GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS

MESA REDONDA
OEA–CIID
Ingeniero Julio C. Monreal1

1. Revisión del sector en países

seleccionados
1.1. Introducción

Los países de América Latina y el Caribe, alcanzarán antes del año 2000 una
población de 500 millones de habitantes, de los cuales el 75%, vale decir
alrededor de 375 millones, vivirán en localidades urbanas, demandando, por lo
tanto, coberturas de servicios de saneamiento básico, de entre cuyos componentes
el que encuentra menos desarrollado es el de recolección y disposición final de
residuos sólidos. De este total de 375 millones de habitantes urbanos,
aproximadamente la mitad vivirá en localidades urbanas medianas y pequeñas.

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el

Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro el año 1992, estableció en el Capítulo
21 del Programa 21 las metas que los países en desarrollo deberían cumplir en
materia de gestión y manejo de residuos sólidos, tanto en lo que se refiere a los
requerimientos sanitarios como en lo que corresponde a los aspectos ambientales y
de protección de recursos relacionados con el sector. Respecto al tratamiento y la
disposición final de los residuos sólidos urbanos, el Programa 21 estableció
las siguientes metas para los países en desarrollo:

• Para el año 2000, habrán establecido criterios y estándares para la disposi-

ción y tratamiento, según la capacidad de asimilación del cuerpo receptor.

1
Ministerio de Salud de Chile, Estado 360 (8o. piso), Santiago, Chile.
Presentado en la mesa redonda del Sector de Manejo de Residuos Sólidos en Salvador, Bahía,
Brasil, del 27 al 30 de septiembre de 1998.
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Sector Manejo de Residuos Sólidos - Salvador, Bahía, Brasil

• Para el año 2000, habrán establecido la capacidad para monitorear y vigilar

el impacto de la contaminación, relacionado con las instalaciones de
tratamiento y disposición final de residuos.
• Para el año 2005, habrán alcanzado una cobertura de tratamiento y
disposición final adecuados para un 50% de los residuos.
• Para el año 2025, habrán alcanzado una cobertura de tratamiento y
disposición final adecuados para el 100% de los residuos.

El diagnóstico de situación que es posible realizar a partir de la información

disponible en la región de América Latina y el Caribe, permite concluir que
difícilmente se alcanzarán dichas metas, a menos que los países de la región
logren superar restricciones y limitaciones que afectan al de sector residuos
sólidos, entre las cuales se pueden citar, por su importancia, las siguientes:

En el ámbito nacional:

• Ausencia de un ente rector del sector residuos sólidos, capaz de desarrollar

planes y programas nacionales, facilitar el financiamiento y proporcionar la
necesaria asistencia técnica.
• Insuficiente desarrollo de la legislación y normativa ambiental específica al
manejo de los residuos sólidos.
• Carencia de un sistema nacional de monitoreo y seguimiento de dicho sector.

En el ámbito local:

• Ausencia de planes estratégicos para el mejoramiento de los sistemas de

manejo de residuos sólidos urbanos en el ámbito de municipios y
localidades.
• Carencia de recursos humanos capacitados para abordar adecuadamente
tanto las labores técnicas como las administrativas inherentes a un servicio
de aseo urbano.
• Carencia de recursos humanos capacitados tanto para conducir procesos de
contratación como para hacer el posterior seguimiento y control de empresas
privadas encargadas de ejecutar las labores de aseo urbano.
• Inexistencia de sistemas adecuados de recuperación de costos de los
servicios de aseo urbano y/o falta de voluntad política para implementar
estos sistemas.

Las falencias citadas anteriormente en relación con el ámbito local se

manifiestan con mayor intensidad en las localidades urbanas medianas y
pequeñas, en donde la falta de cuadros capacitados técnicamente para abordar

130
 Programa Interamericano de Cooperación en Tecnologías Ambientales...

las tareas que impone un servicio de aseo urbano es casi total y en donde las
dificultades económicas, debido a presupuestos insuficientes, son aún mayores.

1.2. Cobertura de servicios de aseo urbano

Si bien no existe información respecto de las coberturas de recolección y

disposición final de residuos sólidos urbanos de todos los países de la región de
América Latina y el Caribe y la información disponible no es homogénea, es
posible inferir algunas conclusiones que permiten obtener una buena estimación
de la situación del sector.

En términos generales, las coberturas por servicios de recolección en las áreas

urbanas de la región varían dentro de un amplio rango, el que se extiende desde
cifras tan bajas como un 20%, para el caso de Honduras, hasta cifras superiores
al 99%, para el caso de Chile.

En lo referente a disposición final, las cifras porcentuales revelan una situación

bastante más deficitaria, variando entre cifras cercanas al 0% y cifras del orden
del 90%, si bien en esta información se incluye tanto la disposición final en
rellenos sanitarios como la realizada en lo que comúnmente se denominan
rellenos controlados, cuya calidad dista mucho, en algunos casos, de lo que se
considera una disposición final adecuada.

Por otra parte, estas cifras deben ser analizadas con precaución, ya que ellas
se calculan como porcentaje de los residuos sólidos recolectados que reciben
disposición final, y por lo tanto en ellas pesan fuertemente los datos provenientes
de las grandes ciudades, que son las grandes generadoras de residuos sólidos
urbanos y en donde, por lo general, comienzan los programas destinados a
mejorar la disposición de los mismos, por lo que la situación de las ciudades
pequeñas y medianas es aún mucho más deficitaria respecto de lo que las cifras
nacionales promedio parecen señalar.

1.3. Características de la generación de residuos

sólidos urbanos

Uno de los puntos interesantes a considerar al analizar el problema del manejo

de residuos sólidos en los países en desarrollo tiene relación con la característica
particular de generación de dichos residuos, tanto en su aspecto cualitativo como
cuantitativo.

131
Sector Manejo de Residuos Sólidos - Salvador, Bahía, Brasil

En lo que se refiere a la composición de los residuos sólidos urbanos en los

países de la región de América Latina y el Caribe, sus principales características
se pueden resumir destacando su alto contenido de materia orgánica putrescible, su
alto contenido de humedad y su bajo contenido de materiales reciclables.
Todo esto resulta determinante al momento de decidir las alternativas de
tratamiento y las posibilidades de recuperación de materiales.

