ASPECTOS COMPLEMENTARIOS

 
 

LICENCIAS URBANÍSTICAS
 
 
 
A. CONCEPTO Y FUNCIÓN DE LA LICENCIA URBANÍSTICA
 
La licencia urbanística es un acto administrativo de autorización, cuyo objeto y
finalidad es comprobar si la actuación proyectada por el interesado se ajusta a las
exigencias del interés público urbanístico, previstas y reguladas en la ordenación
vigente (S.TS 8-6-1999)
Tanto en el ámbito doctrinal como en el jurisprudencial pervive la concepción de
la licencia como acto declarativo de derechos preexistentes.
“La licencia -escribe PARADA- es un acto de autorización que remueve los
obstáculos que se oponen al libre ejercicio de un derecho del que ya es titular el
sujeto autorizado, previa comprobación de que dicho ejercicio se ajusta al
ordenamiento y a las prescripciones establecidas en los Planes”.
“Como es de sobra conocido, declara la S.TS de 11-5-1999, toda licencia
urbanística no es sino un acto administrativo de carácter reglado, en virtud del cual,
el Ayuntamiento respectivo, declara un derecho previamente existente, limitándose
a controlar la conformidad del contenido de la licencia solicitada con la legalidad
urbanística aplicable”.
 
 
B. CARACTERIZACIÓN JURÍDICA DE LA LICENCIA URBANÍSTICA
 
1. Autorización
 
Como hemos visto, la licencia urbanística es una autorización concedida por la
Administración con el fin de controlar la actividad autorizada y de comprobar que la
misma se adapta a la normativa vigente.
Dispone el artículo 84.1 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (en lo
sucesivo, LBRL), que las Corporaciones locales podrán intervenir la actividad de los
ciudadanos, entre otros medios, a través del “sometimiento a licencia y otros actos
de control preventivo”. En el mismo sentido, artículo 5º del Reglamento de
Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17-6-1955 (en lo
sucesivo, RS).
 
 
2. Autorización puntual
 
A diferencia de otras autorizaciones cuyo otorgamiento origina una relación
duradera entre la Administración y el autorizado (“autorizaciones operativas”),
como la de taxis, la licencia urbanística es una autorización “puntual”, que se agota

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una vez realizada la actividad objeto de autorización (la construcción, la
parcelación, etc.).
 
 
3. Autorización objetiva
 
La licencia se otorga atendiendo a las circunstancias del objeto (suelo), con
independencia, por lo general, de las circunstancias personales del que la solicita,
por lo que un eventual cambio del sujeto carece de relevancia. La licencia se
transmite junto con el terreno al que afecta y va, por tanto, unida a él.
 
 
4. Autorización neutral
 
La licencia urbanística es “neutral”, en el sentido de que en su otorgamiento, por
regla general (en su momento veremos cuál es la excepción), para nada se tiene en
cuenta los derechos o titularidades privadas que puedan afectar al terreno o a la
obra en cuestión. Las licencias -dice el artículo 12.1 del RS- “se entenderán
otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero”.
 
 
5. Autorización reglada
 
En el otorgamiento de la licencia, la Administración carece de discrecionalidad. Si
la solicitada se ajusta a la ordenación vigente, habrá de concederla. Por el
contrario, si no se ajusta a ella, deberá denegarla. No dispone de otras alternativas
(S.TS. 2-11-1999)
La licencia urbanística -declara la S. TSJ Andalucía (Granada) de 27-5-2002- es
un acto de naturaleza rigurosamente reglada, constituye un acto debido en cuanto
necesariamente "debe" otorgarse o denegarse según que la actuación pretendida se
adapte o no a la ordenación aplicable, ordenación que ha de estar vigente, lo que,
dada la naturaleza normativa de los planes, exige no sólo que haya culminado su
tramitación a través de la aprobación definitiva, sino que se haya producido su
publicación.
El carácter reglado de la licencia urbanística -puntualiza la mencionada
resolución- impide que puedan introducirse condiciones en su contenido, salvo que
se trate de conditiones iuris, es decir, de cláusulas que eviten la denegación de la
licencia mediante la incorporación a ésta de exigencias derivadas del ordenamiento
jurídico y que, sin embargo, no aparecían en la petición formulada por el
administrado, haciéndose con ellas viable el otorgamiento de una licencia
adaptando, completando o eliminando extremos de un proyecto no ajustado a la
ordenación urbanística.
 
