y la Universidad Autnoma Metropolitana, UAM. A finales de este ao, Mxico ya
contaba con distintas redes: MEXNET, Red UNAM, Red ITESM, BAJANET, Red total
CONACYT, SIRACYT y RUTYC, la cual desapareci en corto tiempo.
La red extendi su crecimiento gracias a la aplicacin de herramientas y dispositivos ms eficientes. Marc Andreesen construy un navegador llamado Mosaic
con el grupo de trabajo que ms tarde realizara el diseo del programa explorador
Netscape Navigator. Simultneamente Berners Lee propuso las bases del protocolo
de transmisin HTTP, el lenguaje de documentos HTML y el concepto de URL.
Empleando esas nuevas herramientas se instal el primer servidor en espaol.
A principios de 1994 MEXNET logr desarrollar nuevos servicios en la red, al
mismo tiempo que la Universidad de Guadalajara utiliz por primera ocasin la plataforma Mosaic presentando una seccin sobre arte y cultura mexicana. Hasta entonces slo las instituciones de educacin superior mantenan publicaciones en
lnea. El periodo vio el crecimiento de las conexiones troncales de Estados Unidos y
pronto se eliminaron las restricciones para abrirse al uso comercial de la red, dejando el gobierno norteamericano de mantener el control total del trnsito de la informacin en la red.
Mientras en Mxico se viva la liberacin de la economa, las nuevas relaciones con la iglesia, la incertidumbre por asesinatos polticos o el resurgimiento de
movimientos guerrilleros, el nmero de servidores y de sitios electrnicos nacionales creca. An los servicios de comunicacin, correo electrnico, conversacin en
grupo eran rudimentarios y presentaban grandes dificultades de manejo. El uso de
tecnologa informtica no demandaba grandes medidas de seguridad. La vigilancia
quedaba restringida a la proteccin fsica de las instalaciones y de los equipos electrnicos. Se pensaba que los resguardos tenan que limitar el acceso a estos recursos
por ser altamente costoso y dedicado al manejo de expertos en ingeniera.
Los registros de acceso, las contraseas y la vigilancia en el traslado de la informacin electrnica eran poco utilizados o desconocidos. Ante una reducida poblacin con escasos recursos, la seguridad tcnica, las reglas de control y la presencia

81

Estado y regulacin de la red en Mxico

de entidades reguladoras, resultaban tan inapropiadas como inconvenientes. Durante esta primera etapa la forma de control de la red fue la autorregulacin.
En los siguientes aos Mxico inici una etapa de intensa competencia comercial en la red. Gran cantidad de empresas e instituciones decidieron participar ampliando su espacio de relaciones mercantiles. Los servicios se multiplicaron, la red
comenz a poblarse con un extenso nmero de pginas electrnicas ante un constante surgimiento de innovaciones de programas y herramientas accesorias a la navegacin y al diseo.

2. Inicio de la comercializacin de la red, 1995-1998


Hacia la mitad de la dcada de los noventa el desarrollo del registro de dominios en
Mxico qued marcado por un crecimiento constante. En su origen slo haban 45
sitios con la denominacin .mx, de los cuales 40 eran acadmicos y 5 estaban dedicados a fines comerciales. Durante ese periodo se consolidaron redes locales y continu la incorporacin de instituciones educativas y mercantiles en todo el pas con
servicios de acceso a bases de datos pblicas y privadas. Gracias a la solicitud de las
mismas universidades se inici el debate acerca de la creacin del dominio
.edu.mx.95
No obstante, la red entr en una etapa caracterizada por la presencia de empresas particulares y grandes corporativos multinacionales que desplazaron a las
universidades, asumiendo el control sobre el servicio de acceso y operacin.96 Por
primera vez en 6 aos se instalaron ms sitios dedicados al comercio que a la educacin. En poco tiempo los dominios mercantiles representaron el 55% del espacio registrado en Mxico. Ciudades como Monterrey alcanzaron cerca de 17 enlaces E1
contratados con TELMEX para uso privado. Mxico se coloc en la posicin 31 segn el nmero de sitios electrnico registrados en el mundo y el segundo lugar en
Latinoamrica despus de Brasil.
A principios de 1995 eran poco ms de 100 nombres de dominio ubicados
bajo el trmino .mx. A finales de 1995 se hizo oficial la designacin del ITESM como
Centro de Informacin de Redes de Mxico, NIC Mxico, para encargase de la coordinacin y administracin de los recursos de internet asignados al pas y continuar
delegando los nombres de dominio con el sufijo mx. El nmero de dominios comerciales continu incrementndose. La red se multiplic, se hizo ms compleja. Se
reemplazaron los textos en pantallas de blancos y grises por sitios llenos de ligas,
imgenes, colores, sonidos y publicidad. El ambiente de operacin para los usuarios
se volvi, por decirlo en trminos de la poca, ms amigable.
Durante esos aos la red continu fuera de la planeacin del gobierno. No
obstante que Mxico haba experimentado los primeros pasos de integracin a la
95

96

Como resultado de esa discusin en septiembre de 1996 se cre la extensin edu.mx, que junto con
la mx representaban dominios educativos. A mediados de 1997 se limit el registro de dominios acadmicos al edu.mx. Al respecto se puede consultar en Mxico: ICANN - "Gobierno de Internet"?
editado en http://publicaciones.derecho.org/redi/No._24 -_Julio_del_2000/18.
Para el 10 de octubre de 1995, el nmero de dominios comerciales ascendi a 100, superando a los
dominios de instituciones educativas que tenan 85.

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Captulo III La regulacin de la red en Mxico

red, fue hasta el sexenio del presidente Ernesto Zedillo cuando se formul por primera ocasin un Plan Nacional de Desarrollo Informtico 1995-2000, con el que se
intent responder a necesidades educativas, de salud, seguridad y justicia de la poblacin.97 La elaboracin del programa tuvo como antecedente la reunin del Grupo Consultivo en Poltica Informtica. En coordinacin con el Instituto Nacional de
Estadstica Geografa e Informtica y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, el
grupo consult las opiniones y sugerencias de empresas, universidades y grupos
vinculados a la industria del cmputo.
Los trabajos dieron como resultado la propuesta de los Elementos para un Programa Estratgico de Informtica.98 Se establecieron los lineamientos de la poltica
informtica con base en los criterios de autodeterminacin tecnolgica, acceso universal y abierto, competencia entre proveedores de bienes y servicios informticos,
y respeto a los derechos de privacidad y propiedad.99 El plan reconoca que el pas
no podra abstenerse de aprovechar el potencial tecnolgico y de acuerdo a seis objetivos generales sugiri: promover los beneficios de la informtica; impulsar la formacin de recursos humanos; estimular la investigacin cientfica y tecnolgica;
fomentar el crecimiento de esta industria; propiciar la infraestructura de redes de datos; y consolidar la coordinacin y disposiciones jurdicas adecuadas para la actividad informtica.100
Amn de estos dos ltimos objetivos, el programa no alcanz a incluir las expectativas de crecimiento para la red a pesar de que el pas contaba con ms de cinco aos de experiencia de acceso. No se elabor un diagnstico de las condiciones
del intercambio electrnico. Tampoco se propusieron estrategias especficas para el
sector. Mucho menos quedaron claras las condiciones de seguridad que debera seguir la operacin de las redes informticas. Contra deficiencias y omisiones, el programa se constituy en una referencia para la creacin de trabajos como Red
Escolar, Educacin a Distancia, de la Secretara de Educacin Pblica. En particular
represent el antecedente inmediato del Sistema Nacional e-mexico.
A pesar de los lineamientos del plan y de la importancia que adquira la operacin de la red en el mundo, Islas y Gutirrez comentan que: el gobierno de Ernesto
Zedillo no consider la necesidad de elaborar estrategia alguna en la materia. Los
cambios que resinti el desarrollo de internet en Mxico y en el mundo sorprendieron al gobierno de Mxico, el cual no fue capaz de concebir la necesidad de algn
tipo de estrategias informativas, culturales, polticas y econmicas que pudiera desarrollar el gobierno de la Repblica en internet".101
97
98
99

100
101

Publicado el 6 de mayo de 1996.


Aparecido en el Diario Oficial de la Federacin, por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en
noviembre de 1994.
En ese Programa la informtica se concibe como la conjuncin de tcnicas de manejo de la informacin, computacin, microelectrnica, telecomunicaciones y aspectos de administracin. Ver en Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, 1996, p: 5.
En Programa de desarrollo informtico 1995-2000, publicado por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, 1996, p: 5.
Se puede revisar en Octavio Islas Carmona y Fernando Gutirrez Corts, La ruta crtica de la Cibercultura Mexicana, disponible en http://www.razonypalabra.org.mx/anteriores/n17/17islasgtez.html.

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Estado y regulacin de la red en Mxico

El gobierno se vio presionado para atender el proceso de liberacin de las telecomunicaciones. A finales de 1996 las autoridades mexicanas dispusieron la apertura comercial para el servicio telefnico de larga distancia, lo que inici una gran
disputa entre las empresas para ofrecer el servicio de acceso a internet. Los consorcios extranjeros AVANTEL y ALESTRA-AT&T hicieron frente en contra de TELMEX.
En menos de un ao, nuevos proveedores de acceso a internet se incorporaron al
mercado sumando ms de 150 firmas locales y trasnacionales. La oferta de servicios
se concentr en las ciudades de Mxico, Guadalajara, Monterrey, Chihuahua, Tijuana, Puebla, Mrida, Nuevo Laredo, Saltillo, Oaxaca.102
Para subsanar su ausencia en la red el gobierno mexicano, en septiembre de
1996, empez a operar el Sistema Internet de la Presidencia de la Repblica con
apoyo del Instituto Tecnolgico de Monterrey del Estado de Mxico. Simultneamente el periodo present un incremento considerable de solicitudes de dominios.103 Para hacer frente a la demanda se requiri de una administracin especializada y autnoma que operara los servicios de registro en lnea, nombres de dominio
y las solicitudes de IP y de ISP.
El propio crecimiento hizo necesario mantener actualizada la base de datos
para el funcionamiento diario de internet en Mxico. Ello oblig ordenar los criterios para fijar cuotas de registro y depurar los nombres que no tenan una solucin
correcta en su clasificacin. Para entonces, los sitios de entidades gubernamentales
sobrepasaron los 100 y el total de dominios en 1997 lleg a 7251 registros.
Un ao ms tarde, a partir de los acontecimientos en 1997 por los asesinatos
de campesinos de la comunidad de Acteal, Chiapas, diversas pginas electrnicas
fueron atacadas. El 4 de febrero de 1998 el grupo de activistas denominado X Ploit
Team en protesta contra el gobierno mexicano alter las pginas electrnicas de la
Secretara de Hacienda.104 El 29 de abril atacaron al Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica; el 23 abril a la Comisin Nacional del Agua; el 25 de
mayo al Senado de la Repblica; el 14 de julio a la Secretaria de Salud.105 Estos ataques incluyeron tambin al Instituto Politcnico Nacional, al Tecnolgico de Monterrey y Bancomer.106
102
103
104

105
106

Se puede revisar: Una Historia que Contar MEXNET A.C., en WebSite MEXNET A. C., y Revista NET@,
Vol. 1, No. 19, 970317. WebSite Nic-Mxico.
Se estimaba que en 1998 eran 10,000 los nombres de dominio y que a mediados del ao 2001 se sumaron ms de 20,000 registros.
Ver la crnica de Miguel de la Vega titulada X-Ploit Team": Slo queremos que nos escuchen, no
causar daos. Lagunas legislativas restan seguridad a Internet; las pginas del gobierno son invadidas
por hackers; en Proceso No. 1133- 16, el 20 de julio de 1998. Tambin Octavio Islas y Fernando
Gutirrez hacen un recuento en su ensayo La ruta crtica de la Cibercultura Mexicana, Op cit.
En RaZa-MeXiCaNa, octubre 1998, ao 1, No. 2. Aparece en http://www.raza-mexicana.org/
Miguel de la Vega comenta que en: La primera irrupcin de los X-Ploit () se produjo el 4 de febrero, cuando dieron la bienvenida al recin designado secretario de Hacienda y Crdito Pblico, Jos
Angel Gurra, quien en su anterior cargo como canciller haba afirmado que la de Chiapas era una
guerra de tinta e Internet. Esa maana, la pgina electrnica de Hacienda, en lugar de desplegar la informacin econmica ordinaria, presentaba varias fotografas de Emiliano Zapata y la siguiente leyenda: Nuestra afiliacin no es ninguna, no pertenecemos al EZLN, pero ste es nuestro derecho de
libre expresin como mexicanos. Y en el tpico lenguaje de los ciberpiratas, asentaba: Gr33t2 t0
X-P10it p30pl3 4r0und d4 w0r1d! (Greets to X-Ploit people around the world!: Saludos a la gente

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Captulo III La regulacin de la red en Mxico

El Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional atrajo el apoyo de hackers holandeses, italianos y norteamericanos. Una muestra del respaldo al zapatismo lo brindaron los activistas Ars Electrnica de Estados Unidos quienes en 1998 realizaron
ataques simultneos en contra de tres servidores: la oficina del Presidente Ernesto
Zedillo en la Ciudad de Mxico, el centro de informacin del Pentgono en Estados
Unidos y los servicios electrnicos la Bolsa de Valores de Frankfurt.107
Durante este tiempo la transferencia de informacin se orient principalmente
al uso comercial y de informacin general por encima de los temas de educacin o
de desarrollo cientfico.108 Se multiplic el nmero de pginas recreativas y la diversidad de idiomas ampli la concurrencia de usuarios. La seguridad tcnica creci
debido a la proliferacin de atentados a servidores y a usuarios particulares en contraste con la ausencia de seguridad. Desde las normas jurdicas nada poda hacerse
en contra de los ataques porque hasta entonces, se adoleca de legislacin especfica en la materia.
En medio del predominio de las grandes firmas comerciales el hecho ms significativo fue la persistencia de una pobre atencin del gobierno a internet.109 Mientras tanto, los intereses particulares y los grandes corporativos sacaron provecho de
las ventajas de la red. El gobierno, hasta entonces, se mantuvo alejado de regular lo

107

108

109

X-Ploit alrededor del mundo). Lotek afirma que su intencin no es causar daos ni destruir informacin ms all de la necesaria para evitar su deteccin. No obstante, reconoce: En una ocasin, el administrador de la Comisin Nacional del Agua nos atrap adentro de su sistema. Pero tenamos
control en otras mquinas de su red local. Como ya tena nuestras direcciones, poda seguir un rastro
que, evidentemente, lo conducira a Timbukt o Australia. Pero no nos gusta eso, entonces nos vimos
obligados a borrar el sistema por completo". Ese, asegura, ha sido el nico incidente porque siempre
hemos tenido acceso a sistemas para poder evadir todo tipo de rastreos y nunca usamos el mismo
modo de operar. (). Por qu atacaron tambin la pgina del Senado? Al Senado lo hackeamos,
porque creemos que est lleno de funcionarios corruptos, que ganan mucho dinero por ir a dormir a
sus curules. Cuando supimos que se iban a vacacionar por el Mundial, decidimos actuar.
Ricardo Domnguez, activista norteamericano participante de esta campaa coment: Durante Ars
Electronica en 1998 hicimos un ataque contra tres sitios: Zedillo, Pentgono y Bolsa de Frankfurt. Nos
llamaron por telfono amenazndonos desde el gobierno mexicano, decan. Heart, un grupo hacker
holands, nos acus de estar destruyendo la red. Estos son los digitalmente correctos, los que creen
que la banda ancha es ms importante que los derechos humanos. Nos dijeron que el poder tumbar
a todo el activismo en lnea y a nosotros tambin. Les respondimos que nuestro sistema es tctico,
nuestro hacktivismo es tctico. Para romper sistemas slo con el HTML necesitas a miles y miles de
personas. No es como un DoS, que lo hacen dos personas. Entonces, Wired nos llam diciendo que
el Pentgono estaba atacando nuestro FloodNet, con un arma informtica. El Pentgono quebr la ley
porque no puede usar sus armas contra civiles. Entrevista publicada el 13 de noviembre del 2002.
En 1998 surgi la necesidad de vincularse con otros administradores de cdigos territoriales, ccTLDs,
para compartir informacin y discutir polticas de nombres de dominio. Nic Mxico particip como
fundador y representante interino de Lactld, organizacin que agrupa a los organismos de dominios
en Amrica Latina. Asimismo, se asoci con otras instituciones nacionales para evaluar polticas de
desarrollo de internet para la regin .mx.
Octavio Islas cita tres casos de descuido. Primero, en abril de 1994, Justin Paulson, de la Universidad
de California, en Santa Cruz, EU, dise las primeras pginas EZLN, lo cual motiv la multiplicacin
de este movimiento y sin respuesta del gobierno. Segundo, en 1995 Laura Sinz, empleada del Consulado de Mxico en Nueva York, public en internet el 1er Informe de Ernesto Zedillo. Lo que descubre que la Secretara de Relaciones Exteriores ni la Direccin de Comunicacin Social de la
Presidencia contaban con pginas electrnicas. Tercero, de 1995 a 1996, otro empleado de Comunicacin Social, mantuvo por iniciativa propia una versin de la publicacin Gobierno mexicano. El registro en los principales motores de bsqueda estuvo hospedado en la direccin:
http://www.davila.com.mx/presid/mexico.htm.

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Estado y regulacin de la red en Mxico

que contribuy a dejar el camino abierto a usos indebidos. La vulnerabilidad de la


red en Mxico durante 1998 mostr la proliferacin de gran nmero de estafas que
no tenan que ver con movimientos ideolgicos o que pretendieran reivindicar alguna demanda poltica. En este periodo se atacaron servidores bancarios, se afectaron
transacciones financieras, se saque informacin confidencial de empresas y de
particulares con fines de lucro. El llamado underground delictivo actu en medio de
la impunidad lo que motiv la urgencia de imponer controles en el sistema.
En un contexto complejo los problemas de seguridad pblica se multiplicaron.
La gravedad motiv la reorganizacin de la Polica Federal de Caminos, la Procuradura General de la Repblica, la Secretara de Gobernacin y del CISEN como
prembulo a la formacin de la Polica Federal Preventiva. El nuevo organismo se
cre en 1999 y desde el ao 2001 se incorpor dentro de la Secretara de Seguridad
Pblica Federal. Con el fin de perseguir delitos electrnicos se cre la Polica Ciberntica. Ese cuerpo de seguridad inici actividades en 2000 dentro de las funciones
de la Polica Federal Preventiva. Originalmente contaba con dos elementos y hasta
mediados del 2005 eran cinco. Su labor se orient a perseguir amenazas de sabotaje
de informacin, prevenir las comunicaciones para la venta de drogas y armas ilegales, ataques de virus, clonacin de tarjetas bancarias, pornografa infantil en lnea.110
Las tareas de esta polica se concentraron en acciones de previsin y seguimiento encaminadas a identificar, ubicar y neutralizar a organizaciones o individuos que
cometen delitos utilizando equipos de cmputo. De modo particular, la Polica Ciber110

Hasta el 2006 el nmero de agentes de la Polica Ciberntica eran 14 elementos para patrullar la red.
Se puede consultar la presentacin del representante de la Polica Ciberntica de la Polica Federal
Preventiva, Eduardo Cepeda, el Da Internacional de Seguridad en Cmputo, organizado por la Direccin General de Servicios de Cmputo Acadmico, UNAM, en diciembre del 2006.

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Captulo III La regulacin de la red en Mxico

ntica mantena tres reas; delitos cibernticos; delitos que utilizan equipos de
cmputo; y cmputo forense. Un delito ciberntico se dirige a vulnerar un sistema
electrnico que puede ser telefona celular, servidores en red, pginas web o bases de
datos. El delito que utiliza equipo de cmputo se refiere al fraude, la piratera, la pornografa infantil, entre otros. El anlisis de cmputo forense considera que todo dispositivo con memoria electrnica est sujeto a analizarse para obtener evidencias que
permitan reconstruir el procedimiento seguido por la accin delictiva.
Por otro lado, ante la ausencia de controles normativos o institucionales, las
empresas proveedoras de acceso y servicios se caracterizaron por las constantes
prcticas irregulares. Microsoft y Telmex establecieron alianzas comerciales para
mantener al margen a sus respectivos competidores. La lucha por el mercado no
slo implica atraer un mayor nmero de clientes, sino tambin, reducir al mnimo
las posibilidades de accin de las firmas competidoras.
En el lanzamiento del sistema operativo Windows 95, a mediados de la dcada
de los noventa, la empresa Microsoft se benefici de una tendencia que exclua
abiertamente a sus adversarios comerciales. Dadas las mltiples dificultades para
que dos sistemas operativos pudieran funcionar correctamente en un mismo equipo
de cmputo, Microsoft no evit que el sistema Windows fuera reproducido, vendido e instalado de manera ilegal en los equipos personales.
En un primer momento era de esperar que la empresa reportara la prdida de
grandes ingresos. Pese a ello, la prioridad para Microsoft no era el posicionamiento
legal de su producto en el mercado, sino reducir las oportunidades de comercializacin de sistemas rivales como OS Warp de IBM, entre otros. Lejos de una poltica
formal de comercializacin, con la instalacin de copias ilegales de Windows 95 en
un gran nmero de computadoras, automticamente las marcas competidoras de
software operativo quedaron fuera del mercado.
Contra todos los riesgos Microsoft no se opuso a la reproduccin ilegal de su
producto, porque de esa manera sus adversarios indirectamente se reducan. Slo
hasta que Microsoft pudo colocarse a la vanguardia entre los proveedores de sistemas operativos en Mxico, se asumi como uno de los principales promotores en
contra de la reproduccin ilegal apoyando a la Procuradura General de la Repblica en campaas como Alianza contra la piratera.
Por su parte Telmex se mantuvo en el primer lugar entre los proveedores de acceso a la red en Mxico. Expandi su infraestructura instalada para la venta de productos de cmputo y emprendi intensas campaas de pagos diferidos y cobertura
ilimitada de servicio. A su vez, Telmex aprovech estrategias semejantes con las que
Microsoft result beneficiada para colocarse a la cabeza como la principal empresa
de telecomunicaciones en el pas.
El sistema de conexin de Telmex posibilitaba compartir una misma cuenta entre un nmero ilimitado de usuarios de modo simultneo, generalmente con el desconocimiento del autntico titular del contrato. Al igual que la estrategia puesta en
marcha por Microsoft, se podra pensar en grandes prdidas para Telmex al dejar

87

Estado y regulacin de la red en Mxico

tcnicamente abierta la posibilidad de la multiplicacin de usuarios que accedan al


servicio sin realizar pago alguno.
No fue as, el procedimiento permita que la falta de ingresos por el uso irregular de cuentas pudiera ser compensada con facilidad al desconectar las lneas telefnicas colgadas y obligar a los clientes intrusos a marcar de forma consecutiva para
recuperar la conexin perdida. Se pudiera suponer que ese uso inadecuado era producto del descuido del propio abonado, pero el sistema permita tales actos irregulares. Los medios se han sofisticado pero los fines continan siendo los mismos. El
objetivo no solamente era incrementar la cartera de clientes de la empresa, sino reducir al mnimo las oportunidades de las firmas competidoras. Con estrategias de
este tipo, Telmex se ha mantenido por encima de ATT, Compuserver, Axtel y otros
pequeos proveedores nacionales de conexin de internet.
Howard Rheingold comenta: Prodigy est planteada segn el viejo modelo de
los consumidores como mercancas, que funcionan para las revistas del mercado
masivo. Usted utiliza los servicios y contenidos de la cadena televisiva, o servicio en
lnea, para extraer una gran poblacin de usuarios, que le dan informacin detallada acerca de las caractersticas demogrficas, y luego vende a los anunciantes el acceso a esos usuarios. Adecua el contenido de la revista, programa de televisin o
servicio en lnea, para atraer un gran nmero de consumidores con las mejores caractersticas demogrficas, gasta dinero en encuestas y se concentra en grupos para
certificar las caractersticas demogrficas de sus consumidores y luego las agencias
de publicidad compran el acceso a la atencin de aquellos consumidores que usted
captur.111
Ante este tipo de prcticas entre los grandes consorcios de las telecomunicaciones, cul es la capacidad de las entidades reguladoras para vigilarlas? La ausencia de regulacin sobre la conductas comerciales desventajosas, la falta de polticas
de seguridad, el incremento del desempleo, la proclividad de la impunidad, as
como el desplazamiento de empleos altamente especializados para obtener informacin confidencial dentro de sistemas electrnicos, dejaron abiertas las puertas a
usos irregulares en la red. La manipulacin fraudulenta con fines de lucro, la destruccin de programas o datos, el acceso y la utilizacin desautorizada de informacin personal, son prcticas de las que se obtienen beneficios econmicos y causan
daos materiales o agravios morales a sus vctimas.
La disputa comercial provoca que muchas empresas perezcan. Una consecuencia directa provoca que el personal especializado no logre incorporarse nuevamente al mercado laboral, al igual que una significativa cantidad de egresados de
carreras afines a la ingeniera o a los sistemas computacionales se ven obligados a
reorientar su actividad profesional. El ambiente de desocupacin y la carencia de
mejores expectativas econmicas han hecho crecer una actividad conocida como
ingeniera social. En sus peores trminos, esta prctica significa la venta de informacin confidencial y estratgica de empresas o particulares extrada ilcitamente de
cualquier medio electrnico. La disposicin para realizar estos actos se alienta por
111

En Howard Rheingold, La comunidad virtual, p: 348.

