Concentración y Extranjerización de Tierras Rurales en Colombia Comparación

CONCENTRACIÓN Y
EXTRANJERIZACIÓN DE TIERRAS
RURALES EN COLOMBIA
Propuesta de lineamientos de política pública para
limitar, prevenir y regular los fenómenos de
concentración y extranjerización de tierras rurales
Coordinadora:
Diana Marcela Cuellar Orjuela
Autores:
Diana Carolina Higuera Mejía
Diego Fidel Quiroga Gómez
Juan Pablo Sandoval Castaño
Héctor Santaella Quintero
Jhon Alexander Giraldo Vargas
Cindy Elizabeth Rubiano Rozo
Andrés Felipe Ocampo Martínez
Luis Fernando Barreto Montero
Versión 1
Fecha: 22 de diciembre de 2017

RESUMEN
Este documento recoge la propuesta de lineamientos de política pública construida por la

UPRA cuyo objetivo es limitar, prevenir y regular los fenómenos de concentración y
extranjerización de las tierras rurales en Colombia. Los lineamientos propuestos tienen
como fundamento teórico y jurídico el diagnóstico realizado por la UPRA y la FAO en el
libro: “Concentración y extranjerización de tierras productivas en Colombia. Marco
conceptual, legal e institucional, contribución a la aplicación de las directrices voluntarias
sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra”. La propuesta de lineamientos
esta subdivida en tres ejes: 1) Lineamientos orientados al ordenamiento y regularización de
la propiedad; 2) Lineamientos orientados al uso eficiente y sostenible del suelo; 3)
Lineamientos orientados al desarrollo rural integral. Al final se hacen unas conclusiones y
las recomendaciones del caso.
Palabras clave:
Concentración, extranjerización, acaparamiento, acumulación, tierras rurales productivas,
sistemas de información, inversiones a gran escala, inversión extranjera directa, tributación
rural, acuerdo de paz, economía campesina, uso sostenible del suelo, Zonas de Reserva
Campesina.
Este documento es propiedad intelectual de la UNIDAD DE PLANIFICACIÓN RURAL AGROPECUARIA - UPRA. Sólo se
permite su reproducción parcial cuando no se use con fines comerciales y citando este documento como:
Unidad de Planificación Rural Agropecuaria - UPRA, 2014, “Título del documento”, dirección URL de ubicación del
documento. Bogotá, Colombia.
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TABLA DE CONTENIDO
pág.
RESUMEN................................................................................................................................................... 2
INTRODUCCIÓN......................................................................................................................................... 5
1. ANTECEDENTES........................................................................................................................... 10
2. DIAGNOSTICO Y MARCO DE REFERENCIA................................................................................11
3. METODOLOGÍA.............................................................................................................................. 14
4. DESARROLLO................................................................................................................................ 18
4.1 LINEAMIENTOS REFERENTES AL ORDENAMIENTO Y REGULARIZACIÓN DE LA
PROPIEDAD RURAL............................................................................................................ 18
4.1.1 Primer lineamiento: Sistemas de Información..................................................................18
4.1.2 Segundo lineamiento: Estrategias para Regular y Limitar la extranjerización de Tierras en
Colombia............................................................................................................................. 24
4.2 LINEAMIENTOS REFERENTES AL USO Y EFICIENTE Y SOSTENIBLE DEL SUELO..........26
4.2.1 Tercer lineamiento: Cargas Mínimas de Aprovechamiento y Uso del Suelo....................26
4.2.2 Cuarto lineamiento: Centralización del Impuesto Predial.................................................28
4.2.3 Quinto lineamiento: Tarifas Diferenciales del Impuesto Predial........................................31
4.2.4 Sexto lineamiento: Excepcionalidad del Cobro del Impuesto Predial a Microfundistas....33
4.2.5 Séptimo lineamiento: Renta Presuntiva y Patrimonio Inmovilizado..................................35
4.2.6 Octavo lineamiento: Cobro de la Valorización Rural........................................................37
4.2.7 Noveno lineamiento: Cobro de Plusvalías Rurales...........................................................38
4.2.8 Decimo lineamiento: Régimen sancionatorio ambiental y los efectos ambientales de los
fenómenos de concentración de tierras rurales...................................................................40
4.2.9 Undécimo lineamiento: Determinantes del ordenamiento para la producción de alimentos y
economía campesina........................................................................................................... 43
4.2.10 Duodécimo lineamiento: Planificación en las actividades agroindustriales, pecuarias y
forestales de gran escala..................................................................................................... 45
4.2.11 Decimotercero lineamiento: Reconversión productiva y uso sostenible del suelo rural....47
4.2.12 Decimocuarto lineamiento: Reglamentación sobre la acumulación e impacto sobre los
servicios ecosistémicos para comunidades rurales.............................................................49
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4.3 LINEAMIENTOS REFERENTES AL DESARROLLO RURAL INTEGRAL...........................50
4.3.1 Decimosexto lineamiento: Protección de las formas de vida campesina para la prevención
de los fenómenos de concentración de tierras rural............................................................50
4.3.2 Decimoséptimo lineamiento: Fortalecimiento de la figura de Zona de Reserva Campesina
51
4.3.3 Decimoctavo lineamiento: Utilidad pública en proyectos de gestión y ordenamiento social
de la propiedad y proyectos productivos de agricultura familiar campesina........................51
4.3.4 Decimonoveno lineamiento: Coordinación de políticas de ordenamiento productivo y social
de la propiedad y políticas de desarrollo rural.....................................................................51
5. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN.................................................................................................... 53
6. CONCLUSIONES............................................................................................................................ 54
7. RECOMENDACIONES................................................................................................................... 56
BIBLIOGRAFÍA.......................................................................................................................................... 59
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INTRODUCCIÓN
El presente documento contiene una serie de propuestas de lineamientos de política pública cuyo
objetivo es limitar, prevenir y regular la concentración y extranjerización de la propiedad de la
tierra productiva en Colombia. Estos lineamientos se adecuan a los ejes rectores presentados por
la UPRA en el documento intitulado: “Gestión del Territorio para Usos Agropecuarios. Bases
para la Formulación de Política Pública” (UPRA, 2015), y tienen como fundamento la nutrida
producción bibliográfica de la entidad en particular el libro intitulado: “Concentración y
Extranjerización de Tierras Productivas en Colombia” (UPRA-FAO, 2017), y el libro intitulado:
“Análisis de la Distribución de la Propiedad Rural en Colombia” (UPRA, 2017).
En la literatura referenciada pueden encontrarse los siguientes criterios que sustentan los
lineamientos propuestos:
1. Entender la concentración, la informalidad de la propiedad y tenencia de la tierra, como

desigualdades existentes en la distribución de la propiedad rural en Colombia, lo cual genera
rezagos en materia productiva y graves problemas sociales para las poblaciones vulnerables.
2. Resaltar la importancia de una adecuada distribución de la propiedad rural asociada a la

sostenibilidad, puesto que promueve sistemas productivos, social y territorialmente
cohesionados.
3. Tener como una meta principal la distribución equitativa de la propiedad desde un enfoque
diferencial.
4. Tener en consideración que parte de la tierra en Colombia ha sido apropiada por particulares
de manera irregular y violenta, lo cual limita el cumplimiento de los fines constitucionales de
acceso progresivo a la propiedad de los trabadores agrarios y el cumplimiento de la función
social y ecológica de la propiedad.
5. Propender por la coordinación institucional con miras no solo a comprender los procesos
históricos, sino para establecer marcos presentes y futuros de ocupación del suelo.
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6. Comprender la tierra como fuente de riqueza, y por tanto entender que la desigualdad en la
tenencia condiciona y limita otras formas de distribución económica y de poder. (UPRA, 2016;
38-39).
Los anteriores criterios, principios y premisas son elementos de justificación para la Gestión del
Territorio para Usos Agropecuarios (GESTUA) de la UPRA y se pueden resumir en 5
problemas:
a) Concentración, desigualdad e informalidad de la propiedad y tenencia de la tierra: Al

respecto la UPRA coincide con la Misión para la Transformación del Campo y con el
punto 1 del Acuerdo de Paz de La Habana, en que tales problemas tienen un legado
histórico marcado por la violencia y el conflicto armado interno, el crecimiento del
paramilitarismo y el narcotráfico. Se desprende de lo anterior que para resolver estos
problemas se requiere de una política pública ambiciosa que tenga como objetivo superar
la desigualdad en la propiedad y en el uso de la tierra en Colombia (UPRA, 2015; 18).
b) Uso ineficiente del territorio rural: Los trabajos de la UPRA muestran que la ocupación
del territorio colombiano, rico en recursos naturales y con potencial productivo, se ha
desarrollado de una forma tal, que privilegia la desigualdad y la especulación por encima
de la democracia, la eficiencia económica y la sostenibilidad ambiental y social, pues las
mejores tierras del país tienen usos en pastos para ganadería extensiva, mientras que la
agricultura familiar ha sido desplazada a las laderas y zonas montañosas. (UPRA, 2015;
18).
c) Condiciones de pobreza prevalentes en el territorio rural: Como consecuencia de la

desigual distribución de la tierra y de las limitaciones que esta genera en materia de
generación de rentas y de fortalecimiento de la democracia, las áreas rurales presentan
indicadores de pobreza que superan, en por lo menos un tercio, a las mediciones para las
áreas urbanas. También existen otro tipo de brechas sociales entre los sectores urbanos y
los sectores rurales que se evidencian en tasas mayores tasas de analfabetismo, limitado
acceso a salud, escasez en la provisión de bienes y servicios públicos y, en general, en la
debilidad del Estado Social de Derecho en el territorio (UPRA, 2015; 21).
d) Necesidad de un mayor aprovechamiento del potencial de desarrollo agropecuario del

país: Para la UPRA, la GESTUA debe contribuir a superar la desigual distribución de la
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tierra, buscar la sustitución de importaciones y aumentar la competitividad y diversidad
productiva agropecuaria, en particular, la producción de alimentos, máxime en un
escenario de caída de precios de las materias primas a nivel mundial (petróleo y carbón,
principalmente).
e) Precariedad de la gestión del desarrollo rural: Al respecto, la UPRA plantea que es

necesario generar un nuevo esquema de dialogo y acción institucional el cual debe estar
plenamente coordinado para cumplir de manera efectiva los fines constitucionales y
legales en materia de acceso a la tierra y generación de valor en el sector agropecuario.
Ahora bien, a partir de lo anterior, la UPRA y otras instituciones y actores han desarrollado
serios diagnósticos sobre estos problemas, los cuales han permitido desarrollar una multiplicidad
de propuestas. Sin embargo, dado que este informe corresponde al tema de la concentración y
extranjerización de la tierra, conviene citar algunas de las recomendaciones del libro de la
UPRA-FAO (2017), intitulado: “Concentración y extranjerización de tierras productivas en
Colombia”, de las cuales son derivados algunos de los lineamientos propuestos. Veamos:
i. Mejorar los sistemas de información con el fin de analizar la concentración y

extranjerización de la tierra en Colombia, lo cual implica desarrollar formas de
registro rigurosas que garanticen transparencia, control y seguimiento a
inversiones en tierras, inclusive de aquellas formas que no impliquen formas
traslaticias de dominio.
ii. Coordinación institucional con participación de la sociedad civil y la academia

con el fin de proteger a las comunidades rurales más vulnerables a los fenómenos
de acaparamiento, despojo y concentración de tierras por parte de actores
nacionales y extranjeros.
iii. Dar importancia debida a la producción de alimentos, la diversidad productiva y

la sostenibilidad, características propias de la pequeña propiedad.
iv. Propender por la transparencia en el estado de la propiedad rural, defendiendo el

patrimonio público representado en los baldíos y propender por el cumplimiento
de los fines constitucionales definidos sobres este tipo de tierras de naturaleza
pública (garantizar el acceso a la tierra a campesinos y comunidades étnicas).
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v. Empoderamiento de las comunidades locales con el fin de garantizar
interlocución y defensa efectiva de sus derechos con consecuencia de las
implicaciones económicas y sociales generadas por la concentración y
extranjerización de la propiedad rural.
vi. Impedir que el Estado estimule la concentración o extranjerización de tierras por

medio de políticas de desarrollo rural, bien sea como respuesta a correlaciones de
fuerza al interior de las instituciones o como respuesta a fallos de coordinación de
la institucionalidad.
vii. Establecer un sistema tributario que respete los principios de equidad y
progresividad en el campo, abarcando no solo la propiedad de la tierra, sino
valorizaciones, arrendamientos y otras transacciones.
Es en este orden de ideas que el equipo de análisis de los fenómenos de concentración y

extranjerización de tierras rurales en Colombia de la UPRA presenta a continuación los
siguientes lineamientos de política pública cuyo objetivo es limitar, prevenir y regular los
fenómenos de concentración y extranjerización de las tierras rurales en Colombia. Estos
lineamientos se organizaron bajo los siguientes ejes temáticos:
1. Ordenamiento y Regularización de la propiedad rural
2. Uso eficiente y sostenible del suelo
3. Desarrollo rural integral
Finalmente es conveniente señalar que los lineamientos propuestos en este documento bien
podrían inscribirse en el denominado “Plan Nacional de Ordenamiento Productivo y Social de la
Propiedad Rural”, particularmente en lo que concierne a los ejes de distribución y acceso a la
tierra rural, mercado de tierras rurales, gestión del conflicto y uso del suelo y regularización de la
propiedad privada.
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1. ANTECEDENTES
La construcción de lineamientos, criterios, e instrumentos de política pública para el

ordenamiento social y productivo y para la regularización de la propiedad rural son uno de los
ejes fundamentales del trabajo de la UPRA. En efecto, la Gestua, hoja de ruta de la entidad,
señala que: “La propiedad de la tierra es la base jurídica de las formas de ocupación y uso del
territorio rural y factor clave para la productividad” (UPRA, 2015: 74).
El ordenamiento social y productivo y la regularización de la propiedad rural constituyen hoy

uno de los principales objetivos en materia de política pública de varios sectores del país. Lo
anterior es claro si se analizan tanto las formas de intervención sobre el sector rural del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como las necesidades de los sectores de
infraestructura, medio ambiente y minería, entre otras. En general, existe consenso en el país
sobre la necesidad de regularizar las diferentes formas de tenencia de la propiedad rural
(ocupación, posesión, propiedad, otras), con el fin de: 1) contar con información precisa sobre la
realidad rural; 2) generar confianza en las transacciones del mercado de tierras; 3) incentivar a
los inversionistas; 4) avanzar en la comprensión de los fenómenos que intervienen en los
territorios.
Ahora bien, en un contexto mundial caracterizado por un crecimiento global de la población, un

