Máster en Dirección y

Gestión de los Sistemas

Las reformas de los sistemas de Seguridad Social en Iberoamérica (I)

de Seguridad Social

Seguridad Social. Configuración y Desarrollo

Internacional

Tema 15 - Las reformas de los Sistemas de

Seguridad Social en Iberoamérica (I)
 Las reformas de los sistemas de Seguridad Social en Iberoamérica (I)

1. INTRODUCCIÓN

Desde las últimas décadas del pasado siglo, la región ha estado inmersa en la
discusión relativa a la reforma de los sistemas nacionales de seguridad social,
especialmente en cuanto a los riesgos de invalidez, vejez y sobrevivencia (IVS).

Los procesos de reforma se han centrado, aunque no exclusivamente, en la

introducción de modificaciones legislativas a los programas de cobertura de los
riesgos IVS. Consecuentemente, este trabajo se centra también en los procesos
de reforma de la cobertura de estos riesgos.

No obstante, desde ya es imprescindible señalar que, más allá de las reformas

legislativas, existe otra dimensión insoslayable de la reforma: la reforma
administrativa o de gestión. Cualquiera sea el modelo adoptado por cada país, tan
importante como él, es la calidad de la gestión, tanto a cargo de actores privados
como de actores públicos. Se ha señalado, con total acierto, que un país que sea
incapaz de gestionar eficientemente un régimen público será incapaz de regular y
supervisar eficientemente un sistema privado de pensiones. Inversamente, un
país que pueda regular y supervisar efectivamente un sistema privado de
pensiones, también podrá gestionar razonablemente bien un sistema público de
pensiones.

2. ANTECEDENTES. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL

DESARROLLO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN LA REGIÓN.

2.1. Pautas de desarrollo.

La seguridad social en la región no puede considerarse como una unidad. La
introducción de los programas de seguridad social respondió a impulsos, objetivos
y momentos históricos muy diferentes, reconociendo también muy diferentes
grados de desarrollo.

Algunos países, particularmente Argentina, Brasil, Chile, Cuba y Uruguay,

iniciaron la introducción de la técnica del seguro social apenas iniciado el siglo XX
e incluso antes, en algunos casos. En alguno de estos países el grado de

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desarrollo de los programas de seguridad social ha llegado a coberturas

comparables con los de países desarrollados, involucrando volúmenes muy
importantes de recursos. Asimismo, a nivel de las respectivas comunidades
nacionales, estos programas se incorporaron como aspectos centrales de la
identidad nacional. Una nota distintiva del desarrollo de la seguridad social en
estos países radica en el énfasis en los riesgos de invalidez, vejez y sobrevivencia
(IVS). Este aspecto es coincidente con las estructuras demográficas nacionales
con mayor envejecimiento relativo.

Otros países de la región iniciaron los programas de seguridad social hacia

mediados de siglo. En estos casos -con la notoria excepción de Costa Rica- el
desarrollo de los programas ha sido notoriamente más limitado, con coberturas
poblacionales más reducidas. En todos estos casos, el énfasis ha estado dado en
los programas de enfermedad-maternidad y los riesgos IVS han tenido un rol
claramente secundario. En gran parte de estos países, hasta hace relativamente
poco tiempo, la seguridad social ha sido un tema eminentemente médico y de
administración hospitalaria.

En otro orden, tal como se ha señalado reiteradamente, los programas de

seguridad social se han desarrollado siguiendo un patrón de poder: aquellos
sectores en mayor situación de poder (económico, político o sindical) han
obtenido la más temprana cobertura del más amplio número de riesgos y en
condiciones más beneficiosas.

Pese a estas disparidades, es posible identificar algunas características o rasgos

que, en general, han estado presentes en los diferentes países de la región y que,
en buena medida, son parte central de la justificación real de los procesos de
reformulación en las últimas décadas. Planteando una aproximación a los
aspectos estructurales de la seguridad social en América Latina, correspondería
destacar cinco puntos básicos:

(a) alto grado de diferenciación intrarregional;

(b) tendencia reproductora de la estructura de poder;
(c) administración deficiente;
(d) tendencia a presentar desequilibrios financieros y actuariales; y

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(e) escasa planificación.

Estas características permiten afirmar que el desarrollo de los programas de

seguridad social en la región ha tenido dos fuertes disfuncionalidades, una
económica y otra social.

2.2. Disfuncionalidad económica.

2.2.1. Alto grado de diferenciación intrarregional.

Una de las primeras características estructurales o básicas de la seguridad social

en la región es, precisamente, la apuntada diferenciación intrarregional. Los
pronunciados desniveles entre países marcan un alto grado de diferenciación de
los mismos en cuanto a los distintos aspectos asociados al desarrollo social.

Esa diferenciación incide en aspectos relativos a la producción y comercialización

de los diferentes países. Aquellos países de la región con un mayor grado de
desarrollo social tienen mayores posibilidades de diversificación productiva con
niveles internacionalmente aceptables de calidad. A su vez, la calificación de los
recursos humanos implícita en esos niveles de desarrollo social es, por regla
general, expresión de un mayor costo de la mano de obra y, por tanto, un
encarecimiento de la producción. Desde otra perspectiva, el bajo costo de la
mano de obra, incluyendo la tributación destinada a la seguridad social, puede ser
considerada como una ventaja comparativa de algunos países de la región.

2.2.2. Tendencia a presentar desequilibrios financieros y actuariales.

Prácticamente la totalidad de los sistemas nacionales de América Latina ha

padecido históricos desequilibrios financieros y actuariales, especialmente los
países con sistemas maduros.

Las causas de esos desequilibrios que, en buena parte siguen vigentes, son muy
numerosas, destacándose las siguientes:

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a) Altas tasas históricas de inflación que erosionaron el valor de las inversiones

de los recursos acumulados en las etapas iniciales de los programas.

b) Injerencia estatal en la conformación de las carteras de inversión, privilegiando

la misma en función de criterios políticos y no de rentabilidad.

c) Falta de idoneidad profesional en el campo de las inversiones de las

instituciones encargadas de administrar los fondos acumulados.

d) Tentación política de habilitar el acceso a las prestaciones, sin cumplir los

requisitos de calificación previos.

e) Incorporación de nuevos beneficios sin financiamiento adecuado.

f) Evasión de aportes por parte de los empleadores.

g) Falta de cumplimiento de las obligaciones financieras que los diferentes

regímenes ponen a cargo del Estado.

h) Resistencia política a ajustar las tasas de aportación, o dificultades para

hacerlo atendiendo a su ya elevada cuantía.

i) Resistencia política a aumentar los requisitos para acceder a las prestaciones,

especialmente considerando la estructura de edades de la población de cada
uno de los países y el aumento en las expectativas de vida.

j) Carencia de informaciones confiables para estudios de rigurosidad técnica

aceptable.

k) Ausencia de estudios prospectivos de mediano y largo plazo.

l) Improvisación legislativa.

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En los países donde las prestaciones de salud a cargo de la seguridad social

tienen mayor participación relativa en el total del gasto, es necesario mencionar al
menos tres factores adicionales:

m) El aumento constante de los costos de atención de salud.

n) El traspaso de fondos destinados a la cobertura de riegos IVS a servicios del

sector salud.

o) La orientación esencialmente curativa y hospitalaria de la atención de salud.

