Los Pliegos Tipo en la Contratación Estatal Colombiana

Resumen

En el presente trabajo de grado se realiza un análisis y recuento que va desde los

antecedentes de la Contratación en Colombia, normas, forma en que se desarrollan los
procesos de Contratación Pública en el país; efectuando en la primera parte, antecedentes
para seguir con una descripción de la normatividad desde el origen de la contratación,
incluyendo las más importantes leyes, partiendo de la Constitución Nacional, Ley
Estatuaria General de la Contratación Pública contenida en la 80 de 1993 en la cual se
desarrollan los principios de la contratación estatal y el procedimiento a realizar en caso
de licitación pública, contratación directa y demás; ley 1150 de 2007 principal
modificación de la ley 80; Ley 1882 de 2018 y terminando con el Decreto 342 del 2019,
que tiene como propósito la adopción de los documentos Tipo, que son unos pliegos de
condiciones que se usaran unicamente en los procesos de selección de licitación de obra
pública de infraestructura de transporte; analizando si su implementación ha servido y
disminuido la corrupción en infraestructura terrestre.

El eje central de este documento es analizar si han servido o no los pliegos tipo en
nuestro país, tema que interesa y se desarrollara en el presente ensayo. Se hace especial
énfasis en la corrupción, el clientelismo, el favoritismo, y los pliegos o contratos sastre. Se
incluye un pequeño análisis y consecuencias de la corrupción en el país y los sectores y
ciudades con más corrupción en el sector infraestructura y transporte. Para finalizar y
como conclusión se ofrecen algunas sugerencias que podrían ayudar a reducir este azote
que esta corrompiendo día a día al país.

Palabras claves: Contratación Estatal, Corrupción, Compra Transparente, Leyes, Pliegos

Tipo
 Abstract

In the present work of degree an analysis and count is carried out that goes from the
antecedents of the Procurement in Colombia, norms, form in which the processes of
Public Procurement in the country are carried out; performing in the first part, background
to continue with a description of the regulations from the source of the contract, including
the most important laws, based on the National Constitution, General Statutory Law of
Public Procurement contained in 80 of 1993 in which the public procurement procedures
and the procedure to be carried out in the event of public bidding, direct contracting and
others; Law 1150 of 2007, main amendment of Law 80; Law 1882 of 2018 and ending
with Decree 342 of 2019, which has the purpose of adopting the Type documents, which
are specifications that are used only in the selection processes of public tender for
transport infrastructure; analyzing whether its implementation has served and decreased
corruption in terrestrial infrastructure.

The central axis of this document is to analyze whether or not the standard specifications
have served in our country, a topic that interests and will be developed in this essay.
Special emphasis is placed on corruption, clientelism, favoritism, and the specifications or
tailor contracts. A small analysis and consequences of corruption in the country and the
sectors and cities with the most corruption in the infrastructure and transport sector are
included. Finally, and as a conclusion, some suggestions are offered that could help reduce
this scourge that is corrupting the country every day.

Keywords: State Procurement, Corruption, Transparent Purchase, Laws, Type

Specifications
 Tabla de Contenido

Pág

Resumen……………………………………..…………………...…………...…………. 3

1.Introducción………………………………...…………………...……..………-……...8

1.1. Antecedentes………………………………...………………...…………..………..11

1.2. Conceptos………………………………………………………………...…….…...17

2. Normativa………………………………………………….………………….…..…..19

3. Contrato, modalidades de selección y principios de la contratación estatal……..…..22

4. La realidad de la contratación estatal en Colombia y el origen de los pliegos Tipo…24

5. Los pliegos tipo y la Corrupción…………………………………………………..….26

Conclusiones…………………………...…………………………………………….....36

Lista de referencias………………………………...………………………………..….38
 Lista de tablas

Pág.

Tabla 1. Actores involucrados en hechos de corrupción entre el 2066 - 2018 ………..30

 Lista de Figuras

Pág.

Figura 1. Hechos reportados según tipo de corrupción………………………..………...27

Figura 2. sectores afectados por la corrupción………………………………...………...29

 Capítulo 1

Introducción

Los entes de control en especial la Contraloría General de la República, han mostrado a

la ciudadanía los casos más notables de corrupción en la contratación administrativa, con

lo cual se se logra percibir que la Contratación Pública en Colombia es un negocio jugoso

para los contratistas y/o proveedores adjudicados; con figuras como sobrecostos y obras

con menor calidad, se obtienen ganancias de forma irregular, más allá de lo obtenido en la

ejecución contractual a través de AIU (Administración, Imprevistos y Utilidad).

En Colombia, los contratos estatales, implican que de una parte esta la entidad que

contrata y del otro lado el contratista, y por ende hay involucrados con recursos públicos.

Es por lo anterior que Colombia ha puesto reglas clara en el Estatuto General de

Contratación, La Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, incluyendo además los decretos

que reglamentan y modifican; donde la regla general de la modalidad de contratación es la

Licitación Pública, la cual implica un proceso reglado y compuesto entre otras por las

siguientes fases: avisos, pre pliegos, observaciones a los mismos, resolución de apertura,

pliegos definitivos, comités de evaluación de ofertas (técnico, legal y financiero) el cual

deben levantar sus actas, acta de adjudicación y resolución de adjudicación.

