Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Evolucion Historica de La Responsabilidad Extracontractual Del Estado en Colombia
Evolucion Historica de La Responsabilidad Extracontractual Del Estado en Colombia
Cómo citar este artículo: Buitrago Quintero, M. A. (2018). Responsabilidad extracontractual del Estado en Colombia y
Constitución democrática. Revista Verba Iuris, 14 (41). pp. 15-45
Resumen
Constitución y responsabilidad Estatal (derecho administrativo) son términos bastante
cercanos, no sólo porque coinciden en los aspectos más determinantes de su evolución y conso-
lidación, sino también porque ambos dialogan constantemente y se nutren recíprocamente. En
efecto, el papel activo que empezó a tener la administración pública hacia finales del siglo XVIII
condujo a la necesidad de establecer unos límites al ejercicio del poder y a la idea de que este
último debía someterse al derecho. Adicionalmente, el respeto a los Derechos Fundamentales
pasó a ser una exigencia para las autoridades estatales y un límite para sus actuaciones. Con el
surgimiento de las constituciones modernas y con el paso del Estado irresponsable al Estado
responsable, la responsabilidad de la administración pública se convierte cada vez más en un
importante y efectivo mecanismo para controlar y limitar el ejercicio del poder y garantizar mate-
rialmente los derechos fundamentales y la supremacía del texto constitucional, circunstancia
que también se aprecia en el contexto de una Constitución democrática -como la colombiana de
1991-, en la que la responsabilidad del Estado contribuye, además, al respeto y al cumplimiento
de la voluntad popular expresada en la Carta Política.
Palabras clave: Responsabilidad del Estado, Constitución democrática, límites al poder,
supremacía de la Constitución, Derechos Fundamentales, Constitución Política de 1991, nuevo
constitucionalismo, interpretación constitucional.
Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474 15
Responsabilidad Extracontractual del Estado en Colombia y Constitución Democrática
Abstract
Constitution and State Responsibility (administrative law) are fairly close terms, not only because
they coincide in the most determining aspects of their evolution and consolidation, but also because
they both constantly dialogue and nourish each other reciprocally. In effect, the active role that the
public administration began to have towards the end of the 18th century led to the need to establish
limits to the exercise of power and to the idea that the latter should submit to the law.
Additionally, respect for fundamental rights became a requirement for state authorities and
a limit for their actions. With the emergence of modern constitutions and with the passage of
the irresponsible State to the responsible State, the responsibility of the public administration
increasingly becomes an important and effective mechanism to control and limit the exercise
of power and to guarantee fundamental rights and the supremacy of the constitutional text, a
circumstance that is also seen in the context of a democratic Constitution –like the Colombian
Constitution of 1991–, in which the responsibility of the State contributes, in addition, to respect
and fulfillment of the popular will expressed in the Politic Constitution.
Keywords: Tort Liability, Extra-Contractual Responsibility of the State, Democratic Constitu-
tion, Limits to the Power, Supremacy of Constitution, Fundamental Rights, Political Constitution
of 1991, New Constitutionalism, Constitutional Interpretation.
16 Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474
Angélica María Buitrago Quintero
esencial entre las sociedades o países ricos, con la necesidad de limitar el ejercicio de ese poder.
los pobres, reside en la fortaleza de las institu- En efecto, el constitucionalismo es una reacción
ciones democráticas, por cuanto la inestabilidad al poder absoluto: el Estado era irresponsable
política debilita el fortalecimiento de los inven- pues no reparaba las consecuencias lesivas que
tivos y procesos económicos. (Acemoglu, su acción u omisión causara a los administrados
Robinson James, 2012 y Humbarita, 2015) Dentro de precisos contextos históricos, las
De este modo, en este documento preten- ideas liberales, las declaraciones de derechos, la
demos demostrar la hipótesis según la cual existe división de los poderes públicos, el surgimiento
una necesaria y directa relación bidireccional del principio de legalidad y el reconocimiento
entre la constitución y el de la idea de la respon- de la soberanía popular, no solo determinaron
sabilidad estatal. Para ello se evidenciará la forma una nueva concepción de Estado (ahora
en que se ha constitucionalizado el derecho liberal – revolucionario1) y el surgimiento del
administrativo de daños y como este último se constitucionalismo moderno, sino que también
erige como límite constitucional al ejercicio del abonaron el camino para la consolidación del
poder público, partiendo de sus antecedentes y derecho administrativo.
de la forma en que se materializó dicho proceso
Tales premisas fundamentaron el some-
en la Constitución Política de Colombia de 1991
timiento del Estado al Derecho y el estableci-
y también se abordará –brevemente– el derecho
miento de límites al poder, y en ellas se gestó
a una buena administración como expresión de
el planteamiento según el cual si la administra-
la relación entre Constitución democrática y
ción –en sentido amplio– causa un daño, debe
responsabilidad estatal.
repararlo (Estado responsable). Ello ocurrió,
Cabe anotar, finalmente, que en el derecho principalmente, a partir de la revolución fran-
colombiano existen trabajos sobre la consti- cesa de 1789 “motivo por el cual se adoptaron
tucionalización del derecho administrativo, importantes modificaciones para restablecer el
muchos de los cuales lo plantean desde el punto sistema de pesos y contrapesos como requisito
de vista normativo (la inclusión en la Consti- esencial para el control del poder público” (Gil
tución Política de 1991 del artículo 90, relativo Botero, 2014, p. 1). Fue así como se admitió la
a la responsabilidad Estatal) o con una idea de posibilidad de declarar la responsabilidad de
jerarquía entre Constitución y derecho de daños la Administración acudiendo, inicialmente, a
(administrativo). Lo que se quiere demostrar normas propias del derecho civil. (Cortes, 2016)
aquí es que la relación histórica y bidireccional
entre la constitución y la responsabilidad estatal, El Estado irresponsable
existe con independencia de la positivización de Por largo tiempo el Estado fue irresponsable.
esta última. El surgimiento de la responsabilidad del poder
público se enfrentó –en términos de Saavedra
Del Estado irresponsable al Estado Becerra–, a barreras infranqueables (2018, p.
70), una de ellas, quizá la más importante, fue
responsable: Una mirada desde el la concepción que se tenía de la soberanía:
derecho constitucional “imponerse a todos sin compensación alguna”
La idea de Estado se asoció desde sus 1
En un Estado liberal revolucionario las constituciones
orígenes a la acumulación o concentración de
son mecanismos de transformación social. A diferencia
poder y, en la medida en que este evolucionó en del Estado liberal conservador, en el que la Constitución
cuanto a su concepción y estructura, se advirtió no tiene tal finalidad.
Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474 17
Responsabilidad Extracontractual del Estado en Colombia y Constitución Democrática
(Laferrière, citado por Rodríguez R. 1996, p. que se gestó el lento tránsito del Estado irrespon-
374), y paralelamente los alcances del poder sable al responsable:
que detentaban los gobernantes, carente de (i) a través del desarrollo de las ciencias como
límites. (Daza, 2013) las de la Policía (Cameralismo), que propi-
En efecto, “Los sistemas antiguos unificaban ciaron la conformación de la administración
los fines de reparación, disuasión y castigo y no pública y así, (ii) en medio del absolutismo
comenzó el incipiente reconocimiento del
distinguían entre un derecho público y privado
derecho a reclamar indemnizaciones a los
cuando se incurría en un injusto” (Ibidem, p.
particulares derivadas del ejercicio del poder
65). En el Derecho Romano, por ejemplo, se (Kanmmeraljustiz)2.
aplicó el principio de “societas delinquere non
potest” pues, según Ulpiano, en el evento de una La evidente contradicción que se presentó se
acusación, ella sólo podía tener lugar contra intentó resolver a través de la teoría del fisco a la
la individualidad de quienes administraban que se acudió “con el fin de no dejar sin repara-
ción los daños que la administración prusiana
la ciudad pero nunca contra la ciudad misma
produjera en su actividad” (Saavedra Becerra,
(Ibidem, p. 70). No obstante, de ello, fue en el
2018). En el seno de esa doctrina se entendió al
Derecho Romano en donde, a partir de casos
fisco como una de las aristas del Estado a la que
concretos, se aplicó la figura de responsabilidad
se le reconoció como persona moral. Surgió de
contractual y extracontractual entre particu- este modo la –antes impensable– posibilidad
lares y, en unos casos muy excepcionales y de llevar el Estado a los Tribunales y, en esos
puntuales, se reconoció la indemnización por juicios, en los que se solicitaba indemnización
daños causados en actividades públicas, siendo o reparación por daños, se acudía a las normas
el funcionario –no el Estado– el llamado a propias del derecho privado.
responder. (Gamboa, 2016)
Por su parte, la Revolución Francesa fue
Más adelante, en la Edad Media se reto- determinante para la consolidación de la
maron algunas ideas de los griegos, para responsabilidad de la administración pública,
quienes la soberanía de la Polis no tenía restric- inicialmente ante las afectaciones al derecho a
ciones. Esa idea persistió y caracterizó la época la propiedad, tan importante en esos tiempos,
absolutista (Siglo XVI) en la que se desarrolló en los que la administración incrementó su
la teoría del derecho divino de los reyes, según actividad y era más evidente su intervención
la cual el modelo de Estado “es aquel que posee en la vida de los ciudadanos. En ese contexto
poder absoluto en el interior, e independencia surgieron las teorías de los actos de gestión (con
absoluta en el exterior, cuya finalidad está en él tratamiento civilista) y los actos de gobierno en
mismo: la omnipotencia y la razón de Estado” los que el Estado, arropado en su soberanía,
(Cassagne, pp. 271 y 272). No se reconoció conservaba su inmunidad. Fue así como paula-
en ese periodo la posibilidad de que el Estado tinamente se desarrolló la responsabilidad
respondiera por daños causados por su acción estatal en el marco de la jurisprudencia. (Mass
Rocha, 2015)
u omisión. (Niño, 2016)
Luego hubo importantes cambios en la
organización estatal y se formó y estructuró la 2
Esta fue la forma dada a la protección jurídica al margen
moderna administración pública (Siglos XVI - de la justicia ordinaria, mediante el reconocimiento
de indemnizaciones. Al respecto ver a Parejo Alfonso,
XVIII) (Sobre este tema, ver a Saavedra Becerra). Luciano. El concepto del derecho administrativo.
Inicialmente, fue en los países germánicos en los Caracas: Editorial Jurídica Venezolana. 1984. p. 51.
18 Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474
Angélica María Buitrago Quintero
A pesar de que no es nuestro propósito efec- Pero habiéndose superado de algún modo la
tuar un profundo y detallado análisis histórico de irresponsabilidad estatal, surge el instituto de
esos temas, se advierte de entrada la innegable la responsabilidad frente al ejercicio del poder
relación que existe entre Estado (administra- de la administración pública, “durante la deno-
ción), soberanía, democracia y responsabilidad minada etapa del Estado-Policía (Polizeistaat)
pública, en tanto que la concepción que se tenga cuando aparece el reconocimiento de ciertas
cada uno de esos institutos influirá necesaria- especies de indemnización debidas a particu-
mente en la que se adopte respecto de los demás. lares como consecuencia del ejercicio del poder”.
Los fundamentos que lograron mantener (Garrido Falla, 1989)
por largo tiempo vigente al Estado irrespon- Como ya se dijo antes, esta última premisa
sable revelan justamente esa relación. En efecto, (el Estado responsable) empezó a desarrollarse
aquél descansaba sobre en el seno de la jurisprudencia, en un contexto
(i) una la soberanía Estatal que negaba la más amplio, en el que el control judicial de la
igualdad del Estado con el individuo y el administración pública fue una consecuencia
predominio del primero. En consecuencia, directa del Estado de derecho, en cuya vigencia
el Estado no podía ser responsable ante el y más adelante con la inclusión de su carácter
súbdito, social, la administración pasó de “no reprimir”
(ii) un Estado, que era la expresión del
las libertades, a garantizar su efectividad y
derecho organizado, por lo que no podía protección. (Santofimio Gamboa, 2017)
aparecer como su desconocedor y
(iii) la premisa según la cual los hechos de contra sus funcionarios y agentes, y debe por lo tanto
los funcionarios no pueden considerarse soportar todos los perjuicios. Así ocurre en las llamadas
hechos de Estado, por lo que responden sociedades primitivas donde no existe conciencia
individual sino colectiva y por tanto no se reconocen
directa y personalmente por sus actuaciones, derechos particulares.
se consideró que obran nomine proprio y no
b) En una segunda etapa el perjudicado puede accionar
en representación de la administración3. contra los funcionarios, como si los actos dañosos del
poder se les atribuyeran personalmente. ‘Obedece, por el
El Estado responsable contrario a un principio individualista, particularmente
notorio en los países anglosajones donde aún en las
Del anterior recuento se desprende que “el relaciones de derecho público se ha desintegrado
camino al reconocimiento de la responsabilidad completamente del Estado la individualidad del agente
del Estado no ha sido un proceso pacífico, sino o funcionario´ [Bilesa Rafael. Derecho Administrativo,
Tomo V. Buenos Aires. Ed. La Ley. 1980].
un lento y difícil recorrido hecho de retrocesos
c) Posteriormente, y con fundamento en el principio del
y contradicciones que aún no ha culminado”4. servant ya se considera que los actos de los servidores
públicos, y para ciertos casos, pueden comprometer al
Estado, aunque de manera indirecta.