 
C. NORMATIVA REGULADORA DE LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS
 
La existencia de una gran diversidad de disposiciones en materia urbanística y,
sobre todo, la distinta procedencia de las mismas, unas de origen estatal, otras,

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autonómico, no siempre coincidentes en sus previsiones, suscita dificultades a la
hora de determinar cuál o cuáles en concreto habrán de aplicarse a las licencias
urbanísticas. El panorama se ha complicado aún más tras la sentencia del Tribunal
Constitucional nº 61/1997, de 20 de marzo, que ha declarado la nulidad e
inconstitucionalidad de una gran parte del RD Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se
aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana  (en lo sucesivo, TR
1992).
En dicha sentencia se afirma la competencia exclusiva de las Comunidades
Autónomas en el orden urbanístico, que comprende, entre otros aspectos, la
intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y la
edificación, de la que la licencia es típica manifestación, pero también que tal
competencia ha de integrarse con aquellas otras del Estado que pueden afectar
puntualmente a la materia urbanística, como el establecimiento de las condiciones
básicas del derecho de propiedad urbana (art. 149.1.1ª CE), y que inciden en el
régimen legal de las licencias consideradas.
De acuerdo con los criterios sentados en la resolución del Alto Tribunal, ha de
entenderse que las licencias se rigen por las disposiciones dictadas por las
Comunidades Autónomas en materia urbanística, de aplicación directa.
Sucede, sin embargo, que la normativa urbanística de algunas de ellas es muy
parca o remite a la legislación estatal, concretamente al mencionado TR 1992,
adoptando las prescripciones de los artículos declarados nulos por el Tribunal
Constitucional por razón de la incompetencia normativa del Estado.
Además, algunos de los preceptos de dicho texto legal tienen carácter básico,
como el que exige la preceptiva licencia municipal para todo acto de edificación
(art. 242.1).
Cabe, por tanto, decir que el sistema de fuentes, en cuanto a las licencias
urbanísticas, es el siguiente:
a) Legislación estatal básica a que se ha hecho mención, de aplicación obligada
en todas las Comunidades Autónomas.
b) Normativa propia que cada Comunidad Autónoma haya dictado o dicte en
ejercicio de su competencia en materia de urbanismo.
c) Texto refundido de 1992, citado, cuando a él remita la legislación autonómica, y con
carácter supletorio, las disposiciones del RD 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TR 1976, en lo sucesivo)
no afectadas o modificadas por la legislación básica contenida en aquél, y
Reglamento de Disciplina Urbanística (RD 2187/1978, de 23 de junio) -en lo sucesivo,
RDU-, “actualizado” por RD 304/1993, de 26 de febrero.
Deben tenerse, también en cuenta, las previsiones contenidas en las Ordenanzas
o Reglamentos dictados por los Ayuntamientos.
 
 
D. ACTOS SUJETOS A LICENCIA
 
Ya hemos visto cómo el artículo 242.1 del RDLegislativo 1/1992 -norma básica- exige
la previa licencia municipal para “todo acto de edificación”.
Por su parte, el artículo 178.1 del TR 1976 dispone:
“Estarán sujetos a previa licencia, a los efectos de esta Ley, los actos de
edificación y uso del suelo, tales como las parcelaciones urbanas, los movimientos
de tierra, las obras de nueva planta, modificación de estructura o aspecto exterior
de las edificaciones existentes, la primera utilización de los edificios y la
modificación del uso de los mismos, la demolición de construcciones, la colocación