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Captulo III La regulacin de la red en Mxico

la existencia de la demanda de informacin para el control del mercado. Al extraer


de manera indebida informacin confidencial de las corporaciones, muchas de
ellas reforzaron sus sistemas de seguridad, lo que hizo que los ataques se trasladaran
en contra de pequeas empresas o usuarios ms vulnerables de la red.
En el No. 9 de la revista electrnica del grupo de hackers Raza Mexicana se public la bitcora del ataque al servidor donde resida la pgina del candidato a la
Presidencia de la Repblica por el Partido Accin Nacional, Vicente Fox. La publicacin relata los pormenores del asalto, muestra informacin contenida, los programas de trabajo instalados, rastrea datos personales de sus usuarios, as como la
forma de ocultar las evidencias que pudieran identificar a los autores del ataque. La
accin exhibi los limitados recursos de seguridad y el alto grado de vulnerabilidad.
A la vez, anticip lo que otro miembro del mismo grupo hara aos ms tarde con el
servidor de Presidencia de la Repblica. Aqu se transcribe un resumen del procedimiento de la intrusin a dicho servidor de campaa:
-[ HACK AL SERVER DE VICENTE FOX ]-[ DeadSectr
]
Lo que a continuacion se presenta, son los pasos de como fue realizado el hack a el server
que alojaba la pagina de el candidato a Presidente de la Republica Mexicana, Vicente
Fox. Despues de la intrusion, el sistema operativo del server fue cambiado de NT a LiNUX
=P. Asi Fue. Estos son los pasos a seguir: 1- juntar toda la informacion posible 2- Primer
Acceso 3- Conseguir Privilegios de admin. 4- Borrar huellas 5- Plantar Puerta trasera
En este caso fueron demasiadas las fallas de seguridad. Primero Vemos que sistema
operativo esta en el server. Hacemos un scan de puertos para ver cuales estan abiertos.
Hacemos telnet a los puertos 21 23 25 80 y muchas veces sabes que SO usa por las
respuetas que te da.
Tambien Sabemos por el resultado del scan que esta corriendo PcAnywhere. El puerto 135
es tipico de las maquinas NT pero vale mas verificar. Sabemos que la maquina es NT y que
es de un ISP, hacemos un scan con Ntis o Retina para sacar la lista de usuarios y admins.
Ahora ya sabemos los logins y los nombres de los Administradores. Darle la lista de
usuarios y admins a cualquiera es muy peligroso, esto se pudo haber evitado metiendo
esto en el registro de windows (...) Checamos el resto de la red y vemos que tienen
maquinas Win9x, NT y Linux Por el nombre de las maquinas sabemos cuales pertenecen a
el personal del ISP hacemos un scan de Netbios Shares y nos damos cuenta que comparten
sus discos con Todo el mundo y no piden Passwords.
Esto se pudo haber evitado metiendo esto el registro de cada maquina (...)
Pero mucha gente prefiere ahorrarse los 3 segundos que te tardas en escribir el password y
lo graban en el PWL. y dicen quien lo puede ver? Renombramos netstat.exe a netsta.exe
y subimos nuestro netstat.exe. este es el netstat modificado que nos ayuda a esconder
nuestros ips o puertos de nuestros trojanos, que pasa cuando hacen netstat o netstat -a sale
todo menos los puertos de nuestros trojanos.

89

Estado y regulacin de la red en Mxico

Veamos que programas tienen instalados. Muy bien, estan usando McAfee antivirus o
Norton, estos son los antivirus comunmente usados. Lastima que no sean muy efectivos,
ahora con confianza subimos nuestro NetBus o BO modificados y los antivirus no los
detectan.
Modificamos WIN.INI y agregamos RUN=trojano.exe se podria subir a
%systemroot%\Start Menu\Programs\Startup pero lo podrian ver. La proxima vez que
arranque windows se instala el trojano.
(...) Sigamos buscando info. Bingo, tiene PcAnywhere. Bajamos los archivos *.CIF del
directorio \DATA\ esos contienen el password del usuario se los metemos a nuestro
Pcanywhere y con Unhide.exe vemos el password detras de esas *******. hora tenemos un
posible user y pass para el server.
Usan ICQ, genial. Les bajamos los archivos del directorio icq\NewDB es muy comun que
la gente use el mismo password en varios lugares. Con esos archivos podemos leer sus
mensajes archivados y saber su password. Bueno ahora ya sabemos a donde les gusta ir a
comer, como se expresan de sus clientes, si le son fieles a sus parejas, numeros
telefonicos, de que consiste su trabajo, y su Pass de ICQ.
Verificamos y nos dimos cuenta que son el mismo password el del server y el del ICQ. Este
password tambien resulto ser el mismo del PWL de esa maquina.
Nos ahorramos el tiempo y crackeamos ese PWL en 1 segundo. Les bajamos los archivos
del correom ya sea de outlook , netscape o eudora. Que sera ese archivo llamado
importante? tiene emails con informacin importante XD. y sobre todo ese email que dice
el nuevo pass de root del server fulano tal es TuupiDo1. BORREN ESTE EMAIL!! pero
para que borrarlo si es muy importante!! mejor lo guardamos!!
Que mas? ahh. pero como iba a faltar WS_FTP, bueno bajemos el o los INI Mas logins y
passwords ! creo que solo nos falta el de guest. Cliente de telnet? sip, bajemos el archivo
de configuracion tambien. Mas Logins y pass, usan SSH para que no les puedan snifear sus
passwords pero los tienen guardados en el cliente de telnet.
Creo que con esto se dan una idea de lo peligroso que es guardar info en tu computadora
sin importar la seguridad, y esto es solo en la primer visita. Y en una sola maquina, que
crees que paso cuando corrio ese trojano?
Al regresar en unos dias vemos que ya corrio el trojano. y les metemos otro y si hay tiempo
otro mas, es para no aburrirse, tambien subimos VNC. VNC es un programa tipo
PcAnywhere pero mucho mas peque~o. Ahora tenemos acceso a la maquina como si
estuvieramos sentados frente a ella.
(...) Mapeamos los discos del SERVER y bajamos los archivos de pcanywhere. buscamos
los mismos archivos que sacamos de la maquina win9x pero ahora en el Server NT, le
bajamos toda la informacion posible.
Y para terminar Entramos al Server con PcAnywhere, sabemos el user y pass el server no
esta lockeado y el usuario es Administrador. otra falla mas. Agregamos cuentas de email
para los amigos y una cuenta de Administrador.
En resumen, el personal del ISP compro un libro llamado: TODO LO QUE NO SE DEBE
HACER y lo hicieron. Fueron demasiadas las fallas de seguridad, y es increible que ellos
hagan auditorias de seguridad a otras empresas. Tenian demasiada informacion en sus
maquinas y nada de seguridad. Cuanto cobraran por tener un sitio web en ese server? y
peor aun, cuanto cobraran por hacer una auditoria de seguridad?

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Captulo III La regulacin de la red en Mxico

En el tiempo que los visite creo que los conoci mas de lo que se conocen a si mismos, se
donde viven, a donde van a comer, sus telefonos del trabajo, sus telefonos de sus casas,
sus telefonos celulares, sus numeros de beepers.
Se a donde salen a pasear, con quien salen, quienes tienen secretos, cuales son sus
restaurants preferidos, que compran online, que peliculas o programas de television les
gusta.
A que hora entran a trabajar, a que hora salen, es increible cuanta informacion existe en
las maquinas, y sobre todo que poca privacidad tenemos.
Cuidense mucho, cuiden lo que dicen online , y cuiden mucho sus maquinas.
Dead Sector - <deadsector@MIXMAIL.com>

112

3. Primer marco jurdico y gobierno electrnico, 1999 - 2001


Hacia el inicio del siglo XXI internet era una amplia estructura de conexiones que
vinculaba a ms de 25,000 redes bajo un protocolo dedicado a compatibilizar distintos lenguajes y diferentes plataformas tecnolgicas en el mundo. El funcionamiento de ese conjunto de redes requera de una amplia infraestructura de
telecomunicacin: equipos de cmputo, dispositivos de enlace a servidores y un
amplio sistema satelital de operacin permanente. No obstante, el desarrollo alcanzado y ante la necesidad de brindar proteccin a los intercambios en lnea, hubo
que revisar los procesos de intercambio de la red.
La acreditacin en la asignacin de nombres se puso a prueba. En abril de
1999 el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, IMPI, solicit la intervencin
de NIC Mxico para suspender el dominio nestle.com.mx, por disputas de propiedad intelectual. La ausencia de normas precisas y pautas legales obligaron a definir
mecanismos formales para resolver los casos de querellas entre marcas registradas y
nombres de dominio.113 En diciembre del 2000 NIC Mxico tuvo que adoptar los
criterios de la Poltica Uniforme de Resolucin de Controversias en Materia de Dominios del ICANN, designando al Centro de Mediacin y Arbitraje de la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual, OMPI, como agente calificado para la
resolucin de disputas. El procedimiento era el mismo mecanismo de resolucin de
controversias utilizado en los dominios genricos en todo el mundo y con ello se lograron resolver casi 60 casos en 15 meses en Mxico.
La renovacin de la infraestructura de la red continu en Mxico gracias a la
cercana con Estados Unidos, la apertura del mercado a los componentes electrnicos as como al ingreso de una gran variedad de recursos de telecomunicaciones.
Tal consumo tecnolgico manifest caractersticas particulares. No obstante el gran
empleo de productos informticos y el crecimiento de usuarios, el pas sigui un desarrollo contrastante. A pesar de la gran cantidad de proveedores nacionales, fue
evidente que todas las herramientas informticas eran de procedencia extranjera.
112
113

Aparece en http://www.raza-mexicana.org/.
Sergio Rodrguez Castillo, Mxico: Una Historia de Terror: El Dominio del Internet. http://publicaciones.derecho.org/redi/No._32_-_Marzo_del_2001/1

91

Estado y regulacin de la red en Mxico

Tradicionalmente el desarrollo de la industria nacional no se ha orientado a la produccin de recursos, programas o dispositivos de conexin. La electrnica nacional
se ha limitado al diseo de accesorios, al ensamble de componentes o al mantenimiento final de equipos. En tales condiciones el consumo de tecnologa importada
es una dependencia desfavorable.
Con excepcin del acceso, el cual es controlado en su mayora por las firmas
telefnicas y de cable que operan en el pas, cualquier sistema de regulacin est
obligado a conocer los procedimientos tecnolgicos desarrollados en el exterior.
Eso impide desarrollar conocimientos en la operacin de los dispositivos y filtros
instalados en los sistemas locales. A la vez, induce indirectamente a que la demanda
nacional adopte patrones de uso o incorpore necesidades ajenas de consumo.
En este periodo se estimaba que pocas personas en Mxico empleaban Internet
para comunicarse, consultar informacin o realizar trmites administrativos, en
contraste con el incremento de operaciones mercantiles realizadas cotidianamente.
La expectativa de esos aos fue la expansin de redes locales, la multiplicacin del
flujo de datos personales, la reduccin de los costos de servicios y, consecuentemente, se esperaban mayores condiciones de seguridad. Para garantizar intercambios confiables se inici la modificacin del marco legal.
En Mxico, al estar constituido como Repblica con carcter federal, cada estado que la integra es libre y soberano. Ello determina que la competencia sobre
asuntos informticos tenga dos mbitos de responsabilidades. Todo el comercio,
contratos mercantiles electrnicos, acuerdos o delitos informticos que afecten vas
generales de comunicacin y aquellas infracciones de incumbencia de la federacin quedan sujetos a la regulacin del Cdigo Penal Federal.114 Por su parte, los estados, al ser formalmente autnomos, tienen la facultad para regular en el mbito de
su competencia las materias que no estn reservadas a la federacin. Por ello, en
esta esfera quedaron incluidos los contratos civiles electrnicos, los delitos informticos del orden comn, la admisin de documentos o medios electrnicos como
prueba en los procesos penales o civiles, la proteccin a bases de datos privadas.
Hasta entonces en Mxico no exista un marco legal especfico para atender
casos de transgresiones electrnicas o los derivados del abuso de informacin en el
intercambio de datos. Las reformas creadas en la materia constituyen un proceso
complementario al marco legal ya existente. As la regulacin se presenta por la
concurrencia de varias leyes que han sido ampliadas o adaptadas y muestra el siguiente desarrollo:
En mayo de 1999, se incluyeron en el Cdigo Penal Federal los conceptos de delitos informticos por acceso a sistemas particulares, de gobierno y del sector financiero.
114

Por sus atributos el Congreso Federal tiene facultades exclusivas para legislar en materia de: hidrocarburos, minera, industria cinematogrfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediacin y
servicios financieros, energa elctrica y nuclear, derecho martimo, ciudadana, migracin, vas generales de comunicacin, correos, aguas, moneda, delitos federales, coordinacin en materia de seguridad pblica, fiscalizacin superior de la federacin, leyes del trabajo reglamentarias del Artculo
123 Constitucional, nacionalidad y extranjera, migracin, salubridad, coordinacin de la educacin, generacin, difusin y aplicacin de conocimientos cientficos y tecnolgicos, entre otras.

92

Captulo III La regulacin de la red en Mxico

En enero del 2000 se publicaron dos nuevas leyes. La Ley de Obras Pblicas y Servicios, y la Ley de Arrendamientos, Adquisiciones y Servicios del Sector Pblico, para
normar al sistema de adquisiciones del gobierno federal denominado Compranet.
Para mayo de ese mismo ao se reformaron cuatro leyes en materia de comercio electrnico: el Cdigo de Comercio, el Cdigo Civil Federal, el Cdigo Federal
de Procedimientos Civiles y la Ley Federal de Proteccin al Consumidor, con el fin
de validar contratos electrnicos y proteger al consumidor en operaciones en lnea.115 Tal reglamentacin se orient ms a la proteccin de los intercambios comerciales entre las empresas, que a la proteccin para los usuarios de la red.
Al mismo tiempo con los cambios ocurridos en el pas por el relevo de la Presidencia de la Repblica hacia el ao 2000 se esperaba una nueva orientacin en las
polticas de desarrollo informtico.116 Con el poder del ejecutivo en manos del Partido Accin Nacional, entre 2000 y el ao del 2001 la totalidad de las secretaras de
Estado crearon sus pginas electrnicas obligadas por el compromiso de formar un
ambiente de transparencia y claridad en el manejo de las polticas pblicas.
Al mismo tiempo, el nuevo gobierno puso en marcha el proyecto e-mexico con
la intencin de mostrar un rostro distinto de gestin pblica conectando electrnicamente a los 2,429 municipios del pas y comunicar de manera simultnea a 3,200
centros digitales.117 De acuerdo a los propsitos de la nueva administracin, el pas
requera entrar a la era del gobierno electrnico.
A final de la dcada de los noventa, en muchos pases la idea de gobierno electrnico se generaliz como una posibilidad complementaria a las tareas de las instituciones pblicas. Se trataba de aprovechar las ventajas de la electrnica y de las
telecomunicaciones para aplicarlas en la gestin administrativa. Esta experiencia ha
conocido diferentes versiones como gobierno digital, administracin electrnica,
e-gobierno o governance.com.118 El esquema digital supone un desarrollo de cinco
distintos momentos.
El periodo emergente comprende la incorporacin de los gobiernos a la red
por medio de sitios independientes muchas veces organizados por los esfuerzos de empleados o funcionarios interesados en utilizar los recursos en lnea a
favor de la institucin donde laboran. En esta primera etapa la administracin
115

116

117

118

Hacia octubre del 2000 se firm en colaboracin entre la SECOFI, el Colegio Nacional de Corredura
Pblica Mexicana AC y la Asociacin Nacional del Notariado Mexicano, para establecer mecanismos de administracin de certificados digitales y acceder al Registro Pblico de Comercio. En junio
de 2001 se reform la Ley de Instituciones de Crdito con lo que se permite a los bancos realizar operaciones con particulares por medios electrnicos.
Con la instalacin del sistema de alta velocidad el Presidente de la Repblica declar que con:
e-Mxico incorporamos a nuestro pas a la sociedad de la informacin. En el Discurso de toma de
posesin del Vicente Fox, 2000.
El Presidente Fox propuso la creacin del Sistema Nacional e-mexico: Doy instrucciones al Secretario de Comunicaciones, a Pedro Cerisola, de iniciar a la brevedad el proyecto e-Mxico, a fin de que
la revolucin de la informacin y las comunicaciones tenga un carcter verdaderamente nacional y
se reduzca la brecha digital entre los gobiernos, las empresas, los hogares y los individuos, con un alcance hasta el ltimo rincn de nuestro pas.
Se puede consultar al respecto la compilacin de Elaine Ciull Karmarck y Joseph S. Nye Jr, en Gobernance.com: democracy in the information age, 2002.

93

Estado y regulacin de la red en Mxico

electrnica es utilizada como un canal de recursos al servicio de los ciudadanos. No necesariamente son sitios oficiales, pero brindan informacin institucional y los servicios corresponden a una limitada presentacin de materiales y
comunicacin bsica. Se dispone slo de consulta sobre la gestin administrativa sin ofrecer mayor asistencia o apoyos de valores agregados.
La etapa de incremento describe la creacin de un mayor nmero de pginas
oficiales donde la informacin adquiere mayor utilidad. Los servicios son generalmente administrados por equipos de especialistas de la institucin. Las
bases de datos suelen ser amplias, los contenidos se actualizan continuamente
y la construccin de las pginas mantiene un carcter institucional.
En la fase interactiva los usuarios del sistema cuentan con posibilidades ms
all de la simple consulta. Hay un mayor nmero de enlaces entre sitios de instituciones afines. Es posible efectuar trmites en lnea y se crean procedimientos para ampliar los servicios que las personas realizaban de manera directa en
ventanillas u oficinas. Se obtienen y llenan registros, hay empleo de correos
oficiales, se realizan trmites directos con rapidez y autonoma. Las pginas
son diseadas para proporcionar asistencia tcnica a los usuarios y los servicios se diversifican aceptando la modificacin y correccin de errores.
El momento de integracin espera que los servicios electrnicos dejen de cumplir meras funciones administrativas para desempearse como recursos estratgicos y auxiliares de la participacin ciudadana. Supone una constante comunicacin y un gran desplazamiento de informacin para la toma de decisiones en asuntos pblicos.
Finalmente el sistema se ampla fuera de las fronteras locales y alcanza un carcter transaccional. Los usuarios pueden pagar servicios o ejecutar operaciones financieras con cualquier punto en el mundo. La tecnologa deja de ser una
herramienta auxiliar de la gestin administrativa y pasa a considerarse un medio indispensable para organizar el nuevo espacio pblico. La expectativa supone que los servicios gubernamentales constituirn la forma de organizacin
ms activa de atencin. Se espera crear estructuras menos jerarquizadas y establecer relaciones ms cercanas entre los ciudadanos.
Resulta evidente que las experiencias de los gobiernos digitales hasta ahora no
han logrado alcanzar este nivel de avance. Tampoco se cree lograr un progreso homogneo debido a las distintas formas de empleo tecnolgico o a las diferentes condiciones polticas de cada pas. No obstante, como propsito, auxilia la comparacin
entre la expectativa ideal y los casos vividos en distintos pases.119
De acuerdo a esta proposicin, los resultados del gobierno mexicano resultan
distantes del cumplimiento esperado. En diciembre del 2000 el presidente Vicente
Fox encarg a la Secretara de Comunicaciones y Transportes la elaboracin de un
programa que definiera la poltica de aprovechamiento tecnolgico y redujera la
119

En Benchmarkmg E-government: A Global Perspective. Assessing the Progress of the UN Member


States, p: 10.

94

Captulo III La regulacin de la red en Mxico

llamada brecha digital. En marzo de 2001 se instal el Foro de Consulta Ciudadana


del Sistema Nacional e-mexico. Durante dos das y en siete mesas de trabajo, distintos grupos propusieron acciones en torno a la infraestructura tecnolgica, la infraestructura informtica, e-gobierno, e-salud, e-educacin, e-economa, as como al
marco jurdico y de tarifas.120 Participaron organismos gubernamentales, cmaras y
asociaciones de empresas privadas y sus resultados sirvieron para elaborar el Plan
Nacional de Desarrollo 2001-2006.
En el Sistema Nacional e-mexico se propuso la instalacin de un proyecto nacional para que la mayor parte de la poblacin pueda tener acceso a las nuevas tecnologas de la informtica, y que stas sean el vehculo natural que intercomunique
a los ciudadanos entre s, con el gobierno y con el resto del mundo. El sistema incluy los sectores econmicos, educativos y del gobierno para agilizar tareas burocrticas, reducir gastos y transparentar los procesos de comercializacin y contratos
con proveedores de la administracin pblica. Los objetivos se concentraron en
contenidos digitales para el desarrollo; capacitar en el uso tecnolgico a familias de
comunidades marginadas y brindar transparencia mejorando la atencin pblica de
los gobiernos federal, estatal y municipal.121
En diciembre de 2001 se incorpor la Coordinacin General del Sistema Nacional e-mexico a la Secretara de Comunicaciones y Transportes a travs de un
Coordinador Operativo. En 2002 esta Secretara firm convenios de conexin con
las Secretaras de Educacin Pblica, Salud, Desarrollo Social, el Instituto Nacional
para la Educacin de los Adultos y el Centro de Desarrollo Municipal.
Mientras la Secretara de Comunicaciones atenda asuntos vinculados a la regulacin de las telecomunicaciones, el sistema e-mexico puso en marcha la instalacin de centros digitales comunitarios.122 El sistema cont con dos canales de
financiamiento: la partida anual del Presupuesto de Egresos de la Federacin y el Fideicomiso e-mexico creado para impulsar proyectos de largo plazo y obtener donaciones o crditos de instituciones, organismos pblicos y privados.
Derivado del Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 20012006, en su Apartado 6.5 redes informticas, se mostraban los desaciertos de una poltica contradictoria. Afirmaba el Programa Sectorial
120

121
122

El gobierno del presidente Fox present la Agenda del Buen Gobierno conteniendo seis lneas estratgicas: Gobierno que cueste menos. Reducir el gasto que no agrega valor para ofrecer mayores beneficios a la sociedad. Gobierno de calidad. Satisfacer o superar las expectativas de los ciudadanos en
los servicios que se les brindan. Gobierno profesional. Atraer, retener y motivar a los mejores hombres y mujeres en el servicio pblico, garantizando que la Administracin Pblica Federal transite, sexenalmente, con el mnimo trastorno y la mxima eficacia, y asegurando que, siendo polticamente
neutra, se convierte en un factor estratgico de la competitividad del pas. Gobierno digital. Posibilitar que, desde la comodidad de su casa u oficina, los ciudadanos obtengan informacin del gobierno
y tengan acceso a los servicios que ste ofrece. Gobierno con mejora regulatoria. Garantizar que la
ciudadana y los servidores pblicos efecten trmites con facilidad, seguridad y rapidez. Gobierno
honesto y transparente. Recuperar la confianza de la sociedad en su gobierno. En Oficina de la Presidencia para la Innovacin Gubernamental. Agenda Presidencial del Buen Gobierno.
Ver a Juan Antonio Oseguera, El Sistema Nacional e-mexico; en Revista Poltica Digital, Nexos, No.
22, febrero-marzo 2005, p: 17.
Secretara de Comunicaciones y Transportes, Programa Sectorial de Telecomunicaciones y Transportes 2001-2006, diciembre, 2001: http://www.sct.gob.mx/documental/index.html.