3
Los postulados del Estado irresponsable fueron
d) Por último, en la etapa que culmina la evolución, a
expresados así por Frezzini, citado por José Canasi, la persona que padeció del daño como producto de la
J en Derecho Administrativo, Vol. IV. Buenos Aires: actuación del Estado, se le reconoce expresamente el
Ediciones Depalma, 1977. p. 467. derecho de actuar judicial y directamente contra éste,
4
Saavedra Becerra, (2018); este Autor resume con para reclamar la indemnización del perjuicio sufrido.
maestría las cuatro etapas que la doctrina ha identificado Este proceso se iniciará finalmente en Francia, en el siglo
dentro de la evolución en el reconocimiento de la XIX, donde habrá de surgir con los más claros perfiles
responsabilidad Estatal, así: una teoría de la responsabilidad del Estado que influirá
“a) En la primera etapa de esta evolución, la persona y determinará la evolución del derecho público en la
que sufre un daño como resultado de una actuación Europa Continental y parte de América Latina durante
del Estado carece de recurso jurídico contra este, o casi cien años”.
Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474 19
Responsabilidad Extracontractual del Estado en Colombia y Constitución Democrática
Atrás quedó entonces la idea de que el rey no de la responsabilidad estatal (derecho adminis-
se equivoca (the King can no do wrong) o, en su trativo, control judicial de la administración).
formulación como máxima del Ancien Régime, En efecto, en todo Estado constitucional y
“Le Roi ne peut mal faire”, tan arraigada en democrático el control de la actividad pública
los Estados absolutista, en los que el monarca no puede agotarse al establecimiento de límites
era infalible y en los que, en consecuencia, no en la Constitución y en la ley pues –tal como lo
respondía en modo alguno por los daños que expresa Santofimio Gamboa– este
causara a los particulares. Imperaba la tiranía y
la arbitrariedad. “debe ir mucho más allá, profundizando en
las razones de existencia de la organización
política y social, caracterizándose como un
Una breve mirada desde el Derecho verdadero sistema que se expande como
Constitucional maya protectora y garantizadora de la
estabilidad, seguridad y justicia, en relación
El constitucionalismo (como corriente con los derechos e intereses no solo subjetivos
ideológica), al igual que la responsabilidad del sino también, y de manera primordial, de los
Estado está en permanente evolución. Aplica colectivos en cuanto que evita los desmanes
para ambos lo que Martínez Dalmau y Viciano a los propósitos y finalidades estatales por
Pastor afirman respecto del primero, pues los quienes han asumido responsabilidades
dos surgirían casi paralelamente públicas, fijando el posicionamiento objetivo
del ordenamiento jurídico, al igual que propi-
“a partir del siglo XVII durante el desarrollo ciando las reparaciones y restablecimientos
del pensamiento liberal centrado en la pertinentes a quienes hubieren podido
defensa de los derechos individuales, y la resultar lesionados con los abusos del poder,
necesidad de limitar al poder político para pero sobre todo recorriendo las instituciones
que éstos no se vean afectados por aquél, por los senderos materiales del interés general
asumiría[n] rasgos esencialmente diferentes y del bien común”. (Santofimio Gamboa,
al añadir al concepto de constitución, de la 2017) (Énfasis añadido)
mano del radicalismo democrático inspirado
en Rosseau, la idea de legitimidad democrá- Es de anotar además que mientras se
tica del poder, se plasmaría jurídicamente avanzaba del Estado Liberal Revolucionario
con el concepto racional-normativo de al Estado Liberal Conservador, de este último
la Constitución durante las revoluciones al Estado Democrático de Derecho, luego al
liberales de finales del Siglo XVIII; y evolu- Estado Social y Democrático de Derecho y,
cionaría hasta las constituciones del Estado finalmente al Estado Constitucional5, el derecho
Democrático y Social de Derecho, salvo el administrativo como disciplina autónoma se
largo periodo involutivo conservador (…) que gestaba y consolidaba paralelamente en una
se prorrogó hasta las primeras constituciones
europeas del Estado democrático”.
5
Nos referimos aquí al Estado Constitucional en sentido
Ahora bien, de lo expuesto anteriormente material: constitucionalización del ordenamiento jurídico,
en relación con el paso del Estado irresponsable habiéndose superado la idea de Estado social y democrático
a responsable, se advierte que, en el marco del de derecho. El Estado constitucional en esa acepción,
Estado de Derecho, aunque las constituciones implica (i) la Eliminación de contenidos programáticos
en la Constitución (ii) la constitución democrática, fruto
fijaron límites al ejercicio de poder, ello no de la voluntad popular que le da legitimidad (rescate del
bastaba, pues se requerían mecanismos para principio democrático) y (iii) la plena determinación de
garantizar que estos fueran respetados, so pena los derechos sociales.
20 Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474
Angélica María Buitrago Quintero
Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474 21
Responsabilidad Extracontractual del Estado en Colombia y Constitución Democrática
“el modelo democrático con mayor éxito en Aquí nos basta decir que la constitución
la emancipación de los pueblos ha sido el democrática es el eje del nuevo constituciona-
constitucionalismo democrático” pues este lismo el cual, como se verá enseguida, se preocupa
crea un marco efectivo para avanzar hacia por el origen democrático de la Constitución
la emancipación de los pueblos. “La Cons- (legitimidad).
titución democrática ha limitado al poder
Para cerrar este breve apartado es impor-
autoritario, las violaciones de derechos y el
tante reconocer, como hacen Martínez Dalmau
predominio de las oligarquías, de manera
mucho más efectiva que otros modelos exclu- y Viciano Pastor, que sin desconocer los avances
sivamente constitucionales o exclusivamente logrados por el constitucionalismo democrático
democráticos”. (Martínez Dalmau, y Viciano en Europa, América Latina ha sido el epicentro
Pastor, 2013) de los más recientes esfuerzos para la reali-
zación práctica de un Estado Constitucional
Es así como, siguiendo a los mencionados material, pues en los específicos contextos
autores, entendemos por constitución demo- sociales y políticos de los países de la región,
crática aquella que han tenido lugar asambleas constituyentes que
plasman la voluntad de los pueblos en los textos
(i) es producto de un poder constitu-
constitucionales (nuevo constitucionalismo
yente que sólo puede estar legitimado
democráticamente, Latinoamericano).