Se escapan a esta descripción algunos países del Caribe, en los cuales la

composición de los residuos se asemeja más a la de los países de mayor
desarrollo económico.

En cuanto a la cantidad de residuos generados, expresando ésta como producción

per cápita, las cifras promedio nacionales muestran una estrecha dependencia del
producto interno bruto por habitante, en tanto que al interior de cada país, se
ha podido establecer que la producción per cápita de residuos sólidos urbanos se
correlaciona directamente con el tamaño de cada localidad.

1.4. Breve descripción del sector (Guatemala, Colombia,

Chile y Sub-región del Caribe)

Guatemala

Históricamente, la responsabilidad del manejo de los residuos sólidos urbanos en

Guatemala ha sido de los municipios, responsabilidad que si bien está
explícitamente establecida en la ley, no ha sido asumida suficientemente por los
mismos, lo que se traduce en coberturas de recolección insuficientes o nulas,
coexistencia de sistemas de recolección municipales con sistemas privados,
formales e informales, contratados directamente por la población, y disposición
final realizada en forma inadecuada desde el punto de vista sanitario y ambiental.

De acuerdo a cifras estimativas disponibles, la cobertura de recolección para el

área metropolitana de ciudad Guatemala alcanza al 46% (esta área incluye a 8
municipios con una población total de alrededor de 2.300.000 habitantes). El
servicio es realizado en sus dos terceras partes por recolectores privados
autorizados que contratan directamente con el usuario y el resto por la
municipalidad de Guatemala, la que atiende a no más de un 25% de la población
que habita dentro del área de su jurisdicción. A lo anterior se agrega un 20% de
los residuos del área metropolitana que son recogidos por recolectores
informales.

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 Programa Interamericano de Cooperación en Tecnologías Ambientales...

Los residuos recolectados en el área metropolitana de la ciudad de Guatemala

por el municipio y por los recolectores privados autorizados son conducidos al
botadero oficial de la municipalidad, donde no reciben ningún tipo de
disposición sanitaria. Como en este sitio no existe ningún tipo de control de
acceso, en él permanecen alrededor 600 personas dedicadas a recuperar
materiales con algún valor residual, actividad que se realiza en condiciones
absolutamente precarias desde el punto de vista sanitario.

Los residuos recolectados por los recolectores informales son abandonados en

terrenos no cultivados o labrados, o arrojados en quebradas dentro, o en las
inmediaciones, del área urbana.

El manejo de los residuos sólidos urbanos fuera del área metropolitana de la

ciudad de Guatemala es aún más deficitario. Se estima que la cobertura de
servicios de recolección varía entre el 0% y el 60%, sin que exista ningún sitio
en que se haga una disposición final sanitaria. Salvo en el caso de
Quetzaltenango, segunda ciudad del país, los municipios no disponen de
departamentos de limpieza, reduciéndose los servicios de este tipo al barrido
municipal de las calles centrales de la ciudad y a la recolección municipal o privada
de algunas zonas comerciales y residenciales.

Desde el punto de vista institucional, existen diversas instituciones en el ámbito

nacional que tienen atribuciones en relación con el manejo de los residuos
sólidos urbanos. Entre éstas se encuentran la Secretaría General de Planificación
Económica, la Comisión Nacional del Medio Ambiente, el Ministerio de Salud
Pública y Asistencia Social, la División de Saneamiento del Medio, el Instituto
de Fomento Municipal y el Consejo Nacional de Manejo de Desechos Sólidos.
En el ámbito local, corresponde a los municipios la prestación y administración de
los servicios públicos, así como el servicio de aseo urbano. La prestación de
dichos servicios puede ser directa o a través de concesiones a terceros. A pesar
del número de instituciones involucradas en el tema en el ámbito nacional, el
manejo adecuado de las basuras urbanas ha tenido escasa prioridad en el país y
difícilmente podría hablarse de un sector de residuos sólidos. Esta falta de
prioridad se repite en el ámbito municipal, expresándose en una insuficiente asig-
nación de recursos, una carencia de personal capacitado y mínimos —y a veces
nulos— infraestructura y equipamiento. Esta situación afecta en forma
particularmente grave a las localidades urbanas de tamaño mediano y pequeño.

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Sector Manejo de Residuos Sólidos - Salvador, Bahía, Brasil

Colombia

Conforme a lo establecido por la legislación vigente, corresponde a los

municipios asegurar la debida prestación del servicio de aseo urbano, obligación a
la cual se puede dar cumplimiento ya sea otorgando directamente el servicio
por parte del municipio, modalidad que utilizan la mayoría de los municipios de
tamaño mediano o pequeño; a través de empresas municipales, modalidad que
emplean las ciudades de mayor tamaño, o mediante la contratación del servicio
a empresas privadas por parte del municipio, situación que se da en la ciudad de
Bogotá. En todo caso, de acuerdo a la legislación vigente, la prestación directa
de los servicios domiciliarios por parte de los municipios procede sólo cuando
no haya empresas interesadas o capaces de prestarlos o cuando se demuestre que
los costos de la prestación directa son inferiores a los de las empresas interesadas
y la calidad de la prestación es al menos igual a la que tales empresas podrían
ofrecer, si bien esta disposición legal no tiene aún gran aplicación debido a que
la capacidad empresarial nacional en este rubro es aún limitada.

De acuerdo a cifras entregadas por la Comisión Reguladora de Agua Potable y

Saneamiento Básico, el 43% de las 1.065 cabeceras municipales no tiene
servicio de aseo y el 34% tiene algún tipo de organización de empresa municipal
de aseo. En el resto de los casos el servicio lo ejecuta directamente el municipio,
para lo cual no se cuenta, en general, ni con un presupuesto independiente, ni
con un equipamiento adecuado. Conforme a esta misma fuente de información,
no más del 32% de los residuos recolectados en el país son dispuestos
sanitariamente.

