Da Unificado

semana 1
unidad 1
ABOGACÍA
derecho
administrativo
funciones del estado
semana 1
ABOGACÍA derecho administrativo
1.- Doctrina de la división de poderes y de la separación de funciones y órganos.
2.- Derecho Administrativo: Consideraciones generales. Introducción. Distintos criterios.

Concepto e importancia. Fuentes del derecho administrativo. Ciencia de la administración.
Evolución. Relación del derecho administrativo con las demás ciencias. Límites a la función
administrativa. (Lección II)
3.- La función administrativa en la Constitución Nacional y en la Constitución Provincial y en los

regímenes municipales.
4.- La actividad jurisdicción de la administración. Revisión judicial de la función jurisdiccional

según la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
5.- La actividad reglada y discrecional. Concepto de acto arbitrario.
Bibliografía:
1.- Doctrina de la división de poderes y de la separación de funciones y de órganos.
Módulo 1: funciones del estado
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semana 1
1.- Doctrina de la división de poderes y de la separación de funciones y de órganos.
Hoy en dia se considera al Estado como a la sociedad políticamente organizada, o como

a la organización jurídico- política que permite la vida en comunidad y su objetivo es el “bien
común”.
Para ello se ha sostenido que la organización estatal se asienta en el principio de la

división de poderes, siguiendo las enseñanzas de Montesquieu, al decir: que todo hombre que
tiene poder es inducido a abusar de él y llega hasta donde se encuentra límite. Señala cuando
en la misma persona o en el mismo cuerpo de Magistratura el poder legislativo se reúne con el
poder ejecutivo, no hay libertad en absoluto. Tampoco hay libertad si el poder de juzgar no
está separado del legislativo y ejecutivo. Todo estaría perdido si el mismo hombre o mismo
cuerpo ejercieran estos mismos poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones,
y el de juzgar los crímenes o las diferencias que existen entre los particulares.
La teoría de la división de funciones a tendido a evitar el abuso, la tiranía, la

omnipotencia estatal emanados de la concentración de todas las funciones en un mismo
órgano.
El órgano legislativo tiene por principal función la de dictar la ley. El ejecutivo, ponerla
en práctica, y el judicial resolver los conflictos entre los hombres aplicando las leyes.
A los fines de distinguir las distintas funciones, se han utilizados 3 criterios: a) teniendo
en cuenta la sustancia o el contenido; b) el órgano del que emana y c) la forma en que se
exterioriza.
Es necesario tener presente la naturaleza jurídica o el contenido del acto estatal y, por
lo tanto, hay que analizar su esencia y no el órgano que lo dicta o la forma que tiene. Para esta
teoría lo importante es estudiar la sustancia, el contenido y entonces la función puede ser
normativa aunque emane del órgano judicial, por ejemplo una acordada de la corte suprema de
justicia de la nación o del tribunal superior de justicia, que establece como se van a cubrir en lo
sucesivo los cargos que queden vacantes. Hay quienes sostienen que éstos son ejemplos de
función administrativa, ya que estas normas tienden a facilitar la organización administrativa del
órgano judicial. El órgano ejecutivo también puede realizar función jurisdiccional, por ejemplo:
cuando el gobernador de la provincia resuelve un recurso jerárquico está aplicando una norma
a un caso concreto.
El órgano ejecutivo no solo realiza funciones administrativas si no también legislativas y

jurisdiccionales; el órgano jurisdiccional cumple también funciones normativas y administrativas
y el órgano legislativo realiza además funciones administrativas y jurisdiccionales.
La función es calificada teniendo en cuenta el órgano que la cumple o del que emana,
sin atender el contenido o a la sustancia ni a la forma. Desde este punto de vista, lo importante
es analizar el órgano que origina la función y, en consecuencia, será función normativa todo
acto que emane del parlamento; es función administrativa la actividad realizada por el ejecutiv o
y función jurisdicción la que efectúa el judicial.
En el que la función se determina teniendo en cuenta la forma que reviste el acto, y así
todo acto que tenga forma de ley se considera normativo, aunque su contenido pueda ser de
otra naturaleza, como por ejemplo: acto administrativo. Participo del criterio que analiza la
sustancia o el contenido del acto estatal.

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Diez la define como la actividad funcional, idónea y concreta del estado que satisface las
necesidades colectivas en forma directa, continua, permanente y con sujeción al orden jurídico
concreto.
Marienhoff la define como la actividad permanente, concreta y práctica del estado que
tiende a la satisfacción inmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos que lo
integran.
En lo que respecta a la tercera función, o sea la jurisdiccional que es declarar el

derecho en un caso concreto, ya que para ciertos autores algunos actos del poder judicial no
tienen naturaleza jurídica de carácter jurisdiccional.
Se dice que hay función administrativa realizada por el órgano judicial y no función
jurisdiccional, salvo que exista controversia.
Derecho administrativo y función administrativa (concepto e importancia).
Sayagués Laso definió el derecho administrativo como “la parte del derecho público que
regula la estructura y funcionamiento de la administración y el ejercicio de la función
administrativa”.
La función administrativa como la actividad estatal que tiene por objeto la realización de
cometidos estatales en cuanto requieren ejecución practica, mediante actos jurídicos que
pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos condición y operaciones materiales.
En el concepto de derecho administrativo que da Gordillo también le concede

importancia al estudio del ejercicio de la función administrativa, pero se diferencia de Diez en
que la función administrativa puede ser desarrollada no solo por el órgano ejecutivo sino
también por los órganos legislativo y judicial. Cuando se refiere al órgano ejecutivo involucra
también a todas las personas jurídicas públicas estatales, a las públicas no estatales, y a las
personas privadas que colaboran con el estado por mandato legal prestando un servicio público,
como lo son los concesionarios; teoría de la que participo.
Limites a la función administrativa.
Establecida la importancia y trascendencia del estudio de la función administrativa para

el derecho administrativo, analizare ahora los limites que tiene y no puede traspasar, ya que la
administración, en el ejercicio de su actividad, no se desenvuelve con libertad absoluta pues
está sujeta al ordenamiento jurídico, de donde se deduce que esa actividad está limitada por
normas, y por ello es una función sublegal ya que actúa secund legem. Actualmente se habla
de principio de juridicidad.
Los límites puestos en la actividad de la administración pueden estar establecidos en

interés del administrado o interés público.
Con relación a los límites de la función administrativa establecida en interés individual

por normas jurídicas, es importante destacar que el administrado tiene un conjunto de derechos
que debe ser respetado por la actividad estatal.
En consecuencia, uno de los motivos de la nulidad es por vicio en el procedimiento

constitutivo del acto administrativo artículo 7 inc. d) de la ley nacional de procedimiento
administrativo 19.549, cuyo defecto es el de tal envergadura que lo convierte en nulo, artículo
14 inc.b) de la ley nacional.

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El otro motivo de nulidad es por vicio en el contenido, artículo 7 inc.b) de la ley nacional
19.549.
Es por ello que si el límite fijado a la función administrativa ha sido transgredido, el

afectado puede acudir a la vía judicial con el objeto de obtener una sentencia que declare la
invalidez del acto y el reconocimiento de la situación jurídica subjetiva, así como solicitar que se
adopten las medidas necesarias para tal fin.
Otras veces la función administrativa se encuentra limitada por normas jurídicas

establecidas en el interés público.
La función administrativa puede también encontrarse limitada por normas no jurídicas

dispuestas en interés público, ello sucede cuando nos encontramos ante facultades
discrecionales de la administración pública, las que pueden ser políticas o técnicas.
Cuando el acto administrativo emana del ejercicio de una facultad discrecional de

carácter técnico, la decisión debe estar avalada por un dictamen de esta naturaleza, pues de lo
contrario el acto podría ser considerado arbitrario. En la actividad discrecional, la administración
actúa en merito de datos revelados por la técnica y la política, es decir por normas no jurídicas.
O sea que aun en este supuesto, la función administrativa tiene límites en interés público.
En estos casos de función administrativa realizada en ejercicio de facultades

discrecionales, el límite está en la razonabilidad de la medida adoptada.
En síntesis: la función administrativa tiene límites. Su desconocimiento puede generar la

responsabilidad del estado por actividad ilegitima, pero para que una demanda de daños y
perjuicios prospere, será necesario reunir los siguientes requisitos: a) la imputabilidad material
de un acto o hecho administrativo a un órgano del estado en ejercicio o en ocasión de sus
funciones; b) la falta de servicio por el cumplimiento irregular de los deberes y obligaciones
impuestos por la Constitución Nacional o Provincial, o por una ley o un reglamento; o por el
funcionamiento defectuoso de un servicio público; c) la existencia de un daño cierto en los
derechos del administrado; d) la conexión causal entre el hecho o acto administrativo y el daño
ocasionado a particular.
2.- Derecho Administrativo:
El estudio de la Administración pública desde el punto de vista jurídico es el objeto del

derecho administrativo.
Meehan define la Administración pública como aquella actividad funcional del Estado,
que atendiendo a los cometidos de éste, se manifiesta por actos de efectos individuales,
conforme al derecho, y sujeta al contralor jurisdiccional.
Esta definición es importante, porque nos está diciendo que la Administración siempre
debe actuar de acuerdo a derecho, o sea que su actividad debe tener por plataforma jurídica
una norma, y si la viola, su actividad es ilegal.
Distintos criterios para definir el derecho administrativo: Criterio legista; b) criterio del
poder ejecutivo; c) criterio de las relaciones jurídicas; d) criterio de los servicios públicos; e)
criterio de los servicios públicos y de la protección jurisdiccional de los administrados; f) criterio
de la actividad total del estado.-
Concepto de derecho administrativo:

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Derecho administrativo es aquella parte del derecho público interno que regula la organización
administrativa, el funcionamiento de la Administración pública, sus diversas relaciones y el
control de la actividad administrativa.
Relaciones del derecho administrativo con las demás disciplinas públicas y privadas: 1)
con el derecho constitucional; 2) con el derecho político; 3) con el derecho internacional; 4) con
el derecho penal; 5) con el derecho financiero y tributario; 6) con el derecho procesal; 7) con el
derecho civil; 8) con el derecho comercial; 9) con el derecho laboral; 10) con el derecho
previsional y de la seguridad social.
Intervención estatal. Regulación. Desregulación. Estatización. Privatización.
3.- La función administrativa en la Constitución Nacional.
He dicho que la función administrativa puede ser realizada por cualquiera de los 3
órganos y éste es el criterio que ha tenido la constitución nacional. Así, es función
administrativa la que realiza el órgano ejecutivo cuando según el artículo 99: realiza las
actividades correspondientes a jefe de la administración general de país; expide instrucciones;
nombra a los magistrados del poder judicial; concede jubilaciones, retiros, licencias y
pensiones; nombra y renueva a los embajadores; informa al congreso del estado de la nación;
supervisa el ejercicio de la facultad de jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación
de las rentas de la nación y de su inversión; concluye y firma tratados; es comandante en jefe
de todas las fuerzas armadas de la nación; provee los empleos militares de la nación; dispone
de las fuerzas armadas y corre con su organización y distribución según las necesidades de la
nación; solicita informes al jefe de gabinete y a los ministros.
El órgano legislativo también realiza funciones administrativas cuando corrige a

cualquiera de sus miembros aplicándoles sanciones disciplinarias, aunque quienes sostienen
que estamos en presencia de una facultad jurisdiccional ya que “juzga” conductas y encuadra el
hecho en la norma.
La función administrativa también puede ser realizada por el órgano judicial cuando la
corte suprema nombra a sus empleados.
4.- Actividad jurisdiccional de la administración
La doctrina se encuentra dividida acerca de si la función jurisdiccional solo puede ser

realizada por el órgano judicial o si también la pueden ejecutar los órganos legislativos y
ejecutivos.
Con relación al órgano legislativo, una parte de la doctrina sostiene que el congreso
ejerce función jurisdiccional en el caso de juicio político pero en ningún otro caso.
En lo que respecta al órgano ejecutivo se dice que no es posible que la realice en virtud
de lo dispuesto en el artículo 109 de la constitución nacional porque prohíbe al poder ejecutivo
“…ejercer funciones judiciales, arrogarse al conocimiento de causas pendientes o restablecer las
fenecidas”.
Para esta teoría, sustentada por distinguidos administrativistas entre los que puedo
citar a Gordillo, función jurisdiccional es sinónimo de función judicial ya que el órgano judicial es
el único que tiene competencia para decidir controversias entre particulares o en forma
definitiva por un juez que es tercero, imparcial e independiente. Esa decisión tiene fuerza de
verdad legal.

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Para otra teoría de la que participo función jurisdiccional y función judicial no son términos
sinónimos; aunque materialmente se parecen, tienen distinto régimen jurídico.
La función jurisdiccional, declara que es de derecho en un caso concreto, encuadra el

hecho en el derecho y puede ser realizada por órganos administrativos creados por ley , y es
necesario que las personas que lo integran tengan la idoneidad requerida para resolver con
fundamentación lógica y legal las causas que se lo sometan. Es preciso que esos funcionarios
gocen de garantías para asegurar la independencia e imparcialidad de sus decisiones, por lo
que deberán tener permanencia o inamovilidad en sus cargos.
Sus decisiones aunque se llamen “fallos” son actos administrativos que pueden ser
revisados por el órgano judicial. Acerca del alcance del control judicial.
Finalmente, hay quienes sostienen que no debe existir limitación alguna para la revisión
por parte del órgano judicial, ya que lo decidido es un acto administrativo, puede ser
impugnado por la vía contencioso administrativo, como sucede con las resoluciones dictadas
por el ente regulador de los servicio públicos de Córdoba.
El legislador ha querido que este órgano de control sea independiente de la

administración central, a mi entender, la posibilidad de que un órgano, independiente de la
administración central, ejerce funciones jurisdiccionales y su decisión pueda ser controlada por
los tribunales judiciales mediante la acción contencioso administrativa, no está en pugna con la
jurisprudencia de la corte suprema.
Como entes dotados de potestad pública, deben velar por un correcto ejercicio de la
profesión y en tal sentido, los profesionales integrantes de la corporación, se encuentran
sujetos al cumplimiento de normas éticas que restringen el ejercicio de su actividad con la
finalidad de que ésta se encauce dentro de un marco de respeto de los valores morales que la
rigen y que necesariamente el estado se encuentra obligado a preservar en salvaguardia de
bien común.
De más está decir que en ejercicio de la potestad disciplinaria, los profesionales

afiliados tienen garantizado el pleno goce del derecho de defensa y del debido proceso legal
que les asegura el artículo 18 de la Constitución Nacional.
Por lo expuesto estos órganos administrativos independientes de la administración

central pueden ejercer función jurisdiccional, la que que considero constitucional y de acuerdo
con la jurisprudencia sentada por la corte suprema de justicia de la nación.
La existencia de órganos administrativos realizando típicas funciones jurisdiccionales

desde el punto de vista material, es aceptada por Cassagne siempre que se respete el equilibrio
que traduce la denominada doctrina de la separación de poderes.
5.- Actividad reglada y discrecional. La arbitrariedad.
La actividad es reglada: cuando la solución está predeterminada en la norma, o sea,

cuando el funcionario sólo puede tomar una determinada decisión, con independencia de su
voluntad u opinión. Es el legislador quien ha decidido qué es conveniente u oportuno.
Marienhoff enseña que la actividad reglada es una actividad donde la Administración

aparece estrechamente vinculada con la ley, y cuya reglas deben ser indefectiblemente
observadas al emitir la decisión.

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El funcionario carece de libertad para tomar tal decisión, ya que la medida a dictar está
predeterminada en la norma. Se limita a constatar la existencia de los hechos para la emisión
del acto.
La facultad es discrecional: cuando el funcionario puede tomar varias soluciones

igualmente válidas para el derecho y él elige una de ellas.
Lo discrecional puede estar en el contenido u objeto del acto. En realidad, lo reglado o

discrecional no es el acto, sino la facultad o atribución que se ha ejercido para emitirlo, por ello
lo correcto es decir: el acto dictado en ejercicio de facultad reglada o discrecional. Se trata de
una “Zona de reserva de la Administración” para determinar lo que es más conveniente y
oportuno para el interés público.
En otras palabras, hay discrecionalidad cuando existen dos o más soluciones

razonablemente tolerables, y es el órgano competente quien debe efectuar la elección.
Cuando la Administración tiene que elegir una solución entre varias igualmente válidas,
integra creativamente el ordenamiento agregando un nuevo elemento: se convierte entonces
en un complemento necesario de la función administrativa.
Cuando el acto es dictado en ejercicio de facultades discrecionales la motivación

aparece como un requisito imprescindible tendiente a la observación del principio de legalidad
en la actuación de los órganos estatales, y responde a una exigencia fundada en la idea de una
mayor protección de los derechos individuales; constituye un requisito referido a la
razonabilidad y sirve para determinar si ha existido o no desviación de poder, esto es,
ilegitimidad por vicio en un elemento esencial como es la finalidad.
Desde el punto de vista del particular o administrado, el requisito de la motivación de

los actos dictados en ejercicio de las facultades discrecionales, traduce una exigencia fundada
en la idea de una mayor protección de los derechos individuales, ya que de su cumplimento
depende los antecedentes y razones que se han tenido en cuenta para la emisión del acto.
En síntesis, si la motivación es en general un requisito esencial del acto administrativo,

su exigencia es mayor en materia de actos dictados en ejercicio de facultades discrecionales.
Clases de discrecionalidad: política y técnica.
La doctrina distingue entre discrecionalidad política y técnica. En la primera el

funcionario, ante un hecho determinado- que llamaremos “causa” del acto administrativo, que
es uno de sus elementos esenciales- analiza si es conveniente y oportuno el dictado de una
resolución y, en su caso, cuál.
En cambio, en la discrecionalidad técnica, la medida a dictar depende de un dictamen

técnico cuya valoración queda a cargo del funcionario competente para la emisión del acto. En
este supuesto, si hay reglas estrictamente técnicas que indican cual es la solución para un
problema determinado y esta es compartida por los técnicos, habrá que tomarla
indefectiblemente.
Diez sostiene que es errado hablar de una discrecionalidad meramente técnica, ya que
los dos términos, “discrecionalidad” y “técnica” son esencialmente inconciliables. Cuando se
trata de cuestiones meramente técnicas, ellas se resuelven exclusivamente en base a criterios y
a reglas técnicas y la Administración pública no tiene ninguna facultad para apartarse de ellas.

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En cambio, si hay dos o más dictámenes técnicos que aconsejan distintas soluciones, el
funcionario competente tendrá que elegir entre las medidas aconsejadas.
Hay “arbitrariedad”: cuando el acto es desproporcionado porque no guarda una

adecuada proporción entre la falta que se le imputa y la sanción aplicada. Hay en este supuesto
“exceso de punición”.
En otras palabras, que el acto de la Administración pública haya sido dictado en

ejercicio de facultades discrecionales no justifica su arbitrariedad, toda vez que la razonabilidad
es el principio que otorga validez a los actos administrativos y el control de razonabilidad puede
solicitarse al órgano judicial.
Cuando el funcionario ha actuado en forma arbitraria, el acto administrativo es nulo y el

vicio lo encontramos en el “fin”, produciéndose la “desviación de poder” , que es distinto a
“exceso de poder” que es un vicio en otro elemento esencial como es la competencia.

semana 2
unidad 2
ABOGACÍA
derecho
administrativo
Potestad y organización administrativa
semana 2
1.- Concepto. Potestad imperativa. Potestad de sanción. Potestad jurisdicción. Potestad

reglamentaria.
2.- Personas Públicas. Personas jurídicas públicas y privadas: distinción. Control del
Estado. La teoría del órgano. Personas jurídicas públicas estatales.
3.- Órganos extra poder: Auditoria General de la Nación. Defensor del Pueblo y
Ministerio Público.
4.- Entidades Autárquicas: Concepto. Origen Histórico. Elementos de la Autarquía.

Clases. Régimen Jurídico. Control.
5.- Empresas del Estado. Distintas formas societarias. Entes reguladores y las
audiencias públicas.
Módulo 2: Potestad y organización administrativa

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1.- Potestad Administrativa- concepto.
Se entiende por “potestad”, la atribución que tiene un ente para decidir y obrar, y
cuando ese ente es la Administración pública nos estamos refiriendo a la potestad
administrativa.
No hay duda alguna de que para gozar de esa atribución debe tener “poder” y éste en
sí mismo no es susceptible de división ni de partición, ya que es uno solo, que radica en el
Estado; lo que se divide son las funciones: legislativa, ejecutiva y judicial.
La doctrina clasifica las “potestades administrativas” en: imperativa o de mando,

sancionadora, jurisdiccional y reglamentaria.
Potestad imperativa:
Es la atribución que tiene la Administración de dar órdenes y de obligar a su

cumplimiento bajo pena de sanción. Esas decisiones son “actos administrativos” y para su
validez deberán reunir requisitos de forma y de fondo.
A la potestad imperativa se la puede clasificar en interna y en externa. La primera es la

que se manifiesta dentro de la Administración pública y en virtud de la cual el superior
jerárquico tiene atribución para dar una orden al empleado, quien tiene que cumplirla por el
deber de obediencia, bajo pena de sanción. La segunda se da cuando la Administración pública
por intermedio de sus funcionarios imparte órdenes que los administrados están obligados a
cumplir, bajo pena de sanción. Estas órdenes, que también son “actos administrativos”, tiene
por finalidad la satisfacción del interés general y los administrados deben colaborar con el
Estado para que pueda prestar los servicios públicos y ejecutar las obras públicas en forma
eficaz, eficiente y en tiempo y forma. Los administrados no pertenecen a la Administración y,
por lo tanto, no hay una subordinación jerárquica, pero están obligados a cumplirlas porque es
una forma de colaboración con la actividad estatal.
Son vicios de la potestad imperativa: la arbitrariedad, irrazonabilidad, exceso de poder

y desviación de poder.
Potestad sancionadora:
Es la atribución que tiene la Administración de aplicar sanciones a sus empleados o al

administrado. La primera se denomina “potestad sancionadora disciplinaria” y la segunda
recibe el nombre de “potestad sancionadora administrativa”.
La “potestad sancionadora disciplinaria” sólo puede ejercerse sobre el personal de la

Administración pública, se establecen sanciones, que pueden ser apercibimientos, oral o
escrito; suspensiones hasta un número determinado de días corridos; cesantías y exoneración.
La “potestad sancionadora disciplinaria” integra el “derecho administrativo

disciplinario”.
La “potestad sancionadora administrativa” se ejerce sobre los administrados en

general, que han cometido alguna infracción a una norma local. Se trata de una contravención

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que perturba la buena prestación de los servicios públicos, la buena ejecución de las obras
públicas, el ordenamiento urbano, etcétera y, por ello, se sanciona aplicando penalidades que
se determinan en cada ordenamiento.
Potestad jurisdiccional:
Es la atribución que tiene la Administración de decidir en cada caso concreto,

analizando los hechos y aplicando el derecho. Es una facultad semejante a la orden judicial
pero no es tomada por un tercero e imparcial aunque en muchos casos se lo denomine juez.
La actividad que realiza la Administración con motivo de esta potestad se denomina