Aunque existe una fuerte normatividad para reglamentar los procesos contractuales, y

para evitar corrupción, no se ha logrado erradicar este mal de la corrupción. En el año

2011 se expidió el Estatuto Anticorrupción, llamada Ley 1474 de 2011, pero los casos de

detrimentos patrimoniales siguieron apareciendo, como se puede observar en los hallazgos

realizados por la Contraloría:

La confirmación de los hallazgos en Reficar, los sorprendentes carteles de la

hemofilia y de los enfermos mentales en Córdoba y Sucre y los programas de

normalización incumplidos por Electricaribe… En diciembre de 2016 reventó otro

escándalo de alcance internacional: la brasilera Odebrecht, involucrada en

investigaciones por corrupción debido al pago de dádivas para obtener contratos

y beneficios, salpicó a Colombia y tocó el contrato de Asociación Público Privada,

APP, para recuperar la navegabilidad del río Magdalena, (Betin, 2017).

De acuerdo con el informe de transparencia Colombia (2019) “el sector más afectado

por la corrupción en Colombia es educación con un 16%, seguido de Infraestructura con

15% y salud en tercer lugar con un 13%.” (p. 29). Los hechos de corrupción que más han

sonado y ha causado demasiado detrimento al patrimonio y dañado la imagen del país en

la Contratación Pública, han sido en Infraestructura vial, debido al gran botín tanto que

se encuentra involucrado, como que se han robado; donde los órganos de control e

investigación, han encontrado una serie de manejos irregulares en los contratos,

especialmente por sobrecostos, celebración de contratos sin cumplir o llenar los requisitos

legales, deficiencia en los informes de supervisión e interventoría, entre otros; esto se ha

dado especialmente debido a la magnitud de la inversión pública, convirtiendo se en un

gran botín para la corrupción, especialmente por el valor y complejidad de las obras;

volviéndose un proceso difícil de controlar.

Colombia en cuanto a las reglas y controles en la Contratación Estatal ha tratado de

mejorar y crear nuevas leyes, para evitar la trampa, siempre se encuentran fallas,

deficiencias y algún que otro vacío, tanto en los procesos de selección, como en la

ejecución contractual, que han sido aprovechados por los funcionarios públicos corruptos

que se une en un concierto criminal con los proponentes, para ser adjudicatarios de la

obra y luego a través de menores cantidades de obra, baja calidad o ajustes injustificados

en los modelos financiero y desplazamiento de cronogramas en la etapa de construcción y

en la de operación que rigen el negocio (especialmente los casos en la concesión de obra

pública), donde logran su objetivo criminal, apropiando sen de manera irregular de los

recursos públicos, retrasando la entrega de las obras, y causando daño social, quienes son

los beneficiario finalmente de la obra no terminada.

Por lo que el marco reglamentario contenido en ley 80 de 1993 y la ley 1150 de 2007,

lograron frenar los altos casos de corrupción, especialmente en Infraestructura terrestre, y

en el caso de las concesiones viales, que pasaron de primera, segunda y tercera

generación, hoy cuarta (proyectos 4G); continuando los litigios por problemas prediales,

de diseño o de obra. Los cuales son dirimidos en los correspondientes Tribunales de

Arbitramiento, a veces en contra del Estado.

 Entonces, se hizo necesario la expedición de la Ley 1882, que fortaleciera la

Contratación Pública en Colombia. En especial con el art. 4, que otorgo al gobierno la

atribución para adoptar los pliegos tipo; estos se crearon única y exclusivamente para los

procesos de selección de obras públicas, incluyendo interventoría y consultoría. Esto con

el propósito de fortaleces los procesos de selección y adjudicación de los contratistas, y

contar con herramientas para mejorar los procesos de vigilancia y control en los contratos

que se han adjudicado.

En 2019, se expidió el Decreto 342 de 2019, con el propósito de reglamentar

parcialmente el parágrafo 7 del art. 2 de la Ley 1150 de 2007, en lo que se refiere a la

adopción de Documentos Tipo en los pliegos de condiciones de los procesos de selección

de licitación de obras públicas de infraestructura de transporte, con el fin de estructurarlos

ofreciendo los parámetros necesario para poder implementarlos.

Con la creación de los pliegos tipo se busca frenar la corrupción en la contratación de

infraestructura vial en Colombia (los mayores desfalcos en los recursos públicos, se

encuentran en estos contratos de mayor cuantiá), debido a la elaboración malintencionada

de documentos sastre que van dirigidos a una persona en especial, con lo cual se estaría

anulando la pluralidad de oferentes y por tanto la oportunidad de contar con la mejor

propuesta.
1.1. Antecedentes

El primer antecedente normativo de contratación pública en nuestro país, fue la ley 28

de 1974, donde se da paso al primer estatuto contractual. Antes de la Constitución de 1886

ya se presentaban contratos estatales similares a los privados, y entre estos estaban “los

contratos de concesión de derechos de peaje y pontazgo, negocios, compras y de

suministros para una aún primitiva administración pública”, (De Mier, 1983). En la

investigación de Pineda (20l6), encuentra que hacia el año 1887 se ven los primeros

indicios más claros de la contratación:

...con la adopción del Código Civil por los Estados Confederados y finalmente

adoptados en 1887 por la República Unitaria por medio de la Ley 57, se incorpora

en los contratos del estado como cláusula fundamental y a su favor, la penal

pecuniaria (Articulo 1592) . Pineda señala que luego viene la expedición de la Ley

104 de 1892 que estipula un régimen especial de intervención en los contratos de

construcción y operación (Concesión), de las vías férreas del país así como el

establecimiento de prorrogas y la asistencia de fianzas que respondieran por la

duración del contrato, (Pineda,2016).

