PROCESO DE URBANIZACIÓN

CAPITULO I: ASPECTOS GENERALES

El presente capitulo sera desarrollado conforme a lo expuesto por Gunther Gonzales Barrón
(2013) en “Derecho Urbanistico – Volumen 1”.

I. DEFINICIÓN

El Derecho Urbanístico es el conjunto de principios y normas que regulan la ordenanza

y gobierno del suelo, lo que incluye las actividades de gestión, ejecución y control de
los procesos de transformación de dicho recurso encaminados a su utilización, se trata,
por tanto, del complejo normativo que regula los espacios habitables y el ordenamiento
del territorio y su transformación física a través de la urbanización y la edificación.

Esta disciplina abarca los siguientes aspectos:

a) La planificación, que reúne todas las acciones de ordenación del suelo y que se
materializan en la idea de Plan, concepto-base de este conjunto normativo, pues el
gobierno del territorio requiere de directrices estatales que pongan orden y equidad
en el desarrollo de las ciudades.
b) La ejecución del planeamiento o la gestión urbanística, que comprende los diversos
instrumentos que tiene a su cargo la Administración Pública y también los
particulares, para lograr que el plan abstracto se concrete en el territorio concreto.
c) El estatuto jurídico del suelo, en cuanto el propietario se encuentra sujeto a los
procesos de urbanización y edificación, regulados por la Ley 29090.
d) El contenido de la propiedad, sus límites, que se aplica a cualquier titular de la
tierra, que abarca la zonificación, índice de usos en suelo urbano, deberes o límites
urbanísticos, ecológicos, culturales, o de otro tipo. En un extremo se encuentra la
normativa sobre expropiación, que constituye el límite máximo sobre la propiedad
en cuanto llega a la privación del derecho.

Desde una perspectiva análoga, se dice que "el objeto de regulación del Derecho
Urbano es: a) el ordenamiento territorial; b) el uso del suelo; c) la ciudad —
urbanización/edificación— para asegurar Su desarrollo ordenado, conducir su dinámica
dar solución a sus problemas; d) las relaciones con los propietarios inmobiliarios —
derechos obligaciones del propietario del suelo.

Se conoce como proceso de urbanización al fenómeno de desarrollo de ciudades. Este

proceso se lleva a cabo a partir de la migración de las personas que residen en áreas
1
 rurales hacia la zona urbana en busca de una mejor calidad de vida (que esperan
obtener gracias al desarrollo de los servicios sanitarios y educativos), oportunidades de
trabajo, o bien ofertas de ocio no disponibles fuera de la ciudad. [ CITATION Pér13 \l 10250 ]

II. DERECHO A URBANIZAR

Históricamente el derecho a urbanizar, es fundar ciudades, reformarlas o ampliarlas ha

correspondido a la autoridad estatal y no al propietario. En Roma, por ejemplo, el ager
publicus consistía en terrenos conquistados que requerían de una ley votada por las
asambleas a efecto de dividir la tierra, señalar el perímetro y adjudicar las parcelas a
los colonos. Más recientemente, en la Legislación de Indias se atribuyó al Adelantado la
potestad de fundar ciudades, erigir y poblar, lo que le da una evidente connotación
pública (Ley I, Titulo VII, Libro X, de la Recopilación de Leyes de Indias".
En el derecho decimonónico, la ideología liberal hace prevalecer una concepción
sacrosanta de la propiedad, por virtud de la cual el propietario era un coto cerrado de
atribuciones absolutas sobre el bien, entre lo que se incluía la urbanización y
edificación. Es absurdo pensar que el propietario privado pueda apropiarse de las
inmensas plusvalías producidas por el fenómeno del urbanismo, a pesar que el Estado
es quien afronta los gastos de equipamiento urbano, de dotación de viales y parques,
de custodia de la salud pública, de la instalación de alcantarillados y otros elementos
propios de la ciudad. Pues bien, mientras el Estado gasta, el particular es quien
acumula inmensas fortunas gracias al esfuerzo y trabajo de todos los ciudadanos que
financiado el crecimiento de la ciudad y la necesidad de su ampliación.
En nuestro país tenemos una legislación decimonónica en la cual el propietario privado
es el gestor de la urbanización, y es obvio que su principal interés es potenciar la
especulación sobre la tierra, y no satisfacer el interés general en el crecimiento
armónico del entorno urbano. Por tal razón, en nuestro caso la plusvalía de la
urbanización va a parar en manos del propietario, a pesar que él no ha participado en
los costos que significan el crecimiento de la ciudad y su necesidad de expansión.
Por tanto, un solo individuo, en contra del bien común, recoge los beneficios que toda la
sociedad ha pagado, sin que asuma ningún riesgo o inversión que justifique el lucro
obtenido. En tal sentido, hay grandes extensiones de suelo que no se urbanizan, pues
se espera el mejor momento para la especulación. Lamentablemente mientras se siga
privilegiando regular procedimientos administrativos, y no la función social de la
propiedad en materia urbanística, esto es, privilegiar la forma por sobre el fondo,
entonces seguiremos con una legislación liberal superada en casi todo sistema
legislativo moderno.

2
 Téngase en cuenta que el fenómeno de las invasiones de terrenos privados o públicos
no se debe a que los peruanos sean "intrínsecamente informales" o "no les guste
pagar, sino invadir", pues ellas son explicaciones ingenuas o interesadas por ciertas
ideologías ultra liberales.
En realidad, a nadie le gusta invadir, ni pagar un cupo por acceder al asentamiento
humano y luego abonar una cuota indefinida por protección o mantenerse en la
asociación; ni vivir en situaciones de absoluta precariedad. Lo que ocurre es que la
privatización del urbanismo, en contra del bien común, ha llevado a una especulación
creciente e inmoral sobre un recurso escaso como el suelo, razón por la cual las
ciudades han crecido en forma desordenada, ya que existían lotes y urbanizaciones
para clases adineradas, pero no para los sectores más vulnerables.
La salida a este problema pasa porque el Estado asuma su potestad urbanizadora con
terrenos de su propiedad, o por expropiación, a bajo costo, sin interés lucrativo, y
dando la posibilidad a que muchos peruanos accedan a la vivienda digna a un precio
asequible. Cuando los pobladores advierten que no hay salida a su necesidad de
contar con un lote de terreno formal, pero barato por interés social, entonces se empuja
a la invasión. Por tanto, el fenómeno de la informalidad de a tierra no se da porque el
Estado permite las invasiones con la expedición de ciertas normas, sino que el
problema es anterior, e imputable al propio Estado, pues durante el siglo XX no se dio
ninguna política general o consistente para asumir la potestad urbanizadora, y todo se
entregó a la discrecionalidad de los propietarios privados y a su afán de lucro.
El resultado es que ahora se dice que los pobres son los culpables de erosionar la
propiedad privada, cuando en realidad el Estado nunca hizo nada para que esos
pobres accedan a la propiedad en condiciones socialmente justas, sin embargo, se
insiste en que ellos deben quedarse con las manos vacías a favor de un propietario
ausente en el mejor de los casos, o muchas veces simplemente egoísta o especulador.
Es de esperar que pronto nuestro legislador, por fin, tome cartas en el asunto y se deje
de tanta ideología neoliberal, con el fin que regule la función social en los procesos de
urbanización, y abandone la actitud de "dejar hacer y dejar pasar" que solo beneficia a
un pequeño número de grandes propietarios. El urbanismo es de interés público, pues
autoriza y ordena el crecimiento de la ciudad, por lo que no constituye una facultad
inherente del propietario'.
III. SUELO URBANO Y RURAL

Existe suelo en área urbana, cuyo uso puede ser urbano o rural. El área urbana se
determina por el Plan de Desarrollo de la Ciudad, que es una norma general sobre los
distintos sectores del suelo. Por el contrario, el uso urbano o rural se dilucida por el
aprovechamiento o explotación económica preponderante que se presenta en el predio.

3
 Por ello, el suelo en área urbana puede dedicarse at uso urbano, sea por habilitación,
sea por realidad material en cuyo caso se trata de un predio urbano "de hecho". Por su
parte, el predio en área urbana con uso rural constituye un típico caso de isla rustica o
de remanente que todavía no han sido objeto de urbanización.
Conforme puede apreciarse, la naturaleza de un predio en urbano o rural depende de
tres características: la zonificación o planeamiento en abstracto, o el uso o actuación en
concreto, o la habilitación como procedimiento formal. La opción es de fundamental
importancia para decidir que normas se aplica a un determinado predio, ya que el
estatuto jurídico (derechos y deberes) del suelo urbano o rural es muy distinto.

IV. FASES URBANISTICAS Y COMPETENCIAS

El art. 195, inciso 6), de la Constitución de 1993, modificado por de Reforma

Constitucional N° 2680, establece que los Gobiernos locales son competentes para
"planificar el desarrollo urbano y sus circunscripciones, incluyendo la zonificación,
urbanismo y acondicionamiento territorial".

La actividad urbanística se compone de varias fases de desarrollo; la primera se

refiere a la regulación general o de principios generales referidos al planeamiento
urbano, Crecimiento de las ciudades, uso del suelo, habilitación urbana, edificaciones,
restricciones al disfrute del dominio sea por función social o por medio ambiente, entre
otras. Nótese que el texto fundamental no se refiere a esta potestad, que debe
entenderse que la regulación general del urbanismo corresponde Gobierno Central, y
en virtud de lo cual puede dictar leyes y reglamentos, sin que se le tache de
inconstitucional.

Igualmente resulta de aplicación el art. 75 LOM, por el cual las normas municipales se
dictan en concordancia con las normas técnicas de carácter nacional; a lo cual nosotros
agregamos los principios generales del urbanismo y del entorno adecuado. Es el caso,
por ejemplo, de la Ley de Habilitaciones y Edificaciones, el Reglamento Nacional de
Edificaciones, el Reglamento de Acondicionamiento Territorial Desarrollo Urbano; todos
cuales contienen principios y normas generales que se refieren a la actividad
urbanística. Los distintos niveles territoriales del Estado Peruano no son autárquicos
entre sí, por lo que el Gobierno Local debe respetar las disposiciones generales de
carácter urbanístico que dicte el Congreso o el Poder Ejecutivo. Así lo ha señalado en
forma reiterada nuestro Tribunal Constitucional.

Con total corrección se ha señalado lo siguiente:

4
 “Es por ello que la referida autonomía política que ostenta cada gobierno local no
debe ser entendida ni interpretada como superioridad política, decir, el hecho de
que las ordenanzas municipales gocen de rango de ley no legitima a los
gobiernos locales para que impongan, a sus realidades particulares, criterios
distintos y contradictorios a las normas técnicas generales y cuya aplicación y
cumplimiento debe ser homogéneo e igual para todo el territorio nacional;
radicando en este extremo el espíritu de la LOM en materia urbana, esto es, que
en el ejercicio de las competencias compartidas con el ente rector (Ministerio de
Vivienda, Construcción Saneamiento) no se generen recurrentes conflictos de
intereses por el mismo hecho de mal aplicar las directrices técnicas nacionales)" 1.