Durante la década de los 80 del siglo XX, la tendencia se agravó por efectos de la
recesión, el desempleo y el crecimiento del sector informal de la economía.

En algunos países, donde más urgente y necesaria era la introducción de

reformas, los sistemas políticos optaron durante muchos años, por evitarlas, a
cambio de una suma de actitudes que, a la luz de la experiencia resultaron
negativas. La vía por excelencia utilizada para dilatar la resolución del problema
fue lo que se denominó, para el caso uruguayo, la estrategia del avestruz
(Saldain, 1991).

La llamada estrategia del avestruz consiste en mantener en el derecho positivo un

sistema de protección social formalmente generoso en cuanto a las condiciones
de acceso a las prestaciones y a la cuantía inicial de las mismas (tasa de
remplazo, especialmente), a cambio de la inmediata y sistemática pauperización
del nivel de las prestaciones por la vía de deficientes procedimientos de ajuste de
las mismas al costo de vida, en contexto de elevadas tasas de inflación.

Esta actitud consiste en negar la existencia del problema, como forma de no

asumir opciones explícitas que pudieran implicar costos político-electorales. La
ausencia de acciones volitivas de parte de los decisores políticos es suplida, en
esta estrategia, por la acción de mecanismos no volitivos, implícitos en el
funcionamiento de la economía de gran parte de nuestros países durante
décadas, fundamentalmente la inflación.

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En esta estrategia, los desequilibrios del sistema IVS intentaron ser paliados a
través de procedimientos indirectos, que dieron lugar a tres respuestas
patológicas:

i) la pauperización del nivel de los beneficios;

ii) el no cumplimiento del pago de las prestaciones en legal forma y su
escamoteo ilegítimo; y
(iii) la generación de déficit fiscal para afrontar los compromisos financieros.

Las dos primeras respuestas han provocado, en muchos casos, crisis de

confiabilidad y legitimidad de los sistemas, al tiempo que han tenido
consecuencias judiciales, políticas y financieras.

Desde el punto de vista judicial, en algunos países de la región (Argentina,

Uruguay, por ejemplo), se recibieron múltiples y reiterados fallos condenando, por
muy diferentes fundamentos, al pago de las prestaciones en legal forma,
llegándose en algún caso, incluso, a intentar acciones de tipo penal contra los
administradores de las instituciones de seguridad social. Desde el punto de vista
político se gestó, en el caso uruguayo, un movimiento que llevó a plebiscito, en
noviembre de 1989, e impuso en la Constitución de la República, con el voto
conforme de más del 80% de los habilitados para votar -lo que muestra el altísimo
grado de adhesión popular logrado- un procedimiento de indexación de las
prestaciones de IVS, fijando con todo detalle la oportunidad en que deben
ajustarse estas prestaciones (en cada oportunidad en que se ajusten los salarios
de los funcionarios públicos) y el criterio para hacerlo (índice medio de salarios,
elaborado de conformidad con una norma legal pre-existente). Al menos en el
caso uruguayo, las respuestas patológicas indicadas en (i) y (ii) tuvieron una
reacción popular más costosa que el supuesto ahorro producido por el
escamoteo. Debe tenerse presente que, inspirado en una visión muy
cortoplacista, un organismo multilateral de crédito, al menos, estimuló dichas
respuestas que, a la postre han generado un impacto financiero más grave aún.

Si, tal como efectivamente ocurrió en el caso uruguayo, la aplicación de las

respuestas patológicas no fue suficiente para eliminar los desequilibrios, éstos
terminaron incidiendo en la generación de déficit fiscal, sin que ésta sea,

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obviamente, la única causa de los desequilibrios en las cuentas públicas. Desde

el punto de vista económico, la estrategia del avestruz, y particularmente el
desequilibrio fiscal que provoca la tercera respuesta patológica, aún no siendo
exclusivamente atribuible a la seguridad social, es radicalmente contraria a la
disciplina presupuestal comprendida en las políticas de estabilización en la región.

2.3. Disfuncionalidad social.

2.3.1. Crisis de confiabilidad y legitimidad.

Las dos primeras respuestas patológicas de la estrategia del avestruz, junto con
fuertes deficiencia de gestión o administración, fueron determinantes en provocar
en la conciencia colectiva una fuerte valoración negativa hacia el sistema
tradicional de cobertura de los riesgos IVS.

Esa valoración negativa se afianzaba aún más en el desempeño de otra de las

características estructurales de la seguridad social regional: la administración
pública hegemónica, cuyo desempeño, tradicionalmente, fue claramente
insatisfactorio.

2.3.2. Administración deficiente.

El desarrollo de la seguridad social en la región ha sido sinónimo del desarrollo de

organizaciones dentro de la esfera pública. La administración de los programas
sólo excepcionalmente se ha encontrado en poder de organizaciones de tipo
asociativo o privado.

La administración pública en América Latina ha tenido y tiene enormes carencias.

Las organizaciones cuya misión es administrar los programas de seguridad social,
ya sea que integren la administración central o que actúen descentralizadamente,
han compartido o comparten esas carencias. La administración de la seguridad
social en América Latina se ha caracterizado por su alto costo, limitaciones en la
preparación de sus cuadros y en la tecnificación de sus funciones, burocratismo,
ausencia de criterios de eficiencia y un predominante enfoque romántico-

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voluntarista en sus niveles de dirección. No le ha sido ajena, además, la

existencia de diferentes grados de corrupción.

Las carencias apuntadas, junto a otros factores, han tenido como consecuencia la
ausencia de controles eficaces sobre el cumplimiento de sus obligaciones por
parte de los contribuyentes y la concesión de prestaciones en base a poco
confiables y engorrosos trámites burocráticos que, en muchos casos, llegan o han
llegado a demorar años, con el consiguiente desprestigio institucional.

2.3.3. Tendencia reproductora de la estructura de poder.

El desarrollo de la seguridad social ha contribuido, sin duda, a mejorar las

condiciones de vida de la población. Muy probablemente, de no existir los
programas que administran la cobertura de los diferentes riesgos o contingencias
sociales, existirían hoy más pobres y desheredados o excluidos, el nivel sanitario
de la población sería más reducido y habría un mayor grado de inequidad social.

