Comprensión de las políticas públicas: teorías y problemas 2 Dakota del Norte ed Paul Cairney

Capítulo 9
Teoría del equilibrio puntuado
Temas clave de este capítulo:

• Los formuladores de políticas solo pueden prestar atención a una pequeña proporción de sus responsabilidades.

Priorizan algunos y prestan mínima atención al resto.

• Los cambios en los niveles de atención no son proporcionales a los cambios en el tamaño de los problemas de política o

la información sobre ellos.

• Los gobiernos procesan la mayoría de los problemas a pesar de la mínima atención política de alto nivel. Esta simple

• idea ayuda a explicar los largos períodos de estabilidad y continuidad de las políticas marcados por la inestabilidad y los

importantes cambios de política.

• La primera literatura sobre PET utilizó estudios de casos de décadas de duración en los EE. UU. Para mostrar cómo la

creación, longevidad y destrucción de monopolios políticos, o comunidades políticas bien aisladas, explicaban la

estabilidad e inestabilidad de la formulación de políticas.

• El PET moderno se centra en las formas en que las instituciones procesan la información de manera

desproporcionada para producir grandes cantidades de pequeños y pequeños cambios en las políticas.

• PET comenzó como una explicación de la política estadounidense. El proyecto de Agendas de Política Comparada ahora

encuentra dinámicas y distribuciones similares de cambios de políticas en muchos sistemas políticos.

La teoría del equilibrio puntuado (PET) cuenta una historia de sistemas complejos que son estables

y dinámica. La mayor parte de la formulación de políticas exhibe largos períodos de estabilidad, pero con el potencial siempre

presente de inestabilidad repentina. La mayoría de las pólizas permanecen igual durante períodos prolongados, mientras que

algunas cambian muy rápida y dramáticamente. El cambio de política en un área en particular puede ser incremental durante

décadas, seguido de un cambio profundo que establece una dirección política completamente nueva. Podemos comenzar a explicar

esta dinámica con referencia a los límites de la racionalidad integral: dado que los responsables de la formulación de políticas no

pueden considerar todos los temas en todo momento, ignoran la mayoría y promueven relativamente pocos como prioridad en su

agenda (Capítulo 4). Esta falta de atención a la mayoría de los problemas ayuda a explicar por qué la mayoría de las políticas pueden

no cambiar, mientras que los períodos intensos de atención a algunos problemas pueden generar nuevas formas de cuadro

y resolver problemas de política. Alguna explicación proviene del poder de los participantes, ya sea para minimizar la

atención y mantener un encuadre establecido, o para expandir la atención con la esperanza de atraer nuevas audiencias

más comprensivas con nuevas formas de pensar (True, Jones y Baumgartner, 2007: 157). Una explicación adicional

proviene de la complejidad de la formulación de políticas, en la que la escala del conflicto es demasiado grande para

comprenderla, y mucho menos controlarla (Capítulo 6).

1
 La historia inicial de PET aplica dos enfoques al estudio de las políticas públicas: comunidades de políticas y configuración

de la agenda - a estudios de caso a largo plazo sobre la formulación de políticas en Estados Unidos (Baumgartner y

Jones, 1993; 2009). Un enfoque clave son las relaciones estables y duraderas entre los grupos de interés y los

funcionarios públicos. Duran en parte porque los participantes han creado confianza y acuerdo sobre la naturaleza de un

problema de política, mientras que pocos otros actores están interesados en el tema (Jordan y Maloney, 1997; Jordan y

Cairney, 2013). En muchos casos, los más involucrados pueden proteger a un

monopolio de políticas enmarcando el tema de una manera que limite un amplio interés y excluya a la mayoría de los actores: el

problema de las políticas se ha resuelto en gran medida, con solo la implementación

Imagen de política - cómo se entiende y se discute un tema como un problema de política.

Cuadro - definir la imagen de una política (recuadro 4.4).
Comunidades de políticas - Relaciones estrechas entre grupos de interés y funcionarios públicos, basadas en el
intercambio de información para influencia (ver Cuadro 9.1).
Monopolio de políticas describe arreglos institucionales (como en comunidad de políticas) y
una forma dominante de entender una cuestión de política (capítulo 11): “Los monopolios de política tienen dos
características importantes. Primero, una estructura institucional definible es responsable de la formulación de políticas y
esa estructura limita su acceso al proceso de políticas. En segundo lugar, una idea de apoyo poderosa se asocia con la
institución ”(Baumgartner y Jones, 1993: 7).

Configuración de la agenda - el estudio de la atención del público, los medios de comunicación y el gobierno a cuestiones de
política.
Lugares - espacios en los que tomar decisiones autorizadas, como departamentos gubernamentales, comités del
Congreso de los EE. UU. Y tribunales.
Tienda del lugar - el intento de buscar un público favorable en otros lugares.

ser dirigido. O es muy aburrido y técnico, que requiere un cierto nivel de experiencia o estoicismo. Estas relaciones entre el

grupo y el gobierno se llevan a cabo más allá de la atención pública, ya que los temas se presentan como demasiado técnicos y

sin importancia para llamar la atención, y la mayoría de los actores no tienen los recursos para participar. Como resultado, la

política es incremental y se basa en acuerdos previos entre unos pocos participantes.

Sin embargo, el estudio del establecimiento de la agenda también destaca los repentinos movimientos de atención, la

inestabilidad en la formulación de políticas y los cambios no incrementales (Baumgartner y Jones, 1993:

10). Algunas cuestiones atraen niveles de atención elevados y fluctuantes. Un aumento de la atención puede seguir a un

'evento de enfoque' (Birkland, 1997; 2016). O puede ser causado por grupos de interés que llaman la atención sobre "sus"

problemas. Baumgartner y Jones (1993: 32-7) relacionan los cambios de atención con lugar de eventos cambio, en el que

un tema puede convertirse en la jurisdicción de más de una audiencia al mismo tiempo. Los grupos excluidos de los

monopolios de políticas intentarán cambiar el debate desde adentro, por ejemplo, apelando a los funcionarios públicos y

cuestionando el enfoque existente. Si no tiene éxito, tienen un incentivo para tienda del lugar, o busque audiencias

influyentes en otros lugares. Puede involucrar una apelación a un nivel o tipo diferente de organización gobernante (como

un comité legislativo o un tribunal) capaz de tomar decisiones sobre el mismo tema de política. O los grupos hacen

llamamientos directos al público. Cuando un tema alcanza la 'cima' de esta agenda política más amplia, se procesa en

2
de una manera diferente: más participantes se involucran y generan más formas de mirar (y buscar resolver) el
problema de las políticas.

Una combinación de enfoques explica la continuidad y cambio. Las políticas siguen siendo las mismas dentro de las

comunidades de políticas porque hay un interés externo y una capacidad de participación limitados. Las políticas cambian cuando

hay suficiente interés externo para provocar el colapso de comunidades previamente aisladas. La atención externa aumenta y los

problemas se consideran en un entorno político más amplio donde el poder está distribuido de manera más uniforme y nuevos

actores pueden establecer la agenda. En ambos casos, el enfoque clave es la competencia para definir un imagen de política Baumgartner

y Jones, 1993: 31). Si bien la definición exitosa de política como técnica o monótona asegura que los problemas puedan ser

monopolizados y considerados silenciosamente en un lugar, el replanteamiento de ese tema como crucial para otras instituciones,

o los grandes problemas políticos del día, asegura que será considerado por muchas audiencias y procesados en más de un

lugar (Cuadro

3.2).

La historia moderna del PET se trata de sistemas complejos (Capítulo 6). Su análisis de la racionalidad limitada y el
procesamiento de la información (Capítulo 4) sigue siendo crucial, pero tenga en cuenta dos expansiones importantes,
a: una cuantificación mucho mayor del cambio de políticas en sistemas políticos completos, y el Proyecto de Agendas
Comparativas (CAP) que compara el cambio en muchos países (Baumgartner et al, 2018: 55). Aún así, la concisión
de la explicación y la coherencia de los hallazgos empíricos son notables. PET muestra cómo las instituciones
contribuyen al "procesamiento desproporcionado de la información", en el que la atención a la información fluctúa
desproporcionadamente con el tamaño de los problemas políticos y la información sobre los problemas disponible
para los responsables políticos. También muestra que la misma distribución básica del cambio de política -
'hiperincremental' en la mayoría de los casos,

¿Por qué la teoría del 'equilibrio puntuado' (PET)?

El término "equilibrio puntuado" describe una combinación de cambios incrementales y dramáticos en
la formulación de políticas y la política (Baumgartner y Jones, 1993: 19; comparar con Hall, 1993;
Hay, 2002: 161 sobre el equilibrio puntuado en el nuevo institucionalismo). En las políticas públicas,
el equilibrio (equilibrio o estabilidad) puede ser el resultado de: (a) el dominio dentro del gobierno,
basado en un marco ampliamente aceptado de un problema de política y / o la aplicación del status
quo; y (b) equilibrio entre fuerzas políticas en competencia. La puntuación se refiere a un cambio de
política asociado con: (a) plantear un problema de política de una manera diferente para movilizar a
los actores que antes no estaban involucrados; y (b) nuevos desequilibrios entre fuerzas políticas en
competencia. La apariencia general del equilibrio enmascara el potencial siempre presente de
inestabilidad.

La complejidad de los sistemas políticos implica que los eventos desestabilizadores, la acumulación de
agravios no resueltos u otros procesos del sistema político pueden

3
 cambiar el proceso "normal" de equilibrio y status quo sobre la base de la retroalimentación negativa (que

amortigua las actividades) en esos raros períodos en los que la retroalimentación positiva (que refuerza las

actividades) conduce a un cambio explosivo por un corto tiempo y al establecimiento de una nueva política

equilibrio (Baumgartner et al, 2018: 57).

Este lenguaje de complejidad contribuye a dos formas diferentes pero complementarias de utilizar una metáfora telescópica

para imaginar el proceso de políticas. Primero, por acercándose a los estudios de caso, podemos observar las formas en

que los actores promueven la estabilidad o la inestabilidad. Algunos actores tratan de fomentar el equilibrio mediante: la

creación o el mantenimiento de instituciones (como comunidades de políticas) para apoyar un monopolio de políticas; y

defenderla movilizándose contra los desafíos de otros grupos. El equilibrio puntuado se produce si esta estrategia no tiene

éxito y se destruye el monopolio de la política. Un nuevo enfoque para definir y resolver un problema de política legitima la

participación de grupos previamente excluidos y alienta a los actores previamente no involucrados (a menudo en diferentes

lugares) a involucrarse. El resultado puede ser largos períodos de estabilidad en la formulación de políticas interrumpidos

por una inestabilidad repentina. Se crean y mantienen algunos monopolios políticos, mientras que otros se destruyen.

Segundo, por alejándose de todo el sistema, podemos observar los efectos agregados de estas competiciones. En

la mayoría de los casos, las instituciones procesan información sobre temas de manera rutinaria en ausencia de fuerzas

internas o externas para el cambio. En algunos casos, nuevas formas de pensar o eventos externos pueden provocar un

'proceso explosivo' a largo plazo y es posible que no regresemos al 'equilibrio durante mucho tiempo' (Baumgartner y Jones,

2009: 280-1). Solo algunas puntuaciones de política se asocian con eventos individuales de estilo 'big bang' (Studlar y

Cairney, 2014). En sistemas complejos, pequeños cambios internos a las reglas o procedimientos también pueden contribuir

a grandes cambios en los resultados (Capítulo 6).

