PLANIFICAR Y PRESUPUESTAR

EN TIEMPOS DE CRISIS: HACIA

UNA AGENDA DE IGUALDAD

Ricardo Martner
ILPES
 TERMINOS CONTRADICTORIOS…

•…Pero la politica fiscal ha sido la principal

herramienta de estabilización en la crisis…
15

10

0
-15 -10 -5 0 5 10 15

-5

-10

-15

Déficit fiscal y tasa de crecimiento del PIB, 2009

Fuente: estimaciones de The Economis para 42 países.
 ..y la crisis ha dado nacimiento y
adelantado planes!
Plan E. Plan Español para el Estímulo de la Economía
y el Empleo

- Medidas de apoyo a las familias

- Medidas de apoyo a las empresas
- Medidas de fomento del empleo.
- Medidas financieras y presupuestarias
- Modernización de la economía

PSA/Delivey Unit UK
 El costo es diseñar estrategias fiscales
de salida

300

250

200

150

100

50

0
2006 2007 2008 2009 2010 2014
Alemania 66 63.6 68.7 79.8 86.8 91.4
Estados Unidos 61.9 63.1 68.7 88.8 99.8 112
Italia 106.9 104.1 105.6 117.3 123.2 132.2
Japón 195.3 195.5 202.5 217 226.2 239.2
Reino Unido 43.3 44 50.4 68.6 82.2 99.7

Fuente: FMI,”The State of Public Finance: a cross-country fiscal monitor”, Julio 2009
 Cómo estamos por casa?

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DEUDA PÚBLICA DEL GOBIERNO CENTRAL (En

porcentaje del PIB)

15 60

10 50

5 40

0 30

-5 20

-10 10

-15 0
1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009
Contribución Saldo primario Efecto tasa de interés
Efecto tipo de cambio Efecto saldo flujo
Efecto crecimiento Saldo deuda pública

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
El déficit fue comparativamente moderado, con
impulsos generalmente contracíclicos
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESOS Y GASTOS FISCALES, 2008-2009
(Variación en puntos porcentuales del PIB)
5

Chl
4 Pry

3 Arg
Cri
Ury
2
Pan Col
Gasto Total

Per Nic Bra

1 LAC
Slv
Mex
Hti
Hnd Gtm
0

Bol
-1
RRNN Rdo

Ven Ecu
-2

-3
-7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2
Ingreso Total
En busca de los factores explicativos de la distribución del
ingreso
60.00

Argentina Bolivia
Brasil
Chile México Colombia Panamá
Paraguay Perú
50.00 Ecuador
Venezuela Uruguay

40.00
Coeficiente de GINI, 2006

Estados Unidos Portugal

Italia
Reino Unido
Nueva Zelanda España
Irlanda Grecia
Korea Canada Australia Alemania
30.00
Suiza Hungría Polonia
Bélgica Francia
Holanda Luxemburgo
Rep Checa Finlandia Austria
Noruega
Suecia
Dinamarca
20.00

10.00

y = -1.515x + 54.48
R2 = 0.876

0.00
0.00 5.00 10.00 15.00 20.00 25.00
Transferencias corrientes y subsidios, 2006
(en porcentaje del PIB)

Fuente: Gonzalez, Martner (2010), presentado en XXII Seminario de Política fiscal de CEPAL
 ÍNDICE DE GINI Y EDUCACIÓN
60.00

Argentina
Chile
Brasil
México
50.00
Uruguay

40.00
Coeficiente de GINI, 2006

Portugal Estados Unidos

Italia
Reino Unido Nueva Zelanda
España Irlanda Japón
Korea
Australia Canada
30.00 Grecia Alemania
Francia Bélgica Holanda
Luxemburgo Austria Finlandia
Rep Checa
Noruega
Dinamarca Suecia
20.00

10.00
y = -0.186x + 124.2
R2 = 0.72

0.00
0.00 100.00 200.00 300.00 400.00 500.00 600.00
Indice PISA, 2006

Fuente: Gonzalez, Martner (2010), presentado en XXII Seminario de Política fiscal de CEPAL
La clasificación funcional del gasto público:
Unión Europea
Defensa Vivienda Recreación Orden público y
50
Protección
cultura y religión seguridad
ambiental

