Fallo Que Suspende Líquidación de La EPS AMBUQ

Radicado: 27001-33-33-001-2021-00052-00.
Proceso: Acción de Tutela.

Accionante: Zoila Rosa Mena
Accionado: Superintendencia Nal. De Salud
REPÚBLICA DE COLOMBIA
JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO

DE QUIBDÓ
INFORME SECRETARIAL: Hoy veintitrés (23) de febrero de 2021, ingresa la

tutela al Despacho del señor JUEZ PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL
CIRCUITO DE QUIBDÓ, Dr. YEFERSON ROMAÑA TELLO, para su conocimiento y
tramitación.
Sírvase proveer.
CINDY LORENA CHAVERRA DÍAZ

Secretaria
Quibdó, veintidós (23) de febrero de dos mil veintiuno (2021).
AUTO INTERLOCUTORIO No. 44
RADICADO: 27001-33-33-001-2021-00052-00.
PROCESO: ACCIÓN DE TUTELA.
ACCIONANTE: ZOILA ROSA MENA LAGAREJO
ACCIONADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
De conformidad con el artículo 86 de la Constitución, el artículo 37 del Decreto

2591 de 1991, y los lineamientos de la Corte Constitucional, se avocará por
competencia a prevención el conocimiento de la presente acción de tutela
instaurada por la señora Zoila Rosa Mena Lagarejo identificada con la C.C. N°
26.261.247 en calidad de asociada y delegada de los asociados ante la Asamblea
General de Delegados de la Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó-
AMBUQ EPS-S-ESS, quien persigue la protección de los derechos fundamentales
al debido proceso, igualdad, trabajo, libre asociación, salud y a la seguridad
social que considera han sido amenazados o vulnerados por la
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.
Por reunir los requisitos establecidos en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991,
se admitirá.
MEDIDA PROVISIONAL.
Ahora bien, la parte actora como medida provisional solicitó: “como MEDIDA
PROVISIONAL a fin de evitar un perjuicio irremediable, se ordene a la
Superintendencia Nacional de Salud SUSPENDER LA EJECUCION de la
Resolución Nº 001214 del 09 de febrero de 2021 “por medio de la cual se ordena
la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención
forzoso administrativa para liquidar la ASOCIACION MUTUAL BARRIOS UNIDOS
DE QUIBDÓ-AMBUQ EPS-S-ESS, identificada con NIT 818.000.140-0”. Y en
consecuencia, se suspenda o cese la ejecución de todo acto, procedimiento,
tramite o similar tendiente al cierre de la EPS y el traslado de los usurarios a
Palacio de Justicia. Calle 24 No. 1-2 Esquina piso 4. Tel.6723423,

Email: j01admqdo@cendoj.ramajudicial.gov.co
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nuevas EPS; hasta tanto el juez constitucional dicte la correspondiente sentencia

de tutela”
La acción de tutela consagrada en el artículo 86 Constitucional, faculta a toda

persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y
sumario, la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando éstos
resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública, o de los particulares, en los casos en que así se autoriza.
Ahora bien, el decreto 2591 de 1991, en su artículo 7°, establece que el Juez
cuando lo considere necesario y urgente para la protección de un derecho,
ordenará suspender la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere, y
esa suspensión la ordenará de oficio o a petición de parte. En efecto, el artículo
7° de esta normatividad dispone:
“Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde

la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere
necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del
acto concreto que lo amenace o vulnere.
Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución

o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes
al interés público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere
procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un
eventual fallo a favor del solicitante.
La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél

contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito
posible.
El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier

medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a
evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos
realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.
[…]”
En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que las medidas
provisionales pueden ser adoptadas en los siguientes casos1:
“(i) cuando resultan necesarias para evitar que la amenaza contra el derecho
fundamental se convierta en una violación o; (ii) cuando habiéndose
constatado la existencia de una violación, estas sean necesarias
para precaver que la violación se torne más gravosa”.
Dice además la Corte Constitucional, que las medidas cautelares pueden ser
adoptadas durante el trámite del proceso o en la sentencia, pues “únicamente
durante el trámite o al momento de dictar la sentencia, se puede apreciar la
urgencia y necesidad de la medida”2.
1
Autos A-040A de 2001 (MP: Eduardo Montealegre Lynett), A-049 de 1995 (MP: Carlos Gaviria Díaz), A-041A de
1995 (MP: Alejandro Martínez Caballero) y A-031 de 1995 (MP: Carlos Gaviria Díaz).
2
Auto 035 de 2007, Corte Constitucional, expediente T-1390902, 08 de febrero de 2007, MP. Dr. HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO.