Es una fase meramente teórica, que necesita en grado sumo el insumo de diversas
ciencias que sirvan de auxilio al legislador, tales como el urbanismo, la sociología
urbana, la administración, entre otras.

Una segunda fase comprende la Planificación, es decir, el conjunto de actos

normativos por el cual se interviene directamente en el territorio que es materia de
jurisdicción de Gobierno Local. Aquí se actúa sobre el suelo por medio de normas que
establecen el uso permitido, las condiciones y modalidades concretas de
aprovechamiento, las restricciones por razón de urbanismo, etc.

El objetivo de la ordenación del territorio, primer paso de la planificación, es convertirse

en "un instrumento que forma parte política del Estado sobre el desarrollo sustentable,
que involucra decisiones que son producto técnico administrativo orientado a la
regulación promoción de la localización y desarrollo de los asentamientos humanos, de
las actividades económicas, sociales y del desarrollo físico espacial, sobre la base de
criterios ambientales, económicos, institucionales y geopolíticos, a fin de hacer posible
el desarrollo integral de la persona como garantía para una adecuada calidad de vida.

La Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983 esta actuación como: "la
expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica socioeconómico
y equilibrado de las regiones, la mejora de toda sociedad, con multitud de entre la
calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del
medio ambiente, y, por último, la utilización racional del territorio (art.9).

El ámbito de la planificación es de competencia municipal según el art. 195-6 de

Constitución de 1993, por lo que se en ella promocionada " tonificación económica",
con la que se pretendiendo dividir el territorio peruano de acuerdo a los distintos usos

1
CÉSPEDES ZAVALETA, Adolfo. “Alcances de las funciones municipales exclusivas y compartidas en materia
urbanística”. En Actualidad Jurídica, Gaceta Jurídica, Tomo 152, Lima julio 2006, p. 194.

5
 económicos que sean permisibles, con la finalidad de contar con un instrumento gestión
para el sector privado, y de esa forma prevenir los conflictos sociales.
La doctrina nacional señala lo siguiente sobre la planificación:

“La planificación espacial es una competencia de los gobiernos territoriales,

especialmente de las municipalidades. Que poco o nada tiene que ver con las
aprobaciones automáticas ni con la simplificación administrativa. En efecto, la
elaboración de la aprobación de los planes territoriales constituye una clara
manifestación del ejercicio de una función de gobierno mediante actos de
gobierno y no de simples trámites y de actos administrativos.
Los planes urbanos se aprueban mediante ordenanzas que tienen el rango de
leyes. La Constitución Política (artículo 195 incisos 2 y 6) la Ley Orgánica de
Municipalidades, Ley N° 27972 (artículo IX del Título Preliminar y artículos 73 y
79) reservan para los concejos municipales provinciales la aprobación de los
planes de desarrollo local, mediante ordenanzas” 2.

Es fácil distinguir entre la regulación de los del territorio. Así pues, el Gobierno central
puede crear un reglamento por el cual se define qué es y qué la urbano -residencial o
comercial desde una genérica, por el contrario, al Gobierno Local le corresponde
decidir en forma directa la zonificación sobre los distintos sectores en vida de su
territorio. Por ello, resulta totalmente infundado que algunas Municipalidades
provinciales cuestionen las leyes nacionales habilitaciones, por cuanto en ellas se
establecen disposiciones de alcance general sobre la adecuación urbana del entorno,
pero en caso deciden directamente sobre el territorio propio de la potestad municipal, ni
le asignan un determinado uso o actividad lícita o permitida.

El Tribunal Constitucional ha reconocido que los planes de adicionamiento territorial

(planificación territorial) son de Competencia exclusiva de las Municipalidades
(Sentencia de 01 de julio de 2005, Exp. 03448-2005-PA/TC Sentencia de 21 de mayo
de 2010, Exp. N°03.2009.PPC/TC-Lima).

Una tercera fase está compuesta por los actos administrativos de planificación,
esto es, por las disposiciones particulares que se emiten en relación al desarrollo
urbano y que afectan a un sujeto en particular. Esta materia, por la virtud de la norma
constitucional, también es competencia de los Gobiernos Locales, y procedimientos
individuales de habilitación, zonificación, urbanismo, uso del suelo, entre otros. De esta
forma el Gobierno Local queda investido de la potestad de otorgar licencias u
autorizaciones en el ámbito de su competencia territorial.

2
CASTRO-POZO DIAZ, Hildebrando. “Los procedimientos urbanísticos. Conceptos de proceso y procedimiento.
Remisión a la materia urbanística”. En Actualidad Jurídica. Gaceta Jurídica, N°185, Lima, abril 2009, p. 215.

6
Ahora bien, la atribución competencial con la que cuentan los Gobiernos Locales puede
ser diseñada por el legislador ordinario, las Municipalidades Provinciales Distritales a
través de competencias exclusivas o compartidas. Así lo ha señalado el Tribunal
Constitucional: Al regular estas competencias, la Constitución no distingue entre las
municipalidades provinciales y las distritales, siendo evidente que otorga las
competencias a todas las municipalidades, dejando en libertad al ordinario para que
regule esas y otras competencias, sin contravenir lo dispuesto por la Carta Magna"
(Sentencia de 23 de mayo de 2002, en el Expediente NP 012-2001.l/TC seguido por la
Municipalidad Metropolitana de Lima). La Ley Orgánica de Municipalidades, en efecto,
ha diseñado un distinto entramado de competencias y potestades, entre municipios
provinciales y distritales, conforme se detalla seguidamente.

El art. 9-4 LOM señala que es atribución del Concejo Municipal Provincial la
aprobación del Plan de Acondicionamiento Territorial que identifique las áreas urbanas
y de expansión urbana, así como las áreas de protección o de seguridad por riesgos
naturales. Éste es el plan matriz que sirve de base y antecedente a todas las acciones
normativas, técnicas y administrativas de intervención del suelo"'. Nótese que aquí
estamos en el ámbito de la Planificación (segunda fase de la actividad urbanística), y
que claramente es de potestad municipal.

Los arts. 73 y 79 LOM añaden otras competencias exclusivas de las

Municipalidades Provinciales, aunque entendiendo que la llamada "exclusividad"
igual permite que el Gobierno Central emita normas técnicas generales de corte
urbanístico, o establezca los principios generales de la actividad, ya que como instancia
estatal de alcance nacional le corresponde dictar las políticas generales de gobierno
teniendo en cuenta el principio de Unidad del Estado Peruano.

Otras competencias exclusivas son las siguientes:

- Promover permanentemente la coordinación estratégica de los planes integrales de

desarrollo distrital.
- Emitir normas técnicas generales (pero derivadas de las normas nacionales, por lo
que en realidad tendrían carácter reglamentario en materia de organización del
espacio físico y uso del suelo).
- Aprobar el Plan de Desarrollo urbano, Plan de desarrollo rural, el esquema de
zonificación de áreas urbanas, el Plan de desarrollo de Asentamientos Humanos y
demás planes específicos de acuerdo con el plan de Acondicionamiento Territorial.
- Aprobar la regulación sobre otorgamiento de licencias y control sobre las siguientes
materias: licencias de obra, catastro urbano, y rural, ubicación de anuncios y avisos
publicitarios; reconocimiento, verificación, titulación y saneamiento físico-legal de

7
 asentamientos humanos; nomenclatura de calles, parque y vías; estudios de impacto
ambiental.
- Diseñar y ejecutar planes de renovación urbana.

El mismo art. 79 LOM señala que entre las funciones especifica compartidas de las
Municipalidades provincial y Distrital se encuentra la ejecución directa o por
concesión de Obras de infraestructura urbana o de carácter multidistrital que sean
indispensables para la producción, comercio, transporte y comunicación de la provincia,
tales como corredores viales, vías troncales, puentes, parques, industriales,
embarcaderos, terminales terrestres similares en coordinación con las municipalidades
distritales o provinciales contiguas: de conformidad con el Plan de Desarrollo Municipal
plan de Desarrollo Regional. También es competencia compartida la ejecución de
programas municipales de vivienda para las familias de bajos recursos.

En cuanto a las funciones exclusivas de las municipalidades distritales (art. 79

LOM) tenemos las siguientes:

- Aprobar el plan urbano o rural distrital, según corresponda, con sujeción al plan V a
las normas municipales provinciales sobre la materia.
- Autorizar fiscalizar la ejecución del plan de obras de servicios públicos o privados
que afecten o utilicen la vía pública o zonas aéreas, así como sus modificaciones,
previo cumplimiento de las normas sobre impacto ambiental.
- Elaborar y mantener el catastro distrital.
- Disponer la nomenclatura de calles, plazas y parques, así como la numeración.
- Reconocer los asentamientos humanos y promover su desarrollo formalización.
- Normar, regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias, y realizar fiscalización
de habilitaciones urbanas, construcción de inmuebles, declaratoria de fábrica y
ubicación de avisos publicitarios.

Aquí también se incluye la definición de los parámetros urbanísticos, tales como el uso
del suelo densidad poblacional, coeficiente de edificación, área mínima de lote, entre
otras. No obstante, vale acotar que estos parámetros deben adecuarse a los cánones
establecidos en normas legales y reglamentarias de carácter nacional o municipal-
provincial. Es decir, no crea los parámetros, sino los define en el caso concreto.

Las municipalidades distritales cuentan con las siguientes funciones específicas

compartidas con las Provinciales:

- Ejecutar directamente o por concesión las obras de infraestructura urbana y rural.

8
 - Identificar los predios en estado ruinoso y calificar los tugurios en los cuales deban
realizarse actividades de renovación urbana.

Debe mencionarse que la 2° disposición complementaria de la LOM señala que la

asignación de competencias a las municipalidades provinciales distritales, con relación
a los arts. 73 y siguientes se de manera gradual de acuerdo a la normativa de materia,
respetando las particularidades de cada circunscripción.

V. COMPETENCIAS URBANISTICAS Y MEDIO AMBIENTE

Las municipalidades tienen competencia constitucional para regular el desarrollo

urbano, lo que sin dudas tiene incidencia en el medio ambiente, En efecto, el desarrollo
planificación de la ciudad tiene impacto en el entorno, lo que no necesariamente se
evalúa al momento de aprobar licencias para habilitación urbana o edificaciones;
máxime con el sistema actual de silencio positivo.