Hacia el año 1909, se expidieron las cláusulas de caducidad una contractual y la

genérica y presunta; luego tres años después hubo una gran reforma:

Mediante la Ley 110 de 1912 se reformó el Código Fiscal, el cual agrupo la

cláusula de Caducidad con las condiciones contractuales, en contratos que se

celebren con el estado y que tenga por objeto la construcción de obras.

 Además ...el código consagro el enorme poder de sometimiento del contrato

a la ley nacional (Art. 42), así mismo la igualdad de oportunidades frente a la ley a

los procesos de selección del contratista, consagrando el procedimiento de la

licitación pública para los contratos de arrendamiento, ventas en pública subasta y

suministros (Arts. 9 y 13), (Pineda 2016).

En 1915 se dota al estado de competencia para operar en los contratos de concesión y

obra. En su investigación Pineda (2016) señala la aparición de dos nuevas leyes: “ Las

leyes 63 de 1921 y 106 de 1931, extendieron los privilegios excepcionales de la

caducidad, la cláusula penal pecuniaria y la exigencia del procedimientos de la licitación

da los contratos de suministros y prestación de servicios”.

La investigación de Pineda (2016), mostró la aparición de una nueva ley:

La ley 167 de 1941, con la cual se da competencia a la Corte Suprema de

Justicia para sentenciar o dirimir las controversias en materia de contratos

administrativos (Clausulas, regulación, caducidad motivación, etc). Hacia el año

1955, con el decreto 351 de 1955, el Estatuto Nacional de Compras, que exigía

varias cotizaciones para las adquisiciones de entidades estatales.

Pineda (2016) también señala la aparición de otros dos Decretos en el mismo año;

Decreto 1050, el Estatuto de Empréstito o de operaciones de Crédito y el

Decreto-Ley 528 de 1954, el cual asigna finalmente la competencia en cabeza de la

Jurisdicción Contenciosa Administrativa, de las controversias que surgieren de los

contratos denominados administrativos de todas las entidades públicas sin

 diferencia entre la nación, los entes territoriales y las entidades descentralizadas, y

desconcentradas del Estado.

Hasta acá se puede decir que termina una larga etapa de apariciones de Leyes, Decretos

y Contratos que mejoraron la Contratación Estatal del día de hoy y los separaría de los

Contratos Privados. La nueva contratación pone la diferencia entre contrato estatal y

contrato privado.

Los contratos administrativos irían a la Justicia Contenciosa administrativa y se

les aplicaría las normas de derecho público y los contratos privados a la

jurisdicción Ordinaria y se les aplicaría las normas del derecho privado, los cuales

vienen a ser el Código Civil y Código de Comercio”, (Pineda, 2016).

Durante las década de los 60 y 70 se vinieron agregando ciertos criterios para

diferenciar un contrato administrativo de uno particular. Según Terius (2006) En 1975 , se

produjo una dispersión de la normativa contractual: “El cuerpo central lo componían, la

Ley de Contratos del Estado y sus Reformas y el Reglamento General de Contratación del

Estado de 25 de Noviembre de 1975 que regulaba los contratos administrativos: obras,

gestión de servicios públicos y suministros”. (p. 20), refiriéndose al Decreto 3410 de 1975.

Luego en el año 1976, se expide el Decreto - Ley 150, “siendo el primer estatuto de

codificación del derecho contractual. Este Decreto Ley, reguló los elementos del

contrato”, (Pineda, 2006). En el se establece: “ Capacidad para contratar en el art.2 ;

Régimen de inhabilidades en el art. 7; incompatibilidades en el art. 9; licitación pública,

art. 21; Licitación pública, art. 23 contratación directa, art. 31; registro de proponentes, art.

32; y juntar las clausulas de valor o exorbitantes: multa, clausula penal pecuniaria,

caducidad, y garantías entre otras, art. 60-66”, (Decreto 150, 1976).

Pineda (2016) se refiere a la siguiente ley: “Ley 19 de 1982, normas de principios y

criterios fundamentales de la contratación pública, la cual dota al ejecutivo de facultades

extraordinarias para reglamentarla”. A la anterior ley le sigue el Decreto-Ley 222 de 1983,

Por el cual se expiden nuevas normas sobre contratos de la Nación y sus entidades

descentralizadas, ademas de las ya descritas en la anterior ley se encuentra como nuevo en

su art. 16 clasificando expresamente cuales son los contratos administrativos, y dejando

los demás como contratos de derecho privado administrativo. Se estableció así mismo las

normas de contratación, de los contratos a precio global y unitario etc. (Decreto 222,

1983).

En 1993, se creó el tercer Estatuto Contractual con la Ley 80 del mismo año: se

determinó el concepto de Entidades Estatales y su intervención configura como “Contratos

Estatales”. Para Pineda (2016), esta Ley viene a ser la más importante de todos los

tiempos y se le da valor a muchos conceptos:

Se le da la importancia al concepto de Servicio Público, se crean los principios

del Equilibrio Económico-financiero del contrato y de la ecuación contractual,

Régimen de exhorbitancia, selección del contratista por medio de licitación o

concurso público, se amplía el régimen de inhabilidades e incompatibilidades y se

 extiende el régimen de responsabilidades tanto a contratistas, asesores,

interventores y todo involucrado en la contratación con servidor público, así

mismo se creó el Registro único de Proponentes.