95

Estado y regulacin de la red en Mxico

que: La desregulacin de los servicios de valor agregado ha permitido un crecimiento importante de prestadores y usuarios, principalmente en los servicios de internet. As a finales de 1994 el nmero de usuarios en internet era de 39 mil, en 1999
llegaron a 1.8 millones, y en 2000 sumaban ms de 2.7 millones, es decir, en seis
aos se multiplic casi 70 veces; a la fecha, se cuenta con 230 proveedores y 3.7 millones de usuarios, por lo cual es necesario continuar incrementando la oferta, calidad y diversidad de los servicios en lnea.
Pero tan slo en tres prrafos adelante el mismo Apartado comenta: Con toda
esa infraestructura, y mediante mecanismos reguladores, se debe facilitar que las
autoridades competentes avancen en los proyectos de normas tcnicas para el comercio electrnico, como las referentes a la firma digital y a la seguridad de transacciones comerciales en lnea. Entonces por qu teniendo xito el proceso de
desregulacin no se continu en los trminos que inicialmente el programa sealaba y se dispuso regular?123
Por otro lado con ms de 60,000 dominios registrados en el ao 2001 se instal
un nuevo sistema de operacin, el cual, permiti mejorar la administracin de registros y el ingreso de pagos ajustando el sistema de informacin de acuerdo a las recomendaciones hechas por la OMPI. Al mismo tiempo, el Comit Consultivo Externo
de NIC Mxico se estableci con el propsito de orientar polticas generales y soluciones estratgicas para auxiliar el fortalecimiento de Internet en todo el pas. A finales del 2001 se modific la infraestructura tecnolgica lo que hizo pensar que se
poda contar con uno de los centros de datos ms avanzados en el mundo y el mejor
en Latinoamrica.
Para 2002 se tenan 75,000 dominios registrados. A principios de 2003, con la
recomendacin del Comit Consultivo, se orientaron nuevas polticas para permitir
que el nombre de dominio fuese registrado automticamente, se promovi la libertad del registrante para elegir la designacin del dominio. Asimismo fue redefinida
la poltica de solucin de controversias conocida como LDRP. En julio del 2003,
NIC Mxico actualiz su infraestructura tecnolgica para convertirse en el primer
ccTLD en desarrollar el esquema Shared Unicast, Anycast, en sus servidores secundarios, esquema utilizado en los Root Servers.

4. Condiciones actuales
El periodo se caracteriz por la incidencia de problemas derivados del funcionamiento del gobierno en tres grandes mbitos: a) Se desarroll una inadecuada poltica de empleo de la red. El proyecto e-mexico no cumpli sus objetivos y revel falta
de planeacin para administrar los recursos informticos. b) Emergieron acciones
orientadas a cuestionar la autoridad estatal. Difcilmente hubo suficiente seguridad
123

Un siguiente prrafo del mismo programa define las pautas de la lgica del rgimen: se pueden disear modelos regulatorios que, al tiempo de adecuarse a las tendencias internacionales, incorporen
los intereses y las caractersticas propias de nuestro pas. Un discurso ms cauto debi haber invertido
el criterio, es decir, sealar que los intereses nacionales constituyen la base para crear una regulacin
propia adaptando las condiciones externas como factores complementarios a condicin de establecer
una adecuada coordinacin con las normas, los procedimientos y los agentes internacionales.

96

Captulo III La regulacin de la red en Mxico

que evitara difundir amenazas en contra de instituciones pblicas; al mismo tiempo,


se multiplicaron los problemas para garantizar la propiedad y la informacin personal de ciudadanos. c) Las tareas del gobierno se vieron cuestionadas al no establecer equilibrios en el mbito de los intereses privados. Al momento de discutir y
aprobar la reforma a La Ley Federal de Telecomunicaciones el ejecutivo mostr debilidad para evitar el abuso de las fuerzas corporativas sobre los intereses de los ciudadanos.

a) Subempleo de los recursos de la red


Durante este periodo el gobierno federal encontr dificultades para aprovechar los
recursos de la red. Los objetivos de la planeacin descubrieron limitaciones. La informacin, los diagnsticos o las estrategias de las distintas instancias del gobierno
federal no siempre mantuvieron coincidencias.124 Los esfuerzos resultaron poco
alentadores, el caso ms representativo lo constituy el proyecto e-mexico.
En el Cuarto Informe de Gobierno del presidente Vicente Fox, en septiembre
de 2004, se anunci el avance en materia de infraestructura informtica, los logros
de la administracin electrnica y del sistema Compranet. Ms que una organizacin integrada, el rgimen cre una herramienta de mejoramiento administrativo.
No obstante la retrica, e-mexico funcion a favor de la operacin de trmites burocrticos y de recaudacin fiscal sin lograr una coordinacin estratgica para el desarrollo como se haba planeado en su inicio. Dos aos despus se confirmara que las
acciones no resultaron suficientes para alcanzar las metas previstas.
Distintas evaluaciones internacionales dieron cuenta de los rezagos del siste125
ma.
Se tom como base el establecimiento de Centros Comunitarios Digitales
para conectar poblaciones que no contaban con recursos de telecomunicaciones.126 El desacertado suministro de equipos de cmputo descubri la falta de objetivos y directrices. Las conexiones de centros rurales sin uso, evidenciaron el desconocimiento de las prioridades inmediatas y reales de la poblacin. Al limitarse
nicamente a la obtencin de resultados tcnicos, el proyecto e-mexico omiti que
las telecomunicaciones deberan servir como herramienta para impulsar el desarrollo de cada localidad.
124

125

126

Mientras COFETEL anunciaba al cierre del ao 2002 que los usuarios de internet suman 4 663 000; el
Informe de Gobierno del presidente de la Repblica, del mes de septiembre de 2003, report 10 033 000.
Por su parte el Programa de Desarrollo Informtico 2000-2006 estimaba alcanzar los 10 millones.
Destacan los balances de la ONU, de la consultora DMR Consulting, del Instituto de Estudios Superiores de la Empresa y el Centro para la Empresa en Latinoamericana, IESE-CELA. Al respecto se puede
ver la entrevista de Octavio Crdenas a Julio Csar Margin, ex coordinador del sistema nacional de
adopcin tecnolgica. Margin comenta: El sabotaje obedece a la falta de rumbo de la administracin. De las tres caras del programa: contenidos, sistemas y conectividad, e-mexico parece estancado
slo en la ltima, la ms fcil y secuestrable. () El concepto clave es llevar contenido, hacer portales, disear buscadores, hacer presupuesto, darle oportunidad a la gente de desarrollar valor. La conectividad es un medio y no hay que enamorarse de los medios, sino de los fines. La sociedad de la
informacin son fines, no conectividad (...) aun en conectividad nos hemos quedado rezagados. Publicada en e-Mxico, ejemplo de autosabotaje, Exclsior, 8 de mayo del 2006.
Se pretendieron crear 10,000 centros en toda la Repblica en 2006; sin embargo, slo se pudieron
poner en marcha 7,202 y muchos de ellos pronto dejaron de operar.

97

Estado y regulacin de la red en Mxico

La realizacin del programa padeci constantes problemas por la falta de coordinacin administrativa entre las distintas entidades participantes. Muchos de los telecentros instalados an operan con limitaciones. Persisten problemas tcnicos y no
se cumplen estndares de calidad. Se han acusado licitaciones equivocadas y poco
transparentes. Han ocurrido desaciertos en la adquisicin de programas y equipos
que dieron como resultado el enorme gasto en contra del pobre beneficio a sus
usuarios.
El portal e-mexico durante largo tiempo confront conflictos de compatibilidad con otras plataformas distintas a la de Windows, por lo que resultaba cuestionable su garanta de acceso.127 A pesar de mostrar grandes posibilidades de vnculos,
un porcentaje significativo de ellos contena errores o desvos del portal. El plan del
gobierno contempl a las nuevas tecnologas y a la red como herramientas para el
crecimiento y alcanzar con ello una imagen de modernidad.128 Pero las consecuencias de esta poltica no se tradujeron en beneficios directos para las poblaciones que
se esperaban comunicar.
En contraste con el gasto en infraestructura, la poblacin en Mxico mantena un
escaso empleo de la red. En 2005 del total de 103 millones de habitantes slo el 16%
de personas empleaba internet. De acuerdo al Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica la mayora de los usuarios ocup este recurso para buscar informacin, realizar tareas escolares, consultar el correo electrnico y conversar.129
Hasta junio de 2005 la visita a sitios de instituciones pblicas se limitaba a obtener informacin general, pagar servicios, descargar formatos y registrarse en bases de datos.130 Es probable que un nmero significativo de estas actividades se haya dedicado
a realizar operaciones tributarias debido a que las disposiciones fiscales hicieron obligatorios los registros, las firmas electrnicas y las declaraciones en lnea.
El escaso aprovechamiento de e-mexico tiene varios orgenes. El comportamiento responde a una inadecuada difusin del sistema. En la mayora de la poblacin existe poco conocimiento para conducirse por procedimientos electrnicos. Al
mismo tiempo, los recursos informticos no fueron adecuadamente distribuidos y la
capacitacin de su manejo result insuficiente. La desconfianza a efectuar trmites

127

128

129
130

Un examen de las deficiencias del proyecto se puede encontrar en Gabriel Prez Salazar, en Anlisis
crtico del sistema Nacional e-Mxico, la estrategia web del gobierno federal para la reduccin de la
brecha digital, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, UNAM, 2004.
El Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2001-2006 anotaba: Entre los retos planteados en el mediano plazo para las redes informticas est el impulsar su crecimiento y modernizacin as como su penetracin y cobertura, paralelamente al desarrollo de industrias nacionales de
multimedios y de creacin de contenidos.
En www.inegi.gob.mx.
Dos aos antes en el 2003 las actividades ms concurrentes eran: correo electrnico, bsqueda de informacin, consultas bancarias, noticias y descarga de audio y software. Respecto a e-comercio, 52% prefiere comprar en establecimientos reales, 42% no lo hace por no disponer de tarjeta bancaria y un 62%
duda sobre la confiabilidad del sistema. Las operaciones de pago son servicios de luz y agua 39%, libros y
revistas 33%, boletos de avin 32%, msica 32% y aparatos electrnicos 31%. La mayora prefiere portales nacionales antes que los extranjeros, un 53% frente a un 47%. Se pueden consultar los datos de Hbitos de los usuarios de Internet en Mxico, 2003, http://www.cibersivo.com/imprime/imprime.cgi?nota=
/cibersiones/notas/estudio-amipci-cibernautas.txt.

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Captulo III La regulacin de la red en Mxico

en lnea motiva la preferencia para acudir a cumplir obligaciones que se realizan siguiendo procedimientos directos y tangibles.131
Durante este periodo el Estado se mantuvo como el principal consumidor de
tecnologa en condiciones de una lenta y costosa renovacin. La circunstancia represent una provechosa ventaja para sus proveedores. Los principales distribuidores de electrnica, principalmente grandes firmas extranjeras, se vieron favorecidos
por los breves ciclos de vigencia de sus productos.132 Por su parte, las empresas locales actuaron como meras filiales; en su caso, se limitaban a complementar adquisiciones o a prestar servicios de instalacin y mantenimiento.
Independiente de los criterios con los que se disearon los planes del sector informtico, el propsito del Estado fue colocar a la red como motor de modernizacin del pas. En tal modernidad, la red ha servido ms a la retrica poltica que al
apoyo educativo de las comunidades de usuarios; ms a la recaudacin fiscal que a
la comunicacin entre los ciudadanos. Llmese de una manera o de otra, las actuales polticas para el sector informtico mantienen los propsitos de facilitar la ampliacin de los mercados. Ante ello, el Estado pareciera mirarse como un cliente que
no tiene muy claro el desempeo de su papel regulador en la red.

b) Cuestionamiento a la autoridad estatal


El cuestionamiento a las autoridades estatales estuvo vinculado a la vulnerabilidad
de la red y a la aparicin de amenazas en contra de instituciones pblicas. En la revista electrnica Raza mexicana circul, a finales del ao 2000, el documento
Hackeando Presidencia.gob.mx cuyo autor nombrado alt3kx describe el grado de
vulnerabilidad que presenta el servidor de la Presidencia de la Republica133 La minuta del ataque anotaba entonces:
Definitivamente, los grandes servidores como el ke vamos a cometar contiene diferentes
vunerabilidades sobre todo es aspectos de configuracion () En este articulo trataremos
de abarcar algunas vunearbilidades ke contiene o contenia este servidor llamado
www.presidencia.gob.mx, cabe mencionar que no mostrare los detalles a fondo, pues
existen demasiados kiddies por ahi keriendo joder servidores y expresando mil y una
idioteces, (ejemplo Cyberpunk y Machinfer) solo basta con visitar la pagina
www.atrition.org pagina la cual se dedica a publicar las WEbcracks ke existen alrededor
del mundo,
Empezare explicando algunas vuenerabilidades que por a~os se han encontrado vigentes
en este servidor, (digo por a~os pues he entrado varias veces al servidor sin ser detectado),
bien inicio un scan localizando vunerabilidades: bash# ./a www.presidencia.gob.mx.
()

131

132
133

En Mara Elena Vlez, La aplicacin del gobierno electrnico en Mxico, mejora la comunicacin
con el ciudadano?, en el XVIII Encuentro Nacional de la Asociacin Mexicana de Investigadores de la
Comunicacin, Morelia, Michoacn, 2006.
En promedio, los productos electrnicos y los componentes digitales tienen ciclos de vigencia no mayor a los 5 o 10 aos.
En alt3kx_H3z Hackeando www.presidencia.gob.mx, en Raza Mexicana No. 11, diciembre del 2000
en http://www.raza-mexicana.org/revista/html/raza.

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Estado y regulacin de la red en Mxico

NOTA: ESTE ARTICULO FUE ENVIADO A LA GENTE RESPONSABLE DE


WWW.PRESIDENCIA.GOB.MX, ANTES DE SER PUBLICADO, ESTO ES POR SI NO
CONOCEN AUN TODAS LAS FALLAS, HE ENVIADO UN ESCRITO MUY BREVE Y
PASSWORDS ENCONTRADOS EN SU SERVIDOR , ASI KE YO ESPERO KE CORRIJAN LA
FALLAS AKI EXPUESTAS, AUN NO HE RECIBIDO RESPUESTA ASI KE ESTE TEXTO LO
PUBLICARE JUNTO CON MAILS KE HE OBTENIDO, POR ULTIMO AGREGO ESTA
LINEA..."FUCK ASSHOLE BRAZILIAN" ATTE: alt3kx! Greet to: dr_fdisk^ _0x90_ x-ploit,
Hacktivism! rUL3Z!

A mediados de 2003 volvieron a enviarse recomendaciones a los administradores del servidor de la Presidencia especificando las deficiencias de seguridad, as
como los procedimientos para evitar las intervenciones a esos sistemas. Ante el silencio de los encargados, el autor amenaz con difundir las acciones realizadas y
publicar correos con documentos extrados en el asalto.134 Dada la sospecha de que
los ataques procedan fuera del pas, el gobierno mexicano se vio obligado a solicitar el auxilio del Bur Federal de Investigaciones de Estados Unidos, FBI.
Despus de rastrear la direccin IP utilizada en sus correos se identific al autor de los atentados. Se trataba de Alejandro Hernndez Flores, ingeniero en sistemas de 26 aos de edad; miembro de Raza Mexicana, colaborador en Espaa de
Enrique Snchez Montebello organizador del grupo experto en intervencin
G-CON. El sabotaje no lleg a ser divulgado por las autoridades mexicanas aun
cuando la Procuradura General de la Repblica haba capturado con anterioridad a
delincuentes dedicados a la pedofilia o a estafas bancarias.135 La detencin se realiz el 16 de noviembre del 2003 pero Hernndez Flores permaneci poco tiempo en
prisin.
De inmediato a la intervencin de la Agencia Federal de Inteligencia, el grupo
Raza Mexicana tom distancia de las acciones de Hernndez Flores, pero puso en
evidencia la vulnerabilidad del gobierno federal. Los errores de los empleados de
Presidencia mostraban un origen ms administrativo que tcnico: No tenan polticas fijas y procedimientos para establecer parmetros de seguridad en su dependencia, ni tenan respuesta a incidentes. Del 1 al 10 ellos consideraban que tenan un 6
en la seguridad de su red, por eso no es extrao que hayan pedido ayuda al FBI para
poder solucionar sus problemas.136
134

135

136

En la detencin la Agencia Federal de Investigacin, AFI, encontr archivos nombrados: ataque del
da 090603; ataque del da 090603-002; incident-report ataque 08-06-03; incident-report ataque
IBM 08-06-03; IP164Magabyte y segundo ataque a presidencia. Segn la averiguacin
121/FEDPII/03 iniciada por la Procuradura General de la Repblica en junio del 2003.
En Raza Mexicana Arresto de PGR, Arresta PGR a alt3kx, aparecida el domingo 16 de noviembre de
2003. Por su parte los peridicos El Universal y Milenio publicaron noticias breves del caso. Al respecto se puede consultar: http://www.milenio.com/nota.asp?id=106026
En Entrevista a Presidencia de Mxico realizada por DeadSector aparecida en Raza mexicana, No. 15,
noviembre de 2003. En ella sostienen: Aqu esta la entrevista nunca publicada de raza-mexicana a
presidencia. Un amigo de raza que usa nick Espeis fue el encargado de enviar preguntas, yo solo hice
el contacto inicial. Luis Alberto Bolaos Vera de presidencia avis que las preguntas eran un poco
tcnicas y la persona que las contesto fue Sandino. En esta entrevista nos damos cuenta de las fallas
de seguridad que tenia presidencia. Estas fallas son de personal administrativo y no de sistemas operativos. () 13.- A quien le puede hablar para reportar un ataque o quien te puede ayudar? / (Respues-

100

Captulo III La regulacin de la red en Mxico

La accin en contra del servidor de la Presidencia de la Repblica no constituy


la nica manifestacin de cuestionamiento a la autoridad del gobierno. La red ha representado una herramienta estratgica para la operacin del trfico de enervantes.
La Junta de Fiscalizacin de Estupefacientes de la Organizacin de las Naciones Unidas reconoce que: Internet se ha convertido en una fuente para promover las actividades ilcitas del narcotrfico. () si bien las nuevas tecnologas han dado un empuje
a las actividades del control de drogas, los narcotraficantes tambin las utilizan para
desarrollar su comercio e insiste en el hecho de que se pueden vender drogas ilegales
sin grandes riesgos a travs de los servicios que puede ofrecer la web. 137
El reclutamiento de expertos en el uso de la red es parte estratgica de la operacin de este tipo de organizaciones delictivas. Crean formas de comunicacin interna, sustraen cdigos lcitos de telfonos mviles para encubrir la identificacin de
llamadas y sabotear los enlaces de grupos enemigos. Se estima que el narcotrfico
aprovecha los recursos de la red para tres diferentes propsitos.138
Primero, Internet sirve como base para organizar redes de proteccin. Se disean procedimientos de alertas que anticipan los ataques de los operativos antinarcticos. La combinacin de mltiples terminales, telefona digital, scanners para la
intervencin telefnica, radios de alta frecuencia y mapas GPS ayudan a interceptar
seales y precisan la ubicacin del desplazamiento de rastreos policacos. En la mayora de los casos, la tecnologa empleada proviene del contrabando o es introducida
ante la ausencia de controles que permiten su ingreso y funcionamiento en el pas.
Segundo, Internet es empleado como instrumento de comunicacin entre grupos delictivos dedicados a la venta de enervantes. Uno de los mltiples factores que
han facilitado la expansin del mercado de narcticos se debe a la difusin lograda
en los canales de la red. A partir de la organizacin de pequeas clulas, muchas de
ellas conectadas a internet, el narcotrfico se comunica, instala tiendas o farmacias
en lnea y comercializa un gran volumen de enervantes. Como consecuencia, el nmero de clientes y consumidores aumenta mientras que se multiplican las ganancias
de sus operaciones.
Un tercer uso de la red est relacionado a la localizacin de oportunidades
para explotar negocios o empresas que permiten el lavado de dinero. El narcotrfico
permanentemente intenta introducir ganancias ilcitas con el propsito de convertirlas en actividades econmicamente legales. Aprovechando la ausencia de normas,
se crean compaas a las que ingresan utilidades por la prestacin de servicios virtuales. Se instalan casas de cambio ficticias, se usan firmas transportadoras de dine-

137

138

ta) urgente@sip.gob.mx desarrollo@sip.gob.mx / 14.- Existen polticas fijas y procedimientos para


establecer parmetros de seguridad en su dependencia? / (Respuesta) No / 15.- Puede dar algunos
ejemplos? (Respuesta:) No/ 16.- Existen procedimientos de respuesta a incidentes? (Respuesta:) No /
24.- En una escala del 1 al 10 como calificara la seguridad de su red? (Respuesta:) 6 (De panzazo) falta mucho por hacer todava.
Ver scar Del Alamo, El narcotrfico del siglo XXI, en Revista de Derecho Informtico, Edita
Alfa-Redi, No. 043, febrero del 2002. Se puede consultar en: http://www.alfa-redi.com/miembro.shtml?x=237.
dem.

101

Estado y regulacin de la red en Mxico

ro. Tales ganancias son difciles de rastrear por la velocidad de la gran cantidad de
transacciones al menudeo y por la dispersin de los lugares de compra.
Podra cuestionarse que estas acciones son ocasionales o se trata de hechos
irrelevantes frente a los movimientos que, cotidianamente, realiza el narcotrfico.
No obstante, estas organizaciones delictivas han encontrado un uso adicional de la
red ms all de su carcter operativo. Cada vez es ms frecuente el empleo de internet para amenazar a quienes entorpecen la obtencin de ganancias y en contra de
quienes traicionan o frenan el crecimiento de su distribucin.
El sitio youtube ha sido empleado por los narcotraficantes para amenazar a sus
enemigos y autoridades estatales. En la disputa entre los crteles de Sinaloa y del
Golfo en mayo de 2007 cuatro escoltas del gobernador del Estado de Mxico, Enrique Pea Nieto, murieron asesinados en el puerto de Veracruz. Una semana antes
en youtube se difundi que:
Fueron colocados mensajes y amenazas en contra de los gobernadores Enrique Pea
Nieto y Fidel Herrera Beltrn. Al primero le advertan que cuidara a sus escoltas, pues iban
a ejecutarlos; al segundo le enviaron un mensaje titulado Los Zetas en Veracruz van por
Fidel. El pie del video de 24 segundos de duracin dice: Vamos por ti, Fidel. Adems
aparece una frase en letras verdes que reza: Nada ms les digo donde es el prximo golpe,
vamos por Xicotncatl (en alusin a Xicotncatl Enrquez Arao, subjefe de la Polica
Municipal del puerto de Veracruz, quien renunci al cargo tras ser amenazado) el de
Veracruz. Atentamente Z-10. Hasta las 22:30 del viernes 11, este narcovideo haba sido
visto 6 mil 447 veces .
139

Por entonces la entidad del gobierno directamente que se mantena vinculada


a la vigilancia de la red era la Polica Ciberntica as como de la Direccin General
de Trfico y Contrabando de la Polica Federal Preventiva, PFP.140 A su vez, el respaldo de apoyo lo reciba de la Procuradura General de la Repblica, la Agencia
Federal de Investigacin. Entre los vnculos establecidos por el gobierno federal, la
Polica Ciberntica mexicana participaba con el Grupo 24X7 en colaboracin internacional de policas cibernticas incorporadas al Grupo de los Ocho, a travs del
High Tech Force, organizacin internacional para persecuciones, la cual est aliada
con el Home Lance Security de Estados Unidos.
La coordinacin de estos recursos tuvo como antecedente al grupo DC Mxico
formado el 9 de diciembre de 2002 y reuna 60 directivos de las policas del pas,
empresas y universidades vinculadas a la seguridad en la red y representantes del
sistema e-mexico. DC Mxico mantena un grupo de investigacin para sugerir la
modificacin al Cdigo Penal Federal y otras leyes relacionadas con delitos infor139
140

En Ricardo Ravelo, El nebuloso entorno, Proceso No, 1593, 13 de mayo 2007, p: 23 y 24.
La Unidad Especial de Polica Ciberntica y Delito contra Menores, en su pgina electrnica sealaba
que era la primera en su tipo en Mxico. Atiende acciones preventivas de delitos que se cometen en
internet y con medios informticos. Se consideraba que slo existan ocho pases en el mundo con
policas de este tipo: Estados Unidos, Rusia, Inglaterra, Espaa, Holanda, Alemania, Australia, y Mxico; quienes mantienen intercambio de informacin. A su vez para el ao 2006 ya se haban creado
unidades de policas cibernticas en Jalisco, Nuevo Len, Yucatn, Quertaro, Guerrero. Puede consultarse en: http://www.ssp.gob.mx/application?pageid=pcibernetica.