No obstante, el origen y pautas de desarrollo de la seguridad social está ligado

más a las relaciones de poder, en términos políticos, económicos o sindicales,
que a objetivos relacionados con la justicia distributiva. Si bien existe en torno a la
seguridad social, a nivel discursivo, una constante apelación a la solidaridad, no
resulta del todo claro a qué solidaridad se refiere. Aunque parecería apuntar a una
solidaridad social -a nivel de toda la comunidad, de sanos a enfermos, de
perceptores de ingresos a no perceptores, de ricos a pobres- en los hechos, la
mayoría de los programas consagran una solidaridad de tipo corporativo, esto es,
dentro de un determinado sector de la comunidad, unido generalmente a un
determinado vínculo laboral (rama de actividad, tipo de empleador, etc.).
Asimismo, la apelación a la solidaridad tiene también otro sentido, relacionado
con el régimen técnico financiero aplicable, y se alude a la solidaridad
intergeneracional, concepto asimilable al régimen técnico-financiero de reparto,
según el cual las actuales generaciones activas deben financiar las prestaciones
que reciben las actuales generaciones de beneficiarios, confiando en que, cuando
ellos lleguen a esa situación, las futuras generaciones habrán de renovar esa
suerte de contrato o pacto intergeneracional. Desde el punto de vista de la
transferencia intrageneracional de recursos, no pueden plantearse mayores dudas

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en el sentido de que los programas que recogen expresiones de solidaridad

corporativa no implican transferencias de tipo progresivo. En cuanto a las
transferencias intergeneraciones de recursos, los regímenes de reparto o
solidaridad intergeneracional significarán transferencias de tipo progresivo
siempre y cuando pueda demostrarse que las nuevas generaciones son más ricas
que las anteriores o que disponen de mayores recursos que aquellas, en términos
relativos. En caso contrario, esas transferencias podrían ser de las llamadas
"regresivas". En este último caso, de prolongarse la situación en el tiempo,
probablemente da lugar a planteos más o menos rupturistas de ese contrato o
pacto intergeneracional.

La gran mayoría de los programas se originaron en sectores ricos en términos de

poder y la ampliación poblacional de la cobertura siguió similar patrón, quedando,
por regla general, excluida la población de menores ingresos. Esta tendencia a
reproducir las estructuras de poder dominantes se manifiesta, fundamentalmente,
en dos aspectos: (i) la cobertura poblacional limitada; y (ii) la solidaridad invertida
o neutral.

En muchos casos, quienes quedan excluidos de la cobertura son los estratos de

menor ingreso relativo, pese a que, muchas veces, están comprendidos dentro de
los proveedores de recursos para quienes sí gozan de la cobertura. En otros
casos, si bien están incluidos dentro de los perceptores de beneficios, éstos son
de calidad marcadamente inferior al de quienes se encuentran en situación de
mayor ingreso relativo, sin que ello responda a principios de justicia conmutativa
sino, más bien, a privilegios obtenidos en base a relaciones de poder.

Si asumimos que los objetivos de la seguridad social son los que se desprenden
del discurso romántico-voluntarista antes referido o los explicitados en el modelo
beveridgiano, puede afirmarse que existe un muy bajo nivel de correlación entre
éstos y los instrumentos empleados en la América Latina, ya que, como se ha
afirmado, existe un creciente consenso de que la falla central de los sistemas de
seguridad social de la región es su falta de equidad (CEPAL).

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3. LOS PROCESOS DE REFORMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

3.1. Naturaleza de las reformas.

El concepto de reforma es ya un concepto tradicional en la seguridad social. En

varios países tiene ya más medio siglo de vigencia. En el caso chileno, por
ejemplo, pueden mencionarse intentos desde 1956, la misión Klein-Sacks, así
como los resultados de la comisión Prat y los intentos durante la presidencia de
Frei. En el caso uruguayo, el antecedente remoto más importante del proceso de
reforma puede ubicarse en el informe de la OIT de 1964. Estos intentos de
racionalización de los programas vigentes en su tiempo fracasaron.

No obstante, la prolongada convivencia de la seguridad social con el concepto de

reforma, este vocablo no tiene una significación unívoca. Cuando se habla o
plantea una reforma de la seguridad social puede estar planteándose conjuntos
de medidas con muy diferente alcance: en la década del 60, en general, se
planteaban ajustes o adecuaciones a la legislación vigente; en la década de los
90, en América Latina, se plantearon procesos de refundación de la seguridad
social, mientras que en Europa no estaban discutiéndose las bases y principios en
los que se ha basado su sistema de seguridad social. En los últimos años parece
estarse produciendo una “reforma de las reformas” operadas en los años 80 y 90.

Los procesos de reforma-refundación refieren a aquellas modificaciones de los

programas de cobertura que, más que mejorar el funcionamiento del sistema
existente, tienen como objetivo el diseño de otro que marca un punto de inflexión
entre una secuencia aluvional de programas, impuestos muchas veces por
relaciones de poder, utilizados políticamente, carentes de planificación y mal
administrados. Entendemos, entonces, por refundación, el proceso para: (i) definir
los objetivos prioritarios que merecen ser atendidos, (ii) la forma, instrumentos,
actores y responsabilidades, así como los mecanismos para la obtención de los
recursos que permitan cumplir esos objetivos, y (iii) la compatibilización y la
adecuación de los regímenes vigentes con el modelo al que se quiere arribar. En
definitiva, los procesos de reforma-refundación implicarían un cambio estructural,
discuten los sustratos deontológicos de los sistemas, los instrumentos de

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protección, el rol de los diferentes agentes protectores, así como los regímenes
técnico-financieros que se basan.

Los procesos de reforma-adecuación, por el contrario, no discuten los

fundamentos últimos de los sistemas vigentes ni los elementos centrales de los
mismos. Tienden a introducir ajustes, adecuaciones, modificaciones, más o
menos profundas, en algunos aspectos, especialmente los que refieren a
requisitos de calificación y fórmula de cálculo de las prestaciones.

Transitar por un proceso de reforma-refundación o de reforma-adecuación

depende de una multiplicidad de factores, fundamentalmente dos: la profundidad
de las disfuncionalidades económico-financieras y sociales de los programas
existentes y el medioambiente político. Los procesos de reforma-adecuación son,
en general, planteados en aquellas realidades nacionales en las que la
profundidad de las disfuncionalidades no es demasiado profunda o como etapa
preliminar de procesos de reforma-refundación o cuando no es posible lograr la
voluntad política necesaria para impulsar un proceso de reforma-refundación. En
todos los casos de reforma es necesaria una dosis importante de vigor político,
pero está claro que es más necesario cuanto más arraigados están los programas
vigentes en el imaginario colectivo y cuanto más estructural es la reforma que se
plantea, como en el caso de los procesos de reforma-refundación.

3.2. Grados de las reformas.

A efectos de analizar los diferentes casos que se dan en la región, entiendo

conveniente utilizar ciertas categorías en función del concepto de grado o
generación de reforma. El concepto de grado de reforma se vincula al de
naturaleza de la reforma que viene de verse en el apartado anterior, asociado con
su ubicación en el tiempo según sea pre o post reforma-refundación.

Las reformas de primer grado son los procesos del tipo reforma-adecuación, en
los que no se controvierten los fundamentos mismos de los sistemas. Esta ha sido
la estrategia seguida en prácticamente todos los países desarrollados, en los
cuales no se ha planteado una quiebra con los fundamentos y principios de los
regímenes anteriores. En el ámbito iberoamericano este tipo de reformas ha sido

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introducido, en algunos casos, como preámbulo de reformas más ambiciosas (ej.

reformas chilenas anteriores al decreto-ley 3.500), o como el centro del proceso
de reformas (ej. reformas españolas), sin que esté planteándose la posibilidad de
procesos de reforma-refundación.