“actividad jurisdiccional de la Administración”.
Potestad reglamentaria:
Es la atribución que tiene la Administración de dictar normas generales, impersonales,

y obligatorias que reglan su actividad y la de los administrados. Es una de las fuentes del
derecho administrativo, del que nacen derechos y obligaciones para la Administración y para el
administrado y por ello integra el bloque de legalidad.
El reglamento es semejante a la ley en cuanto es una norma de aplicación obligatoria,

pero difiere de ella en virtud de que no emana del Congreso de la Nación ni de la Legislatura
Provincial.
En la República Argentina, el fundamento de la potestad reglamentaria se encuentra a

veces en el ejercicio de atribuciones propias del órgano ejecutivo (reglamentos autónomos), a
veces en la necesidad de completar o regular los detalles de ley (reglamentos de ejecución), o
en atribuciones que le han sido delegadas por el Congreso de la Nación o la Legislatura
provincial (reglamentos delegados) o por circunstancias de necesidad o de urgencia
(reglamento de necesidad o urgencia).
Pueden ser derogados total o parcialmente y reemplazados por otros de oficio o a

petición de parte, siempre y cuando no perjudiquen derechos adquiridos al amparo de las
normas anteriores y con indemnización de los daños efectivamente sufridos por los
administrados. Por esta razón no pueden ser derogados ni modificados con efectos
retroactivos.
2.- La organización administrativa- Personas públicas

Kelsen resume su doctrina diciendo que cuando la base de delimitación de este

sistema u ordenamiento parcial es la unidad humana, tenemos la persona jurídica individual;
cuando el criterio de la delimitación es la conducta recíproca de varios individuos en vista de
un cierto fin, entonces construimos el concepto de persona jurídica colectiva. Y si concebimos
unilateralmente la totalidad del sistema jurídico vigente, referida a un común punto ideal de
imputación de cuantos actos se establezcan como propios de dicho sistema, entonces hemos
construido el concepto de la personalidad del Estado.
El Estado es una persona jurídica de carácter público, que puede actuar tanto en el
campo del derecho público como en el del derecho privado, pues en la actualidad ha quedado

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superada la teoría de la doble personalidad del Estado como también la teoría del fisco, que en
su momento fue importante ya que sirvió para responsabilizar al Estado por los daños y
perjuicios que por su acción u omisión se había ocasionado.
Estimo de interés destacar que el único que tiene personalidad jurídica es el Estado
(Nación, Provincia y Municipio) y, por lo tanto, carecen de ella el Poder Ejecutivo, el Legislativo
y el Judicial, aunque cada uno de ellos tenga las atribuciones de designar a su personal, realizar
contratos de obra pública o de suministro, de locación, etc. Es por esa razón que cualquier
problema que pudiere existir acerca de la interpretación de algún contrato o por
incumplimiento contractual deberá dilucidarse judicialmente y ninguno de ellos podrá ser
demandado, pues la demanda deberá ser dirigida contra el Estado Nacional, que es el único
que está legitimado para estar en juicio como actor o demandado.
Personas jurídicas públicas y privadas. Criterios de distinción:
La doctrina se ha interrogado acerca de qué criterio debe utilizarse para distinguir a

una persona jurídica de carácter público de una de carácter privado, y se han dado las
siguientes respuestas:
a) Según sea creada o no por el Estado: para esta teoría lo importante es indagar acerca
de quién las creó, porque a los entes públicos se los crea generalmente por ley y
excepcionalmente por decreto, pero en ambos son creados por el Estado. La excepción
a esta regla estría constituida por la Iglesia Católica.
b) Para este criterio, el “fin” es lo que nos da la pauta para determinar si estamos ante
una persona jurídica pública o ante una persona jurídica privada, pues la primera
persigue la satisfacción del interés general, en cambio la segunda procura la
satisfacción de un interés individual o particular.
c) Para los partidarios de esta tesis, los entes públicos se caracterizan por gozar de
prerrogativas del poder público.
Control a cargo del Estado.
Para esta teoría la diferencia está dada por el control que tiene el estado sobre la
entidad, ya que las personas jurídicas públicas tienen un presupuesto que es aprobado y
controlado por el estado, ya sea a través del tribunal de cuentas, o por intermedio de la
Auditoría General de la Nación.
El de prestación de un servicio público.

Para esta teoría la distinción estaría dada por el objeto de la persona jurídica, ya que
las públicas tienen a su cargo la prestación de un servicio público. En cambio, las privadas
realizan una actividad comercial o industrial.
En síntesis, todas las teorías precedentemente expuestas son útiles, pero estimo que
ninguna de ellas por si sola es suficiente como criterio distintivo entre una persona jurídico
pública y una privada.
Teoría del Órgano.

semana 2
Su creador, Gierke, ve en las personas jurídicas un conjunto de órganos hasta el punto que si
estos desaparecen, también los harían las personas jurídicas. Para esta teoría lo que hace el
órgano, es en nombre de toda la persona jurídica.
Considera al agente público como un órgano del gran organismo que es la

Administración pública; por lo tanto, todo lo que hace el funcionario se supone hecho por la
Administración pública, y ésta es responsable por los daños y perjuicios que su actuación u
omisión causen a los terceros.
Esta teoría tuvo su importancia en materia de responsabilidad estatal, ya que sirvió en

sus orígenes como uno de los fundamentos de la responsabilidad del estado.
El órgano- institución, el órgano- individual.
Clasificación según la estructura.
En primer lugar, es necesario dar un concepto de estructura o estructuras de la

administración, y a tal fin debemos recordar que estructura es la disposición de las partes que
constituyen un todo, o en otras palabras, la colocación de los elementos que componen esa
unidad.
Cuando hacemos referencia a la estructura o estructuras de la administración pública,

nos estamos refiriendo al conjunto de órganos administrativos que la constituyen, y cuando
decimos administración pública estamos pensando en una unidad, en un objeto de estudio.
Dado el concepto de estructura, la doctrina se explaya en los distintos criterios que

existen para clasificar los órganos de la administración y así, de acuerdo el origen, los órganos
se clasifican en constitucionales y legales, según estén previstos en la Constitución de la
Nación, o pueden tener su base legal todos aquellos entes creados por ley.
También se puede clasificar al órgano en nacional, provincial o municipal, teniendo en

cuenta el territorio.
Internamente, al frente de esa organización administrativa puede encontrarse una

persona física y entonces se dice que la organización es unipersonal.
O puede tratarse de una organización colegiada, donde encontramos a una pluralidad

de personas físicas, que no obran aisladamente sino que su voluntad es el resultado de las
voluntades de las personas que integran ese directorio o concejo directivo de la facultad.
Clasificación según la función.
La doctrina clasifica a los órganos teniendo en cuenta las funciones en activa,

consultiva, jurisdiccional y de contralor.
La primer función: la activa es aquella que toma decisiones, es la que ejecuta obras y
presta servicios, es la que debe resolver los problemas que se puedan presentar a fin de
satisfacer los intereses generales en el menor tiempo posible.

semana 2
El órgano activo puede ser unipersonal o colegiado, pero tanto en un caso como en otro las
decisiones o resoluciones que dicta son actos administrativos.
El órgano es consultivo cuando la función que realiza colabora con el órgano activo
preparando la resolución que se va a tomar.
Hace un estudio previo y aconseja cual es la medida que se debe tomar mediante un
dictamen, el que es de carácter técnico: jurídico, médico, de ingeniería, etc. Puede ser
individual como colegiado.
Estos órganos consultivos pueden ser permanentes o convocarse a un efecto

determinado, es decir ad- hoc.
El órgano es jurisdiccional cuando decide que es de derecho en un caso concreto. La

decisión, aunque se llame “fallo” y tenga forma de sentencia es un acto administrativo y, como
tal, controlable por la vía contenciosa administrativo. Esta resolución es dictada por un
funcionario administrativo que en numerosas oportunidades recibe el nombre de “juez” pero
que no pertenece al órgano judicial ni es funcionario independiente porque integra la
administración, aunque tenga un escalafón distinto de los agentes públicos de la
administración central.
Finalmente, el órgano de contralor es aquel que verifica que se cumpla con los
requisitos de forma y de fondo, si el control es previo, o que se haya cumplido con esos
requisitos si el control es a posteriori.
Personas jurídicas públicas estatales.
Son aquellas entidades que pertenecen íntegramente al Estado y que tiene por
finalidad la satisfacción del interés general, ya que es el fin del Estado.
Estos entes se caracterizan porque tienen un patrimonio cuyos bienes pertenecen al

dominio público y, por lo tanto, son inenajenables, inembargables, y no se pueden perder por
prescripción. Emiten decisiones que son actos administrativos.
Su actividad esta normada principalmente por el derecho administrativo, aunque

puede también estar regulada por normas del derecho privado.
Si estas entidades públicas estatales tienen una competencia especifica se denominan

entes autárquicos institucionales como es el caso de las Universidades.
Personas jurídicas públicas no estatales.
Son aquellos entes que tienden a colaborar con el Estado a los fines de satisfacer en
forma indirecta el interés general. Digo en forma indirecta porque generalmente aparecen
como principal objetivo el cumplir con un determinado cometido.
Se diferencian de las personal jurídicas públicas estatales en que su patrimonio no

pertenece al Estado y, por lo tanto, no son bienes del dominio público. Estos entes no forman
parte del Estado y tienen personería jurídica e individualidad financiera y administrativa.

semana 2
Para la adquisición de sus bienes, llaman a licitación pública y esta convocatoria la hacen no
solo porque así lo exigen sus estatutos, sino también con el objeto de lograr el precio más
conveniente.
3.- Los denominados órganos extra poder: Auditoría General de la Nación. Defensor
del Pueblo. Ministerio Público.
La reforma constitucional de 1994, ha introducido unos entes públicos que tienen

trascendental importancia y que no figuraban en la Constitución Nacional de 1853 ni es sus
posteriores reformas a los que me referiré a continuación.
Auditoría General de la Nación.
Es un órgano de control externo del sector público nacional en sus aspectos

patrimoniales, económicos, financieros y operativos, quien deberá dictaminar, aconsejando al
poder legislativo, la aprobación o el rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los
fondos públicos.
Es un organismo que colabora técnicamente con el Congreso de la Nación, que tiene

autonomía funcional y por ello se lo ha querido dotar de cierta independencia para una mejor
realización de su cometido.
La auditoría general de la Nación controla la legalidad, la gestión y realiza auditoría

sobre toda la actividad de la administración pública en general, comprendiendo a la
centralizada y a la descentralizada.
Es un ente con presupuesto propio, independiente y el presidente del organismo

deberá rendir cuentas anualmente sobre su ejecución. Tiene también personal que es
independiente de la administración central, con su propio escalafón. Para celebrar contrato
deberá seguir un procedimiento previo de selección a fin de contratar con quien ofrece la
mejor oferta.
El Defensor del Pueblo.
Es un órgano independiente, que se encuentra instituido en el ámbito del congreso de

la nación, que actúa con plena autonomía funcional, a tal punto que no se encuentra
subordinado a ninguno de los poderes del Estado, por lo que no recibe órdenes ni
instrucciones del presidente de la república, del presidente de la cámara de senadores, del
presidente de la cámara de diputados ni de la corte suprema de justicia de la nación.
Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos en general y en especial

de los derechos de incidencia colectiva, y por lo tanto tiene competencia para actuar cuando
advierta que se han dictado medidas que atentan cualquier índole reconocida por la
Constitución Nacional.
Es designado o removido por el Congreso de la Nación, gozando de estabilidad en su

cargo por cinco años, pudiendo ser renovada su designación por un solo período.

semana 2
Es un ente con presupuesto propio y debe rendir cuenta anualmente acerca de su ejecución.
Ministerio Público.
En la reforma de la Constitución Nacional de 1994, se le dio jerarquía constitucional al

Ministerio Público, disponiendo en el art. 120 que es un órgano independiente con autonomía
funcional y autarquía financiera, lo que es todo una novedad, en razón de que con anterioridad
a la mencionada reforma no tenia tal independencia ni tampoco dicha autarquía financiera,
pues integraba el Poder Judicial de la Nación y su personal pertenecía a ese Órgano Estatal.
La función principal del Ministerio Público es promover la actuación de la justicia, “en

defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad” o sea que tiene a su cargo
denunciar los ilícitos que hayan llegado a su conocimiento con el objeto que el Estado cumpla
con uno de sus cometidos esenciales: afianzar la justicia.
Esa denuncia puede hacerla solo o en forma coordinada con otros funcionarios de la
Administración Central.
El Ministerio Público está integrado por dos funcionarios públicos de elevada jerarquía.
Uno es el Procurador General de la Nación y el otro es el Defensor General de la Nación.
4.- Entidades autárquicas: Concepto. Origen histórico. Elementos de la autarquía.

Clases. Régimen jurídico. Control.
Si el Estado tiene a su cargo en una sola persona jurídica, la ejecución de las obras y la
prestación de los servicios se dice que la Administración es centralizada. En cambio, si
distribuye la competencia en distintos organismos, siendo cada uno una persona jurídica
creada para prestar un servicio determinado, nos encontramos ante una administración
descentralizada.
La entidad autárquica presupone la existencia de una administración descentralizada.

Es una persona jurídica pública con plena autonomía funcional, con individualidad financiera y
administrativa que tiene el mismo fin que el Estado: la satisfacción del interés general. Tiene
capacidad para actuar privada y públicamente.
La doctrina afirma que tres son los elementos fundamentales, personalidad jurídica de
derecho público, fin público y patrimonio.
Si se crea como persona jurídica de derecho público. El control que realiza el poder
ejecutivo se pone de manifiesto también en la aprobación del presupuesto general de gastos y

cálculos de recursos presentados por el ente, así como la obligación de poner a su
consideración la memoria completa y detallada de a gestión correspondiente al ejercicio
anterior, y toda otra información que pueda resultar de interés para el Gobernador de la
Provincia.
El control del gasto lo realiza el tribunal de cuentas. En consecuencia la actividad de los

entes autárquicos está sometida a distintos tipos de control, lo que especifica en la ley de
creación, conocida también como ley orgánica.

semana 2
La doctrina clasifica a los entes autárquicos en territoriales e institucionales; en los
primeros el espacio geográfico es esencial, ya que ejercen atribuciones y tienen competencia
en distintas materias dentro de un determinado territorio.
Los entes autárquicos institucionales pueden o no tener un territorio propio, pero su

finalidad es la satisfacción del interés general mediante la ejecución de obras o la prestación
de un servicio público.
5.- Empresas del Estado. Distintas formas societarias.
Este tema está íntimamente vinculado con la concepción filosófica que se tenga del
Estado y es un ejemplo de la relación existente entre el derecho administrativo y derecho
político.
En efecto: si se tiene una concepción estatista el estado además de ejecutar las obras
públicas y prestar los servicios públicos, puede realizar actividad empresarial.
Para la realización por parte del Estado de actividades industriales y comerciales fue
necesario crear algún otro tipo jurídico y es por ello que aparecieron las empresas del Estado.
Estas empresas del Estado eran entidades públicas estatales sujetas a un régimen
jurídico mixto de derecho público y de derecho privado. Fueron creadas por ley y estaban
encuadradas dentro de la administración pública, su patrimonio era estatal y no podían ser
declaradas en quiebras.
Su presupuesto era aprobado por el Poder Ejecutivo, quien controlaba la gestión y

analizaba los objetivos logrados en base a lo planificado.
Estaban sometidas al derecho privado en todo lo que se refería a sus actividades

específicas.
Surgieron también las sociedades del estado, que tenían un objeto similar al de las
empresas del estado: desarrolla actividades de carácter industrial, y comercial, pero se
diferenciaban de aquellas en que estaban sometidas el régimen mercantil común y competían
con la actividad privada.
Se les aplicaba supletoriamente la legislación societaria del derecho comercial.
Estas sociedades estaban sujetas a la fiscalización de la Sindicatura.

Ante la necesidad de estimular ciertas actividades económicas donde la iniciativa

privada era considerada insuficiente, se crearon las sociedades de economía mixta, con un
peculiar régimen de integración de capitales estatales y privados.
Como una nueva alternativa para la incursión del estado en las actividades industriales
y comerciales se crearon las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria.
Al finalizar las década de ochenta del siglo veinte, cambio la concepción filosófica del estado, y
en consecuencia, se decidió que dejase de ser empresario y a raíz de ello se fue liquidando
paulatinamente a las empresas del estado y a las sociedades del estado. Las obras

semana 2
públicas debían ser ejecutadas por los particulares y los servicios públicos prestados
por sociedades comerciales, correspondiendo al Estado el control de esas actividades. Se
crearon entonces los entes reguladores o entes de control.
Entes reguladores y las audiencias públicas.
Estos entes tienen por finalidad proteger los derechos de los consumidores, promover
la competitividad de los mercados de oferta y demanda alentar inversiones para asegurar
suministro a largo plazo, propender a una mejor operación, confiabilidad, igualdad, libre
acceso, no discriminación, uso generalizado de los servicios privatizados, precios justos,
razonables, que los prestadores realicen el mantenimiento y las inversiones que por contrato
les corresponde.
Estos entes fueron denominados entes de control, entes reguladores o entes

regulatorios y se les otorgo competencia para dictar normas, para aplicarlas y para sancionar a
los usuarios o a los prestadores por incumplimiento de sus obligaciones.
Tanto en el orden nacional como provincial se estableció la posibilidad de convocar a

audiencias públicas, y en algunas normas se ha establecido que estas deben ser realizadas
previamente a tomar una decisión, bajo pena de nulidad.
La idea ha sido citar a los usuarios con la finalidad de oírlos ya que ellos pueden ser
afectados o beneficiados con las decisiones que tome el ente regulador.
Estimo que a todos ellos y a las asociaciones de consumidores y usuarios, se lo debe

escuchar en las audiencias públicas, pues a mi modo de ver ese es uno de los principales
objetivos de su institucionalización.

semana 3
unidad 3
ABOGACÍA
derecho
administrativo
PRINCIPIO JURÌDICO DE LA ORGANIZACIÒN ADMINISTRATIVA
SITUACIONES JURÌDICAS SUBJETIVAS
semana 3
PRINCIPIO JURÌDICO DE LA ORGANIZACIÒN ADMINISTRATIVA.

SITUACIONES JURÌDICAS SUBJETIVAS.
1.- Jerarquía. Concepto. La tutela administrativa. Competencia. Concepto.

Caracteres. Clases. Delegación. Avocación. Sustitución. Intervención.
2.- Centralización y descentralización. Concentración y desconcentración.

Órganos competentes para crear entidades autárquicas. Soberanía. Autonomía
y autarquía.
3.- La Reforma del Estado. Derecho de la Emergencia. Privatizaciones.

Regulación y desregulación.
4.- Consideración acerca de la norma. Situación y relación jurídica. Derecho

subjetivo y los medios de la tutela jurídica. Derechos debilitados y
condicionados.
5.- Los intereses legítimos y los medios de tutela jurídica. El interés simple.
Derechos difusos o derechos de incidencia colectiva. Artículo 43 de la
Constitución Nacional. Los deberes públicos.
6.- La actividad administrativa en general. Hechos y actos de la Administración.

La administración de contralor. Administración jurisdiccional. Diferentes tipos de
actos de la administración.
Módulo 3: PRINCIPIO JURÌDICO DE LA ORGANIZACIÒN ADMINISTRATIVA. SITUACIONES JURÌDICAS SUBJETIVAS

BIBLIOGRAFIA:
- Lecciones de Derecho Administrativo de Julio Isidro Altamira Gigena.
- Constitución Nacional.

semana 3
Principio Jurídico de la Organización Administrativa. Situaciones
jurídicas subjetivas.
En la organización administrativa existen subordinación y coordinación de los

órganos que pertenecen a un mismo ente administrativo, hay jerarquía cuando
la relación de subordinación entre los órganos de una misma persona jurídica
aseguran la unidad en la acción, quien tiene función jerárquica ejercer el poder,
en virtud del cual el superior tiene supremacía, puede dar órdenes,
instrucciones y emitir circulares, el inferior en virtud de la subordinación tiene el
deber de obediencia, y por lo tanto se encuentran obligados a cumplirlas.
Tenemos que hacer una distinción entre control jerárquico que es cuando el
superior puede supervisar todos los actos que emanan del inferior, ya sea de
oficio o a pedido de parte interesada mediante el recurso jerárquico, y podrá
revocarlo, modificarlo o sustituirlo. En cambio en el control administrativo la
Administración central solo puede supervisar aquellos actos que la norma
establece. Los órganos que pertenecen a una misma persona jurídica se
encuentran vinculados por líneas verticales y horizontales partiendo desde la
cúspide hasta llegar a la base.
La competencia es la posibilidad jurídica objetiva, irrenunciable e improrrogable

que tiene un órgano administrativo de ejercer las atribuciones conferidas por la
norma. Objetiva porque el órgano competente sólo puede hacer lo que
expresamente está autorizada por una norma. Irrenunciable porque los
funcionarios no pueden dejar de resolver un asunto a su consideración.

Improrrogable lo que significa que el funcionario tiene que decidir un asunto
que tiene a su consideración.
La centralización administrativas es cuando una sola persona jurídica ejecuta las

obras y realiza todo los servicios públicos, esta situación fue cambiando
transformándose en descentralizada por los diferentes problemas que
ocasionaba la centralización. La concentración así como la desconcentración se
puede dar tanto en una Administración centralizada como en una
descentralizada.
Un ente es soberano cuando tiene atribuciones para dictar su propia

constitución con independencia de todo otro ente y por ello el único soberano
es la Nación, el poder del Estado es soberano si goza de autodeterminación y
no se vincula ni se conecta con ningún otro más arriba. Es un ente Autónomo
aquel que tiene atribuciones para darse su propia Ley dentro del marco
normativo general dado por un ente superior. Es por esa razón que las
provincias son autónomas y, por lo tanto, pueden dictar su propia Constitución,
sujetándose a lo dispuesto por la Constitución Nacional. El ente Autárquico, en

semana 3
cambio, no tiene atribuciones para dictar su Constitución, ya que esa norma ha
sido dictada por el ente autónomo, y se llama ley orgánica, donde se le atribuye
la competencia y se establecen los derechos y obligaciones que él tiene, la ley
orgánica determina cómo estará administrado ese ente autárquico. Cuando se
crea un ente, en la ley de creación expresamente se establece que funcionará
como entidad autárquica.
La organización está sujeta a normas legales que emanan del Congreso de la

Nación, de la Legislatura Provincial o del Consejo Deliberantes, estas normas
para ser obligatorias deben seguir el procedimiento marcado por la Constitución
Nacional. Existen también normas de trato social conocidas como de decencia,
decoro, cortesía y otras normas que son denominadas morales.
El termino Derecho posee varias acepciones, ya que a veces significa: norma de

conducta socialmente obligatoria, a cuyo cumplimiento el Estado puede obligar,
en este supuesto es sinónimo de norma es decir que estamos en presencia del
derecho objetivo, en cambio si se lo utiliza como sinónimo de atribución o de
facultad, en este caso la persona tiene atribuciones para exigir algo al Estado o
particular en este caso se trata de derecho subjetivo.
Al derecho Administrativo le interesa proteger el derecho subjetivo de carácter

administrativo, o sea aquel que haya tenido su origen en la Constitución de la
Nación, en una Ley, ordenanza, contrato o acto administrativo. Si el Estado
desconoce ese derecho el titular deberá preparar la acción contenciosa
administrativa mediante la interposición de los recursos. Si en sede
administrativa no se logra el restablecimiento del derecho quedará de este

modo expedita la vía judicial, la que deberá ser interpuesta en el plazo
correspondiente en el Código Procesal que debe aplicarse según se trate de una
acción judicial Federal o Provincial, ya que no se puede acudir directamente a la
sede judicial sin antes haber preparado la demanda contenciosa administrativa
mediante el o los recursos necesarios para obtener de la autoridad competente
en última instancia el reconocimiento o denegación del derecho reclamado.
Los medios de tutela jurídica tanto del derecho subjetivo de carácter

administrativo como del interés legitimo están dados en primer lugar, por la
posibilidad de interponer los recursos administrativos previstos en la Ley y
nacional o provincial, según la jurisdicción que corresponda, ambas
legislaciones exige como requisito que el recurrente acredite que el acto
administrativo lesione un derecho subjetivo.
Dentro del Derecho Administrativo encontramos dos clases de normas, una que
se llama de relación y otra de acción. Las de relación son dictadas para
garantizar situaciones jurídicas individuales e impiden a la Administración
desconocer los derechos de los administrados, la violación de esta norma

semana 3
constituyen un desconocimiento de un derecho subjetivo de carácter
administrativo.
Las normas de acción se sancionan teniendo en cuenta el interés público y se

refieren a la organización, al contenido y al procedimiento que debe seguir las
actuaciones administrativas, no garantizando situaciones jurídicas individuales
sino que persiguen la legalidad y el buen orden de la Administración buscando
lograr el bien común.
En la reforma de la Constitución de 1994, la doctrina y la jurisprudencia han

empezado a referirse a los intereses difusos como sinónimo de los derechos de
incidencia colectiva, tal como lo menciona el art. 43 de la Constitución Nacional,
se refiere a todos aquellos derechos que tiene una persona por el solo hecho de
ser consumidor de un producto, usuario de un bien o de un servicio público.
Ejemplo: si hay un error en la facturación de un servicio públicos, en este caso
puede accionar cada uno de los afectados por separados y obtener una
sentencia que ordene la devolución de lo percibido en exceso, pero también
puede accionar una asociación de consumidores legalmente constituida. El art.
41 reconoce ciertos derechos que son también de incidencia colectiva como es
el derecho que tiene cada habitante a gozar de un ambiente sano, equilibrado,
apto para el desarrollo humana, exigiendo al Estado que arbitre las medidas
necesarias para la utilización racional de los recursos naturales.
La actividad de la Administración pública se realiza por intermedio de las

distintas funciones que de acuerdo a su naturaleza pueden ser: Activa,
Consultiva, de Contralor y Jurisdiccional.