VI. COMPETENCIAS URBANISTICAS Y COFOPRI

El Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) tiene a cargo el

diagnostico, ejecución y culminación de los procesos de formalización de la posesión y
propiedad en terrenos de propiedad estatal o privada con el fin de extender títulos
dominicales parcelas hasta lograr su inscripción registral. Se busca de otorgar
seguridad jurídica a la posesión que detentan millones de peruanos sobre extensas
zonas del territorio consiguiente dinamización de la economía acceso al crédito del
valor de los predios a través de la inversión en los mismos y facilitar la mayor
circulación de la riqueza.

En tal sentido, COFOPRI asume, para fines de formalización, la titularidad de los

terrenos estatales o municipales sobre que se ubican en los asentamientos humanos o
posesiones informales. Con titularidad, el organismo realiza el saneamiento legal y
físico objetivo de otorgar títulos de propiedad a los poseedores o con documentos
irregulares, según sea el caso. Por esta circunstancia ha sido frecuente que COFOPRI
se encuentre con asentamientos humanos situados en zonas destinadas a parques o
vías públicas, ante lo cual, previo estudio sobre el impacto de la medida de titulación,
se ha procedido a inscribir el dominio a nombre de la entidad seguir con la
formalización a los adjudicatarios individuales. En el caso de parques o viales se
asumió que la entidad en su condición de registral, por efecto de la ley, podía sanear
los terrenos y entregarlos, pues se encontraba en juego el interés general en la
formalización de la propiedad a favor de los más pobres.

9
 No obstante, el Tribunal Constitucional ha cuestionado la competencia de COFOPRI
para emitir pronunciamiento respecto a la asignación de una zona prevista
originariamente como parque y posteriormente designarla como área de mercado o con
fin comercial. En este contexto se ha indicado que solo las municipalidades tienen
competencia para planificar el desarrollo urbano rural de sus circunscripciones, por lo
que COFOPRI carece de potestades para ello. La razón se encuentra en el actual art.
195 de la Constitución de 1993, modificada por la Ley N° 27680; a lo cual se agrega la
Ley Orgánica de Municipalidades; todo lo cual regula las competencias en materia de
aprobación de los planes de acondicionamiento territorial de la provincia, urbanos y de
desarrollo de los asentamientos humanos. Por virtud de ello, se declaró inaplicables,
entre otras, la Resolución de Gerencia de Titulación N° 297-2002-COFOPRI/GT y la
Resolución del Tribunal de la Propiedad 021-2003-COFOPRI/TAP (Sentencia del
Tribunal Constitucional de 01 de julio de en el expediente N° 3448-2005-PA/TC seguido
por la Asociación de Propietarios del Sector Imperial del Asentamiento Humano
pamplona Alta).

Es claro que las actividades públicas de naturaleza urbanística, en fases de

planificación y actuación particular, corresponden a los municipios; y, por tanto, una
entidad correspondiente al Poder Ejecutivo, no se puede reasignar el uso de un parque,
de una vía pública, o disponer la explotación comercial o industrial de una determinada
circunscripción. El título competencial que otorga la Constitución a los Gobiernos
locales es claro e inequívoco. Sin embargo, en el tema de formalización de posesiones
informales o centros poblados, que es distinto al urbanismo, la Constitución no ha
expresado una voluntad determinada en un sentido o en otro.

VII. HABILITACIONES URBANAS

Normalmente se dice que la habilitación urbana "es el proceso de urbanización que

requiere delimitación de lotes, construcción de vías y ejecución de servicios públicos
sobre terrenos rústicos ubicados en áreas urbanas o de expansión urbana sujetas al
Plan Vial y al Plan de desarrollo de la ciudad". Con esta visión, a habilitación es un
simple trámite para que propietario "haga y deshaga"; mejor todavía con el
silencio positivo. Por el contrario, hoy se considera que estamos en presencia de un
complejo acto por el cual se concretan los Planes Urbanos inspirados en el interés y no
en la simple maximización de para el propietario. Es un proceso urbano integral.
El art. 3.1 de la Ley 29090, modificado por Ley N° 29476, da una definición normativa
de carácter procedimental de la habilitación urbana, por la cual se le considera: "el
proceso de convertir un terreno rústico o eriazo en urbano, mediante la ejecución de
obras de accesibilidad, de distribución de agua y recolección de desagüe, de
distribución de energía e iluminación pública. Adicionalmente el terreno puede contar

10
con redes para la distribución de gas y redes de comunicaciones. Este proceso
requiere de aportes gratuitos y obligatorios para fines de recreación pública, que son
áreas de uso publico irrestricto; así como para servicios complementarios, para
educación y otros fines, en lotes regulares edificables que constituyen bienes de
dominio público del Estado, susceptibles de inscripción en el Registro de Predios
correspondiente de la Superintendencia Nacional de los Registros
La habilitación, durante su transcurso, crea un estado de interinidad entre el estatuto
rustico y el urbano. Con total justificación se ha hablado de fincas "pre-urbanas"' como
un género especial. En efecto, el titular del suelo goza normalmente de una serie de
facultades propias a las del suelo urbano una vez que se ha aprobado el proyecto de
habilitación, y siempre que se autorice la venta garantizada de lotes o la construcción
simultánea. Entre estas facultades, se encuentra la posibilidad de abrir hoja registral
independiente, obtener licencia de obra, regularizar la propiedad y las edificaciones,
entre otras.
La habilitación como proceso administrativo - municipal cuenta con dos etapas
claramente diferenciadas: a) aprobación del proyecto; b) recepción de las obras (art.
162 Decreto Supremo 024-2008- VIVIENDA). Por el primero se autoriza el modelo de
habilitación con su respectivo gráfico, así como el inicio de las obras. La aprobación se
materializa en un plan de manzanas y lotes, conjuntamente con las áreas públicas, las
viales y aportes para distintos fines. Por el segundo se da por concluida la ejecución de
las obras de habilitación según el proyecto, o can el replanteo correspondiente, con lo
cual se tiene per consolidada la situación jurídica independiente de cada uno de los
lotes resultantes, y la transferencia al dominio público o a las entidades respectivas de
las áreas públicas y otros aportes.
La habilitación urbana está regulada per la Ley 29090, de Habilitaciones y
Edificaciones, modificada per la Ley 29476, y su Reglamento aprobado per Decreto
Supremo N9 024-2008-VIVIENDA (modificado per Decreto Supremo N2 003-2010-
VIVIENDA); y los Reglamentos complementarios de Revisores Urbanos aprobado per
Decreto Supremo N° 025-2008-VIVIENDA (modificado per Decreto Supremo N° 004-
2010-VIVIENDA), de Verificación Administrativa y Técnica per Decreto Supremo N°
026-2008-VIVIENDA (modificado per Decreto Supremo N° 005-2010-VIVIENDA), y el
Reglamento Nacional de Edificaciones aprobado per Decreto Supremo N2 011-2006-
VIVIENDA.
Por su parte, el art. 22 del Dec. Sup. N2 024-2008-VIVIENDA señala que los
procedimientos administrativos que se desarrollan en el presente Reglamento SON
UNICOS y de aplicación obligatoria a nivel nacional; con lo cual se excluye distintos
trámites o requisitos. En nuestra opinión, dicho mandato es compatible con la
Constitución, pues los principios generales y normas técnicas del urbanismo son

11
 propios de la potestad normativa del Poder Legislativo, complementado con los
Reglamentos que dicte el Poder Ejecutivo, pues estamos en presencia de un Estado
Unitario. Sin embargo, esta norma no impide que los Gobiernos Locales puedan
aprobar una regulación complementaria, ya que los temas de acondicionamiento
territorial, planificación urbana, y autorización de construcciones son propios de su
competencia. En efecto, esta potestad reglamentaria de las municipalidades ha sido
ratificada por la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, pero vinculada con el sistema
jurídico general. Recuérdese que hasta el propio Tribunal Constitucional ha señalado
que los Gobiernos Locales no son autárquicos, y que sus potestades se encuentran
sometidas a la ley (art. II, 2, Ley Orgánica de Municipalidades: "La autonomía que la
Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en Ia facultad
de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al
ordenamiento jurídico"). Sin embargo, los Gobiernos Locales mantienen una potestad
reglamentaria que debe regirse por los principios de coordinación y remisión a los
principios generales.

VIII. LICENCIA DE HABILITACION

La municipalidad distrital emite Ia resolución en mérito de la verificación que realice la

Comisión Técnica Distrital (art. 9.1.a Dec. Sup. 024-2008-VIVIENDA); mientras que la
municipalidad provincial solo puede actuar por vía de recurso de apelación formulado
contra lo resuelto por las municipalidades distritales, para lo cual resulta vinculante el
dictamen de la Comisión Técnica Provincial (art. 9.2.b Dec. Sup. 024-2008-VIVIENDA).
Recuérdese que las municipalidades actúan por medio de las comisiones técnicas,
cuyas decisiones son obligatorias, y este conformada por un representante de Ia
municipalidad a cuya jurisdicción corresponde la solicitud, quien la preside; un
representante del Colegio de Arquitectos del Perú, un representante del Colegio de
Ingenieros del Perú, un representante de Ia Cámara Peruana de la Construcción y los
representantes de las empresas prestadoras de los servicios públicos (art. 4.5 Ley
29090).
El art. 3° del Dec. Sup. 024-2008-VIVIENDA señala que los sujetos legitimados para
solicitar una licencia de habilitación son el propietario, usufructuario, superficiario,
concesionario, titular de servidumbre o afectación en uso, o cualquier otro derecho que
otorgue las facultades expresas o implícitas de modificar el uso original del suelo, de
rústico o eriazo, y convertirlo en urbano. Esta solución es correcta, pues en caso
contrario estos derechos serian meramente ilusorios, por cuanto necesitarían el
consentimiento adicional del propietario, lo cual resulta contradictorio si tenemos en
cuenta que se trata de titularidades que gozan del carácter "real", por el cual se ejerce
un poder directo e inmediato sobre el bien, sin necesidad de cooperación o
consentimiento del propietario.

12
 La licencia recae sobre el predio, y no se otorga en beneficio del sujeto, por lo que en
caso de enajenación la licencia sigue surtiendo todos sus efectos (art. 122 Ley 29090).
La licencia de habilitación tiene una vigencia de 36 meses, prorrogable por 12 meses
adicionales por única vez. La prórroga se solicita treinta días antes al vencimiento de la
licencia, sin ningún costo adicional. El inicio de Ia licencia se computa, en todas las
modalidades, incluyendo en las de evaluación previa, con el ingreso del expediente a la
municipalidad respectiva (art. 11, segundo párrafo, Ley 29090).