Comunidades de políticas y monopolios de políticas

A principios de la década de 1990, los estudios PET de los EE. UU. Se parecían mucho al estudio de las redes de políticas

en países como el Reino Unido, por lo que vale la pena analizar la dinámica de las redes con cierta profundidad

(compárese con el institucionalismo de las redes en el Capítulo 4 y el papel de las redes en MLG en el Capítulo 8). Marsh y

Rhodes (1992a) identifican un continuo de relaciones entre el grupo y el gobierno basándose en factores como el número

de participantes y la frecuencia y naturaleza del contacto. Como sugiere la tabla 9.1, sitúan el concepto de Richardson y

Jordan (1979) de comunidad de políticas en un extremo del continuo, mientras que la red temática de Heclo (1978)

representa su polo opuesto. Para ellos, la comunidad de políticas sugiere una relación estrecha, estable y, a menudo,

consensuada entre un pequeño número de grupos y el gobierno (pero consulte el Recuadro 9.1 sobre el uso Europa / EE.

UU.). En contraste, la 'red temática' sugiere una amplia variedad de vínculos entre el gobierno y muchos grupos, en los que

hay menos acuerdo y menos estabilidad.

Cuadro 9.1 Tipología de redes de políticas

4
 Comunidad de políticas Red de problemas

Numeros de Pequeño: muchos están excluidos. Grandes: las barreras de entrada son bajas.

Participantes

Naturaleza de Frecuentes, de alta calidad. Frecuencia y calidad variables.

consulta
Naturaleza de Estable y cercano. Menos estable. El acceso fluctúa

Interacción significativamente.

Niveles de Los participantes comparten la misma comprensión Se puede llegar a una medida de

consenso básica del problema de las políticas acuerdo, pero hay conflicto y

Y como resolverlo. Los miembros aceptan la oposición es más probable. y apoyar los
resultados.
Fuentes: Adaptado de Marsh y Rhodes (1992b: 251); véase también Jordan (1981: 98).

Este espectro de relaciones entre el grupo y el gobierno resume el enfoque inicial de PET. Baumgartner y Jones
(1993) buscan explicar el éxito o el fracaso de los intentos de ciertos grupos de establecer un monopolio de políticas.
El monopolio de políticas se refiere al "monopolio de los entendimientos políticos", o la capacidad de ciertos grupos
para mantener una imagen dominante del problema de políticas (Baumgartner y Jones, 1993: 6). El mantenimiento
de este monopolio requiere una adhesión común a la misma imagen política y la capacidad de excluir a los grupos
que no se adhieran a esta agenda. En ese contexto, una comunidad de políticas es el lugar o 'arreglo institucional
que refuerza ese entendimiento' (1993: 6; Jordan, 2005:

320) (aunque véase el recuadro 9.1). Cuando los burócratas y ciertos grupos de interés forman relaciones,
reconocen los beneficios, como la estabilidad en la formulación de políticas, de intentar aislar sus decisiones
del proceso político más amplio (Richardson y Jordan, 1979). En algunas cuentas, esta estabilidad depende de
la socialización. La inclusión dentro de la comunidad política depende de ganar la confianza personal a través
del conocimiento, el seguimiento y la reproducción de las "reglas del juego". El proceso de aprendizaje implica
la inmersión en una "cultura común" en la que existe un gran acuerdo sobre la naturaleza y las soluciones a los
problemas políticos (Wilks y Wright, 1987: 302-3; McPherson y Raab, 1988: 55).

Recuadro 9.1 El cambiante mundo de las redes de políticas y las relaciones grupo-gobierno

El estudio de las relaciones entre el grupo y el gobierno produjo muchos enfoques y nombres para describir la naturaleza
y frecuencia del contacto. Incluyen: pluralismo competitivo, corporativismo estatal, subgobierno, triángulos de hierro,
torbellinos de políticas, subsistemas, comunidades de políticas y redes temáticas (Jordan, 1981; Baumgartner y Jones,
1993: 7; Jordan y Schubert, 1992). Mientras que 'redes temáticas' describe relaciones relativamente vagas entre
funcionarios públicos y muchos grupos de interés, la 'comunidad política' comenzó en el Reino Unido como una
descripción más amplia de redes (Richardson y Jordan, 1979; Jordan, 2005) antes de que Marsh y Rhodes (1992b)
asignaran con un significado más específico similar a un monopolio de políticas. En los EE. UU., La 'comunidad política'
a menudo se entiende como algo más parecido

5
a una red abierta (ver Kingdon en el Capítulo 11). En los Estados Unidos, el 'triángulo de hierro' describió una vez
'relaciones fuertes y exclusivas entre comités del Congreso, agencias federales y grupos de interés' ('triángulo
acogedor' describe un aislamiento menos extremo), en contraste con 'triángulos de terciopelo' que describen redes
de actores que están 'mujeres en un entorno predominantemente masculino' (Cairney y Rummery, 2018: 545;
Woodward, 2004: 84).

"Red de políticas" se convirtió en el término genérico para las relaciones entre grupos y gobiernos en el Reino
Unido, la UE, Australia y Canadá. Muchos usan este término metafóricamente (Dowding, 1995b). Algunos intentan
medir y visualizar aspectos clave de la actividad de la red, como cómo los actores comparten información (Ingold et al,
2016) y cuántas conexiones (cercanas o distantes) tiene cada actor con otros (Oliver y Faul, 2018). 'Subsistema' es el
término general más utilizado en los EE. UU., Pero a menudo describe un lugar de eventos en el que los actores
interactúan en lugar de relación entre actores (ver Capítulo 10).

En Europa, los primeros estudios se vincularon a un enfoque en las supuestas diferencias entre

el pluralismo negociación con el gobierno y competencia entre un gran número de participantes) y el corporativismo colaboración

formal entre el gobierno y un número muy restringido de grandes grupos que representan, por ejemplo, empresas y trabajadores). En

los Estados Unidos, los primeros estudios identificaron relaciones entre el grupo y el gobierno relativamente aisladas y poco

competitivas dentro de un sistema político que se asume que es pluralista (triángulos de hierro o cómodos). Ahora, hay un mayor

enfoque en la necesidad de explicar la inestabilidad y el cambio de políticas. En los EE. UU., Puede ser una respuesta a la

identificación, desde la década de 1970, de un sistema político más poblado, que contiene un número mucho mayor de grupos,

expertos y otros participantes en las políticas, lo que hace que sea mucho más difícil aislar las cuestiones de política. de la atención y

para que los grupos restrinjan el debate. En el Reino Unido, puede seguir la experiencia del gobierno de Thatcher (desde 1979) y la

imposición de cambios de política frente a una oposición generalizada, en lugar de a través de la negociación y el compromiso dentro

de las comunidades (Marsh y Rhodes, 1992a). En la UE, puede seguir la identificación de un proceso de política que es "más fluido e

impredecible - y menos controlable - de lo que parecen implicar los entusiastas del enfoque de red" (Richardson, 2000: 1008). En

cada caso, el mundo del grupo-gobierno parece estar cambiando, y volviéndose más 'multicéntrico' (Cairney et al, 2019), y nuestro

objetivo es explicar el impacto de este cambio. puede seguir a la identificación de un proceso de política que es "más fluido e

impredecible - y menos controlable - de lo que parecen implicar los entusiastas del enfoque de red" (Richardson, 2000: 1008). En

cada caso, el mundo del grupo-gobierno parece estar cambiando, y volviéndose más 'multicéntrico' (Cairney et al, 2019), y nuestro

objetivo es explicar el impacto de este cambio. puede seguir a la identificación de un proceso de política que es "más fluido e

impredecible - y menos controlable - de lo que parecen implicar los entusiastas del enfoque de red" (Richardson, 2000: 1008). En cada caso, el mundo del grupo-gobierno pare

¿Qué explica el 'aislamiento' de estas comunidades del proceso político más amplio? Primero, las políticas se

desglosan - a un nivel tan bajo de gobierno y un alto nivel de especialización de nicho - que pocos actores tienen el tiempo

o los recursos para involucrarse. En segundo lugar, una "regla del juego" es que los participantes resuelvan los problemas

dentro de la red, en lugar de buscar cambios en otra parte. Los participantes saben que, si bien es posible que no estén

de acuerdo con todas las decisiones tomadas, es contraproducente resaltar estas quejas en otros ámbitos en los que una

mayor participación puede diluir su influencia. En tercer lugar, los actores debilitan aún más el interés político al definir los

temas como monótonos y técnicos, lo que limita la atención y el motivo de la participación de otros grupos. Esto es

particularmente cierto cuando la política

6
problema aparece haber sido resuelto, con solo aspectos técnicos de implementación para cumplir. Si tienen éxito,
mantienen una comunidad de políticas que se caracteriza por:

• Una membresía de grupo limitada, basado en el uso de una determinada imagen política para excluir a la mayoría de

los participantes y reducir la visibilidad de las decisiones;

• Relaciones de buena calidad entre los grupos y el gobierno, sobre la base de valores compartidos, una
comprensión compartida del problema de las políticas y la confianza que surge del intercambio regular y

gratificante (Capítulos 7 y 10);

• Estabilidad política y comunitaria de políticas, basado en la falta de atención externa y el fructífero

intercambio de recursos entre grupos y funcionarios públicos. (Jordan y Maloney, 1997)

Si el intento de mantener un monopolio de políticas es fracasado, sugiere que los participantes no pueden aislar el
proceso de una audiencia más amplia y existe una competencia efectiva para definir la imagen de la política (en parte
como un problema que es urgente, importante y que ha no resuelto). Se involucran más grupos y existe una mayor
competencia por el acceso al gobierno y la inestabilidad causada por el conflicto grupal. La ruptura de un monopolio
de políticas está fuertemente vinculada a un movimiento que se aleja de los monopolios de políticas hacia las redes
de emisión.

'Redes emisoras y el establishment ejecutivo'

El estudio de Heclo (1978) sobre el ejecutivo estadounidense desafía la 'opinión recibida' que
explica la mayor parte de la formulación de políticas públicas con referencia a los triángulos de
hierro que vinculan 'oficinas ejecutivas, comités del Congreso y grupos de interés con intereses en
programas particulares' y excluyendo a otros actores políticos: El concepto del triángulo de hierro no
es tan erróneo como desastrosamente incompleto… Al buscar los triángulos cerrados de control,
tendemos a pasar por alto las redes bastante abiertas de personas que inciden cada vez más en el
gobierno ”(1978: 88). Heclo sostiene que el enorme aumento de la posguerra en las
responsabilidades federales y el presupuesto federal no fue acompañado por un crecimiento
proporcional en la administración del ejecutivo. La administración se estiró cada vez más a medida
que más grupos se movilizaban en respuesta al crecimiento del gobierno.