Las reformas de segundo grado son los procesos de reforma-refundación. Este

tipo de procesos son los que predominaron en los años 90 del pasado siglo en
América Latina. Sin duda el prototipo inicial de reformas de estas características
fue el caso chileno. Sin embargo, los otros dos procesos del tipo reforma-
refundación en el Cono Sur, los casos argentino y uruguayo, tomaron aspectos
del modelo chileno, pero le introdujeron muy importantes quiebres,
particularmente en cuanto al rol del Estado como proveedor de cobertura
previsional y el espacio para la actuación de los agentes privados administradores
de los fondos de los regímenes de capitalización individual. Puede decirse que las
reformas de segundo grado en América Latina tenían dos paradigmas: (i) el
prototipo o modelo privado comercial, de capitalización individual: y (ii) el prototipo
o modelo mixto, en el que obligatoriamente, se combinan componentes públicos y
privados, bajo regímenes técnico-financieros de reparto y de capitalización
individual, simultáneamente.

Las reformas de tercer grado son aquellas reformas que se están llevando a cabo
o avecinan en varios de los países que han realizado procesos de reforma-
refundación. En este tercer grado de reformas, ya se han implementado nuevos
sistemas y como resultado de su monitoreo y evaluación, surgen aspectos a ser
revisados o contemplados. Estas nuevas reformas son el resultado de los
procesos de seguimiento y evaluación de los sistemas instaurados luego de
procesos de reforma-refundación. En caso chileno, como pionero en procesos de
reforma-refundación, es también el pionero en reformas de tercer grado o
reformas-adecuación a su modelo de capitalización individual. La sola existencia
de reformas de tercer grado viene a demostrar, por su sola existencia, la
inexistencia de una fórmula perfecta, de un paradigma. Por el contrario, la
realidad demuestra la permanente necesidad de ajustar y adecuar los programas
resultantes de los procesos de reforma-refundación.

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4. ORGANISMOS INTERNACIONALES.

Los planteos reformistas de la seguridad social en la región han estado muy

ligados, desde mediados de la década de los años 80, con las posiciones sobre el
particular de algunos organismos internacionales, en particular el Banco Mundial y
la OIT. Los puntos de vista del Banco Mundial han tenido en la región enorme
trascendencia, en tanto han sido, de alguna manera, la guía de los diferentes
organismos multilaterales de crédito, incluido el Banco Interamericano de
Desarrollo. Por otro lado, también los planteos de la OIT están presentes
permanentemente en el debate regional. Por tales razones se entiende
imprescindible hacer una referencia, aunque sea sintética, a ellos. La CEPAL,
institución de gran prestigio intelectual en la región, ha planteado también sus
propuestas sobre el particular. Finalmente, la propia Organización Iberoamericana
de Seguridad Social (OISS), tiene su propia orientación.

4.1. Banco Mundial.

El Banco Mundial dio a conocer en 1994 un detallado informe sobre la

problemática de las pensiones (BANCO MUNDIAL, 1994), en el marco de
investigaciones relativas a políticas de desarrollo, cuyas orientaciones generales
recogían los planteos de política de dicha institución e inspiran las
recomendaciones de ésta y otras instituciones multilaterales de crédito.

Sostenía este informe que los programas para los mayores debían ser, a la vez,
una red de seguridad social y un instrumento del crecimiento. Para ayudar a los
mayores dichos programas debían:

a) Facilitar las medidas que tome la gente para traspasar parte del ingreso de
sus años de trabajo activo a la vejez (función de ahorro o reemplazo del
salario).

b) Proporcionar un ingreso básico mínimo que proteja a los que tuvieron un

ingreso bajo durante toda su vida (función de redistribución o alivio de la
pobreza).

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c) Asegurar a los mayores contra los numerosos riesgos a que son

particularmente vulnerables, como incapacidad, longevidad e inflación, y
contra los riesgos políticos y de las inversiones (función de seguro).

A su vez, para ayudar a la economía deben:

a) Minimizar los costos ocultos que obstaculizan el crecimiento, como la

reducción del empleo y del ahorro, la asignación ineficiente del capital y el
trabajo, las cargas fiscales pesadas, los gastos administrativos elevados y
la evasión.

b) Ser sostenibles, basándose en la planificación a largo plazo en la cual se

tengan en cuenta los cambios que se prevean en las condiciones
económicas y demográficas.

c) Ser transparentes - a fin de que los trabajadores, los ciudadanos y los

rectores de las políticas puedan tomar decisiones bien fundadas - y estar
protegidos contra la manipulación política que produce resultados
económicos insatisfactorios.

El informe reconocía que no puede existir una única solución para todos los
países y distingue, en primer lugar, el caso de países que tienen un ingreso bajo y
una población joven, que carecen de la capacidad pública o privada que se
necesita para establecer un sistema de pilares múltiples de inmediato o en un
futuro próximo. Estos países deben avanzar lentamente, pues no hacer nada es
mejor que cometer un error. En segundo lugar, para el caso de países de ingreso
mediano y alto que tienen una población de más edad, se formulaban las
recomendaciones que se sintetizan a continuación.

Para evitar los problemas inherentes a los sistemas de pilar único, se recomienda
apartar la función de ahorro de la función de redistribución, y establecer
mecanismos separados para el financiamiento y la administración de cada una -
situándolos en dos pilares obligatorios distintos, uno de administración pública y
financiado con impuestos y otro de administración privada y totalmente financiado

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con ahorro acumulado - suplementados con un pilar voluntario para los

trabajadores que deseen un beneficio mayor.

El pilar público tendría el objetivo limitado de reducir la pobreza en la vejez y

proporcionar un coaseguro contra numerosos riesgos. Respaldado por la facultad
del gobierno de cobrar impuestos, este pilar ofrece la posibilidad, única en su
género, de pagar beneficios a gente que llega a la ancianidad poco después de
haberse introducido el plan, de redistribuir el ingreso a favor de los pobres y de
coasegurar contra los períodos largos de baja rentabilidad de las inversiones,
contra la recesión y contra las deficiencias del mercado privado. Al tener un
objetivo claro y limitado para el pilar público supuestamente se reduciría
considerablemente la tasa del impuesto necesario - y por lo tanto disminuirían
también la evasión y la mala asignación del trabajo - así como la presión a favor
del gasto excesivo y las transferencias nocivas dentro de una misma generación y
entre generaciones. Sostiene el informe que, en un sistema de pilares múltiples,
se debe escoger un pilar público que permita lograr la redistribución y el
reaseguro al menor costo posible. Hay cuatro opciones, cada una con costos y
beneficios diferentes, que satisfacen ese criterio. Las dos primeras son
universales (planes de beneficios supeditados a la necesidad y planes de
beneficio universal uniforme). Las dos segundas (un beneficio uniforme
relacionado con el empleo y un suplemento o la garantía de una pensión mínima)
están vinculadas con los años de servicio y excluyen a las personas (como las
mujeres) cuya participación en la fuerza de trabajo ha sido escasa o nula.