IX. EFECTOS DE LA LICENCIA

La licencia constituye una autorización de la autoridad municipal para iniciar la obra de

habilitación luego de haberse aprobado un proyecto. El principal efecto de la misma es
otorgar seguridad jurídica al titular de la licencia, a quien no le afectaran los cambios
normativos o de zonificación sucesivos. Es decir, aun cuando se produzcan
modificaciones, el titular de la licencia puede ampararse en ella para iniciar o proseguir
la ejecución de las obras tal como estaban delineadas en el proyecto.
El art. 12° de la Ley 29090 indica que la licencia determina la adquisición de la facultad
de habilitación, en los términos y condiciones expresados en la propia licencia. Así lo
señala también el art. 52 del Doc. Sup. 024-2008-VIVIENDA, aunque con redacción
equivoca, pues lo que otorga seguridad es la licencia, en cuanto autoriza una obra y
una inversión, y no el simple certificado de zonificación que se limita a constatar una
determinada situación jurídica sobre un predio, pero sobre el cual no existe el "derecho"
a congelar las normas mientras tanto no se haya obtenido la licencia respectiva, esto
es, la autorización oficial para habilitar. Solo aquí hay un derecho adquirido susceptible
de protección, no antes.
Por tanto, "en cuanto actos favorables que son las licencias están amparadas por el
principio general de irrevocabilidad de los actos declarativos de derechos, por lo que la
Administración que las otorga no tiene posibilidad de volver sobre ellas sino en los
casos y por los procedimientos que el ordenamiento establece específicamente a estos
efectos".
En efecto, si bien pareciera que la nulidad o revocación de la licencia no son viables a
tenor del art. 11, cuarto párrafo, de la Ley 29090, en cuanto solo permite que la licencia
se interrumpa por falla en la ejecución o riesgo a la seguridad e integridad; sin
embargo, el carácter irrevocable de la licencia no es absoluto, pues nuestro propio
ordenamiento contempla la potestad anulatoria de oficio por parte de la Administración
Publica, siempre que el acto se encuentre afectado por alguna causal de nulidad
esencial e insubsanable prevista en el art. 10 de la Ley 27444 y que, además, se
agravie al interés público (art. 202.12 Ley 27444). En todo caso, la potestad anulatoria

13
 prescribe al año desde que el acto ha quedado consentido (art. 202.39 Ley 27444561,
transcurrido el cual solo queda demandar la nulidad ante el Poder Judicial mediante
proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de
los dos años siguientes a contar desde que prescribió Ia facultad para declarar Ia
nulidad en sede administrativa (art. 202.42 Ley 27444).
Vale acotar que la expedición de la licencia no conlleva pronunciamiento sobre la
titularidad del predio (art. 12 Ley 29090).

X. CLASES DE HABILITACIÓN URBANA

La habilitación busca convertir el suelo rústico o eriazo en urbano, pero ello exige
determinar cuál es el uso que se le asignara a los lotes resultantes del procedimiento
municipal. En tal sentido, y por razón de uso, las habilitaciones pueden ser
residenciales, de uso comercial, de uso industrial y de usos especiales.
1) Las habilitaciones residenciales son aquellas destinadas predominantemente a la
edificación de viviendas y que se realizan sobre terrenos calificados en una
zonificación idónea (Norma TH.010, art. 12, RNE = Reglamento Nacional de
Edificaciones). Estas habilitaciones pueden realizarse en terrenos ubicados en zonas
de expansión urbana, islas rusticas o áreas de playa o campestres, sin perjuicio
obviamente que también son permitidas en las áreas urbanas. Así mismo, deberán
cumplir con realizar aportes en superficies del terreno habilitado, o efectuar su
redención en dinero cuando no se alcance la extensión mínima, para los fines de
recreación pública (parques y jardines), Ministerio de Educación, Parques Zonales y
otros
Estas se clasifican en: a) habilitaciones para uso de vivienda o urbanizaciones; b)
habilitaciones para vivienda taller; c) habilitaciones para uso de vivienda tipo club; d)
habilitación y construcción urbana especial (Norma TH.010, art. 2, RNE).
1.a) Las habilitaciones residenciales para uso de vivienda, o urbanizaciones, son
aquellas conformadas por lotes con fines de edificación para viviendas
unifamiliares y/o multifamiliares. Las urbanizaciones pueden ser de distintos tipos
en función a los factores de densidad máxima permisible, calidad mínima de
obras y modalidad de ejecución. La densidad máxima se establece en la
zonificación, y coma consecuencia de ella se establecen el área mínima y el
frente mínimo de los lotes (Norma TH.010, arts. 6 a 8, RNE).
De esta relación se advierte importantes cambios en la ley urbana de nuestro
país. Así por ejemplo si antes existían habilitaciones urbanas para granja o
huerta con lotes mínimos de 2,500 m2; ahora, el lote mínimo en cualquier caso

14
no pasa de los 450 m2, lo que hoy facilitaría un gran número de sub-divisiones
del suelo urbano. Por otro lado, se regula específicamente una modalidad de
habilitación con miras a programas sociales de vivienda, en los cuales no se
establecen mínimos de lote ni de frente; además de eliminar los aportes a
parques zonales u otros fines. De esta manera se aprecia que el suelo disponible
es cada vez más escaso, y por ello se hace necesario un crecimiento vertical
que elimine límites y que, poco a poco, reduzca los lotes de vivienda.
El problema es que hoy vemos unidades inmobiliarias de 35 m2 para cuatro o
cinco personas, que lo hace una superficie invivible, con propensión a la
promiscuidad; y que ocasionara graves problemas sociológicos. Por ejemplo, la
falta de espacio en Ia vivienda empuja a los jóvenes a las calles, y ello trae
males como el pandillaje, Ia delincuencia, Ia drogadicción, la violencia, etc. Por
supuesto que las constructoras que se dedican a este negocio, financiadas por el
Estado, no les importa las consecuencias de su lucro actual.
Ahora bien, las habilitaciones residenciales se clasifican, de acuerdo a la
modalidad de ejecución, en los siguientes tipos: a) habilitaciones convencionales
o simplemente urbanizaciones; b) urbanizaciones con venta garantizada; c)
urbanizaciones progresivas; d) urbanizaciones con construcción simultanea
(Norma TH.010, art. 14, RNE).
Las habilitaciones convencionales son aquellas que deben cumplir con Ia
ejecución de las obras mínimas según su tipo, por lo que Ias ventas de lotes solo
puede realizarse después de Ia recepción de obras (Norma TH.010, art. 15,
RNE). No se establece cuál es Ia sanción en el caso, bastante frecuente, que el
habilitador incumpla Ia norma y, en consecuencia, lleve a cabo contratos de
compraventa antes de Ia recepción de obras, e incluso antes de iniciar un
procedimiento de habilitación urbana. De conformidad con el art. 1534 cc, si por
lo menos una de las partes (comprador) desconoce que el bien es futuro
entonces el contrato es nulo por inexistencia física del objeto. En caso contrario,
el contrato será válido en la modalidad de venta de bien futuro. Sin embargo,
desde la perspectiva administrativa el propietario es responsable por incumplir
las disposiciones técnicas de habilitación y construcción.
Las habilitaciones para vivienda con venta garantizada son aquellas en las
cuales se autoriza que el propietario pueda realizar la venta de los lotes durante
la ejecución de las obras. Este tipo de autorización se concede en los casos en
que se solicita, además, la construcción simultánea. En estos casos, el contrato
de compraventa garantizada deberá especificar la calidad de las obras a ser
ejecutadas y el plazo de ejecución, consignados en la resolución de aprobación
del proyecto o en la solicitud aprobada por silencio positivo (Norma TH.010, art.

15
16, RNE). Desde la perspectiva registral, con la sola aprobación del proyecto es
factible la pre-independización de los lotes (art. 31E y 31F de la Adecuación del
Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios a las disposiciones de la
Ley N2 29090, aprobado por Resolución N2 339-2008-SUNARP/SN publicado el
26 de diciembre de 2008), siempre que exista autorización de venta garantizada
en el supuesto previsto en el literal b) de la Modalidad C con intervención de
Revisor Urbano según lo dispuesto en el art. 102 de la Ley 29090. Sin embargo,
esta parece una previsión de "mínimos", es decir, si hasta el revisor urbano
permite la pre-independización, entonces también podrá ser posible cuando lo
resuelva así la municipalidad correspondiente en cualquiera de las modalidades
viables para efecto de la habilitación.
Con ello, se permite también la anotación de los contratos de venta garantizada
(art. 31-G de la Adecuación del Reglamento de Inscripciones) y demás actos
sucesivos, como el caso de la hipoteca, por extensión de lo previsto en el art.
5.19 de la Directiva sobre el Régimen de Propiedad Exclusiva y Común,
aprobada por Resolución N° 340-2008-SUNARP/SN, publicada el 26 de
diciembre de 2008).
La norma no ha establecido reglas respecto a cuáles son las fórmulas de
garantía que otorga el habilitador a favor de la Municipalidad distrital, con el fin
de asegurar la culminación de las obras de habilitación. En el derogado
Reglamento Nacional de Construcciones se establecía una profusa normativa
sobre Ia materia, entre que se incluido los tipos admisibles de garantía, tales
como la hipoteca de primer rango sobre bienes inmuebles distintos al que era
objeto de habilitación o Ia fianza bancaria. El tema requiere urgente tratamiento,
tal vez par ahora con disposiciones reglamentarias de complemento que dicten
los Gobiernos Locales de nivel provincial, pues tienen esa potestad.
Las habilitaciones para uso de vivienda progresivas son aquellas en las que se
difiere la ejecución de las calzadas y/o aceras, por lo que solo debe cumplirse la
ejecución de obras mínimas. En caso que estas obras no hayan sido realizadas
por el habilitador en un plazo de diez años, entonces la Municipalidad distrital
ejecutara las obras pendientes, lo que será sufragado por los adquirentes. Así se
hará constar expresamente en la resolución de aprobación del proyecto y en los
contratos de compraventa. Esta obligación también puede configurarse como
una carga administrativa, la que resulta inscribible en el registro, tal y como ha
ocurrido en muchos casos. Las habilitaciones de tipo 5 y 6, es decir, las de alta
densidad, no pueden aprobarse bajo la modalidad de progresivas (Norma
TH.010, art. 172, RNE).