La Administración es de naturaleza Activa cuando realiza hechos y actos con el
objeto de satisfacer el interés general. Hay que distinguir entre hecho y acto,
los que pueden ser a su vez jurídicos y no jurídicos, los hechos son operaciones
materiales en ejercicio de la función administrativa y son no jurídicos si no
producen efectos jurídicos directos, pero los hechos serán jurídicos si producen
efectos jurídicos directos. La Administración activa dicta actos que pueden ser
jurídicos o no jurídicos, según produzcan o no efectos jurídicos, dentro de los
primeros podemos citar las resoluciones que dispongan traslados de empleados
o también las que otorgan licencia o aplican sanciones. Como ejemplo de los no
jurídicos son las órdenes que un funcionario público da a sus empleados. La
Administración activa es la que ejecuta obras públicas y prestas servicio
público. Los órganos de la Administración activa pueden ser unipersonal cuando
al frente de esa repartición hay una sola persona y colegiada cuando son
pluripersonales. Todas las decisiones emanadas de órganos unipersonales o
colegiados deben llevar además de la fecha, un número y archivarse en un
protocolo.

semana 3
La Administración necesita que órganos técnicos realicen análisis e

investigaciones para una mayor eficacia en las decisiones que se tomen, estos
estudios son realizado por personas físicas denominadas asesores, su opinión
es requerida por su idoneidad e integran órganos que forman parte de la
Administración consultiva. Los asesores dan su opinión por medio de dictamen
que es una elaboración de carácter subjetivo. Los asesore pueden ser
permanentes e incorporados como agentes públicos de la Administración y
deben expedirse según la materia. Los dictámenes pueden emanar de un
órgano unipersonal o colegiado. Los dictámenes pueden clasificarse en
facultativo, obligatorio y vinculantes.
La Administración de contralor se trata de una actividad que realiza el superior

jerárquico sobre las decisiones tomadas por el inferior, este tipo de control
puede ser permanente, trimestralmente, semestralmente, anualmente o bien en
cualquier momento el superior puede revisar la actividad del inferior.
Es posible que la Administración realice actividad jurisdiccional y por lo tanto es

factible que emita actos de contenido jurisdiccional, siempre y cuando lo
decidido puede ser controlado por el órgano judicial, no solo en cuanto a la
aplicación del derecho sino también en lo que hace a los hechos. La Corte
Suprema de Justicia de la Nación ha reconocido las facultades jurisdiccionales
de los órganos administrativos.

semana 4
unidad 4
ABOGACÍA
derecho
administrativo
acto administrativo
semana 4
ACTO ADMINISTRATIVO.
1.- Definición del acto administrativo. Análisis. Importancia. Estructura del acto
administrativo: elementos esenciales y accidentales. Elementos o clausulas
accidentales del acto administrativo: plazo, condición y modo. Clasificación.
2.- Cosa juzgada administrativa. Eficacia del acto. Notificación. Aprobación.

Visación. Retroactividad.
3.- Vicios del acto administrativo. Acto nulo o anulable. Acto inexistente.
4.- Revocación e invalidación. Otras formas de extinción: el retiro y la

caducidad. Subsanación. Reforma. Sustitución. Hecho administrativo: concepto.
BIBLIOGRAFIA:
Módulo 4: acto administrativo

semana 4
ACTO ADMINISTRATIVO.
Podemos definir al acto administrativo como una declaración de la

voluntad, de conocimiento, de juicio, que emana de la Administración
en el ejercicio de la función administrativa y que produce efectos
jurídicos directos e inmediatos.
Los elementos esenciales son aquellos que no pueden faltar y si presentan un

vicio el acto administrativo es nulo. Dentro de los elementos esenciales del acto
administrativo, se deben distinguir los elementos que hacen a la legitimidad del
acto es decir los requisitos de forma y de fondo que debe reunir para ser válido,
y por otro lado los elementos que hacen al mérito del acto, o sea aquellos que
hacen a la conveniencia y oportunidad, que son elementos que se deben tener
en cuenta al momento del dictado. Esta distinción entre legitimidad y mérito es
importante porque algunas veces sólo se podrá impugnar la legitimidad y a
veces además se puede impugnar el mérito.
Los elementos accidentales también llamadas cláusulas accidentales, son

aquellos que pueden estar o no en el acto, como el término, la condición y el
modo, integrando el contenido eventual del acto.
El término se trata del tiempo a partir del cual el acto comienza a producir sus
efectos jurídicos o bien cuando cesan.
Hay condición cuando los efectos del acto se subordinan a la producción de un

hecho futuro e incierto, el que puede ser natural o humano.
El modo consiste en una carga u obligación impuesta al administrado es una

carga u obligación que debe cumplir el administrado y si no lo hace será
sancionado por la Administración.
Cuando nos referimos a la Cosa Juzgada Administrativa tenemos que

diferenciar que no es lo mismo que la Cosa Juzgada Judicial en el sentido de
que si bien tiene estabilidad en sede administrativa y por ello no puede ser
revocada por la Administración, no es impedimento para que lo controle el
órgano judicial y mediante sentencia declare su invalidez.
Analizaremos los casos en que existe nulidad absoluta, se entiende que es nulo
el acto cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error

esencial, también el acto es nulo cuando existe dolo, en cuanto se tengan por

semana 4
existentes hechos o antecedentes o falsos, la violencia física o moral que se
haya ejercido sobre el agente también es motivo para declarar invalidez
siempre que la violencia física o moral sean trascendente.
El vicio del acto puede estar en la incompetencia, la cual puede ser en razón de
la materia, o del territorio o bien en razón del tiempo. El vicio puede consistir
en una incompetencia en razón del grado, otro vicio que hace irregular al acto
administrativo es cuando a éste lo encontramos en la causa, o sea en los
antecedentes del hecho y de derecho que sirven de sustento al acto
administrativo. Por ello cuando tales circunstancias fácticas son inexistentes o
bien distintas a las invocadas, el acto se encuentra viciado y corresponde en
consecuencia su declaración de nulidad.
En cambio cuando el vicio no tiene tal envergadura, el acto es anulable y la

Administración carece de competencia para revocar el acto, por debe acudir a
la sede judicial mediante la acción de lesividad. La sentencia que declare la
anulación del acto administrativo impugnado produce sus efectos para el futuro
sin afectar los ya producidos. Hay dos criterios para diferenciar los actos nulos
de los anulables, uno según cual fuere la identidad del elemento esencial o
requisito de juridicidad que en el caso se afecte, el otro según la intensidad del
orden jurídico agraviado.
Hay caso que la nulidad es manifiesta, y es cuando la acción u omisión es

injusta o ilegal con relación al derecho subjetivo de carácter administrativo
invocado por el actor en las acciones contenciosas administrativas de plena
jurisdicción.
El acto administrativo se puede extinguir por decisión de la Administración y

mediante otro acto administrativo, en este caso estamos en presencia de
revocación, la que puede ser tanto por razones de mérito, oportunidad o
conveniencia, como por razones de ilegitimidad. En el primer caso, la
revocación traerá como consecuencia el derecho del afectado a solicitar los
daños y perjuicios que tal medida ha ocasionado.
La justa indemnización abarca la totalidad del año emergente mas una parte
del lucro cesante que el juez deberá fijar en cada caso, según la prueba de la
causa. Si la revocación es por razones de ilegitimidad, la Administración deberá
dar motivos fundados y en este caso el afectado no tiene derecho a ser
indemnizado. En caso de estar en desacuerdo deberá acudir a la vía
contenciosa administrativa, aduciendo y demostrando la ilegalidad o
arbitrariedad del acto administrativo impugnado. Cuando la Administración dictó

el acto pero aun no lo notificó, puede dejarlo sin efecto sin responsabilidad
alguna, y en este supuesto se lo denomina retiro. Si la revocación es una
sanción que se aplica al administrado como consecuencia del incumplimiento a

semana 4
las obligaciones fijadas ya sea reglamentariamente o mediante un contrato, el

acto administrativo que ponga fin a los derechos del administrado recibe el
nombre de caducidad, pero para que esta se disponga válidamente es
necesario que el afectado sea afectado sea previamente intimado para que
regularice su situación bajo pena de nulidad.
Para que la revocación sea procedente es necesario que se trate de un acto de

alcance individual y de contenido concreto, en caso contrario estamos en
presencia de los reglamentos, que se extinguen por medio de la derogación.
La revocación tiene un límite, ya que no es posible efectuarlas con relación a

los actos administrativos que han creados derechos subjetivos si estos ya han
sido notificados, salvo que el acto se haya otorgado a titulo precario.
El órgano competente para disponer la revocación es el mismo que dicto el acto

que se revoca, o el órgano que tenga superioridad jerárquica.
Otra forma de extinguir el acto administrativo es mediante la invalidación, si la

invalidación es dictada en un juicio contencioso administrativo, puede traer
como consecuencia la condena a pagar los daños y perjuicios que tal acto
administrativo ilegal ha producido al actor.

0
1.- Servicios públicos. Noción. Reseña histórica. Crisis del concepto de servicio público. Técnica.
Publicación. Carácter monopolio.
2.- Clasificación de los servicios públicos. Creación, organización, modificación y supresión de

los servicios. Caracteres del servicio público. Continuidad. Regularidad. Igualdad.
Obligatoriedad. La huelga.
3.- Relación entre el usuario y prestador del servicio. La admisión. Retribución. Impuestos.
Tasas. Canon. Tarifas. Precio. Concesión de servicios públicos: concepto. Naturaleza jurídica.
Licencias. Caracteres. Competencia para su otorgamiento.
4.- Responsabilidad de los concesionarios. Ejecución del contrato. Derechos y obligaciones de

las partes. Los bienes afectados al servicio. Extinción del contrato. Distintas formas. El rescate.
5.- Las Concesiones de Servicio Público en la Republica Argentina.
1
1.- Servicio Público. Noción. Reseña histórica. Crisis del concepto de servicio público.
Concepto de Servicio Público: “Es toda actividad de prestación a cargo del Estado, en
forma directa o indirecta, que tiende a satisfacer el interés público mediante un régimen de
derecho público”.
Con relación a la reseña histórica, destaco que toda actividad que ha sido declarada
por el legislador como servicio público, ha comenzado siendo prestada por los particulares
para satisfacer sus necesidades, y posteriormente las de otras personas, hasta llegar a la
satisfacción del interés general.
Un ejemplo puede ser suficiente para aclarar este concepto, al transporte público
urbano o interurbano de pasajeros.
O sea que en un primer momento los servicios públicos fueron prestados por los
particulares, como por ejemplo, la luz, el teléfono, etcétera. Otros los presto siempre el
Estado, tal el caso de correos y telégrafos. Posteriormente, a partir de la finalización de la
Segunda Guerra Mundial, o sea en la década del 40 del siglo XX, en la Argentina se estatizaron
los servicios públicos y el Estado se hizo cargo, mediante la expropiación, de la prestación del
servicio y de los bienes afectados a ella, como sucedió en los ferrocarriles, los teléfonos, las
usinas para la provisión de luz eléctrica, etcétera.
Durante este periodo el Estado creo numerosas entidades autárquicas, que actuaban
bajo un régimen de derecho público, pues estaban sometidas a la ley de contabilidad, a la ley
de obras públicas, etcétera, y su personal revestía el carácter de empleados públicos o agentes
estatales.
Otras veces el servicio público se prestó mediante la creación de empresas del Estado.
Eran entidades públicas estatales sujetas a un régimen jurídico mixto de derecho público y de
derecho privado. Fueron creadas por ley y estaban encuadradas dentro de la Administración
pública, su patrimonio era estatal y no podían ser declaradas en quiebra.
Algunos servicios públicos los prestaron sociedades del Estado, que eran entes
estatales, pero se diferenciaban de las empresas del Estado en qué estaban sometidas al
régimen mercantil común y competían con la actividad privada. Los directivos revestían la
calidad de agentes públicos; en cambio el resto del personal estaba sujeto a convenios
colectivos de trabajo, por ejemplo, Aerolíneas Argentinas, Yacimientos Petrolíferos Fiscales.
En la última década del siglo XX, el Estado dejo de prestar la mayoría de los servicios
públicos y los transfirió a los particulares, por lo que se conoció a este periodo como el de
“privatización de los servicios públicos”.
O sea que a través de los años los servicios públicos han vuelto a ser prestados en su
gran mayoría por empresas privadas fijando el Estado a través de los entes de control, el
precio que los usuarios deben pagar por su uso, el cual debe ser propuesto por el prestador del
servicio, y analizado, y aprobado por el ente, que deberá tener en cuenta que sea justo y
razonable.
2
Las decisiones que dicten, son actos administrativos y, por lo tanto, pueden ser
controladas por los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo.
También es digno de destacar que hay numerosas actividades que tienden a la

satisfacción del interés general, y que no son servicios públicos sino servicios regulados por el
Estado, como puede ser el servicio fúnebre, el de farmacias, o el servicio que prestan los
distintos colegios profesionales.
La técnica del servicio público. La publicatio. El carácter monopólico.
Me parece útil recalcar que hay numerosas actividades que tienden a satisfacer el
interés general, pero no por eso deben ser consideradas servicios públicos, ya que falta la ley
que declare que una determinada actividad constituye al servicio público, como por ejemplo,
el servicio que se presta en los hospitales públicos juntamente con el que se realiza en las
clínicas y sanatorio privados.
La declaración legislativa de que una actividad económica va a ser prestada como

servicio público y sometida a un régimen jurídico de derecho público, es conocida en la
doctrina como “publica tío”. Es una cuestión política, y como tal, no puede ser controlada por
el órgano judicial, quien carece de competencia para pronunciarse sobre el acierto o no de que
tal actividad sea sacada del ámbito del mercado y declarada servicio público.
Al decidir el legislador de una determinada prestación de servicio público, trae como

consecuencia que debe ser realizada en forma regular, continua, obligatoria, respetando el
principio de igualdad y otorgándole ciertas prerrogativas de poder público.
Se ha sostenido que cuando el servicio público lo presta el Estado, este lo debe hace
en forma monopólica, y es lo que ha sucedido en nuestro país en la época en que se
estatizaron los distintos servicios públicos.
Lo ideal es que cuando el servicio es prestado por los particulares, no se haga en forma
monopólica y si por motivos económicos no hay otra posibilidad, es necesario que, para evitar
abusos, intervenga el Estado mediante los entes de control que deberán velar por el
cumplimiento de todas las obligaciones establecidas en los pliegos y en el contrato.
En la medida de lo posible, el servicio público debe prestarse en un sistema de

competencia con el objeto de que el usuario pueda elegir entre los distintos prestadores, con
la finalidad de que el beneficiario del servicio los elija.
2.- Clasificación de los servicios públicos. Las actividades de interés general.
“Son servicios propios aquellos que son prestados directamente por el Estado, o
directamente por medio de concesionarios”.
Son servicios públicos impropios aquellas actividades que están reguladas por el
Estado, que tienden a la satisfacción del interés general, y para cuya realización se precisa una
autorización previa, como ocurre en nuestro país con la actividad bancaria, de seguros.
3
Hay varias diferencias entre una actividad y la otra, pero considero que las más
destacables, son las de obligatoriedad y la de igualdad.
Con relación a la primera, está dada en que el prestador del servicio no puede elegir o
seleccionar al usuario, pues está obligado a prestarle el servicio si quien lo solicita reúne las
condiciones reglamentarias establecidas.
En cambio con los servicios públicos impropios, tal obligación no existe, y por lo tanto
se pueden escoger a los clientes, por lo cual discrepo con la terminología utilizada por una
parte de la doctrina.
La igualdad es otra de las diferencias, ya que es uno de los caracteres del servicio
público, pues debe prestarse a todos los usuarios en las mismas condiciones.
Pueden ser esenciales o secundarios. Los primeros son los que procuran la satisfacción
de las necesidades básicas, como pueden ser la seguridad, la salud, etcétera. En cambio los
secundarios son aquellos que si bien tienden a la satisfacción del interés público, no son
indispensables, y en muchos casos es facultativo usarlos o no, como por ejemplo los servicios
de teléfono.
Obligatorios y facultativos, teniendo en cuenta que el usuario deba necesariamente

utilizarlo. Entre los primero, tenemos el del agua corriente en las ciudades. El servicio público
es facultativo cunando una persona puede utilizarlo o no.
Uti universo o uti singuli, según los destinatarios sean la población en general, en su
conjunto, como es el caso del servicio de seguridad que presta la Policía Federal, siendo por lo
tanto los usuarios indeterminados. Los segundos son, aquellos donde está bien determinado el
usuario, como es el servicio de la luz.
Nacionales, provinciales o municipales, según quien tenga competencia para autorizar

la prestación y regulación del servicio, lo que significa que se siempre el Estado, nacional,
provincial o municipal quien lo presta en forma directa, ya que puede encomendar su
prestación o su gerenciamiento a una persona privada, que se vincula mediante una relación
contractual.
Creación, organización, modificación y supresión de los servicios.
La mayoría de los autores que en nuestro país se han dedicado al estudio del servicio
público, sostienen que solo puede ser por ley, utilizándose como plataforma jurídica el inc. 18
del art. 75 que se refiere a que es atribución del Congreso de la Nación “proveer lo conducente
a la prosperidad del país”. Además generalmente afecta derechos constitucionales como son
el de trabajar, el de la libertad y el de propiedad, cuyo limites solo pueden ser impuestos por
ley.
Con relación a la organización, o sea la determinación de los detalles acerca de cómo

se va a prestar el servicio, es una actividad que por su complejidad y especificidad, y a los fines
de que el servicio se preste en la forma más eficaz y eficiente posible, es realizada por
organismos técnicos subordinados al Poder Ejecutivo, quienes son los encargados de elaborar
las normas y especificaciones técnicas que regularan el servicio.
4
Con la reforma del Estado, se privatizaron numerosos servicios públicos y se crearon
entes reguladores de distintos servicios, a quienes se otorgó la función reguladora que se
comprende el dictado a la normativa regulatoria.
En lo que respecta a la modificación, debe ser dispuesta por el mismo órgano que lo
creo, pues una modificación, como su nombre lo indica, es transformar la estructura propia del
servicio, por lo que debe utilizarse el paralelismo de las formas.
Lo mismo corresponde decir con relación a la supresión del servicio.
Suprimir un servicio público puede deberse a dos razones: una, es que haya
desaparecido la necesidad publica y, por lo tanto, la actividad no se prestara más. La otra
puede ser consecuencia de una modificación en la concepción filosófica de ese servicio, ya que
se dispone que sea una determinada actividad.
Todos los asuntos que se promuevan por parte interesada con motivo de la creación,
modificación o supresión de los servicios públicos, deberán dilucidarse ante los tribunales con
competencia en lo contencioso administrativo. Además las normas que regulan cada uno de
los servicios expresamente establecen como se impugna una decisión del ente regulador y a
que tribunal se acude a los fines de su control.
Caracteres del servicio público. Continuidad. Regularidad. Igualdad. Obligatoriedad. La

huelga.
Los servicios públicos presentan los caracteres los caracteres enunciados

precedentemente, a excepción de la huelga.
La Continuidad, es propia de los servicios públicos, ya que no pueden ser

interrumpidos porque entorpecen la finalidad para la cual han sido creados: la satisfacción del
interés general. La continuidad es un carácter esencial.
Si el servicio se interrumpe, el prestador comete una falta, por la cual puede ser
sancionado y el Estado o el ente de control tienen atribuciones para aplicar sanciones
pecuniarias, como son las multas.
La Regularidad, significa que el servicio debe prestarse de acuerdo a las normas

preestablecidas las que reciben el nombre de “reglamento del servicio”.
Allí se establecen todos los detalles técnicos que el prestador conoce con anticipación,
que pueden modificarse a medida que la ciencia y la tecnología se modernicen, y si ello trae
como consecuencia una alteración en la ecuación económica financiera, el prestador tiene
derecho a solicitar una modificación de la tarifa, que debe ser justa y razonable.
Principio de Igualdad, tiene fundamento constitucional en el art. 16: “ todos los

habitantes son iguales ante la ley, por lo tanto aquel que use un servicio tiene derecho a exigir
que se le dé el mismo tratamiento jurídico y económico que se le otorga a los demás, en las
mismas condiciones.
5
La Obligatoriedad, el que presta el servicio no puede elegir el usuario. Si una persona
reúne los requisitos reglamentarios para usar el servicio, puede exigir su prestación, y el
concesionario o licenciatario no puede negarse.
En los servicios públicos, no es posible la huelga, pues no se admite su interrupción y

deben prestarse de acuerdo con las normas que la regula.
Paralizar un servicio aduciendo el ejercicio del derecho de huelga, por más legítimo y
constitucional que se aduzca, es entrar en colisión con los caracteres del servicio público.
Hay que pensar también que los servicios públicos se prestan en beneficio del interés
general, o sea, en beneficio de la comunidad, y la huelga implica la suspensión o paralización
de la actividad.
De producirse la huelga, los servicios no se pueden paralizar totalmente, y es necesaria

la existencia de guardias mínimas para que no se vean interrumpidos, pues las consecuencias
que se pueden producir, pueden ser muy perjudiciales, y ocasionar daños de difícil o imposible
reparación.
3.- Naturaleza jurídica de relación entre usuarios y prestadores de servicios. La

admisión.
Sobre la naturaleza jurídica existente entre el usuario y el prestador de un servicio

público, la doctrina se encuentra dividida, ya que para unos existe una situación reglamentaria,
y, para otros, contractual, la que a su vez se subdivide en contrato de derecho administrativo y
contrato de derecho privado: el contrato de adhesión.
En cambio, la relación jurídica existente entre la persona que utiliza un servicio que se
encuentra concesionado, como el del gas, agua, o teléfono, es de naturaleza contractual, a tal
punto que los grandes consumidores pueden convenir con el prestador una tarifa especial
siempre, dentro de los límites fijados por el Estado.
Para ser usuario es necesario ser admitido, y para serlo, es preciso analizar cada
servicio público, pues varían los requisitos en cada uno de ellos.
En consecuencia, para lograr la admisión como usuario de un servicio público es