Bogotá es la única ciudad en donde las empresas de aseo urbano se dedican

exclusivamente a estas labores lo que le ha permitido mejorar la eficiencia y
calidad del servicio. Por el contrario, en el caso de otras ciudades de
importancia, las empresas de aseo urbano son además responsables de mataderos
y plazas de mercado o de acueductos y alcantarillados, lo que dificulta la
planificación y la operación del servicio y deriva en bajos niveles de calidad.

Un aspecto que se destaca en relación con el manejo de residuos sólidos en

Colombia se refiere a la profusión con que se desarrollan las actividades de
recuperación de materiales rescatados de los residuos sólidos, actividades que
son oficialmente promovidas por las autoridades nacionales y locales y por las
más diversas organizaciones sociales. Las labores de recuperación de materiales
de los desperdicios se desarrollan de diferentes formas y en variados grados de
precariedad en lo que respecta a condiciones sanitarias y de seguridad, según sea
la localidad en que este proceso se lleva a cabo, el lugar en el que se realiza la

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 Programa Interamericano de Cooperación en Tecnologías Ambientales...

recuperación, el nivel de organización de los recuperadores y el grado de

formalización que en el ámbito local haya logrado la actividad. Prácticamente
en todas las grandes ciudades existen grupos de recuperadores que se han
transformado, con el apoyo de las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs),
en cooperativas, en sindicatos o en otro tipo de asociaciones formales privadas.

Las actividades de recuperación se realizan tanto en la fuente generadora, como

en la vía pública o en el sitio de disposición final. Por lo general las condiciones
de trabajo, desde el punto de vista sanitario, son aceptables cuando la
recuperación se realiza directamente en la fuente de generación del residuo,
como es el caso, entre otros, de las oficinas de la administración del Estado,
las instituciones bancarias o los supermercados. Dichas condiciones resultan
claramente objetables cuando la recuperación se realiza desde los recipientes y
bolsas depositadas en la vía pública para su recolección, y se hacen del todo
inaceptables cuando tal recuperación se realiza en los basurales. Por regla general,
la presencia de recuperadores en los sitios de disposición final imposibilita
cualquier intento de dar manejo sanitario a los residuos y genera situaciones de
elevado riesgo sanitario y de gran marginalidad social para las personas que allí
trabajan.

Desde el punto de vista institucional, en el sector intervienen, en el ámbito

nacional, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio del Medio
Ambiente, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Desarrollo Económico, la
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. En el ámbito local
intervienen Las Corporaciones Autónomas Regionales, los Municipios y los
Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios.
Fuera del ámbito de la administración pública, tienen importancia desde el punto
de vista institucional, la Asociación Colombiana de Entidades Administradoras
del Servicio de Aseo Urbano y la Asociación Nacional de Recicladores, con sus
correspondientes divisiones en el ámbito local.

En términos generales se puede afirmar que la institucionalidad vigente en el

sector se caracteriza por una indefinición real o aparente de los ámbitos de
competencia de las instituciones que participan en el sector, una duplicación de
iniciativas y esfuerzos y un escaso intercambio de información. En el ámbito
local se constata un limitado peso institucional de gran parte de las entidades
ejecutoras, lo que les impide asumir adecuadamente las obligaciones que la ley
les impone en el orden técnico, financiero y administrativo, esto último adquiere
mayor gravedad en el caso de las localidades de tamaño mediano y pequeño, en
donde los servicios de aseo urbano se brindan en forma francamente deficitaria.

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Sector Manejo de Residuos Sólidos - Salvador, Bahía, Brasil

Chile

De acuerdo a lo establecido por la legislación vigente, las municipalidades tienen

la función privativa de la gestión y operación del sector de residuos sólidos
urbanos, pudiendo realizar dicha operación a través de terceros, sin que por ello la
municipalidad se desligue de su responsabilidad legal. Las obligaciones
municipales en materia de manejo de los residuos sólidos urbanos están
establecidas tanto en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades como
en el Código Sanitario, cuerpo legal, este último, que entrega las respectivas
facultades normativas y fiscalizadoras al sector de la salud.

Conforme al Diagnóstico de Situación de Salud Ambiental, elaborado

anualmente por el Ministerio de Salud, el 99% de la población urbana cuenta
con servicios de recolección y el 85% de los residuos recolectados son dispuestos
en rellenos sanitarios, porcentaje en el cual la ciudad de Santiago tiene un peso
relevante, ya que genera prácticamente la mitad de los residuos sólidos urbanos
del país. Analizada la situación de la disposición final con relación al número de
localidades urbanas que disponen de relleno sanitario, este porcentaje desciende
al 47% de las 409 localidades urbanas existentes en el país.

En la actualidad, en el 80% de las localidades urbanas de más de 50.000

habitantes, el servicio de recolección es proporcionado por empresas privadas
mediante la contratación de sus servicios por parte de los respectivos municipios.
En el caso de la disposición final, prácticamente el 100% de los rellenos
sanitarios existentes en localidades de más de 50.000 del país es operado por
empresas privadas contratadas por los municipios.

En el país no existen iniciativas destinadas a incentivar el desarrollo de

actividades de recuperación de materiales de las basuras urbanas, no obstante
lo cual existe un sector informal dedicado a actividades de recuperación de papeles,
cartones y plásticos. La recuperación de papeles y cartones se realiza
fundamentalmente en el ámbito de grandes generadores (90%), tales como oficinas
públicas y supermercados; el 10% restante, así como la recuperación de plásticos,
se realiza en la vía pública en el ámbito domiciliario. Actualmente, un municipio
de la ciudad de Santiago se encuentra desarrollando un programa formal de
recuperación de materiales en el ámbito de generador domiciliario, el que cuenta
con apoyo material del municipio para su operación. En la actualidad se estima
que este programa logra recuperar un 4% del total de residuos
generados por la comuna.

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 Programa Interamericano de Cooperación en Tecnologías Ambientales...