(ii) es plenamente normativa y
Neoconstitucionalismo y nuevo
(iii) cuyo objetivo es materializar la voluntad constitucionalismo
de los pueblos expresada en el uso de su
soberanía. De esta manera “se supera el Con el fin de abordar en el siguiente acápite
concepto de constitución como mera limita- la responsabilidad estatal en el contexto
dora del poder (constituido) y se completa la de la constitución democrática, estimamos
definición de la constitución como, también, necesario efectuar una breve referencia a la
22 Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474
Angélica María Buitrago Quintero
Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474 23
Responsabilidad Extracontractual del Estado en Colombia y Constitución Democrática
más útil para la emancipación y avance de constitucionales, en los puntos que acaban
los pueblos, al concebir la constitución como de enunciarse –que se erigen a nuestro juicio
un mandato directo del poder constituyente como los principales cometidos de un Estado
y, en consecuencia, fundamento último de la Constitucional y democrático de derecho–, se
razón de ser del poder constituido”. (Ibidem) advierte permanente diálogo entre la consti-
(Énfasis añadido) tución democrática y la responsabilidad de la
Como veremos a continuación, la respon- administración, tal como se precisa en las líneas
sabilidad estatal es uno de esos mecanismos y que siguen.
cada vez más dialoga con el texto constitucional
Responsabilidad Estatal y la efectiva
democrático en el marco del nuevo constitu-
cionalismo latinoamericano. garantía de los derechos, principios
y reglas constitucionales definidos
Responsabilidad del Estado en democráticamente por la voluntad
el contexto de la Constitución popular (poder constituyente)
democrática Un Estado constitucional en sentido amplio,
En este apartado abordaremos varios puntos es aquél en el que además de existir un texto
en los que convergen la responsabilidad estatal constitucional, la libertad de los ciudadanos
y la constitución democrática en general, con en sus relaciones con la administración, “está
algunas referencias puntuales al caso colom- protegida mediante oportunas técnicas de divi-
biano. Más adelante, centraremos el análisis sión del poder político”. (Guastini, 1999)
en el marco de la Constitución Política de
Esa concepción liberal de la Constitución
Colombia de 1991.
fue establecida en el artículo 16 de la décla-
Vimos atrás que el nuevo constitucionalismo ration des droits de l´homme et du citoyen
comparte a idea de constitucionalización del (1789), que preceptuó: “Una sociedad en la que
ordenamiento jurídico que defiende el neocons- no esté asegurada la garantía de los derechos
titucionalismo, y además de ocuparse del asunto ni reconocida la división de poderes, no tiene
de la legitimidad del texto constitucional, constitución”.
pretende que este sea una realidad, alejándose
así del positivismo. En este orden, este fenómeno Como sabemos, el texto Constitucional
propende fundamentalmente por democrático, fundado en los clásicos postu-
lados de separación de poderes, los Derechos
(i) la efectiva garantía de los derechos, prin- Humanos y sometimiento del Estado al
cipios y reglas constitucionales emanados
Derecho, está integrado por disposiciones con
todos de la voluntad popular,
estructura de principios y reglas establecidas
(ii) la supremacía de la constitución y por voluntad popular (constituyente), las cuales
(iii) el establecimiento de mecanismos efec- forman un conjunto de preceptos que han de
tivos para controlar y limitar el ejercicio del orientar la vida en sociedad y el funcionamiento
poder. de las instituciones públicas.
Así las cosas, partiendo de que hoy por Reglas y principios imperan o deben imperar
hoy es más evidente la constitucionalización en las relaciones estatales y sociales, así como
del derecho administrativo y de la institución en la interacción entre ambas, sin perjuicio de
de la responsabilidad pública, en tanto que las responsabilidades y sanciones que amerite
esta encuentra sustento en los mismos textos su inobservancia.
24 Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474
Angélica María Buitrago Quintero
Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474 25
Responsabilidad Extracontractual del Estado en Colombia y Constitución Democrática
26 Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474
Angélica María Buitrago Quintero
Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474 27
Responsabilidad Extracontractual del Estado en Colombia y Constitución Democrática
reglamentadas por actos administrativos. Tanto de las funciones que le son propias14, así como
las previsiones legales como las inferiores a ellas el control de la actividad o inactividad de las
no pueden contrariar los lineamientos trazados Entidades públicas con miras a establecer su
por el constituyente y, en el caso de las últimas, responsabilidad cuando causen daños a los
no pueden ser expedidas con violación de lo ciudadanos; al paso que la Corte Constitucional
dictado por el legislador. es la encargada de controlar, entre otras, las
disposiciones que derivan de la actividad legisla-
Los textos constitucionales establecen
tiva (ordinaria y extraordinaria), con el cometido
mecanismos para garantizar su supremacía,
de garantizar la prevalencia de la Constitución.15
tales como el control de constitucionalidad,
esto es, “el conjunto de procedimientos judi- Se advierte entonces que lo que marca la
ciales, políticos, de control y administrativos diferencia entre el control constitucional que
destinados a mantener el funcionamiento del ejerce una y otra jurisdicción, es el nivel jerár-
Estado dentro de los lineamientos señalados por quico de la disposición controlada, pero una y
la voluntad constituyente y para impedir que otra apuntan a garantizar la supremacía de la
ese poder exorbitante sea colocado al servicio de Constitución. (Buitrago Quintero, 2012)
intereses diferentes de la comunidad”. (Charry, De este modo la Jurisdicción Contencioso
1992, p. 69) Administrativa contribuye a la garantía de
Esta idea de control de constitucionalidad la supremacía del texto constitucional al
influyó en el derecho moderno de manera contrastar, en casos concretos, los actos,
decisiva y complementaria del clásico principio acciones u omisiones Estatales, con
francés de la legalidad y del control de la lega-
lidad. “El mismo carácter de norma jurídica 14
En efecto, en el plano normativo el Consejo de Estado
suprema que se le reconoce a la constitución Colombiano en su condición de Tribunal Supremo
de lo Contencioso Administrativo, ejerce control
implica que se generen los mecanismos nece-
de constitucionalidad abstracto y residual cuando
sarios para la preservación de esa inmensa conoce de las acciones de simple nulidad y nulidad por
construcción y que no sea deteriorada con su inconstitucionalidad, cuyo ejercicio busca, además de
incumplimiento o desconocimiento por parte de controlar la actividad de la administración, expulsar
del ordenamiento las disposiciones infralegales que
los poderes”. (Ibidem, pp. 225 - 226)
contraríen la Constitución y la Ley, en el marco de los
En consecuencia, podemos afirmar que principios de jerarquía y la unidad normativa con una
el control que efectúa la Jurisdicción de lo pretensión de coherencia del ordenamiento jurídico.
15
Aunque en el contexto colombiano las Corporaciones
Contencioso Administrativo en algunos países, encargadas de efectuar el control de constitucionalidad
respecto de los actos administrativos (acciones (Corte Constitucional y, de manera residual, el Consejo
de nulidad) y, en general sobre la actividad o de Estado) son Tribunales supremos autónomos e
inactividad de la administración (acciones de independientes entre sí, pues cada uno de ellos es
órgano de cierre de su respectiva jurisdicción y las
reparación de daños causados por el Estado
normas sobre las cuales recae el control en uno y
“responsable”), se traduce en un claro meca- otro caso, se ubican en distintos niveles del sistema
nismo para garantizar la supremacía de la jurídico; las decisiones de cada uno de ellos deberían
constitución. ser coherentes (no contradictorias como ocurre a
veces en la realidad), si se tiene en cuenta i) el papel
Así, en casos como el colombiano, le preponderante de la Corte Constitucional en la
corresponde a la jurisdicción administrativa, interpretación de la Constitución y la garantía de su
supremacía, (ii) el sometimiento necesario de todas
encabezada por el Consejo de Estado, el control
las autoridades a la primacía del texto fundamental
–constitucional y legal– de las disposiciones y iii) la consistencia y coherencia rectoras de los
expedidas por la administración en el ejercicio principios de jerarquía y unidad normativa.