necesario reunir los requisitos generales y especiales para que cada servicio se determine.
Una vez lograda la admisión, se obtiene un derecho subjetivo de carácter

administrativo para la prestación del servicio, en caso de que esto no suceda, el derecho se
encuentra desconocido, y para lograr su restablecimiento se deberá acudir primero al ente de
control y luego a la justicia, siguiendo el procedimiento que para cada servicio establece la
reglamentación pertinente.
Retribución del servicio. Impuestos. Tasas. Canon. Tarifas. Precio.
El estado creo contribuciones que se denominaron impuestos, con fines

indeterminados. Su fundamento es la capacidad contributiva de las personas, y se recauda
para solventar actividades estatales, como son los servicios que se prestan en los hospitales
6
públicos, aunque también el Estado los recauda con el objeto de satisfacer servicios públicos
uti singuli.
En cambio, el fundamento de la taza, consiste en la prestación por parte del Estado, de

un servicio público, generalmente de uso individual y, por lo tanto, divisible y perfectamente
determinado.
En consecuencia, tanto en el impuesto como en la taza, hay una remuneración para

abonar actividades estatales y servicios públicos, pero la diferencia esta, en que con la taza se
paga un servicio determinado, o sea que es una cantidad que se adeuda con motivo de una
contraprestación estatal, que si el servicio no se presta, la taza no se debe.
Todo servicio público, es retribuido, lo que sucede es que varía la forma en que se paga
ese servicio, pues no hay servicio público gratuito, aunque vulgarmente así se sostenga, como
es el caso del servicio de bomberos.
Lo que sucede en esos servicios, no se pagan directamente por quien los usa, sino que
los abonan todos los contribuyentes mediante el impuesto con prescindencia de su utilización.
En consecuencia, el impuesto es una forma indirecta de retribuir ciertas actividades

estatales y algunos servicios públicos.
Otros servicios se pagan mediante tazas, abonadas por los propietarios de bienes
inmuebles al municipio, con el objeto de contribuir al pago de sus servicios.
Se denomina canon a la contribución que realizan algunos propietarios de bienes

inmuebles para tener derecho al riego, en caso de quienes tienen huertas y quintas,
pertenecientes al dominio público, como los que se encuentran a orillas de los lechos de un
rio. El contribuyente debe abonar el mencionado canon ante la Dirección Provincial de
Hidráulica.
La tarifa, precio, es la retribución efectuada por la prestación de un servicio público de

uso facultativo.
Las tarifas fijadas y aprobadas por el poder público, algunas veces directamente por el
Estado y otras a través de los entes de control, pero siempre a solicitud del prestador del
servicio.
El precio o la tarifa, pueden modificarse, ya que no podría pretenderse que un régimen

tarifario se mantenga invariable a lo largo del tiempo si las circunstancias imponen su
modificación.
Toda modificación deberá estar debidamente justificada y fundamentada en análisis e

informes técnicos, económicos, financieros y legales. En todos los casos, deberá demostrarse
que habiéndose evaluado alternativas tendientes a evitar la modificación en la tarifa, aquellas
no constituyen una solución aplicable que permita evitarla.
Las modificaciones de os valores tarifarios, y precios no pueden tener efecto

retroactivo.
7
Concesión de servicios públicos: concepto. Naturaleza jurídica. Diferencias con otras
figuras jurídicas.
Concepto: es la prestación de servicio públicos por parte de particulares, por personas

jurídicas públicas estatales e incluso por personas jurídicas públicas no estatales. Es una forma
de colaboración con el Estado para la satisfacción del interés general.
Así el prestador se relaciona con la administración mediante un acto administrativo del

que nacen derechos y obligaciones para ambas partes.
Sostiene que no hay una relación contractual sino un acto administrativo con
consecuencias bilaterales.
Para otros autores la naturaleza jurídica es mixta, en el sentido de que una parte es
reglamentaria y otra contractual. Aquella se refiere a regulación del servicio, o sea a su
organización, a su funcionamiento, que puede variar a medida que los adelantos técnicos y
científicos así lo aconsejen.
Finalmente, hay quienes reconocen la existencia de un contrato administrativo, teoría

que comparto, que dada su naturaleza de derecho público presenta como uno de sus
caracteres la mutabilidad, si el interés público así lo exige.
La naturaleza jurídica contractual trae como consecuencia el nacimiento de derechos y

obligaciones para ambas partes, una de ellas, se llama concedente, y la otra, concesionario, y
como todo contrato ambas partes deben proceder de buena fe y procurar que el contrato
finalice en forma normal, como es por vencimiento del plazo.
Se trata de un contrato oneroso, ya que las ventajas que reporta a una de las partes, le
son concedidas sobre la base de una prestación que esa parte debe hacer a la otra.
En el contrato de concesión, hay dos partes que lo suscriben: el concedente y el

concesionario, pero hay otra parte que aunque no lo suscribe también le comprenden las
cláusulas del contrato, y son los usuarios o beneficiarios del servicio, quienes deben pagar un
precio o una retribución por su utilización. Estos deben ser justos y razonables, por lo que se
pueden modificar cuando las circunstancias también varíen e incidan en la ecuación económica
financiera.
Es importante distinguir entre la “concesión del servicio público” que se otorga directa
e indirectamente en el interés público, de la “concesión de uso de los bienes del dominio
público” que se adjudica directa o indirectamente en interés privado del concesionario.
El concesionario del servicio público se encuentra obligado a prestar el servicio hasta la

finalización del plazo estipulado.
En cambio en la concesión de uso de bienes de dominio público, el concesionario

puede renunciar anticipadamente.
Los bienes en la concesión de servicios públicos pueden pertenecer al concesionario,

en cambio los de la concesión de uso de bienes públicos pertenecen al Estado.
8
La licencia. Caracteres. Competencia para su otorgamiento.
La Administración acude a otra institución jurídica, como es la licencia, para otorgar la

prestación de un servicio público.
Sobre la naturaleza jurídica de la licencia, una parte sostiene que el licenciatario

adquiere un status reglamentario y otra afirma que la naturaleza jurídica es contractual.
Me parece importante recalcar que el licenciatario tiene un derecho subjetivo de

carácter administrativo, con el objeto de obtener una sentencia que ordene el
restablecimiento del derecho conculcado.
Con relación a la competencia para su otorgamiento la solución la encontramos en la

Constitución Nacional, en el art. 121 el constituyente ha dejado plasmado, que “las provincias
conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al gobierno federal…”
Por ellos habrá que analizar en cada caso si la competencia pertenece a la Nación o a la
Provincia.
El mismo análisis deberá realizarse para determinar si la creación de ciertos servicios

públicos corresponde a la Provincia, o al Municipio.
Sujetos de la relación contractual. Situación jurídica de los usuarios y de otros sujetos

vinculados con el concesionario.
En la concesión de servicios públicos, tenemos que distinguir a los sujetos

directamente involucrados y que suscriben el contrato, que son el concedente, y el
concesionario, de aquellos otros a quienes van a alcanzar los efectos de la relación contractual
y que se denominan “usuarios” o “beneficiarios de la concesión”.
Actualmente, hay un cuarto que es el órgano de control, a cargo de supervisar el fiel

cumplimiento de las clausulas establecidas en los pliegos y en el contrato.
Este órgano de control tiene además atribuciones para aplicar sanciones y resolver
conflictos entre los usuarios y el prestador del servicio.
El concedente puede ser una persona jurídica pública estatal como la Nación, la
Provincia, un Municipio, o una entidad autárquica, y el concesionario puede ser una persona
jurídica o una persona física, pero también puede ser una persona pública estatal e incluso una
persona jurídica publica no estatal.
El vínculo existente entre el concesionario y usuario es reglamentario si el servicio es

obligatorio para el segundo; y en contractual de derecho público cuando la utilización del
servicio es facultativa.
Entre el concesionario y otros terceros, como son aquellos que le proveen productos,
maquinarias, o bienes en general para posibilitar la prestación del servicio en forma eficiente y
eficaz, hay una relación contractual de derecho privado, por lo que los problemas que se
presenten sobre la interpretación o incumplimiento contractual, deberán dilucidarse ante los
tribunales con competencia de lo civil y comercial.
9
4.- Responsabilidad de los concesionarios.
Los concesionarios tienen distintos tipos o clases de responsabilidades, para la

prestación del servicio público se vinculan con el Estado, con los usuarios, con su personal, con
sus proveedores. Por lo tanto, asumen distintas obligaciones que no podrán eludir y si han
producido daños, deberán repararlos.
Con el concedente tienen que cumplir las cláusulas de los pliegos y el contrato, y si
infringen alguna de ellas, el órgano de control pertinente aplicara las sanciones que
correspondan.
Tales sanciones se encuentran detalladas en los reglamentos, y generalmente consiste

en multas.
La máxima sanción de que puede ser pasible el concesionario, es la de la rescisión o

caducidad del contrato por las causales expresamente previstas.
Como patrón tiene la obligación de cumplir con todas las disposiciones de los
convenios colectivos de trabajo, y además con todas las normas que hacen a la política de
trabajo.
Como contribuyente debe ajustarse a las disposiciones de los códigos tributarios, ya

sean Nacionales, provinciales o municipales, pudiendo estar eximido de algún gravamen.
En síntesis, son numerosas y de distinta índole las normas que el concesionario debe
cumplir, y su desconocimiento le acarreara responsabilidades que deberán dilucidarse ante los
tribunales competentes según la materia.
Ejecución del contrato. Derechos y obligaciones de las partes.
Es necesario distinguir entre los derechos del concedente de los concesionarios. Aquel
tiene además una serie de prerrogativas por ser el Estado, y debe cumplir con su cometido
estatal: promover el bienestar general
Tiene derecho a modificar la reglamentación en base a los adelantos que la ciencia y la

técnica produzcan, ya que el servicio debe prestarse en forma eficaz, eficiente y por lo tanto,
será necesario utilizar tecnología de última generación.
El concesionario podrá solicitar un reajuste de precio.
El concedente, a través de los órganos de control, tiene derecho a: a) Realizar

inspecciones para constatar el fiel cumplimiento de las normas establecidas en los pliegos
generales y de especificación técnicas; b) arbitrar las medidas que sean necesarias para
mejorar la calidad y eficiencia de la prestación; c) aprobar las modificaciones a los cuadros
tarifarios y precios del servicio propuesto por el prestador; d) a controlar el cumplimiento de
los planes de expansión del servicio de mantenimiento y de inversión que debe efectuar el
concesionario; e) a controlar el mantenimiento de los bienes e instalaciones afectados al
servicio; f) a aplicar las sanciones al prestador con motivo de su cumplimiento.
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El concesionario tiene derecho a exigir que el concedente cumpla con todo lo que se
ha comprometido y que surge de las cláusulas del pliego de condiciones y del contrato
suscripto.
En especial tiene derecho a la modificación de la tarifa con el objeto de percibir un

precio justo y razonable, pudiendo exigir el otorgamiento de la subvención que le corresponda.
El fiel cumplimiento por parte del Estado de las normas existentes en el pliego, y las
cláusulas del contrato es un derecho subjetivo de carácter administrativo que tiene el
concesionario para reclamarlo primero administrativamente y luego judicialmente mediante la
acción contencioso administrativa de plena jurisdicción en la provincia de Córdoba.
Los bienes afectados al servicio.
El concesionario puede utilizar, para la prestación del servicio público, bienes que son
del Estado. Este deberá mantenerlos, renovarlos e incluso incrementarlos, y devolverlos al
finalizar la concesión. El contrato incluye varios anexos, siendo uno de ellos el inventario de los
bienes, donde se detalla la cantidad y calidad de cada uno de ellos. En una de las cláusulas del
contrato se especifican también las condiciones en que deberán ser devueltos.
En algunos contratos la concesión, se dispone que el concesionario puede afectar a la

prestación del servicio, algunos bienes de su propiedad, los que al finalizar la concesión,
pueden o no ser transferidos al Estado, según se establezca en las cláusulas del contrato.
En otros, todos los bienes pertenecen al concesionario. En las cláusulas del contrato se
dispone que el concesionario deberá declarar y detallar los bienes que utilizara para la
prestación. Luego deberá someterlos a la evaluación del ente de control, quien en caso de
autorizar su incorporación, hará que queden afectados al servicio.
El concesionario estará obligado a mantener los bienes en buen estado y a renovarlos

de conformidad a lo dispuesto en el pliego de condiciones. Es por esa razón que el
concesionario tiene que cumplir con un plan de inversión, además del mantenimiento de los
bienes.
Los bienes que pertenecen al concesionario, por estar afectados a la prestación de un

servicio público, pueden ser embargados y prendados, circunstancia que debe hacerse conocer
al concedente o al ente de control, según su caso.
Extinción del contrato. Distintas formas. El rescate.
La concesión de servicios públicos concluye al finalizar el plazo estipulado en el

contrato. También puede hacerlo en forma anticipada por razones de fuerza mayor, lo que
deberá ser acreditado, para que sea aceptado por la otra parte, evitando de esa forma que el
pedido sea injustificado y que se perjudique la comunidad.
Otra forma de extinción es mediante la “caducidad”, es la máxima sanción que puede

aplicar el Estado.
11
La extinción también puede tener lugar con motivo de que el Estado, ha modificado
alguna de las condiciones en que debe prestarse el servicio, produciendo una alteración en la
ecuación económica financiera, y el concedente no autoriza a una mejora de precio. En este
caso el concesionario podrá requerir a la autoridad administrativa la rescisión del contrato.
La rescisión es posible de común acuerdo, y en algunos pliegos de condiciones se

establece su finalidad después de transcurrido cierto plazo.
El contrato también puede ser extinguido por decisión estatal. En este caso la
jurisprudencia en general ha sostenido que debe aplicarse la “teoría de la expropiación”
5.- Las concesiones de servicio público en la República Argentina.
A partir de la reforma del Estado, iniciada en 1989, se crearon los entes reguladores,
que tienen a su cargo no solo elaborar las normas que regulan cada uno de los servicios, sino
también velar por el fiel cumplimiento de las disposiciones de los pliegos y de los contratos
suscritos por cada uno de los concesionarios.
Estos entes de control se crearon en el orden nacional.
En el orden nacional, la prestación de los servicios públicos más importantes como son
agua potable, comunicaciones, energía eléctrica, gas, transporte terrestre, y aéreo, fue
transferida por el Estado a sociedades comerciales. Entre ellos se estableció una relación
jurídica contractual.
En conclusión, el Estado Nacional dejo de prestar los principales servicios públicos y

paso a controlarlos mediante los órganos de control. Lo mismo sucedió en las distintas
provincias.
12
0
1.- Contratación administrativa. Distintas teorías: negativas y positivas. Distintas
clasificaciones. Elementos esenciales de la contratación administrativa: sujetos, contenido,
causa, consentimiento, forma y finalidad. Efectos y ejecución de los contratos. Poder de
dirección y control. Poder de modificación unilateral.
2.- Distintos procedimientos de selección del contratista. Sistema de libre elección. Licitación
pública. Licitación privada. Licitación restringida. Contratación directa. Subasta pública.
Concurso público. Concurso de precios. Concurso de proyectos integrales. Derechos y
obligaciones del contratista. Conclusión de los contratos administrativos.
3.- Obra Pública. Contrato de Obra Pública. Elementos del contrato: sujetos, objeto, finalidad,
plazos y precio. Sistemas de contratación. Unidad de medida. Ajuste alzado. Coste y costas.
Otros sistemas. Registro de contratistas. Suspensión y paralización de los trabajos. Extinción
del contrato. Prerrogativas de la Administración.
4.- El contrato de concesión de obra pública. Concepto. Caracteres. Naturaleza jurídica.

Ejecución. Derechos y deberes del concesionario. Plazo de concesión. La remuneración.
Extinción. Los contratos de obra pública y de concesión de obra pública luego de la ley 23.696.
5.- Contrato de suministro. Concepto. Caracteres. Semejanzas y diferencias con el contrato de

compraventa. Elementos. Ejecución. Derechos y responsabilidades de las partes. Conclusión.
Empréstito. Concepto. Naturaleza jurídica. Caracteres. Elementos. Clases. Conclusión. Otros
contratos.
1)- Contratación Administrativa.
En otras oportunidades un órgano de la Administración se vincula con un particular

para la realización de una obra pública o para la prestación de un servicio público. Hay otros,
1
que afirman la existencia de fines directos, sin necesidad de que sean contrapuestos, opinión
que comparto, ya que ambas partes desean que la obra se realice o que el servicio se preste.
El codificador, en el Art. 1137 del viejo código civil de Vélez Sarsfield, definió el
contrato “… cuando varias personas se ponen de acuerdo sobre una declaración de voluntad
común destinada a reglar sus derechos”
El primer interrogante que nos tenemos que hacer es si este concepto dado por Vélez
Sarsfield es útil para el derecho administrativo, o si solo sirve para el derecho privado.
La respuesta es que es útil al derecho en general, sin hacer distinción entre derecho
privado y derecho público.
Distintas Teorías:
En doctrina se han desarrollado numerosas teorías, las que se pueden clasificar en

teorías negativas, en cuanto niegan la existencia del contrato administrativo, y teorías
positivas, en cuanto afirman la existencia del contrato administrativo.
Teorías Negativas:
Para esta teoría, solo hay contrato administrativo cuando los dos sujetos intervinientes
pertenecen a la Administración Publica, pues en este caso las clausulas se fijan entre las partes,
no hay clausulas exorbitantes ni subordinación jurídica entre ellas, situación semejante a la
que acontece con los contratos regidos por el derecho privado.
Teorías Positivas:
Dentro de las teorías que aceptan que la Administración puede suscribir contratos,
debemos distinguir los contratos regidos por normas del derecho civil, de los que se
encuentran regulados por normas del derecho administrativo.
Contratos regidos por normas del derecho privado:
La Administración tiene atribución para suscribir con los particulares, contratos que
serán regidos por normas del derecho privado, como por ejemplo una locación del servicio,
una locación de obra, un comodato, un contrato de arrendamiento de un inmueble rural,
etcétera. En todos estos ejemplos se afirma que son contratos regulados por el Código Civil, y
ante cualquier problema que se pueda suscitar entre las partes se acudirá a la sede judicial con
2
competencia en lo civil y comercial, porque para resolver, el juez aplicara exclusivamente
normas del derecho privado.
Esta teoría, si bien niega la existencia de contratos administrativos, acepta la

posibilidad de que el Estado suscriba contratos siempre y cuando estos sean regidos por el
derecho privado, ya que no habrá subordinación jerárquica entre el particular y la
Administración ni clausulas exorbitantes en relación al derecho común.
Contratos regidos por normas del derecho administrativo. Criterios de distinción.
Las modernas doctrinas francesas, españolas y argentinas reconocen la existencia del contrato
administrativo, destacando los siguientes caracteres que servirán de pautas para determinar la
presencia de un contrato administrativo.
En primer lugar, analizan:
a)- El elemento subjetivo, y afirman que siempre que actúa la Administración publica,
el contrato será regido por los principios y normas del derecho administrativo. En
consecuencia, para esta teoría no hay posibilidad de que el Estado suscriba un contrato civil.
A esta teoría se la ha criticado diciendo que es estatista. Esta tesis no es aplicable en

Argentina.
En consecuencia, debo recalcar que aun en los contratos regidos por el derecho
privado que suscribe la Administración, habrá normas del derecho administrativo que no se
podrán marginar, como las procedentemente mencionadas.
b)- Otra parte de la doctrina afirma que hay contrato administrativo siempre que la
Administración deba seguir un procedimiento previo para la contratación. Las formalidades
previas a la suscripción del contrato son las que determinan la existencia de un contrato
administrativo.
Esta teoría ha sido criticada en el sentido de que en nuestro país hay normas que
expresamente establecen que el Estado, para contratar, debe seguir un procedimiento de
selección.
El Estado deberá realizar el procedimiento de selección aunque se trate de un contrato

civil. No obstante, puede contratar directamente con un particular cuando las normas lo
permiten, por ejemplo para la adquisición de útiles y elementos de papelería de bajo costo
para una oficina.
3
c)- Otros enseñan que hay que analizar la sustancia o la esencia del contrato, ya que si
este consiste en la prestación de un servicio público no hay duda alguna que se está en
presencia de un contrato administrativo.
En consecuencia, para esta teoría lo importante es el objeto. Ha sido criticada porque

el mismo objeto puede tener distinto tratamiento, como sucede con la relación de empleo
público, pues en nuestro país una parte del personal que colabora con el Estado se encuentra
sujeto a normas del derecho administrativo, reguladas en el Estatuto del Empleado Público y
otra parte, que también colabora con el Estado, se encuentra sujeto a la ley 20.744 de contrato
de trabajo y a convenios colectivos de trabajo.
Por ello, en nuestro país, de acuerdo con el derecho positivo vigente, esta teoría nos
puede inducir a error.
d)- Otros administrativos dicen que lo que caracteriza al contrato administrativo es la

existencia de cláusulas exorbitantes distintas a las que figuran en los contratos del derecho
privado, las que de existir en un contrato regido por el derecho civil serian declaradas nulas.
Esta afirmación es adecuada, aunque de poca aplicación en la realidad, pues en ciertos

contratos de locación de inmuebles que realizan algunas provincias para que el inmueble sea
utilizado como vivienda de un ministro que no vive en la ciudad capital, como por ejemplo que
el inquilino (el Estado) podrá atrasarse en el pago del alquiler hasta un año, sin tener derecho
el propietario a iniciar juicio de desalojo por falta de pago.
e)- Hay administrativas que hacen hincapié en el fin por el cual se suscribe el contrato,
y si se ha hecho en procura de obtener el bienestar general, o sea la satisfacción del interés
público, no hay duda alguna que el contrato es administrativo.
Esta teoría ha sido criticada aduciendo que el Estado siempre debe tener la
satisfacción del bien común, pudiéndolo hacer en forma directa o indirecta, ya que la idea de
interés público debe ser entendida en sentido amplio, como es la satisfacción de los intereses
sociales.
f)- Existe otro criterio al que se podría denominar legalista, en el sentido de que hay
que respetar la voluntad del legislador como representante del pueblo y, por lo tanto, si él ha
decidido que es un contrato regido por el derecho administrativo, como el contrato de obras
públicas o el contrato de suministro, hay que aceptar esa decisión.
4
Se ha criticado esta teoría porque está supeditada a la voluntad del legislador; por ello
es eminentemente política y no científica.
g)- Finalmente, hay quienes sostienen, que el criterio que se debe utilizar es el de la
jurisdicción, ya que si el tribunal competente para entender es el que tiene jurisdicción en lo
contencioso administrativo, el contrato es administrativo; en cambio si el tribunal tiene
competencia en lo civil y comercial, el contrato es de derecho privado.
Esta teoría ha sido criticada porque confunde las consecuencias con las causas, pues la
jurisdicción que deberá conocer es la contenciosa administrativa, precisamente porque el
contrato se encuentra regido por el derecho administrativo.
Distintas Clasificaciones:
La doctrina ha dado distintas clasificaciones a los contratos administrativos, y así, puedo

citar la siguiente:
a- Por la cantidad de partes intervinientes: se dice que los contratos pueden ser
bilaterales, cuando solo hay dos partes que tienen derechos y obligaciones
recíprocamente, como por ejemplo en el contrato de suministro para la provisión de
alimentos a un hogar de ancianos. Pueden ser plurilaterales, cuando son más de los
sujetos que intervienen con derechos y obligaciones, pudiendo citar como por ejemplo
el supuesto en el que participan un organismo de la Nación, otro de la Provincia y otro
de un Municipio.
b- Por el momento en que quedan concluidos: se los puede clasificar en consensuales,
que son aquellos que quedan concertados desde que las partes manifiestan su
consentimiento, o reales, que son los que quedan formalizados desde la tradición de la
cosa sobre la cual versa el contrato.
c- Por la designación o no, que le de la ley: los contratos pueden ser nominados, si
reciben por la ley una denominación especial, o innominados, que son aquellos
contratos celebrados por la Administración que no están denominados por el
legislador ni expresamente regulados por una norma.
d- Por la circunstancia de que las prestaciones sean o no ciertas: desde el punto de vista
se los clasifica en conmutativos, cuando las partes celebran un contrato mediante el
cual tienen obligaciones ciertas que realizan y pueden ser objeto de apreciación
inmediata, como el contrato de obra pública o de suministro, y son aleatorios, cuando
las ventajas o las pérdidas para una o ambas partes depende de un acontecimiento
5
futuro incierto, como son los juegos de azar a cargo del Estado: lotería, quinielas,
etcétera.
e- Según las funciones que cumplen las partes teniendo en cuenta sus prestaciones: en
contratos de colaboración o de atribución. Se hace hincapié en la prestación que debe
el particular al Estado. Son contratos de atribución, aquellos en los que la prestación
esta principalmente a cargo del Estado, como la concesión de uso de bienes del
dominio público, en el cual el Estado entrega un bien para que un particular lo cuide y
lo explote.
Elementos esenciales de la contratación administrativa.
Distintos elementos esenciales: sujetos, contenido, causa, consentimiento, forma, y

finalidad.
Los sujetos:
Uno de los sujetos debe ser necesariamente el Estado, ya sea Nación, Provincia, Municipio
o una persona jurídica pública estatal, como por ejemplo una universidad.
El otro sujeto puede ser una persona privada, ya sea física o jurídica, para lo cual deberá
tener la capacidad necesaria de conformidad con lo establecido por el derecho privado, y
además no tendrá que estar impedida para contratar.
Al respecto, hay dos situaciones distintas que no se pueden confundir; una son las
disposiciones que se refieren a las “incompatibilidades”, y otras las referidas a los “conflictos
de intereses”, que tienden a evitar diferentes tipos de perjuicios o riesgos.
En consecuencia, quien se encuentra comprendido por las normas que refieren a