40
Educación

Asuntos Salud
30 económicos

Servicios publicos
generales
20

10 Protección
social

0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
 ÍNDICE DE GINI E IMPUESTOS A LA RENTA

60.00

Bolivia Argentina
Colombia Brasil
Honduras
Ecuador Perú Chile
México Venezuela
50.00Paraguay Rep. Dominicana
Uruguay

40.00 Costa Rica

Coeficiente de GINI, 2006

Portugal Estados Unidos

Italia
Reino Unido Nueva Zelanda
Japón Irlanda
Grecia Korea Australia
España Canada
30.00 Polonia Alemania
Hungría Francia Suiza
Austria Bélgica
Rep Checa Holanda Finlandia Noruega
Luxemburgo Dinamarca
Suecia
20.00

10.00

y = -1.42x + 53.07
R2 = 0.60
0.00
0.00 5.00 10.00 15.00 20.00 25.00 30.00 35.00
Impuestos sobre la Renta, 2006
(en porcentaje del PIB)

Fuente: Gonzalez, Martner (2010), presentado en XXII Seminario de Política fiscal de CEPAL
 Acción fiscal y equidad

OECD

Dinamarca

Italia

Argentina

Brasil

Chile

México

25 30 35 40 45 50 55 60 65
Gini después de impuestos y transferencias
Gini después de transferencias
Gini antes de impuestos y transferencias

Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)
 Pacto Fiscal: ecuación
sociedad-estado
• De recaudar poco y mal a:

Estructura tributaria progresiva

Expandir la carga tributaria

Reducir evasión y exenciones generalizadas
• Definir prioridades de gasto:

En lo social enfasis en lo no contributivo

En lo productivo: más para innovación

Banca de desarrollo: financiamiento inclusivo

Destinar inversión pública a infraestructura,
economía baja en carbono y pro-empleo
 Nueva ecuación: Estado-
mercado-sociedad
• Lo público como espacio de los intereses colectivos y
no como lo estatal o lo nacional
• Con acuerdos políticos para un nuevo contrato social
e inter-generacional con definición de
responsabilidades y sistemas de rendición de cuentas
• Afianzar una cultura de desarrollo colectivo basada
en la tolerancia frente a la diferencia y la diversidad
• Visión estratégica de largo plazo
• Políticas de Estado, no solamente de gobierno o
administración, usando la vía de las instituciones …
 Los países han avanzado en la
presupuestación para resultados …

Presupuestos Presupuestación
convencionales para resultados
Marco temporal Un año Mediano plazo

Énfasis Insumos Productos o

resultados
Asignación de Mensual o Anual o trimestral
gastos trimestral
Discrecionalidad Limitada Ampliada
de gasto
Evaluación Procedimientos Impacto

Fuente: Allen Shick, presentación en XX Seminario de Política fiscal de CEPAL

 …y en los sistemas de planificación
Instrumentos de Planificación Funciones Productos

Tendencias,
políticas, metas
• Visión País y Plan 25
Prospectiva

• Plan Nacional de Desarrollo (5 años) Presupuestación

de políticas y
• Presupuesto plurianual de gasto e inversiones, Formulación metas,
asignaciones de
Planificación Institucional,
gasto y de
inversión pública

Objetivos
• Programación, Presupuesto y ejecución
Coordinación compartidos,
entidades y
programas
responsables
Indicadores
• Sistemas de seguimiento y monitoreo estratégicos
Evaluación
 Verticalidad, exceso de
instrumentos?
Estadísticas
• Plan Nacional de Desarrollo PRIORIDADES
Nacionales
NACIONALES Estudios de
– Objetivos nacionales Impacto
– Objetivos de ejes de política
pública del PND Evaluaciones de
Impacto y
PRIORIDADES
• Planes Sectoriales SECTORIALES
resultados
Intermedios
– Objetivos sectoriales
– Objetivos institucionales
Indicadores
• Planes Institucionales FINES Y OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
Estratégicos
INSTITUCIONALES
– Indicadores de Objetivos
Estratégicos Institucionales
Indicadores
• Programas Presupuestarios Sistema de
CONTROL DE GESTIÓN Control de
– Indicadores de gestión Gestión