aumento en la demanda de alimentos, unos rendimientos decrecientes de la producción
agropecuaria, una inestabilidad en los precios de los alimentos, y una exacerbación de la crisis
medioambiental es importante que el país planifique y ordene sistemáticamente el uso de sus
territorios para enfrentar los retos derivados de tales fenómenos, en especial lo referente a la
concentración, acaparamiento, despojo, y extranjerización de las tierras rurales.
De ahí parte el interés de la UPRA por formular lineamientos, criterios, e instrumentos en torno a
sistemas de información sobre la realidad de la tenencia de la tierra en el país, al uso eficiente y
sostenible del suelo, y al desarrollo rural integral.
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2. DIAGNOSTICO Y MARCO DE REFERENCIA
La propuesta de lineamientos de política pública cuyo objetivo es limitar, prevenir y regular los
fenómenos de concentración y extranjerización de las tierras rurales en Colombia, que
presentamos a continuación tiene como punto de partida el trabajo previo realizado por la UPRA
y la FAO sobre el tema y condensado en el libro intitulado: “Concentración y extranjerización de
tierras productivas en Colombia. Marco conceptual, legal e institucional, contribución a la
aplicación de las directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la
tierra”.
En este texto se estableció cual era el contexto global que promovía y acentuaba los procesos de
concentración y extranjerización de tierras rurales, y se sistematizaron los marcos de referencia
jurídicos, legales, institucionales, teóricos y conceptuales de dichos fenómenos. Igualmente, en
ese libro se encuentra un primer diagnóstico sobre los procesos de concentración y
extranjerización de tierras en Colombia, unos análisis de caso concretos, una propuesta
metodológica para el análisis de esos fenómenos, y unos resultados con respecto a la
concentración de tierras productivas en el caso colombiano.
Es importante subrayar dos puntos fundamentales de dicho trabajo: 1) en primer lugar el análisis
de los fenómenos de concentración y extranjerización de las tierras productivas en Colombia no
implica una denuncia arbitraria de la gran propiedad o de ciertos proyectos agroindustriales de
gran escala, sino la necesidad de promover la coexistencia entre la pequeña economía campesina
y la mediana y gran propiedad. Tal y como esta explicitado en el texto, dicha coexistencia
implica la segmentación de ciertos mercados, unas restricciones al mercado de tierras, la
regulación de la inversión extranjera en el sector rural, la promoción de sistemas tributarios que
permitan un uso eficiente y sostenible del suelo basados en principios de equidad y
progresividad, la promoción de las consideraciones socioambientales y la regulación de los
servicios ecosistémicos en el caso de ciertos proyectos agroindustriales, y la canalización de la
inversión pública hacia la agricultura familiar.
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2) en segundo lugar, la concentración y la extranjerización de las tierras productivas rurales en
Colombia no son fenómenos que hagan referencia exclusivamente a la propiedad de la tierra. Es
necesario explorar con más detenimiento y profundidad como estos fenómenos están ligados
fundamentalmente al uso del suelo. En ese sentido, para el caso colombiano es importante
distinguir claramente lo que significa la acumulación, el acaparamiento, la concentración y la
extranjerización de las tierras rurales.
En este sentido, es importante tener clara la definición que se ha utilizado a lo largo de este
documento sobre el fenómeno de concentración de las tierras rurales productivas en Colombia, y
que tomamos directamente del libro UPRA-FAO referenciado anteriormente:
“La concentración de tierras es un proceso de reconfiguración de la tenencia que

conlleva a una mayor desigualdad en su distribución y acceso, en términos de
derechos, de recurso económico, y de bienes y servicios culturales y ecosistémicos
asociados. En términos de derechos se caracteriza principalmente por la
transferencia del derecho de dominio o derechos de uso de pequeños propietarios,
ocupantes o poseedores, que derivan en el aprovechamiento de grandes
extensiones en manos de un solo titular. La concentración es también un
fenómeno que se expresa sobre los bienes de la Nación a través de concesiones o
transferencias de orden legal, el acaparamiento o acumulación irregular de los
mismos. Como recurso económico y de aprovechamiento productivo, la
reconfiguración de la tenencia puede estar orientada a obtener ventajas en precios
del suelo o de escala de producción. La concentración también puede estar ligada
a la búsqueda de un mejor acceso a servicios ecosistémicos. En términos
culturales, la reconfiguración de la tenencia transforma las relaciones sociales
sobre la tierra como eje central de los sistemas de vida locales.
Igualmente es importante tener clara la definición utilizada sobre el fenómeno de la

extranjerización de las tierras rurales productivas en Colombia:
“La extranjerización es el proceso mediante el cual la tierra o su producción queda
en dominio, dirigida o controlada, total o parcialmente, por capitales extranjeros,
estatales o privados, en nombre propio o a través de terceros. Este fenómeno
puede tener como finalidad la explotación económica de la tierra o de los bienes y
servicios ecosistémicos asociados, o la especulación y captación de rentas. La
extranjerización puede estar vinculada a fenómenos de concentración,
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acaparamiento o acumulación. (…) Sin embargo, para efectos de este documento
únicamente se considera la extranjerización ligada a procesos de concentración y
grandes transacciones de tierras. Este término no debe ser entendido únicamente
como la compra de grandes extensiones de tierras, sino que, además, debe
comprender la inserción de capitales extranjeros en las economías regionales y
locales a partir de formas de acceso al uso o usufructo, como el arrendamiento,
que terminan influyendo en la economía y las políticas de desarrollo rural
nacional”.
El diagnóstico y el marco de referencia trabajados llevan a unas conclusiones en esta materia que
son las que se trabajan en el marco de los lineamientos de política pública propuestos. Estas
conclusiones implican: 1) la necesidad de contar con mejores sistemas de información sobre la
realidad rural en Colombia y poder elaborar registros rigurosos de las inversiones extranjeras en
tierras; 2) la necesidad de evaluar la calidad de las inversiones en los territorios rurales para
evitar la especulación, el rentismo, el acaparamiento y de esta forma avanzar en el cumplimiento
de la función social y ecológica de la propiedad rural; 3) la necesidad de utilizar los instrumentos
tributarios para flexibilizar el mercado de tierras y lograr eficiencia y sostenibilidad en el uso del
suelo; 4) la necesidad de planear políticas públicas que hagan compatibles el ordenamiento social
y productivo de la propiedad rural con las expectativas de las comunidades campesinas; 5) la
necesidad de lograr la inclusión y el fortalecimiento con equidad de los pequeños y medianos
productores; 6) la necesidad de consolidar el proceso de paz en Colombia.
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3. METODOLOGÍA
La construcción de esta propuesta de lineamientos de política pública cuyo objetivo es limitar,

prevenir y regular los fenómenos de concentración y extranjerización de las tierras rurales en
Colombia estuvo a cargo de un equipo de profesionales de la UPRA liderado por la economista
Diana Cuellar. El equipo de trabajo contó con los siguientes perfiles:
Diana Carolina Higuera Mejía - Zootecnista

Diego Fidel Quiroga Gómez - Politólogo
Juan Pablo Sandoval Castaño - Economista
Héctor Santaella Quintero - Abogado
Jhon Alexander Giraldo Vargas – Ingeniero Ambiental
Cindy Elizabeth Rubiano Rozo - Economista
Andrés Felipe Ocampo Martínez - Abogado
Luis Fernando Barreto Montero – Ingeniero Catastral y Geodesta
La primera tarea realizada por el equipo fue la revisión de la cadena de valor y de los objetivos y
alcances del proyecto. A partir de esto se construyó un plan de trabajo colectivo e individual que
buscaba ser coherente con el trabajo previo realizado por la UPRA – FAO y que establecía
actividades, tiempos y productos a entregar. Estos dos planes de trabajo se fueron actualizando
mes a mes y se resumen en la siguiente gráfica.
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La primera tarea realizada por el equipo fue la revisión del marco jurídico, legal e institucional
que circunscribe los fenómenos de concentración y extranjerización de las tierras productivas en
Colombia. Para realizar tal tarea se revisó el libro titulado: “Concentración y extranjerización de
tierras productivas en Colombia. Marco conceptual, legal e institucional, contribución a la
aplicación de las directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la
tierra” editado por la UPRA-FAO.
A continuación, se realizó un análisis de perspectiva comparada en el cual se estudiaron diversas

experiencias internacionales sobre políticas públicas en materia de limitación, regulación y
prevención de los fenómenos de concentración y extranjerización de las tierras productivas. Esta
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tarea incluyo la participación en eventos académicos sobre experiencias internacionales de
reformas agrarias, diagnósticos de la equidad de la propiedad rural en Colombia, y
caracterizaciones de la distribución de la propiedad rural en el país.
Igualmente es importante subrayar que el equipo revisó las propuestas normativas construidas
por los equipos de la UPRA en términos de inversión extranjera en tierras y tributación en el
sector rural para incluir algunos de estos elementos en la construcción de lineamientos de
política pública tendientes a prevenir y limitar los fenómenos de la concentración y
extranjerización de las tierras rurales.
Con los elementos anteriormente mencionados se construyó una propuesta preliminar de

lineamientos de política pública en los cuales se delineaban varios instrumentos técnicos de
carácter económico, productivo y social, y de mercados que permitían prevenir y limitar los
fenómenos de la concentración y extranjerización de las tierras rurales. Estos instrumentos son
básicamente herramientas de generación de información (observatorios y registros), instrumentos
fiscales (modificaciones al impuesto predial rural, valorizaciones, plusvalías, entre otros), de
regularización y ordenamiento social de la propiedad rural (en términos de ociosidad, mínimos
de producción y movilización del patrimonio rural) y de coordinación interinstitucional
(armonización de políticas públicas sectoriales). Esta propuesta preliminar fue socializada a los
diferentes equipos del área de ordenamiento social de la propiedad de la UPRA y se realizaron
las adaptaciones y correcciones correspondientes.
Una vez validada internamente la propuesta preliminar de lineamientos de política pública, se

construyó una propuesta metodológica para la validación y puesta en discusión de dicha
propuesta con algunos expertos internos y externos. En particular el equipo se reunió con el
grupo de Mecanismos de Gestión y Financiación de Suelo Rural Agropecuario de la UPRA, con
el profesor Darío Fajardo Montaña de la Universidad Nacional de Colombia, y con el profesor
Jaime Bonilla de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia.
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Con la retroalimentación recibida se construyó una propuesta definitiva de lineamientos de
política tendientes a regular, prevenir y limitar los fenómenos de la concentración y
extranjerización de las tierras rurales en Colombia en la cual se incorporan los comentarios y las
propuestas presentadas por los expertos. Esa propuesta es la que se presenta a continuación y
cabe mencionar que sigue los parámetros establecidos por la UPRA para la formulación de
lineamientos, criterios e instrumentos de política pública. Este documento está acompañado por
las fichas de lineamientos en el formato UPRA y por una propuesta normativa particular.
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4. DESARROLLO
4.1 LINEAMIENTOS REFERENTES AL ORDENAMIENTO Y REGULARIZACIÓN

DE LA PROPIEDAD RURAL
4.1.1 Primer lineamiento: Sistemas de Información
Con el objetivo de evitar la especulación sobre el valor de los predios rurales, la UPRA, en
convenio con el IGAC, consolidará una línea base para la identificación de valores de referencia
del suelo rural, cuyo objetivo es disponer de los valores comerciales determinados por los
gestores catastrales del suelo rural y de los valores económicos determinados para los predios
catalogados de conservación ambiental a partir de información geográfica y alfanumérica, los
cuales deberán actualizarse anualmente con el fin de servir de insumo para evaluar el grado de
concentración y extranjerización de tierras en el país.
Dicha línea base requiere que existan registros diferenciados y detallados sobre la inversión
extranjera en tierras, para lo cual es necesario crear una mesa de trabajo entre la UPRA, la ANT,
la SNR, el Banco de la República, la Unidad de Investigación y Análisis Financiero, las Cámaras
de Comercio, entre otras entidades, para avanzar en el proceso de identificación, registro y
seguimiento a la inversión extranjera en tierras (compraventas, contratos de uso o
aprovechamiento productivo de largo plazo, entre otras modalidades) con el fin de generar un
instrumento que permita hacer trazabilidad a las inversiones en tierras a gran escala realizadas
por nacionales, extranjeros y capitales mixtos.
La información recopilada permitirá que la UPRA, en coordinación con el IGAC y la ANT,

avance en la realización de un estudio diagnóstico sobre los alcances de la concentración y la
extranjerización de tierras en Colombia, así como identificar regiones de mayor interés para los
capitales extranjeros o mixtos interesados en el desarrollo de proyectos relacionados con el uso
y/o compra de tierras en el país. Dicho espacio de coordinación debe contemplar la necesidad de
establecer rangos y modalidades de formalización y regularización de la propiedad para rastrear
el fraccionamiento predial con fines de evasión tributaria, incumplimiento de la función social de
la propiedad, así como todos aquellos aspectos en materia de sostenibilidad medioambiental
necesarios para el desarrollo del campo.
La consolidación de dicho sistema y su vinculación al catastro multipropósito permitirá avanzar

en el inicio de procesos agrarios para la recuperación de predios rurales objeto de concentración
indebida, por el incumplimiento de la función social y ecológica de las tierras rurales, entre otros
aspectos. A futuro, se espera que dichos predios beneficien a pobladores rurales catalogados
como sujetos de reforma agraria según la normativa vigente.
4.1.1.1 Descripción y objetivos
El rezago en materia de información catastral sobre los predios privados y de la nación en los
territorios rurales ha sido una de las mayores dificultades para avanzar en los procesos de
ordenamiento de la propiedad, fundamental para una equitativa distribución de la tierra, zanjar
conflictos sobre la tenencia, así como ejercer la vigilancia necesaria para la sostenibilidad
medioambiental y la seguridad alimentaria del país al corto, mediano y largo plazo.
A la histórica dificultad de información se han sumado recientemente nuevos elementos que

hacen más compleja y urgente la toma de decisiones en materia de gobernanza de la tierra,
principalmente de cara al interés de capitales externos sobre amplias extensiones de tierra, en
zonas que a causa del conflicto armado estaban vedadas para el mercado. En efecto, como han
señalado varias investigaciones en torno a la extranjerización de tierras, principalmente en el
sudeste asiático y África1, en coyunturas de posguerra y ante la debilidad de las instituciones a
nivel subnacional y nacional, empresas extranjeras o de capital mixto han logrado acaparar
grandes extensiones de tierras poniendo en riesgo la soberanía alimentaria de los países.
En el reciente estudio realizad entre la UPRA y la FAO, el cual analiza el fenómeno de la

concentración y extranjerización de tierras, la debilidad en materia de información actualizada y
confiable sobre la calidad jurídica de los predios rurales, así como la falta de mecanismos para
identificar los fenómenos de acaparamiento, concentración de tierras y la extranjerización, son
una de las principales barreras para limitar dichos fenómenos y fortalecer la capacidad del
Estado para gobernar sobre la tenencia de la tierra en el campo.
Así mismo, la falta de un análisis sobre el avance reciente de dichos fenómenos en el campo
colombiano plantea la necesidad de contar con información que permita comprender los alcances
1
Recientes estudios sobre el fenómeno de la extranjerización de tierras, conocido en el ámbito internacional como
land grabbing, muestran cómo tras el fin de conflictos armados internos, grandes empresas de capital extranjero
adquirieron vastas extensiones de tierras con distintos mecanismos legales e ilegales, incrementando las
conflictividades a nivel local. Ver al respecto: Neef, Andreas (2016) Land Rights Matter! Anchors to Reduce Land
Grabbing, Dispossession and Displacement: A Comparative Study of Land Rights Systems in Southeast Asia and the
Potential of National and International Legal Frameworks and Guidelines. Berlin, Brot für die Welt et al. y Cotula,
Vermeulen, et al, (2009) Land grab or development opportunity? Agricultural investment and international land
deals in Africa. Fao, IIED e IFAD. Londres/Roma.
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del acaparamiento, la concentración y la extranjerización de tierras, y así avanzar hacia la
construcción de una política pública que logre el equilibrio entre la equidad, la sostenibilidad y la
soberanía. Este es quizá uno de los pasos iniciales para cuantificar y diagnosticar el alcance de
dichos fenómenos, uno de los puntos sobre los cuales más han insistido varios expertos en el
tema (Deininger & Byerlee, 2011; Borras Jr & Franco 2012; Cotula 2012; Allaverdian, 2010;
Dwyer, 2015; De Schutter, 2011; Davis, Dódorico, & Rulli, 2014). De ahí la necesidad de
diseñar lineamientos de política, como posibles hojas de ruta para abordar la problemática de los
sistemas de información catastral y de registro en el país.
4.1.1.2 Justificación
Durante la última década, la sociedad colombiana ha retomado la discusión acerca de los