“incompatibilidades” o a “conflictos de intereses”, está impedido de contratar con la
Administración y, por lo tanto, no puede ser sujeto de la relación contractual.
El contenido u objeto:
Este elemento es el que distingue un contrato de otro y debe ser posible, cierto, licito y
moral, en razón de los dispuesto por el inc. C del art. 7° de la ley nacional de procedimiento
administrativo 19.549, de aplicación a los contratos de la Administración.
Cuando la doctrina se refiere al contenido, hace mención a tres partes que lo integran: la
natural, la implícita y la eventual.
6
La natural, es aquella que no puede faltar y constituye el objeto mismo del contrato.
La implícita es aquella que forma parte del contenido porque esta predeterminado en una
norma de carácter general.
Y la eventual, es aquella que, como su nombre lo indica, puede existir o no, y que no hace
la esencia del contrato, sino a determinadas circunstancias.
La causa:
La causa según el inc. B del art. 7° de la ley nacional de procedimiento administrativo, de

aplicación, a los contratos de la administración, son los antecedentes de hecho y de derecho
tenidos en cuenta para la contratación, los que deben ser ciertos y precisos, ya que si son
inexistentes, inciertos o imprecisos, este contrato podrá ser impugnado por adolecer de un
vicio en uno de sus elementos esenciales, que hace a la validez del contrato.
Esa causa se deberá hacer conocer, por lo que la motivación hace a la forma del contrato.
El consentimiento:
Es la unión de ambas voluntades (la de la Administración y la del particular), las que no

pueden encontrarse viciadas por error, violencia o dolo, ya que al respecto rige lo dispuesto
por el Codificador por ser de aplicación al derecho en general.
La forma:
La forma en el derecho administrativo constituye una garantía en favor a los particulares y

además en salvaguarda del interés público. La Administración está obligada a seguir las formas
establecidas reglamentariamente, y su incumplimiento puede ser motivo de impugnación,
primero en sede administrativa y luego en la judicial mediante la acción contencioso
administrativa.
Es necesario distinguir entre las formas propias del contrato de las formas previas o
formalidades. Las primeras, son el modo en que se documenta el acuerdo de voluntades; debe
ser consecuente con las disposiciones legales y reglamentarias vigentes.
Las segundas son los requisitos que la Administración está obligada a cumplir para poder
contratar válidamente. En otros términos, es el procedimiento de selección que debe realizar
la Administración para que el contrato sea válido.
7
Como regla general, los contratos administrativos están sujetos al requisito de forma
escrita, y solo por excepción y cuando las circunstancias lo permitan y justifiquen, se los podrá
celebrar en forma verbal (art. 8° de la ley nacional de procedimiento administrativo 19.549).
Debe hacerse conocer los motivos que se tuvieron en cuenta para contratar y ser
redactado en forma clara y precisa, es decir, no debe existir ambigüedad en los términos
empleados.
Finalidad:
La finalidad de la actuación administrativa tiene por objeto la realización de su cometido:

la satisfacción del interés público. En virtud de lo establecido en el inc. F del art. 7° de la ley
19.549.
Efectos y ejecución de los contratos. Poder de dirección y control. Poder de modificación

unilateral.
Los contratos que suscribe a la Administración pueden tener efectos únicamente entre las
partes, o también pueden extenderse a terceros.
En este caso, el contrato entre la Administración y la empresa concesionaria, que realizara

y explotará la obra, establece una serie de derechos y obligaciones para ambas partes que no
solo surgen del contrato sino también del pliego de condiciones generales y particulares.
En efecto, allí se dispone que durante la ejecución de la obra, la concesionaria deba

cumplir con el plan de avance de obra, mantener el número de profesionales que se había
comprometido en la oferta, permitir la supervisión por parte del concedente o del órgano de
control y aceptar las correcciones que estos le indiquen.
Durante este tiempo, los efectos alcanzan a terceros, en virtud de que la empresa está
obligada a abonarle puntualmente la retribución correspondiente, a efectuar los aportes
previsionales. Es por esa razón, que el empleado de la empresa que advierta que uno de los
derechos se encuentra afectado, podrá denunciar esta irregularidad ante el concedente o ante
el correspondiente órgano de control.
Una vez finalizada y habilitada la obra, el concesionario tendrá derecho a percibir su

retribución a través del peaje, y el usuario tendrá la obligación de pagarlo.
8
En relación a la ejecución de los contratos de la Administración. “Los contratos deben
celebrarse, interpretarse, y ejecutarse de buena fe y de acuerdo con lo que verosímilmente las
partes entendieron o pudieron entender obrando con cuidado y previsión”.
La Administración tiene la obligación de controlar, dirigir al contratista, y hacerle las

observaciones que estime pertinentes, cuando advierta que no está cumpliendo
adecuadamente con lo pactado.
Es indudable que el Estado no puede actuar arbitrariamente, ya sea dando instrucciones

inadecuadas o aplicando sanciones desproporcionadas, porque habría un exceso de punición.
Se manifiesta en forma distinta en cada especie de contrato, ya que en el caso del

empleado público de Administración tiene derecho a controlar si la prestación se hace en
forma personal, con eficiencia, con diligencia, si el empleado se ha sometido al examen
psicofísico cuando correspondía, si usa la indumentaria de trabajo que se le ha provisto,
etcétera.
En cambio en el contrato de obra pública, el Estado tendrá que controlar si el material

acopiado es el que figura en el pliego de especificaciones técnicas, si se lo está usando, si se
está ejecutando la obra conforme con las prescripciones fijadas y siguiendo el plan de avance
de obra, etcétera.
En caso de advertir el incumplimiento de alguno de los deberes que le correspondan, el

Estado tiene la atribución de hacer las observaciones pertinentes con el objeto de que se
regularice la situación en el plazo otorgado, el que deberá ser factible.
Estas observaciones así como las instrucciones que dicte, tienen su fundamento tanto en el
poder de control como en el poder de dirección, el que no es ilimitado, ya que deberá ser
ejercido en forma razonable y de acuerdo a cada contrato.
En conclusión, ambas partes deben actuar de buena fe y colaborar mutuamente para que
se cumplan las cláusulas del contrato, pues de esa forma el interés público se verá satisfecho.
Con relación al poder de modificación unilateral de las cláusulas del contrato, se ha

sostenido en forma pacífica que es otra de las prerrogativas que tiene el Estado, en razón de
que la Administración publica tiene que velar por la satisfacción del interés general.
Acerca de la posibilidad de variar alguna de las cláusulas del contrato, la doctrina se

encuentra dividida; una parte de ella afirma que lo puede hacer siempre y cuando este
9
previsto en una ley, reglamento o en el contrato, ya que la Administración es sublevar. Este
precepto es denominado “principio de legalidad”, teoría de la que participo.
En cambio, otros sostienen que el Estado tiene la atribución de alterar unilateralmente

alguna de las cláusulas del contrato, ya que se trata de una prerrogativa en virtud del cometido
estatal otorgado por el Preámbulo de la Constitución Nacional: “promover el bienestar
general”.
Otra parte de la doctrina que acepta la posibilidad de modificar unilateralmente las

cláusulas de la contratación administrativa, afirma que no es necesario que este
expresamente previsto en una norma sino que es preciso que no esté expresamente
prohibido.
Se acepte o no la posibilidad de modificar unilateralmente las cláusulas del contrato, todos

están de acuerdo en que si esa modificación produce un prejuicio al contratista, este tendrá
derecho a solicitar la pertinente reparación.
La modificación no puede cambiar el objeto del contrato, porque se estaría en presencia

de otro contrato, para el cual sería necesario cumplir con el procedimiento de selección.
El principio general de riego y ventura y el mantenimiento de la ecuación económico

financiera. Teoría del hecho del príncipe. Teoría de la imprevisión. Fuerza mayor.
El principio general que rige en esta materia, es que los contratos deben ejecutase hasta su
finalización, con ello el Estado procura en forma directa o indirecta cumplir con su cometido
estatal: la satisfacción del interés general.
Es por esa razón que los sujetos intervinientes deben arbitrar todas las medidas que sean
necesarias para la solución de los inconvenientes que se puedan presentar durante la
ejecución del contrato. Esos inconvenientes o trastornos pueden traer como consecuencia la
alteración del equilibrio en la ecuación económica financiera del contrato, sobre todo cuando
el contrato no es de ejecución inmediata sino que se prolonga por algunos años.
Puede suceder que el desequilibrio haya sido provocado como consecuencia de una
medida de carácter general dictada por el Estado. En este supuesto la doctrina sostiene que
estamos en presencia del “hecho del príncipe “. El Estado ha tomado la decisión por razones
de interés público, por lo que no se trata de un incumplimiento contractual, no habiendo por
ello responsabilidad de esta naturaleza.
10
La medida dispuesta ha alterado la ecuación económica financiera del contrato,
estableciéndole mayores cargas que las que tenía previstas originalmente, y modificando
también el cálculo en cuanto a la equivalencia de sus derechos con sus obligaciones.
Es por eso que tiene derecho a percibir la correspondiente indemnización para que el
equilibrio en la ecuación financiera del contrato se restablezca.
Para que prospere el pedido de reparación la empresa debe acreditar que el perjuicio es
consecuencia de una medida de carácter general dictada por el Estado, que provoca una
excesiva onerosidad sobreviniente, que es imprevista, que existe relación de causalidad entre
la decisión y la alteración de la ecuación económica financiera del contrato y el monto del
perjuicio.
En otras oportunidades, la ejecución normal del contrato se puede ver alterada por
circunstancias extraordinarias e imprevisibles posteriores a su celebración, que alteran
temporariamente la ecuación económica financiera sin hacer imposible su finalización.
En este supuesto, la empresa tiene derecho a solicitar un reajuste del contrato que
consistirá en una colaboración del Estado, sin llegar a una reparación de los daños y perjuicios
que pueda haber sufrido.
En consecuencia, la empresa para tener derecho a invocar la “teoría de la imprevisión”,

deberá acreditar que se trata de una circunstancia imprevisible, que produzca una importante
alteración a la ecuación económica financiera del contrato, que exista una relación de causa-
efecto entre el hecho aducido y la alteración producida, y además que esa alteración sea
temporaria o transitoria y no definitiva, pues de lo contrario corresponderá la rescisión del
contrato.
En otro supuesto, la ejecución normal del contrato se ve impedida por situaciones de

fuerza mayor, y esos obstáculos imposibilita la finalización del contrato, creando una situación
irreversible que trae como consecuencia el derecho, por parte del particular, a requerir la
rescisión del contrato sin verse obligado a responder por daños y perjuicios que tal extinción
anticipada pueda ocasionar.
Se diferencia de la “teoría de la imprevisión” en cuanto a que el obstáculo que ocasiona la

imposibilidad de cumplir es de carácter permanente... Es un modo anormal de finalización de
los contratos administrativos por circunstancias ajenas a las partes.
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2) Distintos procedimientos de selección del contratista. Sistema de libre selección.
Licitación publica. Licitación privada. Licitación restringida. Contratación directa. Subasta
pública. Concurso público. Concurso de precios. Concurso de proyectos integrales.
Sistema de libre elección:
Es el que permite a la Administración elegir en forma directa y discrecional a la persona

física o jurídica con la que va a contratar, sin necesidad de seguir un procedimiento
determinado.
No es lo mismo la “libre elección “que la “contratación directa “.
Licitación pública. Distintas etapas. Ventajas e inconvenientes.
Es un procedimiento de selección muy generalizado por el Estado, mediante el cual

procura contratar con la oferta más conveniente.
Digo que es un procedimiento de selección, porque está compuesto de distintas etapas,

que son las siguientes: a) Pliego de condiciones, b) Llamado a licitación, c) presentación y
apertura de las ofertas, d) Análisis comparativo de las ofertas, e) Adjudicación, f) firma del
contrato y aprobación.
a) Pliego de condiciones.
Es una norma donde se detallan: quien llama a licitación: si es el Estado Nacional, o un

ente autárquico; el objeto de la licitación; el alcance de la licitación: si es Nacional o
Internacional; el marco legal aplicable, o sea que legislación será de aplicación no solo durante
el procedimiento licitatorio, sino también durante la ejecución del contrato; las normas
interpretativas generales, definiciones a fin de que no haya dudas sobre las palabras y
expresiones que se utilizan; el cronograma previsto para las distintas etapas del proceso
licitatorio; los requisitos que debe cumplir la oferta; el plazo de mantenimiento de las ofertas;
el día y hora de presentación de las mismas; quien evaluara las ofertas; la pre adjudicación; la
adjudicación; el contrato y su aprobación.
Generalmente hay dos clases de pliegos de condiciones; uno denominado pliego de

condiciones generales, y el pliego de especificaciones técnicas, donde se detallan las
características y especies de la prestación, la calidad exigida, si los elementos o materiales a
utilizar deben ser nuevos, usados, reacondicionados, nacionales o importados, etcétera.
12
El precio de los pliegos, debe ser razonable y equivalente al costo de reproducción, y
para poder participar en la licitación es imprescindible haber adquirido el pliego, pues el recibo
del pago del costo de los pliegos, deberá acompañarse en la oferta.
Las cláusulas de los pliegos, deben ser claras y precisas, porque de lo contrario pueden
ser motivo permanente de conflicto, por dar lugar a dos o más interpretaciones.
b) Llamado a licitación.
Es una invitación dirigida a todas las personas físicas o jurídicas que reúnan los
requisitos exigidos para presentarse como oferentes.
Debe darse a publicidad, no solo en el Boletín Oficial sino también en diarios de amplia
circulación nacional, y cuando la licitación sea internacional, se lo debe hacer en los países en
los que pueda haber posibles oferentes.
En la publicidad que se efectué, se deberá especificar el objeto y el alcance llamado a

licitación; quien es licitante, la aclaración de que la oferta se deba presentar en uno o dos
sobres, lugar en que podrá adquirirse el pliego; su precio, lugar, día y, hora de la presentación
de las ofertas; lugar y horario de atención de las consultas o aclaraciones que los posibles
oferentes desees formular.
c) Presentación de las ofertas.
En el día, hora y lugar fijados para la presentación de las ofertas, se procede a su

recepción, labrándose a tal fin un acta en la que se haga constar la cantidad de ofertas
presentadas.
La oferta de acuerdo a lo que se disponga en el pliego se puede presentar en un solo

sobre, se incorporan los antecedentes técnicos, empresarios, y demás requisitos que se exijan
como antecedentes, así como la propuesta económica. Puede suceder que el pliego disponga
que la oferta se hará en dos sobres, en el primero se incorporan antecedentes técnicos,
empresarios, nómina del personal que estará frente a la obra y acreditación de su idoneidad;
el segundo la propuesta económica.
En ese momento se pone fin a una etapa y comienza otra, la licitación es un

procedimiento que consta de distintos actos.
Inmediatamente, se procede a abrir el sobre, o el sobre uno en caso de presentarse

dos sobres, asentándose en el acta si se ha cumplido con los requisitos fijados.
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Las ofertas deben ser mantenidas durante el tiempo que se fije en el pliego; treinta
días, sesenta días, a partir de la fecha de presentación de los sobres. Se deberá ofrecer una
garantía de mantenimiento de oferta que será devuelta inmediatamente después de la
adjudicación.
Esa garantía debe ser constituida a favor del licitante, pudiendo ser en efectivo, en aval
bancario o póliza de seguro de caución.
d) Análisis comparativo de las ofertas.
La Comisión designada a los fines de evaluar las ofertas, tiene atribuciones y

generalmente así se especifica en los pliegos, para rechazar todas las ofertas presentadas
cuando no respondan a lo solicitado, o sea un precio excesivo y por lo tanto inconveniente
para la Administración.
Es inadmisible la que se rechaza por no ajustarse a las disposiciones del pliego o

modificarlo. Generalmente los pliegos disponen que son causales de admisibilidad de la oferta.
Es inconveniente la que se desestima porque el precio excede lo presupuestado por la

repartición.
e)- Adjudicación.
El órgano licitante decidirá la adjudicación de la licitación mediante el correspondiente

acto administrativo, el que deberá reunir todos los requisitos establecidos en la ley de
procedimiento, que hacen a su validez.
Con la adjudicación, el administrado deja de ser oferente y adquiere otro status

jurídico: el de adjudicatario deberá ofrecer otra garantía a los fines de afianzar el cumplimiento
de las obligaciones emergentes del contrato que va a suscribir con el Estado.
f)- Firma del contrato y aprobación.
Una vez que el adjudicatario haya acreditado la constitución de la garantía a favor del
Estado, la repartición licitante determina la fecha y la hora en que se suscribirá el contrato.
Posteriormente, es aprobado por decreto del Poder Ejecutivo si ha sido suscripto por un
ministro, o por ley si lo ha hecho el presidente de la Republica o el gobernador de la Provincia.
A partir de ese momento, el contrato queda perfeccionado y comienza a correr el

plazo de su vigencia.
14
Inconvenientes y ventajas de la licitación publica
La licitación pública, lejos de beneficiar, perjudica al Estado y, consecuentemente, al

interés público. Entre los argumentos, puedo citar los siguientes; que es un procedimiento
largo, pues generalmente hay impugnaciones y, la decisión se toma bastante tiempo después
de publicado el llamado a licitación. Esto trae como consecuencia que la satisfacción del
interés público se ve afectada por la dilación.
Se aduce, que como los oferentes tienen experiencia y conocen de esta demora,
elevan los precios en sus ofertas para no perjudicarse.
Otro de los inconvenientes de la licitación es que los oferentes son los mismos, por lo
tanto la posibilidad de elegir al contratista por parte del estado se encuentra sumamente
limitada.
Licitación privada.
Este procedimiento es limitado y restringido, pues solo pueden ser proponentes

aquellas empresas convocadas a participar, en cuyo caso la invitación estará limitada a los
inscriptos en un registro de proveedores y contratistas del Estado.
Los oferentes deberán presentar las garantías necesarias para el mantenimiento de la

oferta, así como para la ejecución del contrato.
La norma relativa al Régimen de Contrataciones del Estado, permite acudir a la

licitación privada cuando medien razones de conveniencia y oportunidad.
Licitación restringida.
Es un procedimiento de selección en el cual solo pueden intervenir aquellas personas

físicas o jurídicas que reúnan las condiciones fijadas por la administración pública, ya sea por
su idoneidad o una determinada capacidad productiva, etcétera.
Se diferencia de la licitación pública en que los requisitos que se exigen limitan

considerablemente la posibilidad de participar en este procedimiento de selección.
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Se diferencia de la licitación privada en que los oferentes, para participar, no son
invitados.
Se debe cumplir con todas las etapas de la licitación pública y se adjudica también a la
oferta más conveniente.
Contratación directa.
Este procedimiento de excepción para seleccionar al contratante, fijado en la

normativa respectiva. El acto administrativo que decide la contratación directa debe estar
suficientemente motivado, haciendo conocer los antecedentes de hecho y de derecho tenidos
en cuenta.
La contratación directa tendrá lugar en los siguientes supuestos: cuando el monto de la

operación no exceda el límite fijado por la ley normativa de ejecución de presupuesto; cuando
en caso de urgencia manifiesta y por necesidades imperiosas no pueda esperarse que finalice
el procedimiento de licitación pública; cuando hubiera sido declarada desierta una licitación, o
no se hubiesen presentado a ella, ofertas convenientes o admisibles; cuando las obras, cosas o
servicios sean de tal naturaleza que solo puedan confiarse a artistas o especialistas de
reconocida capacidad; cuando se trate de ventas de productos perecederos o bienes
consumibles; o cuando las circunstancias exijan que deban mantenerse en secreto.
Como es una excepción al procedimiento de selección, ya que si se afirma que existe

urgencia, ella debe ser especial, particular, y para un caso determinado y real, pues de lo
contrario se estaría permitiendo marginar el procedimiento obligatorio de selección.
Subasta o remate público.
Es otro procedimiento que realiza la Administración para seleccionar al contratista, y

se utiliza como sinónimo de “remate público”, o sea la venta que se efectúa a favor de quien
haga mejores o más ventajosas proposiciones en las formas y condiciones previamente fijadas
por el Estado.
Se deberán publicar anuncios en el Boletín Oficial, y en uno o más diarios de amplia

circulación provincial o nacional, especificándose que es lo que se va a subastar, quien lo va a
16
vender, el lugar donde se pueden ver los bienes en cuestión, así como el lugar, día y hora en
que se efectuará el remate.
Lo común es que existe una puja entre los que aspiran a ser propietarios del bien que
se subasta, y el martillero dará por finalizada la operación cuando considere que no existe
posibilidad de que el precio ofrecido mejore.
Concurso público.
A veces la selección del contratante se hace teniendo en cuenta su idoneidad para el

cargo que se desea cubrir.
El concurso puede ser solo de antecedentes, o de antecedentes y oposición. Además

puede ser abierto, si puede presentarse cualquier persona que reúna las condiciones
necesarias, pertenezca o no a la repartición que llama a concurso, o cerrado, si solo se pueden
presentar aquellos que ya pertenecen a esa repartición.
Los requisitos figuran en las “bases del concurso”, cuyas clausulas pueden ser
impugnadas si se advierte que son discriminatorias, antojadizas y, por lo tanto arbitrarias.
Se designa a los miembros del tribunal de concurso, cuya nómina se da a conocer con
el objeto de que puedan ser impugnados y en el supuesto de que la impugnación prospere, ya
sea porque se le ha hecho lugar, o porque se ha allanado el impugnado, pasara a integrar el
tribunal el primer suplente.
El tribunal de concurso se expide mediante dictamen, y se notifica a los que

participaron en el concurso, quienes podrán impugnarlo dentro del plazo previsto en la norma.
La autoridad competente deberá resolver las impugnaciones y proceder a la

designación de la persona que ha ganado el concurso.
Este acto administrativo deberá ser notificado al beneficiado.
Consiste en solicitar cotizaciones por escrito a tres o más posibles oferentes y la

adjudicación se realizara por lo menos entre dos propuestas concretas.
Para ser oferente y suministrar el producto que se quiere adquirir, es necesario estar
inscripto en el Registro de Proveedores del Estado, ya que este está obligado a conocer los
antecedentes de su contratante.
17
Concurso de proyectos integrales.
Estaba destinada a fomentar la iniciativa privada, con el objeto de que los particulares
realizasen proyectos de obras públicas con los correspondientes estudios previos, de
rentabilidad, de inversión, y de esa forma colaborar con el Estado en la satisfacción del interés
público.
Derechos y obligaciones del contratista:
El contratista tiene derecho a que se cumpla el contrato que se ha suscripto, ya que el

contrato es ley para las partes, por lo tanto obliga y otorga derechos a la Administración y al
particular contratante.
Si la Administración demora el cumplimiento de sus obligaciones está obstaculizando

la buena ejecución del contrato y si produce daños estará obligada a repararlos.
Reitero que el principio de buena fe está presente durante toda la ejecución del
contrato, y hace a este principio la mutua colaboración para su total cumplimiento.
Es por esta razón que si la Administración no cumple con las presentaciones a su cargo,
no puede obligar al contratista a que cumpla las suyas.
El principal derecho que tiene el particular es de percibir el precio en tiempo oportuno.