Ejemplo: 1.1.1.1.1.1.1.1., 1.1.1.1.1.1.1.2, 1.1.1.1.1.1.1.3

 Áreas críticas de cooperación

EL CICLO DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Definición de
Niveles de planificació
planificación
prioridades

Programación
Fiscal y
Diseño ESTRATEGIAS Presupuestaria
NACIONALES DE
DESARROLLO

EJES DE POLÌTICAS
Coordinación y Inversión
fortalecimiento INSTITUCIONAL publica
institucional PROGRAMAS

Evaluación y seguimiento

De desempeño y
De diseño
resultados
 ¿Cómo definir políticas públicas?
MÉXICO: MAPA DE POSICIONAMIENTO ESTRATÉGICO

Crecim iento Económ ico

Calidad de Regulación 1 Indice de Com petitividad Total
Efectividad de Gobierno Bas es para la Com petitividad

Voz y Rendición de Cuenta Eficiencia

0.8
Indice de Percepción de la Corrupción Factores de Innovación

0.6
Indice de Calidad Política Apertura al Exterior

0.4
Indice de Libertad Invers ión

0.2
Satis facción de la Dem ocracia Productividad

0
Indice de Dem ocracia Em pleo

Huella Ecológica Total Indice de Des arrollo Hum ano

Intens idad del CO2 Es peranza de Vida

Seguridad Ciudadana Matriculas Es colaridad (1, 2 y 3)

Felicidad Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)

Adicciones Indice GINI

Tam año del Es tado Seguridad Social
Lider L.A. Gas to en Educación - (Púb) Gas to en Salud - (Púb. + Priv.)

Lider Mundial

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Garcia, Alvaro (2008), “Instituciones y
gobernabilidad: prioridades para el desarrollo”, ILPES, CEPAL.
 ¿Cómo definir políticas públicas?
COSTA RICA: MAPA DE POSICIONAMIENTO ESTRATÉGICO

Crecimiento Económico
Calidad de Regulación 1 Indice de Competitividad Total
Efectividad de Gobierno Bases para la Competitividad

V oz y Rendición de Cuenta Ef iciencia

0.8
Indice de Percepción de la Corrupción Factores de Innovación

0.6
Indice de Calidad Política A pertura al Exterior

Indice de Libertad 0.4 Inversión

Satisf acción de la Democracia 0.2 Productividad

Indice de Democracia 0 Empleo

Huella Ecológica Total Indice de Desarrollo Humano

Intensidad del CO2 Esperanza de Vida

Seguridad Ciudadana Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)

Felicidad Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)

A dicciones Indice GINI

Obesidad Seguridad Social
Lider L.A. Tamaño del Estado Gasto en Salud - (Púb. + Priv.)
Gasto en Educación - (Púb)
Lider Mundial

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Garcia, Alvaro (2008), “Instituciones y
gobernabilidad: prioridades para el desarrollo”, ILPES, CEPAL.
 ¿Cómo definir políticas públicas?
CHILE: MAPA DE POSICIONAMIENTO ESTRATÉGICO
Crecim iento Económ ico
Calidad de Regulación 1 Indice de Com petitividad Total
Efectividad de Gobierno Bas es para la Com petitividad
0.9
Voz y Rendición de Cuenta Eficiencia
0.8
Indice de Percepción de la Corrupción Factores de Innovación
0.7
Indice de Calidad Política 0.6 Apertura al Exterior
0.5
Indice de Libertad Invers ión
0.4
0.3
Satis facción de la Dem ocracia Productividad
0.2
0.1
Indice de Dem ocracia Em pleo
0

Huella Ecológica Total Indice de Des arrollo Hum ano

Intens idad del CO2 Es peranza de Vida

Seguridad Ciudadana Matriculas Es colaridad (1, 2 y 3)

Felicidad Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)

Adicciones Indice GINI

Obes idad Seguridad Social
Lider L.A. Calidad de Educación Gas to en Salud - (Púb. + Priv.)
Tam año del Es tado Gas to en Educación - (Púb)
Lider Mundial

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Garcia, Alvaro (2008), “Instituciones y
gobernabilidad: prioridades para el desarrollo”, ILPES, CEPAL.
Cómo definir políticas públicas?
La paradoja de las expectativas
Cómo definir políticas públicas?
La paradoja de las expectativas
Cómo definir políticas públicas?
La paradoja de las expectativas
¿Cómo definir políticas públicas?