16
 Es necesario distinguir las "habilitaciones progresivas" de aquellas "parciales o
por etapas". En el primer caso el Integra de la habilitación se culmina en fase
mínima, quedando pendientes las calzadas y aceras. En cambio, en el segundo
caso estamos ante proyectos aprobados de habilitación, pero que se ejecutan en
forma parcial a por etapas, es decir, por sectores o zonas. Por tanto, el
administrado podrá solicitar la recepción parcial de las obras de habilitación
siempre que se hayan ejecutado todas las obras proyectadas y autorizadas con
la licencia para la etapa respectiva. Si existen aportes pendientes, y que deberán
efectuarse en la etapa de ejecución futura, entonces la resolución de aprobación
de la recepción parcial establece una carga de déficit de aportes hasta que se
concluya con la recepción total (art. 37.2 Doc. 024-2008-VIVIEN-DA). En tal
caso, es obvio que corresponde independizar el área con recepción parcial de
obras respecto del área remanente que se mantiene sin ejecutar. Para esta
inscripción se requiere la inscripción previa o simultanea del planeamiento
integral referido al bien inmueble matriz (art. 31-L Adecuación del Reglamento de
Inscripciones).
Las habilitaciones para uso de vivienda con construcción simultánea son
aquellas en las cuales la edificación de viviendas se realiza en forma simultánea
con la ejecución de las obras de habilitación (Norma TH.010, art. 189, RNE). Es
decir, en este procedimiento se cuenta al mismo tiempo con una licencia de
habilitación y una licencia de edificación. En la habilitación Tipo 5 se requerirá
necesariamente la construcción simultánea, la misma que puede quedar solo a
nivel de proyecto a fin que se realice posteriormente la recepción de obras, ya
sea por el mismo habilitador o por un tercero.
1.b) Las habilitaciones para uso de vivienda taller son aquellas que combinan dos
destinos: vivienda e industria elemental y complementaria, así como sus
servicios complementarios y comercio local. Se ejecutan sobre predios
calificados con zonificación de vivienda taller (I1-R). Estas habilitaciones
contaran con las mismas condiciones de diseño que las residenciales Tipo 3, y
podrán autorizarse con construcción simultanea o declararse progresiva cuando
forme parte de los programas de saneamiento físico-legal que desarrollen los
Gobiernos Locales, por lo que podrá diferirse la ejecución de las calzadas y
aceras (Norma TH.010, arts. 199 a 22, RNE).
1.c) Las habilitaciones para uso de vivienda tipo club, temporal o vacacional, son
aquellas en donde las viviendas están agrupadas en condominios con áreas
recreativas y sociales de uso común. Estas habilitaciones se realizarán en áreas
de zonificación de baja densidad (R1), de habilitación recreacional, de playa o
campestres.

17
 Para la calificación de este tipo de habilitaciones debe presentarse el
anteproyecto de conjunto, donde se determine las áreas a ser ocupadas por las
viviendas, las áreas recreativas y sociales de uso común, las alturas máximas de
edificaciones, lo que tiene el carácter de parámetros urbanísticos y edificatorios
del conjunto inmobiliario, lo cual se consignara en la resolución de aprobación
del proyecto, en la recepción de obras y en los contratos de compraventa de las
unidades independizadas (Norma TH.010, art. 27, RNE). Necesariamente
deberán ser de construcción simultánea, es decir, la edificación de viviendas se
realiza en forma simultánea con la ejecución de las obras de habilitación, aun
cuando la edificación puede diferirse en el tiempo, por lo que puede ser realizada
por el habilitador o un tercero. Los contratos de compraventa estipularan en
forma expresa el tipo de vivienda a construirse en ellas (Norma TH.010, art. 29,
RNE).
En estas habilitaciones se podrá independizar las secciones destinadas a
vivienda como unidades de propiedad exclusiva, y se establecerá condominio en
las áreas recreativas y sociales de uso común, así como en el área libre común
(Norma TH.010, art. 302, RNE). Por tanto, en estos complejos inmobiliarios
existe un inmueble matriz, sobre el que se constituye el régimen de propiedad
exclusiva y común, siempre que haya varios propietarios o la vocación de
pluralidad, ante lo cual se requiere otorgar reglamento interno sin necesidad de
declaratoria de fábrica previa (art. 31-N Adecuación del Reglamento de
inscripciones). La solución es lógica si tenemos en cuenta que la edificación no
requiere estar concluida, ni iniciada, una vez que se concluya la habilitación
mediante la recepción de obras. Por tanto, aun sin fabrica es perfectamente
posible que las unidades exclusivas ya puedan ser independizadas y venir a la
vida registral para su tráfico jurídico.
Lamentablemente el Reglamento Nacional de Edificaciones no ha establecido
reglas transitorias para las habilitaciones tipo club, playa o establecimiento
temporal que se constituyeron o aprobaron bajo la legislación anterior. Por tal
motivo subsisten problemas jurídicos y de técnica registral que hubieran podido
solucionarse en forma definitiva. Por ejemplo, hoy se mantiene un complejo
inmobiliario con 1.200 copropietarios sin independización, en donde todos los
derechos coexisten en forma caótica en la misma partida registral. Otros casos
numerosos son las denominadas "independizaciones de fábrica" o de "venta del
derecho a construir”, que en realidad constituyen secciones de propiedad
exclusiva sometidas al régimen de propiedad exclusiva y, pero cuya defectuosa
terminología lleva a confusión.
2) Habilitaciones para uso comercial son aquellas destinadas pre-dominantemente a la
edificación de locales donde se comercializan bienes o servicios, y que se realiza

18
 sobre terrenos cuya zonificación es compatible. Estas habilitaciones pueden
realizarse en terrenos ubicados en zonas de expansión urbana o islas rústicas, sin
perjuicio obviamente de que sean también permitidas en las áreas urbanas (Norma
TH.020, arts. 1 y 3, RNE). Las habilitaciones de uso comercial se clasifican en
habilitaciones exclusivas para comercio y para comercio con otros usos (mixto). Así
lo establece la Norma TH.020, art. 2g, RNE.
2.a) La habilitación para uso comercial exclusivo significa que los lotes resultantes
solo tienen ese fin. Estas habilitaciones no están obligadas a entregar aportes
pues se le considera parte del equipamiento urbano de la ciudad, aunque
excepcionalmente el Plan de Desarrollo Urbano podría considerar aportes para
recreación pública y otros fines (Norma TH.020, art. 4 y 5, RNE).
Las habilitaciones comerciales exclusivas pueden ser de dos tipos (Norma
TH.020, arts. 6 a 11, RNE):
- Tipo 1: Comercio vecinal o sectorial, de uso diario, y que constituyen
habilitaciones convencionales que generalmente colindan y proporcionan
servicios a los sectores residenciales de la ciudad. La zonificación que les
corresponde es C-2 o C-3.
- Tipo 2: Comercio distrital, interdistrital, metropolitano y regional; el cual
constituye un gran comercio o comercio especial. Estas habilitaciones tienen
gran impacto en el desarrollo urbano de la ciudad, por lo que debe
efectuarse estudios de impacto ambiental y/o vial que determine las
características que deben tener las vías circundantes.
2.b) La habilitación comercial y para otro uso (mixto) son aquellas conformadas por
lotes para fines de edificación comercial y de usos compatibles coma vivienda,
vivienda-taller o industria (Norma TH.020, arts. 12 a 21, RNE). Dependiendo del
tipo de habilitación se requerirá aportes para recreación pública, parques zonales
u otros fines.
3) Habilitaciones para uso industrial son aquellas destinadas de manera fundamental a
la edificación de locales industriales y que se realizan sobre terrenos con zonificación
compatible (Norma TH.030, arts. 1 a 14, RNE). Estas habilitaciones pueden ser de
diferentes tipos, los cuales se establecen en función a factores tales como los usos
permisibles, Ia calidad mínima de obras y la modalidad de ejecución.
En función a los usos permisibles, las habilitaciones industriales pueden ser de los
siguientes tipos:
- Tipo 1: el área mínima del lote es de 300 m2, con frente mínimo de 10 ml, para
industria elemental y complementaria. Corresponden a una actividad industrial no

19
 molesta ni peligrosa. Si los predios calificados como zona comercial plantean una
habilitación mixta, entonces se deberá cumplir con los aportes previstos para este
tipo de habilitación. Los aportes son para parques zonales de 1% y otros fines de
2%.
- Tipo 2: el área mínima del lote es de 1.000 m2, con frente mínimo de 20 ml, para
industria liviana. Corresponde a una actividad industrial no molesta ni peligrosa,
orientada at área de mercado local y Ia infraestructura vial urbana. Se ejecutan en
sectores con zonificación 12. Estas habilitaciones admiten hasta 20% de lotes con
las características y uso correspondientes al Tipo 1. Los aportes son para parques
zonales de 1% y otros fines de 2%.
- Tipo 3: el área mínima del lote es de 2.500 m2, con frente mínimo de 30 ml, para
industria elemental y complementaria. Corresponden a una actividad industrial
que conforman concentraciones con utilización de gran volumen de materia prima
orientada hacia Ia infraestructura vial regional, producción a gran escala. Se
ejecutan en sectores con zonificación 13. Estas habilitaciones admiten hasta el
20% de los lotes con las características y uso correspondientes al Tipo 2 y 10%
del Tipo 1. Los aportes son para parques zonales de 1% y otros fines de 2%.
- Tipo 4: son habilitaciones que corresponden a una actividad industrial de proceso
básico a gran escala, de gran dimensión económica, orientadas hacia la
infraestructura regional y los grandes mercados. Son ejecutados en zonas
industriales I4. Los aportes son para parques zonales de 1% y otros fines de 2%.
4) Habilitaciones para usos especiales son aquellas destinadas a la edificación de
locales educativos, religiosos, de salud, institucionales, deportivos, recreacionales y
campos feriales. Estas habilitaciones pueden realizarse en terrenos ubicados en
zonas de expansión urbana o Islas rusticas, sin perjuicio obviamente que también
son permitidas en las áreas urbanas (Norma TH.040, arts. 1 a 8, RNE). No están
obligados a realizar aportes, ya que este tipo de habilitación constituye, por sí
mismo, parte del equipamiento de la ciudad.
XI. MODALIDADES DE APROBACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE LICENCIA DE
HABILITACIÓN

Una de las novedades que presenta la Ley 29090, aunque de las más controvertidas,
es la introducción de distintas modalidades para la obtención de licencias, tanto de
habilitación como de edificación. En efecto, se regulan cuatro tipos o procedimientos de
obtención de la autorización municipal.
La modalidad A consiste en la aprobación automática de la licencia, por medio del
simple cargo de ingreso del expediente, previo pago de la liquidación respectiva, lo que