102

Captulo III La regulacin de la red en Mxico

mticos. El grupo estudiaba tratados y acuerdos con otros pases para prevenir, investigar, detener sospechosos, juzgarlos o extraditarlos. Producto de su trabajo se
presentaron propuestas para regular los delitos informticos ante la 58 Legislatura,
pero tales sugerencias no llegaron a ser revisadas por la Comisin de Comercio de la
Cmara de Diputados.141
A pesar de estos recursos y de las reformas emprendidas, los esfuerzos del gobierno se vieron dificultados para garantizar la propiedad privada y proteccin a la
informacin personal de los ciudadanos. La Polica Ciberntica reconoca que cerca del 60% de la infraestructura, era vulnerabilidad disponible. Por un lado, se incrementaron las formas de compartir informacin; la tendencia se diriga hacia una
mayor cantidad de comandos externos donde se hace posible el control de equipos
de cmputo. Por otro, las innovaciones tecnolgicas dejaron de requerir grandes
conocimientos especializados para ser manipulados; las amenazas de asaltos comenzaron a ejecutarse con mayor rapidez; los sistemas que antes se pensaban poco
vulnerables dejaron de serlo como Linux o Macintosh.142
Desde el ao 2002 la estimacin de Symantec colocaba a Mxico en el 8 lugar como fuente de ataques despus de Israel, Estados Unidos, Nueva Zelanda, Canad, Chile, Francia y Holanda. Las acciones delictivas se dirigan al secuestro, robo
de informacin, sabotaje, fraude, falsificaciones y ataques a pginas o servidores.
Respecto de los delitos de pornografa se haban encontrado 4 millones de sitios en
el mundo. De los cuales, 397 estaban dedicados a pornografa infantil; entre ellos,
197 correspondan a sitios creados por mexicanos.143
La Polica Ciberntica aceptaba que de las 500 denuncias presentadas en Mxico por delitos en la red, entre enero y noviembre de 2004, ninguna pudo resolverse a favor de las vctimas.144 El nmero de fraudes en lnea representaba entonces un
costo de 1,38 millones de pesos, equivalente al 45% de incremento respecto del
ao anterior. El delito por robo de identidad ascendi a 1.72 de personas afectadas

141

142

143

144

DC Mxico era un grupo coordinado por el gobierno mexicano que reuna a policas del pas, empresas
de seguridad y universidades como la UNAM. La organizacin se estableca por subgrupos: Polticas de
uso y regulacin, encargada de revisar los cdigos ticos. Contingencias informticas, establecida para
actuar contra ataques como virus, remailers. etc. Capacitacin, era un rea de entrenamiento de personal. Nuevas tecnologas, la presida la UNAM. Security e-mxico, incorporaba regiones apartadas del
pas. Mantenan vnculos con ONGs para atender robos de menores y pornografa infantil. A pesar de
las mltiples tareas encomendadas el grupo DC Mxico fue desintegrado.
Intervencin de Herve Hurtado, Director de la Polica Ciberntica, en el Da Internacional de Seguridad en Cmputo, organizado por la Direccin General de Servicios de Cmputo Acadmico,
UNAM, 2004.
Symantec es una empresa de seguridad dedicada a contrarrestar ataques de virus. Lleg a integrar el
grupo DC Mxico formado el 9 de diciembre del 2002. DC Mxico se constituy como equipo de trabajo para evitar acciones delictivas en internet. Participaban diversas policas, empresas de seguridad, proveedores de servicios de conexin y la UNAM. La informacin aqu reportada se refiere a la
participacin de Symantec en la reunin sobre seguridad y confianza en el ciberespacio, Conferencia
de los G-8, Pars 11 Parte de la correspondencia recibida el 5 de mayo de 2002.
En Mauricio Guerrero, Crimen en la red, en Expansin, 16 de febrero 2005, p: 57.

103

Estado y regulacin de la red en Mxico

que les significo prdidas por 1.2 millones de dlares en el mismo lapso de tiempo.145

c) Equilibrios entre intereses privados y derechos colectivos


No obstante los avances de las telecomunicaciones, la ausencia de autorizaciones y
la falta de normas, obstaculizaron la comercializacin de esta tecnologa.146 Las reglas vigentes seguan un modelo creado para tecnologas analgicas limitadas a formas de comunicaciones nicas y separadas. Por entonces no se contaba, por
ejemplo, con normas especficas para comercializar el servicio de telefona por internet o tambin conocido como Voz IP; ni tampoco existan procedimientos legales
que permitieran la competencia entre otras empresas.147 En suma, los cambios tcnicos propiciaron la diversificacin de mltiples servicios de comunicacin, pero el
gobierno no dispona de normas suficientes para asegurar la participacin nuevos
proveedores en un mercado dominado por las empresas de televisin y telefona.148
Hubo modificaciones parciales que intentaron conciliar el nuevo contexto tecnolgico con las reglas existentes.149 Ante la sugerencia de la Comisin Federal de
Competencia, en 2005, la Secretara de Comunicaciones y Trasportes se propuso
evaluar la modificacin de los ttulos de concesin de telefona y de cable para permitir a nuevas empresas ofrecer seales de video.150
La posibilidad de adecuar el marco de las telecomunicaciones abri la oportunidad de crear reglas que corrigieran las prcticas monoplicas, establecer normas
145

146
147
148
149

150

En el periodo llegaron a violar los sistemas de inmobiliarias, notaras y del Registro Pblico de la Propiedad del Distrito Federal. Tales ataques buscaban alterar los nmeros de escrituras, expedientes y
cdigos de ttulos de propiedad, documentos testamentarios o usufructos de bienes. Durante 2003 la
Cmara Nacional Inmobiliaria detect 67 atentados cometidos al Registro Pblico de la Propiedad. El
Colegio de Notarios del Distrito Federal se percat que la administracin era limitada para proteger el
patrimonio de los particulares. En 62 casos se identificaron grupos que cuentan con la complicidad
de funcionarios menores por lo que tales acciones continan incrementndose en la medida en que
hay mayor actividad mobiliaria.
Se puede consultar en lnea el documento de Liliana Lpez, Telefona IP, de Clarent a Mexel, www.infochannel.com.mx/vars-resulta_2.asp?id_nota=494
Arturo Serrano Santoyo, Redes pblicas de la nueva generacin, en Revista NET@, octubre 2000,
http://www.teleddes.org/deinteres/redes_nuevag.html
En lnea con Jorge Nicoln, Las telecomunicaciones en Mxico arrancando el milenio. En
http://www.cft.gob.mx/html/1_cft/7_dis/chat.html
Pueden verse los Acuerdos de la Secretara de Comunicaciones y Transportes del 7 de octubre de
2003 y del 18 de diciembre de 2003 donde se establecen la posibilidad de la convergencia de transmisin de datos, servicios de televisin de carcter restringido o por cable bidireccional para conexin a internet, telefona local y televisin de microondas.
Las empresas de televisin de pago podrn ofrecer servicios de telefona mientras que operadores,
como el caso de Telmex, tendrn la posibilidad de transmitir imgenes en sus servicios. Condiciones
para clientes del servicio telefnico: los servicios de telefona, acceso a internet y televisin podran
estar incluidos bajo un mismo rubro y con costos ms econmicos; hay posibilidad de recibir televisin de pago sin contratar otro proveedor y de elegir operador de telefona que podra ofrecer el servicio de televisin. Condiciones para clientes con servicio de televisin por cable: al contratar servicio
telefnico con su operador de televisin por cable podrn mantener el mismo nmero que tenan con
Telmex u otra empresa de telefona; dispondrn de llamadas locales y de larga distancia, aunque las
realizadas entre los mismos clientes de su operador de televisin por cable podran ser ms baratas;
los precios de telefona sern ms atractivos pero no ms baratos que los que ofrece Telmex por los
costos de interconexin a la red de esta telefnica.

104

Captulo III La regulacin de la red en Mxico

de control a las irregularidades de proveedores y frenar las operaciones fraudulentas


con lneas telefnicas. Algunos sectores del gobierno y especialistas en comunicaciones demandaron nuevos procedimientos. Era deseado el ingreso de un mayor
nmero de participantes para que el mercado recompusiera la oferta y con ello se
elevara la calidad de los servicios, se ampliara la cobertura y se redujeran los altos
montos de las tarifas.151
Las disputas en el mercado se agudizaron. Entre las compaas de cable y de
telefona mvil surgieron controversias porque que cada una buscaba competir en
el campo de las otras para comercializar servicios de televisin, acceso a internet o
telefona residencial. En el mercado de la telefona prevalecieron problemas entre
las empresas independientes y con las redes locales al disputar el servicio de larga
distancia. Del mismo modo, a pesar de que la Ley de Telecomunicaciones obligaba
la conexin entre distintas empresas de celulares, las firmas Telcel, Iusacel y Movistar se opusieron a enlazarse con la compaa Nextel. Amparndose contra la disposicin de Comisin Federal de Telecomunicaciones el grupo se impuso para evitar
recibir y transmitir mensajes de Nextel. El hecho mostraba la debilidad de los rganos reguladores para ordenar a los grandes consorcios.
La competencia profundiz las diferencias por la interconexin de las compaas de cable con Telmex. Se discuti tambin la portabilidad numrica que debera
garantizar a los usuarios conservar su mismo nmero a pesar de contratar posteriormente con otra empresa telefnica. Por su parte, la Cmara de la Industria de Televisin por Cable solicit a la Secretara de Comunicaciones y Transportes impedir que
Telmex pudiera ofrecer servicios de televisin durante un periodo de 10 aos, con el
fin de capitalizar las empresas de cable y mantenerse en el mercado de telefona.
En la disputa del mercado de las telecomunicaciones las empresas televisoras
no estuvieron dispuestas a perder el control que por largo tiempo haban mantenido
gracias al sistema de concesiones.152 Con esos propsitos, los monopolios de radio
y televisin decidieron promover una reforma favorable a sus intereses buscando
ampliar los mrgenes de expansin y la concentracin de beneficios econmicos
con la aparicin de las tecnologas digitales.

151

152

En scar Robles, La infraestructura tcnica de comunicacin y el estado de desarrollo tcnico en Mxico, Documento de Trabajo No 3. En http://www.rrz.uni-hamburg.de/IIK/nikt/koops/docu3.htm; y
en el Informe de labores 2000, Comisin Federal de Telecomunicaciones. Coordinacin de Comunicacin Social, http://www.cft.gob.mx/html/1_cft/bol2000/nov2000/resumen_bol47.html
Javier Esteinou comenta: la radio y la televisin mexicanas presentan uno de los ms altos grados de
concentracin en el mundo, como resultado de la discrecionalidad en el proceso de otorgamiento de
las concesiones. En la radio comercial el 76 por ciento del sector se encuentra en manos de 14 familias. Slo 4 grandes cadenas aglutinan casi la mitad del total de las emisoras (47.8 por ciento). () En
la televisin la concentracin es an mayor. El Grupo Televisa opera 306 estaciones, 50 por ciento
del total, mientras que TV Azteca cuenta con 180 estaciones, 30 por ciento del total. Si consideramos
slo las emisoras concesionadas a inversionistas privados, el 87 por ciento de las estaciones de televisin estn en manos de las dos cadenas. En Transicin Poltica y Reforma de la Ley Federal de Radio y
Televisin, aparecido en Razn y palabra, Nmero 41.

105

Estado y regulacin de la red en Mxico

Bajo estas condiciones se dispuso revisar la ley de Radio y Televisin as como


la de Telecomunicaciones para establecer procedimientos aplicables.153 Al momento de proponer la reforma se evidenci el respaldo del presidente de la Repblica a favor de los concesionarios de radio y televisin. No obstante, en abril del 2001
la Secretara de Gobernacin haba convocado a la consulta para revisar la legislacin en la materia, el presidente Fox ejerci la facultad constitucional para reducir
por decreto los tiempos oficiales asignados al Estado en octubre del 2002.
Un mes despus, el 12 de noviembre del 2002, se haba presentado una propuesta de reformas a la Ley de Radio y Televisin. La Comisin de Comunicaciones
y Transportes de la Cmara de Senadores comenz la revisin de la iniciativa.154 El
proceso tuvo varios escenarios. En la Comisin de Comunicaciones y Transportes se
decidi integrar una subcomisin para profundizar en el tema. Durante el receso del
ao 2003 se examin el marco legislativo. La subcomisin de la Cmara de Senadores, la Comisin de Comunicaciones y Transportes, elabor un proyecto de dictamen atendiendo el tema de la convergencia sugerido en la Primera Cumbre de la
Sociedad de la Informacin organizado por las Naciones Unidas en diciembre de
2003 en Ginebra y ratificado dos aos despus en Tnez.
La discusin se concentr en las normas de los contenidos, los horarios para la
transmisin de programas, la propaganda durante los periodos electorales. Se coincida en crear una reforma amplia para la Ley de Radio y Televisin e incluir la Ley
de Telecomunicaciones. Se deliber especializar la Ley de Telecomunicaciones en
temas relacionados con el espectro radio elctrico, las bandas y su asignacin de
frecuencias, as como las condiciones para administrarlas adecuadamente. Se pensaba que la Comisin Federal de Telecomunicaciones, como rgano regulador, debera fortalecerse para ejercer mejor sus funciones.
A pesar de estas revisiones, una minuta de la Cmara de Diputados presentada
como iniciativa de reforma a la Ley de la Radio, Televisin y Telecomunicaciones el
22 de noviembre de 2005 fue aprobada el 1 de diciembre. La minuta pretenda resolver asuntos que, desde 30 aos atrs, estaban pendientes y que haban vivido intensos debates. La rapidez de la aprobacin puso a la luz las presiones de los medios
sobre el ejecutivo federal.155
153

154

155

Esteinou agrega: la promulgacin de la actual Ley Federal de Radio y Televisin, vigente desde el 8
de enero de 1960, estableci las normas para una industria radiofnica que contaba en ese momento
con 40 aos de desarrollo y consolidacin y a una televisin con un poco ms de 10 aos de exitosa
carrera. Dicha Ley se convirti en el eje sobre el que se han marcado, en los ltimos 44 aos, las pautas generales de la actividad de los medios de mayor impacto hoy en da, la radio y la televisin abierta. dem.
.Existieron varios antecedentes de la reforma. En 1977 se hizo la primera consulta para que el derecho a la informacin, reconocido constitucionalmente, se incorporara en las distintas leyes reglamentarias. En la Legislatura LIV, la cual se integr con las elecciones federales de 1988, pugn por un
sistema de consulta ms acabado. En 1995 la Cmara de Diputados lleg a formar una Comisin para
conocer opiniones y propuestas. Del mismo modo, en la legislatura que comenz hacia el ao 2000,
hubo inters por reformar algunos Artculos; sin embargo, ninguno de esos intentos logr plasmarse
como iniciativa.
Ver Miguel ngel Granados Chapa, La ley televisa: de la imposicin a la reforma, Proceso No. 1593,
13 de mayo 2007, p: 54.

106

Captulo III La regulacin de la red en Mxico

El Senado recibi la iniciativa el 8 de diciembre para discutirla en un muy breve tiempo por lo que se consider necesaria una cuidadosa revisin en conjunto
con especialistas y acadmicos en los meses de enero, febrero y marzo. A pesar de
la objecin de senadores de distintos partidos, la mayora decidi aprobar la minuta
en los trminos propuestos por la Cmara de Diputados votando la reforma en abril
de 2006. Dadas las implicaciones a favor de los grandes concesionarios de la radio
y televisin, la reforma result cuestionada por organizaciones ciudadanas, permisionarios, universidades y especialistas de la comunicacin.
Un grupo de 47 Senadores de la LIX Legislatura apelaron la inconstitucionalidad de la reforma ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en contra del Congreso de la Unin y del presidente de la Repblica. El grupo demand 16 Artculos
de la Ley Federal de Radio y Televisin y 5 de la Ley Federal de Telecomunicaciones
porque contravenan la responsabilidad del Estado para ordenar los recursos del espectro radioelctrico.156
La Suprema Corte acept el reclamo y se concentr en el examen de tres temas. La inconstitucionalidad del criterio de subasta pblica para otorgar concesiones; la duracin de 20 aos de la concesin; y la concesin como base para brindar
servicios adicionales de telecomunicaciones.157 Despus de 8 sesiones de debates,
en junio de 2007, la Corte limit el propsito de las empresas televisoras para aumentar su poder en el mercado. Se invalidaron diversas fracciones de Artculos de la
Ley Federal de Radio y Televisin para limitar la posibilidad de proporcionar servicios sin licitacin y sin pago de ninguna contraprestacin al Estado por el empleo
del espectro radioelctrico.
Se restringi la posibilidad de autorizar concesiones a travs de la subasta pblica. El Artculo 17 G de la Ley de Radio y Televisin estableca que las licencias de
radio y televisin seran otorgadas a quien ofreciera los montos econmicos ms al156

157

Accin de Inconstitucionalidad 26/2006 promovida por Senadores de la LIX Legislatura demand la


invalidez de los artculos 2, 3, 7-A- 9, 16, 17, 17-A, 17-B, 17-C, 17-D, 17-E, 17-F, 17- G, 17-H, 17-I,
17-J, 19, 20, 21, 21-A, 22, 23, 25, 26, 28, 28-A, 72-A, y 79-A de la Ley Federal de Radio y Televisin;
as como el 3, fracciones XV y XVI, 9-A, 9-B, 9-C, 9-D, 9-E, 13, 64 y 65 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, reformados en el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de
abril de 2006, as tambin de los Artculos transitorios del Segundo al Quinto del Artculo Primero, y
Segundo y Tercero del Artculo Segundo del propio decreto.
Segn el Ministro Aguirre Anguiano: Se trata () de determinar si la ley impugnada () respetan o
no los principios constitucionales de equidad, no discriminacin, concurrencia econmica y rectora
del Estado, temas todos ellos vinculados con el anlisis que hace de los preceptos que: a) permiten a
los concesionarios en materia de radiodifusin, mediante simple solicitud y sin que necesariamente
se prevea una contraprestacin econmica para el Estado, prestar servicios de telecomunicaciones
adicionales que supone la obtencin automtica de una concesin en materia de comunicaciones; b)
establecen como plazo fijo de duracin de ese tipo de concesiones el de 20 aos; y c) prevn como
criterio ltimo de adjudicacin en las licitaciones de ese tipo de concesiones, el de subasta pblica;
anlisis a partir del cual propongo: la invalidez de la Ley Federal de Radio y Televisin especficamente del Artculo 16 en la parte relativa al plazo de duracin de las concesiones; del 17 G en la parte
referida al criterio de adjudicacin por subasta pblica, as como de los artculos 28 y 28 A en su integridad en tanto prevn el mecanismo para obtener una nueva concesin en materia de comunicaciones sin necesidad de participar en licitacin o de pagar una contraprestacin al Estado (). Aparece
en Contenido de la versin taquigrfica de la sesin pblica Ordinaria del pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin, celebrada el 22 de mayo de 2007, p: 59.

107

Estado y regulacin de la red en Mxico

tos. No obstante, en tales condiciones, el procedimiento resultaba desproporcionado en comparacin con la legislacin de pases como Argentina, Blgica, Espaa,
Francia, Inglaterra, Italia o Per.158 Distintos ministros de la Corte argumentaron que
tal criterio propiciaba la concentracin econmica y distorsionaba el derecho a la
informacin a favor de los grandes monopolios.159
Del mismo modo se invalid la fraccin V del Artculo 17 E que exiga nicamente de la Comisin Federal de Competencia, la solicitud de su opinin favorable
para otorgar las concesiones pretendidas. Se estim que el requisito era contrario al
Artculo 28 de la Constitucin; a la vez resultaba un control simulado a las conductas monoplicas.160 De tal modo, se convino que el procedimiento no poda determinarse por la iniciativa de quien lo solicitaba, sino del examen y aprobacin de la
Comisin Federal de Competencia.161
El Artculo 16 de la Ley Federal de Radio y Televisin estableca que las concesiones duraran 20 aos con posibilidad para refrendarse en condiciones de preferencia sobre otros solicitantes sin la obligacin de someterse a nuevas licitaciones
pblicas.162 Al respecto, la Corte consider que tales procedimientos propiciaban
otra irregularidad porque se oponan a los principios de pluralidad y beneficio pblico de los Artculos 6, 7 y 28 de la Constitucin. La concesin se converta en una
autorizacin perpetua al dar a los concesionarios la posibilidad permanente de operar estaciones radiodifusoras sin requisitos de por medio.163
158
159

160
161
162

163

dem, p: 75.
El Ministro Gngora Pimentel coment: a travs de la asignacin al mejor postor se asegura el acceso a los medios de comunicacin slo a los grupos ms poderosos que incluso ya tienen posiciones
relevantes en el mercado y se excluye la participacin de otras personas () al regular slo la subasta
como criterio de asignacin de concesiones y no abordar estos factores, se puede conducir no slo al
acaparamiento de los medios de comunicacin en los grandes grupos del poder econmico, como lo
dice el proyecto, sino mucho ms grave an a que los medios masivos de comunicacin dejen de ser
recursos comunitarios al servicio de los intereses genuinos de la libertad para convertirse en instrumento del dominio de los grandes capitales sobre la sociedad. En Contenido de la versin taquigrfica de la sesin pblica Ordinaria del pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, celebrada el
lunes 4 de junio de 2007, p: 72.
dem, p: 12.
dem, p: 14.
El Artculo 16 de la Ley Federal de Radio y Televisin sealaba que el trmino de la concesin sera
por 20 aos con posibilidad de refrendarse al mismo concesionario que tendra preferencia sobre
otros y, salvo en caso de renuncia, no quedaba sujeto a ninguna otra exigencia de licitacin pblica.
Prcticamente implicaba la creacin de un privilegio al otorgar al mismo concesionario un refrendo
imposible de ser negado, a menos que por su propia voluntad desistiera de renovarlo.
El mismo el ministro Gngora Pimentel se preguntaba: cmo hablar de competencia entre los concesionarios perpetuos de los espacios de radio y televisin y todas las dems personas? un sistema
que prevea prrrogas como la descrita, que privilegia a quienes actualmente explotan el espectro radioelctrico sin permitir el acceso equitativo a los espacios para un nuevo periodo de adjudicacin?,
necesariamente restringe las oportunidades de quienes no cuentan con una concesin y desvirta la
naturaleza de las concesiones de radiodifusin, las cuales no constituyen un derecho de propiedad
sino un privilegio temporal concedido a determinadas personas con exclusin de otras. La Constitucin no exige que al trmino de una concesin necesariamente deba desplazarse a su titular, sino que
ste compita nuevamente, en igualdad de circunstancias, con otros interesados. () En estas condiciones, al establecer un refrendo automtico que obstaculiza el acceso de terceros al espectro radioelctrico en igualdad de circunstancias, impidiendo con ello que exista pluralidad en los medios de
comunicacin, el Artculo 16 de la Ley Federal de Radio y Televisin, viola los Artculos 6, 7 y 28 de
la Constitucin, al impedir la realizacin del valor superior del pluralismo y el principio de la utiliza-

108

Captulo III La regulacin de la red en Mxico

Los Artculos 28 y 28 A de la Ley Federal de Radio y Televisin establecan la


autorizacin automtica a favor de los concesionarios de radio y televisin por medio de una simple solicitud, para proporcionar servicios digitales como conexin a
internet, telefona celular o transmisin de voz y datos, entre otros.164 Con la reforma se disponan facilidades para estos servicios en condiciones que dificultaban al
Estado recuperar las frecuencias entregadas a los particulares.165 La Corte determin
invalidar tales Artculos por propiciar discrecionalmente ventajas a los concesionarios establecidos sobre otros competidores y por no establecer con claridad la regulacin en la prestacin de servicios adicionales de telecomunicaciones.166
Despus de la intervencin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin por lo
menos quedaron sin resolver cinco temas relevantes para el desarrollo futuro de las
telecomunicaciones en el pas. Primero, permanecieron sin definir los criterios para
los nombramientos de los comisionados de la COFETEL. El Presidente de la Repblica, siendo el nico con capacidad legal sobre la titularidad de los comisionados, debi ratificarlos o solicitar su remocin con el propsito de dar certidumbre a las
decisiones de los funcionarios que mantenan responsabilidades sobre el patrimonio radioelctrico.167