Las redes temáticas comprenden muchos participantes con 'grados variables de compromiso mutuo', y los
participantes 'entran y salen de las redes constantemente' (1978:
102). Los límites de las redes son fluidos. Las barreras de entrada son bajas y se basan más en la capacidad de contribuir al

debate que en el poder material o la adhesión común a una imagen política. La red es relativamente inestable y las

resoluciones de debate se llevan a cabo "rara vez de una manera controlada y bien organizada" (1978: 104). Temas que

alguna vez fueron 'manejados silenciosamente por un pequeño grupo de personas con información privilegiada' ahora se han

vuelto 'controvertidos

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politizado 'a medida que aumenta el papel de los activistas políticos y chocan las comunidades políticas previamente aisladas (1978:

105). Baumgartner y Jones (1993: 45) proporcionan una variedad de ejemplos que demuestran este proceso. Las comunidades de

políticas "relacionadas con el tabaco, los pesticidas, la contaminación del aire y el agua, las líneas aéreas, el transporte por carretera,

las telecomunicaciones y la energía nuclear fueron destruidas o alteradas radicalmente".

Sin embargo, no debemos exagerar la posición de Heclo y asumir que las relaciones grupo-gobierno
son pluralistas. Este proceso político más amplio puede enmascarar 'el lugar real de decisión'
(Richardson, Gustafsson y Jordan, 1982: 2) y es posible
comunidad de políticas para existir dentro una red de problemas
Procesamiento en paralelo - Cuando los (Read, 1996). La calificación de Heclo (1978: 105) es crucial: las
componentes de una organización más
redes de temas 'complican los cálculos' y 'disminuyen la
grande consideran muchos problemas al
previsibilidad', pero sería 'tonto' argumentar que reemplazan 'las
mismo tiempo.
Procesamiento en serie - cuando los
políticas más familiares de los subgobiernos' (compárese con True et

problemas se consideran uno (o unos al., 2007: 158). La 'política de los subgubernamentales' sigue siendo
pocos) a la vez. convincente. El gran tamaño del gobierno

significa que la mayoría de las decisiones de política están efectivamente fuera del alcance (o del interés) de los ministros o

presidentes de gobierno (Richardson y Jordan, 1979; Heclo, 1978: 88). Cuando los responsables de la formulación de políticas

se centran en un tema, deben ignorar otros 99. El proceso de políticas se divide en cuestiones más manejables que involucran

a un número menor de participantes interesados y conocedores.

Usando el lenguaje que encontramos con la teoría de la complejidad (Capítulo 6; y Simon, 1976: 242-3), PET
describe una combinación de procesamiento paralelo y en serie ( Jones,
1994). El gobierno procesa una gran cantidad de asuntos simultáneamente. La mayoría de las políticas públicas se llevan a cabo

principalmente a través de comunidades de políticas pequeñas y especializadas que procesan cuestiones "técnicas" a un nivel de

gobierno que no es particularmente visible para el público y con una participación mínima de los responsables de la toma de

decisiones de alto nivel. Estos arreglos existen porque existe una lógica para transferir decisiones y consultar con ciertos grupos

(Jordan y Maloney, 1997). Los principales responsables de la toma de decisiones dependen de sus funcionarios para obtener

información y asesoramiento. Para cuestiones especializadas, esos funcionarios dependen de organizaciones especializadas. Esas

organizaciones intercambian esa información / asesoramiento (y otros recursos, como la capacidad de implementar políticas

gubernamentales) por influencia dentro del gobierno. Además, la lógica de esta relación se mantiene independientemente del

partido de gobierno. Por lo tanto, en general, es poco probable que seamos testigos de los tipos de cambios radicales de política

asociados con un cambio de gobierno, presidente o control del partido en el Congreso.

En algunos casos, estas relaciones se rompen y las políticas cambian. El procesamiento en serie en el nivel

'macropolítico' (más alto o más alto) reemplaza el procesamiento paralelo en un nivel bajo de gobierno (Verdadero et al., 2007:

158–9). Por lo tanto, cualquier caracterización de las relaciones grupo-gobierno es una 'instantánea de un proceso

dinámico' en el que las relaciones estables pueden perdurar o destruirse (Baumgartner y Jones, 1993: 6; Baumgartner et

al, 2018: 58). Pero que causas este turno? Los primeros estudios de PET sugieren que el cambio de política

8
sigue un proceso que se refuerza mutuamente de mayor atención, cambio de lugar e imágenes de política cambiantes (True et al., 2007:

160). Esta dinámica es una preocupación clave de los estudios de establecimiento de agenda.

Configuración de la agenda
La literatura sobre el establecimiento de la agenda se centra en: (a) los niveles de atención del público, los medios de

comunicación y el gobierno a problemas particulares; y (b) qué causa que la atención suba o baje (ver Zahariadis, 2016). Se

relaciona con tres factores principales. Primero, los prejuicios preexistentes de la audiencia. Diferentes audiencias serán

receptivas a diferentes cuestiones de política. O bien, diferentes cuestiones pueden ocupar el parte superior de la agenda en

diferentes escenarios. Este efecto es más marcado si dividimos la agenda política en partes más pequeñas y medimos la atención

al tema en los gobiernos locales, regionales, nacionales y supranacionales, la legislatura o los tribunales. Sin embargo, en muchos

casos, una variedad de audiencias puede ser receptiva a temas similares.

simultaneamente. Medios de comunicación representan los 'medios de

Tema de política - un foco de comunicación' entre múltiples lugares que a menudo están
discusión, debate o conflicto en política.
'estrechamente vinculados', con 'cambios en la atención en uno ...

seguidos rápidamente por cambios en otros' (Baumgartner y Jones,

Problema de política - una cuestión de política
1993: 107). Sin embargo, tal atención no necesariamente impulsa
a ser resuelto.
En la cima de la agenda política cambios de política rápidos e importantes. El progreso legislativo de los

- tratado como el problema político más EE. UU. 'Se ralentiza a medida que aumenta la atención de los medios'
importante (o más inmediato) que debe
abordarse. (Wolfe, 2012: 109) y la expansión de los problemas puede empeorar la

situación de los grupos sin poder (Baumgartner et al, 2018: 81).

Medios de comunicación - formas de
comunicación de masas que fomentan
atención colectiva (como televisión, radio,
noticias impresas y en línea, y redes En segundo lugar, la importancia y la inmediatez de los problemas.

sociales como Algunos problemas de política son mas

Facebook y Twitter). importantes que otros, mientras que algunos requieren decisiones rápidas.

Por ejemplo, cuestiones económicas (como

como el desempleo, las tasas de interés o los impuestos) siempre siguen ocupando un lugar destacado en la agenda política,

mientras que los desastres naturales y humanos suelen centrar la atención (Birkland, 2016). Sin embargo, dado que la atención

de las audiencias es limitada y el número de problemas potenciales es casi infinito, la importancia de cada tema y evento está

sujeto a interpretación, debate y competencia. Las personas combinan la cognición y la emoción para procesar la información y lo

que puede parecer como un problema objetivamente importante y urgente, puede ser percibido subjetivamente como demasiado

distante o abstracto para despertar preocupación (Capítulo 4).

En tercer lugar, la capacidad de los actores de ejercer el poder para llamar la atención sobre un tema a expensas de

otro. El establecimiento de la agenda describe "una competencia en curso entre los proponentes de un tema para llamar la

atención de los profesionales de los medios, el público y las élites políticas" (Dearing y Rogers (1996: 1). Como sugieren

los capítulos 4 y 11, esta competencia es para llamar la atención a particular: hechos para reducir incertidumbre, y interpretaciones

para reducir ambigüedad Zahariadis, 2007: 66; Cairney y col., 2016: 399; Cairney, 2019c).

9
Baumgartner y Jones (1993: 11-12, basándose en Kingdon, 1984: 3-4) se centran en el efecto que tiene esta atención en la agenda

gubernamental los problemas a los que los responsables de la toma de decisiones 'están prestando mucha atención en un

momento dado') y agenda de decisiones los problemas 'que están pendientes de una decisión activa'). En este contexto, el

establecimiento de la agenda se puede resumir con dos declaraciones clave:

1 Existe una cantidad casi ilimitada de problemas de políticas que podría alcanza la
prioridad en la agenda política. Sin embargo, muy pocos problemas lo hacen, mientras que la mayoría de los demás

no. 2 Existe una gran cantidad de soluciones que podrían proponerse. Sin embargo, pocas políticas

se considerarán soluciones, mientras que la mayoría de las demás no (recuadro 9.2).

Recuadro 9.2 Participación en la política estadounidense: la dinámica de la construcción de la agenda

Cobb y Elder (1972: 10; 24-5; 28) identifican numerosos sesgos dentro del sistema político que restringen la atención
a ciertos problemas y limitan la consideración de soluciones (ver el Capítulo 3 sobre el poder). Primero, la distribución
de la influencia dentro de la sociedad es desigual y la participación dentro de los grupos de interés es limitada
(Schattschneider, 1960). En segundo lugar, los intereses dominantes en el sistema político promueven la "no toma de
decisiones" o el uso de valores e instituciones sociales para restringir el alcance del debate (Bachrach y Baratz, 1962:
948; Crenson, 1971; Gamble, 2000: 295). En tercer lugar, las políticas que se consideran más seriamente son las que
difieren gradualmente del statu quo, mientras que la atención a las consecuencias de decisiones anteriores domina la
agenda política (Capítulo 5; Lindblom, 1968; Hogwood, 1987: 35). Cuarto, el problema puede no ser todavía un área
legítima de preocupación porque el estado nunca ha estado involucrado (Cobb y Elder, 1972: 86; 93; Baumgartner y
Jones, 1993: 46). Finalmente, el problema puede parecer demasiado caro o imposible de resolver (Recuadro 9.3). En
este sentido, su pregunta es: ¿cómo se puede superar este sesgo hacia el statu quo?

Cobb y Elder (1972: 105-10) sostienen que la mejor oportunidad para que un tema llegue a la cima de la agenda es

maximizar el tamaño de su audiencia. Presentan la imagen de cuatro audiencias diferentes como círculos dentro de círculos

más grandes. El círculo más pequeño es el "grupo de identificación" que ya simpatiza con los objetivos del proponente de un

tema. Si un tema se expande, gana la atención de los 'grupos atentos' (que están interesados y se movilizan fácilmente solo

en ciertos temas), el 'público atento' (personas de altos ingresos y educación con intereses políticos generales) y, finalmente,

el 'público en general 'que es' menos activo, menos interesado y menos informado 'y, por lo tanto, solo se da cuenta de un

problema si tiene un valor simbólico sorprendente (1972: 107-8). Este simbolismo a menudo está muy alejado de la disputa

original porque solo objetivos muy amplios permiten que diferentes públicos se involucren, mientras que cualquier discusión

técnica o específica disuadiría la participación del público en general. En muchos casos, un aumento en la atención está

relacionado con 'dispositivos desencadenantes' o 'eventos imprevistos' como desastres naturales, disturbios y protestas,

mientras que los temas novedosos o los temas susceptibles de ser incorporados a los debates existentes son los que tienen

más probabilidades de atraer a más personas.

10
atención (1972: 84; 112-18). La atención del público en general hace probable que un tema ocupe un lugar destacado en

la agenda del gobierno (1972: 157).