problemas rurales del país, señalando desde diversos escenarios, la desigualdad de los territorios
rurales frente al resto de la Nación en materia de desarrollo social, económico y en general sobre
la necesidad de insertar al país integrado a amplios sectores rurales excluidos. Dicha situación no
aplica para todos los territorios rurales, pues claramente existen en la Nación territorios con
importantes niveles de integración, una legítima y eficaz institucionalidad, así como condiciones
óptimas en materia de seguridad jurídica sobre los territorios, un factor fundamental para el
fortalecimiento de las economías rurales.
Según las proyecciones censales en materia de crecimiento demográfico con respecto al censo de
2005, la población ubicada en el denominado Resto, que corresponde a las áreas rurales a nivel
municipal en el año 2017, es de 11’475.558 habitantes. Sin duda, la mayoría de la población
colombiana se ha concentrado en centros urbanos, sin embargo, este proceso de urbanización se
encuentra estructuralmente atado a la pobreza y la brecha existente entre los tipos de pobreza
rural y urbana.
Sin embargo, las condiciones de los pobladores rurales son aún más complejas, pues la distancia
se amplía si se tiene en cuenta la distribución de la propiedad en el campo. El reciente estudio de
la UPRA en torno a la distribución de las propiedades rurales (2017) muestra que mientras en los
rangos de predios menores de 0,5 a 3 has abarcan un total de 1’573.556 has, el 3% de los suelos
rurales aptos para la agricultura, que corresponden a 1’703.043 predios y 2’427.975 propietarios,
el 56%; por el contrario, el rango que abarca los predios mayores o iguales a 1.000 has ocupan
12’821.632 has el 26% de los suelos aptos para la agricultura, sumando 3.686 predios y sólo
6.934 propietarios, el 0,16% de las personas registradas.
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Además de la inequitativa distribución de la propiedad y la fuerte tendencia a la mini y
microfundización de los predios rurales, al analizar la información del Censo Nacional
Agropecuario de 2014, según el cual, de los 111,5 millones de hectáreas que componen el área
continental del país, de las cuales el 38,6%, que corresponde a 43 millones de hectáreas son
destinadas para la agricultura.
La medida utilizada por el Dane para recopilar la información desagregada fue la Unidad de
Producción Agrícola, y de éstas el 81,4% dedican el suelo para tal fin. Sin embargo, la
producción alimentaria se concentra en unidades de producción de menos de 5 hectáreas, que
representan el 73,2% de UPA’s y explotan el 3,2% del área censada, para un total de 2’160.347
hectáreas. Por el contrario, las UPA mayores a 1.000 has cuentan con una mayor proporción de
bosques naturales, correspondiente al 49,7% del área censada (DANE-CNA, 2014). En efecto, la
porción de la población con menor cantidad de área disponible dedica sus predios para la
producción agrícola en una porción que sin duda, contribuye a la seguridad alimentaria del país.
Con la información existente, hecha pública por la UPRA a través del Atlas de la distribución de
la propiedad rural (2017), es posible identificar de manera precisa a los ocupantes, poseedores o
propietarios de predios de gran tamaño.
Ahora bien, son diversos los casos denunciados de acumulación irregular de predios con
antecedentes de baldíos, especialmente en los llanos orientales, los cuales bien pudieron ser
evitados mediante un registro y seguimiento riguroso de las transacciones realizadas. Un registro
que señale la intención de adquisición de bienes inmuebles o su uso de largo plazo, describiendo
entre otros: montos, tipo de producción a realizarse, lugar de aplicación de la inversión, análisis
de registros prediales previos y otros similares, pueden evitar dolores de cabeza para
inversionistas y para el regulador.
En tal proceso de registro, trazabilidad y seguimiento, la UPRA puede ayudar al inversionista,

entre otros, para que no acumule predios por encima de la UAF, o en fases previas, conozca de
precios de la tierra, el potencial productivo por tipo de producto, entre otros indicadores que
pueden ser de gran ayuda al inversionista y en respeto de la normatividad vigente.
Al respecto de la conveniencia de este lineamiento, es preciso señalar que en la actualidad se

tienen cerca de 30 personas naturales y jurídicas (incluidos grupos económicos) involucrados en
presunta acumulación irregular de tierras con antecedentes de baldíos, principalmente en la
Orinoquia colombiana. Varios de estos casos han sido recogidos en sendos informes de la
Contraloría General de la República. Sin embargo, las demandas de nulidad al respecto de estos
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contratos, no tienen la dinámica esperada con el fin de reversar estas presuntas transacciones
irregulares.
El reciente estudio de la UPRA en torno a la distribución de las propiedades rurales (2017)

muestra la inequitativa distribución de la propiedad rural en el país: mientras en los rangos de
predios menores de 0,5 a 3 has abarcan un total de 1’573.556 has, el 3% de los suelos rurales
aptos para la agricultura, que corresponden a 1’703.043 predios y 2’427.975 propietarios, el
56%; por el contrario, el rango que abarca los predios mayores o iguales a 1.000 has ocupan
6.934 propietarios, el 0,16% de las personas registradas.
La importancia de identificar posibles predios indebidamente adjudicados y explotados, haciendo

especial énfasis en aquellas áreas de mayor tamaño debido a su impacto en posibles procesos
redistributivos, es fundamental como un mecanismo para prevenir la concentración de tierras.
A su vez, la consolidación de la línea base sobre el grado de extranjerización de la propiedad

rural, da sustento a medidas como el establecimiento de límites a la propiedad rural a nivel
municipal que se señaló en un anterior lineamiento. En la actualidad la información está dispersa
en estudios de Organización No Gubernamentales, informes de auditoría de la Contraloría
General de la República e informes parciales del antiguo INCODER (hoy Agencia Nacional de
Tierras). Establecer el grado de extranjerización y realizar un análisis del uso de la tierra en
manos de estos agentes, así como la estructura de esta propiedad es una actividad relevante para
caracterizar el estado actual de la tenencia y las bondades o conflictos de este tipo de inversión
en el campo.
4.1.2 Segundo lineamiento: Estrategias para Regular y Limitar la extranjerización de

Tierras en Colombia
Con el objetivo de proteger la seguridad alimentaria y en cumplimiento del mandato

constitucional contemplado en el Artículo 334, personas o empresas públicas, privadas o de
capital mixto de origen extranjero, no podrán adquirir, arrendar o tomar en usufructo, tierras
rurales en el territorio nacional para proyectos de producción agraria, sin la previa autorización
del MADR.
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Para tal efecto, El Gobierno Nacional, modificará el Decreto 4800 de 2010 y demás normativa
vigente, aclarando que no constituye Inversión Extranjera Directa la adquisición de predios
rurales, directamente o mediante la celebración de negocios fiduciarios, o como resultado de un
proceso de titularización inmobiliaria de un inmueble en zonas rurales del territorio nacional.
Será la autoridad competente en materia de tierras, la encargada de regular las inversiones con
capital extranjero en las áreas rurales de la Nación.
La autorización se encuentra sujeta a la presentación de planes de sostenibilidad medioambiental

de las inversiones en suelos rurales, estrategia de intervención comunitaria e impacto del
proyecto en la economía local y regional ante las entidades competentes.
Con el objetivo de preservar la seguridad alimentaria de la nación, establecer criterios que

diferencien la inversión de extranjeros cuando esta se vincule de manera directa con la
adquisición de predios rurales. Si bien múltiples tratados internacionales ratificados por el
gobierno colombiano con un gran número de países hoy obligan a mantener el principio de trato
igual entre nacionales y extranjeros en materia de inversión económica, la experiencia global en
materia de compra de tierras por parte de compañías internacionales o de capital mixto, han
producido un viraje en cuanto a la tradición de dichos mecanismos de reciprocidad entre las
naciones.
La necesidad de mantener un control sobre la producción alimenticia nacional, así como evitar
posibles afectaciones por desequilibrios entre la oferta y la demanda de alimentos producidos por
grandes proyectos agroindustriales mixtos y/o de origen extranjero, obliga al Estado, en cabeza
del MADR, a establecer unos criterios mínimos de información y control para asegurar la
seguridad alimentaria nacional.
Lo anterior amparado en el Artículo 334 de la Constitución Política de 1991, según el cual la

dirección general de la economía estará a cargo del Estado, e intervendrá, por mandato de la ley,
en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución,
utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la
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economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad
fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.
En efecto, un mercado global de tierras desarrollado por grandes emporios agroindustriales ha

afectado la soberanía de varias naciones en cada uno de los cinco continentes, aprovechándose
de la debilidad de las instituciones políticas propias del tercer mundo2. La problemática de la
extranjerización de tierras ha sacudido incluso a parte de Suramérica, siendo Argentina uno de
los principales países afectados por el fenómeno de la extranjerización de grandes predios
rurales.
Si bien el caso colombiano aun esta por estudiarse en materia de extranjerización de tierras,
luego de los acuerdos de paz (2016) el país debe blindarse frente a los intereses de capitales
foráneos, interesados en adquirir tierras en zonas que años atrás estuvieron vetadas a causa de la
guerra.
4.2 LINEAMIENTOS REFERENTES AL USO Y EFICIENTE Y SOSTENIBLE DEL

SUELO
4.2.1 Tercer lineamiento: Cargas Mínimas de Aprovechamiento y Uso del Suelo
Para todas las propiedades rurales, se establecerán parámetros mínimos de aprovechamiento del
suelo en usos agropecuario y forestal a nivel municipal. Estos parámetros deberán incluirse en
los instrumentos de ordenamiento territorial de las EETT, con el fin de evitar los conflictos de
uso y limitar las actividades tendientes a la concentración de tierras.
En la definición de estos parámetros mínimos de aprovechamiento quedarán excluidos territorios

de comunidades étnicas, zonas de reserva campesina, así como inmuebles que hagan parte del
registro de tierras presuntamente abandonas o despojadas forzosamente como consecuencia del
2
Ver al respecto: Neef, Andreas (2016) Land Rights Matter! Anchors to Reduce Land Grabbing,
Dispossession and Displacement: A Comparative Study of Land Rights Systems in Southeast Asia and the
Potential of National and International Legal Frameworks and Guidelines. Berlin, Brot für die Welt et al.
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conflicto armado. Estos parámetros serán usados para fines sancionatorios y de expropiación por
incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad.
Estimular a través de incentivos el uso eficiente del suelo, estableciendo el uso mínimo que se
deberá hacer del recurso en actividades agropecuarias y forestales. Del mismo modo, a través de
estos parámetros mínimos, se atacará la ociosidad de la tierra potencialmente productiva
buscando que todas las áreas con vocación agrícola o ganadera sean explotadas de manera
eficiente y sostenible. Además, tendrá como objetivo coadyuvar en la producción de información
para los inversionistas.
El grado de incumplimiento de la función social de la propiedad es revelado en el análisis que

hizo la UPRA del Censo Nacional Agropecuario, donde se evidencia que, especialmente en
Unidades Producción Agropecuaria (UPA) no étnicas mayores a 500 hectáreas, la predominancia
del uso de la tierra en pastos es catalogada como “fuerte”. Igualmente, en UPAs no étnicas con
áreas entre 500 y 1000 hectáreas, el 51% de la tierra tiene uso en pastos y solo el 12% en cultivos
agrícolas (el restante en otros usos). En el caso de las UPAs mayores a 1000 hectáreas, 49% son
bosques, 34% corresponden a pastos y apenas 4% tiene uso agrícola. Estas UPA (sin distinguir
tipo de tenencia, o sea si es propiedad privada, ocupación de hecho, etc.) representan apenas el
0,4% del total, pero concentran el 64% del área.
Teniendo en cuenta la situación de concentración y productividad mencionada anteriormente y

en aras de cubrir las demandas de exportación y soberanía alimentaria, se hace necesario generar
un plan de acción, el cual tendrá como factor inicial y fundamental que las entidades territoriales
a través de la identificación de zonas, usos potenciales, cultivos y condiciones de mercado en
cada municipio establezcan los parámetros mínimos que debe cumplir un predio para que este
sea considera productivo.
Sobre la generación de incentivos, es preciso decir que disponer de un marco base del potencial
productivo de un territorio a una escala municipal puede colaborar en el ordenamiento social y
productivo de la propiedad. Al mismo tiempo, tal información serviría como base para el cálculo
del grado de incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, y por ende sería
fundamento para generar políticas redistributivas por medios sancionatorios, tributarios o de
extinción de dominio. En términos concretos, en la actualidad, la única posibilidad de realizar
una política redistributiva de la tierra en Colombia, es el establecimiento de cargas mínimas de
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aprovechamiento productivo de la tierra cuyo incumplimiento de lugar a multas, aumento de
tributos, o genere procesos de extinción de dominio.
Por otra parte, tener una descripción detallada de la capacidad de los suelos y su mínimo
aprovechable en cada municipio daría un panorama del potencial competitivo de cada ente
territorial. La sistematización de dicha información sería un aporte muy relevante para
inversionistas nacionales y extranjeros interesados en realizar emprendimientos
agropecuarios o forestales, quienes tendrían que adecuar sus planes de inversión al
ordenamiento social y productivo de los municipios y de esta forma armonizar la IED con los
intereses locales y nacionales.
El lineamiento y las acciones descritas se enmarcan dentro de la función social y ecológica de la

propiedad estatuida por el artículo 58 de la Constitución, así como con el desarrollo que de ella
ha efectuado la Ley 160 de 1994, en cuyos artículos 1.2 y 1.5 se señala como objetivo de esta
ley, respectivamente, “[r]eformar la estructura social agraria por medio de procedimientos
enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica (…) y
dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos” y “[f]omentar la
adecuada explotación y la utilización social de las (…) tierras rurales aptas para la explotación
silvoagropecuaria, y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas, mediante
programas que provean su distribución ordenada y su racional utilización”.
4.2.2 Cuarto lineamiento: Centralización del Impuesto Predial
La Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria (UPRA), en coordinación con el Ministerio de