20
autoriza ya al inicio de las obras (art.10.1 Ley 29090, modificada por Ley 29476). En
este caso estamos en presencia de un procedimiento que no requiere evaluación previa
por parte de la Administración, y cuyo control se realiza ex - post, y no ex - ante. Sin
embargo, esta figura no se permite en ninguna hipótesis de habilitación urbana.
La modalidad B requiere que el expediente venga acompañado de la firma de los
profesionales responsables de la obra. Para tal fin se debe presentar el Formulario
Único acompañado de los requisitos legales que se indican en el art. 32 del Dec. Sup.
024-2008-VIVIENDA. El cargo de ingreso constituye licencia temporal, que permite a
partir de ese momento el inicio de las obras preliminares (art. 10.2 Ley 29090,
modificado por Ley 29476). La licencia definitiva se obtiene por acto administrativo
expreso o por silencio positivo luego de 15 días útiles para la verificación administrativa
del expediente, tratándose de edificaciones, o de 20 dial útiles en el caso de las
habilitaciones (art. 10.2 Ley 29090, modificado por Ley 29476).
Podrán acogerse a esta modalidad las siguientes habilitaciones:
a. De predios no mayores de cinco hectáreas, que constituyan islas rusticas y que
conformen un lote único, siempre y cuando no este afecto at Plan Vial Provincial o
Metropolitano.
b. De predios que cuenten con un planeamiento integral aprobado con anterioridad.
Resulta inaudito que el crecimiento de la ciudad pueda realizarse a través de licencias
temporales o por silencio positivo; cuando es bien conocido que la facultad de
urbanización, por su importancia social, económica y ecológica, es una potestad
pública, y no un mecanismo de fácil lucro.
La modalidad C consiste en la evaluación previa de proyectos por parte de los revisores
urbanos o comisiones técnicas. Para obtener esta licencia se requiere la presentación
del expediente con el visado de los revisores urbanos, por lo que el cargo de ingreso
del Formulario Único acompañado de los requisitos legales indicados en los arts. 252,
322 y 332 del Doc. Sup. 024-2008-VIVIENDA, y previo pago de la liquidación
respectiva, constituye la licencia que autoriza el inicio de las obras (art. 10.3 Ley
29090). Es curioso que la sumilla de la norma se refiera a procedimiento de "evaluación
previa" cuando en realidad se trata de uno de aprobación automática pues basta el
ingreso de los documentos.
Distinto es cuando el interesado opta por acudir a la Comisión Técnica de la
Municipalidad competente, pues en tal caso se trata de un procedimiento de evaluación
previa, aunque sujeto at silencio administrativo positivo si luego de 40 días no hay
pronunciamiento respecto a la solicitud de habilitación. Podrán acogerse a esta
modalidad las siguientes habilitaciones:

21
 i) Las que se ejecuten por etapas, con sujeción a un planeamiento integral.
ii) Las de construcción simultánea que soliciten la venta garantizada de los lotes.
iii) Las de construcción simultanea de viviendas, donde el número, dimensiones de
lotes por habilitar y tipos de vivienda se definan en el proyecto, siempre que su
finalidad sea la venta de las viviendas edificadas.
La modalidad D consiste en el procedimiento de evaluación previa con comisión
técnica. En este caso el usuario presenta el expediente en el Formulario Único, con el
acompañado de los recaudos legales indicados en los arts. 259, 322 y 335 del Dec.
Sup. 024-2008-VIVIENDA, y previo pago de la liquidación respectiva, el mismo que se
remite a la Comisión Técnica para que se retina en un plazo no mayor de cinco días
útiles. La Comisión dispondrá de cuarenta días útiles para resolver la solicitud, y con
aplicación del silencio positivo (art. 10.4 Ley 29090, modificado por Ley 29476). El texto
original decía "45 días útiles", y si bien el cambio no es importante, empero, da una
idea global que la Única pretensión de la reforma legal es facilitarle las cosas al
constructor, sin tener en cuenta los otros intereses de la vida en relación. Deberán
seguir esta modalidad las siguientes habilitaciones:
i) Predios que no colindan con áreas urbanas o que las áreas aledañas cuenten con
proyectos de habilitación aprobados y no ejecutados, por lo que la habilitación
urbana del preciso requiera de Ia formulación de un planeamiento integral. La
modificatoria de la ley hace comprensible un texto que antes necesitaba del auxilio
del art. 17.3.a) del Dec. Sup. 024-2008-VIVIENDA cuyo contenido —en este aspecto
— se mantiene inalterable.
ii) Predios que colindan con zonas arqueológicas, bienes culturales previamente
declarados o con áreas naturales protegidas. Nótese que dicha declaración debe ser
previa al procedimiento de habilitación, por lo que en caso contrario la solicitud de
habilitación no se regirá por esta modalidad.
iii) Predios que tengan como finalidad Ia gran industria, industria básica, comercio y
usos especiales.
XII. HABILITACIÓN URBANA DE OFICIO

La habilitación urbana de oficio fue regulada por primera vez en nuestro ordenamiento
por el Dec. Sup. 011-2005-VIVIENDA, que lo incorpora como décimo séptima
disposición transitoria del Reglamento de la Ley de Regularización de Edificaciones,
aprobado por Decreto Supremo N° 008-2000-MTC, y que ahora se ha convertido en un
Texto Ordenado por mérito del Decreto Supremo N9 035-2006-VIVIENDA. Sin
embargo, esta norma carecía de un procedimiento y reglas que lo hiciesen operativo,
por lo que solo en contadas ocasiones se aplicó.

22
Por tal motivo, el legislador nuevamente ha debido intervenir por medio de Ia Ley N°
29898, que establece el procedimiento de habilitación urbana de oficio, y, para tal
efecto, modifica Ia Ley N9 29090.
Las municipalidades declaran Ia habilitación urbana de oficio de los predios calificados
como rústicos en el registro, pero que se encuentren en zonas urbanas consolidadas,
que cuenten con edificaciones y servicios públicos domiciliarios (art. 24 Ley 29090,
modificado por Ley 29898). La zona urbana consolidada es aquella constituida por
predios que cuentan con servicios públicos domiciliarios instalados, pistas, veredas e
infraestructura vial, redes de agua, desagüe o alcantarillado y servicios de alumbrado
público. El nivel de consolidación de los predios será del 90% del total del predio matriz
(art. 3-3 Ley 29090, modificado por Ley 29898).
No se entiende la restricción impuesta al procedimiento oficioso de habilitación, en
cuanto solo es pertinente si el predio tiene el carácter de rustico, según el registro.
Sobre el particular, debemos indicar lo siguiente: En primer lugar, el registro no tiene
competencia para decidir el estatuto jurídico del suelo, y, en realidad cuando se
inmatricula una finca, lo único que hace el registrador es transcribir la naturaleza del
predio que aparece en el titulo respectivo. Por tanto, es irrelevante la condición que
exprese el registro público tanto es la condición jurídica determinada por la entidad
municipal, y nada más, ya que esta tiene atribuida la competencia constitucional para
efectos de Ia ordenación del territorio. En segundo lugar, ¿y qué pasa si el predio no
está inscrito? Esa situación meramente coyuntural no puede impedir la habilitación
oficiosa. En tercer lugar, ¿qué pasaría si el predio inscrito tiene Ia condición de
"urbano", sin serlo, pues el registrador simplemente copia Ia naturaleza indicada en el
titulo? Si el registro dice que es urbano, pero según la propia municipalidad no lo es,
entonces nada se podría remediar, y el problema terminaría resolviéndose por el
criterio de una entidad pública que nada tiene que hacer en el tema de organización y
control de los espacios habitables.
El procedimiento se inicia can la identificación de los predios matrices que reúnen las
condiciones para ser beneficiados con la habilitación urbana de oficio. La municipalidad
notifica a los titulares registrales de los predios matrices y a los ocupantes del predio,
respecto del inicio del procedimiento y la elaboración del expediente técnico. La
municipalidad elabora el expediente técnico que sustenta la declaración de habilitación
de oficio. Esta declaración se efectúa mediante resolución municipal que dispone la
inscripción registral de cambio de use rústico a urbano. La inscripción individual
registral, por cada lote, es gestionada por el propietario o por la organización con
personería jurídica que agrupe a la “totalidad de los Propietarios" (art. 24-A Ley 29090,
incorporada por la Ley 29898). Esto último es imposible, pues basta la ausencia de solo
uno de ellos para que la citada organización no pueda actuar.

23
El predio matriz debe cumplir los siguientes requisitos para ser objeto de habilitación
urbana de oficio (art. 24-A Ley 29090, incorporada par Ley 29898):
i) Inscrito en la oficina registral como rústico
ii) Ubicarse en zona urbana consolidada
iii) Contar con servicios públicos de agua potable, desagüe o alcantarillado, energía
eléctrica o alumbrado público
iv) Encontrarse definido el manzaneo y lotización, y ejecutadas las vías acorde con
los pianos urbanos y alineamiento vial, aprobados por la municipalidad respectiva.
v) En caso de encontrarse afectado por condiciones especiales, debe encontrarse
ejecutada la canalización de acequias de regadío y respetar las servidumbres de
los cables de red eléctrica de media y alta tensión, de la vía férrea y faja marginal
de los ríos, de ser el caso
Por el contrario, no procedente la habilitación de oficio en los siguientes casos (art. 24-
B Ley 29090, incorporado por Ley 29898):
I) Tiene en trámite un procedimiento de habilitación urbana o de regularización de una
ejecutada ante la municipalidad o de recepción de obras de habilitación urbana a la
fecha de publicación de la presente ley.
II) Cuenta con servicios públicos domiciliarios, pero no tiene edificaciones fijas y
permanentes.
III) Se encuentra ubicado sobre áreas naturales protegidas, zonas reservadas o fajas
de servidumbre, entre otras, según la ley de la materia.
IV) Se encuentra ubicado en terrenos de uso o reservados para la defensa nacional.
v) Se encuentra en áreas de uso público o derecho de vía.
VI) Se encuentra sobre áreas de interés arqueológico, histórico o patrimonio cultural.
vii) Se encuentra incurso en un proceso judicial en el cual se ha de determinar la
titularidad, mejor derecho o preferencia de título.
VIII) Es considerado por la autoridad competente como zona de alto riesgo para la
salud, vida o integridad física de la población.
IX) cuando exista superposición de áreas con predios de terceros.
En los casos iii), iv), v) y vi), la habilitación urbana de oficio puede aprobarse con
exclusión de la zona afectada, sin embargo, no se entiende por qué la misma solución
no opera en las otras hipótesis.