Por lo tanto, mientras que la idea de un público políticamente activo e informado puede ser un 'mito', la 'perspectiva de

construcción de agenda sirve para ampliar la gama de influencias reconocidas en el proceso de formulación de políticas públicas'

(1972: 2; 164). Además, King et al (2017: 776) encuentran que 'la exposición a los medios de comunicación hace que los

estadounidenses tomen posiciones públicas sobre temas específicos, se unan a conversaciones de política nacional y se expresen

públicamente, todos componentes clave de la política democrática, con más frecuencia de lo que lo harían de otra manera'.

Baumgartner y Jones (1993: 36-7) argumentan que llamar la atención del público es una de las dos estrategias

abiertas a los proponentes del tema. El segundo es ir de compras o buscar audiencias más comprensivas en instituciones

como los comités del Congreso, los gobiernos estatales y los tribunales. Por lo tanto, si bien la "expansión del tema" (la

participación de una audiencia más amplia) requiere replantear los problemas de política en términos que puedan atraer

nueva atención, no es necesario que sea en los términos más amplios o menos técnicos requeridos por el público en general.

Definición del problema

La definición del problema es fundamental para el establecimiento de la agenda. Se refiere a "lo que elegimos identificar

como asuntos públicos y cómo pensamos y hablamos sobre estas preocupaciones" (Rochefort y Cobb, 1994: vii). Los

problemas de política no reciben simplemente la mayor atención porque son los más importantes o inmediatos. No existen

indicadores objetivos para determinar qué 'condiciones del mundo real' son las que más merecen nuestra atención.

Además, la capacidad de los formuladores de políticas para recibir "señales" o información sobre la gravedad de los

problemas de políticas y actuar en consecuencia es imperfecta (Jones y Baumgartner, 2005: 8; Capítulo 4). La atención

está vinculada más fuertemente a la capacidad de los actores para convencer a un número suficiente de personas de que

"sus" problemas son los más dignos de discusión (Dearing y Rodgers, 1996). Esto puede no implicar una batalla sobre la

exactitud general de los 'hechos', sino para dirigir la atención a otro hechos que apoyan una imagen política rival

(Baumgartner y Jones, 1993: 107–8; 113). Las estrategias para captar la atención dependen de los siguientes factores:

Enmarcado. El encuadre implica la definición de la imagen de una política, para retratar y categorizar problemas de

formas específicas (Recuadro 4.4). Los actores pueden enmarcar los problemas de las políticas para que parezcan técnicos y

relevantes solo para los expertos, o vincularlos a valores sociales más amplios para aumentar la participación (Rochefort y Cobb,

1994: 5). Para llamar la atención en los EE. UU., Se pueden vincular las ideas con valores ampliamente aceptados, aunque

abiertos a la interpretación: "progreso, participación, patriotismo, independencia de la dominación extranjera, equidad, crecimiento

económico" (Baumgartner y Jones, 1993: 7). Sin embargo, los valores fundamentales pueden variar de un país a otro y con el

tiempo (por ejemplo, compare las actitudes posteriores a 1945 y actuales de la mayoría de los países hacia el estado de bienestar).

Más generalmente, La expansión del tema requiere un replanteamiento de un enfoque en el interés propio a un problema con el

que el público (o secciones poderosas dentro de él) puedan relacionarse (Hogwood, 1987: 30; Cuadro 9.2). La gente se combina

11
cognición y emoción para comprender el mundo, y el encuadre es 'una mezcla de información empírica y
apelaciones emotivas' (True et al., 2007: 161; Cairney y Kwiatkowski,
2017).
La mayoría de los problemas de políticas son multifacéticos y pueden tener una amplia gama de imágenes. Por ejemplo,

muchos actores han enmarcado el tabaquismo en términos de salud, salud pública, salud y seguridad, desigualdades en salud,

molestias, empleo, economía, comercio, aduanas e impuestos especiales, el papel de las corporaciones multinacionales, libertades

civiles y derechos humanos ( Cairney et al, 2012). Sin embargo, si bien hay muchas formas de enmarcar el mismo problema, hay

tiempo y energía limitados para dedicar a los problemas. Por lo tanto, los problemas muy complejos se simplifican, prestando

atención a muy pocos aspectos a expensas del resto. Este enfoque selectivo tiene consecuencias políticas. Por ejemplo, un enfoque

en el tabaquismo como un problema urgente de salud pública impulsa a los gobiernos a restringir el consumo de tabaco, mientras

que una imagen económica impulsa a los gobiernos a apoyar a la industria tabacalera (Mamudu et al, 2015). Baumgartner y Jones

(1993: 109) sugieren que si bien ciertos grupos pueden explotar la atención selectiva para crear y proteger un monopolio de políticas

basado en una imagen durante largos períodos, el proceso de establecimiento de la agenda es demasiado dinámico para esperar

que continúe para siempre. Por ejemplo, la agenda informativa se basa en intentos de buscar nuevos ángulos para mantener el

interés de una audiencia pública. Este nuevo enfoque va acompañado de nuevos periodistas con diferentes puntos de vista,

proporcionando audiencias para personas que antes eran ignoradas y creando interés dentro de lugares que antes no estaban

involucrados. De hecho, la base para la creación de monopolios (tiempo limitado, atención, habilidades cognitivas) también

contribuye a cambios radicales de atención hacia diferentes imágenes de políticas. El cambio de política puede resultar de un cambio

importante de 109) sugieren que si bien ciertos grupos pueden explotar la atención selectiva para crear y proteger un monopolio de

políticas basado en una imagen durante largos períodos, el proceso de establecimiento de la agenda es demasiado dinámico para

esperar que continúe para siempre. Por ejemplo, la agenda informativa se basa en intentos de buscar nuevos ángulos para mantener

el interés de una audiencia pública. Este nuevo enfoque va acompañado de nuevos periodistas con diferentes puntos de vista,

proporcionando audiencias para personas que antes eran ignoradas y creando interés dentro de lugares que antes no estaban

involucrados. De hecho, la base para la creación de monopolios (tiempo limitado, atención, habilidades cognitivas) también contribuye a cambios radicales de atención hacia di

Historias causales, responsabilidad y disponibilidad de solución. Para Kingdon (1984: 115), las cuestiones de
política solo se convierten en problemas cuando hay una solución y "llegamos a creer que deberíamos hacer algo al

respecto" (capítulo 11). Esta creencia puede seguir nuevas teorías sobre los determinantes de los problemas, quién tiene

la culpa y quién es responsable de resolver el problema. Por ejemplo, la pobreza se convirtió en un problema de política

pública estadounidense en la década de 1960 debido a un cambio en la imagen del problema `` de una desgracia privada

a un problema público susceptible de soluciones gubernamentales '' (Baumgartner y Jones, 1993: 28; Rochefort y Cobb,

1994: 15). Stone (1989: 282-3; 2002: 191) sugiere que la asignación de responsabilidad es una estrategia de las

organizaciones que buscan impulsar o justificar la intervención política. Usan 'historias causales' que destacan la causa

del problema y quién tiene la culpa (compárese con los estudios de gestión del 'juego de la culpa' - Boin et al.,

2010). Por ejemplo, varios estudios cambiaron creencias arraigadas sobre la culpa en la salud y la seguridad (del
trabajador al empleador), el daño ambiental (desde un fenómeno natural hasta la contaminación humana) y la seguridad
vial (de los conductores descuidados a los fabricantes de automóviles). En cada caso, este cambio de atención provocó
cambios equivalentes en las políticas públicas (compárese con el Marco de Política Narrativa en el Capítulo 4).

12
 En la mayoría de los casos, es probable que haya muchas historias de culpas en competencia. La discusión de

Rochefort y Cobb (1994: 1-4) sobre los disturbios de Los Ángeles en 1992 destaca

múltiples causas: una reacción justificada al racismo policial;

Problema de valencia - una cuestión en la que controles de inmigración deficientes; una ruptura de la ley y el
sólo existe una posición legítima y la opinión
orden; el fracaso de las medidas de la Gran Sociedad de
pública es uniforme.
Lyndon Johnson en
ciudades del interior; el abandono republicano de las relaciones raciales; y una 'pobreza de valores' (compárese con la explicación

del gobierno del Reino Unido sobre los disturbios de Londres en 2011 para las 'familias con problemas' - Cairney, 2019d). Lo mismo

puede decirse de cuestiones de valencia. Si bien la mayoría está de acuerdo en que los abusos de niños, drogas y alcohol son

problemas, hay mucho menos acuerdo sobre la asignación de responsabilidades y la producción de soluciones (Baumgartner y

Jones, 1993:

150). Estudios de la 'construcción social de poblaciones objetivo' (Schneider e Ingram,

1993) destacan una competencia para asignar elogios o culpar a grupos sociales para ayudar a decidir si deben recibir
beneficios o sanciones del gobierno (Capítulo 4).
Crisis y eventos desencadenantes o focales. En muchos casos, crisis como los desastres ambientales actúan como un

`` evento desencadenante '' o un `` evento focal '', que concentra la atención del público, los medios de comunicación y el gobierno

en un tema que anteriormente se encontraba en un lugar inferior en la agenda (Birkland, 2016; Dearing y Rogers, 1996: 37). –9).

Pueden actuar como 'símbolos dramáticos de problemas que ya están atrayendo la atención nacional' (Baumgartner y Jones,

1993:

130). Los eventos tienen un alto potencial para llamar la atención si parecen surgir repentinamente, son inusuales o poco

comunes, parecen inmediatamente o potencialmente dañinos, pueden estar conectados a un área geográfica o grupo social

específico, y sus efectos son conocidos por el público y los legisladores al mismo tiempo (Birkland, 1997: 22; 2016: 392). Los

ejemplos incluyen ataques terroristas, grandes derrames de petróleo que causan daños a la vida silvestre y desastres

ambientales con consecuencias humanas, particularmente cuando son de una escala inusual (2016: 394).

Sin embargo, el evento es solo una parte de la historia: 'Los eventos de enfoque son oportunidades de

promoción que los emprendedores de políticas pueden utilizar para promover sus marcos de problemas preferidos y sus

soluciones en la agenda' (2016: 394; Capítulo 11). Esta propensión a prestar una atención desproporcionada a los

desastres (en lugar de eventos más `` mundanos '' que causan más muertes) también permite a los proponentes del tema

resaltar los potencial para crisis dramáticas, como un desastre en una planta de energía nuclear (Baumgartner y Jones,

1993: 118-21) o la propagación global de 'enfermedades no transmisibles' (ENT) causadas por factores como el

tabaquismo o la obesidad (Studlar y Cairney, 2019 ). En otros casos, la aparición de una crisis depende de la creencia

generalizada de que algo ha salido mal, está causando efectos catastróficos y necesita una acción urgente para evitar más

catástrofes. Por ejemplo, la crisis financiera mundial de 2007 centró la atención en soluciones como la regulación financiera

(Gava, 2016:

433). O los problemas son simplemente etiquetado como crisis "para generar preocupación cuando se enfrenta un entorno

sobrecargado de reclamos en competencia", aunque con el potencial de rendimientos decrecientes (Rochefort y Cobb, 1994:

21; Recuadro 9.3).