Hacienda y Crédito Público (MHCP) y otras entidades relevantes, impulsará una reforma
constitucional encaminada a definir el impuesto predial rural desde el nivel central de gobierno.
El recaudo de cada vigencia fiscal será trasferido a los municipios sin perder la naturaleza actual
de ser considerados ingresos corrientes con libre destinación para el cumplimiento de los planes
de desarrollo municipales. En ningún caso estas transferencias substituirán, adicionarán o
modificarán las partidas definidas en el Sistema General de Participaciones (SGP).
En la actualidad el impuesto predial es definido por los entes territoriales en sus consejos
distritales o municipales. Sin embargo, dado el contexto de alta concentración de la propiedad
rural, esta regla puede generar contradicciones a nivel local entre el interés de los terratenientes y
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el interés de la ciudadanía municipal. De esta forma, en los municipios con altos niveles de
concentración de la propiedad de la tierra, se generan fenómenos de sobrerrepresentación política
de los latifundistas en dichos consejos municipales quienes no tienen incentivos reales para
“castigar” este fenómeno. De esta forma, en la actualidad, a nivel del impuesto predial rural, son
pocos los municipios en el país que respetan los principios constitucionales de equidad y
progresividad de la tributación.
En tal sentido la propuesta es ampliar el margen de maniobra del gobierno central quien en
coordinación con los gobiernos locales definirá la base y la tarifa del impuesto predial para cada
municipio. La definición de la base y la tarifa podrían ser establecidas a partir de información
propia del municipio, indicadores sociales, zonificaciones definidas por la UPRA y de la
información tributaria que dispone la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). El
recaudo estaría a cargo de la DIAN, y sería transferido al inicio de cada vigencia fiscal a los
municipios.
Ahora, tal medida puede requerir una reforma constitucional por tratar sobre la autonomía de los
entes territoriales. En tal caso, podría suceder que el legislativo a partir de tal reforma, discuta
por períodos bianuales estos parámetros tributarios, siguiendo como ejemplo reciente la forma de
distribución de las regalías.
Varias investigaciones de la UPRA han considerado este problema de economía política de la

tributación rural. Al respecto, parte de los diagnósticos sugierensugiere que: “…según el Banco
Mundial (2007, pág. 228), el impuesto predial “fortalece las finanzas municipales y aumenta la
autonomía fiscal, al tiempo que penaliza la especulación de tierras”. Sin embargo, en Colombia
la desactualización del catastro, y la débil capacidad técnica de los entes territoriales y locales de
administrar el impuesto, han imposibilitado el uso de este instrumento tributario. Así mismo, la
dependencia de los gobiernos locales respecto a los recursos del nivel central, y en especial a las
transferencias por regalías, han desestimulado el cobro de impuestos como el predial y el ICA”
(UPRA; IEU-UN, 2014, pág. 24)”.
Igualmente, en el seminario internacional organizado por la UPRA sobre el impuesto predial a la

propiedad inmueble rural como mecanismo de gestión y financiación al territorio rural
(celebrado los días 11 y 12 de octubre de 2016), el académico Salomón Kalmanovitz señalaba en
su diagnóstico que: “El circulo (virtuoso) se logra con una política competitiva que posibilite
disciplinar las elites y que financie obras y servicios que beneficien al interés colectivo,
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incluyendo a las mismas elites. Lamentablemente esto no existe en el sector rural debido a que
los terratenientes asentados en los Consejos Municipales no promueven estas dinámicas para el
desarrollo de cerca del 58% de los municipios del país.”
Así, a la inexistencia de incentivos para aumentar la tributación sobre la propiedad rural debido a
la sobre-representación de sus propietarios en las instancias de poder local donde son definidos
los componentes del impuesto (tarifas y condiciones a cargo de los concejos municipales; y
recaudo a cargo de las alcaldías), se suman: 1. La carencia de formación o actualización del
catastro rural (fundamento de la base de cobro) y; 2. La debilidad o inexistencia de capacidades
estatales para que los municipios cumplan de forma eficiente con sus obligaciones
institucionales. Esto último ha sido destacado en investigaciones realizadas por la UPRA en años
anteriores, por ejemplo, en las propuestas para el ordenamiento y financiación del suelo rural
(Consultoría UPRA - U.T M&G Montaña consultores-Geografía urbana en el año 2015), se dice
que para el caso del impuesto predial: "es evidente la baja capacidad local para su aplicación, en
situaciones en las que prevalece la informalidad de la propiedad rural y la desactualización de la
información catastral, además de las falencias de información predial que reporte elementos
claves para establecer capacidad, titularidad y productividad del suelo rural."
Así, un impuesto que tiene el carácter de irrisorio en las finanzas municipales, con alto grado de
regresividad considerando factores como capacidad de pago y área en propiedad del sujeto de
cobro, reproduce la economía política de la desigualdad, donde los hacedores de política pública
son los detentores del hecho generador del impuesto (dueños de la tierra). Así, la propuesta es
transferir esta obligación al gobierno nacional central, para de esta manera conseguir una mayor
veeduría nacional a la vez que una mayor disciplina tributaria a los dueños de la tierra. Esta
disposición podría flexibilizar el mercado de la tierra, pues no habría estímulo para el uso
ineficiente del suelo ni para la concentración de un bien que tributariamente sería más costoso.
Por supuesto, esto implica necesariamente una actualización de las bases gravables (avalúos
prediales) y el respeto a los principios de equidad y progresividad (por área y capacidad de pago
para el caso de este tributo).
4.2.3 Quinto lineamiento: Tarifas Diferenciales del Impuesto Predial
La Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria impulsará la celebración de ajustes normativos

encaminados a la disminución de la concentración de la propiedad rural y el uso ineficiente del
suelo a través de la política tributaria. Para tal efecto se propone establecer tasas marginales
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adicionales (sobretasas) al impuesto predial rural en los siguientes casos: 1) Elevada
concentración de la propiedad, la cual será definida a partir de rangos de mayor concentración o
por número de Unidades Agrícolas Familiares (definición del DANE en Censo Nacional
Agropecuario); 2) Uso del suelo contrario a lo establecido en los Planes de Ordenamiento
Territorial (POT), Planes Básicos de Ordenamiento Territorial (PBOT) y Esquemas Básicos de
Ordenamiento Territorial (EOT); 3) Propiedad consolidada que supere los umbrales de
concentración de la propiedad (factor 1 de este lineamiento) dispersos en varios predios bajo el
dominio o posesión de un mismo sujeto.
El objetivo del lineamiento consiste en desincentivar vía tributaria el uso irracional de la tierra y
generar fuentes de ingresos susceptibles de financiar la provisión de bienes y servicios públicos
en el sector rural. La progresividad puede establecerse no solo en términos de áreas sino también
en términos de número de propiedades.
Colombia es un país con elevados índices de concentración de la propiedad rural. De acuerdo

con cálculos de la UPRA en uso de los microdatos del más reciente Censo Nacional
agropecuario, el índice de Gini de tierras asciende a 0,93 (en escala de 0 a 1) en Unidades de
Producción Agropecuaria sin territorios étnicos. Esta elevada concentración de la propiedad
rural, sin duda tiene efectos en: los usos del suelo, el ordenamiento social y productivo de la
tierra, las condiciones sociales de los habitantes del campo, la distribución de los activos y del
ingreso en el campo, entre otros.
De acuerdo con Kalmanovitz (seminario internacional organizado por la UPRA sobre el

impuesto predial a la propiedad inmueble rural como mecanismo de gestión y financiación al
territorio rural, 11 y 12 de octubre de 2016), el impuesto predial rural en Colombia es irrisorio en
cuanto a su participación en los ingresos de los municipios, no castiga el uso ineficiente del suelo
y por el contrario puede estimular la especulación inmobiliaria. En su consideración: "Con fines
de ordenamiento, deben ser castigados con tarifas más altas los predios rurales subutilizados, lo
que ayuda a que los lotes de engorde se reduzcan, aumentaría la oferta, aumentaría los recursos y
el desarrollo del sector a través de cambiar el uso en ganadería extensiva en agricultura
productiva. " Y es que según el más reciente Censo Nacional Agropecuario (cálculos realizados
por la UPRA), en los deciles de UPA con mayor área son preponderantes los usos en pastos
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(naturales y sembrados), así como bosques y rastrojos. Este uso de la tierra, según Kalmanovitz,
muestra que el uso especulativo es principal en la persistencia a la concentración de la propiedad,
y por tanto castigar este comportamiento ineficiente, debería ser uno de los objetivos de la
política tributaria.
Según Magda Montaña en su caracterización del sistema tributario colombiano (2016), entre los
criterios que se valoran para definir la tarifa del impuesto predial (definida por los concejos
municipales) se hallan: La (i) estratos socioeconómicos; (ii) usos del suelo en el sector urbano;
(iii) antigüedad de la formación o actualización del catastro; (iv) rango de área; y (v) avalúo
catastral. Así, el lineamiento simplemente reforzaría varios de estos criterios (ii y iv, por
ejemplo) para estimular incentivos que propendan por la disminución de la concentración de la
propiedad rural y su uso ineficiente.
4.2.4 Sexto lineamiento: Excepcionalidad del Cobro del Impuesto Predial a

Microfundistas
La Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria impulsará, como forma de mitigar las

consecuencias del fraccionamiento antieconómico de la propiedad, y como estrategia de
fortalecimiento de la pequeña propiedad que sirva para limitar el fenómeno de la concentración
de las tierras productivas en Colombia, la excepcionalidad temporal en el pago del impuesto
predial a propietarios y poseedores de predios rurales con áreas menores a la Unidad Agrícola
Familiar (UAF) que se asocien y constituyan predios rurales de un área igual o ligeramente
superior a la UAF.
Establecer la excepcionalidad temporal del cobro del impuesto predial para poseedores o
propietarios que sufren las consecuencias económicas y sociales del fraccionamiento
antieconómico de la propiedad, es decir, aquellos cuyos predios sean de área menor a la Unidad
Agrícola Familiar (UAF). Tal disposición estimulará la asociación de predios pequeños y la
focalización de la tributación en grandes propiedades, lo cual a su vez flexibilizará el mercado de
tierras rurales.
Bajo el legado liberal de “No hay tributación sin representación”, un propietario rural que no
disponga del área mínima necesaria para garantizar la subsistencia de la familia, no debería ser
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un sujeto pasivo del cobro del impuesto predial, o por lo menos, su aporte debería ser mínimo en
comparación con otros propietarios. Ese es el caso de la economía familiar o campesina en
Colombia, que como ha sido analizada en diversos estudios, se encuentra aislada de las mejores
tierras y en cantidades que hacen parte de la clasificación de fraccionamiento antieconómico
(informe intitulado: Gestión del territorio para usos agropecuarios, año 2015).
Así, existiría un problema de legitimidad causado por la desigualdad en la tenencia de la tierra, la

cual es persistente, entre otros como consecuencia de un sistema tributario que reproduce la
desigualdad. Esta afirmación fue sustentada por el ex ministro de agricultura, Juan Camilo
Restrepo (seminario internacional organizado por la UPRA sobre el impuesto predial a la
propiedad inmueble rural como mecanismo de gestión y financiación al territorio rural, 11 y 12
de octubre de 2016), quien citando un estudio desarrollado por Salomón Kalmanovitz, describió
como al año 2010: "el avalúo de una UAF fue de 74 millones mientras que el de la UAF en gran
propiedad fue de sólo 14.4 millones, de esta manera los microfundistas pagan proporcionalmente
cinco veces más impuestos que los grandes propietarios, la diferencia incluye también en el pago
de servicios públicos más bajos para los grandes que para los pequeños".
Este mismo estudio citado por Restrepo mostraba para el año 2010 que los predios clasificados
como microfundios (área menor a la UAF) representaba 80,5% del total de predios rurales y
apenas 10,5% del área total. Mientras tanto, los predios clasificados como gran propiedad (más
de 10 UAF), que representaban apenas el 0,85% del total de predios, abarcaban el 52,5% del área
productiva total. Así, unos pocos con gran cantidad de tierra no tributan según su capacidad de
pago, y con su ánimo de acaparamiento y especulación contribuyen para la reproducción de la
desigualdad social y la ineficiencia económica.
En tal escenario, ante la imposibilidad de redistribuir la propiedad rural en el corto plazo,

aquellos poseedores y propietarios microfundistas (es decir, quienes carecen del área mínima
suficiente definida como UAF según el artículo 38 de la Ley 160 de 1994), deberían tener un
incentivo a asociarse y conformar predios de igual o ligeramente superior tamaño al de la UAF.
Este incentivo podría ser la posibilidad de estar exentos del pago del tributo predial rural
temporalmente. Tal alivio en el ingreso disponible de la población rural con tierra insuficiente,
generaría los incentivos para que la política tributaria se enfocara en los predios de mayor
extensión, haciendo que la tributación adquiera los principios de progresividad y equidad que
establece la Constitución Política de 1991.
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4.2.5 Séptimo lineamiento: Renta Presuntiva y Patrimonio Inmovilizado.
La Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria con la información disponible para

propiedades catalogadas como medianas y grandes propiedades (según número de Unidades
Agrícolas Familiares, UAF), establecerá a nivel predial un cálculo estimado de la renta
presuntiva o potencial que podría ser generada haciendo uso eficiente y sostenible de los
recursos productivos (tierra, agua, infraestructura existente, etc.). Tal cálculo permitirá generar
una comparación con el uso actual de la unidad productiva y la renta generada, sirviendo para
efectos de puesta en marcha de procesos agrarios (v.g. extinción del derecho de dominio) y/o
como hecho generador de tributación a la riqueza inmovilizada y al potencial de renta en el
sector rural.
Establecer un cálculo del patrimonio inmovilizado y de la renta presuntiva en la tenencia de la

tierra para grandes propiedades rurales. Este cálculo servirá para sustentar procesos agrarios o
con fines de estímulo al mercado de tierras (desconcentración de la propiedad) por la vía
tributaria.
El análisis de los datos del Censo Nacional Agropecuario, la generación de un catastro

multipropósito, así como la actualización de avalúos y cartografía, permitirían establecer un
cálculo aproximado de la generación potencial de valor en determinado predio, o por los menos
para zonas relativamente homogéneas. Este cálculo permitiría medir, por un lado, el valor
aproximado de un predio (es decir, el cálculo de valor del patrimonio inmovilizado), y por otro
lado, a partir del traslape de zonificaciones ambientales y productivas, se podría establecer el
valor-flujo potencial de generación de renta de esta unidad productiva en condiciones de
eficiencia. Tales cálculos permitirían medir de mejor forma el grado de ineficiencia económica
actual a nivel micro, convirtiéndose a su vez en base para la acción estatal en su labor de
vigilancia del cumplimiento de la función social de la propiedad, a la vez que fuente de
información para avalúos y tarifas en materia tributaria.
La implementación de este lineamiento estaría regida por el uso del compendio de información
que se dispone del Censo Nacional Agropecuario (a nivel de UPA), así como los avalúos del
IGAC a nivel predial, y las caracterizaciones del uso y calidad del suelo que dispone la UPRA en
cartografía de alta precisión. Con estos insumos, se podrían realizar cálculos con rigor técnico,
para medir el valor de la riqueza inmovilizada en distintas zonas del país, que aunado a un uso
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improductivo, darían base o sustento adicional para legitimar la acción del Estado por dos vías:
para aunar información en procesos agrarios, particularmente en procesos de extinción de
dominio, y así tener un cálculo aproximado a nivel general del costo económico derivado del
incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad; y por otro lado, para legitimar
impuestos al patrimonio inmovilizado y renta presuntiva no generada, que permitan el ejercicio
de la tributación como mecanismo eficiente y necesario para la flexibilización del mercado de
tierras rurales. De esta manera, altos impuestos al patrimonio inmovilizado crearían incentivos
para el fraccionamiento de grandes predios sin uso económico eficiente, garantizando la
desconcentración del bien primario y limitando la concentración de tierras productivas en
Colombia por motivos especulativos.
4.2.6 Octavo lineamiento: Cobro de la Valorización Rural
La Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria en aras de limitar el proceso de concentración

de las tierras productivas en Colombia, impulsará la formulación de un cobro por valorización
rural desde el nivel central de gobierno. El monto recaudado nutrirá un fondo para la compra de
tierras con fines de distribución para comunidades campesinas o grupos étnicos sin tierra o con
tierra insuficiente. El cobro por valorización aplicará sobre predios rurales clasificados como
medianas y grandes propiedades (definidas a partir de rangos de Unidades Agrícolas Familiares,
UAF) ubicados en jurisdicción de municipios donde se reciba la influencia económica de obras
de infraestructura estatal u otras medidas administrativas (v.g. PINES, ZIDRES, vías 4G, etc.)
Constituir un fondo para la compra de tierras con fines de reforma agraria producto del cobro por
valorización en áreas rurales. Este cobro por valorización se realizará desde el nivel central de
gobierno, y aplicará sobre predios clasificados como mediana y gran propiedad en jurisdicción
de municipios donde se reciba influencia de obras de infraestructura estatal.
De acuerdo con el informe de la UPRA titulado “Aportes Técnicos para la Incorporación de