El segundo pilar obligatorio podría consistir en cuentas de ahorro personales o, en

algunos casos, planes ocupacionales. El punto importante es que este pilar
debería estar totalmente financiado y ser administrado por el sector privado, pero
estar reglamentado por el gobierno, y vincular estrechamente los beneficios con
los costos porque desempeña la función de uniformación del ingreso o ahorro.
Estas características deberían permitirle evitar algunas de las distorsiones y
manipulaciones a que es propenso el pilar público, impulsar la acumulación de
capital y el desarrollo del mercado financiero, y reducir la presión política a favor
de la expansión del pilar público. Con el crecimiento económico resultante de este
sistema se facilitaría el financiamiento del pilar público.

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El tercer pilar sería el de los planes de ahorro voluntarios, ocupacionales o

personales, que proveerían protección adicional para las personas que desearan
más de lo que ofrecieran los otros dos pilares.

Este sistema de pilares múltiples tendría, según el citado informe las siguientes
ventajas: redistribución mejor focalizada, ahorro más productivo y costo social
más bajo. Además, sería el que mejor cumple el tercer objetivo de los programas
de seguridad económica en la vejez - el seguro - pues los trabajadores están
menos expuestos a los riesgos políticos, a los riesgos de las inversiones y a los
riesgos propios de cada país. En cambio, en los sistemas de pilar único los
trabajadores se lo juegan todo a una sola carta, y sufren graves problemas si esa
carta - pública o privada - no gana. Dado que es imposible siquiera imaginar hoy
en día los riesgos de los próximos 60 años, la diversificación amplia entre distintas
fuentes financieras y administrativas constituye la mejor manera de asegurarse en
un mundo incierto.

4.2. CEPAL.

La CEPAL, frente a la experiencia de los programas de seguridad social en

América Latina y el Caribe, formuló una propuesta de reforma, en los siguientes
términos: atendiendo a criterios de equidad y solvencia financiera, se propuso, en
primer lugar, reformar la seguridad social sobre la base de un sistema mixto que
combine ambos criterios. Por un lado, un sistema universal de prestaciones
básicas, financiado con recursos generales y basado en la solidaridad social; y
por otro, un sistema de prestaciones públicas y/o privadas con una equivalencia
completa entre lo que se paga y lo que se recibe, basado en la previsión privada.
Tal estructura implicaría un avance considerable hacia la equidad, sería
políticamente más viable y permitiría obtener mejores prestaciones a aquellos que
hicieran un esfuerzo personal.

En segundo lugar, la extensión a grupos no cubiertos debería proceder en forma

selectiva, tanto en relación con los grupos como con la clase de servicios
cubiertos.

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En tercer lugar, para reducir el costo de las prestaciones y aumentar su equidad

pueden recomendarse los siguientes cambios principales: a) unificar los distintos
sistemas de jubilación (pública) para reducir costos (por economías de escala) y
disminuir diferenciaciones y desigualdades; b) eliminar la jubilación por
antigüedad y sólo mantenerla por edad (o, en casos especiales -incluidas las
diferenciaciones por sexo- permitir la anticipada, pero con mayores cotizaciones);
c) aumentar y ajustar la edad de retiro a la mayor esperanza de vida pasados los
65 años; d) vincular la pensión a las cotizaciones pagadas durante toda la vida
laboral del asegurado y no sólo a las de sus últimos años; e) uniformar las
condiciones de adquisición y cálculo de las prestaciones, especialmente las
pensiones.

En cuarto lugar, para minimizar los desincentivos a la contratación de mano de

obra, la parte de la cotización que proviene del empleador debería pagarse según
el valor agregado de la empresa y no según el monto de su planilla de
remuneraciones. Esto no afecta el financiamiento que proviene de las empresas,
pero sí corrige el desincentivo a la contratación y redistribuye la contribución
desde empresas que hacen uso intensivo de mano de obra y las que hacen uso
intensivo de capital.

4.3. OIT.

La OIT tuvo una muy fuerte influencia en la mayoría de los países de la región
que desarrollaron sus sistemas a partir de la década de los años 40, promoviendo
los seguros sociales sobre una base financiera de prima escalonada. El proceso
de reformulación operado desde los años 80 sorprendió a esta organización con
una relativamente limitada capacidad de iniciativa y propuesta, limitándose,
durante varios años a una actitud de defensa de los seguros sociales
tradicionales.

Sin embargo, en los años 90 fue estructurándose una cierta línea de pensamiento
alternativa a la impulsada por los organismos multilaterales de crédito. En tal
sentido, con referencia a la región americana y en el contexto de procesos de
reconversión, la OIT ha planteado que a fin de que la seguridad social facilite

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 Las reformas de los sistemas de Seguridad Social en Iberoamérica (I)

dichos procesos, disminuyendo o repartiendo de la manera más equitativa su

elevado costo social, podrían formularse las orientaciones siguientes:

1. Los actuales sistemas de seguridad social deberían completarse con

urgencia a fin de proteger también a quienes pierde su empleo como
consecuencia de las medidas de reconversión económica. Habida cuenta,
sin embargo, de la magnitud del desempleo y de las dificultades financieras
de los sistemas de seguridad social, parece ser necesario que, durante el
período de transición, el Estado costee las correspondientes prestaciones
por desempleo.

2. Habida cuenta, asimismo, de la magnitud del sector no estructurado en la

mayoría de los países de la región sujetos a procesos de reconversión
económica, también parecería urgente extender el campo de aplicación
personal de los sistemas de seguridad social a fin de proteger este sector
vulnerable lo más rápidamente posible.

3. El Estado no puede sustraerse a sus responsabilidades de ordenador y

garante de una seguridad social eficaz. Particularmente en períodos de
reconversión económica, el Estado debería respetar plenamente sus
obligaciones como contribuyente a la seguridad social y abstenerse de
politizar su administración y de aportar medidas que, directa o
indirectamente, produzcan el agotamiento de los fondos destinados a
financiar las prestaciones.

4. Sin perjuicio de lo dicho respecto del papel primordial del Estado,

convendría ofrecer a la iniciativa privada un espacio de acción,
particularmente en el campo de las pensiones y de la salud. A este efecto,
podría quizá promoverse el establecimiento, o la expansión, de regímenes
complementarios basados en la capitalización individual completa, abiertos
plenamente a la iniciativa privada.

5. Tanto en el diseño como en la gestión de los regímenes de seguridad

social, públicos o privados, sin fines de lucro o con ellos, los interlocutores
sociales deberían desempeñar un papel determinante: nadie mejor que

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 Las reformas de los sistemas de Seguridad Social en Iberoamérica (I)

ellos puede evaluar, día tras día, los efectos sociales de la reconversión
económica, y, por ende, proponer soluciones eficaces y realistas para
amortiguarlos, o , mejor aún, prevenirlos. En este sentido, una concertación
tripartita permanente e institucionalizada parecería ofrecer las mayores
posibilidades de éxito.

En línea con lo anterior, pero ya no referido a la región americana, la OIT ha

desarrollado algunas de las principales decisiones estratégicas que habrá que
tomar, las que podrían sintetizarse en los siguientes términos:

1. Para todos los países, salvo los más adelantados, lo más urgente es tal vez
extender la cobertura de los regímenes principales de protección social y
de seguridad social a toda la población.