28 Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474
Angélica María Buitrago Quintero
(i) los deberes y prohibiciones asignados por De este modo, las administraciones públicas
la Constitución, La Ley y el reglamento a las tienen cada vez más un papel activo, en la
entidades públicas y medida en que cuentan con un alto grado
(ii) los derechos establecidos por el constitu- de decisión política y amplias competencias
yente en favor de los administrados, al punto –poder– para el impulso de la actividad pública,
que, de evidenciar alguna contradicción, la garantizar la efectividad de los derechos
respectiva Entidad pública debe responder. sociales y los demás fines y cometidos Estatales.
Vemos de este modo otro aspecto en el que Es por tanto necesario que la administración
dialogan la Constitución democrática y la esté sujeta a controles y sistemas de participa-
responsabilidad Estatal. ción adecuados para evitar su desbordamiento
(Ibidem), es decir que no infrinjan el ordena-
La responsabilidad Estatal como miento jurídico y que tampoco se excedan en
mecanismo para limitar y controlar el sus facultades o cometan abusos.
ejercicio del poder público Es por ello que las constituciones demo-
En el contexto de la concepción liberal de cráticas incluyen “mecanismos eficaces de
control en todas las instancias, acompañados
la constitución, cuyo fundamento normativo
de medidas de colaboración y responsabilidad
histórico se encuentra establecido en el artículo
institucionales que las aseguren real y efectiva-
1616 de la déclaration des droits de l´homme
mente” (Aragón Reyes, 1999, p. 36), pues es de
et du citoyen, previamente citada, “el término
la esencia de un Estado constitucional “Esta-
´constitución denota no ya una organización
blecer límites al ejercicio del poder y controles
política cualquiera, sino una organización
orientados a garantizar su fuerza normativa,
política liberal y garantista. La Constitución es
en consecuencia determinante del ejercicio del
concebida aquí como límite al poder político” poder” (Santofimio Gamboa, 2017, p. 29). Uno
(Guastini, 1999), y esa concepción se mantiene de ellos, quizá el más importante, son las liber-
en la constitución democrática. tades individuales que deben ser respetadas por
Recordemos aquí que los principios de toda decisión o actuación administrativa.
legalidad, separación de poderes y respeto a En nuestros días se controla judicialmente
los Derechos Humanos permiten identificar a la actividad de la administración en toda su
un Estado de Derecho, cuyo origen y evolución dimensión, en la medida en que el Estado está
incidiría en el paralelo surgimiento y conso- llamado a responder no solo por la expedición
lidación del derecho administrativo como inconstitucional o ilegal de sus actos (caso
una disciplina jurídica autónoma, que en una en el cual estos últimos son expulsados del
concepción moderna ordenamiento jurídico)17, sino también por
“incorpora a la administración en un
los contratos, hechos, omisiones, operaciones
contexto diferente: la dota de la posibilidad administrativas, ocupación de inmuebles, entre
de decisión. Esto es, de la capacidad suficiente
para adoptar las distintas disposiciones que 17
Controles de constitucionalidad y de legalidad de los
considere oportunas para el cumplimiento actos administrativos. “El control de la actividad de la
administración no solo habrá de efectuarse frente a las
de los superiores cometidos y finalidades disposiciones de rango legal sino también -y principal-
estatales”. (Santofimio Gamboa, pp. 28 y 29) mente- frente aquellas constitucionales que son supe-
riores”. Ver a Angélica María Buitrago Quintero, acción
de nulidad por inconstitucionalidad ante el Consejo de
16
“Artículo 16: “Una sociedad en la que no esté asegurada Estado, bases para el análisis de su eficacia. Trabajo
la garantía de los derechos ni reconocida la división de de grado, maestría en derecho público, Universidad
poderes, no tiene constitución”. Externado de Colombia, 2012.
Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474 29
Responsabilidad Extracontractual del Estado en Colombia y Constitución Democrática
otras causas, que pueden generar daños a los Antes de abordar los temas propuestos,
particulares18. queremos contextualizarlos reiterando lo que
De este modo el Derecho administrativo y, sostienen Viciano Pastor y Martínez Dalmau,
en particular, la responsabilidad estatal, es un en el sentido de que el proceso constituyente
mecanismo de control al poder, materializa la colombiano en 1991, contó con las principales
sumisión de la administración a la ley (base de características del nuevo constitucionalismo:
todo estado de derecho) y permite garantizar “respondió a una propuesta social y política,
una tutela efectiva a los derechos e intereses precedida de movilizaciones que demostraban
legítimos de los ciudadanos. (García de Enterría, el factor necesidad, y confió en una asamblea
2000, p. 34) constituyente plenamente democrática la
reconstrucción del Estado a través de una
nueva constitución” (Ibidem). El referido texto
La constitucionalización de la es, entonces, una verdadera constitución
responsabilidad estatal en Colombia democrática y “se reivindicó como un texto
constitucional fuerte, capaz de cambiar de
De acuerdo con lo que hemos visto en
forma decisiva el devenir del país. No en vano,
este escrito, una de las características tanto
el proceso constituyente colombiano de 1990-
del neoconstitucionalismo como del nuevo
1991, ha sido calificado como el inicio del
constitucionalismo, es que ambos defienden
verdadero constitucionalismo colombiano”
y propenden por la constitucionalización del
(Ibidem. Los autores citan en este punto a
ordenamiento jurídico. La responsabilidad del
Estado no escapa de ese fenómeno pues, como se Ángulo Bossa, 2002, pp. 127 y ss.)
ha precisado, dicho instituto está en permanente
diálogo con la constitución y representa uno de Breve referencia a los antecedentes de
los mecanismos para garantizar la efectividad de la responsabilidad Estatal en Colombia
los derechos, la supremacía de la Constitución y
Como punto de partida tenemos que
el control al ejercicio del poder público.
la responsabilidad de la administración en
En este acápite abordaremos la constitu- Colombia comenzó y se desarrolló en el seno
cionalización de la responsabilidad estatal en de la jurisprudencia, inicialmente a través de
Colombia partiendo de unos breves antece- sentencias expedidas por la Corte Suprema
dentes y deteniéndonos en la Constitución Federal como consecuencia de la guerra civil de
Política de 1991, con la cual se iniciaron –por lo 1860 a 1861.
menos formalmente–, los nuevos procesos cons-
A ello contribuyó la introducción de las
tituyentes latinoamericanos que son el resultado
ideas liberales que tuvo lugar principalmente
de reivindicaciones sociales anteriores19.
entre 1849 y 1885, periodo conocido como de
hegemonía o revolución liberal.
18
En ese sentido los artículos 90 de la Constitución Política
de Colombia de 1991 ; 82 83, 83, 84, 85, 86 y 87 del Decreto “Tal ideología permeó las Constituciones de
N° 01 de 1989 (Código Contencioso Administrativo este lapso y fortaleció los derechos funda-
vigente hasta el 2 de julio de 2012) y 103 y 104 de la mentales de las personas, en particular, el
Ley 1437 de 2011 (Nuevo Código de Procedimiento
de propiedad, lo que permitió condenar al
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).