Mecanismos de Gestión y Financiación del Suelo Rural como parte del Ordenamiento Territorial
Agropecuario”, el cobro por valorización puede ser un instrumento de redistribución de la
propiedad rural, al “equilibrar zonas que son soporte a otros usos y les permiten sus mayores
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capacidades, además permitiría identificar claramente las áreas suburbanas en que deben aportar
para su desarrollo y para equilibrar el entorno rural.” (Página 41).
Así mismo en un riguroso compendio de estudios contratados por la UPRA, y en particular el

informe final intitulado: “Bases teóricas, conceptuales, legales y metodológicas para adopción,
adaptación y creación de mecanismos de ordenamiento y financiación del suelo rural”, señala
que: “sólo el 10,7% de los municipios de Colombia han cobrado, entre 2011 y 2014, alguno de
los dos tributos (valorización o plusvalía). El 8,35% del total de municipios de Colombia ha
cobrado contribución por valorización, 3,72% ha cobrado participación en plusvalía y 1,36% ha
cobrado los dos tributos, siendo un total de 15 municipios que complementan sus tributos”
(Página 63). Por último, es conveniente señalar que, en el caso del cobro por valorización, este
tiene un margen de flexibilidad en su imposición (desde el nivel nacional hasta entidades
autónomas territoriales tienen potestad) que bien puede ser aprovechado para evitar conflictos de
formulación.
Al respecto el citado informe señala que: “…en el caso de la aplicación de mecanismos

tributarios de gestión y financiación del suelo tenemos que la competencia es en gran parte de los
municipios, aunque en casos excepcionales como la sobretasa ambiental, la contribución de
valorización y las estampillas son fuentes nacionales, de las corporaciones ambientales,
departamentales o de las áreas metropolitanas” (Página 54).
4.2.7 Noveno lineamiento: Cobro de Plusvalías Rurales
La UPRA, en aras de limitar los procesos de concentración de la propiedad rural diseñara un

esquema de cobro de plusvalías sobre predios situados en áreas suburbanas que correspondan
con viviendas campestres de alto valor, así como en áreas rurales de cualquier tipo que reciban
influencia o expectativa de cambios en el uso del suelo que aumenten el valor inmovilizado
patrimonial o la renta esperada por efecto de: obras de infraestructura (corredores viales, puertos,
etc.), Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Estratégico (ZIDRES), Proyectos de Interés
Nacional y Estratégico (PINES), titulación minera, Zonas Francas, así como por otras formas de
sustentabilidad de la inversión pública que influyan en la valorización de terrenos privados. Para
fines de equidad y progresividad, serían exceptuados de tales cobros los predios con áreas
inferiores o iguales a la Unidad Agrícola Familiar (UAF), y que correspondan con población
vulnerable localizados en las áreas de influencia de cambios en el uso del suelo o de expectativas
de valorización.
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Establecer una línea base comparativa de la inversión pública en obras de infraestructura física
(carreteras, puertos, navegabilidad de ríos, distritos de riego, etc.) y su correspondencia con la
estructura de la propiedad de la tierra, que permita identificar potenciales áreas susceptibles de
priorización de cobros por equidistribución en el ordenamiento territorial (valorización y
plusvalías), orientadas a incentivar la desconcentración de la propiedad y el uso eficiente del
suelo.
De acuerdo con el informe de la UPRA titulado “Aportes Técnicos para la Incorporación de

Mecanismos de Gestión y Financiación del Suelo Rural como parte del Ordenamiento Territorial
Agropecuario”, este tipo de tributos pueden redistribuir la propiedad del suelo para: “equilibrar
zonas que son soporte a otros usos y les permiten sus mayores capacidades, además permitiría
identificar claramente las áreas suburbanas en que deben aportar para su desarrollo y para
equilibrar el entorno rural.” (Página 41).
En relación con las plusvalías, el informe señala que si bien: “…este tributo está creado desde
hace ya casi 20 años su implementación en los municipios es bastante reciente, y su aplicación
confusa en consideración a la complejidad que tiene la determinación de la base gravable para
liquidar el tributo, adicional a ello el problema de informalidad en la propiedad que padecen la
mayoría de los municipios deja por fuera de la posibilidad real de su cobro.” (Página 41) Así
mismo este riguroso compendio de estudios contratados por la UPRA, y en particular el informe
final intitulado: “Bases teóricas, conceptuales, legales y metodológicas para adopción,
adaptación y creación de mecanismos de ordenamiento y financiación del suelo rural”, señala
que: “sólo el 10,7% de los municipios de Colombia han cobrado, entre 2011 y 2014, alguno de
los dos tributos (valorización o plusvalía). El 8,35% del total de municipios de Colombia ha
cobrado contribución por valorización, 3,72% ha cobrado participación en plusvalía y 1,36% ha
cobrado los dos tributos, siendo un total de 15 municipios que complementan sus tributos”
(Página 63). Por último, es conveniente señalar que, en el caso del cobro por valorización, este
tiene un margen de flexibilidad en su imposición (desde el nivel nacional hasta entidades
autónomas territoriales tienen potestad) que bien puede ser aprovechado para evitar conflictos de
formulación.
Así, la UPRA en uso de sus capacidades técnicas puede ayudar a los municipios y a entidades
del orden nacional en la definición de bases gravables, uno de los puntos más álgidos en este tipo
Página 34 de 59
de tributos. En uso de la información disponible, la UPRA puede establecer una línea base del
valor económico adicionado al espacio rural en áreas bien definidas como consecuencia del
impacto esperado o real de obras de infraestructura, instrumentos de ordenamiento social y
productivo del suelo (PINES, Zonas Francas, ZIDRES, etc.). Con esta línea base, se pueden
diseñar propuestas de cobros por equidistribución, que impidan la especulación y concentración
de la propiedad en áreas de influencia de recursos estatales, a la vez que subsidiariamente
contribuiría con la generación o fortalecimiento de capacidades estatales a nivel de regulación y
generación de ingresos para los municipios.
4.2.8 Decimo lineamiento: Régimen sancionatorio ambiental y los efectos ambientales de

los fenómenos de concentración de tierras rurales
Los efectos e impactos ambientales, especialmente sobre el suelo y provocados por los
fenómenos de concentración de tierras rurales y sus servicios ambientales asociados, serán objeto
de la aplicación del régimen sancionatorio ambiental, del cual trata la ley 1333 de 2009, en
cabeza de las autoridades ambientales, por medio de la articulación interinstitucional entre
entidades del sector rural y ambiental.
Promover el control y seguimiento ambiental sobre las actividades vinculadas a los fenómenos
de concentración de tierras rurales y sus servicios ambientales asociados para controlar y mitigar
sus impactos, para garantizar el uso sostenible y adecuado del suelo rural.
Desde el punto de vista productivo y ambiental, se pueden resaltar algunos elementos

identificados frente a los fenómenos de concentración de tierras y extranjerización de tierras en
Colombia, según la UPRA, de los datos, extraídos del Censo Nacional Agropecuario – CNA
2014, en el país el 10 por ciento de las UPAS 3 (Unidad Productora Agropecuaria), poseen el 90
por ciento de la tierra, existen 483 UPAS no étnicas con un área superior a 10.000 hectáreas, las
cuales cubren un área de 26 millones de hectáreas, (esto evidencia los altos niveles de
3
“Es una unidad económica de producción agropecuaria bajo gerencia única, que comprende todo tipo de especie
pecuaria mantenida en ella con fines de autoconsumo y/o comercialización y toda la tierra dedicada total o
parcialmente a fines agropecuarios, independientemente del título, forma jurídica o tamaño.” (DANE, 2014)
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concentración), frente a los conflictos de uso del suelo; en estas tierras, la mitad presentan
vocación agropecuaria y solo un 4 por ciento de esta área 4, con uso potencial agropecuario,
tienen hoy un uso aparentemente adecuado. De esto se infiere, que los procesos concentración de
tierras, exacerban exponencialmente, los conflictos de uso del suelo.
La Ciénaga Grande de Santa Marta, es considerado el complejo cenagoso más grande del país, el
cual cubre alrededor de 500.000 hectáreas, fue declarado mediante el decreto 224 de 1998, como
humedal de importancia internacional en el marco del convenio internacional de Ramsar,
adoptado por el país5, quedando denominado como el Sistema Delta Estuarino del Río
Magdalena, Ciénaga Grande de Santa Marta, además, dentro de este humedal, se delimito un
Parque Nacional Natural por su riqueza natural y presencia de manglares, en la categoría de
Santuario de Fauna y Flora, el cual fue catalogado a su vez como reserva de la biosfera de la
UNESCO. Esto denota, su importancia ambiental nacional e internacional.
En la zona sur de este humedal, más exactamente en el municipio de Remolino (Magdalena),

debido a un proceso iniciado en el 2015 sobre restitución de tierras, donde fueron desplazados
más de 150 campesinos, por medio de la influencia paramilitar y que fueron posteriormente
adquiridas por la empresa Agropecuarias AGH 6, se realizaron investigaciones en la zona por
parte de funcionarios de la entidad y ONG’s en el sector de Los Patos, y se encontraron con que
la empresa, había realizado obras de ingeniería, para desecar las zonas para la compañía, por
medio de la construcción de 27 kilómetros de diques y terraplenes 7, así como el cambio de
coberturas naturales a pastos limpios, con el fin de realizar ganadería de búfalos.
Otro ejemplo es el caso de la altillanura, donde el cambio de uso del suelo, frente al uso actual
pastos es que es del 54 por ciento del total del área, debido a la transformación e intensificación
de coberturas de pastos limpios llevando consigo la desaparición de las coberturas naturales,
como las sabanas tropicales y bosques de galería [CITATION Daf99 \l 3082 ], antes mencionadas y
pérdida de biodiversidad asociada.
4
Fonseca, L. (2017). ¿Cómo aplicar el concepto de equidad a la distribución de la tierra en Colombia? Dirección
de Ordenamiento de la propiedad y mercado de tierras. Presentaciones UPRA.
https://drive.google.com/file/d/0B41eMRb76ohEaWlNYUdTUldOamM/view
5
Ley 357 del 21 de enero de 1997, Colombia aprobó la "Convención relativa a los Humedales de Importancia
Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas" suscrita en Ramsar el 2 de febrero de 1971, cuyo
objeto es la conservación y uso racional de los humedales y sus recursos.
6
https://www.elespectador.com/noticias/medio-ambiente/el-despojo-de-tierras-detras-del-lio-ambiental-de-ciena-
articulo-550494
7
https://www.elespectador.com/noticias/medio-ambiente/cienaga-grande-sigue-enferma-articulo-606864
Página 36 de 59
Esto sin mencionar la fragilidad que estos escenarios presentan frente al cambio climático, según
él [ CITATION IDE10 \l 3082 ], el departamento del Vichada tiene una vulnerabilidad alta frente a
eventos de cambio climático
En los casos mencionados, las autoridades ambientales no han aplicado oportunamente el

régimen sancionatorio ambiental, a pesar de los claros impactos negativos ambientales y grave
daño ambiental, ocasionado por los fenómenos de concentración de tierras en dichas regiones del
país.
4.2.9 Undécimo lineamiento: Determinantes del ordenamiento para la producción de

alimentos y economía campesina.
En las zonas del suelo rural municipal, para la producción agrícola, ganadera, forestal y acuícola,
contempladas como determinantes en el ordenamiento territorial municipal, según la ley 388 de
1997 y Decreto 3600 de 2007, los municipios dentro de sus planes de ordenamiento territorial,
incorporarán áreas para garantizar la producción campesina de alimentos nutritivos, accesibles y
culturalmente adecuados, de forma autónoma, sostenible y ecológica en los municipios,
generando a su vez, un mayor control sobre los usos del suelo y actividades asociadas que
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presionen dichas áreas, incluyendo las vinculadas a fenómenos de concentración de tierras
rurales.
Establecer las áreas de suelo rural a nivel municipal que se deberán dedicar a actividades que
garanticen la producción campesina de alimentos nutritivos, accesibles y culturalmente
adecuados, de forma autónoma, sostenible y ecológica en los municipios, generando a su vez
control sobre los usos del suelo y actividades asociadas que presionen dichas áreas, incluyendo
las vinculadas a fenómenos de concentración de tierras rurales, por medio de los determinantes
establecidos en los instrumentos de ordenación municipal (Planes de Ordenamiento Territorial
-POT, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial - PBOT y Esquemas de Ordenamiento
Territorial -EOT).
Para el caso de Colombia, a través de su historia, el sector agropecuario y en especial la

economía familiar campesina, los fenómenos de concentración y extranjerización influyen
directa e indirectamente, acentuando aún más las condiciones de pobreza e inequidad en las
zonas rurales. Ha sido de vital importancia para el desarrollo económico y alimentario del país,
dado que su representación en la producción agrícola es superior al 60 por ciento [CITATION
For101 \t \l 3082 ], jugando un rol preponderante en el abastecimiento de alimentos, sin embargo,
a pesar de su importancia, la economía campesina en el país, está sometida a múltiples presiones
exógenas, falta de formalización y acceso a tierras, entre otras, donde los fenómenos de
concentración y extranjerización influyen directa e indirectamente, acentuando aún más las
condiciones de pobreza e inequidad en las zonas rurales.
Como un factor adyacente y que profundiza el problema de la concentración de la tierra en