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Ahora bien, las medidas provisionales en principio, están dirigidas a obtener la

protección del derecho fundamental invocado por el accionante, mediante la
suspensión del acto específico de la autoridad pública, administrativa o judicial
que amenace el derecho.
En el caso concreto, de las pruebas allegadas en el expediente electrónico, se

observa que mediante Resolución N° 001214 del 08 de febrero de 2021 “Por la
cual se ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y
la intervención forzosa administrativa para liquidar la ASOCIACION MUTUAL
BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ-AMBUQ EPS-S-ESS, identificada con NIT
818.000.140-0”, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, se ordena
la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y la intervención forzosa
administrativa de la AMBUQ EPS-S-ESS por el término de dos (02).
Al respecto vale la pena recordar que por regla general la acción de tutela resulta
improcedente para cuestionar actos administrativos, a menos que se invoque
como mecanismo transitorio, para evitar la configuración de un perjuicio
irremediable o como mecanismo transitorio de protección de las garantías
constitucionales para evitar un daño irreparable, tal como se reiteró en la
Sentencia T-002/19, en la que se dijo:
“La Corte concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es
improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos
fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la
expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros
mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que
procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las
actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de
un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de
tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del
Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del
Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.”3
No obstante, en los casos en los que se compruebe que existe otro medio de
defensa judicial, pero éste no resulta idóneo ni eficaz para evitar la
configuración de un perjuicio irremediable, el juez constitucional debe
verificar que el mismo sea: (i) inminente, es decir, que se trate de una
amenaza que está por suceder prontamente; (ii) grave, esto es, que el haber
jurídico de la persona se encuentre amenazado por un daño o menoscabo
material o moral de gran intensidad; (iii) requiera medidas urgentes con el
fin de lograr su supresión y conjurar el perjuicio irremediable; y (iv) demande
la intervención del juez de tutela de forma impostergable para garantizar el
restablecimiento integral del orden social justo”4.
Precisado lo anterior, en este caso en particular, de manera preliminar, se

advierte la procedencia de la acción de tutela y la necesidad de proferir una
mediada cautela consistente en la suspensión de los efectos de la Resolución N°
001214 del 08 de febrero de 2021 “Por la cual se ordena la toma de posesión
inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa
administrativa para liquidar la ASOCIACION MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE
QUIBDÓ-AMBUQ EPS-S-ESS, identificada con NIT 818.000.140-0”, por tres
3
Sentencia T-514 de 2003, reiterado en sentencias T-451 de 2010 y T- 956 de 2011.
4
Al respecto, ver Sentencias T-789 de 2012, T-066 de 2009 y T-030 de 2015, entre otras.

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razones fundamentales; (i) porque en el artículo DECIMO PRIMERO de la

cuestionada resolución, se indicó que contra la misma solo procede el recurso
de reposición en el efecto devolutivo, y que su interposición no suspende la
ejecución de la medida de toma de posesión y la intervención forzosa
administrativa para liquidar la entidad - AMBUQ EPS-S-ESS, la cual, por lo que
es de cumplimiento inmediato, según la mismas resolución, de conformidad
con lo previsto en el artículo 17 de la ley 1966 de 2019, en concordancia con el
artículo 335 del Estatuto Financiero, (ii) porque, si bien es cierto que contra el
acto atacado “Resolución N° 001214 del 08 de febrero de 2021”, procede la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, también lo es que para incoar
dicho medio de control, primero se deben agotar el requisito de procedibilidad
contenido en el numeral 1 del artículo 161 de la ley a437 de 2011, y superado
lo anterior, de solicitarse una eventual medida cautelar, con los mismos efectos
que se busca en esta tutela, en dicho procedimiento, se requeriría primero correr
traslado a la entidad demandad, por el termino de 5 días, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 233 del CPACA y luego si decidir, sin pasar por alto los
nuevos términos de notificación y tramite de los recursos de las providencias a
que hace referencia la ley 2080 de 2021, por tanto, para que haya una decisión,
por lo menos, respecto a la medida cautelar, pasarían más de 10 días, (iii),
porque en la misma resolución N° 001214 del 08 de febrero de 2021, se advierte
que la toma de posesión del liquidador es de obligatoria aceptación y que se hará
dentro de los 5 días siguientes a la notificación de dicha actuación, por tanto, es
claro que, para cuando se dicte una eventual sentencia favorable a los intereses
de los accionantes, por cuanta del juez administrativo, ya la entidad objeto de la
resolución cuestionada, se encontraría liquidada, o en avanzado estado de
liquidación, sin usuarios, (porque para esa época ya todos sus usuarios estaría
migrados a otras EPS), y sin bienes activos para realizar su objeto social, de tal
suerte que la referida sentencia resultaría francamente inocua frente a los
intereses de los hoy accionantes y probablemente ante la consumación de
perjuicios irreparables.
De otro lado, al revisar el escrito de tutela y demás documentos que la