Un programa interesante de aprovechamiento indirecto de los residuos sólidos

urbanos, consiste en la recuperación del biogas generado por los rellenos
sanitarios en las dos principales ciudades del país, Santiago, ciudad capital,
y Valparaíso, primer puerto. En el caso de Santiago, se recuperan 4.000.000 de
metros cúbicos mensuales de biogas, cantidad que alcanza para satisfacer el 40%
de la demanda doméstica e industrial de gas de tuberías de la ciudad; en el caso
de Valparaíso, la recuperación de biogas satisface el 30% de la demanda de gas
de tuberías de la ciudad.

Las instituciones que participan en el sector en el ámbito nacional son el

Ministerio de Interior, el Ministerio de Salud, la Comisión Nacional de Medio
Ambiente y el Ministerio de Planificación y Cooperación. En el ámbito local
intervienen los Municipios y los Servicios de Salud locales. Al igual que en la
mayoría de los países de la región, las funciones de aseo público se debilitan
grandemente en los municipios de tamaño mediano y pequeño, lo que se traduce
en menores coberturas de recolección y en un predominio de la disposición final
en basurales a cielo abierto.

Sub-región del Caribe

La sub-región del Caribe presenta una realidad dual en materia de manejo de

residuos sólidos, ya que mientras que en los países anglófonos y en Cuba se
describen altas coberturas, tanto de recolección como de disposición final
sanitaria, existen otros países en donde los servicios de aseo público y de
manejo de residuos sólidos urbanos son francamente deficitarios, como es
el caso de Haití.

En términos generales, es posible afirmar que en los países de la sub-región del

Caribe con altas coberturas de servicios de aseo urbano, la estructura
institucional del sector funciona mejor que en el resto de la región, en parte, por
el tamaño de los países, lo que les permite contar con una sola entidad de
gobierno que dirige el sector y que se encarga del manejo de los residuos sólidos,
operativa y normativamente.

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Sector Manejo de Residuos Sólidos - Salvador, Bahía, Brasil

2. Principales desafíos del sector en relación

al manejo ambiental en comunidades
pequeñas y medianas
Tal como se desprende de los resúmenes diagnósticos consignados en el punto
anterior, la situación predominante en los países de la región, en relación con
el manejo de los residuos sólidos urbanos, puede resumirse señalando que los
servicios de recolección se prestan regularmente, con diversas modalidades y
con grados variables de cobertura y calidad, en las localidades de mayor tamaño
y parcialmente en localidades de tamaño medio; en tanto que la disposición final
sanitaria presenta muy bajas coberturas, con la sola excepción de Chile, en
donde el uso de rellenos sanitarios, como método de disposición final, ha
alcanzado coberturas importantes.

También se desprende del resumen de situación anterior que la gran mayoría de

las localidades de tamaño mediano y pequeño muestran carencias mayores, en
materia de aseo público y de manejo de residuos sólidos, a las que presentan las
ciudades de gran tamaño.

Por lo general, en las localidades de tamaño mediano y pequeño prevalece la

administración municipal directa de los servicios de aseo público y manejo de
residuos sólidos urbanos, siendo justamente dentro de este rango de tamaños
donde se encuentra el mayor número de ciudades y localidades de la región
y en donde se identifican los problemas más críticos de gerencia, operación,
administración y financiamiento de estos servicios.

Si se considera que para el año 2000 se pronostica que las localidades de tamaño
mediano y pequeño albergarán a más de la mitad de la población urbana de
la región, el tema del financiamiento de las inversiones necesarias para mejorar
el manejo de los residuos sólidos urbanos resulta crucial. Con las carencias y
debilidades que presenta en la actualidad la administración municipal de este
rango de ciudades en relación con el manejo de los residuos sólidos urbanos,
difícilmente podrán estar en condiciones de acceder a las entidades nacionales o
internacionales de crédito.

Los principales desafíos que enfrentan las localidades de mediano y pequeño

tamaño tienen relación con la forma de mejorar su capacidad de gerencia, de
operación y de administración.

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 Programa Interamericano de Cooperación en Tecnologías Ambientales...

El primer gran desafío a este respecto es el de lograr una mayor importancia,

en el ámbito nacional, y en cada país, del tema del aseo público y del manejo
de los residuos sólidos urbanos, de forma que se lo reconozca como un sector de
tanta importancia y trascendencia para el desarrollo y bienestar social como el
sector de agua potable y alcantarillado. De hecho, el manejo de los residuos
sólidos urbanos es un componente consustancial al saneamiento básico y
determinante, por lo tanto, del estado de salud de la población. Desde la
perspectiva ambiental, su importancia no es menor, por cuanto el manejo
inadecuado de los residuos sólidos implica invariablemente el deterioro de la
calidad de masas y cursos de agua superficiales y subterráneos, la contaminación
de suelos y la emisión de contaminantes a la atmósfera.

Una mayor importancia del sector de residuos sólidos, debería contribuir a

resolver problemas de indefinición institucional, duplicación de competencias
y funciones y falencias normativas.

En el ámbito local, es posible identificar como desafío el lograr disponer de

personal suficientemente capacitado para gerenciar, operar y administrar
un servicio de aseo urbano, ya que en la actualidad son escasos los municipios
de mediano y pequeño tamaño, con excepción tal vez de algunos países del
Caribe, que cuentan con recursos humanos capacitados en administración o en
formación técnica. Lo anterior es particularmente relevante si se considera que
en el rango de ciudades medianas y pequeñas el interés de la empresa privada por
asumir responsabilidades operativas en el sector es muy limitado y, por lo tanto,
son los propios municipios los que deben proporcionar directamente estos
servicios.

El desafío tecnológico, en relación con las localidades medianas y pequeñas es

también relevante, ya que, por lo general, no ha sido posible obtener un
desarrollo suficiente de alternativas técnicas para abordar el problema del
manejo de los residuos sólidos urbanos conforme a las características y
necesidades de su tamaño. Hasta ahora, con la excepción de lo avanzado en
materia de relleno sanitario manual, que se ha aplicado con cierto grado de éxito
en diversos países de la región, por lo general la transferencia tecnológica ha
oscilado entre dos extremos igualmente equivocados:

• O bien se pretende imponer las mismas soluciones técnicas que han dado
buen resultado en localidades mayores, sin considerar que el cambio de
escala puede introducir distorsiones importantes, que en la práctica invalidan
su aplicación —como es el caso del relleno sanitario tradicional que ha
dado óptimos resultados en ciudades de más de 50.000 habitantes, pero que

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Sector Manejo de Residuos Sólidos - Salvador, Bahía, Brasil

para ciudades menores representa costos de inversión y operación

inbordables, particularmente por la sub-utilización de la maquinaria de
movimiento de tierras corrientemente utilizada en los rellenos sanitarios
tradicionales, así como el caso de la construcción de plantas de recuperación
de materiales y fabricación de compost sin tomar en cuenta las características
particulares de la composición de las basuras locales y sin realizar un estudio
del mercado real de los productos recuperados y de la demanda potencial del
compost.