Su demora desequilibra la ecuación económica financiera del contrato, y si bien el particular
tiene derecho a que se le paguen los intereses moratorios, la Administración está obligada a
cumplir puntualmente con los pagos sin esperar a ser colocada en mora.
El contratante también tiene derecho a solicitar la rescisión del contrato cuando

existen razones de fuerza mayor que impidan su ejecución.
Además podrá solicitar su rescisión del contrato, cuando la Administración obstaculice

su ejecución en forma manifiesta.
Finalmente, tiene derecho a solicitar la pertinente indemnización cuando la

Administración decida poner fin al contrato por razones de conveniencia.
Conclusión de los contratos admirativos.
Los contratos concluyen en forma normal o en forma extraordinaria.
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Entre las primeras formas normales, puedo mencionar el cumplimiento contractual, o
sea la ejecución del objeto del contrato, la realización de la obra, debiendo la Administración
dar la conformidad pertinente, y una vez realizada la obra o efectuado el suministro,
corresponderá la devolución de las garantías, cuyo análisis realizare cuando me refiera a cada
uno de estos contratos.
El contrato puede concluir por el vencimiento del plazo.
En cuanto a las extinciones extraordinarias, estas pueden ser consecuencia de

acontecimientos imprevistos.
El contrato puede extinguirse también por razones de fuerza mayor, que hacen
imposible continuar con su ejecución. En estos supuestos, el contratista deberá acreditar la
existencia de este impedimento y que no es transitorio sino definitivo.
Se puede extinguir también el contrato por razones de interés público, ya que el

Estado puede aducir que el interés tenido al contratar ha variado, y por lo tanto ya no es
necesario continuar con ese contrato. En este caso, e particular tendrá derecho a solicitar
indemnización y los rubros que la integran.
Otra causal de extinción del contrato por razones de interés público es en el supuesto
de rescate, o sea el acto administrativo mediante el cual el Estado decide poner fin al contrato.
En este caso el ex concesionario tiene derecho a solicitar la pertinente indemnización.
También se extingue el contrato mediante la caducidad, o sea el acto administrativo

por el que se aplica la máxima sanción al contratista por incumplimiento grave de sus
obligaciones.
Finalmente se ha sostenido que el contrato puede finalizar de común acuerdo por las
partes.
3) Obra pública.
En toda construcción o trabajo destinado a satisfacer el interés general, realizado por

el Estado, los que pueden ser ejecutados de distintas modalidades.
a) Obras públicas por administración: cuando son efectuados por intermedio

de los organismos técnicos estatales, adquiriendo los materiales y
empleando su personal, equipo y herramientas necesarias para tal fin.
En este supuesto los trabajos pueden ser realizados por entes estatales.
19
b) Obras públicas hechas por terceros: En este caso hay dos posibilidades, y
por ellos es necesario distinguir el contrato de obra pública del contrato de
concesión de obra pública. En aquel hay dos sujetos jurídicos que se
vinculan entre sí: El estado y el contratista. En cambio en la concesión de
obra pública son tres los sujetos que participan en la relación jurídica: el
Estado o concedente, el particular que realiza la obra, que se denomina
concesionario, y el usuario que es el beneficiario de la obra.
Contrato de obra pública.
Es aquel mediante el cual una persona física o jurídica se vincula con el Estado para
demoler, conservar o construir una obra pública en las condiciones fijadas por la
Administración mediante el pago de un precio en dinero.
Además es necesario también que el trabajo se ejecute con fondos del tesoro estatal,
por lo que será necesario que tenga imputación presupuestaria o crédito legal, lo que deberá
ser visado por el organismo de control pertinente, como puede ser el Tribunal de Cuentas.
Los pliegos generales de condiciones y los de especificaciones técnicas, pueden ser

encargados a profesionales independientes de la Administración pública, a quienes se
vincularía mediante un contrato de locación de servicio.
A estos profesionales se les encarga también el asesoramiento durante todo el

procedimiento licitatorio hasta la suscripción del contrato, y a veces la labor profesional se
prorroga hasta la finalización de su contrato.
Elementos del contrato: sujetos. Objeto. Finalidad. Plazo. Precio.
Sujetos.
Uno de los sujetos es el Estado, entendiendo por tan la Nación, a la Provincia, al

Municipio o a una entidad autárquica. El otro es una persona jurídica privada, como una
empresa constructora, o una persona física.
20
El objeto.
El objeto del contrato de obra pública no solo puede ser la construcción o el

mantenimiento de un inmueble determinado; proyectos, dirección e inspección de una obra.
No pueden ser objeto del contrato de obra pública los muebles fungibles ni consumibles,
aunque si pueden serlo del contrato de suministro como veremos más adelante.
El objeto del contrato debe ajustarse a un término o plazo, y la obra se tiene que ir
ejecutando en base al plan de avance de obra presentado por el contratista y aprobado por la
Administración.
El término es trascendente, porque hay que distinguir un término inicial, que se refiere
al comienzo de obra, y uno final, relativo a la recepción provisoria de la obra. Después hay un
plazo de garantía.
El plazo de ejecución de los trabajadores se determina en cada pliego.
El objeto del contrato se debe ir ejecutando de acuerdo al plan de avance de obra y,

por lo tanto, el objeto debe estar totalmente realizado en el tiempo previsto en el pliego y el
contrato.
El contratista solo podrá utilizar los materiales que sean aprobados previamente por la
inspección de obra, a fin de que esta se ejecute con los materiales de la calidad exigida en los
pliegos.
Finalidad.
La finalidad del contrato de obra pública es la satisfacción del interés público, lo que se
logra si el trabajo se realiza en forma eficiente y con los materiales de la calidad establecida en
el pliego.
Plazo.
La obra debe ejecutarse en el plazo previamente determinado, y de conformidad con

el plan de avance de obra presentado por el contratista y aprobado por la repartición.
El cumplimiento del plazo contractual puede ser motivo de sanción.
Terminadas las obras, se deberán hacer las pruebas y ensayos que especifiquen los
pliegos de condiciones, y una vez aprobados, las obras serán recibidas provisionalmente por la
21
Administración. Se labrara acta de recepción provisional de las obras, la que estará suscripta
por el inspector de la obra y el contratista o su representante legal.
En la recepción provisoria se devolverán al contratista las garantías que otorgo al

firmar el contrato, comenzando a correr el “plazo de garantía”, que culmina con la recepción
definitiva de la obra. Se deberá labrar el acta pertinente donde se hace constar que la obra se
recibe en forma definitiva de plena conformidad.
Esta forma de finalización del contrato es la normal.
Precio.
El pago de la obra lo realizara la Administración en base a la cantidad de trabajo

ejecutado, y cuando la obra se va a realizar durante varios meses, es necesario que
mensualmente se certifique la cantidad de obra ejecutada.
El certificado es el documento que extiende la Administración y en él se hace constar la

cantidad de obras realizadas.
Este certificado de obra es el título para pagar el monto de lo ejecutado, y del importe
liquidado en cada certificado se deberá deducir un porcentaje que se destinara al fondo de
reparo.
Si los certificados no se pagan dentro del periodo fijado, devengaran intereses por
mora.
Además, tiene derecho a que se le certifique el acopio de materiales que va

incorporando a la obra, ya que corresponde que esos materiales sean pagados por la
Administración.
Sistema de contratación. Unidad de medida. Ajuste alzado. Coste y costas. Otros

sistemas.
Las leyes de obras públicas prevén distintos sistemas de contratación: de unidad de

medida, de ajuste alzado, de coste y costas, y otros sistemas que pueden considerarse de
excepción.
Registro de contratistas.
22
Las provincias, por lo general, cuentan con un registro general de contratistas en el que
cada empresa o persona física que haya contratado con el Estado, tiene un legajo personal en
el que se asienta el tipo de obras realizadas, la categoría de obras, la constancia de haber
finalizado los trabajos en tiempo y forma, si ha tenido sanciones, si ha tenido embargos, o si
alguna repartición estatal lo ha inhabilitado.
Todo esto es con el objeto de que la Administración contrate con una persona o empresa
idónea.
Figura también la capacidad de obra de cada empresa, porque a medida que va

ejecutando obras y que la empresa se va ampliando, se le va dando una mejor calificación, lo
que permitirá participar en licitaciones para la ejecución de obras de mayor envergadura.
Es por esta razón que para participar en una licitación para la realización de una obra
pública, el oferente deberá adjuntar con su propuesta, el certificado de habilitación expedido
por el Registro.
Suspensión y paralización de los trabajos.
Los trabajos se deben realizar en tiempo oportuno, o sea de conformidad al plan de

avance de obra presentado por el contratista y aprobado por la repartición.
Por ello toda demora en la terminación de los trabajos dará lugar a aplicación de
sanciones, comenzando por las multas, las que deben ser proporcionadas y adecuadas al
atraso incurrido.
Es por esa razón que si el atraso se debe a caso fortuito o fuerza mayor deberá hacerlo
conocer a la brevedad para liberarse de responsabilidad.
A veces es necesario suspender todo o partes de las obras que se estén ejecutando en
virtud de modificaciones introducidas por la Administración, o debido a dificultades materiales
imprevistas, lo que deberá comunicarse de inmediato a la Administración, quien deberá
autorizar la suspensión.
Si la Administración hace lugar al pedido de suspensión u ordena la paralización de los

trabajos, el contratista tendrá derecho a solicitar la pertinente indemnización por todos los
daños y perjuicios que la suspensión le ocasione.
Extinción del contrato.
23
El contrato se extingue, de una forma normal: por ejecución de la obra, o de una forma
extraordinaria, ya sea por imposibilidad de finalizar el trabajo por caso fortuito o fuerza mayor,
por haber variado el interés público tenido en cuenta al contratar, por la culpa de la
administración, por culpa del contratista, o de común acuerdo.
Prerrogativas de la Administración.
En el contrato de obras públicas, como en todos los contratos de la administración, el

Estado tiene una serie de prerrogativas, como es la dirección y control, ya que se debe
supervisar al contratista no solo en cuanto a la ejecución de la obra, sino también controlar
que los materiales incorporados sean aquellos que han sido aprobados y que lo responden a lo
exigido en el presupuesto de especificaciones técnicas.
Tiene derecho a supervisar también que el contratista tenga acopiada la cantidad de

materiales necesarios que aseguran la buena marcha de los trabajos, y se cumpla con el plan
de avance de obra aprobado por la repartición, con el objeto que la ejecución pueda finalizar
en los plazos establecidos en el contrato.
Tiene la atribución- deber de verificar que el contratista pague puntualmente los jornales,
y los aportes a las obras sociales, así como que trabajen los profesionales mencionados al
presentar la oferta.
Además la administración tiene potestad sancionatoria, ya que puede aplicar multas.
Otra de las prerrogativas es la modificar el contrato o principio de mutabilidad.
Finalmente, tiene atribuciones para rescindir el contrato por razones de interés público.
4) El contrato de concesión de obra pública. Concepto. Caracteres. Naturaleza Jurídica.
La concesión de obra pública es un modo de ejecución de las obras en que la

administración pública celebra un contrato con un particular para que realice un trabajo
determinado y el precio será pagado por quienes la utilicen o se beneficien con ella, a cuyo fin
se otorgará a la empresa ciertas facultades para que pueda percibir la retribución durante el
plazo fijado en el contrato.
24
Se caracteriza por ser un contrato de construcción o mantenimiento de una obra ya
existente por una empresa o por una unión de empresas, cuya remuneración no la percibirá el
concesionario del propietario.
A veces la empresa concesionaria está integrada por una empresa constructora y una
entidad financiera que se unen para la realización de la obra y su posterior explotación.
Su naturaleza jurídica es la de un contrato intuitu personae, por lo que no puede ser

transferido, salvo autorización expresa del concedente, solo puede sub contratar parte de la
obra.
Ejecución. Derechos y deberes del concesionario.
El contrato de concesión consiste en la realización de una obra pública y su posterior

explotación es necesario distinguir dos etapas. Una es la de realización de las obras, y otra es
su explotación una vez finalizada. Para la primera, se aplica la ley de obra pública en todo lo
que sea pertinente. Para la segunda, se incorporan en el pliego así como en el contrato,
disposiciones relativas a los derechos y obligaciones del concesionario.
Plazo de concesión.
El estado fija unilateralmente el plazo que le permita al concesionario amortizar el capital

invertido, cubrir los intereses y gastos de explotación, para lo cual deberá hacer un
profundo análisis económico financiero teniendo en cuenta, además, cuanto deberá pagar
el usuario o beneficiario.
La remuneración.
El concesionario debe percibir un precio que será pagado por quienes utilicen la obra,
mediante el peaje, o se beneficien con ella, mediante la contribución por mejoras.
El peaje es fijado unilateralmente por la administración.
La otra forma de retribución, es la de la contribución por mejoras.
Extinción.
El contrato se extingue, de una forma normal por el cumplimiento del plazo contractual, y
por forma anormal, por razones de caso fortuito o fuerza mayor, en cuyo caso no hay
responsabilidad para ninguna de las partes, o por razones de interés público, o de común
acuerdo, o por causas imputables al concesionario o al concedente.
25
Para estos dos últimos supuestos, será necesario que se acredite la existencia de la causa,
y el incumplidor deberá responder por todos los daños y perjuicios que su proceder haya
ocasionado al concesionario.
Por razones de interés público, se puede extinguir el contrato antes del plazo.
Excepcionalmente, las partes de común acuerdo, pueden dar por terminado el contrato
antes de la finalización del plazo contractual.
5) Contrato de suministro. Concepto. Caracteres. Semejanzas y diferencias con el

contrato de compraventa. Elementos. Ejecución. Derechos y responsabilidades de
las partes. Conclusión.
Es el contrato administrativo mediante el cual la Administración obtiene la provisión de

elementos necesarios para su desenvolvimiento, mediante el pago de una remuneración en
dinero.
A este contrato se puede llegar por regla general por licitación pública.
Presenta los siguientes caracteres:
Es un contrato bilateral o sinalagmático, ambas partes se obligan recíprocamente.
Este contrato es consensual si queda concluido en el momento en que recíprocamente han

expresado su consentimiento. Es formal cuando el derecho positivo dispone que se realice
previa licitación pública o privada.
Se diferencia del contrato de obra pública en que no es necesaria la suscripción del

contrato.
Es un contrato a título oneroso, ya que las ventajas que otorga a una de las partes le son
concedidas sobre la base de una prestación que ha hecho o prometido la otra.
Es un contrato que puede ser de ejecución instantánea, cuando se cumple con la entrega
de los elementos requeridos en una sola oportunidad.
Es un contrato principal e independiente, aunque a veces puede estar vinculado con otro.
Finalmente, es un contrato nominado, porque está expresamente mencionado y regulado

por la ley.
26
Los elementos son sujeto, objeto y fin.
Los sujetos pueden ser entes públicos estatales, o uno de ellos solamente puede ser una
persona jurídica pública estatal. El otro puede ser una persona jurídica, privada, una sociedad
del estado, una sociedad de economía mixta, etc.
Si el sujeto es un particular para poder presentar una oferta deberá estar inscripto en el
Registro de Proveedores del Estado y acompañar la constancia de tal inscripción en el sobre
con la oferta.
El Registro de Proveedores del Estado, lleva un legajo individual de cada firma, debiéndose
asentar todos los antecedentes relacionados con su actividad y participación en anteriores
licitaciones.
El objeto tiene que ser cosa mueble, fungible o no, consumible o no, y debe estar de
acuerdo con lo requerido con el Estado. Debe coincidir con las muestras presentadas por el
oferente y aprobadas por la repartición. Cuando la presentación de la muestra resulte
imposible, las normas exigen que se deba acompañar folleto descriptivo, catalogo, etc, los que
se considerarán parte integrante de la propuesta, y obligarán al oferente por lo que en ello se
especifique, siempre que no contradiga lo establecido en la propuesta.
El fin es la satisfacción del interés público en forma directa e indirecta; por lo tanto, es el
fin común a toda la contratación administrativa.
Ejecución. Derechos y obligaciones de las partes.
Este contrato, debe ejecutarse de buena fe, por lo que ambas partes deben colaborar para
lograr que finalicen de forma normal, o sea por su cumplimiento.
Esto significa, en lo que respecta al particular, que debe cumplir, ajustándose a las formas,
plazos, lugar, y demás especificaciones establecidas en el pliego.
En el contrato de suministro, como no hay suscripción del contrato, el adjudicatario

adquiere el status jurídico de contratista con la recepción de la orden de compra o la orden de
provisión, momento a partir del cual comienza a computarse el plazo contractual.
En los pliegos se especifica dentro de que termino a partir de la recepción de la orden de

compra o de provisión, debe suministrar lo que se ha obligado.
27
Vencido ese plazo sin que lo haya efectuado, automáticamente se producirá la mora del
contratista, por la que puede ser sancionado con multa o con la caducidad del contrato.
Producida la caducidad traerá como consecuencia la inhabilitación para volver a contratar

con la administración por el tiempo que se determine debiéndose comunicar esta resolución al
Registro de Proveedores del Estado para que lo asienten en el legajo personal que tiene el
proveedor.
La recepción del suministro puede ser definitiva, o puede ser provisional.
En los pliegos se establece dentro de que términos se abonarán esas facturas, y vencido
este plazo, el estado queda constituido en mora, correspondiéndole el pago de los intereses
pertinentes.
Conclusión del contrato.
Este contrato se extingue de forma normal, que es por la entrega de los insumos o
elementos adquiridos por el estado en el tiempo y en las condiciones establecidas en el pliego,
o por el vencimiento del plazo, en el supuesto de que el suministro se extienda por un tiempo
determinado.
Además están las formas excepcionales, que pueden ser por razones de caso fortuito o
fuerza mayor, por variar el interés público tenido en cuenta en el momento de la adjudicación,
por motivos imputables a la administración, por causas imputables al particular o
excepcionalmente, de común acuerdo.
Empréstito. Concepto. Naturaleza Jurídica. Caracteres. Elementos. Clases. Conclusión.
El empréstito es una forma de obtener dinero que ingresará al tesoro de la nación para
hacer frente a sus erogaciones.
El empréstito puede ser voluntario u obligatorio; en aquel tendrá naturaleza contractual, y

en éste será una requisición de dinero, por ser de carácter forzoso.
Se trata de un contrato administrativo mediante el cual el estado obtiene, en préstamo,

dinero de los particulares.
Sus principales caracteres son que se trata de un contrato bilateral y conmutativo, con
obligaciones recíprocas para ambas partes. Es oneroso, ya que el estado debe abonar un
interés por el uso de ese dinero ajeno. Es formal, no solo porque debe seguirse un
28
procedimiento especial: autorización, colocación, amortización y cancelación, sino porque
además se deben expedir documentos que son títulos que acreditan la existencia del
empréstito público. Es de tracto sucesivo, ya que el estado se obliga a restituir el dinero
adquirido en cuotas o períodos determinados. Es real, porque se perfecciona con la entrega
del dinero por parte del particular.
La doctrina clasifica al empréstito público en:
a) Internos y externos.
b) Temporarios y perpetuos.
c) A corto, mediano o largo plazo.
d) Voluntarios y forzosos.
e) Directos o indirectos.
f) Con garantía o sin garantía.
El empréstito se extingue por la amortización, pero hay quienes sostienen que también se
29
0
1.- Contrato de Función o Empleo Público. Concepto. Naturaleza Jurídica.
Requisitos e impedimentos para el ingreso a la función pública. Deberes del
agente público. Prohibiciones. Incompatibilidades. Derechos de los agentes.
Personal contratado. Régimen disciplinario. Extinción de la relación de empleo
público.
2.- Responsabilidad contractual y extracontractual del Estado. Concepto.