acompañan y que fueron allegas por el abogado OMAR FRANCISCO VIDAL, en
diversos correos electrónicos, entre el día de ayer 22 y hoy 23 de los cursantes,
encontramos que el Tribunal Administrativo del Chocó, en sede de nulidad y
restablecimiento del derecho, bajo el radicado No.
27001233300020190009200, accionado: Superintendencia Nacional de
Salud, acciónate: Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó, mediante Auto
Interlocutorio 04 del 17 de enero de 2020, dentro del trámite en el que se
cuestiona la legalidad de la resolución No. 003217 del 13 de marzo de 2019, que
ordenó la revocatoria parcial de la autorización de funcionamiento de la
ASOCIACION MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ, “AMBUQ EPS-S ESS”,
en los Departamentos de Valle del Cauca, Magdalena, y Córdoba, realizó las
siguientes consideraciones, para consecuencialmente, ordenar la suspensión
provisional de dicho acto administrativo:
“En el asunto sub examine, el señor Omar Francisco Vidal Rojas en calidad
de apoderado convencional de la parte demandante, sostiene que la
Resolución 3217 de 2019 expedida por la Superintendencia Nacional de
Salud, vulnera el debido proceso por adolecer de falsa motivación,
desconocimiento del acto propio y trasgredir el principio de confianza
legítima.
Considera en primer término el libelista que “la causal a) del artículo

2.5.2.3.5.3 del decreto 780 de 2016 (682 de 2018), invocada como
fundamento para la revocatoria de la autorización de habilitación, fue

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sustentada en la resolución 2556 de 2013 correspondiente a la medida de

vigilancia de EMDISALUD y no de AMBUQ”.
Sostiene además que El 2 de octubre de 2018 la Superintendencia Nacional

de Salud expidió la Resolución 010089 “por la cual se establecen las
condiciones y plazos para realizar la actualización de la Autorización de
Funcionamiento otorgada a AMBUQ”, y que pese a encontrarse vigente
dicho acto administrativo, la Superintendencia de Salud mediante
resolución 011783 del 28 de diciembre de 2018, dio apertura a una
actuación administrativa de revocatoria, la que finalmente materializó en la
resolución acusada que es objeto de este pronunciamiento.
Finalmente precisa el demandante que su representada fue objeto de

medida preventiva de vigilancia especial por parte de la Superintendencia
de Salud, la que pese a haberse iniciado el proceso de revocatoria y
concluido con la revocatoria misma, ha permanecido incólume y vigente en
el tiempo. Revisados las pruebas obrantes en el proceso y la normativa que
sustenta la petición de la parte demandante, para el despacho es evidente
que concurren los elementos legales y jurisprudenciales necesarios para
disponer la suspensión provisional del acto acusado, toda vez que la
vulneración del debido proceso, garantía de la que debía gozar la Asociación
Mutual Barrios Unidos de Quibdó “AMBUQ EPS-S-ESE”, es palpable y salta
a la vista, sin que se requieran mayores elucubraciones ni análisis jurídicos
por parte de esta vista judicial.
La naturaleza de las actuaciones que la superintendencia Nacional

de Salud desplega sobre sus vigiladas, en este caso las Entidades
Promotoras de Salud, es de tipo administrativo sancionatorio, toda
vez que estas implican la imposición de medidas correctivas, multas
y en el peor de los casos la revocatoria de la autorización de
funcionamiento, lo que en la práctica conlleva a la muerte jurídica
de la entidad prestadora de servicios de salud.
Es claro entonces, que este tipo de actuaciones propias del Derecho

Administrativo Sancionatorio debe ajustarse a los cánones previstos
en el artículo 29 de la Constitución Política, de suerte que en sus
decisiones deben ser tenidos en cuenta axiomas universalmente
aceptados como el de aplicación de la ley más favorable, non bis in
ídem, derecho de audiencia y defensa, y la presunción de inocencia.
Por consiguiente, la Resolución 3217 de 2019, expedida por la
Superintendencia Nacional de Salud, prima facie, adolece de falsa
motivación como consecuencia de la vulneración del debido proceso
administrativo al que se encontraba sometida la EPS demandante.
En ese sentido, se debe poner de presente que la vulneración al debido
proceso se concreta en la medida en que la EPS demandante se encontraba
sometida a un trámite de “Vigilancia Especial” por parte de la
Superintendencia de Salud, el que fuera iniciado desde el 4 de agosto de
2016, con la Resolución Número 2260 de dicho año, y que le estableciera
una serie de requisitos que debía cumplir la mencionada EPS dentro de un
periodo de tiempo establecido; que no fue fehacientemente respetado en la
medida en que encontrándose vigente dicha actuación administrativa, se
procedió a iniciar el proceso sancionatorio, el que concluyera con la
revocatoria de la autorización para prestar el servicio, sin que siquiera se
hubiera dado la oportunidad para cumplir con los requisitos y con el plan
de mejoramiento que se le había impuesto. De la misma manera, se le asignó
a la demandante un agente especial para su acompañamiento, bajo la