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de carteles de propaganda visibles desde la vía, pública y los demás actos que
señalaren los Planes. Cuando los actos de edificación y uso del suelo se realizaren
por particulares en terrenos de dominio público, se exigirá también licencia, sin
perjuicio de las autorizaciones o concesiones que sea pertinente otorgar por parte
del ente titular del dominio público”.
Según el artículo 1 del Reglamento de Disciplina Urbanística, “estarán sujetos a previa
licencia, sin perjuicio de las autorizaciones que fueren procedentes con arreglo a la
legislación específica aplicable, los siguientes actos:
1. Las obras de construcción de edificaciones e instalaciones de todas clases de
nueva planta.
2. Las obras de ampliación de edificios e instalaciones de todas clases existentes.
3. Las de modificación o reforma que afecten a la estructura de los edificios e
instalaciones de todas clases existentes.
4. Las de modificación del aspecto exterior de los edificios e instalaciones de
todas clases existentes.
5. Las obras que modifiquen la disposición interior de los edificios, cualquiera
que sea su uso.
6. Las obras que hayan de realizarse con carácter provisional a que se refiere el
apartado 2 del artículo 58 del texto refundido de la Ley del Suelo, en adelante Ley
del Suelo.
7. Las obras de instalación de servicios públicos.
8. Las parcelaciones urbanísticas.
9. Los movimientos de tierra, tales como desmontes, explanación, excavación y
terraplenado, salvo que tales actos estén detallados y programados como obras a
ejecutar en un Proyecto de Urbanización o de Edificación aprobado o autorizado.
10. La primera utilización u ocupación de los edificios e instalaciones en general.
11. Los usos de carácter provisional a que se refiere el apartado 2 del artículo 58
de la Ley del Suelo.
12. El uso del vuelo sobre las edificaciones e instalaciones de todas clases
existentes.
13. La modificación del uso de los edificios e instalaciones en general.
14. La demolición de las construcciones, salvo en los casos declarados de ruina
inminente.
15. Las instalaciones subterráneas dedicadas a aparcamientos, actividades
industriales, mercantiles o profesionales, servicios públicos o cualquier otro uso a
que se destine el subsuelo.
16. La corta de árboles integrados en masa arbórea que esté enclavada en
terrenos para los que exista un Plan de Ordenación aprobado.
17. La colocación de carteles de propaganda visibles desde la vía pública.
18. Y, en general, los demás actos que señalen los Planes, Normas u
Ordenanzas”.
La enumeración de actos sujetos a licencia es, sin embargo, meramente
ejemplificativa y no exhaustiva, como ha declarado reiterada jurisprudencia (S.TS,
entre otras, de 2-9-1998, entre otras).
Las citadas disposiciones vienen a reconocer, en esencia, que es necesaria la
obtención de previa licencia urbanística municipal para la ejecución y
materialización de toda obra, instalación, actividad o uso del suelo que represente o

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bien una iniciación «ex novo» de cualquiera de esos conceptos o su modificación
posterior, ya sea en su estructura o en su aspecto exterior.
La licencia se exige, por tanto, para cualquier acto de uso del suelo que implique
una variación respecto de su legal estado anterior, al necesitarse comprobar si tal
variación se ajusta a la legalidad vigente, y por el contrario, no es necesaria cuando
no exista ninguna variación o modificación de una situación anterior plenamente
consolidada y ajustada a Derecho (S.TS 7-1-1999).
Siempre con la salvedad de la insoslayable exigencia de licencia para los actos
de edificación, en virtud del carácter básico de la norma que la impone (el repetido
artículo 242.1 del Texto de 1992), las Comunidades Autónomas pueden ampliar el
catálogo de actos sujetos a aquélla, o excluir de él determinados actos.
La Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la edificación , reitera la exigencia de
licencia en los siguientes términos: “La construcción de edificios, la realización de
las obras que en ellos se ejecuten y su ocupación precisará las preceptivas licencias
y demás autorizaciones administrativas procedentes, de conformidad con la
normativa aplicable” (art. 5).
La legislación autonómica, con determinadas variantes, somete, también, a
licencia los actos referenciados.
Dado el contenido de la obra, interesa considerar no todas las licencias a que se
ha hecho referencia, sino, concretamente, las relacionadas con las previsibles
actividades que se realicen en los edificios en régimen de propiedad horizontal y
partes de los mismos; por tanto, la licencia de obras, aunque también nos
referiremos a la licencia de primera ocupación, a la licencia de apertura y, por el
auge de esta actividad y los problemas que plantea, a la licencia de telefonía móvil.
 