En el año 2007 se reforma el Estatuto General de Contratación. Como un buen intento

de modernizar la contratación pública, expidiendo se la Ley 1150 del 2007, apareciendo

como nuevo;

El sistema de selección abreviada, concurso de méritos para los contratos de

consultoría, y se aclara el concepto de contratación directa, así mismo se crea el

sistema de subasta inversa; aparecen nuevos criterios de selección objetiva como

los requisitos habilitantes y factores ponderables, se exige la publicación oportuna

de pliegos de condiciones, estudios y documentos previos, ademas se permitió a

los interesados en el proceso, las observaciones para salvaguardar el debido

proceso; se hace obligatoria la audiencia pública en los procesos de licitación

pública, se somete a la contratación estatal a las reglas y principios de la función

administrativa, (Ley 1150,2007).

La Ley 1882 de 2019, llego para fortalecer la contratación pública y tratar de mejorar

los vacíos y deficiencias de las anteriores leyes. Pérez, (2018) público en Ámbito Jurídico

que:

Esta Ley tuvo en cuenta los cimientos y bondades de las leyes 80 de 1993,

1150 del 2007 y 1474 del 2011 y del Decreto 1082 del 2015, las cuales, sin duda,
 han sido la fuente normativa para la contratación y la ejecución de grandes

proyectos de infraestructura. Tal ordenamiento genero conocimiento, costumbre,

institucionalidad, doctrina y jurisdicción. No obstante, en ocasiones, actos

corruptos o colusivos desacreditan la finalidad del sistema, por lo que ha sido

necesario promover medidas que encaucen el rumbo de los procesos de

contratación y fijen reglas claras para su adecuado curso.

Los fundamentos de esta ley son la “promoción de la pluralidad de oferentes, el

fortalecimiento de la transparencia y la adopción de buenas prácticas, partiendo del

reconocimiento cotidiano de las experiencias que se presentan en la contratación”,

(Pérez, Ámbito Jurídico, 2018).

1.2. Conceptos

-Contrato:

“El Código Civil establece que contrato o convención es un acto por el cual una parte

se obliga con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa (artículo 1495)”, (Colombia

Compra, 2018). Por otro lado,

la Ley 80 de 1993 establece que son contratos estatales todos los actos jurídicos

generadores de obligaciones que celebren las Entidades, previstos en el derecho

privado o en disposiciones especiales, o derivados de la autonomía de la voluntad,

así como los que a título enunciativo se definen en esta ley, (Vallejo, 2017).
 Así mismo el autor dice:

Respecto de las formalidades, los contratos que celebren las Entidades

Estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura

pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación de dominio o

imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles, y en

general, aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir

con dicha formalidad ,artículo 39 de la Ley 80 de 1993. De esta manera, los

contratos celebrados con el Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo

sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito, artículo 41 de

la Ley 80 de 1993, (Vallejo, 2017).

Concluyendo lo descrito anteriormente, “los contratos estatales son de carácter solemne

pues su perfeccionamiento está sujeto a la observancia de ciertas formalidades especiales,

sin las cuales no produce ningún efecto, que en este caso consiste en que el acuerdo de

voluntades conste por escrito”, (Vallejo, 2017).

-Pliegos Tipo

Con la expedición del Decreto 342 de 2019, “se reglamentaron los llamados pliegos

tipo, mediante los cuales el Gobierno Nacional trata de asegurar la máximo transparencia

en los procesos de contratación de obras públicas y garantizar la pluralidad de los

participantes en las convocatorias”, (Galeano, 2019).

-¿Qué son los pliegos tipos?

Para Galeano (2019), los pliegos tipo “son condiciones estándar referidas a los

requisitos habilitantes, factores técnicos y económicos de escogencia, de conformidad con

cada modalidad de selección y la naturaleza y cuantía de los contratos estatales”.

¿Dónde deben ser aplicados los pliegos tipo?

Según el Decreto 342 de 2019, “los pliegos tipo se aplican a licitaciones de obras

públicas de infraestructura de transporte. Esto incluye interventoría para obras públicas,

interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas y consultoría en

ingeniería para obras”, ( Galeano, 2019).

2. Normativa

-Ley 80 de 1993

Para Rousseau (2003) La Ley 80 de 1993, actúa como la directriz que normaliza

los procesos de contratación en el país. Constituye el punto de partida, para este

caso, y es una de las herramientas jurídicas más importantes de actualización de la

gestión pública, cuyo objeto es el de contribuir a la eficiencia en el manejo de los

recursos públicos, a la moralización de la gestión y a la economía en la

contratación estatal, desde sus principios. Prácticamente, el Estatuto instituyó una

 universalización normativa, es decir, en un sólo texto organizó la dinámica

contractual para todo el país”, ( p. 54).

-Ley 1150 de 2007

Esta ley está dirigida unicamente a la eficiencia y transparencia. “Por medio de la cual

se incluyen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993”

(Mininterior, 2019). Igualmente afirma que el estado debe preocuparse por hacer buenos

negocios y por comprar inteligentemente, no solo con criterios de precios, sino también de

calidad.

-Ley 1882 de 2018

“Esta Ley esta orientada a fortalecer la contratación pública en Colombia, y la ley de

infraestructura”, (Ley 1882, 2018).