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denominación de “contralor”, el cual se encargaba de rendir informes

periódicos respectos de la evolución y avances del cumplimiento de los
requisitos para ella establecidos; informes que tampoco fueron tenidos en
cuenta al momento de adoptar la decisión contenida en el acto demandado.
En efecto, el proceso de “Vigilancia Especial” al que fuera sometido la
Asociación Mutual de Barrios Unidos de Quibdó “AMBUQ EPS-S-ESS”, que
iniciara en el año 2016 y se mantuviera prorrogado, particularmente
mediante la Resolución 47098 del 26 de abril de 2019, otorgó un periodo de
tiempo, que con el acto administrativo en mención conllevó a diez meses
adicionales, para adoptar un plan de acción tendiente a “subsanar
definitivamente y sin alteraciones las situaciones que dieron origen a la
medida”.
Nótese como el 2 de octubre de 2018, la Superintendencia Nacional de Salud

expidió la Resolución 010089 “por la cual se establecen las condiciones y
plazos para realizar la actualización de la Autorización de Funcionamiento”
otorgada a AMBUQ EPS-S-ESS.
Mediante dicho acto administrativo, se le concedió a la mencionada EPS el

plazo de treinta (30) días para reportar la totalidad de los documentos que
soportan el cumplimiento del 100% de los criterios y estándares para la
autorización establecidos en la resolución del Ministerio de Salud y
Protección Social 2515 de 2018, a través del sistema de información RVCC
de la Superintendencia Nacional de Salud.
En el artículo segundo de la Resolución 010089 de 2018, se precisan las

condiciones financieras y de solvencia, la cobertura de servicios, la
necesidad de reducir la incidencia de peticiones, quejas y reclamos (PQR),
los indicadores de experiencia y los indicadores de gestión del riesgo que
debe acreditar y cumplir la EPS demandante.
Sin embargo, el mismo acto administrativo señala que tratándose de los

requisitos de cobertura y PQR el plazo concedido para su cumplimiento será
de dos (2) meses contados a partir de la expiración de los primeros treinta
(30) días otorgados como plazo de carácter general e inicial al que se refiere
el artículo primero de la mencionada resolución. Así mismo precisa que
tratándose de los demás requisitos establecidos, el plazo para su
cumplimiento será de tres (3) meses contados a partir de la expiración de
los dos (2) meses primigeniamente concedidos.
Con una simple revisión de fechas para establecer el advenimiento de los

plazos establecidos por la Superintendencia de Salud a efectos de que la
EPS demandante acreditara el cumplimiento de los requisitos antes
señalados, es claro concluir que el proceso administrativo sancionatorio de
revocatoria de la autorización de funcionamiento se aperturó antes de que
se cumplieran los supuestos de hecho previstos en la resolución 010089 de
2018.
Fue así como la Superintendencia Nacional de Salud mediante la Resolución

número 011783 del 28 de diciembre de 2018, dio apertura a la actuación
administrativa de revocatoria de la autorización de funcionamiento de la
EPS tantas veces mencionada, sin que se le hubieran cumplido los plazos y
términos establecidos en la resolución 010089 de 2018, con lo cual se afectó
gravemente su derecho al debido proceso, en la medida en que la propia
administración pretermitió las etapas por ella previstas para garantizar su
cumplimiento, procediendo a emitir una sanción sin dar la oportunidad para

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que la EPS pudiera defenderse acreditando el cumplimiento de los requisitos

que se le habían solicitado.
Debe mencionarse además, que el fundamento sobre el que se sustenta la

Resolución 3217 de 2019 para imponer la sanción de revocatoria obedece
al incumplimiento de los mismos requisitos que se establecieran en la
resolución 010089 de 2018, cuyos términos para el cumplimiento por parte
de la demandante fueron pretermitidos por la propia Superintendencia
demandada, por lo cual no pueden ser tenidos válidamente como sustento
del acto administrativo demandado, configurando de contera una falsa
motivación, eventualmente sancionable con la nulidad del acto.
En conclusión, en la medida en que el acto administrativo acusado sancionó

a la Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó “AMBUQ EPS-S-ESS”, con
la revocatoria de la autorización para la prestación de sus servicios,
desatendiendo flagrantemente los términos, plazos y condiciones fijados a
su favor mediante la Resolución 010089 de 2018, mancilló su derecho al
debido proceso, configurando a su vez el defecto de falsa motivación; por lo
que lo procedente será disponer su suspensión provisional, sin perjuicio que
en la sentencia se adopte una decisión definitiva sobre el análisis de estas
precisas circunstancias de hecho y derecho y se tengan en cuenta los demás
cargos formulados en la demanda.”
1.2. El auto que decretó la medida cautelar fue notificado el 21 de enero de

2020 y contra el mismo la entidad demandada no interpuso recurso de
apelación.
(…)
En mérito de lo expuesto
RESUELVE:
DECRETAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de
la resolución 003217 del 13 de marzo de 2019, “por medio de la cual se
decide una actuación de revocatoria parcial de autorización de
funcionamiento a la Asociación Mutual Unidos de Quibdó “AMBUA EPS-S –
ESS” expedida por la Superintendencia Nacional de Salud”.
Con todo, resulta de gran relevancia precisar que la anterior decisión no fue
objeto de reproche por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, ante lo
cual, devino su ejecutoria y firmeza; no obstante a ello, en escrito posterior, dicha
entidad, solicitó al Tribunal Administrativo del Chocó, la revocatoria de la
medida cautelar decretada, petición que fue resulta, mediante auto
interlocutorio No. 0359 del 27 de noviembre de 2020, (hace dos meses) y en él
se advirtió:
“1.2. El auto que decretó la medida cautelar fue notificado el 21 de

enero de 2020 y contra el mismo la entidad demandada no interpuso
recurso de apelación5.
(…)
En efecto, la Sala estima que estaban y siguen estando cumplidos los
requisitos para mantener vigente la medida cautelar. Se trata de asegurar
el objeto del litigio y la propia efectividad de la sentencia. En ese
orden de ideas, la medida cautelar que solicitó la parte demandante no
resulta insustancial, habida cuenta que los actos demandados aún se
encontraban produciendo efectos jurídicos, por lo que se decidió por parte
de la Sala el suspender mediante el decreto de la medida cautelar en
5
Ver folios 33 a 81 del cuaderno de medidas cautelares