Diferencia y procedencia de cada una de dichas responsabilidades. Distintas
teorías. La responsabilidad del Estado por la actividad ilegítima- condiciones
para su procedencia. Responsabilidad del Estado por actividad legítima.
Concepto. Condiciones para su procedencia. Responsabilidad del Estado por la
actividad normativa. Responsabilidad del Estado por la actividad judicial.
Relación entre responsabilidad de la Administración pública y responsabilidad
de los agentes. Resarcimiento: su extensión y naturaleza jurídica. Prescripción.
BIBLIOGRAFIA:
1.- Concepto y Naturaleza jurídica:
El Estado para cumplir su cometido necesita del órgano “Institucional” que

debe ser competente para actuar válidamente y además del órgano “individuo”,
órgano
individuo que es la persona física que desempeña el cargo, de acuerdo a la Constitución
Nacional. Hay diversas teorías, y la doctrina no es uniforme al respecto de la
naturaleza jurídica, pero la teoría que está en boga es la que sostiene que es
Naturalez =
un contrato de derecho público y tiene su origen en el derecho alemán, siendo
Contrato de
dcho público sus principales sostenedores Jellinek y Laband, esta tesis estima de gran
importancia no sólo al acto administrativo de designación, sino también a la
manifestación de la voluntad de la persona que acepta el cargo y se
compromete a cumplir con sus obligaciones fiel y legalmente. En consecuencia
el Vinculo juris entre la Administración pública y el agente público es el
resultado de un proceso bilateral sinalagmático. Existen dos voluntades que
tienen trascendencia jurídicas; hay un acuerdo de voluntades con un mismo
objeto jurídicos y ambos se comprometen a actuar con buena fe y colaborar
para que la actividad se pueda desarrollar con eficacia, eficiencia, economicidad
y oportunidad con el objeto de satisfacer el interés general.
1
Requisitos e impedimentos para el ingreso a la función pública:
Para ingresar a la función pública es necesario cumplir con ciertos

requisitos, según lo establezca el derecho positivo vigente, por ejemplo para ser
presidente de la República Argentina o vicepresidente de la Nación es necesario
haber nacido en el territorio argentino o ser hijo de ciudadano nativo habiendo
nacido en países extranjeros y además reunir las calidades exigidas para ser
senador (art. 89 CN).
En cambio, para ser empleado público las normas, generalmente conocida

como Estatutos para el personal de la Administración Públicas, disponen que
son requisitos para ingresar: a) ser mayor de dieciocho años de edad b) gozar
de buena salud y aptitud psicofísica para la función a la cual se aspira ingresar
salvo caso expresamente en la legislación vigente c) poseer condiciones de
moralidad y buena conducta d) cumplir los requisitos particulares que para cada
grupo ocupacional establezca el régimen escalafonario pertinente e) no tener
pendiente proceso criminal por hecho doloso referido a la Administración
público.
Deberes del agente público:
El agente público, o sea aquel que ha ingresado a la Administración en

virtud de acto administrativo expreso emanado de autoridad competente, y que
percibe la remuneración prevista en la ley. Tiene una serie de deberes, algunos
de los cuales están expresamente establecidos en el Estatuto o resoluciones
especiales o instrucciones emanadas de autoridad competente como por
ejemplo: que todo agente tiene el deber de prestar el servicio en forma
eficiente, responsable, diligente, en el lugar y condiciones de tiempo y forma
que determinen las disposiciones reglamentarias correspondientes.
Debe observar en el servicio y fuera de él una conducta decorosa y digna

de la consideración y confianza que su estado oficial exige, estos términos son
conceptos jurídicos indeterminados que están íntimamente vinculados con la
razonabilidad y a las condiciones de tiempo y lugar.
Prohibiciones:
2
Los estatutos generalmente establecen una serie de prohibiciones a los
agentes públicos, como por ejemplo: a) Patrocinar tramites o gestiones
administrativas referentes a asuntos de terceros que se vinculen con las
actividades que ellos desarrollan. b) Dirigir, asesorar o representar a personas
físicas o jurídicas que gestionen o exploten concesiones o privilegios de la
Administración o que sean proveedores o contratistas, c) Arrogarse la
representación de la Administración para ejecutar actos o contratos que
excedieran sus atribuciones, d) Solicitar o percibir directa o indirecta
recompensas en virtud de las funciones realizadas o aceptar dádivas.
Si el agente público ignora alguna de estas prohibiciones, será considerado

falta de disciplina, deberá labrarse un sumario y establecer la sanción si lo
amerita.
Incompatibilidades:
Las normas estatutarias establecen disposiciones relativas a las

incompatibilidades y por lo general dispone que el desempeño de un empleo de
la Administración pública nacional no pueda ser ejercido con otro en la
Administración pública provincial, municipal, así como que tampoco sea posible
desempeñarse en el Poder Ejecutivo y simultáneamente en el Poder Legislativo
o en el Poder judicial.
Las incompatibilidades están dadas en virtud de tratarse de una dedicación

completa, pudiendo citar como ejemplo el del presidente de la República, etc.
Otras veces la incompatibilidad se ha establecido para evitar que una

misma persona desempeñe cargos en el orden nacional al mismo tiempo que lo
hace en el orden provincial o municipal, con el objeto de evitar la acumulación
de cargos públicos.
En otras ocasiones la incompatibilidad es de carácter moral ya que hay una

oposición efectiva con intereses de la Administración pública, como por
ejemplo: un letrado del Cuerpo de Abogados del Estado de la Nación no puede
litigar en contra del Estado Nacional.
Cualquiera de estas situaciones en que se encuentre el funcionario es causa

suficiente para apartarse de la función, y en caso de que no lo haga cuando es
emplazado, puede ser motivo para decidir su alejamiento.
Derechos de los agentes:
3
El personal tiene una serie de derechos, en primer lugar la estabilidad en
estabilidad el cargo, que tiene jerarquía constitucional, y jerarquía legal porque está
jerarquía
establecido en todos los estatutos para el personal
de la Administración pública.
constitucional
y legal
Las normas generalmente definen la estabilidad como el derecho del
agente a ser incorporado definitivamente, porque el nombramiento del personal
por lo general, tiene carácter provisorio durante seis primeros mese de servicio
efectivo, a cuyo término recién la designación se convertirá en efectiva.
Hay casos que la estabilidad será condicionada, ya que no tiene derecho a

permanecer porque no se trata de empleos permanentes, sino que se trata de
personal interino para cumplir funciones en un cargo vacante, por lo que
cubierto el cargo cesa su designación.
dcho a la Otro de los derechos que tiene el agente es al de la carrera administrativa,

carrera lo que significa que puede ser promovido a las categorías superiores que se
administrativa establecen en cada agrupamiento del escalafón, siempre y cuando cumpla con
los requisitos que en cada caso se determine.
Otro derecho muy importante es el derecho al sueldo o a una retribución

retribución justa
justa de acuerdo a su ubicación en el respectivo escalafón.
También es un derecho el de las licencias, en virtud del cual los empleados

obtienen remuneración sin prestar servicio, una de ellas es la licencia anual, la
que puede ser igual para todos los empleados cualquiera sea su antigüedad
como los del Poder judicial o puede variar según la cantidad de años que se
tenga de antigüedad. También la licencia puede ser sanitaria que se da en
virtud del ejercicio de actividades peligrosas o insalubres, para el goce de esta
derecho a licencia es necesario que la actividad sea declarada peligrosa o insalubre, como
licencias
por ejemplo personal que trabaja en hospitales de enfermedades
infectocontagiosas. También hay licencias por accidentes que se haya
producido en el trabajo o con motivo del trabajo, otras licencias son las del
matrimonio, maternidad, por enfermedad propia o de la familia, por
fallecimiento de familiares directos, etc. En cada reglamento se fijan los
requisitos que se deben reunir para tener derecho a gozar de cada tipo de
licencia.
traslado y Los agentes permanentes tienen derecho a obtener traslado y efectuar
permutas
permutas con mutuo consentimiento de acuerdo con lo que se establezca en la
reglamentación.
Personal contratado:
4
La Administración pública tiene competencia para incorporar a cierto
personal personal mediante contrato, siempre y cuando sea por un plazo determinado y
contratado realice trabajos que no puedan ser ejecutados o no convenga que sea realizado
por personal permanente dad su especialidad.
El personal contratado tiene un derecho subjetivo de carácter

administrativo a que se le respete el plazo de vigencia del contrato, por lo que
en caso de ser rescindido con anterioridad, tendrá derecho a solicitar la
reparación de todos los daños y perjuicios que esa finalización anticipada le
haya producido.
Régimen disciplinario:
La Administración pública debe apoyarse en dos pilares, el orden y la

disciplina, para funcionar en forma eficiente y eficaz y cualquier hecho u
omisión que atente contra estos principios es considerado falta la que puede
ser sancionada con las penas establecidas en el régimen disciplinario.
sanciones: En cada estatuto se establece cuales son las causas para aplicar las
apercibimiento
medidas disciplinarias, a título de ejemplo podemos mencionar algunas: a)
suspensión
multa Apercibimiento, que es un llamado de atención. b) Suspensión, que implica la
cesantía no prestación del servicio y la pérdida de la retribución. c) Multa, es una
exoneración sanción de carácter pecuniario. d) Cesantía, es una forma de extinción del
contrato. e) Exoneración, tiene lugar cuando el hecho no sólo constituye falta
de disciplina sino además un ilícito penal.
Con relación al procedimiento fijado en los estatutos, se debe respetar

para la aplicación de la sanción el “debido proceso”, art. 18 de CN.
procedimiento El procedimiento a seguir debe reunir ciertos requisitos como: a) Intervenir

ciertos en el sumario, b) Tiene posibilidad de declarar cuantas veces lo considere, c)
requisitos
Derecho a una defensa técnica. d) Tiene derecho a acreditar su inocencia por
medio de pruebas. e) El instructor que labre el sumario debe ser una persona
que actúe con independencia. f) La imputación debe ser clara y precisa. g) La
resolución tiene que ser motivada.
Extinción de la relación de empleo público:
El contrato de empleo público se puede extinguir por causas normales o

extraordinarias, que se determinan por el reglamento vigente, estas pueden
ser: vencimiento del plazo contractual, por renuncia, por fallecimiento, cesantía,
5
exoneración, reducción o disminución de cargos públicos, pérdida de aptitud o
idoneidad, inhabilitación penal.
2.-Responsabilidad contractual y extracontractual del Estado. Concepto.

Diferencia y procedencia de cada una de dichas responsabilidades:
La responsabilidad del Estado puede ser contractual o extracontractual;

esta distinción depende si la responsabilidad nace con un motivo del
incumplimiento por parte del Estado de obligaciones contraídas o de lo
contrario, que este obligado a responder por hechos de las personas que están
bajo su dependencia o de las cosas de que se sirve.
Hay dos tipos de responsabilidades a su vez pueden regirse por el derecho

público o por el derecho privado, lo que depende de la índole de la cuestión
que la promueve.
El mayor problema que se ha presentado es el de la responsabilidad

extracontractual del Estado originada en la esfera del derecho público ya que la
que naciera en el campo del derecho privado no planteó mayor dificultad.
La responsabilidad del Estado por la actividad ilegítima- condiciones para su

procedencia:
Los tribunales federales como los provinciales, han establecidos como

requisito para que prospere una acción de daño y perjuicio con motivo de la
responsabilidad estatal por actividad ilícita: 1) imputación material del hecho u
omisión a un órgano estatal, sea centralizado o descentralizado. 2) la existencia
de un daño cierto en el patrimonio del accionante, 3) la relación de causalidad
entre el hecho u omisión y el perjuicio ocasionado.
Esta concepción civilista adoptada por los tribunales para responsabilizar al

Estado está fundada principalmente en la idea de sancionar un comportamiento
culposo o irregular y por lo tanto, enfocan el problema desde el autor del daño,
y por ello debe responder indemnizar.
Responsabilidad del Estado por actividad legítima. Concepto. Condiciones para

su procedencia.
6
El Estado puede ocasionar daño a los particulares por su actividad
legítima, es decir sin culpa ni falta, ni actuaciones irregulares que se le pueda
imputar, y esa actividad la ha realizado tendiente a cumplir con su cometido:
satisfacer el interés general. Hay casos en que los daños deberán ser
soportados por los particulares por existir un deber jurídico a su cargo sin tener
derecho a ser indemnizados. Pero cuando no existe ese deber jurídico del
particular a soportar el daño ya que no es general sino particular, estamos en
presencia de lo que se denomina “existencia de un sacrificio especial” el Estado
está obligado a indemnizar los daños y perjuicio que su actuaciones licitas ha
producido. En general, la doctrina y la jurisprudencia están de acuerdo en que
el fundamento de la responsabilidad estatal por su actividad lícita es el principio
de “igualdad ante las cargas públicas”.
Responsabilidad del Estado por la actividad normativa:
El Estado puede ocasionar daños a los particulares con motivo del dictado
de una ley en este supuesto es necesario que el afectado demuestre la
existencia de un daño cierto, la relación de causalidad entre la aplicación de la
ley y la producción del perjuicio, la imputabilidad del daño al Estado y la
ausencia del deber jurídico de soportar el daño. Con mayor razón, la
indemnización corresponde si existe un enriquecimiento del Estado como es el
de expropiación, cuando mediante una ley adquiere la propiedad de un bien
que pertenecía a un particular y lo incorpora al dominio público.
Otro supuesto que origina la responsabilidad estatal se da cuando

mediante una ley se prohíbe que los particulares realicen determinada actividad
porque en lo sucesivo ésta estará solo a cargo del Estado.
Todos los afectados por esta ley tienen derecho a solicitar la pertinente
indemnización con motivo del cese de la actividad.
Responsabilidad del Estado por la actividad judicial:
El Estado también es responsable con motivos de los daños que se

ocasiona los particulares por el ejercicio de la función judicial. Esta
responsabilidad estatal no libera de responsabilidad al magistrado, lo que
significa que el Estado indemnizará al afectado sin perjuicio de repetir contra el
juez responsable de esa indebida medida pronunciada.
7
Relación entre responsabilidad de la Administración pública y responsabilidad
de los agentes:
Si hay falta personal del funcionario, éste será responsable no sólo cuando
ha actuado con dolo en el servicio, o con motivo del servicio, sino también
cuando ha procedido con negligencia, con impericia. En este caso el afectado
puede iniciar juicio al Estado por la responsabilidad estatal por los actos y
omisiones de los agentes públicos en ejercicio de sus funciones a su cargo. Hay
casos en que la responsabilidad del funcionario público es clara y por lo tanto el
afectado puede accionar directamente contra él, desvinculando por completo al
Estado, pero puede también decidir accionar contra el Estado y el funcionario.
Puede suceder que el funcionario haya actuado con dolo y su actuación

nada tenga que ver con el servicio, por lo que en este caso el Estado no es
responsable y la acción debe ser dirigida directamente contra el autor del daño.
Resarcimiento: su extensión y naturaleza jurídica:
Todo daño es una lesión, un detrimento al patrimonio del perjudicado, que

debe ser reparado por aquel que lo ha provocado. Probada la existencia del
daño y quien la ha producido, así como la relación causal que debe existir entre
la acción u omisión estatal e el perjuicio sufrido corresponde al juez establecer
el quantum de la indemnización con que ha de ser reparada la víctima de
acuerdo al perjuicio que ha sufrido, ya sea en su patrimonio o en su honor. El
daño debe ser reparado en forma integral, es decir teniendo en cuenta el daño
emergente: patrimonial y moral más el lucro cesante, que corresponde al juez
fijar en cada caso.
Prescripción:
La doctrina se encuentra dividida, no así la jurisprudencia ya que la Corte

Suprema de Justicia de la Nación dispuso que eran aplicables los dos años,
jurisprudencia que se ha mantenido en forma uniforme.
8
9
0
1.- Dominio público. Concepto. Distinción entre dominio público y privado del
Estado. Elementos del dominio público. Naturaleza jurídica del dominio público.
Caracteres. Clasificación del dominio público. Bienes que integran el dominio
público. Diferentes modos de adquisición y transferencia. Afectación y
desafectación.
2.- El uso del dominio público: uso común y uso diferencial. Permiso.
Concesión. Locación. Comodato. Extinción de la dominicalidad pública.
BIBLIOGRAFIA:
1
1.- Dominio público. Concepto. Distinción entre dominio público y privado del
Estado.
Podemos definir al Dominio Público como el conjunto de bienes que de acuerdo al

ordenamiento jurídico pertenece al Estado y se hayan destinados al uso público en
forma directa o indirecta.
El profesor Marienhoff dice acertadamente que: “el dominio público es un

concepto jurídico; su existencia depende de la voluntad del legislador” y por ello “… una
o bien puede revestir carácter públicos en un país dado, mientras que en otro país esa
misma cosa puede constituir un bien privado”.
El Estado, para cumplir con sus cometido: promover el bienestar general, proveer
lo conducente a la prosperidad del país, al desarrollo humano y al progreso, necesita
de bienes que forman el patrimonio estatal, compuesto por aquellos que pertenecen
al dominio público y al dominio privado.
La doctrina y la jurisprudencia han otorgado importancia a estas dos clases de

dominio, por considerar que la naturaleza jurídica o el régimen jurídico de cada uno de
ellos es diferente, pues los bienes que integran el dominio público, gozan de los
caracteres de inalienabilidad e imprescriptibilidad, con todas las consecuencias que de
ello deriva, lo que no sucede con los bienes que integran el dominio privado.
Para que el bien o cosa sea considerado como dominio público es necesario que
esté afectado al uso público y la vinculación con los particulares esté regulada por del
derecho público; en cambio, pertenecen al derecho privado las normas que regulan el
dominio privado del Estado.
Podemos dar algunos ejemplo de bienes públicos entre ellos encontramos a los
mares territoriales, los mares interiores, bahías, ensenadas, puertos y ancladeros, los
ríos sus causes, las demás aguas que corren por cauces naturales y todas otras aguas
que tengan o adquieran la aptitud de satisfacer usos de interés general
Como ejemplo de bienes privados podemos mencionar a todas las tierras que
estando situadas dentro de los límites territoriales de la República carecen de otro
dueño. Las minas de oro, cobre, piedras preciosas y sustancias fósiles. Los bienes
vacantes o mostrencos, y los de personas que mueren sin tener herederos.
2
Elementos del Dominio Público:
Dentro de los elementos de Dominio Público encontramos a los elementos

Elementos
subjetivos Subjetivos; en este caso la doctrina se encuentra dividida y una parte de ella sostiene
Unos el pueblo que el titular es la comunidad política más precisamente el pueblo. En cambio afirman
otros el Estado
que el titular es el Estado, o sea la Nación, La provincia, el Municipio, una entidad
Pública Estatal como la Universidad Nacional, etc. El elemento objetivo, todo lo que
Elemento objetivopuede ser objeto del derecho de propiedad puede ser objeto de dominio público es
decir todos los objetos materiales e inmateriales susceptibles de tener un valor. En
Todos los bienes cuanto a los elementos finalista o teleológico esta dado por la consagración al uso
materiales e
inmateriales directo o indirecto del público o a la satisfacción del interés general, todos los bienes
susceptibles que tiene el Estado están directa o indirectamente afectado al uso público. Elemento
valor normativo, teniendo en cuenta que el dominio público es un concepto jurídico y su
existencia depende de la voluntad del legislador, ya que es quien determina qué bien
Elemento
finalista integra el dominio público, esta es una atribución que se encuentra delegada al
satisfacción gobierno federal y por lo tanto es el Congreso Nacional el competente para determinar
interés general
cuáles son los bienes del dominio públicos de acuerdo a lo establecido en el art. 75
inc12 de la Constitución Nacional. El uso de esos bienes se regula mediante normal
Elemento locales ya que es una atribución que se han reservados las Provincias.
normativo
Congreso Nacional determina
Provincia regulan
Naturaleza jurídica del dominio público:
Hay varias teorías que se han dado acerca de la Naturaleza jurídica del derecho del
Estado sobre los bienes que integran el dominio público, Entre ellas tenemos a la que
sostiene que el dominio público es un Derecho Real Administrativo, cuyo titular es el
Estado y la finalidad es que el bien esté consagrado al uso directo o indirecto del
público, para satisfacer necesidades del interés general y es por eso que están
regulados por un régimen exorbitante distinto del derecho privado.
Caracteres:
Los caracteres jurídicos del dominio público son el de la inalienabilidad y el de la

imprescriptibilidad de los bienes, para que estos puedan cumplir con su destino que es
la satisfacción del bien común mediante el uso directo e indirecto del público. Los
bienes son inalienables porque están fuera del comercio jurídico ya que son
indisponibles en lo que respecta a las relaciones de derecho privado, pudiendo ser
motivo de comercio jurídico regido por normas del derecho público en tanto y en
3
cuanto sean compatibles con su naturaleza y destino. En lo que respecta a la
imprescriptibilidad, es una consecuencia de la inalienabilidad, y consiste en la
imposibilidad jurídica de que esas cosas puedan ser objeto de prescripción adquisitiva
por parte de los particulares, se trata de bienes que están fuera del comercio y por lo
tanto nadie puede aducir posesión a los fines de la prescripción adquisitiva, e iniciar un
juicio de usucapión.
Clasificación del dominio público:
La doctrina clasifica a los bienes del dominio público teniendo en cuenta:

Según titular
a) Quién es el titular del dominio, se los clasifica en bienes de la Nación, de las
Provincias, de los municipios, de los entes autárquicos institucionales.
Según formación y b) En razón de su formación y origen y entonces se distingue entre el dominio
origen público natural: ríos y sus costas, los mares, etc. o aquellas realizadas por el
hombre como los caminos, puentes etc.
Según composición c) En razón de su composición material, que se divide en cosas materiales e
material inmateriales
Conformación física d) De acuerdo a su conformación física, el dominio público puede ser terrestre,
marítimo, fluvial y aéreo.
jurisdicción e) En cuanto a su jurisdicción se puede clasificar en nacional, provincial o
municipal.
Diferentes modos de adquisición y transferencia. Afectación y desafectación:
La afectación puede ser por ley nacional, provincial o por ordenanza, también
pueden ser por actos administrativo, siempre y cuando emane de autoridad
competente. La afectación es una declaración de voluntad del Estado, mediante la cual
un bien queda librado al uso del público ya sea en forma directa o indirecta, la
afectación es la decisión del Estado de consagrar un bien al uso de la comunidad.
La desafectación es el proceso inverso y consiste en la manifestación de la

voluntad por el cual un bien sale del dominio público para ingresar al dominio privado
del Estado, una vez desafectado puede incluso enajenarlo y ser adquirido por los
particulares. La desafectación también puede producirse por hechos de la naturaleza,
ejemplo la destrucción de un puente por un terremoto.
4
2.- El uso del dominio público: uso común y uso diferencial. Permiso.
Concesión. Locación. Comodato:
El uso de un bien de dominio público puede ser común o general que es aquel
que puede hacer todo habitante de una ciudad sin necesidad de solicitar
autorización pero con la obligación de respetar las normas que regulan el uso.
En lo que respecta al uso diferencial, se distingue del uso común en que no es
impersonal y adquiere un status jurídico especial, el de ser titular de un
derecho subjetivo de carácter administrativo, se otorga a pedido de parte y con
motivo de las razones invocadas por el solicitante. Un uso diferencial es el
permiso, que se otorga a pedido de parte y que crea una situación precaria a
favor del solicitante, el que podrá ser revocado en cualquier momento por
razones de interés público sin responsabilidad para la Administración. Es
también un uso especial el que se concede mediante el contrato administrativo
de concesión de uso, en virtud del cual el concesionario se encuentra en una
situación jurídica contractual y durante su vigencia tiene un derecho subjetivo
de carácter administrativo que debe ser respetado por la Administración, caso
contrario genera responsabilidad estatal por todos los daños y perjuicios que
tal decisión revocatoria le haya producido. A veces la Administración para
otorgar el uso diferencial acude a una institución regulada por el derecho
privado como es la Locación. Como también el Estado suele acudir para
otorgar el uso diferenciado de un bien del dominio público es la figura del
comodato.
Extinción de la dominicalidad pública.
La extinción de la dominicalidad pública, se produce mediante la

desafectación que puede ser expresa o tácita, la primera es una declaración de
voluntad del Estado, mediante la cual un bien deja de permanecer al dominio
público para ingresar al dominio privado del Estado o en el de los particulares.
La desafectación puede ser mediante ley o mediante acto administrativo. La
tácita es la producción por hechos naturales o humanos. La desafectación
consiste en el cambio de la condición jurídica del bien, que deja de ser público
porque ya no está sometido al uso directo o indirecto del público y pasa a ser
privado.
5
6
0
Limitaciones Administrativas a la Propiedad Privada
1.- Mera restricción administrativa. Concepto. Naturaleza Jurídica. Caracteres

jurídicos de las restricciones administrativas. Restricciones por razones de
urbanismo.
2.- Servidumbre administrativa. Concepto. Naturaleza jurídica. Caracteres.

Diferencias con las servidumbres privadas. Modos de constitución y extinción.
Régimen legal de las principales servidumbres públicas.
3.- Expropiación. Concepto. Fundamentos. Efectos de la ley con relación al

derecho de propiedad. Diferencia con otros institutos. Elementos de la
expropiación. Procedimiento expropiatorio. La expropiación irregular. La
retrocesión.
4.- Ocupación temporal. Concepto. Diferencias con otras instituciones.

