Artículo

Políticas públicas y administración

2016, vol. 31 (2) 103–121

"Y el resto es ! Autor (es) 2015

Reimpresiones y permisos:

implementación". sagepub.co.uk/journalsPermissions.nav
DOI: 10.1177 / 0952076715598828

Comparación de enfoques para

ppa.sagepub.com

lo que sucede en los procesos de

políticas más allá Genial
Expectativas
Peter L Hupe
Universidad Erasmus de Rotterdam, Países Bajos

Michael J Hill
Universidad de Brighton, Reino Unido

Resumen
La implementación ocurre como una parte 'tardía' en el modelo de etapas del proceso de políticas. Como tal, se considera
que sigue y se subordina a las etapas precedentes de establecimiento de la agenda y formulación de políticas. Por lo
tanto, la implementación a menudo se considera "el resto". Esta visión de la implementación como un residuo
presupuestario en el logro de metas implica poca atención a las dimensiones 'políticas', como la ambigüedad y el conflicto.
Por lo tanto, la opinión solo puede explicar parcialmente los resultados, a veces decepcionantes, de los procesos políticos.
Alternativamente, los enfoques del nexo política / implementación con un enfoque explícito en lo que sucede a nivel de la
calle tienen un mayor potencial explicativo. No dan por sentada la implementación como una cuestión aparentemente
técnica, simplemente prescrita por objetivos políticos.

Palabras clave

Implementación, implementación de políticas, políticas públicas, proceso de políticas públicas, formulación de políticas, formulación de

políticas

Autor correspondiente:
Peter L Hupe, Universidad Erasmus de Rotterdam, PO Box 1738, Room M8-08, Rotterdam, 3000 DR, Países Bajos.

Correo electrónico: hupe@fsw.eur.nl

104 Política y Administración Pública 31 (2)

Introducción

'Tengo muchos doctores y personas inteligentes a mi alrededor que vienen a la Oficina Oval y dicen: " Señor
Presidente, esto es lo que tengo en mente. " Y escucho atentamente sus consejos. Pero habiendo recopilado el
consejo, ya sabes, digo, " Eso es lo que vamos a hacer. " Y es,
" Sí, señor, señor presidente. " Y luego lo perseguimos, implementamos la política '. 1

Esta declaración, hecha aquí en la Casa Blanca, expresa una opinión ampliamente aceptada sobre la relación entre la
formulación de políticas y la implementación de políticas. Una vez que se han especificado y decidido los objetivos de las
políticas, la implementación se considera una actividad administrativa apolítica. Dado que es normativamente atractivo, esta
visión 'de arriba hacia abajo' todavía está muy extendida en la práctica, pero también en la investigación de implementación
de políticas (Hupe, 2014; Johansson, 2010). Al mismo tiempo, su capacidad explicativa es limitada. De hecho, la vista como tal
tiene un carácter específico. Primero, implica un orden cronológico en el que las intenciones expresadas preceden a la acción.
En segundo lugar, se asume una lógica causal lineal: las metas determinan los instrumentos y los instrumentos determinan
los resultados. En tercer lugar, la jerarquía es inherente: la formulación de políticas es más importante que la implementación
de políticas.

La implementación sigue la política, en todo el sentido de la palabra.

Pressman y Wildavsky (1973) expresaron este punto de vista sobre la implementación, más o menos
explícitamente, en la primera edición de Implementación. El extenso subtítulo de su libro (ver lista de
referencias) muestra decepción por los resultados inadecuados en Oakland de la búsqueda de 'Grandes
esperanzas' formulada en Washington. Tal decepción se produciría cada vez que se mirara la implementación
de políticas desde una perspectiva directamente de arriba hacia abajo. En la literatura, la naturaleza
normativamente atractiva y ampliamente reconocida pero realmente específica de este punto de vista se ha
revelado como la tesis de la implementación incongruente ( Hupe, 2011).

El objetivo de este artículo es explorar el significado de implementación. La atención se centra en la variedad

de formas que puede adoptar el tratamiento de la implementación en los estudios de los procesos de políticas.
Más específicamente, el objetivo es identificar y categorizar enfoques de investigación para la relación entre la
formulación de políticas y la implementación de políticas. ¿Cuál es la variación en la forma en que se percibe la
relación entre, por un lado, política como formulado y decidido y, por otro, implementación como la realización
última de los objetivos políticos? Nuestra suposición es que los diferentes puntos de vista específicos sobre la
implementación (política en la práctica) se correlacionan con diferentes formas en que se está viendo la política a
implementar (política en el papel). La forma en que se percibe la relación política / implementación tiene
consecuencias en la forma en que se explica la variación empírica en los objetivos de las políticas. El análisis de la
variedad de estos enfoques permite evaluar su capacidad para abordar el carácter multidimensional de los
procesos de políticas. En este contexto, reconocemos el fenómeno de los procesos políticos simbólicos (Edelman,
1971). No lo exploramos, sin embargo, en la medida en que se relaciona con situaciones en las que no existe una
preocupación seria por implementar.
Hupe y Hill 105

El artículo tiene cinco secciones. Después de la introducción, la relación entre política e implementación se
explora teóricamente en la sección 'Política pública e implementación'. Llega a una distinción entre
dimensiones relevantes en las que se pueden investigar los diversos tipos de enfoques de investigación. En la
sección "Aproximación al nexo entre política e implementación", se identi fi can los enfoques antes de
compararlos en las dimensiones identificadas en la sección "Comparación de enfoques de políticas como se
implementarán". Esto último permite discutir el potencial explicativo de cada tipo de enfoques para estudiar lo
que sucede después de que se han formulado y decidido los objetivos de política. El artículo termina con
algunas conclusiones.