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proveído del diecisiete (17) de enero de dos mil veinte (2020), considerando
que se desconoció la garantía fundamental consagrada en el artículo 29
Constitucional, conservando la intención de asegurar el objeto del litigio y la
propias efectividad de la sentencia, por las razones de aparente
ilegalidad de los actos administrativos, los cual justifica la decisión
de suspender sus efectos hasta tanto se dicte un fallo definitivo.
Por lo expuesto, la Sala RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de revocatoria de la medida cautelar

de suspensión de los actos administrativos demandados, decretada
en auto del diecisiete (17) de enero de dos mil veinte (2020)”.
De las anteriores decisiones judiciales, se puede concluir, sin hacer mayores

elucubraciones, y sin que se conozca la integridad del expediente radicado No.
27001233300020190009200, que a la Superintendencia Nacional de Salud, le
está absolutamente prohibido adoptar cualquier determinación de tipo
administrativo que comprometa la existencia jurídica de la Asociación Mutual
Unidos de Quibdó “AMBUA EPS-S – ESS, hasta tanto no se dirima el conflicto
planteado en el proceso de la referencia, y ello es así por cuanto en el auto de
medida cautelar de 17 de enero de 2020, el Tribunal Administrativo del Chocó,
que no su recurrido, se advirtió que “La naturaleza de las actuaciones que la
superintendencia Nacional de Salud desplega sobre sus vigiladas, en este caso
las Entidades Promotoras de Salud, es de tipo administrativo sancionatorio, toda
vez que estas implican la imposición de medidas correctivas, multas y en el peor
de los casos la revocatoria de la autorización de funcionamiento, lo que en la
práctica conlleva a la muerte jurídica de la entidad prestadora de
servicios de salud.
Así las cosas, la resolución No. 001214 del 8 de febrero de 2021 “por medio de
la cual se ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes, y negocios
y la intervención forzosa administrativa para liquidar la ASOCIACION MUTUAL
BARRIOS UNIDOS DE QUIBDO – AMBUQ –EPS-S-ESS, identificada con NIT
818.000.140-0” deviene ilegal y por supuesto inconstitucional, porque su
liquidación constituye precisamente la muerte jurídica de la ASOCIACION
MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDO – AMBUQ –EPS-S-ESS, con claro
desconocimiento de la providencias judiciales expedida por el Tribual
Administrativo del Chocó.
En este caso, no se puede pasar por alto que los fundamentos de la resolución
No. 001214 del 8 de febrero de 2021 “por medio de la cual se ordena la toma de
posesión inmediata de los bienes, haberes, y negocios y la intervención forzosa
QUIBDO – AMBUQ –EPS-S-ESS, identificada con NIT 818.000.140-0”, son
precisamente, las presuntas irregularidades y/o incumplimientos cometidos por
la hoy accionante, en el cumplimiento de su objeto social, desde el año 2016
hasta por lo menos el año 2019, lo que dio lugar a la expedición de la resolución
No. 003217 del 13 de marzo de 2019 y 006267 del 26 de junio de 2019, por
tanto, si el insumo factico y jurídico para adoptar las anteriores resoluciones, se
encuentra suspendido, también lo está, para adoptar la resolución tutelada, No.
001214 del 8 de febrero de 2021, máxime cuando esta última, ni siquiera hace
referencia a hechos nuevos que hubieran dado lugar a la liquidación, es más, en
este expediente preliminar de tutela, no se logra distinguir en qué momento se
terminó la actuación administrativa como “medida preventiva de vigilancia
especial”, iniciadas con las resoluciones 003217 y 006267 del año de 2019,
siendo que los efectos de las mismas, se encuentran suspendidos por cuenta del

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el H. Tribunal Administrativo del Chocó, y no se tiene constancia que la