164

165

166
167

cin social de los bienes del dominio pblico, los cuales exigen el acceso democrtico al uso del espectro radioelctrico. En Contenido de la versin taquigrfica de la sesin pblica Ordinaria del
pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, celebrada el 31 de mayo, 2007, p: 7.
El Artculo 28 de la Ley Federal de Radio y Televisin suscriba: Los concesionarios que deseen prestar servicios adicionales de telecomunicaciones adicionales a los de radiodifusin a travs de las bandas de frecuencias concesionadas debern presentar solicitud a la Secretara.
El diagnstico de la reforma elaborado por la Secretara de Comunicaciones y Transportes presentada
el 4 de abril al Consejero Jurdico de la Presidencia de la Repblica, y que sirvi de referencia a la discusin de la Corte, adverta respecto del Artculo 28: valdra la pena que los derechos y obligaciones
derivados de dicha poltica quedaran claramente establecidos () ya que el presente Artculo deroga
parte de la Poltica de Televisin Digital publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 2 de julio
de 2004 () En la Poltica el presupuesto para prestar servicios adicionales de telecomunicaciones en
las bandas atribuidas a radiodifusin es que primero el servicio de televisin se d o se garantice que
se dar en condiciones de alta definicin; ahora eso no es necesario, es decir, se podra llegar al extremo de prestar slo servicios de telecomunicaciones (...) La poltica digital est planeada para que los
concesionarios y permisionarios participen en ella, con este Artculo slo los concesionarios pueden
prestar servicios de telecomunicaciones. () Como est planteado existen inclusive dos formas de
verlo (i) por un lado cabe la posibilidad de que el espectro nunca se restituya al Estado ya que el particular podra argumentar que a l le aplica la LEFETE y que en consecuencia no le retiren el cana adicional; y (ii) Que el espectro espejo que an no se ha otorgado, no se puede otorgar en los trminos
planteados en la poltica y en los ttulos de concesin o permisos, ya que la forma planteada en dichos documentos se opone a la LEFETE, y por tanto debiera ser licitado y no asignados. En Dictamen
Tcnico de la Secretara de Comunicaciones y Transportes; Iniciativa por la cual se reforma, adiciona
y deroga diversas disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones y de la Ley Federal de Radio y Televisin, p: 13-14.
Ver la Sesin del 29 de mayo 2007, p: 26.
Al respecto el Ministro Gngora Pimentel consider: En relacin con el artculo segundo transitorio de
la Ley Federal de Telecomunicaciones que establece la inelegibilidad de los comisionados anteriores,
se declar la invalidez del ltimo prrafo, que dice: No sern elegibles para ser comisionados o presidente de la Comisin, las personas que ocupen dichos cargos al entrar en vigor el presente Decreto, por
lo que hace a la primera designacin de los comisionados y del presidente de la Comisin. Esto se declar: La invalidez de este ltimo prrafo, por lo que creo que el efecto debe consistir en dejar insubsistente los nombramientos realizados, para que vuelva a llevarse a cabo el procedimiento de
nombramiento, en el cual puedan participar tambin los anteriores comisionados. Con esto no se daran efectos retroactivos a la sentencia, pues los actos que hubiere llevado a cabo la actual integracin

109

Estado y regulacin de la red en Mxico

Segundo, qued pendiente la creacin de reglas precisas para el sistema de subastas. La Suprema Corte descalific el criterio de desempate econmico como factor
determinante al momento en que dos empresas llegaran a igualar sus ofrecimientos
por una misma una frecuencia. A pesar de que se trata de un uso comn internacionalmente en el campo de las telecomunicaciones, la Corte invalid su aplicacin a la
radio y a la televisin en Mxico. Esta ausencia motiva que las empresas perdedoras
en las subastas se amparen y con ello obstruyan el procedimiento.
Tercero, debi especificarse la duracin de los refrendos de las concesiones.
La anulacin de los Artculos 16 y 17 puede suponer que todo refrendo quede sujeto a una suerte de licitacin. En tal caso, las empresas a punto de vencer el plazo
de su concesin estaran obligadas a concursar contra nuevos grupos interesados y
slo ganara la que presente condiciones de igualdad. Ante la finalizacin del refrendo, esto permite que un particular exprese a la autoridad su disposicin de ser
considerado y posteriormente interponga un amparo suspendindose el otorgamiento del refrendo.
La omisin propicia un estado de incertidumbre al poseedor de la concesin.
Hace que las inversiones se interrumpan por la indefinicin del tiempo de las disputas en los tribunales y por la posibilidad de que se le otorgue a otra empresa que desee ser concesionada. Dicho de otro modo, si las condiciones de igualdad no siguen
criterios precisos, lo ms probable es que las controversias se resuelvan a travs de
litigios triunfando quien tenga ms recursos judiciales y no la empresa que posea
mayores capacidades para emprender un proyecto de desarrollo para las telecomunicaciones.
Cuarto, persiste descoordinacin entre los rganos reguladores. A pesar de que
una de las prioridades de servicio es el inters pblico, la Secretara de Comunicaciones y la COFETEL continuamente mantienen controversias, lo que propicia la falta de acuerdos a favor del consumidor. Aunque esto no constituy un tema de la
valoracin que realiz la Suprema Corte, las tareas de estas dependencias no se reducen a ordenar las conductas irregulares de las empresas. Incluyen tambin las polticas a favor de los consumidores que deberan sujetarse a los criterios de
ampliacin de la cobertura; expansin de la competencia; disminucin de precios;
aumento de la calidad y diversidad de servicios. En este marco tampoco queda claro
qu entidades y qu atribuciones deberan ser las responsables para atender la seguridad de los usuarios.

de la Comisin Federal de Telecomunicaciones quedaran intocados. En las sesiones, se plante la


preocupacin de que el nombramiento, es un acto de carcter instantneo, y que la consecuencia de
dicho acto es el ejercicio del cargo, mismo que s es de tracto sucesivo. Considero que tanto el nombramiento, como el ejercicio del cargo, si bien son actos, constituyen la concretizacin del mandato del
artculo segundo invalidado; por lo que pueden ser tambin objeto de fijacin de efectos, con motivo
de la inconstitucionalidad decretada por este Tribunal. Me parece claro que la invalidacin del nombramiento en los trminos propuestos, no implica dotar de efectos retroactivos a las sentencias, sino impedir que se sigan produciendo a futuro los efectos de la norma inconstitucional, lo cual no est
prohibido por la Constitucin Federal, y posiblemente es la nica forma en que pueda repararse la contravencin a nuestra Norma fundamental. Es una proposicin. En la sesin del 6 de junio p: 73-74.

110

Captulo III La regulacin de la red en Mxico

Quinto, la ausencia de regulacin impide aprovechar recursos del espectro radioelctrico. Contraria a la idea de pensar que toda regulacin inhibe u obstaculiza
la participacin de las iniciativas particulares, la falta de normas limitan el uso y el
aprovechamiento de una gran cantidad de activos y recursos del espectro radioelctrico.
En suma, en los hechos la Ley de Radio y Televisin concentra las normas de
vigilancia sobre lo que sucede en la radio y la televisin abierta, mientras que las seales restringidas o de paga son competencia de la Ley de Telecomunicaciones.
Conforme a los criterios y permisos que establece la Secretara de Comunicaciones
y Transportes en Mxico, la conexin a la red se realiza a travs de tres tipos de tecnologa: lnea telefnica, sistema de cable y el servicio de enlace satelital. Esta Secretara supervisa el manejo de las concesiones que permiten el funcionamiento
local de la red, el uso adecuado de bandas autorizadas o las conexiones entre servidores y el sistema satelital de enlace sin intervenir en los contenidos que se difunden
en tales procesos.
Despus de asignar los permisos de operacin en el sistema de telecomunicaciones, las autoridades se limitan a una funcin arbitral. La tarea deja de ser tcnica
para volverse normativa y son los proveedores de conexin quienes restringen o
permiten, a travs de suscripciones, el acceso de los usuarios a la red. La navegacin
directa sobre los mltiples sitios o la consulta a los contenidos en la red no tiene impedimento alguno. Tcnicamente la libertad de operacin y navegacin se encuentran determinadas por la autorregulacin que se imponen los propios usuarios a
travs de sistemas filtros y programas de clasificacin.
Debido a los limitados ordenamientos legales, la navegacin se sujeta a la disposicin de contenidos de los intereses comerciales. En especial, a los criterios de
las grandes telefnicas, compaas de motores de bsqueda y administradores de
servidores mundiales de informacin. Por su parte, el registro y hospedaje de sitios
electrnicos est organizado por una instancia no gubernamental. Este organismo
se encarga de aprobar o rechazar las solicitudes de ingreso para instalar sitios o pginas bajo criterios y clasificaciones reconocidos por una institucin autnoma e internacional.

111

Captulo IV

Problemas de regulacin de la red


La idea de regular conoce distintos puntos de vista. Para quienes sostenan una postura crtica en el pasado, regulacin significaba un sistema de censuras y restricciones. Frente a una actitud liberal, la falta de normas implica la ausencia de garantas a
la competencia econmica. En ambos extremos los resultados son inconvenientes.
Por un lado, ms regulacin entorpece el ejercicio de la libertad. Por otro, menos regulacin supone condiciones propicias para el rezago. Como consecuencia, la iniciativa organizada de la sociedad se ve obstruida.
El clculo no es simple. El diseo institucional de la regulacin en Mxico ha
cambiado. En el pasado prevalecan pocas instituciones con muchas funciones, hoy
existen mltiples organismos con pocas atribuciones. Antes las normas resultaban
simples e insuficientes, en la actualidad son variadas y complejas. Los medios eran
escasamente activos y dependientes, ahora son diversos y dinmicos. Los medios
servan al poder, hoy el estado les sirve a ellos.
Evaluar los alcances de la regulacin en la red no debe limitarse a la suma de
aquellos aspectos legislados, ni tampoco puede reducirse a enumerar las materias
por atender. La tarea implica observar los avances logrados frente a los problemas
por resolverse. En el balance los resultados son contrastantes. Se ha orientado a la
solucin de dificultades relacionadas al comercio electrnico y al ordenamiento de
reglas para proteger los sistemas de informacin estatales. Mientras tanto, la proteccin de los usuarios ha quedado rezagada por la disparidad de normas, el establecimiento de reglas parcialmente aplicadas, la designacin de autoridades las cuales
no siempre conocen con integridad su competencia, la falta de coordinacin entre
instancias gubernamentales implicadas y la impunidad de actos antisociales.
Este captulo aborda los problemas del desarrollo de la red y su vnculo con la
incivilidad. El apartado examina algunas tendencias de conductas antisociales. Repasa la debilidad del marco normativo de la prevencin y, finalmente, busca identificar algunas oportunidades para un trabajo de colaboracin en el intercambio de
informacin electrnica en Mxico.

1. Incivilidad en la red
Las sociedades con regmenes autoritarios, que por diferentes causas se han transformado en gobiernos dbiles, constituyen mbitos propicios para la aparicin de
conductas antisociales. Los sistemas autoritarios concentran poder entre pequeos
grupos. Aunque en estas sociedades la transferencia del poder sigue procedimientos
electorales, su beneficio resulta a favor de las elites autcratas. La vida de las instituciones queda centralizada y los medios de comunicacin se desempean como he113

Estado y regulacin de la red en Mxico

rramientas directas de la propaganda poltica. El derecho se administra como


ejercicio privado lo cual crea una aplicacin arbitraria de la ley restringiendo las libertades civiles.
La disolucin de un rgimen autoritario y su transformacin en un gobierno dbil presenta distintos rasgos. En estas condiciones el gobierno muestra poca capacidad para realizar proyectos nacionales, al mismo tiempo, la carencia de recursos
merma su condicin para enfrentar las presiones externas. La aplicacin de la justicia no sigue pautas regulares. Las relaciones corporativistas se disuelven a favor del
oportunismo poltico de las clientelas tradicionales. El poder central se dispersa y la
desorganizacin se multiplica entre las instituciones pblicas. La accin del gobierno resulta insuficiente para garantizar seguridad.
Un trastorno frecuente en las sociedades actuales surge de los actos de incivilidad. Al trmino del siglo pasado algunos gobiernos autoritarios se caracterizaban
por concentrar los usos de la violencia por encima de las atribuciones legales de la
vida institucional. El deterioro de los sistemas judiciales y la descomposicin de los
cuerpos policacos favorecieron condiciones de impunidad. Al declinar el carcter
autoritario del gobierno, los controles del centralismo se rompieron, la criminalidad
se dispers y nuevos actos delictivos se multiplicaron.168
La incivilidad, denominada por Laurence Whitehead, representa un conjunto
de prcticas obstructivas a la autoridad de los gobiernos.169 Como conducta antisocial prolifera en Estados con grandes desigualdades. De acuerdo a Whitehead, la incivilidad es una herencia autoritaria la cual nace entre grupos desvinculados y
contrarios al orden constitucional prevaleciente. En medio de gobiernos con problemas en el control de la seguridad pblica y de burocracias que permiten privilegios
a costa de la exclusin de otros, la incivilidad propicia acciones delictivas. Por encima de mostrar una forma de delito comn, la incivilidad afecta a sociedades carentes de experiencia poltica donde los vnculos comunitarios resultan dbiles e
incapaces de oponer resistencia.
Gran cantidad de estudios en torno a la inseguridad destacan que la pobreza,
el desempleo, la baja escolaridad o la discriminacin, entre otras causas, actan
como factores favorables a las conductas delictivas.170 La incivilidad asume mltiples formas y prolifera como violencia en los centros urbanos, espacios donde prevalece el desempleo juvenil, el consumo de enervantes junto a las prcticas de
grupos radicales.
A principios de la dcada de los noventa la inseguridad comenz a mostrar incrementos desmesurados. Aparecieron delitos en zonas tradicionalmente seguras.
168

169
170

Estos procesos dieron lugar a la aparicin de nuevos regimenes en Europa Oriental. Destacan los pases vinculados al rgimen sovitico despus de 1989 como Bulgaria, la Repblica Checa, Croacia,
Rumania, Eslovaquia y Eslovenia. Al respecto es ilustrativo el ensayo de Jon Elster, Regla de Mayora y
derechos individuales, aparecido en La Poltica, No. 4, octubre 1998, p: 47. Tambin pueden observarse las experiencias de algunos gobiernos de Amrica Latina en la dcada de los noventa.
En Laurence Whitehead, Bowling en el Bronx: los intersticios inciviles: entre la sociedad civil y la sociedad poltica, Perfiles Latinoamericanos, junio 1999.
Al respecto puede verse Anthony Bottoms Enviromental Criminology, publicado en The Oxford
Handbook of Criminology, Oxford University Press, London, 1996.

114

Captulo IV Problemas de regulacin de la red

Proliferaron expresiones de extrema violencia junto a nuevas maneras para sustraer


bienes ajenos.171 Algunas organizaciones delictivas locales se asociaron a sistemas
trasnacionales y sumaron a su armamento el uso de tecnologa de punta.
Lo incivil en la red incorpora nuevas manifestaciones de criminalidad. El beneficio econmico no siempre es un propsito de estas conductas. Los actos antisociales son realizados por individuos en constante actualizacin de conocimientos
tcnicos. Las herramientas son creaciones de tecnologa avanzada. Muchos de los
ejecutores no son desempleados ni se encuentran en condiciones de marginalidad o
de pobreza. En frecuentes casos se trata de individuos o grupos con suficientes medios tcnicos para controlar informacin estratgica.
La red ha crecido y con ella tambin las maneras de intercambiar informacin.
Pensada como un espacio de participacin colectiva, por contradictorio que parezca, la red tambin configura un medio para realizar actos antisociales.172 Aunque
las prcticas ilegales en los sistemas de comunicacin siempre han existido, en las
ltimas dcadas aparecieron nuevas formas de ataques en contra de grandes empresas y pequeos usuarios.

2. Formas antisociales en la red


Un rasgo caracterstico de la comunicacin electrnica actual es el incremento de
comandos remotos que permiten controlar sistemas locales. La red ha avanzado
como una gran estructura externa en contraste con el desarrollo mostrado por las
computadoras personales. La red desempear tareas que anteriormente eran realizadas desde los equipos de los usuarios. Cada vez ms la red almacena informacin
y pone a disposicin programas residentes como rutinas las cuales slo podan ejecutarse desde las computadoras.
En los siguientes aos los equipos de cmputo incrementarn la velocidad de
transferencia de voz, imagen, audio y texto. Difcilmentelas computadoras personales o dispositivos personales se disearn para hacerse autnomas de la red o para
contener comandos independientes de ella.173 La tecnologa de integracin ha alcanzado un punto de no retorno. Progresivamente la red incorpora operaciones que
comercializan un mayor nmero de bienes, del mismo modo, propicia la transferencia de datos vitales de usuarios y de empresas. El crecimiento exige en los equipos
personales ms dispositivos abiertos para instalar comandos externos al momento
de introducir o proporcionar servicios. En ocasiones, los procedimientos no cuentan
171

172

173

Participacin de Lic. David Garay Maldonado, ex secretario de Seguridad Pblica del Distrito Federal, en el Seminario Retos Actuales de la Administracin Pblica, organizado por el Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica A. C., 7 de abril de 1997.
En la Exposicin de Motivos a las Reformas al Cdigo Penal Federal en materia de Delitos Informticos se anota: Paralelamente al avance tecnolgico han surgido nuevas formas de conducta antisocial que han hecho de los equipos y sistemas informticos instrumentos para delinquir; publicado en
el Diario Oficial de la Federacin, 17 de mayo de 1999.
El desarrollo de las computadoras personales est sujeto a las posibilidades de la red. Es una experiencia semejante a la industria automotriz. El desarrollo tecnolgico de los vehculos se ha concentrado en la eficiencia mecnica, el ahorro de combustible, la digitalizacin de sus sistemas elctricos,
pero no ha agregado otras funciones ms que la de trasportar a las personas y a sus bienes.

115

Estado y regulacin de la red en Mxico

con el consentimiento de los usuarios ni el conocimiento de sus consecuencias. Tal


particularidad marca una manera distinta de compartir informacin, a la vez, es el
terreno donde aparecen nuevas conductas irregulares.
Al final de dcada de los ochentas no se imaginaba a la red como un mbito de
riesgo. Era una estructura orientada principalmente al intercambio de documentos
acadmicos o escolares y no se sospechaban ningn tipo de abusos premeditados.
Difcilmente se consider necesario instalar mecanismos de seguridad en los servidores de las instituciones pblicas o privadas. Los problemas aparecidos se asociaban a la instalacin de nuevos programas sobre viejos equipos como las causas de
continuos errores. No se tena idea precisa de las consecuencias de la vulnerabilidad de los sistemas de cmputo. En la mayora de las ocasiones el descubrimiento
de un ataque era visto como una experiencia ocasional o anecdtica.
Al difundirse los mecanismos de operacin de la red algunos usuarios con conocimientos elementales alcanzaron a desarrollar habilidades fuera de la enseanza tradicional de la electrnica o la informtica. Eso facilit disear programas para
el acceso y el control de dispositivos ajenos conocidos como virus electrnicos. En
su origen los virus eran programas bsicos diseados para obstruir el funcionamiento lgico de los equipos de cmputo. Los ms comunes alteraban el orden de datos,
destruan cdigos y se reproducan innumerablemente en otras unidades de almacenamiento. En ciertos casos no tenan el propsito de perjudicar a las vctimas, sino
se dirigan a mostrar los puntos vulnerables de los sistemas. En ocasiones, resultaba
un entretenimiento para probar la destreza de sus autores dejando huellas evidentes
para celebrar los ataques.
Producto del resentimiento por el control de los grandes monopolios, los virus
eran introducidos para atacar instituciones de gobierno o empresas. En Estados Unidos los primeros creadores y propagadores de archivos electrnicos dainos estaban identificados como activistas antigubernamentales. La diversidad era amplia:
opositores a la guerra en Vietnam, anarquistas radicales, estudiantes de matemticas
y de telecomunicaciones vinculados a movimientos contraculturales o hippies simpatizantes de la vida en comunas.174
En la actualidad, al quedar descubiertas las debilidades de los sistemas de comunicacin, la tendencia es explotar esos recursos vulnerables.175 Los propsitos
174

175

En Estados Unidos las primeras campaas se dirigieron en contra de las compaas telefnicas. El 15
de enero de 1990 fue interrumpido la red de larga distancia de AT&T en todo el pas quedando sin
servicio telefnico durante nueve horas y sin que setenta millones de llamadas pudieran realizarse.
Vincent Gullotto, vicepresidente de Investigacin de McAfee AVERT, Antivirus Emergency Response
Team, dio a conocer algunas tendencias de ataques. Las amenazas a nivel mundial han evolucionado
a la velocidad de la tecnologa: hemos encontrado que cada vez los virus son ms complejos e inteligentes. Algunos de los hallazgos indican que los troyanos se desarrollan principalmente en los grupos de noticias, el lugar ms propicio para generarse. Pero una de las amenazas ms grandes es el
Malware bots (es como un robot que est programado para atacar de manera automtica). () Los
bots y los envos masivos de correo electrnico fueron el mtodo predominante en las empresas para
la propagacin de virus, considerando que los explois y el addware representan 60% de las amenazas
rastreadas, afectando significativamente a usuarios domsticos. Cada vez se registrarn ms virus
para dispositivos wireless y aumentarn las amenazas de tipo combinado, enfocados a explorar las
vulnerabilidades de los sistemas operativos, las aplicaciones y cualquier hueco en la seguridad de las

116

Captulo IV Problemas de regulacin de la red

de los ataques en lnea se concentran en el abuso de la informacin privada de las


personas. Ello encarna un nivel de dao diferente. Aumentan las incursiones no autorizadas a equipos de cmputo y la instalacin de archivos capaces de saquear informacin e interceptar correos electrnicos.
Se cometen fraudes electrnicos, se multiplican acciones para extraer cuentas
y claves de usuarios al momento de operar transferencias bancarias. Las irregularidades son frecuentes en hoteles, business center, renta de computadoras, caf internet, computadoras prestadas, bibliotecas. Al mismo tiempo, se crean herramientas
para obtener informacin acerca de la identidad de las personas, la organizacin y
costumbres diarias de sus familiares. Los abusos van desde llamadas telefnicas de
extorsin, secuestros virtuales o fraudes por supuestos concursos o premios. En
suma, el saqueo de informacin emplea medios menos violentos a diferencia de la
delincuencia tradicional, pero obtiene grandes beneficios econmicos con mayores
perjuicios a las vctimas.
Estas conductas configuran un nuevo perfil antisocial en la red. Bruce Sterling
comenta: La experiencia muestra que muchos sospechosos de ser hackers informticos ya no son adolescentes descarriados, jugando maliciosamente con sus computadoras en sus dormitorios. Algunos son operadores de computadoras de alta
tecnologa y las usan para llevar a cabo prcticas ilegales.176 Se trata de una manera distinta de actuar: algunos hackers han aprendido a robar, y algunos ladrones
han aprendido a hackear.177 Como cualquier otro acto criminal la ocurrencia de
este tipo de acciones en la red rene tres condiciones.
a) Disposicin para ejecutar actos en contra de la ley. En los transgresores impera la decisin de apropiarse de bienes o recursos ajenos contraviniendo cualquier
norma legal o moral. Constituye una voluntad lo cual rebasa la mera satisfaccin de
las necesidades econmicas o de sobrevivencia. En pocos aos esta delincuencia ha
redefinido sus formas de accin. Presenta gran movilidad, emplea tecnologas de
punta en telecomunicacin con capacidad para disponer de recursos fuera de las
fronteras locales, a la vez, muestra gran desprecio por la integridad de las vctimas.
b) Existencia de oportunidades para realizar actos ilcitos. La vctima involuntariamente brinda a los transgresores las condiciones particulares que les permiten
afectar su patrimonio. La base de tal circunstancia est en el descuido de la vctima
sobre sus recursos y en el desconocimiento de los riegos de las operaciones realiza-

176
177

redes () en sistemas operativos abiertos, como Linux es ms fcil atacar, pues ste no es impenetrable sino vulnerable. Las amenazas se combinarn con contenidos como spam y phishing. Las empresas actualizaban sus antivirus, slo una vez al mes, ahora la propuesta es que se hagan diariamente y
despus esperan que sean cada hora. Publicado en Malware Bots, una gran amenaza. Nm. 644,
viernes 18 de marzo de 2005.
En Bruce Sterling, The hacker crackdown, Tomo II, Freeware literario, p: 33.
Bruce Sterling, Op cit. p: 36. Respecto de la palabra hacker, Christina Garsten y David Lerdell encuentran ocho acepciones distintas que incluyen a quien hace muebles con un hacha, una persona
que disfruta de explorar los sistemas programables, quien creativamente enfrenta el desafo superando limitaciones, hasta un entrometido que trata de descubrir informacin. Segn estos autores el trmino correcto para este ltimo sentido es cracker. En Mainstream Rebeis, Informalization and
Regulation in a Virtual World, p: 173.