2. Las prestaciones deben ser por lo menos de una cuantía o valor que
permita mitigar las secuelas de la contingencia de que se trate.

3. En términos institucionales, parece muy conveniente establecer cierta

separación de las funciones entre el Estado y los organismos de seguridad
social encargados de facilitar la protección social, así como dar un mayor
grado de control y autoridad a los representantes de los más directamente
interesados por los sistemas de seguridad social, a saber, los empleadores
y las personas aseguradas. En particular, unos órganos tripartitos de
supervisión, constitucionalmente establecidos, podrían sin duda controlar
las diversas entidades encargadas de proporcional la protección social, con
miras a limitar los fallos de gestión y administración.

4. Hay que concebir los sistemas de protección social en función del contexto
socioeconómico existente en cada caso, pero todos ellos, tienen facetas
comunes. La responsabilidad al respecto suele repartirse entre el individuo,
el empleador, la familia y el Estado. Uno de los requisitos fundamentales de
toda política de protección social es el mantenimiento del delicado equilibrio
que implica este principio de la responsabilidad compartida. Procede, pues,
fomentar el espíritu de iniciativa y el ahorro individual, la fuerza tradicional
de la solidaridad familiar o colectiva y la formulación de planes

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 Las reformas de los sistemas de Seguridad Social en Iberoamérica (I)

institucionalizados basados en la solidaridad nacional o de grupo.

Análogamente, los regímenes de seguros y las cajas privadas de
pensiones pueden desempeñar una importante función complementaria, en
colaboración con el sector público.

5. Ese concepto de responsabilidad compartida encierra varios elementos

que, sin descuidar la exigencia de la flexibilidad, pueden desembocar en
tres niveles de protección distintos:

5.1. Nivel básico

Se trata de un sistema básico y universal, el denominado “piso básico” de

protección, financiado con ingresos fiscales y administrado por el Estado, el
cual apuntaría a prestar unos servicios que atendieran las necesidades
esenciales, así como a facilitar unos ingresos mínimos garantizados,
relacionados con el nivel de subsistencia, a reserva de la prueba de
recursos. Aunque se debe considerar este nivel como parte fundamental de
la estrategia de protección social para la mayoría de los países en
desarrollo, a causa de lo limitado de sus recursos, tardará en realizarse el
objetivo de unos ingresos mínimos garantizados que sean realistas.

5.2. Nivel de solidaridad

Se refiere a un sistema obligatorio basado en el principio de la definición de

las prestaciones, financiado con cargo a un fondo público alimentado con
las cotizaciones de los empleadores y las personas aseguradas (o tal vez
con cargo a ingresos fiscales), que proporcionaría prestaciones a quienes
cumplieran los requisitos estipulados, en forma de unos pagos periódicos
en relación con determinadas contingencias, y por lo menos con arreglo al
mínimo previsto en los convenios de la OIT. Este nivel podría consistir
exclusivamente en un sistema relacionado con los ingresos, en el que las
prestaciones y las cotizaciones se basaran en un porcentaje dado de los
mismos.

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 Las reformas de los sistemas de Seguridad Social en Iberoamérica (I)

5.3. Nivel complementario

Equivale a la división deseada entre la responsabilidad pública y la

individual, que tendría un fiel reflejo en la gama de prestaciones no
cubiertas por el nivel de solidaridad, determinando con ello la necesidad de
la toma de iniciativas complementarias por el interesado, solo o con otros, o
por los empleadores en nombre de los trabajadores, ya sea directamente o
por conducto de cajas privadas de pensiones o mediante un seguro
comercial.
En concordancia con los planteos anteriores la OIT, específicamente un caso
nacional sugirió la creación de un régimen en base a tres niveles, a saber:

a) Nivel básico: financiado directamente mediante recursos públicos, dirigido

en forma selectiva a quienes no cuenten con otra protección, similar a las
tradicionales pensiones no contributivas a la vejez e invalidez.

b) Nivel intermedio: se recomienda que este nivel intermedio proporcione

prestaciones sobre una base de prestaciones definidas, conforme a los
principios del seguro social, que se establezca con una estructura uniforme
de prestaciones y de tasa de cotización. Las prestaciones pagaderas, en el
marco de este nivel mínimo, deberían estar vinculadas con un registro de
las cotizaciones pagadas. La tasa de prestación debería consistir en un
porcentaje del promedio de haberes asegurables, determinado mediante
una referencia a todo el período de afiliación. Se estima, en principio, en el
citado estudio, que la tasa de remplazo podría ubicarse en el entorno del
45 % del promedio de ingresos. Se recomienda un progresivo incremento
de la edad de jubilación, para ambos sexos.

c) Tercer nivel: promoción supervisada de regímenes complementarios.

En síntesis, el citado informe de la OIT indica que se recomienda tomar en

consideración la posibilidad de proceder a una nueva definición de la
responsabilidad en materia de protección social, para ir reduciendo
progresivamente el papel del Estado como proveedor directo, alentando a la vez a
los trabajadores y a sus empleadores para que vayan completando las

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 Las reformas de los sistemas de Seguridad Social en Iberoamérica (I)

aportaciones del Estado mediante sus propias disposiciones individuales o

colectivas al respecto.

4.4. OISS.

La OISS ha sostenido que no existe un modelo único exportable y aplicable a

cualquier realidad nacional. Por el contrario, cada país debería aplicar el modelo
que mejor se adecue a sus circunstancias, sin atenerse a paradigmas, reales o
supuestos. No obstante, la OISS ha sostenido que generalmente los modelos
mixtos, en los que se combinan diferentes técnicas de cobertura, son los que
permiten una mayor adecuación a las diferentes realidades nacionales.

Sin perjuicio de ello, la característica identificatoria central de la OISS, en el

conjunto de organizaciones internacionales vinculadas a la seguridad social
radican en su especial atención a la gestión, cualquiera que sea el modelo
elegido, a sus recursos humanos y la internacionalización de la Seguridad Social.

5. LOS ELEMENTOS CLAVE DEL DEBATE DE LOS PROCESOS DE

REFORMA.

5.1. Introducción.

La reformulación de los programas de cobertura de los riesgos de IVS expone a

los decisores políticos a adoptar cursos de acción sobre uno de los componentes
centrales de las estructuras de protección social. A tales efectos, en los procesos
de reforma-refundación, se genera una rediscusión de los aspectos claves o
constitutivos de los programas vigentes.

En gran parte de los países de la región en esa rediscusión se plateó una

redefinición del rol que deben cumplir el Estado, la sociedad y el individuo en las
estructuras de protección social. Ese replanteo de agentes de protección se
manifiestó, en la mayoría de nuestros países, en términos fuertemente

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 Las reformas de los sistemas de Seguridad Social en Iberoamérica (I)

ideologizados, y en un contexto de transferencias de actividades del sector

público al sector privado. El rol estatal, fuertemente cuestionado en la actividad
económica, aparece igualmente cuestionado en las estructuras de protección
social.