Superintendencia Nacional de Salud, habiendo perdido competencia para
revocar su propio acto, por haber sido notificada del auto admisorio de la
demanda, dentro del expediente No. 27001233300020190009200 , haya hecho
oferta de revocatoria del mismo a la entidad demandante, tal como lo prevé el
articulo 95ss del CPACA. Vale decir, en este expediente preliminar, no hay
constancia de que el Tribunal Administrativo del Chocó, haya resulto el asunto
de fondo.
En esa misma línea, se observa que con la resolución No. 001214 del 8 de
febrero de 2021, tampoco se logra distinguir, en qué momento nacen los nuevos
hechos que dan lugar a la “intervención forzosa con fines de liquidación”, lo cual,
supone sin duda, una flagrante violación al debido proceso, como regla general
de respeto al principio de legalidad, que en la práctica se traduce a que la
administración para adoptar una decisión, debe establecer previamente un
mínimo de garantías al administrado, tal como lo indicó la corte Constitucional
en la Sentencia C-412/15:
“Sobre el concepto y alcance de este derecho fundamental, la

jurisprudencia constitucional ha sostenido de manera reiterada que el
debido proceso es el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento
jurídico orientadas a la protección del individuo incurso en una conducta
judicial o administrativamente sancionable,6 precisando que son elementos
integradores del debido proceso los siguientes: “a) el derecho a la
jurisdicción y el acceso a la justicia; b) el derecho al juez natural; c) el
derecho a la defensa; d) el derecho a un proceso público, desarrollado
dentro de un tiempo razonable; e) el derecho a la independencia del juez y
f) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario.” 7
Ahora bien, las garantías procesales en el campo administrativo

sancionatorio no son iguales a las del ámbito judicial, toda vez que se
enmarcan dentro de rasgos y etapas diversas. 8 El debido proceso en las
actuaciones administrativas opera en tres momentos específicos: (i) en la
formación de la decisión administrativa (acto administrativo), (ii) en la
notificación o publicación de esa decisión administrativa, y (iii) en la
impugnación de la decisión (recursos).
De todo lo anterior, se concluye que para el ejercicio de la potestad

sancionatoria a cargo de la administración se requiere: (i) una ley previa
que determine los supuestos que dan lugar a la sanción, así como la
definición de los destinatarios de la misma, -sin que necesariamente estén
desarrollados todos los elementos del tipo sancionatorio-, ya que es válida
la habilitación al ejecutivo con las limitaciones que la propia ley impone; (ii)
que exista proporcionalidad entre la conducta o hecho y la sanción prevista,
de tal forma que se asegure tanto al administrado como al funcionario
competente, un marco de referencia que permita la determinación de la
sanción en el caso concreto, y (iii) que el procedimiento administrativo se
6
Sentencia C-089 de 2011.
7
“Ver entre otras las sentencias T-001 de 1993, T-345 de 1996, C-731 de 2005. Sobre el debido proceso
administrativo, ver, entre otras, las sentencias SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002, T-1142 de 2003, T-
597 de 2004, T-031, T-222, T-746, C-929 de 2005, C-1189 de 2005 y C-980 de 2010, Sentencia C-248 de 2013.”
8

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Radicado: 27001-33-33-001-2021-00052-00.
desarrolle conforme a la normatividad existente, en procura de garantizar

el debido proceso.9”
No obstante lo anterior, es claro para este Despacho, que el artículo 237ss del
CPACA, contiene un procedimiento sumario para expulsar del ordenamiento
jurídico, la reproducción de actos suspendidos, de lo cual, el Consejo de Estado,
también se ha ocupado de estudiar su procedencia y tramite, en los siguientes
términos10:
“Así, el procedimiento únicamente consiste en tres etapas: (i) la presentación

de la solicitud razonada dirigida al juez que declaró la nulidad, al tratarse
de una norma especial de competencia no son aplicables las reglas
generales contenidas en el Título IV del CPACA; (ii) de inmediato, el juez
competente decidirá sobre la solicitud de suspensión provisional, correrá
traslado de la solicitud a la autoridad que haya proferido el acto acusado y
citará a la realización de una audiencia; finalmente (iii) en dicha audiencia
será resuelto de fondo el asunto por el juez o magistrado ponente, según
sea el caso.
Debe tenerse en cuenta que, en este procedimiento, la competencia del juez

no es el estudio de cargos de nulidad formulados por el solicitante, pues
para ello el Legislador ha previsto los medios de control de nulidad y/o
nulidad y restablecimiento del derecho”.
Pese lo anterior, en este caso, dicho procesamiento no resulta eficaz, por cuanto
las órdenes dadas por la Superintendencia Nacional de Salud, en la resolución
QUIBDO – AMBUQ –EPS-S-ESS, identificada con NIT 818.000.140-0”, son
perentorias y de inmediato cumplimiento, tal como se dispuso en el artículo
décimo primero de la referida resolución, lo cual, por obvias razones hace
ineficaz el tramite previsto en los artículos 237ss del CPACA, e imperiosa la
intervención urgente de este juez constitucional, para evitar que persista la
amenaza y/o ejecución inminente del probable perjuicio irremediable, lo
anterior, con el fin de precaver que la violación se torne más gravosa, ante la ya
no eventual, sino cierta y real, toma de posesión forzosa de los bienes de la
entidad accionante, según se evidencia con el acta de posesión No. 01 del 10 de
febrero de 2021, Signada por la Superintendencia Nacional de Salud, dos (02)
días después de expedida la resolución No. 001214 del 8 de febrero de 2021, en
la que se hace constar:
9
10
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Cuarta, Consejero Ponente: JORGE
OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ, Auto de 03 de Agosto de 2016, Radicación Número: 76001-23-33-000-2014-
00547-01(22054), Actor: Jaime Andres Giron Medina, Demandado: Municipio de Santiago de Cali.