117

Estado y regulacin de la red en Mxico

das con su equipo de cmputo en la red. La falta de conocimiento de la tecnologa


empleada generalmente omite la adopcin de medidas de proteccin eficientes y
encubre el procedimiento del acto cometido.
c) Posibilidades de impunidad. A pesar de ser detenidos en flagrancia o por la
acusacin de su vctima, tal condicin permite a los infractores eludir las sanciones
estimadas en la ley. Ya por equivocaciones en la aplicacin del marco jurdico o por
el contubernio entre funcionarios judiciales y los infractores, el delito es evadido dejando sin castigo al trasgresor y a quien tiene la responsabilidad de garantizar los derechos y la defensa del patrimonio de las vctimas.
En esas condiciones los delitos tradicionales encontraron en la red nuevas
oportunidades de accin. Los asaltos se dirigieron en contra de instituciones pblicas y grandes corporativos para interrumpir comunicaciones o extraer documentos
confidenciales. No obstante estas entidades reforzaron sus sistemas de seguridad
encriptando datos e instalando complejos mecanismos de proteccin. Tal tendencia
provoc la emigracin de ataques hacia sistemas ms vulnerables.
Generalmente los equipos ms desprotegidos pertenecen a los usuarios. Entre
ellos hay muchos quienes tienen un escaso conocimiento de los riesgos de las operaciones del comercio en la red. Se trata de vctimas indiferentes a los riesgos de la
tecnologa empleada cotidianamente. A la vez, son usuarios quienes toman conciencia del atentado slo hasta ver reflejado el agravio econmico o moral.
Por la importancia adquirida en el proceso de intercambio electrnico, los servicios y la informacin personal cada vez ms se convierten en el blanco de actos
antisociales. En el pasado algunas leyes se limitaron a prevenir daos materiales
porque se entenda que los bienes econmicos slo se expresaban de modo tangible.178 No obstante, lejos de que los gobiernos y las sociedades utilicen la red para
mejorar los sistemas de seguridad y comunicacin, aparecen ms focos de asociacin criminal. La paradoja es irnica, mientras los agresores rpido aprovechan las
ventajas de la comunicacin electrnica, los procedimientos judiciales sujetan al
propio Estado a emplear antiguos mecanismos para atender irregularidades en el
manejo de tecnolgica avanzada.
Cules reglas deben crearse para prevenir actos antisociales en la red? Por recomendacin de la Organizacin de las Naciones Unidas y para disponer de nuevos tipos penales, desde hace tres dcadas se consider necesario legislar en los
siguientes campos: privacidad y datos personales; delitos informticos en comercio
electrnico y programas de cmputo; as como en telecomunicaciones. Antes de
analizar los problemas de este marco regulatorio es conveniente advertir tres consideraciones.
En Mxico la legislacin orientada a prevenir actos antisociales en la red est
dispersa entre distintos cdigos sin contar con ningn reglamento especializado en
reunir lo conocido como delitos cibernticos o informticos. Alemania, Austria y
Francia han creado leyes especiales para combatir los delitos informticos. Por su
178

Puede consultarse Arturo Durn Padilla, Los servicios en las sociedades contemporneas, Tesis de licenciatura, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, UNAM, 2000, p: 15.

118

Captulo IV Problemas de regulacin de la red

parte Argentina, Espaa y Estados Unidos han preferido incorporar la proteccin de


los sistemas informticos entre sus cdigos existentes.
Por ms daos ocasionados derivados de una accin intencionada, no resulta
propio hablar jurdicamente de delito o de ilegalidad cuando no han sido previstos
en ninguna ley. Convencionalmente se aceptan como trminos en relacin a las
normas enunciados. Garca Maynes anota: Se da el nombre de delitos a ciertas acciones antisociales prohibidas por la ley, cuya comisin hace acreedor al delincuente a determinadas sanciones conocidas con el nombre especfico de penas. En
la mayor parte de los sistemas jurdicos modernos, tienen solamente el carcter de
hechos delictuosos, las acciones u omisiones que la ley considera como tales.179
Por la misma razn, resulta limitado discutir acerca de la regulacin cuando la ley
no especifica las sanciones respectivas ni la autoridad encargada de calificar o aplicarlas.
Tercero, la ocurrencia de un acto antijurdico en estas materias obliga la participacin de distintas instituciones, organismos preventivos, autoridades federales y
aquellas con competencia en el mbito municipal. Pero la falta de criterios claros
crea diferencias entre los organismos encargados de investigar y los jueces calificadores. La ausencia de tareas coordinadas abona contradicciones entre las instituciones federales y la asignacin de sanciones de los tribunales locales.
Las conductas antisociales no solo surgen de la disposicin de los transgresores, sino tambin de las normas legales y pautas institucionales que las permiten. En
ocasiones las normas estn parcialmente integradas y deficientemente aplicadas: no
se determinan las sanciones ni las instancias precisas.
Como se ha subrayado anteriormente, en Mxico se crearon normas para distintos mbitos de la red. Destacan las normas en materia de telecomunicaciones,
nombres de dominio, comercio y firma electrnica, programas de cmputo, privacidad y datos personales, delitos informticos y pornografa infantil. A continuacin se
presenta un breve examen de las pautas creadas para atender irregularidades en el
campo de los datos personales, los delitos informticos, la ausencia de normas, los
problemas surgidos por la falta de coordinacin en las reas encargadas de regular
la red en Mxico.

3. Privacidad y datos personales


Entre las leyes nacionales no se encuentra una definicin propia de privacidad. El
concepto debe reconstruirse a partir de distintas disposiciones legales. Para proteger
la privacidad y los datos personales el marco regulador en Mxico toma como base
el principio constitucional por el cual nadie debe ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones.180

179
180

En Garca Maynes, Introduccin al estudio del derecho, p: 141.


Artculo 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En el mismo se anota: La
correspondencia que bajo cubierta circule por las estafetas, estar libre de todo registro, y su violacin ser penado por la ley.

119

Estado y regulacin de la red en Mxico

Entre las normas secundarias la Ley de Informacin Estadstica y Geogrfica


considera que los datos proporcionados por los ciudadanos con fines estadsticos
debern manejarse bajo el principio de confidencialidad.181 Por su parte, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental determina las normas que permiten a los ciudadanos solicitar la informacin que generen o
posean los organismos estatales. Esta obligacin incluye cada una de las instancias
de la administracin pblica federal, el poder judicial, el Congreso de la Unin, as
como cualquier otra entidad federal.182
Desde las modificaciones del 29 de mayo del 2000 a la Ley Federal de Proteccin al Consumidor se considera que la informacin de los usuarios, en su calidad
de consumidores, no podr trasladarse a otros proveedores salvo la autorizacin expresa del propio consumidor o por requerimiento de alguna autoridad.183
Al mismo tiempo se dispone a las empresas que utilizan datos de los consumidores con propsitos mercadotcnicos queden obligadas a informar de las referencias que tienen acerca de ellos.184 A su vez, debern comunicar a los consumidores
cules datos han compartido con terceros, as como respetar las recomendaciones y
correcciones por efectuarse. De acuerdo a las disposiciones del Artculo 17 de esa
misma ley, los ciudadanos podrn exigir no ser molestados en su domicilio, direccin electrnica o por cualquier otro medio con mensajes publicitarios; y estarn en
la posibilidad de prohibir que sus datos se utilicen con fines mercadotcnicos o sean
cedidos a terceros.
Para cumplir esta norma la ley considera la posibilidad de crear registros pblicos o tambin llamados listas blancas. Las entidades encargadas son la Procuradura
Federal del Consumidor, PROFECO, y la Comisin Nacional para la Proteccin y
Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, CONDUSEF.185 En suma, los consumidores o clientes bancarios pueden hacer efectiva esta regla siempre y cuando
manifiesten su decisin de no estar dispuestos a recibir publicidad al inscribirse en
los registros encomendados a estas dos instancias.
En caso de que una empresa entregue la base de datos de sus clientes a terceros, la ley determina que dicha transferencia tiene que hacerse con las medidas de
seguridad que la empresa original tiene con el propsito de mantener los mismos
mecanismos de seguridad sobre la informacin del consumidor. De tal suerte, los
proveedores de publicidad quedan obligados a conducirse con responsabilidad en
181

182

183
184
185

El Artculo 5 de la Ley de Informacin Estadstica y Geogrfica asegura a los informantes de datos estadsticos la confidencialidad y que el Ejecutivo expedir las normas que regulen la circulacin y el
acceso del pblico a la informacin estadstica y geogrfica producida.
Fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de junio de 2002 y entr en vigor el 12 de
junio de 2003; lo que a su vez dio pie al establecimiento del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica.
Ley Federal de Proteccin al Consumidor en el Artculo 76 bis, fracciones I y II.
Segn el Artculo 16 Ley Federal de Proteccin al Consumidor.
Se estableci que del Registro Pblico de Consumidores queda a cargo de la PROFECO, mientras que
el Registro Pblico de Usuarios, REUS, se bas en el Artculo 8 de la Ley de Proteccin y Defensa al
Usuario de Servicios Financieros, el cual prohbe a las instituciones financieras utilizar la informacin
de su base de datos con fines mercadotcnicos o publicitarios y enviar publicidad a clientes que hubieren manifestado su voluntad de no recibirla.

120

Captulo IV Problemas de regulacin de la red

el manejo de la informacin de consumidores cuando dicha publicidad sea enviada


a travs de terceros.186
En trminos formales, la privacidad de las personas cuenta con proteccin ante
el gobierno federal y contra las compaas de mercadotecnia para conocer la informacin que tienen acerca de ella, a solicitar la correccin de sus datos cuando sean
inexactos o, negarse a intercambiar sus datos fuera de lo establecido por la ley. No
obstante el avance alcanzado, la regulacin actual envuelve dos problemas. En primer lugar, no hay normas para sancionar los mensajes de remitentes desconocidos.
A la vez, apenas comienza a generarse medidas para moderar la propaganda electrnica de los partidos polticos enviada a los ciudadanos. En segundo lugar, el registro presenta deficiencias de planeacin y funcionamiento.
El spam, entendido como correo masivo basura, slo constituye una accin
ilegal cuando el mensaje es enviado por una empresa de mercadotecnia y cuando el
usuario haya logrado registrarse previamente en las listas de la PROFECO y de la
CONDUSEF. Esto hace que los mensajes publicitarios de remitentes desconocidos
no puedan sancionarse por la ley. Un segundo vaco aparece frente a los procesos
electorales. En cada eleccin se incrementa el nmero de pginas electrnicas,
blogs y cadenas de correos masivos.187
Por otro lado, en Estados Unidos durante 2003, para evitar el envo indiscriminado de publicidad por telfono la Federal Trade Commission, FTC, propuso elaborar una lista blanca denominada The note call inscribindose 45 millones de
norteamericanos en dos semanas. Al verse afectados sus intereses, las agencias de
publicidad y de tele marketing protestaron ante las Cortes Federales argumentando
la violacin al principio de libertad de expresin. En Mxico la creacin del registro
pblico de consumidores fue considerada dentro de la Ley Federal de Proteccin al
Consumidor desde el 4 de febrero de 2004. Sin embargo, la PROFECO al no contar
con recursos ni con normatividad propia pospuso constituirlo hasta noviembre del
2007.188 A dos meses de haberse publicado tal disposicin apenas 80 mil personas
se haban inscrito en la PROFECO, mientras que 26 mil lo hacan ante la
CONDUSEF.189
186
187

188
189

Segn Ley Federal de Proteccin al Consumidor quienes contravengan estas pueden hacerse acreedores a sanciones econmicas que van desde los 150 a 1, 760, 000 pesos.
Lina Ornelas, Directora de Clasificacin y Proteccin de Datos Personales del Instituto Federal de
Acceso a la Informacin, IFAI, comentaba en 2005: Los ciudadanos estarn indefensos ante el bombardeo propagandstico de los candidatos a la Presidencia de la Repblica y los partidos polticos en
el 2006, debido a la falta de una Ley de Proteccin de Datos Personales. Al no estar regulado el marketing poltico en nuestro pas ni la informacin personal que los ciudadanos proporcionan cuando
hacen un trmite, solicitan un crdito o compran por internet, se provocar que los electores reciban
correspondencia, llamadas telefnicas, mensajes por celular y correos electrnicos de las campaas
electorales. Consider que el proceso electoral nos va a agarrar en un periodo donde no se regula
eso ni la transmisin de los datos privados, como los que tiene Telmex, por ejemplo, en la telefona
celular. Aparecido en Sin defensa contra el marketing de 2006, El Universal, 2 de noviembre de
2005, p: A-8.
Acuerdo por el que se establecen las Reglas de Operacin y funcionamiento del Registro Pblico de
Consumidores, RPC, en el Diario Oficial de la Federacin, 8 de noviembre de 2007.
Esta reducida participacin contrasta con el diagnstico que hiciera la propia CONDUSEF: Diversas
encuestas sealan que el telemercadeo es calificado como una prctica molesta por el 54% de la po-

121

Estado y regulacin de la red en Mxico

A la precaria iniciativa de los usuarios se suma la limitada difusin del registro


que ha realizado el gobierno; las deficiencias de inscripcin en el Registro Pblico
de Usuarios, coordinado por la CONDUSEF; as como la equivocada eleccin de
criterios para la suscripcin a las listas y la poca claridad de procedimientos en casos de inconformidad de los consumidores. Tales rezagos se traducen en beneficios
para las empresas publicitarias y para los partidos polticos porque les permite indirectamente actuar libremente dentro de la red.190
Las ausencias hacen evidente la necesidad de incluir un sistema de garantas
frente a todo tipo de propaganda masiva en lnea. En el mejor de los casos, la inscripcin a las listas blancas debi considerar nicamente aquellos usuarios dispuestos a recibir publicidad. A la vez, las listas pudieron encargarse a las compaas
telefnicas hacindolas responsables bajo la vigilancia de un organismo pblico
para no crear nuevas instancias ni ms procedimientos.
En caso de inconformidad, deberan precisarse los recursos que tienen los
usuarios para apelar la negligencia de los organismos reguladores y frenar los posibles actos de reincidencia de las empresas de publicidad. Es decir, debera encargarse a una entidad ya establecida la vigilancia sobre el manejo de los registros con
autoridad suficiente para emitir las infracciones a las irregularidades de la competencia comercial y de las campaas polticas. Pero la privacidad y la confiabilidad
de los datos personales estn expuestas a otras acciones delictivas que han sido consideradas en otras normas del marco penal.

4. Delitos informticos, comercio electrnico y programas de cmputo


Antes de finalizar el siglo pasado muchos pases adaptaron sus normas para proteger
los intercambios comerciales de actos delictivos en la red. En la Comunidad Europea se introdujeron reglas sobre fraudes cibernticos, robo de informacin, creacin intelectual, firmas y contratos electrnicos. En asuntos de seguridad, pases
como Francia condicionaron su colaboracin a que los pases involucrados contaran con leyes vinculadas a la proteccin informtica. En ese contexto Mxico inici
la revisin de su marco penal buscando dar seguridad a los bienes y a la informacin
comercializada en la red.
A semejanza de lo sucedido con la nocin de privacidad, el concepto de delito
tampoco encuentra una definicin explcita dentro de la legislacin mexicana.191
Del mismo modo, no hay una ley exclusiva que rena en s misma todas las posibles
faltas consideradas delictivas. En la nocin de delito concurren leyes de distinta na-

190

191

blacin que recibe llamadas telefnicas que le ofrecen productos y promociones financieras; en tanto
que el 47% afirma recibir hasta tres llamadas al mes. Aparecido en el Comunicado 46 CONDUSEF,
29 de noviembre de 2007, en www.condusef.gob.mx
Pudo preverse el poco inters del pblico debido a la atomizacin de contratos ante distintos proveedores de servicios telefnicos y a la tendencia creciente del uso de telefona mvil por encima de la
residencial.
Eugenio Ral Zaffaroni anota: La palabra delito proviene del latn delicto o delictum, del verbo delinqui, delinquere que significa desviarse, resbalar, abandonar. En Manual de Derecho Penal, p:
333.

122

Captulo IV Problemas de regulacin de la red

turaleza con diferentes mbitos de competencia. Se presentan reglas federales y cdigos estatales con infracciones resultando, en ocasiones, ms gravosas por los
montos econmicos. As sucede con normas dedicadas a sancionar la explotacin
ilcita de derechos de autor o propiedad industrial, fraudes de ndole financiero, accesos ilcitos a seales de telecomunicaciones, pornografa infantil o violacin a secretos de correspondencia postal.
Podra pensarse que muchos de estos delitos constituyen modalidades de tipos
penales ya existentes. No obstante, con la aparicin de nuevas formas de transmitir
y almacenar informacin por medios electrnicos, estos agravios se presentan en
condiciones diferentes y se ejecutan con recursos no considerados por las legislaciones del momento, lo que les permite evadir cualquier tipo de acusacin.
En coincidencia Gabriel Cmpoli subraya: Algunos de los tipos penales existentes resultan claramente aplicables a las nuevas modalidades aunque estas se realicen por medios informticos como por ejemplo la violacin de secretos, ya sea
que estos se divulguen en forma oral, escrita o electrnica, pero otros surgen de la
aplicacin de las nuevas tecnologas. Por lo general, dentro de este grupo, encontramos la mayora de lo que se conoce bajo el nombre de delitos informticos segn la
denominacin generalizada, como lo son el hacking, el cracking, el robo de informacin y otros tantos.192
Respecto de las Reformas al Cdigo Penal Federal en materia de Delitos Informticos, la Exposicin de Motivos de mayo de 1999 consideraba a la red como una
herramienta de desarrollo y por ello se requiere adaptar el marco jurdico conforme
al avance tecnolgico.193 Esta reforma se orient a sancionar a quienes acceden a
los equipos y sistemas de terceras personas para vulnerar la privacidad de la informacin, daarla, alterarla o provocar su prdida. La iniciativa dispuso adicionar un
captulo al Cdigo Penal y establecer penas mayores cuando los ataques sean ejecutados en contra de las instituciones del gobierno y de los organismos financieros.
De acuerdo a los cambios introducidos los delitos informticos se clasifican en
tres grandes rubros respecto del sistema afectado. Es decir, el acceso ilcito a sistemas informticos de usuarios particulares; la introduccin ilcita de sistemas de instituciones gubernamentales; y la vulneracin de sistemas de entidades financieras.
Las variantes se refieren a los montos de las sanciones y agravantes especiales de
acuerdo al Libro Segundo, Ttulo Noveno, nombrado Revelacin de Secretos y
Acceso Ilcito a Sistemas y Equipos de Informtica.
En cuanto a los delitos cometidos sobre vas de comunicacin y de correspondencia, el Cdigo Penal Federal considera prisin y multas econmicas a quien
transmita la propiedad, goce de aparatos o informacin para decodificar seales
abiertas de telecomunicaciones.194 Al mismo tiempo, el Cdigo dispone jornadas
de trabajo comunitario a quien abra comunicaciones escritas a quien las intercepte
192
193
194

Gabriel Cmpoli en Delitos informticos en la legislacin mexicana, p: 64.


Publicado en el Diario Oficial de la Federacin, 17 de mayo de 1999.
Artculo 168 bis del Cdigo Penal Federal, CPF, Libro Segundo, Ttulo Quinto. Delitos en materia de
vas de comunicacin y de correspondencia.

123

Estado y regulacin de la red en Mxico

a pesar de conservar cerrada o desconocer su contenido.195 Se exceptan de la norma los padres de hijos menores de edad, los tutores de personas dependientes y parejas de cnyuges.196 Tales delitos se persiguen por querella, es decir, por acusacin
ante un juez competente contra un posible acusado. Finalmente, a quien intervenga
comunicaciones privadas sin mandato de alguna autoridad se sancionar con seis a
doce aos de prisin y de trescientos a seiscientos das multa.197

5. Ausencia de coordinacin entre instituciones


En la red no predomina ningn recurso sobre el total de la informacin que fluye por
ella. Los procedimientos de internet se distribuyen entre mltiples entidades. A pesar de la existencia de organismos dedicados a registrar los dominios electrnicos,
tienen pocas posibilidades para vigilar el conjunto de irregularidades y de los contenidos de informacin. Como fue subrayado, las organizaciones encargadas de atender controversias, como la Corporacin de Asignacin de Nombres y Nmeros de
Internet, ICANN o el Institute for Dispute Resolution, son instancias internacionales
autnomas, pero carecen de atribuciones para actuar judicialmente en contra de actos delictivos. Por ese motivo, la colaboracin entre instituciones nacionales y, en
ocasiones, internacionales se convierte en un imperativo.
Mxico ampli su marco penal para frenar las acciones delictivas en la red. Sin
embargo, las normas no son homlogas y, en ocasiones, se yuxtaponen dificultando
la colaboracin entre las autoridades involucradas. Mientras la federacin ha legislado en la materia, algunos estados carecen de cdigos suficientes para una colaboracin integral. Las diferencias de procedimientos obstaculizan el cumplimiento de
las leyes, al mismo tiempo, las controversias quedan sujetas a la relativa interpretacin de jueces, los cuales no siempre cuentan con los recursos ni la habilidad suficiente para atender problemas relacionados al empleo de la tecnologa.198
Ante la pregunta inicial acerca de cul es la relacin entre el cambio tecnolgico y el desarrollo institucional para regular el intercambio de informacin en la red,
vale observar que la ausencia de normas, la no aplicacin de la ley y la inadecuada
interpretacin de los procedimientos ponen en evidencia la debilidad del sistema
establecido. Las agencias reguladoras no estn integradas, la atencin es parcial, se
desconoce la competencia para atender el delito ciberntico. La falta de coordinacin se multiplica por los vacos legales y por las interpretaciones contrapuestas

195
196
197
198

Artculo 173 del CPF.


Artculo 174 del CPF.
Artculo 177 del CPF.
Cmpoli comenta: () las pocas legislaciones existentes no coinciden en sus descripciones de los tipos penales. El problema se agrava con el hecho que en todos los casos, no se han elaborado las modificaciones necesarias a los cdigos de procedimientos penales. () puedo dar fe de la inexistencia
de cuerpos especializados para el tratamiento de los delitos informticos y lo que es an ms grave,
los que existen para los delitos comunes, tampoco pueden manejar las cuestiones probatorias y de
procedimiento cuando los delitos se cometen por medios informticos, En Delitos informticos en
la legislacin mexicana, p: 157.

124

Captulo IV Problemas de regulacin de la red

para cumplir los trminos de la regulacin.199 Los rezagos del marco legal que vigilan las conductas delictivas en la red presentan tres rasgos distintivos.
Primero, no todos los estados de la Repblica legislaron con oportunidad en la
materia. Las entidades que retrasaron la creacin de normas para castigar irregularidades informticas fueron Baja California Sur, Campeche, Chiapas,
Chihuahua, Coahuila, Durango, Hidalgo, Michoacn, Oaxaca, Quertaro, San
Luis Potos, Sonora, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn y Zacatecas.200
Segundo, existen diferencias entre las normas de legislaturas estatales. Se trata
de estados que cuentan con proteccin a sistemas informticos, pero en ocasiones las leyes no siempre resultan homlogas con otras entidades. Las diferencias pueden encontrarse en los casos de tipificacin de conductas delictivas
o en los distintos montos de las sanciones.201
Tercero, habiendo aumentado la incidencia de conductas delictivas en la red
as como la vinculacin de mltiples formas antisociales con el narcotrfico,
sorprende que las acciones irregulares en internet no se hayan considerado
dentro de la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, desde su creacin en noviembre de 1996 ni entre las modificaciones realizadas a esta misma
en noviembre del 2007.
No son pocos los errores en el contenido de las normas en contra de las conductas delictivas. La reforma al Cdigo Penal Federal, desde 1999, ordena sanciones a quien: sin autorizacin modifique, destruya o provoque prdida de
informacin contenida en sistemas o equipos de informtica protegidos por algn
mecanismo de seguridad.202 No queda claro qu se entiende por mecanismo de
seguridad, lo que termina favoreciendo a los transgresores al condicionar que las
vctimas hayan instalado algn sistema de proteccin en sus equipos de cmputo.
En su caso, la penalidad remite a una sancin de poca severidad de seis meses a dos
aos sin considerar el perjuicio realizado.
Es indudable que la legislacin por s misma no es suficiente para frenar las
conductas antisociales en la red. Las sanciones estn sujetas a ser revertidas como
producto de apelaciones judiciales. En su caso, los castigos a delitos en la red quedan condicionados a la coordinacin que puedan lograr los organismos preventivos
y las instancias judiciales. En mltiples ocasiones las propias autoridades desconocen los procedimientos que determina la ley. La diversidad de materias que concen-

199

200
201
202

A estas dificultades se suman los antiguos problemas que ha acumulado el sistema de justicia. Mara
del Pilar Berrios Navarro y Augusto Bolvar Espinoza comentan que en 1994 an persista la corrupcin sistemtica; la subordinacin de los tribunales al poder ejecutivo; la escasez de recursos financieros; la burocracia procesal judicial y la excesiva tecnificacin. En Polticas Pblicas
Administrativas de Imparticin de Justicia en la Reforma del Estado 19941997, en Gestin y estrategia, No. 13, enero-junio 1998, UAMA.
Ver en Gabriel Cmpoli, Op cit, p: 74.
Cmpoli comenta: pequeas diferencias de redaccin en los cdigos penales, incluyen o excluyen
ciertas conductas que claramente deberan encontrarse tipificadas. Op cit, p: 157-158.
Cdigo Federal Penal, Artculos 211 bis 1, al 211 bis 7.