Mediante ella se modificó las normas de contratación, infraestructura y

asociaciones público-privadas (APP) para el buen desarrollo del sector de la

infraestructura en el país. Para realizar los cambios se tuvieron en cuenta

oportunidades de mejora identificadas desde el proceso de selección, hasta la

liquidación de los contratos de infraestructura, con el propósito de respaldar la

eficiencia, la transparencia y la seguridad jurídica. En la reforma se observa tres

ejes fundamentales: contratación, infraestructura y APP. (Legis, 2020).

-Decreto 342 de 2019

Por el cual se reglamenta y estructura la adopción de Documentos Tipo para los

pliegos de condiciones de los procesos de selección de licitación de obras públicas

de infraestructura de transporte que adelanten las entidades estatales sometidas al

Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública”, (Decreto 342,

2019).

Estos documentos “Contienen parámetros obligatorios para las entidades

estatales sometidas al Estatuto General de la Contratación Pública que adelanten

procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte”

(Decreto 342, 2019). En este Decreto se detallan los parámetros a tener en cuenta

para el desarrollo e implementación de los documento Tipo, como “los formatos

de la carta de presentación, conformación de proponente plural, capacidad residual,

puntaje de industria nacional, etc.”, (Decreto 342, 2019).

“El Gobierno Nacional adoptó los Documentos Tipo para los pliegos de condiciones de

los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte

únicamente”, (Diario Oficial, 2020).

-Pliegos de condiciones tipo (Decreto 342 de 2019).

Con la Ley 1882 de 2018, el Gobierno nacional adopta,

 los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de

selección de obras públicas, interventora para las obras públicas, interventora para

consultoría de estudios y diseños para obras p6blicas, consultoría en ingeniería

para obras, los cuales deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al

Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos

de selección que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de

manera general y obligatoria para todas las entidades sometidas al Estatuto General

de Contratación de la Administración Pública; las condiciones habilitantes, así

como los factores técnicos y económicos de escogencia, según corresponda cada

modalidad de selección y la ponderación precisa y detallada. (Art. 4, Párrafo 7).

3. Contrato, modalidades de selección

-Contratos estatales

Son contratos estatales:

todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades

a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en

disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad,

así como los que, a título enunciativo, se definen en esa ley. (Ley 80, 1993, Art

32).

-Modalidades de selección para contratistas:

 La modalidad de selección, son los requisitos respecto a la cuantía y objeto, que se

deben tener en cuenta para a escogencia del contratista con entidades públicas.

La ley 1150 (2007) establece: “La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a

las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de

méritos, contratación directa y mínima cuantía” (Articulo 2). Inicialmente y de manera

preferente, para determinar la modalidad de selección, se tiene en cuenta el objeto a

contratar.

Además, en función al presupuesto anual de la entidad (expresado en salarios mínimos

legales mensuales), se determinarán cual modalidad de selección del contratista se

utilizará; “en virtud de la cuantía: mayor cuantía (licitación), menor cuantía (contratación

directa y selección abreviada) y mínima cuantía (10% de la menor cuantía)”, (Colombia

Compra, 2019).

-Los principios de la función administrativa

La Constitución Política de Colombia (1991), señala:

La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se

desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,

economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la

delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas

deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del
 Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno

que se ejercerá en los términos que señale la ley.(Articulo 2009).

De estos principios, se desprenden los principios y fundamentos básicos de la

contratación estatal, fundamentalmente “el derecho a la igualdad y la prevalencia del

interés general sobre el interés particular. El derecho a la igualdad, como directriz

fundamental de la contratación de la administración, impone a las entidades públicas, a

favor de los asociados, el deber de propiciar y permitir su acceso a la contratación pública

sin efectuar discriminaciones” (Pino, 2005).

-Principios de la contratación administrativa

El articulo 23 habla de los principios de las actuaciones contractuales de las entidades

estatales:

Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se

desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y

responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función

administrativa. Igualmente, se aplicarán en las mismas las normas que regulan la

conducta de los servidores públicos, las reglas de interpretación de la contratación,

los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo,

(Ley 80, 1993).

4. La realidad de la contratación estatal en Colombia y el origen de los pliegos Tipo

 Colombia lleva años y años afectados por la corrupción, especialmente en la

contratación estatal. Es común que en periodo electoral (cada 4 años) los mandatarios

salientes les den el aval a los candidatos y una forma de hacer aporte a las campañas, es a

través de asignación irregular de contratos estatales, ocurre a nivel regional (distrito,

municipios y departamentos).

Sin embargo, en el nivel nacional también se ajustan los pliegos de condiciones a

determinados contratistas y es común el pago de dádivas o coimas para ser beneficiado de

contratos estatales, pero su modus operandi es más complejo y sofisticado; los pliegos

sastre (echas a la medida de un licitador o contratista especifico) o licitaciones arregladas,

trajeron como resultado una variedad de anomalías, en los trámites para realizar los

procesos de contratación estatal. Por esto y como una última medida sale la ley 1882 de

2018, que se reglamentó con el decreto 342 de 2019, para implementar los pliegos o

documento tipo que hasta el momento seran unica y exclusivamente para las obras de

infraestructura de transporte, con el fin de arrancar de raíz los males que se han venido

presentando en los contratos estatales por culpa de los famosos carteles de la contratación

que se están viendo en los últimos años el Colombia.