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Radicado: 27001-33-33-001-2021-00052-00.
En este orden de cosas, debe quedar claro que en este proceso no se cuestiona
la facultad constitucional y legal de la superintendencia Nacional de Salud para
liquidar entidades sometidas a su vigilancia, y control, incluyendo las EPS de
cualquier naturaleza (público o privado), situación que ya estudió la Corte
Constitucional, entre otras, en la sentencia C-246/19, sino el procedimiento
que se adoptó para liquidar a la EPS ASOCIACION MUTUAL BARRIOS UNIDOS
DE QUIBDO – AMBUQ –EPS-S-ESS, identificada con NIT 818.000.140-0, que
“priima facie”, adolecen de apariencia de buen derecho, por violación grave al
debido proceso, ergo, se ordenará la suspensión provisional de los efectos de la
en la resolución No. 001214 del 8 de febrero de 2021 “por medio de la cual se
ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes, y negocios y la
intervención forzosa administrativa para liquidar la ASOCIACION MUTUAL
818.000.140-0” y sus actos concomitantes.

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En mérito de lo expuesto, el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL

CIRCUITO DE QUIBDÓ,
RESUELVE:
PRIMERO: Admítase y notifíquese de manera personal, la tutela presentada por

la señora Zoila Rosa Mena Lagarejo identificada con la C.C. N° 26.261.247 en
calidad de asociada y delegada de los asociados ante la Asamblea General de
Delegados de la Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó-AMBUQ EPS-S-
ESS de la Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó-AMBUQ EPS-S-ESS, en
contra de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, por la presunta
vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, trabajo,
libre asociación, salud y a la seguridad social.
SEGUNDO: Vincular a este trámite tutelar al Gerente y/o represente legal de la

empresa ASOCIACION MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDO – AMBUQ –EPS-
S-ESS, identificada con NIT 818.000.140-0” y a los miembros de su Junta
Directiva, y a todos los afiliados de dicha entidad, para que hagan parte de este
proceso y se pronuncien al respecto si es su deseo.
Dicha orden será ejecutada por la ASOCIACION MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE

QUIBDO – AMBUQ –EPS-S-ESS, quien a través de sus más expeditos canales de
comunicación hará que todos sus afiliados conozcan la existencia de este
trámite, a quienes le enviará, copia de la demanda y de todos los anexos que la
acompañan.
TERCERO: Así mismo, se vincula a este trámite, al Agente Liquidador y al

Contralor designado, en la resolución No. 001214 del 8 de febrero de 2021,
dado que los mismos pueden resultar afectados con las resultas de este trámite
judicial. La notificación personal de esta providencia a los anteriores
funcionarios, se hará por cuenta de la Superintendencia Nacional de Salud.
CUARTO: comunicar esta providencia al Ministerio de Salud y de la Protección

Social, por el correo electrónico: notificacionesjudiciales@minsalud.gov.co, al
Director General de la Entidad Administradora de Recursos del Sistema General
de Seguridad Social en Salud – ADRES – por el correo electrónico:
administra@cuentadealtocosto.org, a la Dirección de la autoridad Nacional de
Consulta Previa del Ministerio del Interior, por el Correo electrónico:
Felipe.valencia@mininterior.gov,co, lo anterior, para que se abstengan de dar
cumplimiento a la resolución No. 001214 del 8 de febrero de 2021 “por medio de
la cual se ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes, y negocios
y la intervención forzosa administrativa para liquidar la ASOCIACION MUTUAL
818.000.140-0”, hasta tanto, no se haya resulto este asunto de fondo.
QUINTO: Ordénese a la autoridad accionada, para que en el término de tres (3)

días, rinda el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991, en
relación con los hechos esbozados en el memorial de amparo; allegue el
expediente administrativo o la documentación donde consten los antecedentes
del asunto, esto es, los nuevos hechos que dieron lugar a la expedición de la
resolución No. 001214 del 8 de febrero de 2021 “por medio de la cual se ordena
la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes, y negocios y la intervención
forzosa administrativa para liquidar la ASOCIACION MUTUAL BARRIOS UNIDOS
DE QUIBDO – AMBUQ –EPS-S-ESS, identificada con NIT 818.000.140-0”, y solicite
o aporte todas las pruebas que sean pertinentes y útiles para su defensa.