Colombia es el hecho de que, en estas tierras, su ocupación y uso no se ha dado de modo
apropiado, existiendo muchos terrenos planos con vocación agrícola que se utilizan para
ganadería extensiva, en tanto que la agricultura familiar se tiende a localizar en las laderas, en
condiciones que presentan desafíos para su desarrollo y sostenibilidad económica y ambiental
como lo señala el DNP (2014ª).
Adicionalmente, el estudio realizado por el DNP evidencia un conflicto creciente entre el uso del
agua y la tierra con actividades mineras y serios problemas asociados a la ocupación de
humedales e insuficiente regulación de corrientes que genera problemas de inundaciones en
épocas de alta pluviosidad (DNP, 2014a).
Página 38 de 59
Por lo tanto, como medida de protección a la economía familiar campesina se debe propender
por generar mecanismos regulatorios que permitan establecer las áreas destinadas únicamente a
estas actividades, de tal manera que permita evitar y prevenir las presiones que limitan el
desarrollo de la economía campesina y la concentración de tierras con otros fines. Esta es una
medida que también ha sido evaluada en otros países como Perú, pues según Escobedo (2012),
“una medida que se estaba contemplando era reconocer el derecho de los pequeños y medianos
agricultores de acceder a tierras. Evaluando si debería reservarse un 40% de las tierras a
pequeños agricultores y con incentivos para que se asociaran. De esa manera, en un futuro,
podrían adquirir módulos de mayor dimensión. Un 30% de las tierras debería reservarse a los
medianos agricultores, y lo restante se destinaría a la gran agricultura, siempre y cuando
tomando en cuenta estos parámetros establecidos”.
4.2.10 Duodécimo lineamiento: Planificación en las actividades agroindustriales, pecuarias

y forestales de gran escala
Debido a la ausencia de procesos de planificación y con el fin de contrarrestar los efectos

ambientales y sociales negativos producto de la concentración de tierras rurales y de controlar
sus impactos, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el apoyo técnico de la UPRA,
en coordinación con el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, elaborará y
adoptará un instrumento técnico, cuyo cumplimiento sea requisito para el desarrollo de proyectos
agroindustriales, forestales y pecuarios de gran escala en el territorio nacional vinculados con
fenómenos de concentración de tierras
Diseñar e implementar un instrumento que permita realizar evaluación, seguimiento y control de

las actividades agroindustriales, forestales y pecuarias de gran escala, vinculadas a fenómenos de
concentración de tierras, desde el sector rural, para promover el uso sostenible y adecuado del
suelo rural.
Los fenómenos de concentración y extranjerización de tierras, están generalmente asociados con

cadenas productivas de gran escala, específicas y promisorias, dada su tendencia y auge actual,
tales como: I) monocultivos como caña de azúcar, palma de aceite, maíz para biocombustibles de
primera generación o agro-combustibles; II) actividades forestales y dominio de los servicios
Página 39 de 59
ecosistémicos III) actividades pecuarias y ganaderas, III) otros cultivos commodities, como
banano, algodón, soya, trigo, sorgo y arroz ; y finalmente IV) actividades mineroenergéticas
[ CITATION Ped13 \l 3082 ][ CITATION Bau13 \l 3082 ][ CITATION FAO17 \l 3082 ][ CITATION
Nee16 \l 3082 ].
Esta vinculación permite materializar y concretar de una mejor forma, los fenómenos de
concentración, a través de sus actividades asociadas, de las cuales se puede decir, además, que en
sus prácticas predominan modelos convencionales o de revolución verde, poco diversificados,
mecanización, uso de agroquímicos, semillas transgénicas y paquetes tecnológicos. Lo cual, ha
traído consigo en el país, perdida de coberturas naturales, incremento de la erosión de los suelos,
contaminación hídrica, que a su vez aceleran procesos de desertificación, salinización,
movimientos de remoción en masa y pérdida de horizontes edafológicos, incrementando el
riesgo y la vulnerabilidad frente a inundaciones y otros fenómenos naturales [CITATION Leó12 \t
\l 3082 ], además de desplazamiento de otro tipo de uso del suelo y prácticas tradicionales.
Estas actividades se han masificado exponencialmente en el territorio nacional, debido a la falta

de control y planificación estatal para su emplazamiento, a su vez promovidas por influencias
supranacionales, a través de Tratados de Libre Comercio (TLC), adicionalmente, ninguna de
estas actividades requiere ningún tipo de control ambiental especial, ni requerimiento específico
por la normatividad nacional, en detrimento del uso sostenible del suelo rural y sus recursos
naturales vinculados.
4.2.11 Decimotercero lineamiento: Reconversión productiva y uso sostenible del suelo

rural
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en conjunto con las demás entidades

competentes deberá generar medidas y programas para la reconversión productiva de zonas
afectadas por conflictos socioambientales y de uso del suelo, que se encuentran estrechamente
ligados a procesos de concentración de tierras con el fin de corregir y prevenir conflictos de uso
del suelo rural, promover su uso sostenible y la conservación de los recursos naturales.
Este lineamiento tendrá como objetivo promover la reconversión productiva en las zonas rurales
para mitigar, corregir y prevenir los conflictos socioambientales, y la degradación de los recursos
naturales, en especial del suelo, resultado de los fenómenos de concentración de tierras rurales, a
Página 40 de 59
través de medidas y programas que incorporen sistemas productivos agropecuarios sostenibles,
acordes a las condiciones biofísicas, socioeconómicas y culturales locales; estos programas serán
impulsados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el apoyo y la asesoría de la
UPRA, el IGAC y el Ideam.
Según el [CITATION Cod12 \p 181-182 \l 3082 ] se encontró que, en Colombia, de un total de 114
´174.800 hectáreas, el 68% tiene un uso adecuado, el 16% tiene un conflicto por
sobreutilización, 13% por subutilización y un 3% es zona urbana, lo cual además contrastando la
información aportada por este estudio frente a la vocación y el uso actual encontramos que, de 22
millones de hectáreas con vocación para la actividad agrícola no más de 5 millones se encuentran
dedicadas a esta actividad y frente a la vocación ganadera, que es de aproximadamente 15
millones de hectáreas, el territorio dedicado a esta actividad duplica esta cifra. Lo cual da cuenta
de la magnitud de los conflictos por uso del suelo en el territorio colombiano, de igual forma,
estos usos incompatibles y dinámicas de cambio, pueden estar relacionados con fenómenos de
concentración y extranjerización de tierras [ CITATION FAO17 \l 3082 ], lo que a su vez se
traduce directa e indirectamente en la generación de impactos ambientales y degradación del
suelo y sus recursos asociados.
La ganadería extensiva se encuentra estrechamente ligada a los fenómenos de concentración de

tierras e incide en gran medida en la generación de los mencionados conflictos de uso que se
traducen en ineficiencias y problemáticas socioeconómicas y ambientales [ CITATION FAO17 \l
3082 ], relacionados a su vez, con el manejo especulativo de la tierra, en la medida en que la
ganadería extensiva, se realiza en una gran porción de suelo aptos para agricultura, lo que
dificulta la disponibilidad de tierras para distribución (PNUD, 2011, pág. 77). Se hace necesario
aunar esfuerzos que permitan llevar a cabo una reconversión ganadera hacia modelos más
intensivos y con menores impactos ambientales como los silvopastoriles, de la mano de la
adopción de otras medidas que tecnifiquen la actividad ganadera como el mejoramiento genético,
suplementación estratégica, entre otras; todo esto de la mano de las condiciones territoriales,
como lo menciona Murgueitio (1999), (…)“La transformación de la ganadería en actividades
compatibles con el desarrollo socioeconómico y la protección de la naturaleza debe partir del
reconocimiento de la diversidad de situaciones, actores involucrados e impactos sociales y
ambientales. La reconversión social de la ganadería puede coincidir plenamente con la
reconversión ambiental. La eficiencia económica puede llegar a ser equivalente a la eficiencia
Página 41 de 59
social y ambiental. Las estrategias deben ajustarse al tipo de ganadería y a las condiciones de
cada región. También deben contribuir a atenuar los impactos generados sobre el agua, suelo,
aire, energía y biodiversidad, y al mismo tiempo incrementar beneficios sociales como la
generación de empleo, la oferta alimentaria y la distribución de la riqueza” (…).
En los casos en los cuales la ganadería extensiva se basa en un modelo de concentración de

tierras, acumulación de capital y sus fines son especulativos; se requiere que adicional al
incentivo de reconversión ganadera se ejerzan otros controles a nivel de mercado de tierras, los
cuales son contemplados en otros lineamientos.
4.2.12 Decimocuarto lineamiento: Reglamentación sobre la acumulación e impacto sobre

los servicios ecosistémicos para comunidades rurales
El MADR diseñará un esquema de regulación de los efectos adversos provocados por la

acumulación y/o concentración de servicios ecosistémicos y otros recursos asociados al suelo,
garantizando el acceso a sus beneficios por parte de las comunidades rurales y su uso sostenible.
Generar una reglamentación que regule los impactos y la acumulación de servicios ecosistémicos
y de recursos asociados al suelo, producto de los fenómenos de concentración de tierras rurales,
para promover el uso sostenible de dichos servicios y el acceso a sus beneficios para las
comunidades rurales.
El suelo, visto más allá de la óptica del recurso o superficie, funciona como integrador de otros
elementos de la naturaleza, como el agua y la biodiversidad, además en él, tienen como principal
escenario, los ciclos biogeoquímicos, tan importantes para el mantenimiento de las dinámicas
naturales y los equilibrios ecológicos. En razón a lo anterior, relacionado con los fenómenos de
concentración y extranjerización de tierras rurales, es posible inferir que dichos fenómenos,
tienen relación directa e indirecta con la afectación a dichas dinámicas del suelo en su
complejidad.
Página 42 de 59
De igual forma, contemplando una visión más amplia e integral de la problemática, los
fenómenos de concentración de tierras inciden, a su vez, en los servicios ecosistémicos 8 que el
suelo y sus elementos asociados, prestan a las comunidades rurales, desde su disponibilidad,
hasta su calidad, los cuales son fundamentales para el desarrollo de las actividades productivas y
en general para garantizar la calidad de vida y sostenimiento de estas comunidades.
Por lo cual, estos fenómenos, no solo se limitan a desequilibrios a la distribución de la tierra,

sino que, visto desde la ecología política, implican una afectación a la distribución ecológica,
asociada a, (…) los patrones sociales, espaciales y temporales de acceso a los beneficios
obtenidos de los recursos naturales y los servicios proporcionados por el ambiente como un
sistema(…)[ CITATION Mar05 \l 3082 ], en el entendido que los fenómenos de concentración, no
solo se ven reflejados sobre las relaciones de dominio y poder sobre el suelo, sino también sobre
los demás elementos de la naturaleza y sus servicios ambientales.
4.3 LINEAMIENTOS REFERENTES AL DESARROLLO RURAL INTEGRAL
4.3.1 Decimoquinto lineamiento: Protección de las formas de vida campesina para la

prevención de los fenómenos de concentración de tierras rural
El Gobierno Nacional, a través de la Agencia Nacional de Tierras, destinará los recursos

necesarios para la creación de escenarios de diálogo, capacitación y formación en materia
derechos y deberes ambientales, formalización de la propiedad, esquemas de asociatividad y
veeduría ciudadana, dirigidos a las organizaciones campesinas y/o asociaciones de productores
que desarrollen sus proyectos de vida bajo el esquema de la agricultura familiar. Serán
beneficiarios de dichos escenarios las organizaciones sociales y/o asociaciones formalmente
constituidas con anterioridad a la firma de los Acuerdos de Paz de Bogotá y que provengan de
los territorios priorizados en el marco del Acuerdo antes mencionado, así como aquellas regiones
afectadas por los fenómenos de concentración y extranjerización de tierras.
8
Según la Evaluación de Ecosistemas del Milenio (2005) “son los beneficios directos e indirectos que la humanidad
recibe de la biodiversidad” y los agrupa en cuatro categorías: i) de aprovisionamiento o bienes y productos
brindados por los ecosistemas tales como los alimentos, el agua, los recursos genéticos, los productos forestales; ii)
de regulación que atañen a los beneficios obtenidos de la regulación de los procesos ecosistémicos e inciden en el
clima, las inundaciones, la calidad del agua; iii) culturales definidos como los bienes no materiales obtenidos de los
ecosistemas: el enriquecimiento espiritual, el desarrollo cognitivo, la reflexión, la recreación y las experiencias
estéticas; iiii) de soporte o apoyo que se refieren a procesos ecológicos necesarios para la provisión y existencia de
los demás servicios ecosistémicos, tales como la producción primaria, la formación del suelo y el ciclado de
nutrientes.
Página 43 de 59
Dichos espacios buscan fortalecer la capacidad de las organizaciones en los siguientes aspectos,
de acuerdo a lo definido en el punto uno:
a. Fortalecer la organización cooperativa de los pobladores rurales en los territorios
priorizados en el Acuerdo de Paz.
b. Generar escenarios de veeduría ciudadana para el fortalecimiento institucional local
como mecanismo de seguimiento a la implementación del punto uno del Acuerdo de Paz
en los territorios priorizados por dicho Acuerdo.
c. Desarrollar las actividades de administración, control y vigilancia que les sean
encargadas por los organismos oficiales o semioficiales.
d. Colaborar en la planeación y ejecución de programas de desarrollo municipal, regional o
nacional.
e. Servir como agentes multiplicadores en los programas de investigación, fomento,
extensión, educación y capacitación.
f. Promover la constitución de empresas agrícolas o industriales entre los asociados.
g. Fomentar organizaciones que permitan la incorporación de todos los sectores de la
población rural a los programas de desarrollo rural integral en las zonas priorizadas en el
marco del Acuerdo de Paz y aquellas con presencia de fenómenos de concentración y
extranjerización de tierras.
h. Promover la participación de las asociaciones en todas las actividades encaminadas al
desarrollo integral de las comunidades.
El Acuerdo de Paz entre el Gobierno Nacional y la guerrilla de las Farc busca cerrar más de
cinco décadas de conflicto. Precisamente, el principal escenario de la confrontación ha sido el
campo colombiano, de ahí que el primer punto abordado durante la mesa de diálogos en La
Habana fuera el problema agrario. Producto de este primer acuerdo, el Gobierno Nacional se
comprometió a desarrollar una reforma rural integral, cuyo objetivo se resume en dar solución a
las causas históricas del conflicto agrario, entre estas, la concentración de la tierra y la exclusión
de los sectores rurales (Acuerdo de Bogotá, 2016: 10). Sin embargo, las zonas de frontera
agrícola abierta hoy enfrentan el desafío que impone el silenciamiento de los fusiles. Aquellos
territorios antes vedados para el mercado a causa de la violencia son hoy del interés de grandes
inversionistas nacionales y extranjeros.
Página 44 de 59
La inversión de capitales en zonas afectadas por la violencia no es un fenómeno desconocido en
el país y se encuentra estrechamente ligado a la capacidad de control territorial de los grupos de
interés locales y regionales para insertarse en el Estado local. Un ejemplo palpable de dicha
situación fue denunciado por la Contraloría General de la Nación (2014) en su informe sobre los
procesos de acumulación indebida de predios de origen baldío en la Altillanura colombiana.
Allí además de encontrar claros ejemplos de concentración de la propiedad en contra de lo

establecido en la legislación agraria, se evidencia cómo en aquellos territorios históricamente
controlados por grupos armados, hoy pueden encontrarse inversiones de capital en amplias
extensiones de tierras de conglomerados empresariales nacionales y/o extranjeros9.
Regularización de la propiedad, democratización del acceso y uso adecuado de las tierras,

desarrollo sostenible y fortalecimiento de la presencia estatal en los territorios rurales resumen
los objetivos del punto uno en el Acuerdo de Paz.
Los límites en materia de distribución obligan a ubicar el foco de análisis en el fortalecimiento

de las asociaciones y organizaciones sociales que basan su sostenibilidad en el modelo de
agricultura familiar. En efecto, los límites a la concentración de tierras en un escenario de
postconflicto pasan por evitar la desintegración de las comunidades campesinas, haciendo viable,
económica y ambientalmente sostenible el proyecto de vida bajo el esquema de la pequeña
economía campesina.
Lo anterior se plantea en línea con las directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de
la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional,
según la cual “existe una estrecha relación entre la tenencia de la tierra y la realización de los
derechos humanos, la seguridad alimentaria, la erradicación de la pobreza y el desarrollo rural”
(UPRA-FAO, 2017: 54).
4.3.2 Decimosexto lineamiento: Fortalecimiento de la figura de Zona de Reserva