El mandatario del país al firmar los papeles de los pliegos tipo dijo lo siguiente “Esta

herramienta que hoy se lanza, los pliegos tipo para infraestructura, es el antídoto a esas

malas prácticas que han imperado en muchos lugares del territorio nacional”. (Herrera,

2019).
 Mediante decreto 342 de 2019, se obliga a las entidades públicas a adoptar los

nombrados pliegos tipo. “Este proyecto sirve para asegurar la transparencia en los

procesos de contratación de obras públicas y garantizar la pluralidad de los participantes

en las convocatorias”. (Gutiérrez, 2019).

Con este Decreto se intenta mejorar los procesos de contratación, especialmente para

bajar los altos indices de corrupción, en los procesos de licitación de infraestructura

terrestre, ademas de realizar un mejor control sobre los rentas del Estado y el proceso de la

licitación, debido especialmente a la complejidad de este tipo de contrato, para llevarle

seguimiento. Mediante la licitación, se pretende que más proponentes se presenten a los

procesos, y con esto se buscan mejorar las contrataciones hechas en términos de

oportunidad y calidad.

5. Los pliegos tipo y la Corrupción

¿Qué entidades están obligadas a aplicar los pliegos tipo?

El Artículo 2.2.1.2.6.1.2 dice lo siguiente, están obligadas “Todas aquellas sometidas al

Estatuto de Contratación que den apertura a licitaciones de obras públicas de

infraestructura de transporte”, (Artículo 2.2.1.2.6.1.2.). (Decreto 342, 2019)

Aunque no todos estuvieron de acuerdo con la creación de los pliegos Tipo, algunos

gremios del sector como la Cámara de la Infraestructura y la Sociedad de Ingenieros,

dijeron que ‘el remedio sería peor que la enfermedad’. (Portafolio, 2019). El presidente de

la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI), dijo

El remedio es peor que la enfermedad; el sector empresarial está muy frustrado,

porque el texto que se lleva a conciliación es frustrante. Coincido con la SCI en

que lo que se necesita es una instancia técnica que elabore los pliegos tipo, pero

ahora será de común acuerdo con instancias políticas, en algunas de las cuales, la

contratación estaba permeada por la corrupción, (Diario Realidad Armenia, 2019).

¿Porque los Pliegos Tipo se hicieron únicamente para contratos de infraestructura vial?

Para el presidente de la CCI, Juan Martín Caicedo “el 70% de los contratos obras de

infraestructura regionales, están amañados. Siendo el que más hueco fiscal puede dejar,

(El País, 2016). Transparencia Colombia investigo que “Más de la mitad de los hechos de

corrupción reportados por la prensa afectaron los sectores de Educación (16 %),

Infraestructura y Transporte (15 %), Salud (14 %) y Función Pública (12 %). Lo

preocupante que a los tres primeros sectores se destina la mayor parte de los recursos

públicos y determinan en mayor medida el mejoramiento de la calidad de vida y bienestar

de los ciudadanos”. (p. 11). Ver figura 1.

Figura 1. Hechos reportados según tipo de corrupción.

El mismo estudio demostró que “el 73% de los casos de corrupción fueron

administrativos”… “En muchos casos intervienen autoridades, servidores públicos,

proveedores del Estado, contratistas, gremios y ciudadanos del común, un entramado

complejo de actores interesados en alterar procesos administrativos, apropiarse de recursos

públicos y favorecer a particulares a través de decisiones públicas”, (p. 12).

Al analizar el estudio de Transparencia de Colombia se observo:

El cruce entre el tipo de corrupción y los hechos ocurridos por departamento

evidenciando que el el 68 % de los hechos de corrupción administrativa se

encontraron en la región Centro Oriente y Caribe, siendo los departamentos de

Santander (17 %), Atlántico (8 %) y , Bolívar (7 %) los de mayor número de

hechos reportados por la prensa. Por último, en cuanto a los ámbitos afectados por

la corrupción se evidencia que de los casos asociados a corrupción administrativa,

son la contratación pública (46 %), ( p. 17).

Ahora, en cuanto a este 46 %, de hechos corruptos administrativos encontrados en el

estudio de Transparencia por Colombia (2019), se observa que:

 Asociados a la contratación pública, se identificaron 6 irregularidades

frecuentes son adjudicación o celebración irregular de contratos (29 %), Violación

a los principios de transparencia, idoneidad y responsabilidad en la contratación

estatal (17 %), Abuso de la figura de contratación directa (8 %), Detrimento

patrimonial por incumplimiento del objeto contratado (8 %), Apropiación ilegal de

recursos en los contratos (6 %) y Sobre-costos por irregularidades en celebración

de contratos (6 %)”, (p. 18).

Los contratos de infraestructura vial, son de los botines más codiciados por los corruptos,

y así como reza el popular dicho, “Donde están los recursos económicos, están los interés

de los corruptos”,

Si se observa la siguiente figura (2), se analiza que los sectores de Educación, seguida

de Infraestructura y Salud obtienen los porcentajes más altos, respecto a la corrupción, con

un 16%, 15% y 13% respectivamente,

Figura 2. sectores afectados por la corrupción.

Transparencia Colombia (2019) encontró que “el sector de Infraestructura y

Transporte no sólo ocupa el segundo puesto de mayor afectación por hechos de corrupción

sino que también ocupa el segundo lugar en términos de cantidad de dinero en juego”, (p.

30). El estudio también mostró lo siguiente:

Los peores departamentos en corrupción en Infraestructura y Transporte,

fueron los departamentos de Santander (17 %), Valle del Cauca (17 %) y el Distrito

Capital de Bogotá (8 %) los lugares que más reportaron hechos de corrupción

asociados a este sector”, (p.30).