24
Un serio problema en la habilitación oficiosa es que no se requiere el consentimiento
del propietario, sin embargo, en una urbanización se necesita espacio para viales,
parques, colegios, centro de salud, equipamiento urbano en general; que debe contar
con la autorización del titular, pues, en caso contrario, se produciría una expropiación
sin ley ni indemnización. Para evitar este problema, el art. 24 de la Ley 29090,
modificada por la Ley 29898, señala: "Estas habilitaciones no se encuentran sujetas a
los aportes de Ia habilitación urbana". Esta declaración, sin embargo, es solamente
lírica, pues un conjunto de manzanas y lotes, ¿van a requerir, acaso, de pistas y aceras
para comunicar a la población que reside en ella? Siendo así, ¿cómo se priva del
derecho a esas zonas sin el consentimiento del propietario?
Por tal razón, el citado art. 24 queda desmentido por el inciso d) del art. 24-A de la Ley
29090, modificado por Ia Ley 29898, cuando indica que deben encontrarse "ejecutadas
las vías acorde con los planes urbanos y alineamiento vial aprobados por la
municipalidad respectiva"; es decir, necesariamente el titular del predio matriz será
afectado con el recorte de estas áreas. Es más, la primer disposición complementaria y
final de Ia Ley 29898 señala que, si durante el procedimiento se constata la existencia
de zonas que los propios titulares registrales han destinado para recreación, educación,
salud u otros fines, entonces Ia municipalidad deberá reconocerlos como tales, pues se
le impone la obligación de comunicar este hecho a las entidades que correspondan a
fin que procedan a su saneamiento físico legal como bienes de dominio público. En
este caso, bien podría decirse que el titular ha consentido en forma tácita con el aporte,
pues así consta de los planos de manzaneo y lotización de la urbanización que ha ido
vendiendo; sin embargo, ¿Qué pasa si se trata de una invasión en la que el propietario
no ha manifestado voluntad alguna, expresa ni tácita, respecto a los lotes y aportes? En
tal situación, debería regir el. art. 24 de la ley 29090, modificado por ley 29898, esto es,
que Ia habilitación urbana se aprobaría sin aportes; pero ello, conforme ya lo
indicamos, es imposible, pues se necesitan zonas de circulación pública.
Por tanto, en los casos de urbanización irregular que se ha convertido en zona urbana
consolidada, por culpa o no del propietario, la solución preferible hubiera sido que se
exija previamente la declaración de prescripción adquisitiva de la organización que
agrupa a los ocupantes, y con ello, podría actuarse con la voluntad del actual dueño; o
tramitar la expropiación del predio, y que la municipalidad concluya con el proceso, en
cuyo caso podría pagar el monto fijado como justiprecio con la venta de lotes
sobrantes, o con la necesaria contribución que tendrían que abonar los poseedores;
siempre que el titular registral no hubiese vendido los lotes.

25
 CAPITULO II: Plan de Desarrollo Urbano de la ciudad de Tarapoto y los núcleos
urbanos de Morales y la Banda de Shilcayo

El prese te capitulo se desarrolla conforme a los puntos principales planteados en el PLAN DE

DESARROLLO URBANO DE LA CIUDAD DE TARAPOTO Y LOS NUCLEOS URBANOS
DE MORALES Y LA BANDA DE SHILCAYO, plasmado en su Resumen Ejecutivo.

I. CONSIDERACIONES GENERALES

Según el DS Nº027-2003, el Plan de Desarrollo Urbano es el instrumento técnico-

normativo para promover y orientar el desarrollo urbano de cada asentamiento
poblacional del ámbito provincial, en concordancia con el Plan de Acondicionamiento
Territorial, estableciendo:

 La zonificación de usos del suelo urbano y su normativa.

 El plan vial y de transporte y su normativa.
 Los requerimientos de vivienda para determinar las áreas de expansión urbana
y/o programas de densificación, de acuerdo a las condiciones y características
existentes.
 Los requerimientos de saneamiento ambiental y de infraestructura de servicios
básicos.
 La preservación de las áreas e inmuebles de valor histórico monumental.
 La programación de acciones para la protección y conservación ambiental y la de
mitigación de desastres.
 El nivel de servicio de los equipamientos de educación, salud, seguridad,
recreación, Institucional, comercial y otros servicios comunales.
 El Sistema de Inversiones Urbanas a fin de promover las inversiones al interior de
la ciudad e incrementar el valor de la propiedad predial

II. METODOLOGÍA

La metodología para la elaboración del Plan De Desarrollo Urbano comprende cuatro

(4) fases:

26
III. MARCO LEGAL

Constitución Política del Perú.

La Constitución Política del Perú vigente, define en su Artículo 192° que las
Municipalidades tienen competencia, entre otras, para planificar el desarrollo urbano y
rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes y programas correspondientes.

Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972.

Señala que las atribuciones del Concejo Municipal relacionadas con la planificación del
desarrollo local y el ordenamiento territorial urbano y ambiental son: aprobar los Planes
de Desarrollo Municipal Concertados y el Presupuesto Participativo; y el Plan de
Acondicionamiento Territorial Provincial, que identifique las áreas urbanas y de
expansión urbana, las áreas de protección o de seguridad por riesgos naturales, las
áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental declaradas.

Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano.

El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Decreto Supremo
N° 027- 2003-VIVIENDA, constituye el marco normativo nacional en el Perú, para los
procedimientos que deben seguir las Municipalidades en el ejercicio de sus
competencias en materia de planeamiento y gestión de acondicionamiento territorial y
desarrollo urbano, en el marco de la Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972.
Según el Art. 3º del reglamento, las Municipalidades, formulara el Plan de Desarrollo
Urbano además del Plan de Acondicionamiento Territorial de la Provincia.

RM Nº 325-2009-Vivienda.
27
 Esta resolución aprueba el Manual para la elaboración de Planes de desarrollo Urbano,
que permite contar con una guía metodológica que oriente la actividad de las
autoridades y equipos técnicos locales, encargados de la planificación y administración
del desarrollo urbano, en su formulación, actualización e implementación.
Ley General del Ambiente N° 28611.
La Ley General del Ambiente Nº 28611 del 15 de Octubre de 2005 constituye una
norma general ordenadora y moderna del marco normativo legal para la gestión
ambiental en el Perú.

IV. UBICACIÓN

La ciudad de Tarapoto, es la capital de la Provincia de San Martín, en la Región San

Martín. Se encuentra ubicada en la cadena oriental del Área Natural Protegida Cerro
Escalera: a 6°31’30’’ de latitud sur y a 76°22’50’’ longitud Oeste. A una altura de 333
m.s.n.m. La ciudad comprende las áreas urbanas de los distritos de Morales y Banda
de Shilcayo

V. CONTEXTO DEPARTAMENTAL

Una de las características del desarrollo urbano del departamento de San Martín tiene
relación con los roles y funciones que asumen los centros poblados estructurados en el
Sistema Urbano Regional; en concordancia con las características y dinamicidad de su
estructura económica y demográfica que de alguna manera van definiendo su jerarquía.

En el departamento se puede distinguir las siguientes formas y localización espacial de

los servicios en apoyo a la producción.

 Centros de Apoyo a la Producción.- Caracterizada por las facilidades naturales

que ofrece su localización para la concentración de la producción local, y distribución
a los mercados en la zona del Alto Mayo tenemos a Naranjos, Bajo Naranjillo, Nueva
Cajamarca, Soritor; en la zona Bajo Mayo/Bajo Huallaga se tiene a Tabalosos,
Sauce, Chazuta, San Jose de Sisa, Barranquita y Huimbayoc; en las zonas de
Huallaga Central y Alto Huallaga se tiene a Saposoa, San Pablo, Campanilla,
Huicungo, Pachiza, Polvora, Uchiza y Nuevo Progreso.

 Centros de Acopio.- Asentamientos cuya actividad básicamente está referida a la

captación de productos para su selección, envase, transporte, comercialización,
transformación y distribución al mercado Nueva Cajamarca, Rioja, Moyabamba,
Tarapoto, Bellavista, Picota y Tocache (arroz, maíz), Juanjui y El Dorado (café,
cacao), Lamas, Uchiza (palmito, aceite), en las diferentes zonas, Huallaga y Picota
(producción para el mercado local).
28
  Centros de Servicios y Distribución para la Producción.- son asentamientos para
brindar servicios a la producción como son los servicios de alquiler de maquinaria
agrícola, repuestos de maquinaria agrícola, venta de productos químicos (pesticidas
y fertilizantes) o productos veterinarios (Tarapoto, Bellavista, Moyabamba, Rioja,
Nueva Cajamarca, Picota, Juanjui. Saposoa, Uchiza y Tocache.

 Nodos3 de importancia alta

Tarapoto (Morales, La Banda de Shilcayo), constituye el principal nodo del
departamento, motor del desarrollo departamental con proyecciones de alcance
regional.
Moyobamba, capital de la Región, se presenta como el nodo de mayor importancia
dentro de este rango.

 Nodos de Importancia Media

Los nodos de importancia media de la zona, por el contrario, se constituyen en focos
de atracción para la economía rural más deprimida del departamento. Los nodos de
importancia media son Huicungo, Rioja, Nueva Cajamarca, Chazuta, Sauce,
Saposoa.

 Nodos de Importancia Marginal

En este nivel de importancia marginal, se caracteriza por tener escasa población,
tasa de crecimiento por debajo del promedio departamental, y escaso desarrollo
económico.

VI. CONTEXTO PROVINCIAL

La provincia de San Martín se encuentra ubicada en el extremo Nor Oriental del

departamento del mismo nombre. Las altitudes en la provincia van desde los 190
m.s.n.m (Distrito de El Porvenir) hasta los 1,650 m.s.n.m en la Cordillera Azúl
(Shapaja).

Extensión. Tiene una extensión territorial de 5,639.82 Km2 que constituye el 11% de la
superficie total del departamento.

Población. El comportamiento de la población en la Provincia ha sido creciente, según

el Censo Nacional 2007 la Provincia de San Martín representa el 22% de la población
de la Región del mismo nombre, y a nivel provincial los distritos con población son:
3
Zonas de confluencia de flujos, que coinciden, generalmente, con las áreas donde convergen las sendas
Más información en: Nodos (Geografía Humana) © https://glosarios.servidor-alicante.com

29
 Tarapoto con el 42%, Banda de Shilcayo el 18%, Morales el 15%, Sauce el 7% y
mientras que Alberto Leveau es el distrito con menor población (0.5% de la población
provincial.

Condiciones de Vida. Sobre las características de las condiciones de vida de la

población se ha utilizado el Mapa de Pobreza de FONCODES : En la Provincia de San
Martín podemos advertir que al agruparse a la población por Quintiles de carencias los
distritos de la provincia se encuentran entre el quintil 1 (más pobre) son: Chazuta,
Chipurana, Huimbayoc, Papaplaya y 5 (el quintil 5 es el menos pobre), aquí está
ubicado Tarapoto.

Educación. Sobre las características de la Educación señalaremos que de un total de

218 Instituciones Educativas de la Provincia de San Martín con Educación Básica
Regular el 24% se encuentra ubicada en el Distrito de Tarapoto, el 13% en Chazuta,
11% en Banda de Shilcayo y el 10.5% en Huimbayoc.
Cabe resaltar que las Instituciones Educativas Superiores No Universitarias se
encuentran centralizadas en el distrito de Tarapoto y Banda Shilcayo.