Estado por el ejercicio de sus actividades”
19
Al respecto ver Martínez Dalmau, Rubén y Viciano
Pastor, Roberto “el Nuevo Constitucionalismo Latino
(Arenas Mendoza, 2018, p. 2). De este modo,
americano: fundamentos para una construcción doctri- “el pensamiento liberal sirvió de fundamento
nal” en revista General de derecho comparado N.º 9, 2011. para hacer responder al Estado por los daños
30 Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474
Angélica María Buitrago Quintero
causados durante las guerras civiles de 1860 de junio de 1864, en vigencia de la Constitución
a 1861 y de 1876 a 1877. En la primera se Política de los Estados Unidos de Colombia
presentaron los avances iniciales en materia de 186320, esa Corporación dictó la primera
de responsabilidad en Colombia, mientras sentencia en la que “condenó al tesoro nacional
en la segunda se configuró la posibilidad real a pagar por el valor del ganado tomado por el
de demandar al Estado tanto por sus daños Gobierno del Estado soberano del Magdalena
como por los ocasionados por sus enemigos”. para la manutención del ejército Unido que,
(Ibidem, pp. 2 y 3) en defensa de la federación, atacó y venció a las
Posteriormente, la institución de la respon- fuerzas centralistas en Santa Marta en 1860. A
sabilidad de la administración tuvo su desarrollo partir de ese fallo, las providencias empezaron
en fallos proferidos por la Corte Suprema de a proliferar y se reconocieron diversos tipos de
Justicia y luego por el Consejo de Estado, en bienes muebles que se habían empleado para la
momentos específicos a los que nos referiremos guerra que se pueden agrupar en empréstitos,
brevemente a continuación, con la advertencia bienes semovientes, alimentos para los soldados
de que no es nuestro propósito detenernos en y sus bestias, armas, y otros elementos para el
la evolución histórica de la responsabilidad del sostenimiento”. En esa época el Estado también
Estado Colombiano. Lo que queremos revelar fue condenado por daños causados a inmuebles.
a partir de estas líneas, es que el desarrollo de Se advierte que, aunque entonces no existía
dicha institución a través de la práctica juris- una norma expresa en la Constitución que
prudencial en la que se venía declarando la estableciera el deber del Estado de responder
responsabilidad pública, sirvió de fundamento por los daños que ocasionara, la Carta Política
o, si se quiere, de insumo para luego establecer de 1963 sí contenía algunas disposiciones que,
positivamente, tanto en la Constitución como a nuestro juicio, sirvieron de fundamento para
en las Leyes, límites a la administración y la las primeras sentencias en las que se declaró la
obligación de reparar los daños que esta cause a responsabilidad de la administración.
los administrados.
En efecto, el artículo 1521 del texto supe-
En efecto, como se desprende de las líneas rior se ocupó de los derechos individuales
que siguen, “ni la Corte Suprema de Justicia positivando los siguientes: La vida humana
–antes la Corte Suprema Federal–, mientras (acentuando su carácter inviolable), la libertad
conservó la competencia general en estos
asuntos, ni el Consejo de Estado, tuvieron nece-
sidad de un texto constitucional o legal para 20
Esta fue una constitución liberal, propia del Estado
Federal, cuyo artículo 15 se refería a la “Garantía de los
estructurar y desarrollar, de la misma forma
derechos individuales” y su artículo 25 establecía: “Todo
como lo ha venido haciendo la jurisdicción acto del congreso nacional, o del Poder Ejecutivo de los
Administrativa en Francia, a partir del Arrêt Estados Unidos, que viole los derechos garantizados en
Blanco, un completo sistema de responsabilidad el artículo 15, o ataque la soberanía de los Estados, es
patrimonial del Estado” (Navia Arroyo, p. 212 y anulable por el voto de éstos, expresado por la mayoría
de sus respectivas legislaciones”
213). No obstante, y luego de un copioso desa- 21
El artículo 15 de la Constitución de 1963, relacionó
rrollo jurisprudencial, los principales elementos varios derechos luego del siguiente encabezado: “la
y características de la responsabilidad de la base esencial e invariable de la Unión entre los Estados,
administración se han venido incluyendo en los el reconocimiento por parte del Gobierno general y de
textos de la Constitución y de las Leyes. los Gobiernos de todos y cada uno de los Estados, de los
derechos individuales que pertenecen a los habitantes y
La responsabilidad del Estado en la juris- transeúntes en los Estados Unidos de Colombia, a saber:
prudencia de la Corte Suprema Federal. El 30
(…)”
Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474 31
Responsabilidad Extracontractual del Estado en Colombia y Constitución Democrática
individual, la seguridad personal, la propiedad, causa de los daños provocados por los ejér-
la libertad absoluta de imprenta y de circula- citos que la Corte Suprema Federal produjo
ción de los impresos, la libertad de expresión, una abundante y a la vez uniforme jurispru-
la libertad de locomoción, la libertad de ejercer dencia que garantizaba a los particulares la
toda industria y de trabajar sin usurpar la defensa de su derecho de propiedad, a pesar
industria del otro, la igualdad, la libertad de dar de las circunstancias de orden público. En
o recibir instrucción, el derecho de petición, consecuencia, en los daños posteriores a la
la inviolabilidad del domicilio, la libertad de guerra se desarrolló la responsabilidad del
asociación, la libertad de tener y comercializar Estado, sobre todo debido al reconocimiento
armas en tiempos de paz y la libertad religiosa. de los empréstitos, las expropiaciones y los
A su turno, el artículo 25 ibidem, establecía suministros causados a los asociados por las
guerras, sin importar cuál ejército la hubiera
la anulación de los actos del Congreso o del
realizado”. (Arenas Mendoza, 2018, p. 25)
Ejecutivo cuando estos violaran los derechos
previstos en el artículo 15. En ese contexto histórico, las personas
afectadas22 (naturales, jurídicas, nacionales o
En lo que se refiere a la propiedad, el numeral
5º de esta última disposición, la estableció como extranjeras), podían promover procesos civiles
un derecho de los habitantes y transeúntes en ordinarios contra el Estado, por afectaciones
los Estados Unidos de Colombia causadas (principalmente, a bienes muebles e
inmuebles), por representantes del gobierno
“no pudiendo ser privados de ella, sino por general, jefes revolucionarios, enemigos o
pena o contribución general, con arreglo a funcionarios de los Estados rebeldes. A su
las leyes, o cuando así lo exija algún grave turno, la Corte Suprema Federal decidía con
motivo de necesidad pública, judicialmente
fundamento en las disposiciones de la Constitu-
declarado y previa indemnización. En caso
ción de 1863, el Código de la Unión de 1876, la
de guerra la indemnización puede no ser
Ley 67 de 1877 (sobre suministros empréstitos
previa, y la necesidad de la expropiación
puede ser declarada por autoridades que no y expropiaciones), la Ley 57 de 1878 (recono-
sean del orden judicial. Lo dispuesto en este cimiento de créditos a extranjeros) y la Ley 60
inciso no autoriza para imponer pena de de 1878 que modificó la Ley 64 de 1877. Las
confiscación en ningún caso”. indemnizaciones a que hubiera lugar se pagaban
dependiendo si la persona había defendido al
Se observa entonces que la circunstancia de Estado, si había permanecido neutral o si había
que la Constitución de corte liberal estableciera apoyado a los revolucionarios, reconociendo
varios derechos individuales –destacándose el a quienes fueran fieles al Gobierno vales de
de propiedad–, así como la obligación del Estado primera clase y, a los demás, vales de segunda
de no desconocerlos, influyó necesariamente categoría.
en los primeros pronunciamientos judiciales en
los que se condenó a la Administración. Responsabilidad del estado en la juris-
prudencia de la Corte Suprema de Justicia.