Medición. Si bien la medición de un problema puede parecer una cuestión técnica y

sencilla, puede estar sujeta a la misma interpretación y

13
debate como encuadre del tema (Capítulo 10). Los problemas de política pueden ser tan complejos o ambiguos que
hay margen para interpretar las medidas que deberíamos utilizar. Por ejemplo, la lente a través de la cual entendemos
y medimos la desigualdad puede relacionarse con factores como los ingresos y la riqueza, el género, la raza y la etnia,
la sexualidad, la discapacidad y la mala salud mental (Cairney y St Denny, 2019). La medición de la pobreza puede
relacionarse con: un hogar o un individuo; ingresos medios o medios; pobreza absoluta o relativa; ingresos; riqueza; y
desigualdades en el acceso a los servicios públicos. También puede tener una definición diferente en entornos
nacionales e internacionales, y cambiar de acuerdo con factores técnicos relacionados con la medición. Por ejemplo,
el gobierno del Reino Unido define la 'línea de pobreza absoluta' en relación con un individuo 'si su ingreso familiar es
inferior al 60% del ingreso medio real': 60% de aproximadamente £ 64 (£ 38, o $ 60) por día en 2011 (Office para
Estadísticas Nacionales, 2013: 5). El Banco Mundial usó $ 2 por persona por día para definir la pobreza absoluta y $ 1
para definir la pobreza absoluta extrema, antes de elevar esta última a $ 1,90 en 2014 (Hood y Waters, 2017: 27;
Ferreira, 2015; Banco Mundial, 2008; Jones y Baumgartner 2005: 31).

Los debates sobre la medición tienen consecuencias políticas. Por ejemplo, el tratamiento de las cuestiones de derechos

civiles en los EE. UU. Cambió significativamente cuando la medida del racismo cambió, de la necesidad de probar la intención de

una persona de discriminar, a la evidencia estadística que demuestra que un proceso de selección general no pudo haber ocurrido

por casualidad (Stone, 1989:

291). Los gobiernos también pueden cambiar el alcance de sus mediciones (y respuestas políticas) a lo largo del tiempo. Por

ejemplo, en el Reino Unido, desempleo significa el número de personas sin trabajo que solicitan prestaciones por

desempleo. Sin embargo, desde la década de 1980 el gobierno introdujo políticas para restringir el número de personas que

calificaban para este beneficio. Inicialmente, contribuye a un número relativamente alto de personas económicamente

inactivas que reclamaron beneficios por enfermedad en lugar de prestaciones por desempleo (Webster, 2002; Machin,

2004). Posteriormente, contribuyó a esfuerzos mucho más controvertidos para excluir a las personas de recibir beneficios

relacionados con la discapacidad y distinguir entre las personas que pueden y no pueden trabajar (Carter y Whitworth,

2015).

Recuadro 9.3 Arriba y abajo con la ecología: el 'ciclo de atención al problema'

¿Los picos de atención provocan cambios en las políticas? La famosa tesis de Downs (1972) es que la atención pública es

fugaz, incluso cuando se trata de "un problema continuo de importancia crucial para la sociedad". Un aumento en el interés no

significa un empeoramiento del problema, mientras que la caída del interés no sugiere que el problema se haya resuelto. Este

punto es un principio clave de la literatura: `` Prácticamente todos los estudios sobre el establecimiento de la agenda han

encontrado ... que los problemas emergen y retroceden de la agenda pública sin cambios importantes en la naturaleza de los

mismos '' (Baumgartner y Jones, 1993: 47) . El ciclo de atención al problema tiene cinco etapas:

1. Problema previo: un problema alarma a los expertos pero aún no capta la atención del público.

14
 2. Descubrimiento alarmado y entusiasmo eufórico: la atención pública concentrada va acompañada de una esperanza

generalizada de que el problema se pueda resolver rápidamente. Darse cuenta del costo de un progreso significativo:

3. cuando el público se da cuenta de que la solución implica costos importantes o un cambio significativo en el

comportamiento.

4. Disminución gradual del interés público intenso: las personas se sienten desanimadas ante la perspectiva de un

cambio y dirigen su atención al siguiente tema en la etapa dos. Después del problema: la atención del público es

5. mínima o espasmódica y el problema ha sido reemplazado por otro tema.

Downs postula un vínculo débil entre la atención pública y el cambio de políticas, ya que el público rara vez se
involucra el tiempo suficiente para llevar las cosas a cabo. Sin embargo, en muchos casos existe una
respuesta política que crea nuevas instituciones que operan mucho después de que el interés público ha
disminuido (Downs, 1972). Peters y Hogwood (1985: 251; véase también Hogwood, 1992b) encuentran una
relación positiva entre la atención pública y las reorganizaciones gubernamentales. Como argumentan
Baumgartner y Jones (1993: 87), los períodos pico de cambio organizacional "generalmente coincidieron con
los datos de Gallup Poll que muestran la preocupación pública por los mismos problemas". Por lo tanto, "el
público está seriamente involucrado en el proceso de establecimiento de la agenda, no un espectador
ignorado" (Jones y Baumgartner, 2005: 269). Las respuestas políticas de la atención pública pueden tener
efectos a largo plazo.

239). Se crean nuevas organizaciones gubernamentales, pero 'no simplemente se “desvanecen” como el interés
público o la atención de los medios' (Baumgartner y Jones, 1993: 84-7; 191; ver Baumgartner y Mahoney 2005
sobre ejemplos como Medicare, Medicaid, la Agencia de Protección Ambiental y políticas de derechos civiles).

Definición de problemas, monopolios de políticas y compras en lugares

La compra de espacios se relaciona con la sugerencia de Schattschneider (1960) de que el poder implica la competencia

para llamar más o menos la atención sobre el conflicto: los ganadores tratan de "privatizar" y los perdedores "socializan" el

conflicto (Recuadro 3.2). Baumgartner y Jones (1993) destacan el papel del gobierno como fuente de socialización y

privatización (comparar con Genieys y Smyrl, 2008a; 2008b; Jobert y Muller, 1987; Cairney, 2012a: 231). Por ejemplo, si

los actores organizan los problemas a partir de la política creando un monopolio de políticas, sus oponentes "tendrán el

incentivo de buscar aliados en otros lugares" (1993: 35-7).

Los monopolios de políticas son comunes, pero también lo es la capacidad de desafiar a los monopolios y tomar decisiones

autorizadas en otros lugares. Las principales opciones para los proponentes de temas son dobles. Primero, pueden desafiar el

dominio de un monopolio dentro de este lugar. Las actitudes de los formuladores de políticas son susceptibles de cambiar de

acuerdo con las circunstancias políticas en las que operan. Como sostiene Jones (1994: 5), "los responsables de la toma de

decisiones valoran o ponderan las preferencias de manera diferente según el contexto en el que se evocan". Los tomadores de

decisiones tienen muchos objetivos (a menudo contradictorios), la mayoría de los problemas son

15
multifacético y hay muchas formas de resolver problemas de políticas. Por lo tanto, puede ser posible cambiar las
opiniones de los tomadores de decisiones "cambiando el foco de su atención de un conjunto de implicaciones a otro"
(Baumgartner y Jones, 1993: 30). Como sugiere el recuadro 4.4 sobre "herestésica", un grupo de personas con las
mismas creencias puede sacar conclusiones diferentes según el contexto y el orden en el que consideren los problemas
y tomen decisiones.

En segundo lugar, si no tienen éxito, los actores pueden comprar en el lugar para buscar audiencias más comprensivas en otros

lugares, a menudo aprendiendo de estrategias de prueba y error (Baumgartner y Jones, 2009:

276). La consecuencia de una multiplicidad de lugares, en todo el gobierno y en diferentes 'etapas' del proceso de políticas,

es que un tema puede enmarcarse de manera diferente en diferentes escenarios en diferentes momentos. Cada lugar

puede ser relativamente receptivo a una imagen política diferente. La capacidad de comprar en lugares ha aumentado

desde el período posterior a 1945. Un sistema político cada vez más poblado hace que sea más difícil aislar las cuestiones

de política del proceso político más amplio (Baumgartner y Jones, 1993: 43). En la mayoría de los casos, no existe una

jurisdicción natural para los problemas de política ni una "lógica férrea" para que un tema sea considerado, por ejemplo, a

nivel nacional en lugar de internacional o local. También es común que la responsabilidad de la formulación de políticas

cambie con el tiempo (1993: 32–3; Cairney et al, 2019).

Esta premisa nos permite explicar por qué el cambio de política sigue un proceso que se refuerza mutuamente de mayor

atención, cambio de lugar e imágenes de política cambiantes. La estrategia clave es involucrar a los que antes no estaban

involucrados. Si los problemas 'brotan' de estas comunidades de políticas y se consideran en uno o más lugares alternativos,

entonces aumenta el alcance de nuevas formas de examinar y resolver los problemas de políticas. A medida que la gente llega a

comprender la naturaleza de un problema de política de una manera diferente (y esta nueva comprensión del problema está más

estrechamente vinculada a sus prioridades), más personas se interesan e involucran (1993: 8). Cuanta más participación

"externa" haya, mayor probabilidad de un cambio en la imagen de la política, ya que nuevos actores proponen nuevas formas de

definir y resolver un problema de política.

Estudios de caso de equilibrio puntuado: 'algunos problemas se incendian'

Baumgartner y Jones (1993) comparan estudios de casos durante varias décadas para demostrar la creación y
destrucción de monopolios políticos. Política de medio ambiente
demuestra el uso de compras en lugares para cambiar la imagen de una política, con la nueva participación de un
lugar que produce un efecto de bola de nieve. Los grupos ambientalistas, descontentos por perder las decisiones
regulatorias tomadas por una rama del gobierno federal, apelaron a los miembros del Congreso que antes no
participaban. El Congreso se volvió más comprensivo con una nueva imagen de la política ambiental y aprobó leyes
(la Ley Nacional de Protección Ambiental, NEPA, 1969) para regular las empresas, permitir a los grupos un mayor
acceso a los tribunales y allanar el camino para una respuesta federal (la creación de la Agencia de Protección
Ambiental) en consonancia con la nueva imagen política (1993:

38).

dieciséis
 En la energía nuclear, Baumgartner y Jones (1993: 59-82) describen el efecto de una "movilización de Down" (recuadro

9.3). El entusiasmo inspirado por el gobierno por la energía nuclear produjo una imagen de política positiva - enfatizando el uso

seguro de materiales nucleares, facturas de energía reducidas, independencia del petróleo importado, empleo, contaminación

del aire reducida y los beneficios económicos de la nueva tecnología - que apoyó la formación de un monopolio de la política de

posguerra. A medida que el proceso pasó de la formulación de políticas a la implementación, la atención del público, los medios

y el gobierno decayó y los detalles de la política se dejaron en manos de los expertos (principalmente del sector privado), las

agencias federales (por ejemplo, la Comisión de Energía Atómica, AEC) y ciertos comités del Congreso.