• “La política pública es todo lo que los

Gobiernos deciden hacer o dejar de
hacer”: Dye (2005)
• La noción de desarrollo, en su aserción
integrada, comienza a utilizarse a
mediados de la década del cincuenta.
• El plan nacional de desarrollo, por tanto,
persigue ser la expresión de las políticas
públicas para el desarrollo.
 Escasa articulación entre el nivel
macro y el nivel sectorial-institucional

• Metas Nacionales con escasa

expresión en prioridades sectoriales
• Metas Sectoriales difícilmente
articuladas con metas institucionales
• Metas Institucionales sin conexión
con metas operacionales
• Planificación del Desarrollo o
Planificación del sector público
(indicativo/mandatorio)?
 La gestión por resultados, una
panacea?
• Indicadoritis…ha aumentado la producción
de información, pero se usan los indicadores
para tomar decisiones?
• Los gerentes le otorgan más atención a los
nuevos programas que a mejorar el impacto
de los existentes (Budget 2011, OMB)
• La OMB le ha pedido a las agencias limitar
sus metas prioritarias, entre 3 y 8, con alto
valor para el ciudadano, en un horizonte de
18-24 meses y sin cambios legislativos.
 Tres lemas

• Compartir objetivos (un plan, una

meta, varias entidades)
• Simplificar (un solo sistema de
seguimiento?, pocos indicadores)
• Definir indicadores de impacto, de
mediano plazo
 MISIÓN Misión de la Institución

El Ministerio ….. La Institución….

N Sistema de N Objetivo Número Prioridad N Objetivo Número Obj.

Programación Estratégico Gubernamental Estratégico Estratégico del
Gubernamental del Ministerio 1 Institución Ministerio
1 Prioridad 1 1
2
2 Prioridad 2 2
3
3 Prioridad 3 3
… …
… ….
n Prioridad n n n

Fuente: Arenas, Berner, Presupuesto por resultados…DIPRES, Chile

 MISIÓN Misión de la Institución
El Ministerio ….. La Institución….

N Sistema de N Objetivo Número Prioridad N Objetivo Número Obj.

Programación Estratégico Gubernamental Estratégico Estratégico de la
Gubernamental del 1 Institución Subsecretaría a la
1 Ministerio cual se Vincula
1 Prioridad Número 1 2
2
2 Prioridad Número 2
3 3
3 Prioridad Número 3
… …
… ….
n
n Prioridad Número n n

Nº Producto Usuario Nombre Indicador Gasto Medio de Nº de Obj. Estratégico

Estratégicos (Dimensión/Ambito Asociado Verificación de la Institución a la
de Control cual se Vincula
DESARROLLAR UN MEGAOBJETIVO
• “Elevar la productividad de la economía”
 Concepto (factores críticos)
 Medición
 Estrategia de implementación
 Actores involucrados
 Institucionalidad
 Gerencia y respondabilidad
 Presupuesto plurianual
 Plan operativo
 Reino Unido: un ejemplo de PSA
• “Elevar la productividad de la economía”
 Concepto (factores críticos)
 Innovación, Calificación de mano de obra, competencia, emprendimiento
 Medición
 Indicador 1: productividad laboral a lo largo del ciclo
 Linea base: productividad laboral en el ciclo macroeconómico previo, periodicidad bi-anual
 Meta: no hay…
 Indicador 2: Comparaciones internacionales de productividad laboral (por hora trabajada)
 Información adicional
 Estrategia de implementación
 Inversión
 Innovación
 Mano de obra
 Competencia
 Emprendimiento
 Incremento de la productividad del sector público

 Actores involucrados
 Camaras de comercio
 Tesorería
 Secretaría de economía
 Otros…

 Gerencia y respondabilidad
 Ministro líder: Secretarío de Economía
 Comité de coordinación
 Funcionario responsable: director general de economía
 Plan de implementación de estrategia
 Consultas