Política pública e implementación

Más allá de la implementación como etapa

Wilson (1887) introdujo una distinción influyente entre política y administración. Desde entonces, esta distinción
funciona normativamente como una justificación para la opinión de que los dos encarnan ámbitos completamente
diferentes, lo que implica actividades completamente diferentes, realizadas por actores separados, o al menos, que
deberían hacerlo. La distinción de Wilson (1887) reaparece en el modelo de etapas del proceso político. Por otro lado,
en su debate con quienes miran desde una perspectiva 'de arriba hacia abajo', los defensores de 'de abajo hacia arriba'
argumentaron que la distinción entre la formación de políticas ( política) e implementación de políticas ( administración) es
engañoso (ao Barrett y Fudge, 1981); para una descripción general y una revisión del estado actual del campo,
consulte Hill y Hupe (2014)).

Estas posturas bastante diferentes - la implementación como una etapa separada e identificable versus la
formulación de políticas como un proceso continuo - se refieren a un tema que se considera importante. En su
análisis de los méritos respectivos de los enfoques de implementación de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba,
Sabatier (1986) aborda este tema, al tiempo que defiende la distinción. La idea central de su argumento se basa en lo
que él ve como evidencia empírica de que en la mayoría de los casos la distinción se puede hacer fácilmente.
Además, Sabatier (1986) ofrece dos argumentos más convincentes:

Primero, (sin tener en cuenta la distinción - los autores) hace que sea muy difícil distinguir la influencia relativa de los
funcionarios electos y los funcionarios públicos, excluyendo así un análisis de la responsabilidad democrática y la
discreción burocrática, temas difícilmente triviales. En segundo lugar, la visión del proceso de políticas como una red
fluida de fl ujos sin puntos de decisión (...) Excluye la evaluación de políticas (...) Y el análisis del cambio de políticas
(Sabatier, 1986: 31).

El segundo argumento de Sabatier (1986) establece específicamente la preocupación de este artículo plantear
preguntas sobre la identificación de puntos de decisión. Si se considera que esto último es inútil, esto implica un
rechazo rotundo de una gran cantidad de análisis de políticas.
106 Política y Administración Pública 31 (2)

que toma como su preocupación central preguntas sobre lo que sucede después Se han tomado decisiones que tienen como
objetivo estructurar la acción.
El estudio contemporáneo del gobierno refleja tanto las posturas opuestas mencionadas anteriormente como puntos
de vista más pragmáticos o "realistas", que expresan una preocupación acerca de cómo identificar los puntos de
decisión en los procesos políticos. En el prefacio de la primera edición de su Implementación, Pressman y Wildavsky
(1973) afirmaron: "Un verbo como" implementar "debe tener un objeto como política". Haciendo una suposición de que política

es fácil y simplemente identificable, por lo tanto corrieron el "riesgo de caer en una trampa lingüística de su
propia creación" (Hill, 2013: 209). En ese sentido, se identificaron con la tradición wilsoniana de hacer una
clara distinción entre política y administración.

Pressman y Wildavsky (1973) fueron luego criticados por una perspectiva muy de arriba hacia abajo y, por
supuesto, el trabajo posterior implicó afirmar una 'relación política / acción' distintiva (Barrett y Fudge, 1981) o
ver la identificación de 'etapas' en el proceso político como problemática (Hill y Hupe, 2014; John, 1998). Otros
autores influyentes tampoco han estado dispuestos a trazar una línea clara entre la parte inicial de la formación
de una política y la parte posterior de la implementación de los procesos políticos. Lindblom, por ejemplo, se
identifica particularmente con una visión del proceso de políticas como esencialmente incremental. Su libro con
Woodhouse, El proceso de formulación de políticas,

solo contiene una pequeña discusión sobre la implementación (Lindblom y Woodhouse,

1993). Su punto de partida es decir que no es 'exacto sugerir que hay un cierto paso en el que se debe' decidir
'la política' '(Lindblom y Woodhouse, 1993:
11). Continúan argumentando:

Un intento de implementar una política casi siempre trae nuevos problemas a la agenda, lo que significa que el
paso llamado implementación y el paso llamado construcción de agenda colapsar entre sí (Lindblom y Woodhouse,
1993).

Simon (1957), cuyo enfoque más racionalista se contrasta a menudo con el incrementalismo de Lindblom,
adoptó una visión similar sobre la "toma de decisiones continua", argumentando:

(...) No se ha reconocido comúnmente que una teoría de la administración deba ocuparse tanto de los procesos de
decisión como de los procesos de acción. Esta negligencia tal vez se deba a la noción de que la toma de
decisiones se limita a la formulación de una política general. Por el contrario, el proceso de decisión no llega a su
fin cuando se ha determinado el propósito general de una organización. La tarea de "decidir" impregna toda la
organización administrativa tanto como la tarea de "hacer"; de hecho, está íntegramente ligada a esta última
(Simon, 1957: 1).

Simon (1957) ataca la visión de la toma de decisiones como reservada para política y por lo tanto externo a administración.
Aunque organizado en una jerarquía normativa - menor
Hupe y Hill 107

siendo las decisiones consecuentes con las principales, la cuestión de quién toma qué decisiones en un proceso de
política es una cuestión empírica. La parte de un proceso político particular que conduce a objetivos políticos
establecidos se caracteriza por la interacción entre el diseño de políticas y la toma de decisiones. El primero se refiere a
la formulación "racional" de las relaciones de medios / fines en los textos políticos, mientras que el segundo se refiere a
la política burocrática y otras dimensiones de la acción. El resultado de la interacción entre los dos, en una relación
entre Razón y Poder, se puede llamar política formación. A menudo produce resultados ambiguos. Para aquellos que se
espera que implementen los objetivos de política involucrados, estos últimos no funcionan como una instrucción técnica.
Pueden estar involucrados varios valores y apuestas. La política pública, tal como se establece, es tanto el resultado
como el objeto de visiones del mundo y sistemas de creencias a veces conflictivos, mientras que el proceso funciona
como un escenario para intereses en competencia (Hupe et al., 2014).

Dimensiones de comparación

De la subsección anterior, se puede extraer la conclusión de que, normativamente, existe una relevancia
sostenida para la visión de la implementación como una etapa separada, mientras que los académicos que
reflexionan sobre la realidad empírica de la toma de decisiones tienen en cuenta el hecho de que las 'decisiones'
pueden verse a lo largo de un proceso político, incluso a nivel de la calle. La relación entre los objetivos políticos
expresados y la política implementada no es obvia. Esta relación no se puede dar por sentada, ni en la práctica
ni en su estudio.