Ahora bien, los primeros fallos emitidos por Con la Constitución de 1886, la Corte Suprema
la Corte Suprema Federal se produjeron en un Federal pasó a ser la Corte Suprema de Justicia
contexto histórico, marcado por guerras civiles,
y hasta 1914 fue la Corporación que conoció,
como las que tuvieron lugar entre 1860 y 1861 y
1876 a 1877. Esta última
22
Normalmente, lo que habían sido gravadas por emprés-
“es relevante para el estudio de la responsa- titos, o destinatarios de expropiaciones o suministros
bilidad del Estado en Colombia, pues fue por impuestos por los ejércitos en contienda.
32 Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474
Angélica María Buitrago Quintero
Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474 33
Responsabilidad Extracontractual del Estado en Colombia y Constitución Democrática
34 Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474
Angélica María Buitrago Quintero
de las entidades públicas que podían generar normas constitucionales influyeron notable-
responsabilidad de Estado y se estableció mente en análisis de los casos sometidos a la
la posibilidad de que las entidades privadas jurisdicción (ordinaria y luego contenciosa),
comprometieran la responsabilidad pública al en particular las relacionadas con el derecho a
cumplir funciones administrativas. En dicho la propiedad. Y, aunque no existía en ellas una
código se consignó expresamente la acción de disposición general que de manera expresa
reparación directa como mecanismo procesal se refiriera al deber estatal de responder por
para que las personas que dieran solicitar la los daños ocasionados por la administración,
declaratoria de la responsabilidad estatal y la consideramos que la constitución vigente en
consecuente reparación. cada época marcó un derrotero no sólo para el
En suma, esta codificación junto con el desarrollo y el funcionamiento de las institu-
desarrollo jurisprudencial posterior por parte ciones, sino también para determinar el alcance
del Consejo de Estado fijó nuevas e importantes del deber estatal que se acaba de mencionar.
pautas en materia de responsabilidad de la
Administración27. Entretanto, el sustento cons- La Responsabilidad del Estado
titucional del deber estatal de reparar daños
colombiano en la Constitución
siguió fundándose (hasta 1991), en los artículos
19, 20 y 33 de la Constitución Conservadora de Política de 1991
1886, siendo en esta época más relevantes los
Como se indicó antes, la Constitución Polí-
fundamentos legales y los avances pretorianos
tica de Colombia de 1991 es, sin lugar a dudas,
que continuaban consolidándose.
una Constitución democrática: “respondió a
Ahora bien, antes de centrar nuestro análisis una propuesta social y política, precedida de
en la Constitución Política de 1991, debemos movilizaciones que demostraban el factor nece-
concluir de este acápite que, al igual que la sidad, y confió en una asamblea constituyente
democracia, la responsabilidad del Estado es plenamente democrática la reconstrucción del
un concepto en permanente evolución, cuyo Estado” (Martínez Dalmau, y Viciano Pastor,
desarrollo y características dependen en gran 2011) a través del nuevo texto superior. Abrió
medida del contexto histórico, cultural, político la puerta al nuevo constitucionalismo latinoa-
y económico, así como del tipo de Estado y de mericano. (Quintero & Molina, 2013)
Constitución vigente. Sin duda, en la evolución
Esta Constitución incorporó una nueva
de la responsabilidad estatal en Colombia, las
concepción de la responsabilidad estatal, pues,
aunque con anterioridad a ella dicha institución
27
Tal como lo indica Hugo Andrés Arenas Mendoza, tuvo un importante desarrollo jurispruden-
en el “régimen de responsabilidad subjetiva” Editorial cial, tiene ahora un fundamento expreso en
Legis, Bogotá 2018, “la jurisprudencia desarrollada
el texto superior que recogió la construcción
por el Consejo de Estado entre 1984 y 1990 tuvo los
siguientes lineamientos: 1) fundamento en normas pretoriana.
de derecho público; 2) la posibilidad de vincular a En efecto, el artículo 90 de esa normativa
la Administración en sentido amplio, incluidas las
actuaciones de particulares, 3) posibilidad de responder
establece que:
por omisiones, 4) los elementos de la responsabilidad son “El Estado responderá patrimonialmente
daño, imputación y relación de causalidad, 5) La falla del
por los daños antijurídicos que le sean impu-
servicio continúa siendo el título principal de imputación,
6) el daños especial se aplica a otras situaciones con más tables, causados por la acción o la omisión
aceptación por los magistrados y 7) el riesgo excepcional de las autoridades” y agrega el fundamento
surgió como otro título de responsabilidad objetivo. de la acción de repetición en los siguientes
Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474 35
Responsabilidad Extracontractual del Estado en Colombia y Constitución Democrática
36 Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474
Angélica María Buitrago Quintero
En ese contexto, a continuación, nos refe- citada incluyó esta categoría más abierta y
riremos a los aspectos más importantes que, contentiva de nuevos tipos de daños para
consideramos, evidencian la constitucionaliza- lograr una reparación integral. Con ella se
ción de la responsabilidad estatal en Colombia. trata de reconocer e indemnizar la afectación
de derechos previstos en la constitución o en
Responsabilidad y derechos constitucio-
los tratados y convenios internacionales rati-
nales y convencionales: En la Constitución
ficados por Colombia29, como por ejemplo el
Política de 1991, el constituyente democrático
buen nombre, la honra, la vida, la intimidad, la
identificó e individualizó los bienes e inte-
integridad familiar, etc. Es decir, incorpora los
reses legítimos que tienen relevancia para la
daños inmateriales que no se hubieran podido
responsabilidad extracontractual del Estado,
indemnizar por concepto de daño moral o
pues si este los afecta, ocasiona un daño que
a la salud. Adicionalmente, si este tipo de
debe reparar. Aquí reiteramos entonces que
afectación está demostrada en el proceso, su
la responsabilidad es un mecanismo que
indemnización procede de oficio (no requiere
permite la salvaguarda de los derechos de
que el demandante la haya solicitado expre-
los administrados, los cuales –igual que la
samente) y, para su reparación, se adoptan
responsabilidad– tienen sustento constitu-
–principalmente– medidas de carácter no
cional (funciones reparadora y preventiva de la
pecuniario o económico30 (v.gr. un acto de
responsabilidad).