• O se pretende abordar el problema con esquemas y recetas que no reúnen

los requerimientos mínimos sanitarios, laborales y ambientales y que más
que una verdadera solución alternativa al problema representan una forma de
enmascarar la incapacidad municipal para dar soluciones acordes con las
necesidades reales de la población —como es el caso de muchos de los
sistemas de recolección y de reciclaje en base a “microempresas” aplicados
en diversas localidades medianas o pequeñas de la región, en donde el nivel
de servicio que se presta a la población no alcanza a reunir los estándares
mínimos corrientemente aceptados y en donde las personas que trabajan en
estas labores lo hacen en condiciones de franco riesgo sanitario y
desprovistas de la cobertura de salud y previsión que la propia legislación
nacional establece como obligatoria, haciendo recaer el peso de la reducción
de costos en la falta de protección del recolector y en la disminución de la
calidad sanitaria del servicio que se proporciona a los usuarios.

Por último, el sector enfrenta un importante desafío en relación con la

comunidad, en cuanto a lograr crear conciencia en la población respecto de la
importancia del manejo de los residuos sólidos como componente del
saneamiento básico y del costo que este componente tiene. En la actualidad
existe en la región una gran disparidad en relación con la disposición de la
población a asumir los costos de los diferentes componentes del saneamiento
básico. Es así como, en general, se aprecia una disposición mucho más favorable
por parte de la población a pagar los servicios de agua potable y alcantarillado
que aquella que muestra respecto al servicio de aseo urbano, debido, en parte, a
la falta de educación comunitaria y a la concepción errada de que el municipio
está obligado a proporcionar el servicio en forma gratuita.

La implementación de tarifas para los servicios de aseo urbano es un aspecto crucial

para lograr su desarrollo y estar en condiciones de atender efectivamente las necesida-
des de la población que habita en localidades de mediano y pequeño tamaño. Es
evidente que en la región existen sectores de la población que definitivamente no
tienen capacidad de pago y por lo tanto, necesariamente, habrá que buscar alternativas

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 Programa Interamericano de Cooperación en Tecnologías Ambientales...

de financiamiento para cubrir este vacío, sin embargo parece lógico considerar que
la aplicación de tarifas a los servicios de aseo urbano puede extenderse al menos
al mismo conjunto de población que hoy en día paga su cuenta de agua potable.
En especial si se considera que el costo por habitante para proporcionar un buen
servicio de aseo urbano es definitivamente muy inferior al costo por habitante que
tiene el servicio de agua potable o cualquier otro de los servicios públicos de los
que dispone la comunidad.

3. Principales factores que afectan la toma de

decisiones para la implantación de
servicios eficientes desde una perspectiva
social y ambiental en comunidades pequeñas
y medianas
Tal vez uno de los principales inconvenientes que presenta el que históricamente
se haya radicado en el municipio la responsabilidad del manejo de los residuos
sólidos urbanos —sin que paralelamente se haya desarrollado la concepción de
sector y, por lo tanto, no exista una capacidad real de establecer e implementar
políticas nacionales relativas a su gestión y manejo— sea la visión de corto plazo
que por lo general tienen las autoridades municipales respecto a este tema, lo que
se pone de manifiesto con particular relevancia en las localidades de mediano y
pequeño tamaño. En este sentido las decisiones de la autoridad municipal están
fuertemente influenciadas por el lapso que dura su mandato y por las
posibilidades de reelección, así como por cuestiones de política contingente.

No es poco frecuente constatar la excesiva contratación de personal para los

servicios de recolección o la designación de ejecutivos sin ninguna calificación
para puestos a cargo de los servicios de aseo urbano. Así mismo, las situaciones
de alto desempleo en ocasiones se enmascaran con la creación de
“microempresas” que en la práctica implican la utilización de gran cantidad de
mano de obra desocupada con bajos niveles de eficiencia y bajos niveles de
remuneración.

Otro aspecto a analizar tiene relación con la creencia generalizada —en el

ámbito local e incluso en ocasiones en el ámbito nacional— de que el manejo de
residuos sólidos urbanos puede transformarse en un negocio para el municipio.
Esta creencia errada ha conducido a muchos alcaldes a adquirir plantas de
compost, plantas de incineración o sofisticados sistemas de recuperación de

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Sector Manejo de Residuos Sólidos - Salvador, Bahía, Brasil

materiales. Asimismo, no es poco frecuente que las empresas proveedoras de

equipos y sistemas de tratamiento seduzcan a las autoridades locales
ofreciéndoles complejos esquemas de tratamiento que combinan, teóricamente,
los requerimientos ambientales, con la generación de energía y la producción
de combustibles y fertilizantes, cuya comercialización le reportarán al municipio
grandes ganancias, capaces de cubrir los costos de inversión y de operación de
los sistemas de tratamiento y de dejar un remanente de utilidades para beneficio
del municipio. La realidad es muy diferente y, en la práctica, cualquiera sea el
sistema de tratamiento que se aplique, incluso en la eventualidad de recuperación
de materiales o de biogas, hay un costo neto asociado, si se respetan los
requerimientos sanitarios y ambientales mínimos reglamentarios.