Esta situación hace que valga la pena explorar cómo se ven la "implementación" y la "política", tanto por
separado como en su relación, cuando estos términos se utilizan en estudios de procesos de políticas. Como se
indicó anteriormente, nuestra suposición es que el punto de vista de la implementación se correlaciona con la
forma en que se está considerando la política que se va a implementar. El enfoque posterior de la relación
política / implementación tiene consecuencias para el potencial de explicar la variación empírica en lo que
sucede con los objetivos de la política.

En este contexto, es evidente que la cantidad de estudios de procesos de políticas en los que se aborda la
relación entre política e implementación, de una forma u otra, es interminable. El flujo crece a diario, lo que hace
que los estudios bibliométricos como los de Sætren (2005, 2014) sean instantáneas relevantes, mientras que las
descripciones generales de vanguardia del campo deben actualizarse regularmente (cf. la tercera edición de Hill y
Hupe,
2014). En cambio, para este artículo, se ha hecho una selección de publicaciones con un carácter que puede
considerarse que presenta un tipo particular de enfoque. Sin ningún reclamo sobre el alcance cuantitativo, hemos
intentado elegir publicaciones "ejemplares", a las que a menudo se hace referencia en trabajos anteriores de los
presentes autores.
En la siguiente sección, identificamos secuencialmente estudios en los que la política se aborda como
insumo prescriptivo, como resultado ampliamente deseado, como circunscripción permitida divergencia, como
mandato institucional y como producto real. En cada tipo de enfoque, la implementación se trata de manera
diferente, respectivamente
108 Política y Administración Pública 31 (2)

instrucciones, como realización de un ideal, como adopción de las intenciones del legislador, como uso de
precondiciones institucionales, y como algo que debe medirse comparativamente. El objetivo de este artículo
es evaluar el potencial de cada tipo de enfoque de investigación para comprender y explicar lo que sucede
después de que se han formulado y decidido los objetivos de las políticas. Para comparar este potencial, es
necesario delinear los parámetros relevantes.

Aquí se pueden destacar dos dimensiones para tal comparación. En primer lugar, el grado en que se
problematiza el nexo entre política e implementación en la publicación en cuestión puede marcar la diferencia. ¿En
qué medida y cómo se ha especificado la relación entre implementación y política? En segundo lugar, importa si en
los estudios involucrados se presta atención al carácter multidimensional intrínseco de los procesos de políticas y
cómo. Los procesos de política pública tienen un carácter intrínsecamente político, en el sentido de que los
responsables de la formulación de políticas están tratando de abordar problemas reales y lo hacen hasta el final.
Varios autores han reconocido las dimensiones de la "política de implementación". Un artículo muy conocido es aquel
en el que Matland (1995) enfatiza la ambigüedad y el conflicto como fuentes identificables de implementación
variada. Una discusión más reciente está incorporada en el argumento de May y Jochim (2013) para el uso de una
perspectiva de régimen en el análisis de implementación. Esta perspectiva se refiere a 'cómo los responsables de la
formulación de políticas y otros promueven las ideas que son fundamentales para un enfoque político dado, cómo los
arreglos institucionales refuerzan la cohesión de las políticas, y si el enfoque genera apoyo u oposición entre los
intereses interesados ”(May y Jochim, 2013: 427). Estos aspectos pueden utilizarse como indicadores para prestar
atención al carácter multifacético de los procesos de políticas: ¿Hasta qué punto las dimensiones "políticas", como la
ambigüedad y el conflicto, se reconocen como características inherentes de los procesos políticos?

Aproximación al nexo entre política e implementación

Política como entrada prescriptiva claramente definida / Implementación como aplicación de instrucciones

Al explicar 'la transformación de la decisión colectiva en el desempeño de las políticas de las agencias de
implementación', Torenvlied y Akkerman (2004: 31) llaman la preocupación central del 'estado del arte' o
'modelo estándar' de implementación (Torenvlied y Akkerman , 2004: 33). Este "modelo estándar" implica un
enfoque convencional en línea con el argumento empírico de Sabatier de que "en la mayoría de los casos" es
posible hacer la distinción entre la formulación de políticas y la implementación de políticas.

Es pertinente señalar cómo los exponentes de la teoría de etapas identifican las actividades que se encuentran entre
el inicio y la implementación de políticas. En, por ejemplo, Jenkins (1978:
17) lista detallada, "iniciación" va seguida de "información", "consideración" y "decisión". Hogwood y Gunn
(1984: 4) siguen 'decidir decidir' con 'decidir cómo
Hupe y Hill 109

para decidir ',' definición de problemas ',' previsión ',' establecimiento de objetivos y prioridades 'y' análisis de
opciones '. Solo después de estos ítems, estos autores mencionan la implementación.

Argumentos similares sobre la necesidad de ver la formulación de políticas como una secuencia de decisiones
subordinadas se encuentran en el trabajo de Knoepfel y Weidner (1982) que escriben sobre "programación de políticas"
(ver también Knoepfel et al., 2007: capítulo 8). Están utilizando un modelo que considera que los detalles de una política
forman una serie de capas alrededor de un núcleo de política. Estos incluirán:

. Definiciones más precisas de los objetivos políticos.

. Elementos operativos, que incluyen los 'instrumentos' que se utilizarán para que la política sea eficaz.

. 'Arreglos político-administrativos' que involucran la especificación de las autoridades cuyo deber será
implementar la política, la noción de que tales autoridades necesitan dinero y otros recursos para hacerlo,
se deriva evidentemente de ese punto.

. Elementos de procedimiento, es decir, las reglas que se utilizarán en la implementación de la política.