Caracteres. Clases. La requisición. Concepto. Diferencias con otros institutos
jurídicos. Clases.
BIBLIOGRAFIA:

- Constitución Nacional.
- Código Civil y Comercial
1
Desde la época de los Romanos se dio a la propiedad las tres principales
características o caracteres, estos son: absoluto, exclusivo y perpetuo. Con el
correr de los tiempos se fueron morigerando estos caracteres, ya que la
propiedad debe cumplir una función social. El art. 14 de nuestra Constitución
Nacional reza: “Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes
derechos, conforme las leyes que reglamentan su ejercicio...”, por lo tanto no
hay derechos ilimitados.
El carácter exclusivo también se ve limitado, por los derechos reales sobre cosa
ajena, por ej. La servidumbre, además el carácter perpetuo puede ser
extinguido por ley, por el Estado, como puede ser en una expropiación.
Dentro del término, restricciones a la propiedad se comprenden dos esferas, el

privado y el público, es decir regidos por la ley civil y la administrativa.
El art. 1970 del C.C.C. establece que: “Normas administrativas: Las limitaciones
impuestas al dominio privado en interés público están regidas por el derecho
administrativo.
Las restricciones establecidas por normas de derecho administrativo, colocan a

los propietarios frente al poder público, se basan en que la Administración, no
debe ser entorpecida por los derechos absolutos de propiedad.
Las restricciones administrativas pueden ser impuestas por razones de

seguridad, salubridad, estéticas, urbanísticas, por razones de bienestar general,
conocida en doctrina como poder de policía.
Los caracteres de las restricciones administrativas a la propiedad privada son:
1. Generalidad: para todos los propietarios en igualdad de

condiciones.
2. Actuales: límites normales y permanentes de la propiedad.
3. Constantes: dada su razón de ser existen siempre.
4. Imprescriptibles: no se extinguen por el no uso.
5. No generan derecho a indemnización.
6. Limitadas en número y clase, pueden ser obligaciones de hacer,

de no hacer o de dejar hacer.
7. Ejecutorias: se aplican sin necesidad de la intervención de un juez.
2
El ejercicio del derecho de propiedad o el de comerciar y ejercer cualquier
industria lícita, también se encuentra limitado por normas que protegen el
patrimonio cultural, el histórico, el paisajístico, el estético, y por otras razones
que procuran el crecimiento armónico de una ciudad.
El derecho urbanístico, como nueva rama del derecho, procura establecer

patrones de habitabilidad y ocupación del suelo, (alturas de edificios, a retiros
de frente y fondo, centros de manzana, volumen edificado, etc.).
El estado interviene estableciendo límites al dominio privado, n pos del mejor

desarrollo urbano de la ciudad.
Vinculado con el derecho urbanístico, se encuentra el derecho ambiental, ya

que son materias de especial protección del estado, en virtud del art. 41 de la
C.N..
El dictado de normas relativas al urbanismo y al medio ambiente, tienen como

finalidad que la persona humana pueda vivir en un ambiente libre de factores
nocivos para la salud, procurando conservar los recursos naturales y culturales,
así como los estéticos.
Servidumbre administrativa: Es el derecho real constituido por el Estado sobre

un bien de dominio privado, o del dominio público, con el objeto de que sea
usado por una comunidad.
Para la mayor parte de la doctrina se trata de una restricción al dominio, y no

de una limitación.
Los caracteres jurídicos, han sido determinados por la doctrina y

jurisprudencia, siendo importante destacar que es un derecho real
administrativo, destinado al uso del público, siendo el titular una entida pública
nacional, provincial o municipal.
El gravamen se debe constituir sobre un bien ajeno, que puede pertenecer al

dominio público o privado del Estado, a una persona jurídica pública no estatal
o a una persona jurídica privada.
Por tratarse de un desmembramiento, el titular tiene derecho a ser resarcido.
Las servidumbres administrativas se diferencian de las privadas en que

aquellas se constituyen porque están destinadas al uso público, en cambio
éstas, lo están en beneficio de un fondo particular, y para satisfacer exigencias
privadas, además de estar sometidas por regímenes públicos y privados
respectivamente.
3
El Estado puede constituir la servidumbre por ley, del Congreso, Nacional o
Provincial; por acto administrativo; por contrato administrativo y por accesión
cuando una servidumbre civil se transforma en administrativa.
Las formas de extinción serían por ley; por expiración del plazo; por contrato,
por confusión, cuando el bien pasa a ser propiedad de la Administración titular
de la servidumbre.
Las servidumbres se encuentran regidas por diferentes normas, algunas

pertenecen al Código Civil y Comercial, como el camino de sirga, art. 1974 del
C. C. C., etc. En el Código de Minería y Aeronáutico también encontramos
normas, y en leyes especificas.
Expropiación: Es el medio en virtud del cual el Estado logra que un bien se

transfiera de un patrimonio a otro por razones de utilidad pública, previa
indemnización.
La utilidad pública debe ser calificada por ley, según la Constitución y la ley
21.499. Utilidad pública significa, satisfacción del bien común.
Los fundamentos que justifican el instituto, serían de dos aspectos: jurídico y

racional.
Para el primero se invoca la teoría del “dominio eminente” del Estado, como
consecuencia de la soberanía que posee sobre todos los bienes dentro del
territorio. Así como que cada habitante debe contribuir al sostenimiento del
Tesoro de la Nación, teniendo derecho a indemnización.
El fundamento racional esta dado en virtud de que expropiar deriva de la

superioridad del derecho público sobre el privado. Otro fundamento sería que
el Estado utiliza el instituto para “promover el bienestar general” como exige el
Preámbulo.
Con la ley se consigue la transferencia del derecho de propiedad, a favor del

Estado o de otro particular; a raíz de la ley el expropiado deja de ser titular del
bien objeto d la expropiación y se convierte en titular de un derecho a crédito.
Otro de los efectos es que tratándose de bienes registrables, una vez inscripto
no se puede disponer más de ese bien.
Se diferencia con la servidumbre en ésta sólo se pierde el uso y goce, en

cambio en la expropiación se pone fin al derecho de propiedad.
Con la ocupación temporaria, se diferencia en que ésta le importa el uso y goce

de la cosa, y con el decomiso, en que es una sanción grave por motivos de
moral, salud, seguridad pública.
4
Los elementos de la expropiación son el sujeto activo, el pasivo, el objeto y la
indemnización.
Sujeto activo pueden ser las personas jurídicas públicas estatales: Nación,
Provincia, Municipio, entes autárquicos, personas jurídicas públicas no
estatales, e incluso privada, autorizadas por ley.
Sujeto pasivo, puede ser cualquier clase de persona física o jurídica, de

carácter público o probado.
Todo bien puede ser objeto de expropiación, sean inmuebles, incluso subsuelo,
muebles, semovientes, y también derechos.
La indemnización debe ser justa e íntegra, pues el expropiado no puede sufrir

perjuicio patrimonial alguno. El monto debe ser fijado y pagado en dinero en
efectivo, salvo autorización del expropiado. La C.N establece que la calificación
de utilidad pública sea fijada por ley y que el pago en dinero en efectivo de la
indemnización sea previa.
Procedimiento expropiatorio: El monto de la indemnización lo determinara el

Tribunal de Tasaciones de la Nación o el Consejo Provincial según corresponda,
y se lo pondrá a disposición del propietario del bien previa desposesión y
transferencia del bien.
El expropiado podrá retirar el monto o acudir a la vía judicial, en

disconformidad.
La expropiación irregular consiste en el menoscabo o desmembración del

derecho de propiedad sobre un bien por parte del Estado, sin la utilización de
los procedimientos legales.
En este caso el propietario del bien puede promover juicio de expropiación

invirtiéndose los roles en el proceso de expropiación.
La determinación de utilidad pública es el presupuesto constitucional y jurídico

para la expropiación, por ello cuando el Estado le da otra finalidad al bien
expropiado, la causa es falsa, o no se le de el destino en el plazo oportuno
para ello, el ex titular puede iniciar el procedimiento administrativo y judical de
retrocesión, reintegrando el monto percibido por la expropiación. Se deberá
promover ante el mismo juez de la expropiación.
La ocupación temporal es la posesión del uso y goce de ciertos bienes de

propiedad particular, por el Estado por causas de utilidad pública.
5
Se trata de una limitación al derecho de propiedad, por lo que se deberá
solicitar una justa indemnización. No se extingue el derecho por lo que la
propiedad sigue perteneciendo a su titular.
Si dura más de dos años el Estado debe proceder a la expropiación, o el

propietario intimar a la devolución, quedando habilitada la expropiación
irregular.
Se diferencia con la expropiación en que sólo se transfiere el uso y goce de la

cosa, en cambio en la expropiación la propiedad. Se diferencia con la
servidumbre, en que, en ésta última la limitación es parcial, continuando el
titular usando y gozando del bien, aunque en forma parcial.
La ocupación temporal constituye una desmembración del derecho de

propiedad, que se impone por necesidad pública, por lo que debe estar
expresamente motivada.
La causa invocada debe coincidir con la ley, no pudiendo el bien tener otro
destino que el que motivo su ocupación, ni exceder del lapso necesario para
satisfacer la necesidad.
Hay dos clases de ocupación, la normal, que es aquella que se origina por una
necesidad pública determinada, requiriéndose disposición legal, y los daños
que se causen deberán ser reparados, o el monto establecerse por sentencia
judicial. La acción prescribe a los 5 años.
La ocupación anormal, es aquella que responde a una necesidad urgente e

imperiosa, dispuesta directamente por la autoridad administrativa, sin
necesidad de declaración de utilidad pública, en este caso no habrá necesidad
de indemnización alguna, salvo la de daños y perjuicios.
Requisición: Consiste en la pérdida del uso y goce del bien por un tiempo
determinado, para satisfacer el interés público debido a una grave situación
general o catástrofe.
Puede ser pérdida del uso y goce o de la propiedad, según corresponda.
Se diferencia con la expropiación en que ésta se declara sobre un bien

determinado, en cambio en la requisición, es general y sobre crisis
generalmente.
Con la servidumbre se comparte el uso y goce del bien, en cambio en esta se

pierde el mismo.
6
Las requisiciones pueden ser militares, para contribuir a la defensa del país con
motivo de guerras o inminencia, o civiles, si es para solucionar otra clase de
problemas, como epidemia, terremotos, inundación, etc.
Pueden recaer sobre muebles, inmuebles o semovientes, pudiendo solicitarse la

correspondiente reparación económica, realizando el pedido en sede
administrativa o incluso acudir a la judicial.
7
0
1.- Concepto de poder de policía y de policía. Fundamento constitucional y legal.
Límites. Materias que comprende el poder de policía. Competencia nacional, provincial
y municipal para el ejercicio. Delegación del poder de policía.
2.- Medios de policía. Normativos o formales: los reglamentos de policía. Ejecutivos: La

orden de policía. De información. La autorización o permiso. La licencia. La habilitación.
3.- Inspecciones y vigilancia. La policía preventiva. Los medios ejecutivos de coacción.

Las sanciones administrativas o penas de policía. Policía de emergencia. Actividad de
fomento.
BIBLIOGRAFIA:
 Lecciones de Derecho Administrativo de Julio Isidro Altamira Gigena.
 Constitución Nacional.
Poder de Policía
La atribución que tiene el Estado de dictar normas que reglamenten el ejercicio de los
derechos se denomina poder de policía. En cambio “la policía” es una actividad
administrativa que ejecutan las normas dictadas en ejercicio del poder de policía.
Cualquier medida que se adopte debe ser razonable, es decir proporcionada y

adecuada a las circunstancias y finalidad seguida. En consecuencia el poder de policía
es una actividad legislativa y la policía es administrativa.
1
El fundamento constitucional los encontramos en el art. 14 de la C.N. donde se
expresa: “Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos,
conforme a las leyes que reglamente su ejercicio...”
Esta potestad legislativa tiene dos límites, uno interno, dado por el derecho a la
intimidad del art. 19 de la C.N: “Las acciones privadas de los hombres que de ningún
modo ofenda al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están sólo
reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los Magistrados...”
El límite externo estaría dado por el art. 28 que dice: “Los principios, garantías y
derechos reconocidos en los siguientes artículos, no podrán ser alterados por leyes que
reglamente su ejercicio” Existiendo otros límites como serían no vulnerar los derechos
individuales de propiedad, libertad (art. 19 C.N.), etc.
En materia contractual rige el principio de autonomía de la voluntad, donde las partes

podían establecer de común acuerdo sus derechos y obligaciones, siendo lo único
imposible lo físicamente irrealizable o lo que atentara contra la “seguridad”,
“moralidad” y “salubridad”, que fueron consideradas como las materias que debía
reglar el poder de policía.
El ejercicio del poder de policía puede ser nacional, provincial o municipal.
De acuerdo a lo establecido por nuestra Constitución Nacional, en principio el ejercicio

del poder de policía pertenece a las provincias, la intervención estatal puede
corresponder según los casos de su competencia o cuando sea para “promover el
bienestar general”.
Según la doctrina mayoritaria, el poder de policía no puede ser delegado, a favor de

otro poder u órgano estatal, y menos en personas jurídicas públicas privadas.
Medios de policía: Para cumplir su cometido La policía, dispone distintos medios que se
pueden clasificar en:
a) normativos o formales, que consisten en dictar normas que puedan ser de carácter
general, como un reglamento o de carácter individual como una orden. Regulan las
conductas de las personas, ya sean físicas o jurídicas, y pueden regir durante un
tiempo determinado.
En los reglamentos se establecen las sanciones o penas de policía que se aplicarán en

caso de infracción, como el procedimiento a seguir previo al dictado de la resolución
sancionatoria.
b) los medios ejecutivos o de coacción, que pueden estar dadas por la obligación de
informar, por actividad preventiva mediante inspecciones y vigilancias y la actividad
coactiva por medio de la fuerza o sancionatoria.
Orden de Policía: Es una decisión tomada en ejercicio de la función de policía y que

constituye una restricción a la libertad, puede ser dirigida a una persona determinada o
a un grupo de personas, en forma verbal o través de gestos.
Las órdenes deben ser claras y precisas para que puedan ser cumplidas, no pueden ser
desproporcionadas o inadecuadas.
2
De información: Las personas físicas y jurídicas se encuentran obligadas a hacer
conocer a la Administración ciertos datos personales, nacimiento, casamiento, etc. Con
respecto a la salubridad, existe la obligación que tienen los médicos de comunicar los
datos personales de sus pacientes.
Autorización o permiso: Es el acto administrativo mediante el cual una persona puede

hacer lo que está prohibido para la generalidad, por ejemplo estacionar en lugar no
permitido, o portar armas, etc.
Se trata de un acto administrativo dictado en ejercicio de facultad discrecional, en

algunos casos se otorga intuitu personae, lo que significa que no puede ser
transferido.
La doctrina utiliza estos términos: “autorización” o “permiso” en forma indistinta,

aunque el término no sea del todo correcto.
Licencia: Es el acto administrativo mediante el cual una persona puede realizar una
actividad determinada, ya que se ha cumplido con los requisitos establecidos. Se trata
de un acto administrativo dictado en ejercicio de facultades regladas, por ej. Carnet de
conducir.
Estamos en presencia de un derecho preexistente que, para su ejercicio, está

condicionado al cumplimiento de los requisitos fijados en la norma por parte del
solicitante. Con la licencia el administrado es titular de un derecho subjetivo de
carácter administrativo que sólo podrá ser revocado como sanción, vencimiento de
plazo o fallecimiento.
La Habilitación: Es el acto administrativo mediante el cual se faculta a una persona

física o jurídica a realizar actividad comercial o industrial determinada. Si el solicitante
ha satisfecho las exigencias normativas, la Administración está obligada a otorgar la
habilitación, efectuando inspecciones periódicas con el objeto de constatar el
cumplimiento de las disposiciones legales.
El titular de la habilitación tiene un derecho subjetivo que no puede ser vulnerado,

pudiendo acudir al órgano judicial para resolverlo.
Inspecciones y vigilancia: La administración, en ejercicio del poder de policía, tiene

atribuciones para realizar inspecciones con el objeto de constatar el cumplimiento de
las normas legales vigentes.
Estas normas pueden pertenecer a la policía del trabajo, sanitaria, etc. En todos los
supuestos los inspectores deberán labrar actas en las que se hará constar con que
normativa se cumple y cual se omite, lo que será motivo de iniciación de sumario.
Mediante las inspecciones la Administración realiza la policía preventiva o de
prevención.
Cuando las personas no cumplen con las normativas dictadas por la Administración,
ésta puede actuar directamente, coaccionando al cumplimiento de manera compulsiva
o por la fuerza, procurando realizar el menor daño posible y la menor restricción a la
libertad y al derecho de las personas.
Sanciones administrativas: Las personas, son directamente responsables por ejecutar

actos que no cumplan con las normas que hacen al poder de policía, o por las
3
omisiones en que incurran, debiendo ser sancionadas sólo por las causas y
procedimiento fijado en la norma, debiendo respetarse el debido proceso (art. 18
C.N.).
Se debe instruir sumario, siguiendo el procedimiento, dando conocimiento al sumariado

de la imputación, para posibilitar su defensa, respetando el principio de congruencia.
Todo esto hace al derecho administrativo penal, siendo lo importante la pena que se
aplica.
La falta administrativa recibe diferentes nombres como ser: infracción, transgresión,

contravención. Es toda acción u omisión imputable a una persona física o jurídica que
constituye una violación o transgresión a una norma dictada en ejercicio del poder de
policía.
Las sanciones administrativas pueden consistir en una amonestación o apercibimiento,

haciéndole saber que en caso de cometer una nueva, su situación se agravará.
El arresto es el acto administrativo mediante el cual se ordena la privación de la

libertad al contraventor, quedando casi descartada de nuestro ordenamiento.
La multa consiste en pagar una suma de dinero, es decir una sanción de carácter
patrimonial.
El secuestro es la pérdida de la propiedad, o del uso y goce del bien por un número
determinado de días, si es transitorio.
La clausura es la suspensión de un local donde se realiza una actividad comercial o

fabril por un tiempo determinado.
La inhabilitación consiste en la imposibilidad de ejercer cierta actividad, generalmente

es accesoria a un delito.
Policía de emergencia: La intervención estatal, durante los últimos años se fue

ampliando a las materias (salubridad, seguridad y moralidad) dando paso a la
legislación de emergencia en esta materia. Dichas limitaciones muchas veces fueron
convalidadas por fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, aduciendo que la
misma no ha reconocido derechos absolutos, siempre que se cumpla con 1) Una
situación de emergencia, 2) que la ley proteja los intereses de toda la sociedad, 3) que
la moratoria sea razonable, 4) duración temporal. Los Tratados Internacionales han
adicionado un 5) información a organismos internacionales y estados partes.
En numerosos precedentes se ha declarado la inconstitucionalidad de las leyes que no

respeten los derechos individuales y esenciales de las personas (emergencia cambiaria,
corralito, etc.)
Actividad de fomento: El Estado debe orientar las actividades económicas con el objeto
de que estén al servicio del hombre y satisfagan sus necesidades espirituales y
materiales. Para ello. Elabora planes, destinados al desarrollo regional y a la
integración de la economía. Es por esa razón que dicta ciertas medidas para estimular
la eficiencia, la productividad y el desarrollo de ciertas actividades que redundan en
beneficio de la comunidad.
Mediante el fomento, se procura alentar, incentivar o sugerir la realización de ciertas

actividades de carácter económico, cultural, artístico, etc. para beneficio no sólo del
4
que se encuentra comprendido por esta decisión estatal, sino también indirectamente
por la comunidad en general.

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semana 1

1.- Doctrina de la división de poderes y de la separación de funciones y órganos.

2.- Derecho Administrativo: Consideraciones generales. Introducción. Distintos criterios.

3.- La función administrativa en la Constitución Nacional y en la Constitución Provincial y en los

4.- La actividad jurisdicción de la administración. Revisión judicial de la función jurisdiccional

5.- La actividad reglada y discrecional. Concepto de acto arbitrario.

1.- Doctrina de la división de poderes y de la separación de funciones y de órganos.

Módulo 1: funciones del estado

UNCAUSVIRTUAL UNCAUSVIRTUAL@GMAIL.COM 0364 - 4420137 / INT. 179 1

Hoy en dia se considera al Estado como a la sociedad políticamente organizada, o como

Para ello se ha sostenido que la organización estatal se asienta en el principio de la

La teoría de la división de funciones a tendido a evitar el abuso, la tiranía, la

El órgano ejecutivo no solo realiza funciones administrativas si no también legislativas y

UNCAUSVIRTUAL UNCAUSVIRTUAL@GMAIL.COM 0364 - 4420137 / INT. 179 2

En lo que respecta a la tercera función, o sea la jurisdiccional que es declarar el

Derecho administrativo y función administrativa (concepto e importancia).

En el concepto de derecho administrativo que da Gordillo también le concede

Limites a la función administrativa.

Establecida la importancia y trascendencia del estudio de la función administrativa para

Los límites puestos en la actividad de la administración pueden estar establecidos en

Con relación a los límites de la función administrativa establecida en interés individual

que debe ser respetado por la actividad estatal.

En consecuencia, uno de los motivos de la nulidad es por vicio en el procedimiento

UNCAUSVIRTUAL UNCAUSVIRTUAL@GMAIL.COM 0364 - 4420137 / INT. 179 3

Es por ello que si el límite fijado a la función administrativa ha sido transgredido, el

Otras veces la función administrativa se encuentra limitada por normas jurídicas

La función administrativa puede también encontrarse limitada por normas no jurídicas

Cuando el acto administrativo emana del ejercicio de una facultad discrecional de

En estos casos de función administrativa realizada en ejercicio de facultades

En síntesis: la función administrativa tiene límites. Su desconocimiento puede generar la

2.- Derecho Administrativo:

El estudio de la Administración pública desde el punto de vista jurídico es el objeto del

Concepto de derecho administrativo:

UNCAUSVIRTUAL UNCAUSVIRTUAL@GMAIL.COM 0364 - 4420137 / INT. 179 4

Intervención estatal. Regulación. Desregulación. Estatización. Privatización.

3.- La función administrativa en la Constitución Nacional.

El órgano legislativo también realiza funciones administrativas cuando corrige a

4.- Actividad jurisdiccional de la administración

La doctrina se encuentra dividida acerca de si la función jurisdiccional solo puede ser

UNCAUSVIRTUAL UNCAUSVIRTUAL@GMAIL.COM 0364 - 4420137 / INT. 179 5

La función jurisdiccional, declara que es de derecho en un caso concreto, encuadra el

El legislador ha querido que este órgano de control sea independiente de la

De más está decir que en ejercicio de la potestad disciplinaria, los profesionales

Por lo expuesto estos órganos administrativos independientes de la administración

La existencia de órganos administrativos realizando típicas funciones jurisdiccionales

5.- Actividad reglada y discrecional. La arbitrariedad.

La actividad es reglada: cuando la solución está predeterminada en la norma, o sea,

Marienhoff enseña que la actividad reglada es una actividad donde la Administración

UNCAUSVIRTUAL UNCAUSVIRTUAL@GMAIL.COM 0364 - 4420137 / INT. 179 6

La facultad es discrecional: cuando el funcionario puede tomar varias soluciones

Lo discrecional puede estar en el contenido u objeto del acto. En realidad, lo reglado o

En otras palabras, hay discrecionalidad cuando existen dos o más soluciones

Cuando el acto es dictado en ejercicio de facultades discrecionales la motivación

Desde el punto de vista del particular o administrado, el requisito de la motivación de

En síntesis, si la motivación es en general un requisito esencial del acto administrativo,

Clases de discrecionalidad: política y técnica.

La doctrina distingue entre discrecionalidad política y técnica. En la primera el

En cambio, en la discrecionalidad técnica, la medida a dictar depende de un dictamen

UNCAUSVIRTUAL UNCAUSVIRTUAL@GMAIL.COM 0364 - 4420137 / INT. 179 7

Hay “arbitrariedad”: cuando el acto es desproporcionado porque no guarda una

En otras palabras, que el acto de la Administración pública haya sido dictado en

Cuando el funcionario ha actuado en forma arbitraria, el acto administrativo es nulo y el

Módulo 1: funciones del estado

UNCAUSVIRTUAL UNCAUSVIRTUAL@GMAIL.COM 0364 - 4420137 / INT. 179 8