125

Estado y regulacin de la red en Mxico

tran los ministerios pblicos dificulta la atencin de denuncias en el especializado


campo de la informtica.
Slo hasta que el ministerio pblico valore los casos puede obtenerse una orden para que intervengan los organismos federales de seguridad.203 Los jueces reciben capacitacin pero el desconocimiento y la rpida aparicin de nuevos recursos
cibernticos maliciosos propician la caducidad de la instruccin proporcionada.
Resulta contradictorio que un marco legal no pueda aplicarse porque sus instituciones y sus encargados carecen de recursos para funcionar.204
Entre las causas de este rezago destaca tambin la ausencia de participacin de
los actores involucrados. A las contradicciones legales y a las deficiencias de las instancias ministeriales se suma la falta de iniciativa de los propios usuarios. Muchas de
las vctimas consideran que, aun cuando se disponga de un marco legal, los delitos
informticos no son castigados. Las vctimas renuncian a iniciar una acusacin porque suponen procedimientos complejos, tardados y costosos frente a un Ministerio
Pblico sin capacidad suficiente para atender los delitos en la red.
Cuando las autoridades alcanzan a capturar a los presuntos delincuentes, las
vctimas no siempre continan los procesos de la denuncia por el temor a venganzas. Por su parte, las instituciones de servicios financieros argumentan que los clientes posibilitan la consumacin de los fraudes al proporcionar informacin y al no
instalar protecciones para operaciones en lnea. Consideran que al denunciar los
fraudes o desfalcos electrnicos se alienta la incidencia de ataques y se crea desconfianza o incertidumbre entre los inversionistas.205 Ante la ausencia de la parte acusadora, el trabajo de justicia se ve interrumpido. El agravio queda sin castigo y
brinda al infractor la oportunidad para reincidir.

6. Los organismos reguladores


Entre las controversias por el aprovechamiento del espectro radioelctrico destaca
el funcionamiento de los organismos autnomos. La presencia de estas entidades no
resulta tan novedosa como se supone. Producto de la recomposicin de los gobier203

204

205

La figura del Ministerio Pblico fue creada por el Constituyente de 1917 como respuesta a los abusos
de jueces durante el siglo XIX. Conforme a los Artculos 21 y 102 A de la Constitucin: La investigacin y persecucin de los delitos incumbe al Ministerio Pblico, el cual se auxiliar con una polica
que estar bajo su autoridad y mando inmediato. El Ministerio Pblico acta por la denuncia o
querella y ordena a la polica judicial y a los peritos la investigacin de los hechos. Integrada la averiguacin y acreditada la responsabilidad de los sospechosos solicita a un juez las rdenes de aprehensin de los implicados. Existen dos instancias del Ministerio Pblico, los pblicos estatales
dependientes de las procuraduras estatales que investigan y persiguen delitos dentro de la competencia local, tambin llamados del fuero comn, y el Ministerio Pblico de la Federacin responsable de
atender los delitos del fuero federal y depende de la Procuradura General de la Repblica y del Procurador.
Gabriel Cmpoli agrega: Aun en el caso de que la polica ciberntica detectare por medio de vigilancia o denuncia la posibilidad de comisin de un delito por medios informticos y suponiendo que la
PGR contara con un rea especializada en la materia (), nos encontraramos con la cuestin de la
falta de determinacin de jurisdiccin y la conformacin del tipo delictivo como federal u ordinario,
Op Cit, p: 157.
Participacin de Alejandro Pisanti en el Da internacional de seguridad en cmputo, organizado por
DGESCA, UNAM, noviembre, 2006.

126

Captulo IV Problemas de regulacin de la red

nos centrales, de las crisis de confianza poltica, de los rezagos jurdicos o de la fragmentacin administrativa, dichas agencias proliferan frente a las funciones y
servicios que las instituciones pblicas abandonan.
En lo formal, estos organismos constituyen unidades intermedias. Guardan distancia ante la estructura tradicional del gobierno y conservan relativa libertad bajo
las pautas de una organizacin descentralizada. Por la independencia de sus funciones, de la autonoma de sus presupuestos y patrimonios pblicos, no deberan supeditarse a escalas administrativas ni tampoco someterse a otras autoridades polticas.
En diversos casos, la estructura ejecutiva de estas agencias es determinada a
partir de la combinacin de frmulas de procedimientos conjuntos entre varias instancias. De acuerdo a las particularidades de integracin, en un primer momento,
sus principales encargados suelen elegirse a partir de una o varias propuestas de los
titulares de los poderes ejecutivos.
En una segunda fase, la eleccin se deja en manos de cuerpos legislativos, los
cuales deliberan la conformidad o improcedencia de la propuesta original, para esperar una siguiente sugerencia. En tales debates, las presiones entre estos niveles
pueden neutralizar las preferencias sobre ciertos candidatos. El sistema entonces
buscar acuerdos necesarios para evitar conflictos a las tareas de regulacin.
Ya constituidos por la especialidad, sus operaciones requieren conocimientos
tcnicos, metodologas y estrategias para integrar el conjunto de tareas de vigilancia. Las reglas de las instancias descentralizadas tambin establecen los casos de incumplimiento, as como los procedimientos para resolver controversias. Las
decisiones de estos organismos suponen neutralidad frente a instituciones homlogas y ante la estructura de la administracin pblica.
En ellas est implicado el reconocimiento de vnculos e intereses, as como la
confluencia de presiones y enfrentamientos entre poderes de grupos, pero sin estar
de por medio la estabilidad del conjunto de las jerarquas institucionales. Por el contrario, originalmente las atribuciones de estos organismos arbitrales estn diseadas
para limitar los excesos e irregularidades de participantes con el propsito de corregir estancamientos manteniendo unidad institucional.206
No obstante su autonoma, sistemticamente los rganos neutrales padecen al
momento de integrar sus cuerpos directivos. La seleccin, por lo comn, exige garantas de imparcialidad, conocimientos especializados en la ejecucin de polticas
sectoriales y experiencia administrativa. Algunas opiniones ponen entredicha tal independencia, debido a la sospecha de los compromisos y preferencias de los elegidos a favor de quienes influyeron en su designacin y, con ello, los organismos
quedan expuestos polticamente a condiciones subordinadas.207
Debido a esta dependencia, los organismos autnomos enfrentan continuos
problemas. Los vnculos con otras entidades y la autoridad sobre la estructura administrativa pueden vulnerarse, dados los compromisos adquiridos con poderes extra

206
207

Al respecto puede consultarse a Betancor en Las administraciones independientes, p: 16.


Betancor comenta: De modo directo se trata de institutos completamente domesticados. Op cit, p: 212.

127

Estado y regulacin de la red en Mxico

institucionales. As por su diseo o por los procedimientos de su incorporacin, estas unidades en ocasiones operan desde criterios ajenos a sus propsitos originales.
De modo semejante, tambin se discute la afinidad funcional que puedan adquirir sus decisiones dentro de la estructura administrativa y entre los propios organismos gubernamentales. Como agencias paralelas suscitan inquietudes debido a la
sospecha de realizar tareas obstructivas a las acciones o a las polticas del gobierno
central. Al mismo tiempo, a pesar de suponer que la creacin de unidades paralelas
podr equilibrar decisiones o complementar tareas en conjunto, tampoco existe un
acuerdo convencional para precisar el nmero de entidades necesarias para dirigir
los procesos regulatorios.
Otros cuestionamientos llaman la atencin acerca de la necesidad de fijar atribuciones particulares a los organismos autnomos. A la vez, reclaman evitar excesos o propiciar vacos y ambigedades jurdicas de funcionamiento. Ante la
presencia de una norma deficiente o de un estatuto sobre regulado, las consecuencias de una inadecuada estructura de procedimientos confunden la actividad y el
cumplimiento de sus responsabilidades institucionales. En lo interior la carencia de
recursos frente al bajo rendimiento y a la tarda aparicin de los beneficios de su desempeo, surgieren cuestionamientos a los resultados obtenidos.
Entre las crticas ms recurrentes a la debilidad de los rganos autnomos destaca la eficacia de sus sanciones. En muchas de las ocasiones, sus recomendaciones
disciplinarias no se aplican o resultan insuficientes para la gravedad de irregularidades cometidas. De distintas maneras se insiste que la ausencia de estrictos sistemas
de sanciones merma su capacidad de funcionamiento y la eficiencia de sus determinaciones. Bajo un disminuido rgimen de disciplina, no es fortuito ver los resultados
de estos rganos orientados a usos simulados o a la desconfiguracin de su funcionamiento para prevenir o corregir las prcticas irregulares entre competidores.
Pero an por encima de la validez de las anteriores objeciones, autores como
Carl Schmitt o el propio Maynard Keynes, coinciden en el establecimiento complementario de los organismos autnomos.208 Al respecto, dos motivos son coincidentes. Por un lado, es relevante la capacidad de estas entidades para desarrollar
funciones que los gobiernos dbiles y fragmentados no logran desempear. Por
otro, pueden constituir contrapesos al poder de las burocracias y operar como frenos a los abusos de los partidos polticos.

7. Regulacin y reforma
Como ejes del proceso regulatorio las unidades autnomas incrementan su presencia. Derivada de convergencias tecnolgicas, reformas jurdicas, cambios polticos
208

Juan Mara Bilbao Ubillos recuerda a Keynes: Creo que en el futuro el Gobierno deber asumir muchas responsabilidades que en el pasado ha eludido. Y para afrontarlas no servirn ni los ministros ni
el Parlamento (...) Opino por ello que el progreso est en el desarrollo y en el reconocimiento de entes
semiautnomos dentro del Estado, entes cuyo criterio de actuacin en el mbito de sus competencias
sea nicamente el bien pblico tal y como ellos lo interpretan. En Las agencias independientes: un
anlisis
desde
la
perspectiva
jurdico-constitucional,
http://www.
uam.es/otros/afduam/pdf/3/PostScript%20anuario10%20p163.pdf, consultado 12 febrero 2014.

128

Captulo IV Problemas de regulacin de la red

y permanentes disputas de intereses econmicos, la regulacin de las telecomunicaciones ha tenido distintas experiencias a lo largo de las ltimas dcadas. Durante
estos aos, diversas estimaciones internacionales insisten en asociar la eficiencia regulatoria a la competencia equilibrada, as como a la coordinacin institucional de
sus agentes y participantes.
A los propsitos por elevar la calidad del proceso regulatorio se suma la condicin de una normatividad sujeta a derechos y obligaciones generales. Es decir, no
resulta conveniente mantener distinciones entre reglas, independiente de tratarse de
tecnologas o servicios distintos. De modo semejante, debern existir organismos
ordenadores de la trasmisin tcnica de seales y, otros dedicados a supervisar la
emisin de los contenidos generados de acuerdo a las reglas establecidas. En ambas
situaciones, los procesos de regulacin deben aplicarse con imparcialidad y sin preferencia entre los competidores del mercado.209
Respecto de los mbitos de regulacin, la naturaleza de los temas resulta ms
especfica. Dicha orientacin del organismo regulador debe reflejarse en la suficiencia para frenar la competencia desventajosa de los grandes consorcios, la imparcialidad para otorgar permisos y concesiones, as como la capacidad para
garantizar los derechos de los usuarios frente a los intereses corporativos y, finalmente, la autoridad para aplicar sanciones sobre irregularidades cometidas.
El diagnstico de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos, OCDE, en materia de regulacin de las telecomunicaciones en Mxico present resultados poco optimistas. Entre 2005 y 2009 el panorama mostraba un sector
deficitario, altamente concentrado en pocas manos, con escasa inversin y cerrado
a la competencia externa. Preocupante el balance reconoce un acentuado deterioro. En ese periodo se mantiene el control de una empresa con dominio del 80% sobre el mercado de telefona fija y 70% de telefona mvil. En el rubro de inversiones
Mxico ocupa el ltimo lugar entre los pases de la OCDE.
La situacin de precariedad obedece a distintas causas. El sistema en general
padece lentitud producto del agobio de normas anacrnicas y estructuras burocrticas. El organismo regulador no posee funciones suficientes para actuar con eficiencia. Los tribunales judiciales carecen de conocimientos y de experiencia para
atender controversias del mercado y del desarrollo tecnolgico. Persiste abuso de
impugnaciones y amparos de las empresas monoplicas para bloquear operaciones
abiertas.210

209
210

Al respecto puede consultarse: The implications of convergence for regulation of electronic communications, OECD, 2005.
El regulador del sector (la Cofetel) carece de suficientes facultades y autonoma para ejercer en forma
efectiva sus atribuciones y responsabilidades. La falta de una clara divisin entre la formulacin de
polticas y las funciones de regulacin, en conjuncin con complicados procedimientos interinstitucionales, ha multiplicado la interposicin de recursos e impugnaciones legales y ha creado confusin
en el sector, lo que pone barreras a la entrada en el mercado y obstaculiza la competencia efectiva. Es
necesaria una mayor transferencia de responsabilidades a la Cofetel, as como mayor rendicin de
cuentas y transparencia, para que sea un regulador eficaz Estudio de la OCDE, sobre polticas y regulacin de telecomunicaciones en Mxico OCDE 2012, p: 14-15.

129

Estado y regulacin de la red en Mxico

Para revertir a este marco de rezagos, las sugerencias de la OCDE resultaron


evidentes. Las orientaciones apuntaron la apertura a la inversin externa, flexibilizar
el otorgamiento de concesiones, promover la competencia entre operadores y limitar los excesos monoplicos del mercado. Adems los rganos judiciales deberan
especializarse en la materia y evitar incumplir las normas regulatorias y las sanciones asignadas.
Se propuso prevenir las disparidades entre los criterios normativos de la Secretara de Comunicaciones y Transportes frente a las disposiciones de la institucin reguladora de los mercados. El rgano regulador debera contar con autonoma de
operacin, independencia presupuestaria y capacidad para aplicar sanciones disuasivas, generar indicadores de calidad, dar transparencia y publicidad a la toma de
decisiones.211 La sntesis, por entonces, dibujaba el perfil contrastante entre un sistema de grandes beneficios para muy pocos y un rgimen de mltiples inconvenientes
para muchos.
En el contexto del Pacto por Mxico, se reunieron los distintos partidos polticos en torno a la iniciativa del presidente Enrique Pea Nieto, para promover la reforma a las telecomunicaciones en dos procesos. Uno de orden constitucional y otro
ms articul el establecimiento de la ley normativa o secundaria. La reforma constitucional fue discutida junto al proyecto de competencia econmica. Trat de recuperar distintas observaciones tcnicas as como demandas ciudadanas para
establecer un rgimen competitivo.
El proyecto de reforma consider organizar mecanismos para normar el uso
del espectro radioelctrico, las redes pblicas de telecomunicaciones, la convergencia tecnolgica, el acceso de los recursos satelitales, los derechos de los usuarios. Cada uno de estos temas debera quedar sujeto a la competencia y
concurrencia libre segn los Artculos 6, 7, 27 y 28 de la Constitucin.
A su vez, ello buscara evitar la concentracin de frecuencias y la propiedad de
medios de comunicacin en un mismo propietario, adems de contar con capacidad para desincorporar activos de las empresas monoplicas. Fueron modificados
algunos Artculos de la Constitucin para crear el Instituto Federal de Telecomunicaciones, IFETEL, con facultades ms amplias orientadas a otorgar o disolver concesiones. Adems, la Comisin Federal de Electricidad transferir a Telecomunicaciones de Mxico su concesin y recursos para instalar y operar una red de
telecomunicaciones, as tambin el empleo del espectro liberado con el paso a la
Televisin Digital Terrestre en comunidades rurales.
De ese modo, la reforma constitucional motiv expectativas optimistas ante la
promulgacin de la ley secundaria. Se esperaba un mayor equilibrio en el mercado.
Entre los beneficios deseados estaba fortalecer sin discriminacin las garantas de
los consumidores. Crear controles a la prestacin de servicios en condiciones de
competencia efectiva y explotacin de los recursos del espectro, sin excesos ni abusos de las empresas con la consecuente reduccin de tarifas. En mayo de 2013 el

211

Fuente: Estudio de la OCDE sobre polticas y regulacin de telecomunicaciones en Mxico, p: 11-14.

130

Captulo IV Problemas de regulacin de la red

Congreso de la Unin aprob la iniciativa y se inici el proceso para elaborar la ley


reglamentaria.
Sin embargo, la confianza pronto se disip ante la presentacin de diferentes
proyectos que omitieron el sentido original de la reforma. La OCDE extern su postura acerca de las inconveniencias del diseo institucional y de la posible obstruccin de funciones al crear un sistema regulatorio excesivo.212 Distintos analistas y
grupos de investigacin cuestionaron los proyectos que proponan reglamentar los
cambios constitucionales. De diferentes maneras se anticip que la ley secundaria
marcaba un significativo retroceso a la reforma constitucional, debido a las limitaciones para generar una mejor planeacin del sector.213
Gabriel Sosa Platas advirti el propsito del ejecutivo federal por mantener
control sobre las telecomunicaciones, al solicitar al nuevo instituto resolver prioritariamente los asuntos de inters del gobierno. Agreg acerca de la insuficiencia de
recursos para impedir la concentracin de medios, as como la ausencia de mecanismos reales para frenar la propiedad cruzada de un mismo corporativo. De modo
contrario, segn Sosa Platas, las empresas cuentan con mayores oportunidades para
prorrogar o refrendar concesiones, desconociendo el criterio enunciado segn la
Suprema Corte de Justicia para licitarlas abiertamente.
En cuanto a los medios pblicos, Sosa apunt que la reforma constitucional
obliga mantener independencia editorial y mecanismos de participacin ciudadana, sin que en la ley secundaria queden garantizados tales derechos. Ello deja abiertas las posibilidades para que gobernadores, funcionarios federales o rectores de
universidades estatales, permanentemente los omitan.
Javier Esteinu Madrid subray el debilitamiento de la funcin rectora del estado. Respecto de la neutralidad de la red, segn el Artculo 145 de la iniciativa, se
dispone a los concesionarios que brinden acceso a internet ser bloqueados cuando
haya rdenes de autoridades o acten de modo contrario al contenido de alguna
normatividad. A la vez, los Artculos 188 y 190 del Ttulo octavo en materia de seguridad, advierten la obligacin de los concesionarios a proporcionar la localizacin en tiempo real de cualquier dispositivo de comunicacin relacionado con
investigaciones en proceso. De modo semejante, el Artculo 197 seala que los
concesionarios debern bloquear o anular de manera temporal las seales de tele212

213

El 4 de abril de 2014, la OCDE sostuvo: En nuestra opinin, existen serias deficiencias en el texto actual que deben resolverse. Por ejemplo, la iniciativa es demasiado prescriptiva en cuanto a la regulacin del mercado (v. gr., rgimen de interconexin, regulacin tarifaria al por menor, etc.), lo cual
puede obstaculizar las funciones del IFT al socavar su facultad de analizar y emitir regulaciones. El prescribir detalladamente una regulacin en la Ley (lo que tardara dcadas en reformarse) introduce una rigidez innecesaria en un sector que se transforma a un ritmo acelerado, y al mismo tiempo se genera el
riesgo de que la regulacin se vuelva obsoleta rpidamente. Recomendamos al Senado corregir tales limitaciones. Aparece en: Comentarios del Secretariado de la OCDE a la iniciativa de la Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusin de Mxico, Presentacin para el Senado de la Repblica, p: 2-3.
Los cuestionamientos se dirigieron a muy distintos aspectos. Gabriel Sosa Platas, Javier Esteinou Madrid, Javier Corral constituyen algunas de las distintas referencias expresadas ante la reforma. En el
anexo puede consultarse el posicionamiento de la Asociacin Mexicana de Investigadores de la Comunicacin, el cual representa una sntesis de las principales objeciones al diseo de la ley de telecomunicaciones.

131

Estado y regulacin de la red en Mxico

comunicaciones en eventos y lugares crticos por asuntos de seguridad pblica o


nacional habiendo de por medio solicitud de las autoridades competentes.
El senador Javier Corral present distintos argumentos para acusar al nuevo estatuto de promover tratos desiguales entre los competidores del sector. Con las nuevas reglas se favorece al propietario de la cadena de radiodifusin Televisa frente al
dominante de las telecomunicaciones Telmex. Con la reforma, la empresa telefnica es identificada por su concentracin en telefona fija y mvil. En contraparte, la
televisora podr ampliar la obtencin de beneficios y proteccin. Las evidencias se
encuentran en la preponderancia determinada en los Artculos 264 y 265, sin sanciones suficientes para la televisora.
Corral mantiene la idea de haberse ordenado Artculos de la ley a favor de la
empresa Televisa. Por caso, el Artculo 276 autoriza a la televisora concentrar ms
participacin en cable. As tambin, la multiprogramacin para canales adicionales
por virtud de la convergencia digital, es un modelo de asignacin automtica y sin
contraprestacin alguna. Se trata de una asimetra en competencia econmica y en
contenidos. Del mismo modo, al uso social se le impide comercializar sus contenidos, mientras a la televisin comercial se le contina protegiendo.
En cuanto a las facultades del rgano regulador, la ley secundaria retorna a la Secretara de Gobernacin supervisar los contenidos cuando la Constitucin establece
que el consejo consultivo del IFETEL tendra a su cargo la vigilancia de contenidos en
radio y televisin. En suma, para Corral la reforma presenta un carcter autoritario. Se
mantiene el antiguo modelo de publicidad de 1960, permitiendo a la Secretara de
Comunicaciones intervenir en funciones que ya no le deberan corresponder.
A pesar de la gran cantidad de observaciones, la Ley Federal de Telecomunicaciones sin objeciones legislativas fue decretada en 2014. Una oportunidad para modificar los contenidos de la ley estuvo dentro del Instituto Federal de Acceso a la
Informacin. Como sistema compensatorio, el IFAI tiene facultad para objetar la inconstitucionalidad de la ley, dadas sus atribuciones en cuanto al manejo de datos
personales y la publicidad de asuntos institucionales. En el debate los comisionados
del IFAI, Guerra Ford, Areli Cano y Joel Salas advirtieron de las inconveniencias en
el manejo de las reservas de informacin.
Los Artculos impugnados fueron los 30, 189 y 190. De acuerdo con Cano,
el Artculo 30 de la ley se reserva las razones para clasificar las entrevistas entre los
comisionados del IFETEL y los agentes regulados. La norma no especifica los propsitos de la restriccin y contraviene el criterio constitucional de mxima publicidad.
Cano destac tambin la falta de claridad del Artculo 189, al no establecer las
competencias de las autoridades, la materia, ni las causas por las cuales podran hacerse los requerimientos de informacin.
La fraccin I del Artculo 190 lesiona a la privacidad al no fijar las condiciones
para realizar la ubicacin. Tampoco precisa qu autoridades pueden solicitar la informacin, cul es su justificacin, o los procedimientos de datos obtenidos y las garantas para inhibir posibles irregularidades de vigilancia. No se establecen los casos
de excepcin en que el Ministerio Pblico podr requerir dicha informacin, como
132

Captulo IV Problemas de regulacin de la red

lo hizo la Suprema Corte de Justicia, al resolver la accin de inconstitucionalidad


sobre la geolocalizacin de equipos mviles al tratarse de situaciones excepcionales, ni se suscriben garantas de proteccin a las vctimas.
En contraparte, cuatro comisionados del IFAI, Ximena Puente, Francisco Acua Llamas, Mara Patricia Kurczyn y Rosendoevgueni Monterrey, consideraron que
la ley de telecomunicaciones no vulnera los principios de privacidad ni de datos
personales. Para los comisionados Monterrey y Puente, el Artculo 30 dicta registrar
lugar, fecha, horarios, nombres de participantes y asuntos discutidos. Se dispone
que tal informacin sea publicada en el portal institucional. Contraria a la discrecionalidad, la ley de telecomunicaciones promueve la transparencia.
En opinin de los comisionados Kurczyn y Acua, el Artculo 30 no transgrede, dado que las entrevistas grabadas y almacenadas electrnicamente no necesitan
regularse por la Ley de Telecomunicaciones. Aunado, la norma no tiene jurisdiccin sobre la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental y la Ley Federal de Proteccin de Datos Personales en posesin de
particulares. De acuerdo a los comisionados Kurczyn y Monterrey el Artculo 189
ni siquiera debi discutirse porque postula la obligacin de atender los mandamientos por escrito de las autoridades competentes.
Para Kurczyn no existe irregularidad porque la colaboracin solicitada a los
concesionarios no impide a los usuarios al acceso de justicia. En contra de la entrega
de informacin de los concesionarios, los afectados pueden acudir a las instancias
judiciales a defender sus derechos. A final de cuentas, segn el comisionado Puente,
la medida tiende a facilitar la investigacin y persecucin de los delitos mediante
tecnologas de vanguardia.
Para la proteccin de datos personales, conforme a Kurczyn, el Artculo 190
tampoco resulta violatorio debido a que la geolocalizacin en s misma no es una
referencia propia de la persona, y por ello deber discutirse segn los hechos. En su
caso, la informacin en manos de los concesionarios, ser competencia de la Ley
Federal de Proteccin de Datos Personales en Posesin de Particulares. Respecto a
la fraccin I del Artculo 190, el comisionado Acua respald el argumento de
quienes contraten una lnea recibirn el aviso de privacidad y, a la vez, podr aclararse la causa y el nmero de veces por las cuales se requiera la ubicacin.
Segn estos comisionados, el Artculo 16 Constitucional slo obliga la proteccin de datos personales y, no significa que el legislador secundario deba establecer
otros mecanismos para aplicar la excepcin. En este sentido, Puente sostiene el deber de los actores a comprobar que el precepto impugnado es inconstitucional en
cualquier aplicacin por verificar. Finalmente para Monterrey, el Instituto Federal
de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos, carece de autoridad para reclamar violaciones al principio de reserva de ley de aplicacin de una excepcin a la
proteccin de datos personales.214

214

Para un resumen del debate puede consultarse Natalia Calero, en: http://rendiciondecuentas.org.mx/comisionados-del-ifai-los-argumentos-en-blanco-y-negro/

133

Estado y regulacin de la red en Mxico

Sin embargo, los comisionados del IFAI, al subrayar el trato con algunos competidores y las reservas en las entrevistas entre comisionados del IFETEL con los concesionarios, hacen pensar en la existencia de preferencias. En contrapartida, las
consecuencias de la ley mantienen abiertas las posibilidades para que la localizacin y la informacin de los usuarios de servicios de telecomunicaciones sean dispuestas a cualquier autoridad que la solicite.
Vlido o no jurdicamente, a final de cuentas el balance es poco favorable para
los usuarios de los servicios de telecomunicaciones. Mientras hay trato discrecional
para los concesionarios, al mismo tiempo, prevalecen restricciones a la privacidad
de los usuarios. En cuanto a las garantas a la intimidad de los ciudadanos, el Estado
parece cada vez ms lejano de la proteccin de ese derecho y, debern ser los afectados, quienes tengan en sus manos el encargo de su defensa.