La estructura económica de la provincia nos muestra que son las actividades

agropecuaria, agroindustrial, comercial y turística las dinamizadoras de su economía.
Son veinte los principales cultivos agrícolas de importancia económica de la provincia
de San Martín, de las cuales 9 de los cultivos son de importancia económica por la
superficie cosechada y volúmenes de producción, siendo el cultivo de arroz que lidera
la lista de los productos agrícolas, seguida del plátano, maíz, café, caña de azúcar,
cacao, yuca, frijol grano seco, frijol castilla.

Son diversas las líneas industriales o manufactureras que se desarrollan en la

provincia de San Martín por micro, pequeños y medianos empresarios. La línea de
industria comprende entre los más relevantes los rubros de carpintería, aserradero,
metal mecánica, ladrillerías, industria del vestido, fabricación de postes, industria del
tabaco, fabricación de artesanías. El rubro más dinámico son las carpinterías y la
industria de las confecciones de vestidos.
La línea de agroindustria comprende a los rubros de panaderías, vitivinicultura (vinos y
licores macerados y cocteles), mataderos, industria láctea, chocolaterías, molinerías,
plantas de tratamiento y envasado de agua. El rubro más dinámico son las panaderías
con un 41% de la línea de agroindustria, seguida de las vitivinicultura (16%).
El 54% de las líneas industriales están comprendidas en la línea industrial, el 23% en la
línea agroindustrial y el 23% en otras líneas.

VII. FISIOGRAFÍA

30
 Los distritos de Tarapoto, La Banda de Shilcayo y Morales se encuentran asentados
fisiográficamente en Laderas Moderadamente Empinadas, presentando ondulaciones
y pendientes moderadas, la zona de estudio es relativamente plana, sin embargo
existen zonas diferenciadas altitudinalmente, las mismas que generan el discurrimiento
acelerado de las aguas pluviales hacia las zonas bajas de la ciudad, generando
perjuicios por erosión e inundaciones sobre las viviendas asentadas en los sectores del
Barrio Huaico y Aucaloma.

VIII. HIDROLOGÍA

La ciudad de Tarapoto, (Tarapoto, Morales y Banda de Shilcayo) se encuentra ubicada

en la red hidrográfica de la cuenca del Cumbaza. Constituida por el río Cumbaza, como
eje principal, siendo sus afluentes principales por la margen izquierda el río Shilcayo y
las quebradas Ahuashiyacu y Pucayacu y por la margen derecha la quebrada
Shupishiña.

SISTEMAS DE ESCORRENTÍA PLUVIAL Y ACEQUIAS QUE DISCURREN POR LA

CIUDAD
La Conurbación Tarapoto, Morales y La Banda de Shilcayo se encuentran una altitud
promedio de 333 m.s.n.m., la falta de un sistema de drenaje que permita el
encauzamiento de las aguas provenientes de las lluvias a través de obras que
garanticen su evacuación inmediata, constituye un problema al área urbana de las
mencionadas localidades, trayendo como consecuencia el deterioro de la
infraestructura de sus viviendas asentadas en las partes bajas, y la integridad física de
los moradores.

EROSION Y SEDIMENTACION
La acción de arrastre de partículas de suelo que se produce durante las lluvias, desde
las zonas altas de Tarapoto, Morales y la Banda de Shilcayo, debido a la topografía y a
la exposición del terreno natural a las precipitaciones pluviales, origina la sedimentación
de estas partículas del suelo en la zona baja, específicamente en el barrio Huaico,
Atumpampa, parte baja del distrito de Morales así como en el distrito de la Banda de
Shilcayo; parte de estos sedimentos transportados llegan hasta el Río Cumbaza.

IX. PELIGROS, VULNERABILIDADES Y RIESGOS DE LOS ECOSISTEMAS URBANOS

 Peligros
De acuerdo a la zonificación de peligros de la Ciudad, se desprende lo siguiente:

31
 a) Zona de Peligro Medio, un gran porcentaje de zonas de las ciudades de
Tarapoto, Morales y La Banda de Shilcayo, incluida las áreas de expansión se
encuentran enmarcados dentro de este tipo de peligro. Estas áreas comprenden
Coperolta, Tarapotillo, Partido Alto parte oeste, Comercio, 9 de Abril, Barrio
Huayco, en el distrito de Tarapoto. Sector de la Carretera Oasis, Fonavi,
Campamento militar y zona centro del distrito de Morales. Selva industria,
Embotelladora Progreso, Sector del colegio Virgen Dolorosa en el distrito de La
Banda de Shilcayo.

b) Zona de Peligro Alto, comprende los sectores Punta del este, Partido Alto, Los
Jardines, Sachapuquio, Huayco parte baja, sector Aeropuerto, 9 de Abril en el
distrito de Tarapoto. Sector La Planicie, Loma Linda, Barrio San Martín, Comercio,
Asentamientos Humanos Los Andes, Palmeras, Campus Universitario, sector del
canal Cumbaza zona de la carretera a San Antonio de Cumbaza en el distrito de
Morales. Campo Ferial, Asentamientos humanos ElianeKarp, San Juan, zonas
centro y norte del distrito de La Banda de Shilcayo.

c) Zona de Peligro Muy Alto, comprende las zonas de los asentamientos humanos
10 de Agosto, Porvenir, Villa Universitaria, La Hoyada, Sector Tarapotillo parte baja,
Barrio Suchiche, Atumpampa, el Achual, Bernabé Guribe, Mirador Turístico, y la
Alameda en el distrito de Tarapoto. Santa Lucia, zona entre los jrs. Santa Lucía San
Pedro Libertad y Jorge Chávez, ribera de la quebrada Amorarca y toda la ribera del
río Cumbaza, en el distrito de Morales. Toda la ribera del río Shilcayo, quebrada
Choclino cementerio en el distrito de la banda de Shilcayo.

 Vulnerabilidad

32
 Cuadro de Peligros de las ciudades de Tarapoto, Morales y Banda de Shilcayo – Informe Fiinal – INDECI –
2005.
 Riesgos
El mapa de riesgos de la ciudad da Tarapoto y sus conurbaciones es el resultado
de la ponderación entre los mapas de peligro y vulnerabilidad, identificándose 4
áreas bien diferenciadas de riesgo: Muy Alto, Alto, Medio y Bajo, donde el
asentamiento de la población se encuentra condicionada a respecto a las posibles
ocurrencias de peligro ante desastres naturales y los de origen antrópico.

 Riesgos de origen antrópico

MANEJO RESIDUOS SÓLIDOS

Inadecuado servicio de barrido y almacenamiento de residuos sólidos en

espacios públicos.
Inadecuado empleo de los recipientes de almacenamiento.

33
La población no hace un uso correcto de las papeleras y tachos públicos instalados
en la ciudad, además no se les da mantenimiento, generando de esta manera un
aspecto desagradable y convirtiéndose de esta manera en focos infecciosos. De
igual manera por la limitada capacidad de barrido de calles este servicio es ineficaz
ya que no se logra cubrir el total de las vías urbanas pavimentadas de la ciudad. En
ese sentido la cobertura alcanza a solo el 33.38%. Esta limitación también está
explicada por la falta de personal, y los que existen no recibe capacitación ni
cuentan con el equipamiento necesario para sus labores.

Ineficaz e ineficiente servicio de recolección y transporte.

Los vehículos con los que cuenta la Municipalidad se encuentran en mal estado, no
reciben el mantenimiento adecuado. La cobertura del servicio es del 81% de la
zona urbana, siendo los nuevos asentamientos con limitaciones de acceso (Parte
alta del sector PEHCBM) los que no reciben atención con un déficit de 21%

Inapropiado aprovechamiento de residuos sólidos.

En el diagnóstico del PIGARS – 2007, se señala que la Municipalidad no cuenta
con un programa de formalización de recicladores o de recuperación selectiva, por
lo que la recuperación de residuos reciclables es realizada por personas sin cumplir
las normas mínimas de seguridad que requiere el desarrollo de dicha actividad,
poniendo en riesgo la salud de las personas involucradas.

Inadecuada disposición final de los residuos sólidos municipales en las

ciudades de Tarapoto, Morales, La Banda de Shilcayo,Cacatachi, Juan Guerra
y Sauce.
Los residuos sólidos generados por las ciudades de Tarapoto, Morales, La Banda,
Cacatachi, Juan Guerra y Sauce son dispuestos en el botadero ubicado en la zona
denominada Yacucatina, localizado a 25 Km donde no existe manejo de estos
residuos que están expuestos a la acción del tiempo, a los animales carroñeros y a
la presencia de personas que buscan residuos aprovechables.

DISPOSICIÓN DE RESIDUOS HOSPITALARIOS

No existe una disposición adecuada de los desechos médicos por parte de las
instituciones de salud pública y privada.

MANEJO DE AGUAS SERVIDAS

Las poblaciones asentadas en todo el ámbito de la sub cuenca del río Cumbaza
gestionan deficitariamente los residuos sólidos y no cuentan con sistemas de
tratamiento de aguas residuales; una vez que la población hace uso del agua, ésta
34
 se evacúa sin tratamiento alguno a los cuerpos receptores que en estos casos
corresponden a los ríos Shilcayo y Cumbaza, tal es el caso de los distritos de
Tarapoto, Morales y La Banda de Shilcayo.

CONTAMINACIÓN VISUAL

Uno de los principales elementos de contaminación visual en la ciudad de Tarapoto

está constituido por la proliferación de paneles o carteles propagandísticos de venta
de diversos productos, oferta de servicios o eventos recreativos, que
frecuentemente se dan en la ciudad. Los lugares más contaminados son
indudablemente las zonas comerciales.

X. MIGRACIÓN

Uno de los fenómenos sociales más importantes del proceso de ocupación de los
territorios ha sido el de la migración. Junto a este fenómeno, se ha dado un importante
proceso de urbanización. En el caso de la ciudad de Tarapoto estos procesos tuvieron
como uno de sus determinantes la construcción de la carretera Marginal; así como la
violencia política de la década del 80 e inicios de la del 90.

En este último caso, las ciudades como Tarapoto fueron los destinos de estos flujos
poblacionales; frente a ello los centros urbanos no estaban preparados con propuestas
planificadas de ocupación, con servicios básicos, con áreas de expansión seguras, etc.;
razón por la cual se tiene una ciudad que ha crecido de una manera inorgánica y no
planificada. En dichas condiciones el acceso al suelo tuvo como característica a las
invasiones de las áreas marginales de la ciudad.

Hacia el año 2007, en el núcleo urbano de Tarapoto el 9% de su población había

migrado hace mas de 5 años de los departamentos de Lima 3% y Loreto 2%; en Banda
Shilcayo el 10% de su población es migrante y en Morales el 10%.

35