Las especi fi caciones de lo que debería implicar el examen de la implementación rara vez han ignorado
estos problemas. Por ejemplo, Van Meter y Van Horn identifican en un artículo de 1975 'estándares y
objetivos', 'recursos' y 'actividades interorganizacionales y de cumplimiento' en su modelo del proceso de
implementación (Figura 3.1: 463).

El problema radica en la dificultad de integrar estas consideraciones en el estudio empírico de la

implementación. La fuerza del enfoque convencional para el estudio de la implementación es que acepta la
noción de un punto de corte en el que se considera que la formación está completa. Ofrece un modelo que se
ve perfecto para grandes norte
estudios en los que se pueden contrastar las actividades de diferentes agencias que implementan la misma política. Por lo
tanto, los puntos de corte deben especificarse cuidadosamente en términos de espacio y tiempo.

Curiosamente, el argumento de Sabatier en su artículo de 1986 sobre la frecuencia de las formas sencillas de
especificar la distinción entre la formación de políticas y la implementación de políticas parece contradecirse en gran
parte de su trabajo posterior sobre coaliciones de defensa. En ese trabajo, su preocupación por utilizar un marco de
tiempo prolongado lo lleva a reconocer las formas en las que hay interacción entre las coaliciones 'dominantes' y
'minoritarias', lo que nos lleva un largo camino desde los procesos de implementación sencillos (Sabatier y Weible,
2007).

En general, la relación entre la formulación de políticas y la implementación de políticas en este tipo de

enfoques se asume más que se problematiza. Las dimensiones políticas como la ambigüedad y el conflicto no
se abordan como parte de los procesos de políticas.
110 Política y Administración Pública 31 (2)

Política como resultado / implementación ampliamente deseado como realización de un ideal

Una política puede haber sido formulada en un libro blanco u otro documento público, como es el caso en el
tipo de enfoque anterior. Como tal, lo que debe implementarse: el implemendum - puede ser el resultado de la
negociación y la lucha, convirtiendo la política en papel en un compromiso, que necesita interpretación para su
implementación.
Hay estudios en los que la línea entre las intenciones de las políticas y su seguimiento se sitúa más "aguas
arriba" en la historia de las políticas. Un ejemplo de estos se puede encontrar en el libro editado de Marsh and
Rhodes. Implementación de políticas de Thatcherite ( 1992). Está claro que este es un libro de estudios de caso en el
que los autores difieren en la forma exacta en que interpretan su escrito. Al mismo tiempo, una discusión sobre la
teoría de la implementación en la introducción de los editores indica que el volumen tiene como objetivo tomar en
serio la primera palabra del título del libro. El libro se identifica como un cambio de política y sobre "hasta qué punto
el cambio de política resultó de una agenda política y un programa legislativo distintos" (Marsh y Rhodes, 1992: 4).
De hecho, el éxito y el fracaso del programa de cambio de política 'Thatcherita' se explora directamente desde los
procesos que ocurren cuando los detalles de la agenda fueron elaborados en el Parlamento, el Gabinete e incluso el
Partido Conservador hasta los resultados de las políticas.

Implementación es una palabra que se usa tanto en el discurso diario como en el discurso académico. En
nuestra opinión, los académicos deberían ser reacios a apropiarse de las palabras del uso diario para aplicarlas
de formas muy específicas. Deben aceptar la variación en los modos de uso, pero deben señalar sus
implicaciones. Por lo tanto, aceptamos la validez del uso que hacen Marsh y Rhodes del concepto de
implementación. Sin embargo, debe reconocerse que este uso abarca una parte muy importante del proceso
de políticas en su conjunto.

Admitimos que hay situaciones en las que es absolutamente imposible establecer la distinción entre formación
de políticas e implementación de políticas. Ejemplos de esto ocurren en el campo de la política macroeconómica.
Dadas sus ramificaciones sustanciales tan pronto como son identificadas por los actores económicos, las
decisiones de política son más o menos autoejecutables. Es interesante notar aquí algunas de las dificultades que
han enfrentado en la práctica las políticas que intentan establecer un mecanismo de implementación separado
(delegar poderes a un banco central, por ejemplo).

Al seleccionar el libro de Marsh y Rhodes (1992) para su discusión, hemos llevado el argumento a un ejemplo
extremo de incluir dentro de un estudio de implementación actividades que están muy "aguas arriba" en el
proceso de políticas. De hecho, el trabajo fundamental de Pressman y Wildavsky (1973) proporciona un ejemplo
menos extremo. El análisis de las interacciones que involucran organizaciones entre Washington y Oakland hace
muchas de las implicaciones de una cadena de decisiones larga (incluso usando un modelo matemático para
explicar cómo se multiplican los cambios leves en cualquier etapa).

A lo que se le ha prestado muy poca atención es que este enfoque fundamental de la implementación se
desarrolló explícitamente en el contexto del federalismo estadounidense. Paradójicamente, desvía la atención
de variaciones que podrían considerarse cambios políticos legítimos en un sistema federal de relaciones
intergubernamentales (ver Ferman, 1990). Posteriormente, autores sobre la implementación en el contexto del
federalismo
Hupe y Hill 111

Reconocer este problema, pero hacerlo aún con la necesidad de refinar el análisis del proceso de
implementación. Por tanto, Goggin et al. (1990) escriben sobre 'mensajes federales' (Capítulo 3) e identifican la
necesidad de formular hipótesis sobre estos. Stoker (1991) utiliza el término "gobernanza" para delinear
situaciones en las que los socios reacios a un proceso de implementación son inducidos a colaborar. Un estudio
reciente de implementación en los Estados Unidos, la exploración de May (2014) de la Ley de Cuidado de Salud
Asequible, incluye la consideración de los procesos necesarios para poner la Ley en funcionamiento. Estos
procesos incluyen arreglos negociados con los Estados (estipulados por la legislación original) que podrían
describirse como la continuación de la formulación de políticas.