Más allá de los aspectos ideológicos involucrados en la discusión el rediseño de

estos esquemas de protección social generalmente implican la discusión de un
conjunto de aspectos centrales. A continuación, presentamos los más relevantes
de esos aspectos generalmente inmersos en los meollos de la discusión
previsional a nivel regional.

5.2. Unipilaridad o multipilaridad.

Uno de los aspectos centrales es la definición de niveles o pilares de cobertura.

Tradicionalmente en la región los sistemas fueron unipilares. La experiencia de
los países desarrollados, por el contrario, estaría sugiriendo la conveniencia de
establecer sistemas multipilares. No obstante, la definición en favor del diseño de
un sistema multipilar no es una definición unívoca, sino que es posible estructurar
diversas modalidades de multipilaridad. Tal como quedó visto al plantear
sumariamente el pensamiento del Banco Mundial y de la OIT, ambas
organizaciones se pronuncian en favor de sistemas multipilares; no obstante, si se
profundiza el análisis, puede apreciarse una fuerte diferencia entre los dos
planteos, particularmente al analizar el peso relativo otorgado a cada uno de los
pilares.

Sin embargo, el carácter multipilar de un sistema nacional de pensiones (SNP)

parece implicar sí dos definiciones trascendentes:

a. La provisión de cobertura de los riesgos IVS no estará a cargo de un único

programa o institución.

b. La pluralidad de agentes protectores en un SNP multipilar implica,

generalmente, una redefinición de los roles del Estado, la sociedad y el
individuo.

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 Las reformas de los sistemas de Seguridad Social en Iberoamérica (I)

En los casos de sistemas multipilares, generalmente, puede distinguirse:

a. Un nivel o pilar central. A efectos de este trabajo, se refiere a aquél que

constituye la columna vertebral del sistema nacional de protección.

b. Un nivel o pilar complementario. Requiere, por definición, la existencia de

un nivel central al que, como dice su nombre, complementa. La
complementación puede tener dos muy claras y diferentes direcciones. Por
una de ellas, se complementa el nivel o pilar central, por el extremo inferior
de la escala de ingresos. En tal caso será, generalmente, un complemento
destinado a proporcionar un ingreso mínimo o a proporcionar cierto ingreso
a personas carenciadas. Por la otra, el complemento del nivel central se
hace por el extremo superior de la escala de ingresos. En tal caso será un
complemento destinado a proporcionar un nivel de ingreso superior al que
brinde el régimen central, generalmente para obtener un mejor grado de
sustitución de ingresos de actividad o tasa de remplazo.

La integración y articulación de diversos programas de cobertura, cada uno de

ellos respondiendo a objetivos específicos, constituyen un SNP. Un mismo
sistema nacional teórico puede tener, en diferentes países, características
disímiles, en función del grado de participación relativa o énfasis que exista entre
el componente central de que se trate y el o los componentes que lo
complementen.

El total de cobertura de los riesgos IVS, entre el componente central y los

complementarios puede ser, para un mismo sistema nacional, muy diferente en
cuanto a su conformación y alcance, según sea la forma en que se distribuya
entre ellos el total de cobertura. Así, por ejemplo, podremos encontrar
componentes centrales excluyentes, hegemónicos o preponderantes, por lo que
los componentes complementarios, en esos casos, serán inexistentes o
marginales.

A efectos del análisis creemos conveniente categorizar la participación de los

componentes centrales y complementarios en el total de la cobertura en tres
niveles: alto, medio y bajo. La relación entre ambos componentes es

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 Las reformas de los sistemas de Seguridad Social en Iberoamérica (I)

inversamente proporcional, por lo que una alta participación del componente

central determinará una baja participación del o los componentes
complementarios del mismo.

NIVEL DE PARTICIPACIÓN EN EL TOTAL DE COBERTURA DE IVS

COMPONENTE COMPONENTES
CENTRAL COMPLEMENTARIOS

ALTO BAJO
MEDIO MEDIO
BAJO ALTO

5.3. Los agentes administradores o protectores.

A efectos de precisar el alcance de la terminología a emplear, entendemos por

agentes administradores a las organizaciones, cualquiera sea su régimen jurídico,
que tienen el cometido de administrar los programas o regímenes de cobertura. Al
respecto distinguimos cuatro posibles expresiones:

a. La primera de ellas, el agente administrador público, comprende a las

organizaciones que, tradicionalmente a nivel de prácticamente todos los
países, han gestionado los regímenes de cobertura de los riesgos IVS.
Entendemos integradas a esta variable, aun a aquellas organizaciones
públicas que no integran la administración central de los diferentes países.

b. La segunda de ellas, el agente administrador privado de propiedad pública,

comprende la fórmula de una persona jurídica de derecho privado, por
ejemplo bajo la forma de sociedad anónima, cuya propiedad o propiedad
del paquete accionario es total o predominantemente de entidades
públicas, regulada integralmente por las normas de derecho privado.

c. La tercera de ellas, denominada agente administrador privado asociativo,

refiere a aquellas organizaciones desarrolladas a impulso,
fundamentalmente, de expresiones de solidaridad corporativa o grupal y en

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 Las reformas de los sistemas de Seguridad Social en Iberoamérica (I)

las que la administración es generalmente autogestionaria. Se caracterizan

por carecer de finalidad lucrativa, destacándose, en su lugar, una finalidad
de apoyo mutuo entre el grupo de asegurados.

d. La cuarta variación de este primer aspecto es el que denominamos agente

administrador privado comercial. Con él estamos haciendo referencia al
sector comercial o mercantil como agente protector ante los riesgos IVS.

5.4. Alcance de la cobertura.

Por alcance de la cobertura entendemos la definición de la población a la que va

dirigida la misma. En tal sentido, corresponde distinguir tres tipos de cobertura:

a. En tal sentido, la denominada cobertura universal, comprende a toda la

población de un determinado país, con independencia de su vinculación
con el mercado de trabajo y situación socioeconómica. Este tipo de
cobertura es de estilo beveridgiano y no tenía antecedentes en la región.

b. Por el contrario, la cobertura profesional está limitada a aquellas personas

incorporadas al mercado de trabajo, sea en relación de dependencia o en
forma autónoma o por cuenta propia. A su vez, para entender que estamos
ante un caso de cobertura de alcance profesional, no es necesario que el
régimen de que se trate incluya a toda la población trabajadora, bastando
que lo haga a algún determinado contingente de la misma. Este tipo de
cobertura es de estilo bismarckiano.

c. Finalmente, la cobertura selectiva, está referida a los casos en los que la

misma se limita a un determinado estrato de la población, generalmente
aquel que se encuentra en fuerte estado de necesidad por carencia de
recursos. Este tipo de cobertura corresponde, generalmente, a programas
no contributivos sujetos a examen de ingresos, complementarios de
programas de estilo bismarckiano.

De esta manera, la cobertura global de una determinada realidad nacional podrá

ser el resultado de uno o de varios de estos estilos de protección.

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 Las reformas de los sistemas de Seguridad Social en Iberoamérica (I)

5.5. Régimen técnico-financiero.

El régimen técnico-financiero es el procedimiento a través del cual, en un

determinado horizonte temporal, se logra el equilibrio entre ingresos y egresos.