Entre los hallazgos de Transparencia por Colombia (2019), se descubrió que

El 69 % de los actores individuales involucrados en los hechos de

corrupción registrados por la prensa son servidores públicos: 39 % adscritos

temporalmente o a largo plazo a entidades públicas y 30 % autoridades de elección

 popular. En cuanto a actores colectivos involucrados en hechos de corrupción, el

sector privado es el mayor protagonista, siendo las empresas (70,4 %) las que

ocupan el primer lugar, seguidas de instituciones prestadoras de salud (15,9 %),

consorcios (9,1 %) y uniones temporales (2,3 %), (p. 31).

Al observar la tabla 1 se ve lo siguiente: en cuanto a los servidores públicos, estos tienen

el 39% de en hechos de corrupción, seguidos de las autoridades electas por votación

popular con un 30% de porcentaje de corrupción. Concluyendo que el 69% de las personas

involucradas con el estado estan en hechos de corrupción.

Tabla 1. Actores involucrados en hechos de corrupción entre el 2066 - 2018 .

Como se pudo analizar en los gráficos, Colombia tiene un problema muy grave en

cuanto a corrupción en la contratación, especialmente en los de infraestructura y transporte

debido específicamente a las altas cuantías que se manejan en ellos, su complejidad y

difícil control.
 Una última herramienta que se ha utilizado para evitar la corrupción es el

fortalecimiento de los órganos de control, específicamente la Contraloría General de la

Republica, CGR, la cual mediante el acto legislativo 4 del 18 de septiembre de 2019,

realizó reformas al régimen de control fiscal, por lo cual modificó el artículo 267 de la

Constitución, asignándole más funciones a la contraloría, entre las que están “el control

fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y

concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio

público” (Dapre, 2019).

El periódico El siglo en su redacción opino la importancia de dotar a la Contraloría con

más análisis de datos y reacción rápida,

Los decretos 2037 y 2038 del 7 de noviembre de 2019,se desarrollan las

facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por el artículo

332 de la Ley 1955 de 2019 (“Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”), se

especializaron los sectores de acción de las Contralorías Delegadas de la CGR, se

aumentaron 9 delegadas más, se aumentaron 1616 cargos a la planta de personal de

la entidad y, adicionalmente, se permitió la utilización de análisis de datos y

herramientas de inteligencia artificial en la lucha contra la corrupción. Para el

2020, con la creación de dependencias y cargos en la contraloría, se le aumentó el

presupuesto en $600 mil millones (0,28% Presupuesto General de la Nación), (El

siglo, 2020).

¿Si han servido los pliegos Tipo en la contratación estatal?

 Que se puede decir respecto a la pregunta, Los pliegos Tipo llevan un año largo

aplicándose y se reglamentaron especialmente para luchar contra la corrupción y poder

lograr ofrecer transparencia a la contratación pública, pero existen expertos en

contratación en los municipios, distritos o departamentos, que encuentran la forma de

evadir la ley para beneficiar a una persona y así apoderarse de los dineros del estado.

Aunque los pliegos tipo se aprobaron “con la creación una comisión de vigilancia,

seguimiento y acompañamiento que deberá presentar informes de recomendaciones y

observaciones a los pliegos diseñados por Colombia Compra Eficiente” (Betín, El

heraldo, 2019). Todo es susceptible de ser evadido.

El primer efecto de la implementación de pliegos tipo, en contratos de obra de

infraestructura vial, en especial en el sector regional (entidades territoriales), es la

disminución en la cantidad de oferentes que siempre se presentaban, en comparación a

años anteriores. Pero el aumento de oferentes nuevos, esto no significa que se ha

garantizado la transparencia, sino que se ha restringido el acceso a los corruptos a los

procesos contractuales, en especial a los contratistas que siempre estaban intentando

quedarse de alguna forma con el contrato. Estos mismos usualmente no cumplían con

factores como experiencia y capacidad financiera, técnica y de recursos humanos.

Al empezar a regir los pliegos Tipo, se encontraron siete casos de omisión y presunta

corrupción en el país: “En concreto, entre abril y lo corrido de mayo se identificaron siete

contratos con ese problema, que suman más de $44.461 millones, seis de los cuales se
encuentran en proceso y uno que ya fue cerrado, por el valor de $1.547 millones”

(Portafolio, 2019).

El Director de Colombia Compra Eficiente, José Andrés Omeara, encontró “algunas

inconsistencias en pequeños municipios como Orito, en Putumayo, celebraron un contrato

en donde solo hubo un único oferente por una cuantía de 1.500 millones de pesos”

(Noticias Caracol, 2019).

Igualmente Omeara hallo “ irregularidades en un total de 250 mil millones de pesos

adjudicados en obras (Noticias Caracol, 2019). En la misma investigación, Omeara añadió

que “44 mil millones de pesos en 7 procesos de licitación de infraestructura de transporte,

al parecer, no han respetado los pliegos tipo y eso afecta sustancialmente la pluralidad de

oferentes” (Noticias Caracol, 2019).

El presidente de la Cámara Colombiana de la Infraestructura en Noticias Caracol dijo

lo siguiente “El funcionario que no cumpla con la ley puede terminar en un prevaricato, en

una celebración indebida de contratos. Se puede ver inmerso en un proceso de tipo penal o

incluso puede terminar siendo destituido. Ahora, las denuncias serán entregadas a los

organismos de control”, (Noticias Caracol, 2019).