El tema del federalismo encuentra eco en las discusiones sobre implementación en la Unión Europea. El
término implementación se usa a menudo para referirse a las respuestas de los estados miembros a las
políticas de la UE. En este caso, es necesario explorar la medida en que dichas políticas son obligatorias y el
alcance de las derogaciones. Existe un potencial de confusión acerca de aceptar situaciones en las que existe
una clara expectativa casi jerárquica de obediencia con aquellas en las que se espera una evolución de las
políticas. Quizás sea más apropiado hablar de formas débiles de transferencia de políticas donde existen
formas de 'ajuste mutuo' o la copia de un modelo desarrollado por otros en un contexto de relaciones
intergubernamentales (cf. Holzinger y Knill, 2005; Knill y Lenschow, 1998).

Es importante prestar atención a los vínculos entre las capas de gobierno, porque permite a los
investigadores identificar dónde se ubica la "implementación" y dónde se ubica la "co-formación de políticas"
legítima (ver Hill y Hupe, 2003). En el tipo de enfoque analizado en esta sección, sin embargo, la relación entre
la formulación de políticas y la implementación de políticas se asume más que se problematiza. Al igual que en
el primer tipo, las dimensiones políticas como la ambigüedad y el conflicto no se abordan como si
desempeñaran un papel dentro de los procesos políticos. En ambos tipos de enfoques, se busca una explicación
de las 'brechas de implementación' o 'fallas de políticas' percibidas en lo que ha salido mal desde las intenciones
políticas bien articuladas (en Washington) hasta su implementación defectuosa (en Oakland).

La política como circunscrita permitió la divergencia / implementación como la adopción de las

intenciones del legislador

Torenvlied y Akkerman (2004) describen ' multi nivel Los sistemas de formulación de políticas se caracterizan
empíricamente por la existencia de niveles relativamente autónomos de toma de decisiones ”. Estos sistemas a
menudo producen "políticas blandas" no vinculantes, como
recomendaciones, campañas de información, y plan de acción en lugar de decisiones colectivamente vinculantes ”(2004:
32). Su preocupación es entonces adaptar los estudios de implementación que sigan lo que ellos denominan 'el modelo del
estado del arte', mencionado anteriormente. Esta adaptación consiste en una reformulación de:

(...) la variable dependiente del modelo de implementación. . .en términos de coherencia política entre niveles [y de]
los mecanismos causales detrás de la implementación con el fin de
112 Política y Administración Pública 31 (2)

incorporar la autonomía relativa de múltiples niveles de toma de decisiones colectivas (Torenvlied y Akkerman,
2004).

Sin embargo, el artículo de Torenvlied y Akkerman (2004) no va más allá de explorar formas en las que se puede lograr
la "coherencia de políticas entre niveles" y sostiene que esto es posible con el uso de políticas "blandas". En muchos
aspectos, esto es simplemente una variación del análisis del "mandato" de May; vea la siguiente subsección.

Lo que necesita más atención es la noción de "política blanda". Es un concepto que puede abarcar muchas posibilidades.
Torenvlied y Akkerman (2004) no hacen más que definirlo en los términos citados anteriormente y los describen de manera
significativa en otras partes como "instrumentos". Es utilizado por Kennedy et al. (2011) en una discusión sobre la reforma del
currículo educativo, donde se considera que se aplica de manera más obvia al grado de discrecionalidad otorgada a los
implementadores. Una formulación alternativa que hace lo mismo se encuentra en un estudio de la implementación del
cambio en la implementación de políticas de salud donde se considera que los actores participan en una actividad de
'creación de sentido' influenciada por eventos pasados, y la política se describe como 'vagamente especi fi cada'. '(Coleman
et al., 2010).

Oosterwaal y Torenvlied (2012) examinan las implicaciones del conflicto político en la etapa de formación
para lo que ellos llaman "divergencia de políticas" en la etapa de implementación. Ellos tratan la 'divergencia de
políticas' como una variable dependiente 'medida calculando la diferencia absoluta entre el valor de la decisión
de política en la escala de política con el valor asignado a las acciones y comportamientos de la agencia de
implementación relevante en la misma escala' (Oosterwaal y Torenvlied, 2012: 207). Luego exploran el impacto
del conflicto de políticas tanto en el proceso de formación como en las agencias implementadoras.

En el trabajo que se describe aquí, se exploran dos cuestiones, la política blanda y la divergencia de políticas. Estos
pueden verse como problemas separados, a veces conectados. En otras palabras, la política blanda es a veces producto
de la divergencia de políticas, pero puede haber otras razones por las que la política es 'blanda', como el compromiso
deliberado con la discreción delegada. A la inversa, una política aparentemente bastante "dura" puede surgir de una
formación política marcada por el conflicto.

Torenvlied y sus colaboradores (2012) muestran una atención explícita a política en sus exploraciones de
la implementación parte de un proceso de políticas. Lo hacen tratando de identificar una intención clara como
la base de la política pública involucrada, permitiéndoles medir la "divergencia" de esa intención. Por tanto, en
este trabajo se puede observar un compromiso con lo que hemos llamado el enfoque de entrada prescriptiva
(A). De hecho, en la circunscripción de la variable dependiente, se presupone una 'brecha de implementación'.

Al mismo tiempo, con su caracterización de las políticas como 'blandas' o no y su ojo para el conflicto
político, Torenvlied y sus colaboradores (2012) también prestan atención a dimensiones de los procesos de
políticas distintas de las de diseño. De hecho, exploran empíricamente lo que autores como Matland (1995)
observan a nivel general, enfatizando las implicaciones del disenso de políticas para la implementación.
Hupe y Hill 113

La política como mandato institucional / implementación como uso de condiciones institucionales previas

Una de las preocupaciones de quienes escribieron en términos prescriptivos sobre la implementación desde una
perspectiva de arriba hacia abajo es dar consejos sobre cómo diseñar políticas para garantizar que se implementen
de la manera en que los actores superiores en la jerarquía de la administración vertical quieren que se
implementen. (ver, por ejemplo, Gunn (1978)). Los estudios obligatorios se remontan a estos temas. Los autores
que se han preocupado por las relaciones encarnadas en el federalismo han contribuido a sacarlo de un contexto
explícitamente jerárquico, viendo el cumplimiento como algo que no se puede simplemente ordenar. May (1993)
proporciona un desarrollo particularmente útil de ese enfoque al escribir mandatos que '(...) Hacen más que
simplemente anunciar un conjunto de metas o estándares. Facilitan la implementación a través de diversos
incentivos, cambios en el sistema y características de desarrollo de capacidades '(May, 1993: 636). Este trabajo
puede verse como un largo camino desde los enfoques de arriba hacia abajo que identifican las fuentes de
incumplimiento. May (1993) sugiere que las fallas en la implementación 'provienen en parte de mandatos que
descuidan especificar las acciones deseadas o incluir características destinadas a facilitar la implementación'.