excusas públicas, un monumento, instalar
“El Juez de la responsabilidad, es un operador
jurídico que articula no solo las nociones e
29
Aquí es importante citar el contenido del artículo 93
instituciones propias del derecho de daños,
de la Constitución Política de 1991: “Los tratados y
sino que, de igual forma, en sentido estricto, convenios internacionales ratificados por el Congreso,
es un garante de los derechos constitucionales que reconocen los Derechos Humanos y que prohíben
que se involucran en la concreción del daño”. su limitación en los estados de excepción, prevalecen
(Gil Botero, 2014, p. 55) en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados
en esta Carta se interpretarán de conformidad con los
Constitución y tipología de perjuicios: tratados internacionales sobre Derechos Humanos
Con el desarrollo jurisprudencial que ha ratificados por Colombia.
tenido la responsabilidad pública a partir de El Estado Colombiano puede reconocer la jurisdicción
de la Corte Penal Internacional en los términos previstos
la Constitución de 1991, el Consejo de Estado en el Estatuto de Roma adoptado el 17 de julio de 1998
ha decantado la tipología de los perjuicios por la Conferencia de Plenipotenciarios de las Naciones
que, previa demostración de la causalidad y Unidas y, consecuentemente, ratificar este tratado de
la imputación, determinan la declaratoria de conformidad con el procedimiento establecido en esta
Constitución. La admisión de un tratamiento diferente
responsabilidad estatal y la correspondiente
en materias sustanciales por parte del Estatuto de Roma
reparación. Fue así como recientemente agregó con respecto a las garantías contenidas en la Constitución
a la clasificación de daños materiales (daño tendrá efectos exclusivamente dentro del ámbito de la
emergente y lucro cesante) e inmateriales materia regulada en él”. (Incisos 3 y 4 adicionados por el
(morales y a la salud), una categoría indem- artículo 1 del Acto Legislativo No. 2 de 2001).
nizatoria adicional: la de los daños a bienes
30
De manera excepcional, para reparar este tipo de daño se
pueden ordenar medidas pecuniarias a favor de la víctima
constitucional y convencionalmente amparados directa, en los eventos en los que no sea suficiente la
los cuales, por su naturaleza, se incorporan medida no pecuniaria ni se haya reconocido como daño
dentro de los perjuicios inmateriales. a la salud. En estos casos, la jurisprudencia del Consejo
de Estado ha establecido que la indemnización puede
En efecto, con las sentencias de unificación ser de máximo 100 salarios mínimos legales mensuales
de 28 de agosto de 2014, la Corporación antes vigentes.
Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474 37
Responsabilidad Extracontractual del Estado en Colombia y Constitución Democrática
38 Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474
Angélica María Buitrago Quintero
Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474 39
Responsabilidad Extracontractual del Estado en Colombia y Constitución Democrática
40 Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474
Angélica María Buitrago Quintero
Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474 41
Responsabilidad Extracontractual del Estado en Colombia y Constitución Democrática
eficacia. Trabajo de grado. Maestría en Derecho N.° 1 / enero-junio 2016. pp. 11-35. Documento
Público, Universidad Externado de Colombia. extraído el 5 de mayo de 2018 de http://revistas.
Canasi, J. (1977). Derecho Administrativo, usantotomas.edu.co/index.php/viei/article/
Vol. IV. Buenos Aires: Ediciones Depalma. view/2925/2797
42 Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474
Angélica María Buitrago Quintero
Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474 43
Responsabilidad Extracontractual del Estado en Colombia y Constitución Democrática
Vol. 10, N.° 2 / julio-diciembre 2015, pp. 29-56. Restrepo Piedrahita, C. (1995). Consti-
Documento extraído el 3 de enero de 2018 de tuciones Políticas Nacionales de Colombia
evistas.usantotomas.edu.co/index.php/viei/ (compilación). Segunda Edición, Universidad
article/view/2551/2483 Externado de Colombia, Bogotá D.C.
Pisarello, G. (2000). Los derechos sociales en Rodríguez-Arana, J. (2008). “El derecho
el constitucionalismo moderno: por una articu- fundamental al buen gobierno y a la buena
lación compleja de las relaciones entre política administración de instituciones públicas” en
y Derecho. En Carbonell, miguel. (Ed) Derechos revista de Derecho Público, 2008, número 113.
sociales y derechos de las minorías. México
Saavedra Becerra, R. (2018). De la Responsa-
UAM 2000.
bilidad Patrimonial del Estado. Tomo I. Grupo
Ponce Solé, J. (2010). Procedimiento Editorial Ibáñez. Bogotá.
administrativo, globalización y buena admi-
Saidiza, H. & Carvajal, J. (2016). Crisis del
nistración, en derecho administrativo global:
Estado de derecho en Colombia: un análisis
organización, procedimiento, control judicial. desde la perspectiva de la legislación penal en
Madrid, Marcial Pons. Revista IUSTA, N.º 44, enero-junio de 2016, pp.
Prieto Sanchis, L. (1991). Notas sobre la 17-39. Documento extraído el 3 de febrero de
interpretación constitucional. Revista Centro de 2018 de http://revistas.usta.edu.co/index.php/
Estudios Constitucionales, N.º 9 1991. 175-198. iusta/article/view/3074/2940
Quézel-Ambrumaz, C. (2010). Essai sur la Santofimio Gamboa, J. O. (2017). Tratado de
causalité en droit de la responsabilité civile. Derecho Administrativo, Tomo v: Derecho de
Paris, Dalloz. víctimas y responsabilidad del Estado. Univer-
sidad Externado de Colombia. Bogotá D.C.
Quintero Navas, G. (2009). “La construcción
de la responsabilidad del Estado en Colombia” Schmidt-Assmann, B. (2014). “El concepto
en Manual de Derecho Administrativo. Univer- de constitucionalización del derecho admi-
sidad de Los Andes. nistrativo” en La Constitucionalización del
Derecho Administrativo. XV jornadas interna-
Quintero. S. & Molina, D. (2013). La
cionales de Derecho Administrativo, Bogotá,
Ilegalidad: una herramienta de análisis para la
Universidad Externado de Colombia.
naturaleza del conflicto en Colombia, en Revista
Via Inveniendi et Iudicandi, Vol. 8, N.º 1/Enero Viciano Pastor, R. y Martínez Dalmau, R.
– Junio 2013, Documento extraído el 6 de (2013). “La constitución democrática, entre el
marzo de 2018 de http://revistas.usantotomas. neoconstitucionalismo y el nuevo constitucio-
edu.co/index.php/viei/article/view/846/1127 nalismo” El otro Derecho N.º 48, 2013.
44 Verba Iuris 41 • Enero-junio 2019 • pp. 15-44 • Bogotá D.C. Colombia • ISSN: 0121-3474