Desde el punto de vista conceptual es posible distinguir entre regímenes de

financiación colectiva y regímenes de financiación individual. En los primeros, a su
vez, es posible distinguir desde modalidades de capitalización colectiva completa
hasta modalidades de reparto puro (pay as you go), pasando por capitalización
colectiva parcial y reparto con reservas. En los segundos, cabe distinguir
modalidades de ahorro y modalidades de seguro.

Tradicionalmente en la región, los regímenes más utilizados fueron los de

capitalización por prima media general (aspirando a regímenes de capitalización
colectiva completa), de prima escalonada (capitalización parcial) y de reparto. En
el primero, las tasas de contribución (primas) son constantes y uniformes en dos
sentidos: para todas las generaciones y durante un tiempo ilimitado. En las
primeras etapas el régimen acumula un nivel de reservas considerable y similar al
que puede general un régimen de capitalización individual. Los regímenes de
prima escalonada, por su parte, dividen el tiempo futuro en períodos de duración
preestablecida, fijando para cada intervalo una prima constante, que comúnmente
es superior a la del precedente, requiriendo una reserva de nivel prefijado pero
que no alcanza al correspondiente al nivel de prima uniforme (Camacho, 1992).
En muchos casos nacionales, incluso, los programas fueron originariamente
establecidos como programas de capitalización completa o parcial y, en los
hechos, como resultado de malas políticas de inversión y otras asociadas y de
restricciones políticas a introducir correctivos, devinieron, en los hechos, en
programas de reparto.

Como puede apreciarse, más allá de como suele presentarse el punto en la

región, no existe una dicotomía entre regímenes de reparto y regímenes de
capitalización individual. En verdad, la gama de opciones es mucho más amplia.
Sin embargo, los planteos dominantes en la región en los años 90 implicaron la
discusión de un tránsito desde regímenes de financiación colectiva (generalmente

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 Las reformas de los sistemas de Seguridad Social en Iberoamérica (I)

reparto o capitalización colectiva parcial, prima escalonada) hacia regímenes de

financiación individual.

En esta discusión queda planteada otra más profunda: los grados de equidad
social o justicia distributiva y de equidad individual o justicia conmutativa del o de
los programas o componentes de un sistema nacional de pensiones.

5.6. Fuentes de financiamiento.

Desde el punto de vista de las fuentes de financiamiento, corresponde distinguir

entre (i) las de origen fiscal y (ii) las de aportaciones sobre salarios. Estas últimas,
a su vez, se dividen según el sujeto que jurídicamente soporta la aportación: el
trabajador y el empleador.

La mayoría de los programas en la región han tenido la estructura de

financiamiento conocida como tripartita: cotizaciones sobre el salario del
trabajador, cotizaciones sobre igual masa imponible a cargo del empleador y
aportaciones del Estado, en tanto tal.

La participación del Estado en el financiamiento (no en tanto empleador) puede

asumir diferentes modalidades: existen casos de impuestos específicamente
afectados a los programas de seguridad social; casos en los que el Estado debe
aportar sumas predeterminadas por la legislación, generalmente en relación con
las que corresponde abonar a trabajadores y empleadores y casos en los que el
Estado cubre los déficits de los programas. En muchas realidades nacionales, el
Estado no ha dado cumplimiento a sus obligaciones financieras con la seguridad
social, lo que ha constituido uno de los problemas clásicos de la región.

En otro orden, cabe analizar los impactos distributivos que están implícitos en las
contribuciones del Estado. Es usual que se asigne un impacto distributivo positivo
(transferencias en favor de quienes se encuentran en peor situación económica
relativa) a las contribuciones del Estado. Sin embargo, ello es muy discutible y
depende de diversos factores, relativos al diseño y cobertura de los programas y a
las fuentes impositivas de que se nutre el Estado. Por ejemplo, en aquellos países
en los que la cobertura de los programas de seguridad social es escasa - como en

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 Las reformas de los sistemas de Seguridad Social en Iberoamérica (I)

gran parte de la región- muy posiblemente el impacto de las contribuciones del

Estado sea regresivo, ya que, en tales casos, la cobertura la tienen sectores en
situación de relativo privilegio, ya sea por actuar en sectores estratégicos de la
economía o en función de su poder político o sindical. Por otro lado, si los
recursos públicos provienen de impuestos indirectos al consumo, es probable que
sectores no cubiertos por los programas colaboren en su financiamiento, pese a
que estén dirigidos a sectores en situación de privilegio relativo. El financiamiento
tripartito, erigido en muchos casos en principio de la seguridad social, no
necesariamente implica impactos positivos en la distribución del ingreso y, en la
región, por el contrario, donde predomina una baja cobertura poblacional y una
estructura impositiva de gravámenes sobre el consumo, probablemente implique
impactos distributivos regresivos.

En cuanto a las contribuciones sobre la nómina, es ya tradicional en la literatura

de seguridad social el planteo de los problemas relativos a las distorsiones en el
mercado de trabajo que provocan y las preguntas con respecto a quién, en
definitiva, soporta su pago desde el punto de vista económico (no jurídico).

5.7. Naturaleza de la prestación.

En cuanto a la naturaleza de la prestación se reconocen dos expresiones, (i) los

regímenes de prestación indefinida (aportación definida o ahorro) en los cuales la
cuantía de la prestación no es conocida a priori, y (ii) los de prestación definida.

Por regímenes de aportación definida se entiende aquellos en los cuales la

legislación define la cuantía del aporte y no define la cuantía de las prestaciones o
beneficios ni en términos absolutos ni en términos relativos a un salario de
referencia. Este es el caso más típico de los regímenes de capitalización
individual que fueron implantándose en la diversos países de la región, ya sea
como componente central (vertebral) o complementario de los respectivos
sistemas nacionales. No obstante, también es posible la existencia de regímenes
de aportación definida bajo otros regímenes técnico-financieros diferentes a
capitalización individual. En estos casos, si bien subsiste, por ejemplo, un régimen
técnico-financiero de reparto, la fórmula de cálculo de la prestación no está
definida por la ley o reglamento aplicable y depende de la cuantía de los aportes

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 Las reformas de los sistemas de Seguridad Social en Iberoamérica (I)

realizados más una determinada tasa de interés y la expectativa de vida del

trabajador afiliado al momento del retiro (cuentas nocionales).

Por regímenes de prestación definida se entiende aquellos en los cuales la

legislación define la cuantía de las prestaciones o beneficios en términos
absolutos o en términos relativos a un salario de referencia. En estos casos la
aportación habrá de ser variable, en función de las necesidades de equilibrio
financiero y es usual que, periódicamente, deben ser reconsideradas las tasas de
aportación e incluso la cuantía del beneficio definido, así como las condiciones de
acceso a los mismos. Este es el caso típico de los seguros sociales tradicionales.

5.8. Cuantía de la prestación.

En cuanto a la cuantía de la prestación se distinguirán tres posibles métodos: (i)

prestación única y uniforme, (ii) prestación proporcional a los ingresos del
asegurado y (iii) prestación condicional. En este último caso se hace referencia a
prestaciones sujetas, en general, a examen de ingresos del aspirante.

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