Sin embargo, desde finales de la década de 1960, hubo una creciente oposición de ambientalistas, activistas locales
y científicos nucleares que expresaron su preocupación por la seguridad. Sugiere una 'movilización de Schattschneider'
(Recuadro 3.2), o una expansión del alcance del conflicto para desafiar un monopolio. Esta estrategia es más efectiva
cuando las divisiones científicas internas y la atención negativa de los medios son evidentes. La agenda de seguridad
se llevó a cabo mediante audiencias públicas sobre licencias nucleares y, en la década de 1970, la atención del público
y de los medios aumentó para reflejar nuevas preocupaciones (el número de artículos de noticias negativos comenzó a
superar en número a los positivos). Se involucraron muchos lugares. El enfoque del Congreso (y un número creciente
de comités) se volvió cada vez más negativo y NEPA reforzó la necesidad de una regulación más estricta. Fue seguida
por una serie de decisiones en los tribunales, incluida la aplicación retrospectiva de NEPA a decisiones anteriores de
concesión de licencias de AEC, y acciones complementarias por parte de los gobiernos estatales y locales (incluidas
las leyes de planificación para retrasar la construcción de nuevas plantas). La imagen de la nueva política fue
cimentada en la mente del público por el accidente en la planta nuclear de Three Mile Island. El sector privado perdió la
confianza en la industria y pasaron más de tres décadas ante una nueva comisión de planta nuclear. En general, la
combinación de la oposición de los grupos de interés y la compra de lugares cambió la imagen política de la energía
nuclear de muy positiva a abrumadoramente negativa. El monopolio de la política duró más de 20 años antes de ser
destruido (aunque las plantas nucleares existentes siguieron siendo rentables y la energía nuclear todavía representa
el 20% del suministro de electricidad de EE. UU. - Abdulla, 2018).

Baumgartner y Jones (2009: 260–4) sugieren que recientemente ha surgido una nueva imagen política en el contexto

del cambio climático, lo que ha llevado a algunos gobiernos nacionales a reforzar el apoyo a la energía nuclear como

fuente de electricidad baja en carbono. Sin embargo, desastres como el de Fukushima en 2011 también mantienen la

seguridad en la agenda (lo que generó planes para poner fin a la capacidad nuclear en Alemania y reformar la regulación

en India - Fuchs, 2015: 208; Rabbi y Sabharwal, 2018) y, sin la continuidad a largo plazo de EE. UU. Con el apoyo del

gobierno, la energía nuclear ha luchado para competir económica y políticamente con otras fuentes de energía eléctrica

(Abdulla, 2018).

A principios del siglo XX política de tabaco, Los actores construyeron un monopolio de políticas sobre una imagen política

positiva (beneficios económicos) y la transferencia a los expertos en agricultura. El consumo de tabaco era alto, la cobertura de

los medios era baja y en general positiva (fumar era

17
normal y tenía una imagen glamorosa), y las empresas tabacaleras tenían reputación de patriotismo después de asegurarse el

suministro de cigarrillos durante la Segunda Guerra Mundial (Cairney et al, 2012: 48). Sin embargo, a partir de la década de

1950 hubo una expansión significativa del tema, con grupos antitabaco que establecieron cada vez más la agenda de los

medios con una imagen política negativa. El consumo de tabaco se redujo drásticamente desde la década de 1950 y en 1964

el informe del Cirujano General de EE. UU. Cimentó una nueva imagen basada en la mala salud. La atención del Congreso

siguió a mediados de la década de 1970, con audiencias de los comités de salud que superaron en número a la agricultura y

una variedad de grupos de salud pública cada vez más involucrados y capaces de replantear el debate en términos negativos

(Baumgartner y Jones, 1993: 114; 210). En la década de 1980, esta nueva imagen fue perseguida a través de una serie de

casos judiciales de alto perfil y por estados innovadores como NewYork y California que brindan las mejores prácticas y el

alcance para la difusión de políticas (Studlar, 2002). En la década de 2000, el control del tabaco se volvió restrictivo y el

antiguo monopolio pro-tabaco fue 'destruido' (Baumgartner y Jones, 2009:

280).
En el período de posguerra, los actores construyeron un política de pesticidas monopolio de una imagen política

positiva: erradicar los insectos dañinos, impulsar las exportaciones agrícolas y acabar con el hambre en el mundo

impulsando la producción de alimentos. Hubo 'entusiasmo del público y de los medios por el progreso a través de la

química' y el aplazamiento a los expertos en agricultura y la industria química, quienes disfrutaron de una relación

cercana con el Departamento de Agricultura, el USDA y el comité de agricultura del Congreso (Baumgartner y Jones,

1993: 95) . Las preocupaciones ambientales fueron marginadas, los intereses de los consumidores generalmente

ignorados y la Administración de Alimentos y Medicamentos (dentro del USDA) no tenía jurisdicción sobre los pesticidas.

Esta "edad de oro" de los plaguicidas se rompió en 1957 tras el devastador fracaso de dos grandes campañas de

erradicación de insectos y en 1959 tras la decisión de la FDA de prohibir la venta de un cultivo contaminado con residuos

de plaguicidas. Desvió la atención de los medios y del Congreso de los beneficios económicos de los pesticidas a su

ineficacia, efectos adversos para la salud y daño ambiental. A fines de la década de 1960, los grupos ambientalistas

habían encontrado apoyo en múltiples lugares (Congreso, tribunales, agencias ejecutivas y estatales) y la regulación de

los pesticidas se disparó.

De los estudios de caso a la 'hipótesis de puntuación general'

Jones y Baumgartner (2005: 278) muestran que el equilibrio puntuado es un efecto de todo el sistema, más que específico

de los estudios de caso que seleccionaron (ver también Baumgartner et al, 2018 para una gran lista de estudios de casos de

otros autores). Su enfoque se ha desplazado a las explicaciones generales del establecimiento de la agenda y el cambio de

políticas, basadas en dinámica no lineal en sistemas complejos (Capítulo 6). Los sistemas, y los actores dentro de ellos,

brindan 'retroalimentación' a las acciones: amortiguando algunas ( retroalimentación negativa) y amplificando a otros ( retroalimentación

positiva). Mientras que el primero actúa como un contrapeso a las fuerzas políticas, el segundo las refuerza para producir un

cambio radical (Baumgartner y Jones, 2002: 8-16). Como resultado, las pequeñas acciones pueden tener grandes efectos y

las grandes

18
 tener pequeños efectos. En particular, una dinámica clave es ' procesamiento
Dinámica no lineal - la misma cantidad de
de información desproporcionado ': las respuestas de los
energía puede tener un efecto mínimo o
formuladores de políticas no están en proporción con las' señales
máximo cuando un sistema la amplifica o
amortigua. 'que reciben del mundo exterior (Jones et al., 2009). En cambio,

Retroalimentación negativa - un mecanismo para prestan atención a algunos e ignoran el resto: 'la mayoría de los

amortiguar una señal. Por ejemplo, los actores no miembros del sistema no prestan atención a la mayoría de los
prestan atención a problemas la mayor parte del tiempo' (Baumgartner, 2017: 72;
información, o resistir fuerzas para el cambio
Shaffer, 2017).
('como un termostato
mantiene la temperatura constante
Los estudios de caso de Baumgartner y Jones (1993) ya
'Baumgartner et al, 2018: 61).
Retroalimentación positiva - un mecanismo para describir llave aspectos de

amplificar una señal. Por ejemplo, los actores
prestan mucha atención a
información, o acentuar las fuerzas para el
cambio ('alimentando el frenesí,
cascada, punto de inflexión, impulso o
efecto de vagón '- 2018: 61).
18). Sin embargo, la "hipótesis de puntuación general" va más allá para identificar el efecto en todo el sistema de las organizaciones
procesamiento de información desproporcionado: cuando la política
monopolios son mantenido,
los legisladores parecen no ser receptivos a la nueva
información. Durante los períodos de puntuación, parecen
volverse hipersensibles a la nueva información (Jones y
Baumgartner, 2005: 8;

que elaboran políticas que reciben "retroalimentación" sobre sus políticas (por ejemplo, de grupos de interés, los medios de

comunicación o la opinión pública) sin responder proporcionalmente. La 'atención selectiva' de los responsables de la formulación de

políticas y las organizaciones explica por qué los problemas pueden ocupar un lugar relativamente alto en ciertas agendas, pero no

se actúa sobre ellos, y por qué a menudo se ignoran las señales poderosas:

• Los legisladores son reacio Para enfocarse en ciertos temas, ya sea porque la ideología impide la acción
en algunas áreas, existe una visión establecida dentro del gobierno sobre cómo abordar el tema, o el
proceso de actuar `` racionalmente '' (haciendo concesiones explícitas entre opciones) es a menudo
impopular. Son incapaz prestar una atención significativa a los problemas. Los formuladores de políticas

• estrictamente racionales establecen objetivos simples, pero luchan por generar suficiente información de
sistemas complejos para comprender cómo lograrlos (Jones y Thomas, 2017: 49; Capítulo 4). Además, su
enfoque en un tema significa ignorar otros 99.

Formulación de políticas organizaciones son más capaces de recopilar información de forma rutinaria, pero están sujetos a

la misma máxima en una escala mayor: las 'señales' ambientales sobre la información disponible son casi infinitas, mientras

que las capacidades de procesamiento de información son siempre finitas (y a menudo bajas). La baja capacidad de

información ayuda a explicar por qué, incluso cuando los gobiernos prestan mucha atención a algunos problemas, sus

búsquedas de información pierden elementos clave y no responden proporcionalmente a las circunstancias cambiantes

(Workman et al, 2017; Koski y Workman, 2018; Epp, 2017) . De hecho, la idea de 'fricción institucional' o 'rigidez' es que los

sistemas políticos hacen que sea más o menos difícil convertir

19
información y otros 'insumos' en los 'productos' de las políticas (Baumgartner et al, 2018). Por ejemplo:

• Las organizaciones de formulación de políticas establecen reglas y procedimientos operativos estándar para recopilar

información.

• Estas reglas sesgan las búsquedas de información, omitiendo o rechazando alguna información y descartando

ciertas formas de pensar o actuar.

Un cambio importante en la formulación de políticas y las políticas implica costos que los encargados de formular políticas a

menudo no están dispuestos o no pueden soportar: los 'costos cognitivos' para comprender un problema y los 'costos

institucionales' para cambiar reglas bien establecidas (Baumgartner et al, 2018: 69). Puede requerir una masa crítica de

atención y presión para superar el conservadurismo de los formuladores de políticas - y la fricción - y cambiar su atención a

nuevos problemas o formas de interpretarlos (Jones y Baumgartner, 2005: 19-20; 48-51). La ideología partidista puede ser un

obstáculo, pero los cambios dramáticos de partido son solo una de las muchas fuentes de "alteraciones de las políticas"

(Baumgartner y Jones, 2009: 287).

En términos generales, si los niveles de presión externa alcanzan un punto de inflexión, provocan
puntuaciones importantes y poco frecuentes en lugar de cambios de política más pequeños y regulares: el estallido de
atención y comunicación se refuerza a sí mismo; se consideran nuevos enfoques; se aplican diferentes "pesos" a las
mismas categorías de información; la política está impulsada ideológicamente por nuevos actores; y / o el 'nuevo'
tema desencadena nuevos conflictos entre actores políticos (2005: 52; 69). El efecto suele ser como una presa que
contiene el flujo de agua, hasta que hay tanta presión que se rompe y una gran cantidad de agua fluye rápidamente
(de hecho, Koski y Workman, 2018: 305 describen el 'flujo de información') . El procesamiento de la información se
caracteriza por una "estasis interrumpida por ráfagas de innovación" y las respuestas políticas son impredecibles y
episódicas en lugar de continuas (2005: 20). De hecho, cuanta más "fricción" encontremos, más esperamos una alta
estabilidad combinada con cambios dramáticos ocasionales. El sistema `` a menudo funciona para reforzar el
conservadurismo, pero a veces funciona para eliminar los subsistemas de políticas existentes '' (Baumgartner et al,
2018: 58).