El trabajo de May (1993) lleva esto un paso más allá al sugerir que los mandatos pueden implicar
relaciones flexibles entre el principal y el agente. Puede que no haya tanto un solo conjunto de demandas de
una organización superior a todos subordinados sino de formas de "cumplimiento negociado" (1993) en las que
se negocian relaciones variadas. En un trabajo posterior, May (1995), basándose en sus investigaciones sobre
políticas ambientales regulatorias en Australia y Nueva Zelanda, hace una distinción entre los estilos de
mandato "coercitivo" y "cooperativo". Son estos últimos los que son de interés aquí. Mayo dice:

Los diseños de políticas cooperativas intergubernamentales tienen como objetivo aumentar el interés de los gobiernos locales y

su capacidad para lograr los objetivos de las políticas. Los gobiernos locales actúan como fideicomisarios reguladores en la

búsqueda de los medios adecuados para alcanzar los estándares de desempeño. Las políticas cooperativas prescriben los

elementos de planificación o proceso que deben seguirse (una forma de mandato político), pero no prescriben los medios

particulares por los cuales los gobiernos locales logran los resultados regulatorios deseados. Los mandatos cooperativos

enfatizan el desarrollo de capacidades a través de asistencia técnica y financiera. Al ofrecer varios incentivos para el

cumplimiento, también generan compromiso con los objetivos de las políticas. Se pueden aplicar sanciones si los gobiernos

locales no emprenden el proceso de planificación obligatorio, pero se permite una amplia libertad en el desarrollo de políticas

locales (1995: 91).

Claramente, este trabajo toma como foco el nexo en el límite de la formación de políticas / implementación de
políticas. Parece que se presta menos atención explícita a la ambigüedad, el conflicto y las dimensiones
comparables, intrínsecamente "políticas" de los procesos políticos.
114 Política y Administración Pública 31 (2)

Política como producto / implementación real que se medirá comparativamente

La petición de estudiar la implementación desde el punto de vista de la ejecución de políticas está asociada con la
perspectiva de abajo hacia arriba en el estudio de la implementación (Elmore, 1979). Al mismo tiempo, se puede justificar
un enfoque de abajo hacia arriba combinado con la aceptación del hecho de que las políticas públicas se obtienen desde
arriba. Elmore (1979) escribe sobre la 'noble mentira (...) De que los responsables políticos ( ¼ actores en la formación de
políticas (los autores) controlan los procesos organizativos, políticos y tecnológicos que afectan la implementación
”(Elmore, 1979: 603). Sin embargo, el "mapeo hacia atrás", como él lo describe, "toma la perspectiva de los formuladores
de políticas sobre el proceso de implementación" (Elmore, 1979: 604).

En el contexto de este artículo, el mapeo hacia atrás representa un enfoque particular porque se centra en
los resultados de las políticas y hace preguntas sobre lo que lo determina. En este sentido, puede verse más
comprensivo con la perspectiva de los de abajo que, por ejemplo, un enfoque que enfatiza los déficits de
implementación. Elmore, como Lipsky (1980), ve el mundo del burócrata callejero como uno en el que la
acción está determinada por múltiples presiones. La pregunta que probablemente se plantee en un estudio de
mapeo hacia atrás es sobre hasta qué punto una nueva política marca una diferencia en la vida cotidiana en el
fondo.

Aparte de este aspecto normativo o "político", existe un argumento analítico, bien articulado por Winter (2006). Si
bien el artículo de Elmore (1979: 607) se refiere a la necesidad de centrarse en el resultado, no llega tan lejos como para
respaldar explícitamente el caso para iniciar un estudio de implementación en el extremo del resultado de la política. Sin
embargo, en su revisión de la investigación sobre la implementación, Winter (2006: 159-161) destaca las consecuencias
de la investigación de la postura de Elmore, al enfatizar la necesidad de explicar la variación empírica en los resultados
de una política en particular. En lugar de examinar la relación entre los objetivos de las políticas y el "logro de los
objetivos", los aportes de las políticas pueden verse como una variable independiente con un impacto variable.

Por tanto, se pueden reconocer dos puntos de vista muy diferentes sobre la 'política':

. Política definida por un insumo, incluida en estudios que se centran en las lagunas o los déficits de las políticas.

. La política definida por la salida, sin una referencia inmediata y singular a una entrada. Las preguntas aquí
son sobre por qué los resultados difieren de un tiempo a otro o de un lugar a otro.

En el último tipo de enfoques, hay un ojo para la relación política / implementación, pero "al revés".
Factores que nunca han sido previstos ni prestados atención durante la formulación de políticas, o que ejercen
influencia desde actividades externas de diseño de políticas - cf. ambigüedad y conflicto: se reconoce que
tienen un impacto en la formulación de políticas que se está llevando a cabo mientras la política se
implementa a nivel de la calle.
Hupe y Hill 115

Comparación de enfoques de políticas a implementar

En la sección anterior, distinguimos cinco formas de abordar la relación entre la formulación de políticas y la
implementación de políticas. Para cada uno, respondimos dos preguntas. Primero, ¿en qué medida y cómo se
ha especificado la relación entre implementación y política? Y en segundo lugar, ¿en qué medida las
dimensiones "políticas", como la ambigüedad y el conflicto, se reconocen como características inherentes de
los procesos políticos? El resultado fue una identificación de los siguientes tipos de enfoques del nexo entre
política e implementación, a los que ahora se les pueden asignar etiquetas de caracterización.