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Radicado: 27001-33-33-001-2021-00052-00.
SEXTO: CONCÉDASE la medida provisional solicitada en contra de la resolución

QUIBDO – AMBUQ –EPS-S-ESS, identificada con NIT 818.000.140-0” y sus actos
concomitantes, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta
providencia.
SEPTIMO: Téngase como pruebas los documentos allegados por la parte

accionante para ser valorados legal y oportunamente.
OCTAVO: Désele el trámite preferencial de que trata el artículo 15 del Decreto

2591 de 1991.
NOVENO: Notifíquese personalmente esta providencia a la parte demandada,

apoderados o delegados para recibir notificaciones, con entrega de una copia de
este auto y la demanda con sus anexos, y por estado a la parte accionante, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 201 de la ley 1437 de 2011,
modificado por el artículo 50 de la ley 2080 de 2021, con la precisión según la
cual “Las notificaciones por estado se fijarán virtualmente con inserción de la
providencia, y no será necesario imprimirlos, ni firmarlos por el secretario, ni dejar
constancia con firma al pie de la providencia respectiva, y se enviará un mensaje
de datos al canal digital de los sujetos procesales”.
En caso de no poder realizarse la notificación personal, la notificación a la

entidad accionada se hará mediante oficio radicado en la oficina de archivo o
correspondencia, o al empleado que lo reciba, con entrega de una copia de esta
providencia y de la demanda y sus anexos, o mediante mensaje de datos enviado
a la dirección de correo electrónico para notificaciones judiciales, adjuntado
copia de la demanda de tutela y de esta providencia.
DECIMO: RECONOZCASE personería al Dr. OMAR FRANCISCO VIDAL ROJAS

identificado con C.C. N° 71.758.772 y T.P. No. 134.008 del C. S. de la J., para
actuar como apoderado de la parte accionante dentro del presente asunto
DECIMO PRIMERO: Cualquier modificación en la información de los canales de

comunicación electrónica de las sujetos procesales, deberá informarse a este
Despacho por el correo electrónico j01admqdo@cendoj.ramajudicial.gov.co, lo
anterior en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 806 de
2020.

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Fallo Que Suspende Líquidación de La EPS AMBUQ

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Radicado: 27001-33-33-001-2021-00052-00.

Proceso: Acción de Tutela.

JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO

INFORME SECRETARIAL: Hoy veintitrés (23) de febrero de 2021, ingresa la

CINDY LORENA CHAVERRA DÍAZ

Quibdó, veintidós (23) de febrero de dos mil veintiuno (2021).

AUTO INTERLOCUTORIO No. 44

De conformidad con el artículo 86 de la Constitución, el artículo 37 del Decreto

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nuevas EPS; hasta tanto el juez constitucional dicte la correspondiente sentencia

La acción de tutela consagrada en el artículo 86 Constitucional, faculta a toda

“Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde

Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución

La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél

El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier

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Ahora bien, las medidas provisionales en principio, están dirigidas a obtener la

En el caso concreto, de las pruebas allegadas en el expediente electrónico, se

Precisado lo anterior, en este caso en particular, de manera preliminar, se

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razones fundamentales; (i) porque en el artículo DECIMO PRIMERO de la

De otro lado, al revisar el escrito de tutela y demás documentos que la

Considera en primer término el libelista que “la causal a) del artículo

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sustentada en la resolución 2556 de 2013 correspondiente a la medida de

Sostiene además que El 2 de octubre de 2018 la Superintendencia Nacional

Finalmente precisa el demandante que su representada fue objeto de

La naturaleza de las actuaciones que la superintendencia Nacional

Es claro entonces, que este tipo de actuaciones propias del Derecho

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denominación de “contralor”, el cual se encargaba de rendir informes

Nótese como el 2 de octubre de 2018, la Superintendencia Nacional de Salud

Mediante dicho acto administrativo, se le concedió a la mencionada EPS el

En el artículo segundo de la Resolución 010089 de 2018, se precisan las

Sin embargo, el mismo acto administrativo señala que tratándose de los

Con una simple revisión de fechas para establecer el advenimiento de los

Fue así como la Superintendencia Nacional de Salud mediante la Resolución

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que la EPS pudiera defenderse acreditando el cumplimiento de los requisitos

Debe mencionarse además, que el fundamento sobre el que se sustenta la

En conclusión, en la medida en que el acto administrativo acusado sancionó

1.2. El auto que decretó la medida cautelar fue notificado el 21 de enero de

“1.2. El auto que decretó la medida cautelar fue notificado el 21 de

Palacio de Justicia. Calle 24 No. 1-2 Esquina piso 4. Tel.6723423,

Por lo expuesto, la Sala RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de revocatoria de la medida cautelar

De las anteriores decisiones judiciales, se puede concluir, sin hacer mayores

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el H. Tribunal Administrativo del Chocó, y no se tiene constancia que la

“Sobre el concepto y alcance de este derecho fundamental, la

Ahora bien, las garantías procesales en el campo administrativo

De todo lo anterior, se concluye que para el ejercicio de la potestad

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desarrolle conforme a la normatividad existente, en procura de garantizar

“Así, el procedimiento únicamente consiste en tres etapas: (i) la presentación

Debe tenerse en cuenta que, en este procedimiento, la competencia del juez

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En mérito de lo expuesto, el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL

PRIMERO: Admítase y notifíquese de manera personal, la tutela presentada por

SEGUNDO: Vincular a este trámite tutelar al Gerente y/o represente legal de la

Dicha orden será ejecutada por la ASOCIACION MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE

TERCERO: Así mismo, se vincula a este trámite, al Agente Liquidador y al