Los estudiosos de PET realmente no intentan identificar y medir precisamente un nivel justo de atención
o reacción a un problema (similar a la historia de Ricitos de Oro). Sin embargo, una referencia a
"desproporcionado" sugiere muy poca o demasiada atención y el potencial de importantes consecuencias
políticas. Además, el concepto de 'burbujas de política' describe 'reacción insuficiente y exagerada' a los
problemas de política, incluida una 'inversión excesiva' 'severa' y a largo plazo de los recursos gubernamentales
en 'un único instrumento de política más allá de su valor instrumental para lograr un objetivo de política' ( Jones
et al, 2014: 146-9; comparar con Maor, 2014). Por ejemplo, los gobiernos pueden invertir demasiado en un
instrumento porque tiene un valor 'simbólico o ideológico', 'resolviendo' un problema mal definido políticamente
en lugar de sustancialmente (Jones et al, 2014: 149; comparar con 'buena política, mala política '- McConnell,
2010: 78).

20
argumentos 'basados en evidencia' o 'racionales', particularmente si (a) las promesas de políticas se intensifican
después de una 'guerra de ofertas' entre partidos políticos, como en su estudio de caso de reducción del crimen o (b) la
política respalda una creencia fundamental a la que los actores son adjunto, como su fe en un gobierno o una solución
de mercado (2014: 150-2; comparar con el Capítulo 10 y Baekgaard et al, 2017). O bien, una solución parece funcionar
al principio y logra el "bloqueo" antes de que se conozcan sus beneficios limitados (similar a la dependencia de la
trayectoria, la inercia o el incrementalismo en los capítulos 4 y 5). De manera similar, la mayoría de los estudios de PET
no se enfocan en mejorar el diseño del sistema, pero el efecto práctico de diagnosticar una cantidad potencialmente
abrumadora de información, búsquedas de información ineficientes, instituciones `` pegajosas '' y la mala asignación de
presupuestos podría ser profundo (Koski y Workman, 2018;

Presupuestos gubernamentales: cambio de política hiperincremental y dramático

Para demostrar la aplicabilidad de esta teoría al cambio de políticas, el Proyecto de Agendas de Políticas extiende el

análisis de estudios de casos particulares a la dinámica de los presupuestos gubernamentales, las elecciones y la atención

de los responsables de políticas. En particular, produce un análisis exhaustivo y a largo plazo del gasto público

estadounidense posterior a 1945 (Jones y Baumgartner, 2005: 111; True et al., 2007) y presupuestos a más largo plazo

(Jones et al., 2009).

Figura 9.1 Una imagen amplia de la hipótesis de puntuación general en acción

21
Fuente: adaptado (curva normal añadida) de Jones et al. ( 2009: 861). Muestra los cambios porcentuales de los presupuestos estadounidenses de 1800 a 2000.

Vea también los gráficos más detallados en True et al. ( 2007: 170) y Jones y Baumgartner (2005: 111) que muestran un pico central aún más alto y colas más

largas cuando analizamos solo los cambios presupuestarios de la posguerra. Tenga en cuenta que las últimas cifras rastrean la cantidad dedicada (no la

cantidad gastada) y la variación de la

modo ( lo más común es un aumento anual real del 4%) en lugar de la media (Jones y Baumgartner, 2005: 110-11).

Los cambios en el gasto público son indicadores clave en las políticas públicas porque: (a) nos permiten medir los cambios

en las políticas de manera sistemática; y (b) los compromisos de gasto son más concretos que las intenciones políticas

más vagas (Capítulo 2). Los resultados se muestran en la Figura 9.1, que destaca un agregado del cambio porcentual

anual de los presupuestos estadounidenses en cada área de políticas (como salud, seguridad social y educación).

Pero, ¿qué nos dice la figura y cómo deben interpretarse los resultados? Jones y Baumgartner (2005)
argumentan que si la naturaleza general de los cambios presupuestarios fue incremental (y no puntuada), entonces
la figura debería mostrar una distribución normal.
Este es un término estadístico que se refiere a: (a) el media; y (b) el Desviación Estándar
de la media. Una distribución normal sugiere que la mayoría (68 por ciento) de todos los valores son ligeramente diferentes

de la media, mientras que casi todos (95 por ciento) no son más que moderadamente diferentes. En otras palabras, si bien

habrá un pequeño puñado de casos en los que los valores difieran notablemente de la media, la mayoría de los valores

están agrupados muy cerca, mientras que algunos están más alejados de la media, pero no de manera notable (Recuadro

9.4).

Recuadro 9.4 Términos clave para el análisis estadístico Media - el promedio, calculado sumando todos los valores y

dividiendo por el número de valores.

Modo - la media, calculada identificando el valor más frecuente.

Desviación Estándar - una medida de dispersión estadística que generalmente denota una desviación de la media (la

Figura 9.1 usa la moda). Si todos los valores son iguales, entonces la SD es cero (por ejemplo, los números 100, 100 y

100). Cuanto mayor sea la dispersión (por ejemplo, 0,

100, 200), entonces mayor es la DE.

Distribución normal - denota el nivel de SD de la media. Sugiere que el 68 por ciento de todos los valores se encuentran

dentro de un rango de más o menos una desviación estándar de la media, mientras que el 95 por ciento cae dentro de un

rango de más o menos dos desviaciones estándar.

Leptokurtic - una distribución que no es normal porque tiene un pico central más alto (que representa muchos cambios

pequeños), pocos cambios moderados y más valores atípicos (cambios grandes). Más del 68 por ciento cae dentro de ± 1

desviación estándar, pero menos del 95 por ciento cae dentro de un rango de ± 2.

Parte aislada - un valor más alejado de la media de lo que sugiere la distribución normal.

Incremento real - un aumento del gasto que tiene en cuenta la inflación.

22
 Es posible que no esperemos más que una distribución normal porque el incrementalismo sugiere un tipo común de

cambio en la mayoría de las áreas de política: un cambio no radical de años anteriores en la mayoría de los casos,

combinado con un cambio moderado en general (2005: 120-3). Dado que existen algunas dudas sobre el tamaño de un

incremento (Capítulo 5), la curva normal representa un grado de variedad de cambios presupuestarios anuales (hasta ± 80%

en el período de posguerra; hasta aproximadamente ± 50% en la Figura 9.1). Sin embargo, la figura 9.1 demuestra que la

distribución de valores es leptokurtic. Tiene dos características principales. Primero, un pico central más alto (observe

cuánto más alto alcanza la barra por encima del pico de la curva normal) y un nivel más bajo de dispersión (observe el

espacio entre las barras y la línea de puntos dentro de la curva normal) de lo que esperaríamos. En la gran mayoría de los

casos aumento real o la disminución del gasto anual es muy baja y el tamaño del incremento es muy pequeño. Jones y

Baumgartner (2005: 112) lo denominan "hiperincrementalismo". En segundo lugar, hay muchos más valores atípicos de lo

que esperaríamos en una distribución normal. Por ejemplo, en su conjunto de datos de posguerra con aproximadamente

3300 valores, podemos esperar aproximadamente 15-20 valores atípicos. Sin embargo, el número de casos de cambio anual

superior al +160 por ciento es 75 (2005:

110). El análisis sugiere que en un número pequeño pero muy importante de casos, 'los programas recibieron grandes

impulsos, impulsándolos a duplicar o triplicar su tamaño original o más' (2005:

112). En general, el cambio de presupuesto se caracteriza, al igual que la distribución de eventos sísmicos naturales como

terremotos, por una gran cantidad de pequeños cambios en cada categoría de política, combinado con un pequeña cantidad

de grandes cambios ( Cierto et al., 2007: 166; Baumgartner et al, 2018: 71).

Este resultado se relaciona fuertemente con el procesamiento óptimo de la información como tipo ideal: `` un patrón

perfecto de ajuste, en un entorno complejo y multifacético en el que un sistema político procesa múltiples flujos de entrada

de información, producirá una distribución normal de los cambios de salida '' (Baumgartner et al. , 2018: 66). En cambio,

los sistemas de formulación de políticas exhiben un 'procesamiento de información desproporcionado': no hay escasez de

información, pero la mayoría de los problemas se ignoran o reciben poca atención, mientras que algunos reciben un nivel

intenso de atención que produce importantes consecuencias políticas (Baumgartner y Jones, 2005: 112) . Este resultado

también representó la confirmación inicial más importante de la hipótesis de puntuación general: '400, 000 observaciones

recopiladas como parte del Proyecto de Agendas de Políticas 'demuestran que la hipótesis' es una característica

fundamental del sistema político estadounidense (2005: 278). Además, la ausencia de una distribución normal es una

característica demostrada por los datos sobre eventos como las elecciones estadounidenses y la legislación y audiencias

del Congreso (aunque el efecto es más marcado en los datos presupuestarios) (Baumgartner et al., 2009: 611).

El proyecto de agendas de políticas comparadas

El Proyecto de Agendas de Política Comparada (CAP) llevó el PET a otro nivel. Inicialmente, Baumgartner y Jones (1993)

describieron buenas razones para pensar que el PET se aplica principalmente a los EE. UU. Lo utilizaron para explicar por qué el

sistema político estadounidense 'diseñado de manera conservadora para resistir muchos esfuerzos de cambio' también ayudó a

producir 'ráfagas de cambio' (True et al.,

23
2007: 157). El equilibrio puntuado sugiere que las características clave que explican la estabilidad de la
formulación de políticas también ayudan a explicar las puntuaciones importantes. Incluyen la separación de
poderes (ejecutivo, legislativo y judicial), jurisdicciones superpuestas (entre instituciones o entre el gobierno
federal, estatal y local) y la interacción pluralista entre grupos (en la que la 'movilización de un grupo conducirá a la
contramovilización de otro '- Baumgartner y Jones, 1993: 4-5). Estos controles y contrapesos se combinan con la
capacidad de los intereses organizados de "contramovilizar" para bloquear un cambio político radical. Sin
embargo, en un pequeño número de casos, las movilizaciones van acompañadas de un renovado interés entre
uno o más lugares. En tales casos, 'los recién llegados son proponentes de cambios ... y a menudo abruman a los
poderes que anteriormente controlaban' (True et al., 2007: 157). Por lo tanto, la difusión del poder en el gobierno
de EE. UU. Aumenta el margen para el cambio de lugar y ayuda a los grupos a formar nuevas alianzas con
tomadores de decisiones capaces de desafiar los monopolios.