De acuerdo a la experiencia lograda en los diferentes países de América Latina y

el Caribe, los costos operacionales asociados a las diferentes opciones de
tratamiento oscilan dentro de los siguientes rangos:

Costo Operacional
Opción de Tratamiento (US$/Tonelada)

Relleno sanitario 5 a 15
Compostaje 15 a 60
Incineración más de 100

Un tema que merece una mención especial es el de las posibilidades reales de

hacer recuperación de materiales de entre los residuos sólidos, dado que ésta es
una actividad respecto de la cual también existen, en la generalidad de los casos,
expectativas económicas absolutamente alejadas de la realidad. La experiencia
de los países de América Latina y el Caribe demuestra que si se respetan los
requerimientos mínimos sanitarios para no poner en riesgo la salud y la
seguridad de los recuperadores, la recuperación de materiales sólo es rentable
en aquellos casos en que la recuperación se hace directamente en la fuente de
generación de grandes generadores, tales como supermercados, oficinas
públicas, empresas o bancos. En el resto de los casos la venta de los materiales
no alcanza a cubrir el costo de la recuperación.

Lo anterior no significa que no sea conveniente recuperar y reciclar materiales,

ya que los beneficios a largo plazo en relación con la formación de una
conciencia colectiva ambiental pueden ser muy superiores a los beneficios
económicos inmediatos. Sin embargo, es preciso tener claro que si se quiere
desarrollar programas de recuperación en el ámbito domiciliario, con recolección
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 Programa Interamericano de Cooperación en Tecnologías Ambientales...

selectiva, o programas de recuperación en destino, se debe asumir el costo real de

tales programas, costo que en la actualidad es mayor que el costo de disponer esos
mismos materiales en el relleno sanitario.

4. Demandas de tecnología ambiental y de

servicios del sector

Una revisión de lo que ha sido la incorporación de tecnología al manejo de los

residuos sólidos en la región durante los últimos decenios permite concluir que
la transferencia tecnológica no siempre ha generado los resultados esperados ni
ha conducido a resolver efectivamente el problema. Al respecto cabe señalar que
en la región existen múltiples ejemplos de plantas de incineración de residuos
sólidos urbanos que prácticamente nunca pudieron funcionar debido a los
altísimos costos de operación o de plantas de compost que se encuentran fuera de
uso, debido a la inexistencia de mercado para el compost fabricado.

A lo anterior no han sido ajenas las localidades de mediano y pequeño tamaño,

por lo que parece importante tomar en cuenta esta experiencia al momento de
analizar las demandas de tecnologías y de servicios que presenta este estrato del
sector.

La demanda de tecnología ambiental y de servicios que pueda requerir el

conjunto de localidades de mediano y pequeño tamaño en relación con el manejo
de los residuos sólidos urbanos esta condicionada fuertemente por las decisiones
que sobre este tema adopten los países en el ámbito nacional. Tal como se ha
señalado anteriormente, en la región no se reconoce a los residuos sólidos
urbanos como un sector, a diferencia de lo que sucede, por ejemplo, con el
sector del agua potable. Como consecuencia de ello, la gestión y manejo de los
residuos sólidos urbanos no ha contado hasta ahora, ni con el desarrollo, ni con
el protagonismo necesarios como para que el manejo de los residuos sólidos tenga
prioridad, lo que explica, al menos en parte, la limitada capacidad institucional
de las entidades ejecutoras para asumir sus funciones.

• Conforme a la evolución que ha tenido la materia en los últimos decenios

en la región, es de esperar que los niveles operativos se vean estimulados
a un desarrollo institucional, lo que debería generar una demanda por servicios
de asesoría en relación con el desarrollo de la capacidad local para efectuar
una adecuada planificación operativa, financiera y ambiental respecto al
manejo de los residuos sólidos. Asimismo, la necesidad de contar con la
información necesaria para llevar a cabo tal planificación operativa, financiera

143
Sector Manejo de Residuos Sólidos - Salvador, Bahía, Brasil

y ambiental en forma adecuada demandará contar con equipamiento mínimo

informático en el ámbito local.

• La carencia de recursos humanos capacitados en gerencia, operación y

administración está ya en la actualidad generando demandas de servicios de
capacitación en varios países de la región. Dichas demandas que están siendo
atendidas, con diversos grados de satisfacción, por equipos técnicos de los
propios organismos del Estado, por las universidades e instituciones de
capacitación técnico-profesional y por la empresa privada, sin embargo, la
oferta disponible es limitada y no siempre se cuenta con técnicos de la
especialización requerida.

• En el ámbito técnico, la experiencia de Chile en materia de recolección de

residuos sólidos urbanos, en donde la totalidad de las localidades de más de
1.000 habitantes cuenta con servicios de recolección mecanizada, demuestra
que la tecnificación de los sistemas de recolección, cuando se hace en forma
adecuada y obedeciendo a criterios técnicos apropiados, no sólo es posible
sino que conduce a brindar servicios de buena calidad y a costos razonables.

• En lo referente a disposición final, las demandas de tecnología ambiental

pueden diferir en gran forma dependiendo del tamaño de la localidad y de
la posibilidad de abordar en forma conjunta, por parte de dos o más
localidades, la solución a dicha disposición final. Para localidades de tamaño
medio, el empleo del relleno sanitario tradicional como solución a la
disposición final sanitaria de los residuos resulta totalmente válida, a
condición de contar con un terreno correctamente seleccionado y con la
maquinaria de movimiento de tierras apropiada para la cantidad de residuos y
de tierra a mover. Sin embargo, se observa en no pocos casos, el
sobredimensionamiento de la maquinaria pesada, lo que introduce costos de
inversión y de operación innecesariamente abultados. En todo caso, en la
medida que se vaya revirtiendo el atraso que existe en el ámbito regional en
materia de disposición final sanitaria, necesariamente se requerirá contar con
el equipamiento apropiado.

• Un aspecto importante a tener en cuenta en relación con la habilitación de

rellenos sanitarios y que todavía no ha sido del todo resuelto, se refiere a la
necesidad de dar adecuado tratamiento a los líquidos percolados, líquidos
que hasta ahora son confinados dentro del mismo relleno, lo que sólo es
posible en áreas de poca precipitación, o son liberados al ambiente donde
finalmente contaminan masas y cursos de agua superficiales y subterráneos.