. A técnico Acercarse. La política de entrada / implementación prescriptiva claramente definida como la aplicación de
instrucciones.
. A normativo Acercarse. La política es un resultado / implementación ampliamente deseado como la realización de un ideal.

. A control Acercarse. La política como circunscrita permitió la divergencia / implementación como la adopción de las
intenciones del legislador.
. Un institucional Acercarse. La política como mandato / implementación institucional utilizando precondiciones
institucionales.
. A comparativo Acercarse. Política como producto / implementación real que se medirá comparativamente.

Ahora es posible en una formulación comparativa evaluar el potencial de cada tipo de enfoques para
comprender y explicar lo que sucede en el proceso de políticas una vez que se han formulado y decidido los
objetivos de política. Usamos las dos preguntas mencionadas anteriormente como dimensiones de comparación
al observar el grado de especificación de la relación entre la formulación de políticas y la implementación de
políticas, y el nivel de atención a las dimensiones 'políticas', como la ambigüedad y el conflicto, como inherentes
a los procesos de políticas. . Los resultados de la comparación se presentan en la Tabla 1.

Tabla 1. Comparación de tipos de enfoques de investigación con el nexo política / implementación

Tipos de enfoques Control normativo técnico Comparativo institucional

Indicadores

Especificación de la relación Baja Bajo Alto Alto Alto

entre la formación de políticas
e implementación de políticas

Atención a Poco Alto Moderado Moderado Alto

'política de implementación'
116 Política y Administración Pública 31 (2)

Si bien aceptamos que la formulación de políticas avanza hacia y en el nivel de la calle, tanto por razones de
investigación como normativas, consideramos que vale la pena intentar identificar una parte de implementación
separada de un proceso de política para el cual la política es aporte. La primera variante que llamamos técnico tipo de
enfoques para el nexo entre políticas e implementación. La política se ve como un insumo claramente definido que
prescribe las acciones adicionales que deben tomarse en el proceso de política en cuestión. La implementación,
entonces, es una cuestión de aplicar las instrucciones implícitas en la política en papel. En el normativo tipo de enfoques,
la política se considera un resultado ampliamente deseado, que expresa un ideal que debe realizarse mediante la
implementación. En los enfoques de investigación de la relación entre política / implementación etiquetada como control tipo,
se considera que la política sobre el papel circunscribe el grado de divergencia permitido en la implementación. Se
supone que los implementadores deben adoptar las intenciones del legislador. En el institucional

En este tipo de enfoques, la naturaleza del mandato institucional es fundamental, ya que permite a los actores
implementadores utilizar las condiciones previas institucionales dadas en función de la política involucrada. Finalmente,
en el comparativo enfoque, el foco está "en el otro extremo": los resultados reales de un proceso de política, como para
ser medidos comparativamente desde una perspectiva "horizontal".

Cada uno de los tipos de enfoques identificados tiene méritos. Mucho depende del objetivo de la
investigación, la pregunta central y los aspectos específicos que el investigador desea explorar. En particular,
reconocemos que en el estudio de los procesos políticos hay una inevitable división del trabajo.

Los dos primeros de los cinco tipos de enfoques caracterizados anteriormente, el técnico
y normativo tipos, tienen una relación gemela. Sus diferentes lógicas (enfoque estrecho versus amplio)
justifican una distinción. Al mismo tiempo, ambos tipos de enfoques comparten la falta de preocupación por
las dificultades para especificar la relación política / implementación. También descuidan las múltiples
dimensiones de los procesos políticos en común. La implementación se ve como una cuestión técnica,
meramente una cuestión de "administración", distante y subordinada a la política.

Los otros tres tipos de enfoques tienen características que, más o menos, realzan su valor explicativo
potencial. La pregunta esencial de implementación es: ¿Qué determina el resultado de un proceso de política?
Entonces, lo que es importante aquí, siguiendo el ejemplo del mapeo hacia atrás, es volver a los factores
además del comportamiento de los actores implementadores. De los tres tipos etiquetados como,
respectivamente,
control, institucional y comparativo, enfoques de la comparativo type ofrece la forma más pertinente de identificar
los factores y mecanismos causales relevantes. Lo hacen, tratando la política sobre el papel como un factor
importante, pero quizás no el más importante, que determina lo que sucede en la implementación de una política
en particular.
La contribución de Elmore (1979) sobre el mapeo hacia atrás se ha considerado durante mucho tiempo útil
para el debate sobre la metodología. Merece la pena volver a examinar su punto de vista aquí. El mensaje de
Elmore (1979) apunta a un enfoque de la especificación de variables independientes independientes de las
intenciones políticas. Este enfoque puede eliminar la noción de lagunas o déficits y, por lo tanto, puede
utilizarse sin claridad sobre las intenciones (o incluso en ausencia de intenciones muy explícitas). Una medida
sin origen es problemática; cuando solo hay un agente implementador, hay
Hupe y Hill 117

nada contra lo que medir la producción. Sin embargo, este no es un problema donde hay más de un agente, lo
que es una situación frecuente en la práctica de implementación de políticas públicas. Luego, las preguntas
tratan de explicar las diferencias entre los productos de diferentes agentes.

El examen de la salida de forma que se trate como independiente de la entrada tiene dos implicaciones. En primer
lugar, existe un problema sobre la elección del producto sobre el resultado como variable dependiente. Winter (2006:
161-163) subraya la inconveniencia de trabajar con estos últimos, en la medida en que implica la necesidad de lidiar
con influencias en el comportamiento que son independientes de la implementación de otras partes de un proceso
político. Sin embargo, reconoce que puede haber excepciones cuando sea necesario; por ejemplo, con las políticas
"blandas", las metas de resultados se especifican y los implementadores deben determinar los medios para lograr
esas metas. En tales casos, la atención a los resultados puede no ser importante.