8. Los viejos problemas de los nuevos conceptos de regulacin


La definicin de conceptos, as como el clculo de sus ndices, constituyen dos aspectos bsicos de la nueva regulacin. Para evitar identificar a las empresas mayoritarias como monopolios, la reforma determin la calificacin de competidor
preponderante. En su caso, esta accin mayoritaria est asignada, segn el porcentaje de participacin, en el mercado nacional, en tanto que el rgano regulador
debe fijar sus indicadores de acuerdo a las tazas de usuarios, audiencias y los flujos
de redes.215
Para determinar la preponderancia, el cmputo muestra varias dificultades.
Una de ellas radica en la confiabilidad sobre la informacin originada de los estados
financieros de las empresas, as como de sus indicadores mercantiles. Otro ms deviene de las metodologas aplicadas por el rgano regulador. Al respecto, puede
apuntarse que los corporativos no siempre disponen la informacin suficiente. Tienden a ajustar sus resultados para presentar alcances reservados o disimular subsidios
cruzados de sus empresas.
Por su parte, las tcnicas de calificacin de la instancia reguladora, no fueron
pensadas para sujetarse a la supervisin de instituciones externas ni a la consulta y
asistencia de entidades acadmicas. nicamente se menciona la disposicin de
adoptar las metodolgicas de la Unin Internacional de Telecomunicaciones, mientras que el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, INEGI, pasa a desempearse como un organismo encargado de generar ndices en materia de
telecomunicaciones.
Esta ausencia reduce el valor de la calificacin y limita la transparencia para generar dictmenes confiables. As la asignacin de preponderancia, no necesariamen-

215

El Artculo 262 de la ley seala: Para efectos de lo dispuesto en esta Ley, se considerar como agente econmico preponderante, en razn de su participacin nacional en la prestacin de los servicios
de radiodifusin o telecomunicaciones, a cualquiera que cuente, directa o indirectamente, con una
participacin nacional mayor al cincuenta por ciento, medido este porcentaje ya sea por el nmero
de usuarios, suscriptores, audiencia, por el trfico en sus redes o por la capacidad utilizada de las mismas, de acuerdo con los datos con que disponga el Instituto.

134

Captulo IV Problemas de regulacin de la red

te aparece vinculada a sus definiciones o a su contabilidad. Se ve tambin envuelta


entre las presiones de los competidores para presentar informacin verificable, de
acuerdo a las influencias por generarse sobre quienes estiman su clculo.
Con la asignacin de nuevos encargos se hacen ms complejos los procesos de
vigilancia, pero a la vez, las consecuencias inmediatas de esta reforma muestran las
primeras evidencias de la fragmentacin de la autoridad reguladora. En la distribucin de tareas normativas pueden advertirse dos tendencias. Una de ellas radica en
el incremento de agencias reguladoras. Otra ms deviene de la yuxtaposicin de
funciones de los organismos reguladores. Ambos casos podran abrir la dispersin y
descoordinacin de las atribuciones entre estos mismos organismos.
Respecto de la primera orientacin, algunos antecedentes advierten que la
concurrencia de distintas instituciones no siempre se ha desenvuelto con unidad y
eficiencia. Diversas opiniones recuerdan que en el anterior sistema normativo, la
Comisin Federal de Telecomunicaciones y la Secretara de Comunicaciones y
Transportes tuvieron dificultades para actuar en conjunto o de modo conciliatorio
ante problemas comunes.
Aledaa a estos dos organismos, por entonces, la Secretara de Gobernacin se
concentr a la supervisin de los contenidos de productos y programas de las televisoras y radiodifusoras. Al mismo tiempo, con una tibia vigilancia derivada de los escasos recursos jurdicos, la Procuradura Federal del Consumidor atenda los
frecuentes reclamos de usuarios de las compaas telefnicas y cableras.
Ante la vigilancia a las irregularidades de las empresas de telecomunicaciones
y las investigaciones sobre prcticas de concentracin, Miguel Flores Bernes anticip algunas de las inconveniencias de la duplicidad entre las funciones del IFETEL y
las de la Comisin Federal de Competencia Econmica. Por caso, la norma establece la obligacin del IFETEL para regular las prcticas monoplicas de las empresas.
En la nueva estructura administrativa ello implica mantener cuerpos especializados de analistas, cuando en el mercado nacional de telecomunicaciones participan nicamente tres grandes empresas. En contraparte, se pierde la continuidad de
la vigilancia mantenida por la Comisin de Competencia Econmica. Los costos del
aprendizaje para atender problemas complejos y la creacin de unidades que absorben labores ya desempeadas con eficiencia por otras dependencias, anticipan
las dificultades de la nueva reglamentacin.216

216

Miguel Flores Bernes apunta: El anlisis es muy complejo, exige al IFETEL contar con un staff especializado (la actual CFC cuenta con alrededor de 15 personas en la Direccin General de Prcticas
Monoplicas Relativas para la investigacin de conductas en todos los sectores de la economa) debern contar con mucha experiencia. Se corre riesgo de cometer errores y prohibir conductas que generen eficiencias aunque sean cometidas por un agente dominante. Tambin se corre el riesgo de
permitir conductas pensando que generan eficiencias, cuando en realidad son muy dainas. Una opcin para la investigacin y sancin de estas conductas es que el IFETEL defina los mercados y la existencia de un agente con poder sustancial y que sea CCFCE quien acredite la conducta y analice si se
debe sancionar ante la existencia o ausencia de ganancias en eficiencia (rule of reason). Y ms adelante concluye: Preocupa que el IFETEL asuma todas las facultades de competencia econmica en
los sectores de radiodifusin y telecomunicaciones, ah me parece que existe un error de diseo que

135

Estado y regulacin de la red en Mxico

En cuanto a la segunda tendencia, por efecto de la reforma constitucional y de


su ley reglamentaria, la antigua COFETEL se reorganiza para desempearse como
Instituto Federal de Telecomunicaciones. Asimismo, junto a la Comisin Federal de
Competencia Econmica y a la Secretara de Gobernacin quedan involucradas algunas tareas distribuidas entre la Secretara de Comunicaciones y Transportes, Secretaria de Educacin Pblica, Secretara de Salud, Instituto Federal de Acceso a la
Informacin, Procuradura Federal del Consumidor, Instituto Nacional Electoral.
Adems del incremento del nmero de instancias reguladoras, entre los inconvenientes, algunas instituciones se muestran ya colmadas por sus propios rezagos. De
una u otra manera, entre ellas no necesariamente cuentan con antecedentes en asuntos especficos de telecomunicaciones, en cambio padecen presupuestos restringidos
e inercias burocrticas resistentes a cumplir responsabilidades extraordinarias.
En tales circunstancias, no es vana la inconformidad administrativa para adoptar las tareas obligadas por la nueva regulacin dentro de sus propias jurisdicciones.
Sin embargo, no todas estas instancias actan de modo directo, ni tampoco mantienen atribuciones determinantes. Sus competencias, en la mayora de las circunstancias, son administrativas o complementarias. En suma, en medio de controversias o
irregularidades resultan pocas las ocasiones para aplicar sanciones relevantes. Planeada as la reforma de las telecomunicaciones, los resultados podran anticipar la
dispersin de autoridad.

9. Consideracin final
Al trmino del Siglo XX el mundo comenz a reemplazar al viejo sistema de comunicacin por una estructura basada en la transferencia simultnea de grandes volmenes de datos. El desarrollo ofreca fundar un campo abierto de convivencia. Para
los ms entusiastas surga un espacio de libertades sin controles, un ambiente de
consenso sin coerciones. La expectativa alent la idea de construir un orden autnomo, autorregulable y autosuficiente.
Pronto el sistema traspas su origen universitario. Las maneras convencionales
de transmitir informacin comenzaron a desvanecerse debido al desarrollo de las
redes electrnicas y frente a los nuevos patrones de la competencia econmica.
Aunque no se consider necesario introducir reformas radicales ni crear organismos
especializados, el cambio tecnolgico mostr rasgos hasta entonces no anticipados
por los tradicionales procedimientos jurdicos.
En las primeras dcadas del siglo XXI la sociedad an se comunica con ingeniera sujeta a cdigos del pasado. No se ha alcanzado una correspondencia adecuada entre el cambio tecnolgico y la organizacin institucional. Ante el
desarrollo se crean nuevas agencias subordinadas a prcticas antiguas y a viciados
procedimientos. Mientras la tcnica posibilita nuevas formas de comunicacin y el
Estado propone instancias sin atribuciones suficientes, en la red se fija el dominio de

se pagar a la larga. En Flores Bernes, Iniciativa de reforma constitucional en materia de competencia econmica y telecomunicaciones, una reforma histrica, p: 5.

136

Captulo IV Problemas de regulacin de la red

los intereses comerciales. En esta relacin el mercado aprovecha a su favor el espacio que la tcnica no puede organizar y el control que el Estado no alcanza regular.
La red es un espacio ordinario a veces imaginado como un mundo extraordinario. A pesar de sus ventajas, la red no deja de ser una comunidad creada en torno al
mundo de intereses materiales. En el mejor de los casos, la llamada sociedad del conocimiento contina siendo un deseo de buena voluntad. La positivizacin de la
tecnologa y su determinismo, la virtualizacin de la cultura y su idealizacin de la
libertad, olvidan que la convergencia obliga establecer frenos a conductas antisociales. Contraria al propsito de los primeros creadores, con la convergencia ha devenido la migracin de muchos problemas del mundo ordinario a la red.
A la expansin de las redes electrnicas ha correspondido tambin la aparicin de prcticas antisociales y la desconfianza en los intercambios econmicos.
Las nuevas formas de fraude, la destruccin de informacin, la utilizacin indebida
de datos personales y la explotacin ilegal de programas se hicieron frecuentes. Las
redes electrnicas desde entonces han continuado una compleja regulacin. Contra
ello se han subrayado de distintas maneras las inconveniencias de regular los intercambios de informacin en internet.
El problema no es simple. En ocasiones la idea de regular se identifica con los
propsitos de imponer medidas arbitrarias. Regulacin y censura resultan an sinnimos para quienes consideran que la presencia del gobierno en las actividades sociales abre el camino a continuas prohibiciones. La percepcin es directa, a mayor
regulacin existen menos oportunidades para el ejercicio de la libertad.
La resistencia contra la regulacin aumenta debido a la penetracin de tecnologa en la esfera privada. Sin embargo, la libertad y la privacidad no estn expuestas slo a los abusos del Estado. Cuando los conflictos entre los individuos no son
ordenados por las instituciones, ni las libertades quedan protegidas por las leyes,
son las condiciones de los ms fuertes las que se imponen.
Por su estructura y funcionamiento existen distintos modos de regular la red.
De acuerdo a Lessig, puede examinarse la regulacin a travs de cuatro perspectivas
diferentes: lo tcnico, el orden jurdico, la competencia comercial y las normas ticas. A partir de esta proposicin, vale cuestionarse acerca de cul es el futuro de la
organizacin institucional de la red.
Ante la inevitable regulacin, el deseo de que la red no sea sometida a normas
ni a controles hoy resulta una posibilidad muy imprecisa. La orientacin sugiere una
red ms restrictiva operada por controles econmicos y tcnicos. Stephen Colmes,
Vernor Vinge, Tom Maddox o Lawrence Lessing lo han previsto desde hace ms de
tres dcadas. Lejos de revertir los controles impuestos a la red, la direccin muestra
un ambiente ms vigilado, complejo y regulado.
Por ello se hace urgente ampliar las investigaciones en torno a la regulacin de
la red. Esta tarea enfrenta varios retos representados por cuatro dificultades. Primero, el desarrollo de las telecomunicaciones traspasa las jurisdicciones nacionales.
Segundo, la rapidez de los cambios tecnolgicos supera el ritmo de las reformas legales en cada pas. Tercero, la competencia entre las grandes cadenas que controlan
137

Estado y regulacin de la red en Mxico

las telecomunicaciones influye sobre los hbitos de consumo, la vida privada y las
prcticas polticas. Cuarto, en algunos pases la participacin social para demandar
mejores pautas reguladoras no constituye un factor determinante.
No es ocasional que al inicio muchos de los estudios pensaran en la convergencia tecnolgica como una cultura virtual o mgica independiente de los problemas del mundo real. Otros enfoques vieron a lo social como una consecuencia del
cambio tcnico y se limitaron a presentar registros de nmeros de usuarios, inventarios de conexiones o resultados de equipos vendidos.
En una gran mayora, los anlisis se concentraron en las normas jurdicas o se
deducan del conocimiento tcnico que permite el intercambio de datos electrnicos.
Estos trabajos constituyen los primeros antecedentes y no es ocasional que los especialistas en tecnologa y los expertos en jurisprudencia hayan realizado la mayor cantidad de estudios acerca de la regulacin. Por su parte, las teoras de la comunicacin,
la economa poltica y los estudios sociolgicos comienzan a poner atencin en este
problema y convocan a emprender investigaciones multidisciplinarias.
Corresponde entonces examinar el tipo de regulacin establecido. El trabajo
implica profundizar en las polticas de las telecomunicaciones, identificar la participacin de los organismos pblicos frente a los distintos intereses en pugna. Se requiere considerar los diversos momentos del desarrollo de la red para valorar los
problemas resueltos y los que se han creado a partir de las normas e instituciones establecidas.
A poco ms de tres dcadas de instalada, la competencia y la multiplicacin de
conductas antisociales demandan fortalecer el marco de la regulacin. En el plano
institucional es necesaria la participacin de una agencia de seguridad o una fiscala
dedicada a unificar procedimientos entre los organismos involucrados, para perseguir
los delitos en lnea. Al mismo tiempo, resulta oportuno ampliar las facultades de las
policas cibernticas para prevenir y neutralizar acciones delictivas con efectividad.
En materia legal, apremia una reforma amplia porque el Cdigo Penal Federal
presenta dificultades para aplicarse y pocas facultades para perseguir conductas
irregulares en la red. Con el fin de precisar la competencia de cada autoridad y proporcionar normas en contra de los delitos cometidos, es oportuno unificar los tipos
penales de las distintas entidades federativas, sin menoscabo de la integridad ni seguridad de los usuarios. Mientras la red siga amplindose deberan establecerse programas permanentes de capacitacin para los ministerios pblicos. Formar peritos
en informtica auxiliares de los juzgados, certificar a especialistas y establecer una
mejor coordinacin entre los organismos institucionales.
La proteccin demanda comprometer a las empresas comercializadoras de
equipos de cmputo, desarrolladores de sistemas operativos, as como a las compaas de acceso de internet y de telecomunicaciones para garantizar servicios con seguridad. Resulta conveniente que las instituciones bancarias y las compaas
dedicadas a la conexin de la red queden obligadas a proporcionar informacin, a
participar en las averiguaciones y evitar el encubrimiento de los agresores. En su

138

Captulo IV Problemas de regulacin de la red

caso, deberan sancionarse las omisiones de las empresas que anteponen sus intereses al abstenerse de colaborar a favor de las vctimas de fraudes o delitos en la red.
Al mismo tiempo, se requiere multiplicar las experiencias realizadas por distintos grupos de trabajo. El esfuerzo de DC Mxico reuna 60 directivos del gobierno,
empresas privadas y organismos sociales. Se integraba por la Presidencia de la Repblica, las Procuraduras General de la Repblica y General de Justicia del Distrito
Federal, la Polica Federal Preventiva, la Secretara de la Defensa y de la Marina, el
Centro de Investigacin y Seguridad Nacional, la Secretara del Trabajo y Previsin
Social, e-mexico, la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, el Tecnolgico de
Monterrey, el Instituto Politcnico Nacional, las empresas Telfonos de Mxico,
Avantel, Alestra y organismos sociales como la Asociacin Mexicana de Internet o
la Alianza Mexicana de Cybercafs, A.C.
No obstante poco puede cumplirse si el Estado no asume el papel que lo coloca como el principal agente regulador del proceso de intercambio de informacin.
En consecuencia, la regulacin de la red no se agota en una ley ni con la vigilancia
de una sola entidad. Por el contrario, hoy el marco normativo resulta limitado porque est fragmentado. Los organismos pblicos atienden a diferentes mbitos pero
sin coordinacin suficiente.
Una red sin seguridad merma la privacidad y descompone los vnculos entre
los usuarios. La debilidad separa los procesos formales de la economa y la vida de
las instituciones pblicas. Una autoridad frgil difcilmente puede contener las presiones de las partes implicadas. No se trata de imponer un entorno rgido ni autoritario, sino establecer equilibrios entre los medios para el beneficio del intercambio de
informacin y organizar acciones de acuerdo a los derechos de los usuarios.
Es necesario dejar de pensar a la tecnologa como una creacin abstracta. Este
examen ha dado cuenta que las relaciones establecidas en la red no se desarrollan
en un terreno autnomo ni independiente de los antagonismos de los individuos en
la realidad. Las relaciones creadas a partir del intercambio de informacin continan vinculadas al mundo donde perdura el dominio de los valores tradicionalmente aceptados y el poder de las instituciones polticamente establecidas. Por ello, el
estudio de la regulacin no puede analizarse fuera de las pautas de la transformacin del Estado.
Por encima de las definiciones, un Estado se conoce por las libertades que permite y por los derechos que no puede asegurar. En ocasiones la libertad se consume
en la incapacidad de las instancias responsables de garantizarla. Del mismo modo,
la supresin de los derechos comienza cuando los propios individuos no hacen
ejercicio de ellos. En ambos casos, la prdida de la libertad surge de un gobierno carente de recursos para imponerla y de una sociedad indecisa para reclamarla. Sin
instituciones eficientes los individuos quedan inevitablemente expuestos al poder
de quienes mejor se organizan. Entre la ausencia de autoridad y la fragilidad social
domina quien acta de modo ms oportuno, quien dispone de mayores controles o
quien aprovecha mejor las condiciones del desorden.

139

Estado y regulacin de la red en Mxico

La debilidad de los gobiernos resulta de la acumulacin de errores. La equivocada concepcin de lo poltico obstaculiza la accin del Estado. La ausencia de una
idea clara de Estado crea planes inadecuados para conciliar y resolver, para gestionar y conducir. Las dificultades para separar el carcter pblico del inters privado,
la incapacidad para garantizar seguridad sobre la integridad y patrimonio de los ciudadanos, el olvido de reclamos civiles o el abuso de las funciones pblicas fragmentan la autoridad estatal. Obligado a operar como motor de integracin, el Estado no
logra coordinar los rganos de gobierno, pierde control sobre la distribucin de los
recursos y desacredita la vida poltica de las instituciones.
La carencia de normas para transferir informacin, el manejo inadecuado de la
tecnologa y la falta de regulacin sobre la intensa disputa comercial rompen los lmites de la privacidad y la seguridad. El control sobre la informacin se ha desconcentrado. La vigilancia estatal ha cedido paso al manejo de organismos autnomos.
En ese contexto los datos personales recorren un ciclo abierto de intercambio quedando sujetos a la indebida manipulacin. Mientras la informacin personal permanece expuesta, las empresas se ven protegidas bajo la posibilidad de sancionar a los
organismos gubernamentales que divulguen sus contenidos pblicos. Tales condiciones hacen manifiestos los grandes problemas para garantizar el acceso, la privacidad y la seguridad en la red.
La red no nivela el poder entre los grandes consorcios ni descentraliza sus recursos a favor de los usuarios. Tampoco el cambio tecnolgico por s mismo propicia un permanente beneficio social. Por lo contrario, en un ambiente amenazado
por la desorganizacin la red adopta muchos de los procedimientos tradicionales
para reforzar los viejos controles econmicos. Ms all de crear normas o abstenerse de hacerlo, la regulacin no debera rechazarse o aceptarse sin antes discutir sus
contenidos y sus consecuencias. Slo hasta valorar sus implicaciones la regulacin
debera juzgarse por las libertades que restringe o por las garantas que ofrece.
La modernizacin del sector de las telecomunicaciones en Mxico se realiza
con actores consolidados en el mercado y se orienta hacia fines tradicionales sin
obligaciones que comprometan garantas de calidad, precios bajos y sin freno alguno a los excesos de la concentracin econmica. Por el contrario, la nueva regulacin poco servir para crear redes accesibles y libres de riesgos. Al hacerse de
espaldas al inters pblico, una reforma de alcance intermedio, habindose fijado
grandes propsitos, no tendr mucho tiempo por esperar para mostrar resultados
poco optimistas.
Ni el Estado con sus obligaciones ni las empresas en competencia an pueden
garantizar el suficiente acceso y la necesaria seguridad en la red. En un contexto dominado por los grandes corporativos frente a la debilidad de la participacin ciudadana, el resultado mantiene a la red amenazada por prcticas irregulares.
Desafortunadamente el cambio tecnolgico contina planendose con criterios de
un Estado que en la privatizacin de los recursos pblicos ha perdido capacidad
para defender los derechos colectivos.

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de Ciencias Polticas y Administracin Pblica A. C., 7 abril 1997.
Hurtado Ruiz, Herve, Director de la Polica Ciberntica en el Da Internacional de Seguridad
en Cmputo, organizado por la Direccin General de Servicios de Cmputo Acadmico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2004.
Pisanti, Alejandro, Direccin General de Servicios de Cmputo Acadmico, en el Da internacional de seguridad en cmputo, organizado por la Direccin General de Servicios de
Cmputo Acadmico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, noviembre, 2006.

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Estado y regulacin
de la red en Mxico
Se termin de imprimir en octubre de 2015
con un tiraje de 300 ejemplares.
Xalapa, Ver., Mxico
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