Sin embargo, los factores causales identificados por el equilibrio puntuado se aplican a una amplia gama de sistemas

políticos (Baumgartner et al, 2018: 55). Primero, la separación de poderes y / o la existencia de jurisdicciones superpuestas

no se limita a los EE. UU. De hecho, el enredo de cuestiones de política (cuando el poder de toma de decisiones recae en

más de un nivel de gobierno) es común en los sistemas unitarios, cuasi-federales y federales (Keating 2005: 18; Cairney,

2006). En segundo lugar, la literatura sobre gobernanza multinivel demuestra la importancia cada vez mayor de los

múltiples lugares de toma de decisiones (y la red de temas en lugar de las relaciones con la comunidad de políticas -

Richardson, 2008: 25) en la UE. y países como el Reino Unido (Capítulo 8; Cairney et al, 2019). En tercer lugar, los

componentes del equilibrio puntuado (racionalidad limitada, procesamiento de la información, sistemas complejos,

establecimiento de la agenda y relaciones entre el grupo y el gobierno) son fundamentales para la literatura sobre políticas

en su conjunto. Procesos como el 'procesamiento desproporcionado de la información' son universales, ya que de lo que

realmente estamos hablando es del efecto de la racionalidad limitada y la fricción en entornos complejos de formulación de

políticas. La diferencia en cada país se relaciona con las formas específicas en las que las personas combinan la cognición

y la emoción para tomar decisiones, y las instituciones específicas que hacen más o menos posible un cambio de política

rutinario y eficiente (Baumgartner et al, 2018: 66).

Para 2009, el equilibrio puntuado se había aplicado ampliamente a los cambios de política en Canadá, la
UE y muchos países europeos (True et al., 2007: 175; John, 2006; Baumgartner y Jones, 2009: 255;
Baumgartner et al., 2006). Jones et al. ( 2009:
855) identifican la misma distribución básica de cambios presupuestarios en los EE. UU. (Y algunos estados de EE. UU.),

Canadá, Reino Unido, Francia, Alemania, España, Bélgica, Dinamarca y Sudáfrica: 'los presupuestos son altamente

incrementales, pero ocasionalmente están marcados por grandes cambios '. Además, Baumgartner et al. ( 2009) sugieren que las

variaciones en los datos pueden estar relacionadas tanto con la etapa de desarrollo de la política como con el sistema político

(en otras palabras, observe las fuentes de variación internas y comparativas). Mucho depende de los niveles de fricción que

generan los costos de transacción relacionados con la coordinación de políticas, que parecen ser más altos al comienzo del

desarrollo de políticas y más bajos durante la ejecución de las mismas. Xa

24
Por ejemplo, es más fácil para los comités legislativos reunirse para concentrarse en nuevos temas que para los grandes

gobiernos cambiar sus presupuestos para reflejar nuevas prioridades. En consecuencia, el primero mostrará niveles más

bajos de curtosis (el cambio es más "normal") que el segundo (que muestra niveles relativamente altos de cambios tanto

mínimos como dramáticos) (2009: 609). Koski y Workman (2018: 301-3) también identifican compensaciones entre las

diferentes formas de tratar de mejorar el procesamiento de la información: la centralización puede producir 'cuellos de

botella' e ignorar demasiada información relevante, mientras que el mantenimiento de múltiples lugares dificulta la

coordinación de las búsquedas de información. .

Para 2016, Baumgartner et al (2018: 82-5) informan 'quince proyectos de países' como parte del Proyecto de Agendas

Comparativas, y 393 publicaciones de PET (de las cuales 336 son empíricas y 317 son artículos de revistas), incluyendo un

crecimiento importante y un cambio en el enfoque de país: los estudios de EE. UU. representaron el 65% de las solicitudes antes de

2006 y el 36% después. Casi todos los estudios no estadounidenses son de sistemas democráticos, particularmente en Europa

Occidental (por ejemplo, Engeli et al, 2012; Green-Pederson y Walgrave, 2014). Estos últimos han provocado un cambio de enfoque

hacia el papel de los partidos políticos, pero generalmente para encontrar que el momento de las agendas cambiantes 'no está

estrechamente relacionado con las elecciones o los cambios de gobierno' (2018: 87).

En teoría, la lógica abstracta de PET también debería ser válida en sistemas autoritarios. El autoritarismo es
quizás la fuente última de fricción institucional, que esperaríamos que contribuyera a una combinación más
extrema de estabilidad en la formulación de políticas y relativamente raras `` puntuaciones políticas
desestabilizadoras del sistema '' (Baumgartner et al, 2018: 68). Si bien hay pocos estudios en los que basarse,
parecen respaldar esta expectativa, aunque en relación con dinámicas muy diferentes. En Hong Kong, Lam y
Chan (2015: 549) encuentran mayores puntuaciones durante las épocas centralizadas en lugar de las
democratizadas. En China, Chan y Zhao (2016: 137-8) asocian 'estabilidad extrema' y 'ajuste drástico' con
procesamiento de información altamente centralizado, incluida la tendencia de (a) 'administradores de nivel
inferior a manipular la información a medida que asciende en la jerarquía burocrática' y hacer que los
responsables de la formulación de políticas dependan de información de mala calidad, y (b) ajustes dramáticos y
muy poco frecuentes a la política sólo cuando los problemas políticos "se vuelven lo suficientemente graves
como para amenazar la supervivencia del régimen". Además, este efecto es menos pronunciado en las regiones
en las que los responsables de la formulación de políticas tienen una mayor exposición a información relevante
para las políticas (utilizan sustitutos como 'conflictos laborales' - 2016: 145). En Hungría, Sebők y Berki (2018:
604) confirman la 'ley empírica general de los presupuestos públicos' de PET y encuentran 'niveles más altos de
puntuación ... en regímenes autocráticos o semiautócratas'.

Conclusión
El PET explica los largos períodos de estabilidad en la formulación de políticas marcados por períodos intensos de inestabilidad.

Una combinación de racionalidad limitada y establecimiento de la agenda explica cómo se pueden crear y destruir monopolios de

políticas. Si bien hay muchas formas de interpretar los problemas de las políticas, hay un límite de tiempo y energía para dedicar a

los problemas. Tan, altamente

25
los problemas complejos se simplifican, con muy pocos aspectos considerados en un momento dado. La definición del

problema es crucial porque la asignación de recursos sigue la imagen del problema de política. La estabilidad de la

formulación de políticas depende de la capacidad de los actores para mantener un monopolio de políticas. Un monopolio de

políticas implica la definición exitosa de un problema de políticas de cierta manera, para limitar el número de participantes

que pueden reclamar un papel legítimo en el proceso. Como sugieren los ejemplos de plaguicidas y energía nuclear, a

menudo sigue un estallido inicial de entusiasmo público y gubernamental por el cambio de políticas. Tal entusiasmo produce

una imagen política de apoyo, basada en la idea de que el progreso económico y el avance tecnológico han resuelto el

problema de las políticas, permitiendo que los monopolios de las políticas operen durante largos períodos con muy poca

atención externa. Una vez que se toma la decisión de política principal, los detalles se dejan en manos de expertos en

políticas y especialistas en el gobierno. Esto permite a los participantes enmarcar el proceso como "técnico" para reducir el

interés público o "especialista" para excluir a los grupos que se considera que no tienen experiencia. La falta de atención o

participación externa permite a las comunidades construir una infraestructura de ejecución de políticas que es difícil de

desmantelar, incluso durante períodos de atención negativa.

El cambio de políticas se explica por un desafío exitoso a los monopolios de políticas. Los excluidos de los monopolios tienen

interés en desafiar o remodelar la forma dominante de definir los problemas de política. Esto puede provenir de adentro, asegurando

que las nuevas ideas o evidencia fuercen un cambio en la atención del gobierno hacia una nueva imagen política. O, si esta nueva

imagen se sofoca, los grupos compran en el lugar para expandir el alcance del conflicto y promoverlo a una audiencia más

comprensiva. Como sugieren los ejemplos de pesticidas y energía nuclear, la nueva imagen de política basada en preocupaciones de

seguridad produjo un efecto de bola de nieve. Comenzó con un aumento de la disidencia entre los expertos dentro de una comunidad

de políticas, seguido de una mayor cobertura de los medios que criticaban el status quo. Los grupos de interés anteriormente

excluidos aprovecharon este cambio de enfoque para atraer la atención de los tomadores de decisiones en otros lugares. La

adopción de la agenda de seguridad en un lugar tuvo un efecto dominó, proporcionando más legitimidad para la nueva imagen y

creando un incentivo para que los tomadores de decisiones en otros lugares se involucren. El resultado fue un profundo cambio de

política tras una explosión de nuevas regulaciones por parte del Congreso, los tribunales y múltiples niveles de gobierno. Por lo tanto,

el cambio de política sigue un proceso que se refuerza mutuamente de mayor atención, cambio de lugar e imágenes de política

cambiantes. A medida que la gente llega a comprender la naturaleza de un problema de política de una manera diferente, más

personas se interesan e involucran. Cuanto más implicación "externa" haya, mayor será la probabilidad de que se produzca un nuevo

cambio en la imagen de la política, ya que los nuevos participantes discuten nuevas ideas y proponen nuevas soluciones políticas.

dando más legitimidad a la nueva imagen y creando un incentivo para que los tomadores de decisiones en otros lugares se

involucren. El resultado fue un profundo cambio de política tras una explosión de nuevas regulaciones por parte del Congreso, los

tribunales y múltiples niveles de gobierno. Por lo tanto, el cambio de política sigue un proceso que se refuerza mutuamente de mayor

atención, cambio de lugar e imágenes de política cambiantes. A medida que la gente llega a comprender la naturaleza de un

problema de política de una manera diferente, más personas se interesan e involucran. Cuanto más implicación "externa" haya, mayor será la probabilidad de que se produzca

La 'hipótesis de puntuación general' sugiere que este efecto no se limita a las comunidades de políticas. Más bien, los

estudios de caso destacan un proceso más amplio de "procesamiento desproporcionado de información". La mayoría de las

respuestas gubernamentales no están en proporción con las "señales" que reciben del mundo exterior. Son insensibles o

hipersensibles a la información relevante para las políticas. Como resultado, la mayoría de las políticas siguen siendo las

mismas

26
durante períodos prolongados porque quienes toman las decisiones no están dispuestos o no pueden prestarles suficiente atención.

Sin embargo, en un pequeño número de casos, las políticas cambian radicalmente a medida que los tomadores de decisiones

responden a una masa crítica de atención externa. El estallido de atención gubernamental va acompañado de una sensación de

malestar político y la necesidad de ponerse al día. Se consideran nuevas ideas, se aplican diferentes "pesos" a los mismos tipos de

información, y el "nuevo" tema desencadena nuevos conflictos entre los actores políticos. Estas explosiones de atención producen

breves ráfagas de cambio radical de política. La mejor demostración de esta imagen de estabilidad y cambio se puede encontrar en

la elaboración de presupuestos. El cambio de presupuesto se caracteriza por una gran cantidad de pequeños cambios combinados

con una pequeña cantidad de grandes cambios en los presupuestos.

En general, el panorama es más dinámico de lo que sugiere el incrementalismo, incluso si la mayor parte de la

formulación de políticas parece ser incremental (Capítulo 4). Aunque la mayoría de las cuestiones de política muestran

continuidad y hay muchas fuentes de "fricción institucional", las reglas y formas de pensar dominantes se crean y destruyen

constantemente. Por lo tanto, cualquier instantánea del sistema político será engañosa, ya que muestra una imagen general

de estabilidad, pero no el proceso de cambio profundo en muchos casos o durante un período más largo. En cambio, piense

en PET como una forma de explicar la dinámica de sistemas complejos (Capítulo 6). Puede parecer que un sistema complejo

produce estabilidad, pero con el potencial siempre presente de inestabilidad y cambio repentinos, ya que amplifica algunas

señales y amortigua otras, y las políticas parecen "emerger" sin el control de nadie.

27