En segundo lugar, es necesario prestar atención a las formas en que la ambigüedad y el conflicto deben incorporarse en
un diseño de investigación. Ambos enfoques del control tipo y el institucional
type tienen puntos relevantes que plantear sobre este tema. Incluso si no podemos identificarlo con mucha
precisión, se puede argumentar que si el aporte de políticas es uniforme entre dos o más agencias
implementadoras cuyo desempeño varía, entonces seguramente el lugar para buscar una explicación es
dentro de las agencias. Sin embargo, Oosterwaal y Torenvlied (2012) llaman la atención sobre la posibilidad
de que el disenso dentro de este último sea un reflejo del disenso dentro del primero. El trabajo de May va
incluso más allá al indicar que la forma en que una organización superior ordena a las subordinadas puede
variar. Algunos ejemplos ayudan a hacer ese punto explícito:

. Puede ser que una autoridad central negocie de manera bastante diferente con las grandes autoridades locales que
con las pequeñas.
. Puede haber casos en los que la independencia formal de las autoridades de nivel inferior varíe (como en
países donde existen acuerdos cuasi-federales, como España).
. Una autoridad central puede tratar de manera diferente con las autoridades locales dominadas por políticos
compatibles que con las dominadas por partidos de oposición.

Cuando múltiples dimensiones figuran en las variables independientes en los estudios de implementación,
es necesario explorar sus características.

Conclusión

Autores como Simon (1957) y Lindblom y Woodhouse (1993) subrayan la opinión de que los procesos de políticas
implican una acción e interacción continuas, marcadas por una serie de "puntos de decisión". Al comienzo de esto artículo,
adoptamos este punto de vista. Entonces la identificación de la implementación más allá de su caracterización
como una 'etapa' separada y subordinada se vuelve relevante y, particularmente, la forma en que política y implementación
se abordan en su relación.

En este artículo, hemos explorado cómo se ve esta relación en varios tipos de enfoques y qué significan
las diferencias para la comprensión y
118 Política y Administración Pública 31 (2)

Explicar lo que sucede después de que se han formulado y decidido los objetivos de política; estos últimos en
su combinación se tratan como formación de políticas. Al analizar el significado de implementación, hemos
demostrado cómo detrás del mismo término se esconden enfoques de investigación muy diferentes sobre la
relación entre la formulación de políticas y la implementación de políticas. La relación política / implementación
parece estar especificada en un grado variable, mientras que también se pueden observar varios niveles de
atención a las 'políticas de implementación'. En lo que se ha caracterizado como técnico y normativo tipos de
enfoques, la implementación se asume más que se investiga. En los estudios convencionales que siguen al
clásico de Pressman y Wildavsky, se presupone la "implementación congruente", mientras que en realidad se
está haciendo una evaluación del logro de las metas.

Tratar la implementación como un residuo presupuestario en el logro de la meta, como ocurre en el técnico y control
tipo de enfoques del nexo política / implementación, tiene consecuencias para el potencial explicativo de esos
enfoques. En primer lugar, se ignora la relevancia de los actores discrecionales, sus capacidades y, a menudo, la
influencia ejercida legítimamente. Porque el caja negra permanece sin abrir, una falta de comprensión de lo que sucede
"en curso", en lo más mínimo a nivel de la calle, puede inducir la decepción por las buenas intenciones establecidas en
los estatutos de las políticas. En segundo lugar, si bien se descuidan las dimensiones políticas de la formulación de
políticas, se pueden perder oportunidades de aconsejar a los responsables de la formulación de políticas que se
movilicen político apoyo para la realización de los objetivos mismos de la política en cuestión.

En tercer lugar, el hecho de que detrás del mismo término se oculten diferentes enfoques del nexo entre política e
implementación puede funcionar como una fuente potencial de confusión, contribuyendo a una literatura en la que los
académicos hablan entre sí. Como consecuencia y a pesar de los esfuerzos de los académicos para especificar
temas para la investigación sobre la implementación, esta confusión está alimentando el entusiasmo de los que están
en la cima de las jerarquías político-administrativas de culpar a los ejecutores cuando se percibe que una política va
mal. Fortalecer el control es entonces la reacción estándar.

El grado en que el punto de vista sobre la implementación como un presunto residuo en el logro de
objetivos todavía está muy extendido en la práctica contemporánea de la administración pública merece una
investigación empírica. Puede ser que no todos los legisladores de alto nivel tengan la misma percepción de
implementación que el presidente Bush citó al principio. Sin embargo, en este contexto, vale la pena observar
los intentos recientes encaminados a generar una 'ciencia de la implementación' (Nilsen et al., 2013). Este
desarrollo, aparente a escala global, indica un renacimiento del ideal racional de la tecnocracia. Como tal,
parece una expresión del perdurable búsqueda de control inherentes a la era moderna (Van Gunsteren, 1976).
El argumento aquí acepta la importancia de esa preocupación. Al mismo tiempo, no debe ser a expensas de
una evaluación realista de la relación entre la implementación y su entorno. Es posible que la “ciencia de la
implementación” y la investigación de la implementación de políticas puedan aprender una de la otra. En
cualquier caso, para los analistas de procesos de políticas públicas, parece prudente reconocer que están en
juego la formulación de políticas en curso y, por lo tanto, la política, cuando se argumenta que "el resto es
implementación".
Hupe y Hill 119

Agradecimientos
Los autores agradecen a los tres revisores anónimos por sus constructivos comentarios sobre una versión anterior de este
artículo.

Declaración de intereses en conflicto

El (los) autor (es) no declararon ningún conflicto de interés potencial con respecto a la investigación, autoría y / o
publicación de este artículo.

Fondos
Los autores no recibieron apoyo financiero para la investigación, autoría y / o publicación de este artículo.

Nota
1. Quien se cita aquí es el presidente George WBush, que explica su decisión de vetar un proyecto de ley de seguro médico
para niños popular. La cita se menciona en Stone (2012: 248) como proveniente de un artículo de Sheryl Gay Stolberg y
Carl Hulse, 'Bush Vetoes Health Bill Privately, Without Fanfare', New York Times, 4 de octubre de 2007, pág. A17.

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