144
 Programa Interamericano de Cooperación en Tecnologías Ambientales...

En la actualidad son excepcionales los rellenos sanitarios que cuentan con

sistemas de tratamiento de líquidos percolados, sin embargo, el desarrollo
de la conciencia ambiental de la población y el establecimiento de estándares
ambientales nacionales hace necesario abordar el diseño de los nuevos rellenos
sanitarios incorporando el manejo de los líquidos percolados, así como
introducir medidas de mejoramiento en los rellenos actualmente
existentes.

5. Introducción del relleno sanitario manual

en localidades pequeñas
Entre las experiencias de incorporación de mejores tecnologías en localidades
pequeñas cabe destacar la introducción del relleno sanitario manual, que ha
permitido extender los beneficios de la disposición final sanitaria a localidades
de menos de 50.000 habitantes. Las experiencias llevadas a cabo en Colombia y
Chile han permitido demostrar que es posible eliminar los basurales a cielo
abierto que usualmente utilizan las localidades pequeñas, habilitando rellenos
sanitarios de trinchera con operación manual. A diferencia del relleno tradicional,
el relleno manual sólo requiere de apoyo de maquinaria pesada de movimiento
de tierras de tres a cuatro veces por año para excavar las trincheras, lo que permite
evitar los altos costos de capital y operación que derivan de tener un tractor de
uso exclusivo para la disposición final de pequeñas cantidades de residuos.

6. Programas de cooperación
En la últimas dos décadas se ha venido evidenciando un interés creciente por
parte de los organismos de cooperación y financiamiento internacionales,
multilaterales y bilaterales de involucrarse en el tema del manejo de los residuos
sólidos urbanos en la región de América Latina y el Caribe. En la actualidad
organismos tales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), la Organización
Panamericana de la Salud y la Organización Mundial de la Salud (OPS/OMS), el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL), la Agencia Alemana de Cooperación Técnica
(GTZ del alemán: Deutsche Gesellschaft für Technische
Zusammenarbeit), la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA del

145
Sector Manejo de Residuos Sólidos - Salvador, Bahía, Brasil

inglés: Japan International Cooperation Agency), el Centro Internacional de

Investigaciones para el Desarrollo (CIID), la Agencia Norteamericana para el
Desarrollo Internacional (USAID del inglés: United States Agency for
International Development), la Agencia Española de Cooperación Internacional
(AECI), han participado o están participando en diversos proyectos de inversión,
asistencia técnica, desarrollo institucional, capacitación y evaluación de impacto
ambiental en relación con los residuos sólidos urbanos y, en menor grado, los
residuos peligrosos.

Sin embargo, este interés y participación no siempre ha tenido los resultados

esperados por parte de los países receptores y no son pocos los casos en que tal
participación se han reducido a la confección de elaborados estudios sin mayor
trascendencia posterior o a la introducción de tecnologías poco adecuadas a las
necesidades o posibilidades locales.

Un aspecto que dificulta la cooperación en el ámbito de los residuos sólidos

urbanos es la indefinición institucional del sector, de forma que en ocasiones
la cooperación o la asistencia técnica se ha dado a través de contrapartes que
finalmente no han tenido el peso institucional o las facultades necesarias para
implementar o materializar los objetivos del proyecto.

También ha habido factores que confabularon contra el éxito de la cooperación.

Entre ellos la dificultad que representa la formulación de proyectos de
intervención y las diferencias esenciales para la transferencia tecnológica que
tiene el sujeto de cooperación, en este caso el sector de residuos sólidos urbanos,
en la realidad del ente que brinda la cooperación y en la del ente que la recibe.
A modo de ejemplo se puede citar el énfasis que se ha puesto por parte de algunos
organismos de cooperación bilateral en introducir la recuperación de materiales
y el reciclaje de desperdicios en países cuyos residuos son pobres en materiales
reciclables y cuya prioridad fundamental es resolver un problema sanitario y
ambiental apremiante.

Contrariamente a lo anterior, la cooperación internacional y bilateral, cuando se

ha basado en un buen diagnóstico de situación y en un conocimiento acabado de
la realidad y necesidades locales ha significado un sustancial aporte al
mejoramiento de las condiciones de manejo de los residuos sólidos urbanos de
la región.

146
 Programa Interamericano de Cooperación en Tecnologías Ambientales...

7. Bibliografía
Acurio, G.; Rossin, A.; Teixeira, P.F.; Zepeda, F. 1997. Diagnóstico de la
situación del manejo de residuos sólidos municipales en América Latina y el
Caribe. BID; OPS/OMS, Washington, DC, USA.
OPS/OMS. 1998. Análisis sectorial de residuos sólidos en Chile. OPS/OMS,
Washington DC, USA. Serie Análisis Sectorial No, 15.
OPS/OMS. 1996. Análisis sectorial de residuos sólidos en Colombia. OPS/OMS,
Washington, DC, USA. Serie Análisis Sectorial No. 8.
OPS/OMS. 1996. Análisis sectorial de residuos sólidos en Guatemala. OPS/OMS.
Washington, DC, USA. Serie Análisis Sectorial No. 6.
OPS/OMS. 1996. Análisis sectorial de residuos sólidos en Uruguay. OPS/OMS.
Washington, DC, USA. Serie Análisis Sectorial No. 7.
Zepeda, F. 1995. El manejo de residuos sólidos municipales en América Latina y
el Caribe. OPS/OMS, Washington, DC, USA.
Zepeda, F. 1997. Agenda 21. Manejo de residuos sólidos municipales. OPS/OMS,
Washington, DC, USA.

8. Lista de siglas

AECI Agencia Española de Cooperación Internacional

BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CIID Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo
GTZ Agencia Alemana de Cooperación Técnica (Deutsche Gesellschaft
für Technische Zusammenarbeit
JICA Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (Japan
International Cooperation Agency
OEA Organización de los Estados Americanos
OPS/OMS Organización Panamericana de la Salud y la Organización Mundial
de la Salud
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
USAID Agencia Norteamericana para el Desarrollo Internacional (United
States Agency for International Development)

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Sector Manejo de Residuos Sólidos - Salvador, Bahía, Brasil

9. Apéndice
El presente apéndice contiene información relativa a la cantidad y calidad de los
desperdicios generados en distintas ciudades de América Latina y el Caribe.