Campesina
9
Aceites Manuelita en Orocué Casanare, Poligrow en Mapiripán Meta o Mónica Colombia en Puerto Gaitán, entre
otros, desarrollaron sus inversiones en períodos de hegemonía de un grupo armado, o en vísperas a su
desmovilización. Ver al respecto: Contraloría General de la Nación. (2014). Informe de actuación especial (ACES).
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER. “Actuación Especial sobre la Acumulación Irregular de
Predios Baldíos en la Altillanura Colombiana.
Página 45 de 59
En línea con los Acuerdos de Paz, en donde se determinó que las Zonas de Reserva Campesina
son iniciativas agrarias que contribuyen a la construcción de paz, a la garantía de los derechos
políticos, económicos, sociales y culturales del campesinado, al desarrollo con sostenibilidad
socioambiental y alimentaria y a la reconciliación de los colombianos y las colombianas, el
Gobierno Nacional y los entes territoriales incluirán los planes de desarrollo sostenible de las
Zonas de Reserva Campesina en los POT de los municipios en donde existan o se configuren a
futuro nuevas zonas.
Así mismo, las organizaciones de ZRC y los municipios, en coordinación con las instituciones
del gobierno nacional y departamental, formularán proyectos de desarrollo rural territorial
específicamente dirigidos a apoyar a los productores rurales que hagan parte de las ZRC, con el
fin de asegurar su sostenibilidad.
El acuerdo de paz entre el Gobierno Nacional y la guerrilla de las Farc busca cerrar más de cinco
décadas de conflicto. Precisamente, el principal escenario de la confrontación ha sido el campo
colombiano, de ahí que el primer punto abordado durante la mesa de diálogos en La Habana
fuera el problema agrario. Producto de este primer acuerdo, el Gobierno Nacional se
comprometió a desarrollar una reforma rural integral, cuyo objetivo se resume en dar solución a
las causas históricas del conflicto agrario, entre estas, la concentración de la tierra y la exclusión
de los sectores rurales (Acuerdo de Bogotá, 2016: 10). Sin embargo, las zonas de frontera
agrícola abierta hoy enfrentan el desafío que impone el silenciamiento de los fusiles. Aquellos
territorios antes vedados para el mercado a causa de la violencia son hoy del interés de grandes
inversionistas nacionales y extranjeros.
La inversión de capitales en zonas afectadas por la violencia no es un fenómeno desconocido en

el país y se encuentra estrechamente ligado a la capacidad de control territorial de los grupos de
interés locales y regionales para insertarse en el Estado local. Un ejemplo palpable de dicha
situación fue denunciado por la Contraloría General de la Nación (2014) en su informe sobre los
procesos de acumulación indebida de predios de origen baldío en la Altillanura colombiana.
Allí además de encontrar claros ejemplos de concentración de la propiedad en contra de lo

establecido en la legislación agraria, se evidencia cómo en aquellos territorios históricamente
Página 46 de 59
controlados por grupos armados, hoy pueden encontrarse inversiones de capital en amplias
extensiones de tierras de conglomerados empresariales nacionales y/o extranjeros10.
Regularización de la propiedad, democratización del acceso y uso adecuado de las tierras,

desarrollo sostenible y fortalecimiento de la presencia estatal en los territorios rurales resumen
los objetivos del punto uno en el Acuerdo de Paz.
Los límites en materia de distribución obligan a ubicar el foco de análisis en el fortalecimiento

de las asociaciones y organizaciones sociales que basan su sostenibilidad en el modelo de
agricultura familiar. En efecto, los límites a la concentración de tierras en un escenario de
postconflicto pasan por evitar la desintegración de las comunidades campesinas, haciendo viable,
económica y ambientalmente sostenible el proyecto de vida bajo el esquema de la pequeña
economía campesina.
Lo anterior se plantea en línea con las directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de
la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional,
según la cual “existe una estrecha relación entre la tenencia de la tierra y la realización de los
derechos humanos, la seguridad alimentaria, la erradicación de la pobreza y el desarrollo rural”
(UPRA-FAO, 2017: 54).
Según las proyecciones censales en materia de crecimiento demográfico con respecto al censo de
2005, la población ubicada en el denominado Resto, que corresponde a las áreas rurales a nivel
municipal en el año 2017, es de 11’475.558 habitantes. Sin duda, la mayoría de la población
colombiana se ha concentrado en centros urbanos, sin embargo, este proceso de urbanización se
encuentra estructuralmente atado a la pobreza y la brecha existente entre los tipos de pobreza
rural y urbana. El siguiente gráfico del DANE muestra los niveles de pobreza. La histórica
distancia entre las condiciones para el desarrollo social entre lo urbano y lo rural es notable:
Incidencia de la pobreza por dominio 2002-2016

10
Aceites Manuelita en Orocué Casanare, Poligrow en Mapiripán Meta o Mónica Colombia en Puerto Gaitán, entre
otros, desarrollaron sus inversiones en períodos de hegemonía de un grupo armado, o en vísperas a su
desmovilización. Ver al respecto: Contraloría General de la República (2014) Acumulación irregular de predios
baldíos es la altillanura colombiana. Contenido en:
http://www.contraloria.gov.co/documents/20181/703164/Inf_Baldios_pub2017.pdf/fc83b206-c806-414e-a253-
6bf355b01ccf
Página 47 de 59
Fuente: DANE, 2017: 05.
Sin embargo, las condiciones de los pobladores rurales son aún más complejas, pues la distancia
se amplía si se tiene en cuenta la distribución de la propiedad en el campo. El reciente estudio de
la UPRA en torno a la distribución de las propiedades rurales (2017) muestra que mientras en los
rangos de predios menores de 0,5 a 3 has abarcan un total de 1’573.556 has, el 3% de los suelos
rurales aptos para la agricultura, que corresponden a 1’703.043 predios y 2’427.975 propietarios,
el 56%; por el contrario, el rango que abarca los predios mayores o iguales a 1.000 has ocupan
6.934 propietarios, el 0,16% de las personas registradas11.
Además de la inequitativa distribución de la propiedad y la fuerte tendencia a la mini y

microfundización de los predios rurales, al analizar la información del Censo Nacional
Agropecuario de 2014, según el cual, de los 111,5 millones de hectáreas que componen el área
continental del país, de las cuales el 38,6%, que corresponde a 43 millones de hectáreas son
destinadas para la agricultura.
La medida utilizada por el Dane para recopilar la información desagregada fue la Unidad de
Producción Agrícola, y de éstas el 81,4% dedican el suelo para tal fin. Sin embargo, la
producción alimentaria se concentra en unidades de producción de menos de 5 hectáreas, que
11
Ver al respecto: UPRA. (2017) Análisis de la distribución de la propiedad rural en Colombia: propuesta
metodológica. Bogotá, UPRA, Pág. 107.
Página 48 de 59
representan el 73,2% de UPA’s y explotan el 3,2% del área censada, para un total de 2’160.347
hectáreas. Por el contrario, las UPA mayores a 1.000 has cuentan con una mayor proporción de
bosques naturales, correspondiente al 49,7% del área censada (DANE-CNA, 2014). En efecto, la
porción de la población con menor cantidad de área disponible dedica sus predios para la
producción agrícola en una porción que sin duda, contribuye a la seguridad alimentaria del país.
La importancia del alto grado de participación en la muestra de este 73,2% de las UPA frente al
área explotada, denota el uso intensivo del suelo a través del modelo de agricultura familiar. En
paralelo, para el año 2013 el porcentaje de participación de los cultivos agroindustriales en el
área rural dispersa censada fue del 35,1% (DANE-CNA, 2014: 236). La distribución por grupos
de cultivo fue la siguiente:
Porcentaje de Grupo de cultivo
participación
según área
sembrada
35,1% Agroindustriales
22,3% Tubérculos y
plátanos
16,0% Cereales
14,6% Frutas
6,8% Plantaciones
forestales
4,2% Hortalizas,
verduras y
legumbres
0,8% Plantas aromáticas
y medicinales
0,2% Flores y follajes
Fuente: DANE, CNA 2014.
El grado de participación de los cultivos agroindustriales, sin tener en cuenta las áreas destinadas
a pastos para la ganadería, muestran cómo la gran propiedad continúa ganando terreno frente a
otros modelos de economía rural. Sin embargo, bajo dichos esquemas de producción, la
competitividad, así como la seguridad alimentaria a nivel local e incluso nacional puede verse
comprometida frente a los monocultivos dedicados a la producción de biocombustibles o de
insumos para la producción de alimentos manufacturados.
Página 49 de 59
Sin embargo, el impacto de la competencia desigual es aún más grave para el campesinado. La
ausencia de regulaciones frente a la gran propiedad en el campo, las dificultades de acceso a
mercados para la comercialización, los cambios en los modos tradicionales de producción de las
comunidades, entre otros, terminan por debilitar a los pobladores rurales haciendo insostenible el
proyecto de vida en la ruralidad. Lo anterior termina generando los incentivos necesarios para la
consolidación de procesos de concentración de la propiedad.
El panorama empeora en los territorios afectados por la violencia asociada al conflicto armado,
como ha sido señalado en diversos estudios de caso sobre procesos de concentración y
extranjerización de tierras o land grabbing, en países con persistentes conflictos armados internos
de baja intensidad o recientes procesos de dejación de armas en medio de una frágil presencia
institucional de amplios territorios rurales12.
Sin embargo, una de las alternativas al rezago frente al país conectado que enfrentan los
territorios rurales es la figura de las zonas de reserva campesina, a través de la cual se crean
espacios de estabilización del poblamiento rural que pueden ser fácilmente intervenidos bajo la
lógica del enfoque de desarrollo rural con enfoque territorial sostenible en términos
medioambientales, sirviendo de contrapeso a los procesos de concentración y acaparamiento de
tierras en zonas de amortiguación de ecosistemas estratégicos.
4.3.3 Decimoséptimo lineamiento: Utilidad pública en proyectos de gestión y

ordenamiento social de la propiedad y proyectos productivos de agricultura familiar
campesina
La Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria, en coordinación con el Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural y la Agencia Nacional de Tierras diseñará un proyecto de reforma
normativa que invoque la expropiación de tierras rurales sustentado en el cumplimiento de los
principios de utilidad pública e interés social revelados, entre otros, en: la búsqueda de la
disminución de la concentración de la propiedad de la tierra rural, la garantía de acceso a la tierra
y al territorio de los campesinos y las comunidades étnicas, la eliminación del fraccionamiento
12
La literatura internacional que analiza el fenómeno de los negocios sobre gran des extensiones de tierras en países
del tercer mundo de los continentes asiático, africano y americano, coinciden en afirmar que, sumado a la
precariedad y corruptibilidad de los gobiernos locales, en situaciones de postconflicto la compra de tierras por parte
de empresas multinacionales se ha incrementado a niveles preocupantes, pues se pone en riesgo la seguridad y
soberanía alimentaria de las comunidades y se generan nuevos conflictos sobre la tierra. Ver al respecto: Neef,
Andreas (2016) Land Rights Matter! Anchors to Reduce Land Grabbing, Dispossession and Displacement: A
Comparative Study of Land Rights Systems in Southeast Asia and the Potential of National and International Legal
Frameworks and Guidelines. Berlin, Brot für die Welt et al.
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antieconómico de la propiedad, la garantía de restitución de tierras a poblaciones víctimas del
despojo o abandono forzado de tierras, el favorecimiento de la producción de alimentos y la
protección de la economía campesina. Como criterios jurídicos y técnicos se deben incluir
aquellos definidos en la Ley 388 de 1997 (adaptarlos para suelo rural), la Ley 160 de 1994 y
la Ley 1448 de 2011.
Establecer los motivos de utilidad pública e interés social con fines de expropiación para el
desarrollo de proyectos de adecuación de suelos y desarrollo de proyectos de economía
campesina. De esta manera quedará autorizada la expropiación administrativa o judicial de los
bienes e inmuebles rurales que se requieran para la disminución de la concentración de la
propiedad rural, así como la mitigación de sus efectos. Esto de conformidad con el artículo 58 de
la Constitución Política y de los criterios previstos en las leyes 388 de 1997 y 160 de 1994.
Colombia es un país con elevados índices de concentración de la propiedad rural. De acuerdo

con cálculos de la UPRA en uso de los microdatos del más reciente Censo Nacional
agropecuario, el índice de Gini de tierras asciende a 0,93 (en escala de 0 a 1) en Unidades de
Producción Agropecuaria sin territorios étnicos. Esta elevada concentración de la propiedad
rural, sin duda tiene efectos en: los usos del suelo, el ordenamiento social y productivo de la
propiedad, las condiciones sociales de los habitantes del campo, la distribución de los activos y
del ingreso en el campo, entre otros. Una alta concentración de la tierra da un poder económico y
político a sus detentores, lo que limita el ejercicio de la democracia a nivel local, al mismo
tiempo que genera incentivos adversos sobre las políticas públicas y las mismas instituciones.
En tales circunstancias los motivos de utilidad pública e interés social pueden ser invocados para
la expropiación de bienes inmuebles rurales con fines de desarrollo de proyectos de economía
campesina que ayuden a mitigar estos factores adversos en materia social y económica que
genera la concentración excesiva de la tierra. Tal recurso sería complementario de la prescripción
adquisitiva de dominio, la cual se hace por acción directa del poseedor en cumplimiento de
parámetros como tiempos de explotación o posesión continua o discontinua del bien. En el caso
de la expropiación administrativa o judicial, es el Estado quien asume la responsabilidad por el
cumplimiento de la función social de la propiedad rural, garantizando así el acceso a la tierra a
familias en proyectos de economía campesina. Así, en desarrollo de este lineamiento se le daría
el sustento normativo necesario para ejercer tal prerrogativa basado en los motivos de utilidad
pública e interés social que encarna la superación y/o mitigación de la concentración de la
propiedad rural y sus efectos económicos y sociales.
De esta manera, la propuesta de lineamiento simplemente daría un avance mayor y significativo