En un reportaje investigativo del tiempo sobre los pliegos Tipo y sus condiciones, se

obtuvieron resultados positivos e incontrovertibles en tan solo cinco meses con los pliegos

Tipo.
 “Antes del 1.º de abril de este año, cuando entró en vigencia la reglamentación,

los procesos pre-contractuales de infraestructura en los municipios, distritos y

departamentos del país llegaban con único oferente en el 85% por ciento de los

casos”, … “En contraste, después de la fecha citada, la pluralidad de oferentes

ascendió a un promedio de 33 proponentes en el 81 por ciento de las licitaciones

públicas para los contratos de obra”, (El Tiempo, 2019). Esto demuestra que la

mayoría de los contratos venían siendo contratos sastre o estaban amañados.

Estos pliegos por el momento aunque efectivos solo sirven a un fin específico, y por lo

tanto si no se siguen mejorando o se extienden a otro tipo de contrato que no sea

solamente el de infraestructura y transporte, llegará el momento donde será otra ley

irrespetada y poco efectiva en cuanto al cumplimiento de sus fines y evitar detrimentos

patrimoniales futuros.

En conclusión, los Pliegos Tipo sirven y son efectivos, pero se debe buscar la forma de

crear pliegos tipo en otro tipo de construcciones civiles y no sólo en infraestructura vial.

Otra forma de blindar los procesos, es a través de fortalecer la actividad de seguimiento y

control al cumplimiento de las obligaciones contractuales, por parte de los interventores y

supervisores, a quienes se les debe indilgar responsabilidad civil, penal, disciplinaria y

fiscal en caso de omitir con la obligación de exigir calidad y oportunidad a los contratistas,

buscando la eficiencia y efectividad en la inversión de recursos públicos.

 -¿Que ha sucedido con el caso sonado de fraude al estado de los Nule?

Colombia ha tenido muchos casos sonados de corrupción, en el sector de

Infraestructura terrestre, uno de los más sonados es el de los Nule, quienes fueron los

ganadores de la contratación de la troncal de transmilenio por la calle 26. Al analizar el

caso se puede encontrar con sorpresas y desiluciones frente a los resultados obtenidos en

el proceso;

“Este carrusel de la contratación es uno de los casos de corrupción más

destacados del país. Una conjugación de artimañas y favores políticos que

terminaron con el desfalco de buena parte de los dineros de Bogotá, y varios

políticos y empresarios condenados. Los hermanos Manuel y Miguel Nule y su

primo Guido, junto al ex-alcalde Samuel Moreno y otros funcionarios se quedaron

con miles de millones de pesos durante la adecuación de la troncal de Transmilenio

por la Calle 26”, (El siglo, 2019).

La Directora Distrital de Defensa Judicial de Bogotá Luz Elena Rodríguez, reveló a el

periódico el nuevo siglo, la cifra exacta y las acciones legales para compensar los recursos

defraudados dentro del escándalo, de acuerdo con la funcionaria,

“...en febrero de 2019 la justicia decidirá si los condenados deberán pagar cerca de

$360.000 millones por los perjuicios causados que están divididos en dos procesos:

uno por $270.000 millones y otro por $90.000 millones. También reveló que los

recursos del fraude no se han recuperado”, (El nuevo siglo, 2019).

 Por otro lado, la secretaria Jurídica de Bogotá, Dalila Astrid Hernández, explicó a el

mismo periódico que

“del total de $360 mil millones, $276 mil millones corresponden por los daños

calculados por el IDU en el proceso por las irregularidades detectadas en la malla

vial de la tercera fase Transmilenio por la Calle 26, y los otros $90 mil millones es

por los prejuicios en el capítulo denominado el carrusel de las ambulancias”, (El

nuevo siglo, 2019).

Conclusiones

Colombia, es un país donde existen bastantes normas y Decretos ley, y la

Contratación Estatal es una de las que más tiene, por lo tanto no ha sido la excepción. Sin

embargo lo anterior, una norma no es sinónimo de transparencia y buen gobierno, además

de la reglamentación deben existir funcionarios públicos bien remunerados y

comprometidos que cumplan y hagan cumplir las leyes existentes.

Los pliegos tipo han sido un gran avance, pero en las regiones (departamento,

distritos y municipios) aún queda mucho por hacer, se debe tener en cuenta su ubicación

geográfica y las necesidades especiales de cada uno. Adicionalmente hay que darle la

importancia de las obras de infraestructura vial, puesto que es a través de estas donde se
genera desarrollo de las regiones, es con vías, puentes y túneles donde genera desarrollo y

crecimiento regional.

La lucha frontal contra la corrupción, es a través de diferentes medidas legales,

pedagógicas para crear conciencia en la optimización en el manejo de los recursos

públicos, que en últimas son de todos los ciudadanos.

Si se observa la normatividad en contratación, siguen existiendo vacíos en el

marco jurídico colombiano, que permiten filtrar la corrupción, y aunque Colombia castiga

duramente a los actores involucrados; no existe devolución total de los dineros desviados,

perdidos o robados, por lo que el resarcimiento económico para el estado deja un vacío en

las arcas públicas.

Fortalecer los órganos de control, ampliar sus plantas de personales y permitr el

uso de la tecnología de la información y comunicaciones (Tics) es una estrategia efectiva

en la lucha contra la corrupción en nuestro país.

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