Generación de Residuos Sólidos Municipales

Áreas Metropolitanas y Ciudades
con más de 2 millones de Habitantes

Generación
Población per cápita
Ciudad (millones) (kg/hab/día)

Área metropolitana de San Pablo, Brasil 16,4 1,35

Área metropolitana de México, D.F., México 15,6 1,2

Área metropolitana de Buenos Aires, Argentina 12 0,88

Área metropolitana de Río de Janeiro, Brasil 9,9 1

Área metropolitana de Lima, Perú 7,5 0,56

Bogotá, Colombia 5,6 0,74

Santiago, Chile 5,3 0,87

Belo Horizonte, Brasil 3,9 0,83

Caracas, Venezuela 3 1,18

Salvador, Brasil 2,8 1

Área metropolitana de Monterrey, México 2,8 1,07

Santo Domingo, República Dominicana 2,8 0,6

Guayaquil, Ecuador 2,3 0,7

Área metropolitana de Guatemala, Guatemala 2,2 0,54

Curitiva, Brasil 2,1 1,07

La Habana, Cuba 2 0,7

Total 96,8 Promedio: 0,97

Fuente: Diagnóstico de la Situación del Manejo de los Residuos Sólidos

Municipales en América Latina y el Caribe. BID, OPS/OMS, 1997.

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 Programa Interamericano de Cooperación en Tecnologías Ambientales...

Generación de Residuos Sólidos Municipales

Ciudades de 500 000 a 2 000 000 de Habitantes

Generación
Población per cápita
Ciudad (millones) (Kg/hab/día)

Cali, Colombia 1,85 0,73

Brasilia, Brasil 1,8 0,89

Medellín, Colombia 1,5 0,5

Montevideo, Uruguay 1,4 0,9

Quito, Ecuador 1,3 0,7

San Salvador, El Salvador 1,3 0,54

Área metropolitana de Asunción, Paraguay 1,2 0,94

Rosario, Argentina 1,1 0,64

Managua, Nicaragua 1 0,6

Barranquilla, Colombia 1 0,9

San José, Costa Rica 1 0,96

Tegucigalpa, Honduras 1 0,65

Panamá, Panamá 0,8 0,96

La Paz, Bolivia 0,75 0,51

Cartagena, Colombia 0,6 0,93

Puerto España, Trinidad y Tobago 0,5 1,2

Total 16,3 Promedio: 0,74

Fuente: Diagnóstico de la Situación del Manejo de los Residuos Sólidos

Municipales en América Latina y el Caribe. BID, OPS/OMS, 1997.

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Sector Manejo de Residuos Sólidos - Salvador, Bahía, Brasil

Generación de Residuos Sólidos Municipales

Ciudades con menos de 500 000 Habitantes

Ciudad Población Generación

(millones) per cápita
(Kg/hab/día)

El Alto, Bolivia 0,45 0,44

Apodaca, México 0,35 0,3

Chiclayo, Perú 0,3 0,6

Talcahuano, Chile 0,22 0,7

Godoy Cruz, Argentina 0,19 0,53

Buenaventura, Colombia 0,19 0,96

Palmira, Colombia 0,19 0,63

San Rafael, Argentina 0,18 0,5

Sucre, Bolivia 0,14 0,43

Concordia, Argentina 0,12 0,33

Ica, Perú 0,11 0,54

Tarija, Bolivia 0,09 0,33

Coquimbo, Chile 0,08 0,55

Linares, México 0,07 0,43

Trinidad, Bolivia 0,06 0,5

Aracataca, Colombia 0,016 0,35

Total 2,756 Promedio: 0,52

Fuentes: Diagnóstico de la Situación del Manejo de los Residuos Sólidos

Municipales en América Latina y el Caribe. BID, OPS/OMS, 1997.

Diagnóstico Situación Manejo Residuos Sólidos Urbanos 1997. Chile.

Ministerio de Salud.

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 Programa Interamericano de Cooperación en Tecnologías Ambientales...

Composición de los Residuos Sólidos Municipales

en Diversos Países de América Latina y el Caribe
(Porcentaje en Peso)

Papel y Materias
País Cartón Metal Vidrio Textiles Plásticos Orgánicas Otros

México 20 32 8,2 4,2 6,1 43 27,1

Costa Rica 19 – 2 – 11 58 10

El Salvador 18 0,8 0,8 4,2 6,1 42 27,1

Perú 10 2,1 1,3 1,4 3,2 50 32

Chile 18,8 2,3 1,6 4,3 10,3 49,3 13,4

Guatemala 13,9 1,8 3,2 3,6 8,1 63,3 6,1

Colombia 18,3 1,6 4,6 3,8 14,2 52,3 5,2

Uruguay 8 7 4 – 13 56 12

Bolivia 6,2 2,3 3,5 3,4 4,3 59,5 20,8

Ecuador 10,5 1,6 2,2 – 4,5 71,4 9,8

Paraguay 10,2 1,3 3,5 1,2 4,2 56,6 23

Argentina 20,3 3,9 8,1 5,5 8,2 53,2 0,8

Trinidad y Tobago 20 10 10 7 20 27 6

Fuente: Diagnóstico de la Situación del Manejo de los Residuos Sólidos

Municipales en América Latina y el Caribe

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Sector Manejo de Residuos Sólidos - Salvador, Bahía, Brasil

Características de los Residuos Sólidos

Municipales en Algunas Ciudades y Países

Peso específico Humedad Poder Calorífico

Ciudad (kg/m3) (%) Inferior (Kcal/Kg)

Asunción, Paraguay 180 50 1192

Guatemala, Guatemala 240 61 1039

Buenos Aires, Argentina 250 50

México, DF, México 245 50

Montevideo, Uruguay 200

Río de Janeiro, Brasil 190–250 50

Santa Cruz, Bolivia 160 50

Estados Unidos 2800

Fuente: Diagnóstico de la Situación del Manejo de los Residuos Sólidos

Municipales en América Latina y el Caribe. BID. OPS/OMS, 1997.

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