a la expropiación de predios rurales que en la actualidad dispone la Ley 160 de 1994,
Página 51 de 59
especialmente en su artículo 31. Solo que ya no sería considerada únicamente como una forma
de resolución subsecuente de la incapacidad de negociación por compra directa con el
propietario, sino que sería por la invocación de utilidad pública e interés social (que igualmente
la Ley 160 de 1994 incorpora) en proyectos de adecuación de suelos y economía campesina que
propendan por la disminución de la concentración de la propiedad de la tierra, el despojo y
abandono forzado de la misma y todos los efectos negativos sobre las poblaciones rurales más
vulnerables.
Es conveniente reafirmar que el ordenamiento social y productivo de la propiedad propende la

superación de tiempos gubernamentales y su transformación paulatina en política de Estado,
promoviendo la disminución de la concentración de la propiedad de la tierra y el desarrollo
productivo del campo en condiciones de sostenibilidad y democracia. Así, la idea de establecer
el carácter de utilidad pública e interés social de los proyectos de agricultura familiar campesina
sería un mecanismo que daría relevancia y oportunidad de cumplimiento al desafío de la
transformación del campo.
Por último, es conveniente señalar que un lineamiento de política pública con similar esencia ha
sido caracterizado y definido en materia jurídica y técnica en consultoría contratada por la UPRA
para el diseño de MECANISMOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DEL SUELO RURAL.
Los distintos informes que en desarrollo de esta consultoría fueron presentados en el año 2016,
dan sustento y relevancia jurídica y técnica al lineamiento expuesto.
4.3.4 Decimooctavo lineamiento: Coordinación de políticas de ordenamiento productivo y

social de la propiedad y políticas de desarrollo rural
Capacitar a los servidores públicos en materia administrativa y jurídica, para prevenir la

concentración de tierras, reconocer la ociosidad de terrenos inexplotados, identificar casos de
acaparamiento y concentración de tierras, así como hacer seguimiento y vigilancia a la inversión
extranjera en el sector rural desde una perspectiva social, económica y de sostenibilidad
medioambiental.
Importantes investigaciones sobre la distribución de la propiedad rural han señalado la

inequitativa tenencia de la tierra en Colombia (UPRA, 2017; IGAC, 2012), y si bien lo anterior
es un hecho reconocido, los mecanismos jurídicos para revertir tal situación son desconocidos.
Salvo aquellos grupos especializados en el tema de los procesos agrarios, la existencia de
herramientas que evalúan el uso improductivo de la tierra, la función social de la propiedad y el
Página 52 de 59
cuidado medioambiental requieren ser socializados y estudiados a profundidad por parte de
quienes intervienen el campo.
La coordinación interinstitucional de las instituciones que intervienen los territorios rurales del
país es fundamental para la materialización del desarrollo del campo. Dependiendo del enfoque
de las instituciones, la legislación se especializa y refuerza el trabajo sectorizado, en detrimento
del trabajo colaborativo. Si bien las instituciones desarrollan una serie de espacios de
interlocución y coordinación, es importante que los servidores que asisten a dichos escenarios,
así como aquellos que implementan la política pública del campo, conozcan en detalle el
entramado jurídico e institucional existente en materia de ordenamiento social del territorio, ya
sea en términos agropecuarios, registrales, ambientales, entre otros.
El trabajo colaborativo y la capacitación de los servidores, fundamentado en la legislación que

rige la sostenibilidad ambiental de los territorios, la propiedad, entre otros, permitirá hacer un
mayor seguimiento al uso improductivo de los suelos rurales, las afectaciones medioambientales,
casos de acaparamiento de tierras contrarios a la ley, así como seguimiento a la inversión
extranjera en el sector rural.
Página 53 de 59
5. CONCLUSIONES
Los fenómenos de concentración y extranjerización de la tierra en Colombia tienen raíces

históricas en Colombia y están ligados al proceso de construcción de nuestro Estado Nación. Por
lo tanto, es importante entender dichas raíces y analizarlas a la luz del actual contexto global que
promueve, acentúa y profundiza dichos fenómenos. Ese contexto mundial está caracterizado por
un crecimiento global de la población, un aumento en la demanda de alimentos, unos cambios en
el consumo de los mismos, unos rendimientos decrecientes de la producción agropecuaria, una
inestabilidad en los precios de los alimentos, y una exacerbación de la crisis medioambiental y
de los nefastos efectos del cambio climático.
Dado lo anterior, limitar, prevenir y regular los fenómenos de concentración y extranjerización

de las tierras rurales en Colombia es un objetivo de la mayor importancia en un proceso de
ordenamiento social y productivo de la propiedad rural. Se hace imperativo avanzar en un uso
eficiente y sostenible del suelo buscando mecanismos que permitan hacer compatibles los
intereses de las inversiones privadas nacionales y extranjeras con los intereses generales de la
sociedad colombiana. En ese sentido se debe avanzar en hacer realidad la función social y
ecológica de la propiedad rural y desincentivando la especulación, el uso ocioso e improductivo
de la tierra, el rentismo, el acaparamiento y el despojo violento de las tierras.
Por lo demás, la concentración y la extranjerización de las tierras productivas rurales en

Colombia no son fenómenos que hagan referencia exclusivamente a la propiedad de la tierra. Es
necesario explorar con más detenimiento y profundidad como estos fenómenos están ligados
fundamentalmente al uso del suelo. Igualmente es importante estudiar cómo estos fenómenos
están ligados a la debilidad de la democracia y de la esfera pública y a la captura de rentas
estatales que limitan los procesos de desarrollo rural integral en un contexto de implementación
de un proceso de paz que tiene un fuerte componente rural.
Igualmente es importante subrayar que la concentración y la extranjerización indiscriminada de

la propiedad rural en un país puede destruir o acabar con importantes “activos intangibles
nacionales” como la biodiversidad y ciertos ecosistemas estratégicos. Adicionalmente, la falta de
regulación de estos fenómenos puede implicar fenómenos de colonización de nuevas áreas en la
frontera agrícola y rural con sus nefastos efectos ambientales y sociales. Estos son temas en los
cuales debe profundizarse en primer lugar en el diagnóstico y en segundo lugar en los
instrumentos de política.
Lo anterior solo será posible si se afinan los instrumentos de recolección de la información y de
su sistematización. Los graves problemas en materia de concentración de la propiedad rural
tienen como una de sus bases la informalidad en la tenencia de la tierra y la inoperancia de los
mecanismos de mercado y de regulación estatal. Es fundamental avanzar en términos del
monitoreo, el control y la regulación de la inversión extranjera en tierras rurales pues dadas las
características del contexto internacional lo que está en juego es la soberanía nacional, la
seguridad alimentaria de la población, una especialización productiva que puede estar en contra
de nuestro proceso de desarrollo socioeconómico, y una dificultad para avanzar equitativamente
en el cierre de las brechas sociales existentes entre el campo y la ciudad. Por todas estas razones
la regulación de la inversión extranjera en el sector rural es importante y los instrumentos de
política deben permitir la armonización de los intereses.
Finalmente es importante dejar claro que la limitación, prevención y regulación de los

fenómenos de concentración y extranjerización de la propiedad rural en Colombia solo será
posible si del otro lado encontramos comunidades campesinas de pequeños y medianos
productores fortalecidas y creciendo democráticamente en el marco de un proceso de desarrollo
rural integral y equilibrado. El Estado y la sociedad colombiana tienen una deuda histórica con
las poblaciones rurales y el marco de la implementación del acuerdo de paz debe ser la
oportunidad de saldarla.
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6. RECOMENDACIONES
La primera recomendación que surge de esta propuesta de lineamientos es la necesidad de

continuar profundizando el análisis de los fenómenos de concentración y extranjerización de
tierras rurales por parte de la UPRA. Esto requerirá el avance de los sistemas de información
existentes y la profundización de los diagnósticos.
La segunda recomendación es la necesidad de avanzar en el análisis de los fenómenos de

concentración y extranjerización de usos del suelo. La concentración y la extranjerización de las
tierras productivas rurales en Colombia no son fenómenos que hagan referencia exclusivamente
a la propiedad de la tierra. Por ejemplo, es importante avanzar en el cálculo y el análisis de las
consecuencias ambientales de ciertas inversiones en el sector rural. Se requiere establecer
metodologías y avanzar en técnicas para calcular la huella ecológica de esas inversiones.
La tercera recomendación es socializar y discutir más profundamente los lineamientos aquí

expuestos. Uno de los objetivos de estos lineamientos debe ser articular las capacidades del
gobierno central al desarrollo de capacidades y a la generación de mecanismos que permitan el
fortalecimiento de los entes territoriales. Otro de los objetivos debe ser avanzar en la
coordinación de las políticas públicas de ordenamiento social y productivo de la propiedad rural
y las políticas de desarrollo rural integral.
La cuarta recomendación es integrar los análisis realizados en la UPRA a los diagnósticos sobre
los fenómenos de concentración y extranjerización. Uno de los temas que se deben considerar es
la expansión de la frontera agrícola, y otro el tema de la sustitución de cultivos ilícitos.
La quinta recomendación es articular las reflexiones sobre los fenómenos de concentración y

extranjerización de la propiedad rural al tema de las dinámicas poblacionales, sociales, políticas
y culturales de las comunidades campesinas rurales. En este sentido se requiere una visión
amplia en términos de una Política de Asentamientos Humanos. Esta es una política que el
conjunto del Estado debe asumir. Igualmente, en esta área se requieren diagnósticos específicos
para los territorios étnicos, para las zonas de reserva campesina y para las áreas de especial
protección y conservación.
Finalmente es importante vincular estas propuestas de lineamientos de política pública para

limitar, prevenir y regular los fenómenos de concentración y extranjerización de tierras rurales al
tema del proceso de paz y específicamente al tema de la reforma rural integral que allí está
planteada. Un capítulo especial en este frente es el tema de la restitución de tierras y de derechos
territoriales.
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UPRA (2015) Gestión del Territorio para Usos Agropecuarios: Bases para la formulación de
política pública. Bogotá, UPRA.
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conceptual, jurídico e institucional. Bogotá, UPRA.

Concentración y Extranjerización de Tierras Rurales en Colombia Comparación

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CONCENTRACIÓN Y

Fecha: 22 de diciembre de 2017

Este documento recoge la propuesta de lineamientos de política pública construida por la

1. Entender la concentración, la informalidad de la propiedad y tenencia de la tierra, como

2. Resaltar la importancia de una adecuada distribución de la propiedad rural asociada a la

a) Concentración, desigualdad e informalidad de la propiedad y tenencia de la tierra: Al

c) Condiciones de pobreza prevalentes en el territorio rural: Como consecuencia de la

d) Necesidad de un mayor aprovechamiento del potencial de desarrollo agropecuario del

e) Precariedad de la gestión del desarrollo rural: Al respecto, la UPRA plantea que es

i. Mejorar los sistemas de información con el fin de analizar la concentración y

ii. Coordinación institucional con participación de la sociedad civil y la academia

iii. Dar importancia debida a la producción de alimentos, la diversidad productiva y

iv. Propender por la transparencia en el estado de la propiedad rural, defendiendo el

vi. Impedir que el Estado estimule la concentración o extranjerización de tierras por

Es en este orden de ideas que el equipo de análisis de los fenómenos de concentración y

La construcción de lineamientos, criterios, e instrumentos de política pública para el

El ordenamiento social y productivo y la regularización de la propiedad rural constituyen hoy

Ahora bien, en un contexto mundial caracterizado por un crecimiento global de la población, un

“La concentración de tierras es un proceso de reconfiguración de la tenencia que

Igualmente es importante tener clara la definición utilizada sobre el fenómeno de la

La construcción de esta propuesta de lineamientos de política pública cuyo objetivo es limitar,

Diana Carolina Higuera Mejía - Zootecnista

A continuación, se realizó un análisis de perspectiva comparada en el cual se estudiaron diversas

Con los elementos anteriormente mencionados se construyó una propuesta preliminar de

Una vez validada internamente la propuesta preliminar de lineamientos de política pública, se

4.1 LINEAMIENTOS REFERENTES AL ORDENAMIENTO Y REGULARIZACIÓN

4.1.1 Primer lineamiento: Sistemas de Información

La información recopilada permitirá que la UPRA, en coordinación con el IGAC y la ANT,

La consolidación de dicho sistema y su vinculación al catastro multipropósito permitirá avanzar

4.1.1.1 Descripción y objetivos

A la histórica dificultad de información se han sumado recientemente nuevos elementos que

En el reciente estudio realizad entre la UPRA y la FAO, el cual analiza el fenómeno de la

Durante la última década, la sociedad colombiana ha retomado la discusión acerca de los

En tal proceso de registro, trazabilidad y seguimiento, la UPRA puede ayudar al inversionista,

Al respecto de la conveniencia de este lineamiento, es preciso señalar que en la actualidad se

El reciente estudio de la UPRA en torno a la distribución de las propiedades rurales (2017)

La importancia de identificar posibles predios indebidamente adjudicados y explotados, haciendo

A su vez, la consolidación de la línea base sobre el grado de extranjerización de la propiedad

4.1.2 Segundo lineamiento: Estrategias para Regular y Limitar la extranjerización de

Con el objetivo de proteger la seguridad alimentaria y en cumplimiento del mandato

La autorización se encuentra sujeta a la presentación de planes de sostenibilidad medioambiental

4.1.2.1 Descripción y objetivos

Con el objetivo de preservar la seguridad alimentaria de la nación, establecer criterios que

Lo anterior amparado en el Artículo 334 de la Constitución Política de 1991, según el cual la

En efecto, un mercado global de tierras desarrollado por grandes emporios agroindustriales ha

4.2 LINEAMIENTOS REFERENTES AL USO Y EFICIENTE Y SOSTENIBLE DEL

4.2.1 Tercer lineamiento: Cargas Mínimas de Aprovechamiento y Uso del Suelo

En la definición de estos parámetros mínimos de aprovechamiento quedarán excluidos territorios

El grado de incumplimiento de la función social de la propiedad es revelado en el análisis que

Teniendo en cuenta la situación de concentración y productividad mencionada anteriormente y

El lineamiento y las acciones descritas se enmarcan dentro de la función social y ecológica de la

4.2.2 Cuarto lineamiento: Centralización del Impuesto Predial

La Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria (UPRA), en coordinación con el Ministerio de

Varias investigaciones de la UPRA han considerado este problema de economía política de la

Igualmente, en el seminario internacional organizado por la UPRA sobre el impuesto predial a la

4.2.3 Quinto lineamiento: Tarifas Diferenciales del Impuesto Predial

La Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria impulsará la celebración de ajustes normativos

4.2.3.1 Descripción y objetivos

Colombia es un país con elevados índices de concentración de la propiedad rural. De acuerdo

De acuerdo con Kalmanovitz (seminario internacional organizado por la UPRA sobre el

4.2.4 Sexto lineamiento: Excepcionalidad del Cobro del Impuesto Predial a

La Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria impulsará, como forma de mitigar las

Así, existiría un problema de legitimidad causado por la desigualdad en la tenencia de la tierra, la

En tal escenario, ante la imposibilidad de redistribuir la propiedad rural en el corto plazo,