 
E. LICENCIA DE OBRAS
 
La licencia de obras es, sin duda, la de más frecuente solicitud y otorgamiento y
se exige para las construcciones de cualquier tipo, sin otras excepciones que las
contempladas en la propia norma y a las que nos referimos en el epígrafe
correspondiente.
La S.TSJ Galicia de 9-10-1997 insiste en la necesidad de licencia para todo tipo
de construcciones y, entre ellas, la de una pequeña enfermería, de una pequeña
cocina, de un pequeño apartamento donde los niños puedan tener su taller de
carpintería.
La jurisprudencia ha declarado sujeta a licencia la construcción, ampliación o
reforma de instalaciones eléctricas, cualquiera que sea la calificación del terreno en
que se hallen situadas (S.TS de 5-11-1984). No ofrece duda la sujeción a licencia
de la instalación de antenas de televisión, de telefonía móvil, etc.
El RS (art. 9) distingue entre licencias para obras mayores, en las que se incluyen
la licencia de construcción de inmuebles o su reforma, y licencias para obras
menores (pequeñas reformas de una cocina, un baño, etc.), señalando un plazo
distinto para su otorgamiento o denegación y estableciendo peculiaridades en
cuanto a la adquisición por silencio administrativo de unas y otras.
La S.TS de 28-1-1980 conceptúa como obra menor, necesitada de licencia, la
sustitución de unos toldos por otros, por ser de distintas características y
naturaleza constructiva también diferente, lo que supone una alteración respecto a
los anteriormente instalados. La de 30-11-1981 estima como tal obra menor la
construcción de una cerca, máxime cuando el terreno cercado está incluido en un
plan de urbanización.

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1. Obras en edificios fuera de ordenación
 
Serán calificados como fuera de ordenación los edificios e instalaciones erigidos
con anterioridad a la aprobación del Plan General o Parcial que resultaren
disconformes con el mismo (art. 60.1 TR 1976).
Tal calificación comporta determinadas limitaciones, pues no pueden realizarse
en ellos obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento
de su valor de expropiación, pero sí las pequeñas reparaciones que exigieren la
higiene, ornato y conservación del inmueble (art. 60.2).
No obstante, en casos excepcionales, pueden autorizarse obras parciales y
circunstanciales de consolidación cuando no estuviere prevista la expropiación o
demolición de la finca en el plazo de quince años, a contar de la fecha en que se
pretendiese realizarlas (art. 60.3).
Las obras antedichas están sujetas a previa licencia municipal. Es interesante al
respecto la S.TS de 8-7-1983, en la que se declara “que la armonización del
desideratum de que el edificio fuera de ordenación no prolongue su existencia más
allá de lo que cabe esperar de él, por el estado de vida de sus elementos
componentes, antes de pensar en la posibilidad de acometer en él diversas obras,
pero esto, armonizado con el principio de que la desorientación de un edificio no
implica “ipso facto”, ni su inmediata desaparición, ni su condena como bien
económico-social, en cuanto el mismo seguirá existiendo y prestando el servicio
para el que fue erigido hasta que llegue el momento de su desaparición, bien por su
consunción como tal, bien por llevarse a efecto las previsiones del Plan urbanístico,
resulta contrario a esta razón legal el no conceder la licencia solicitada, ya que ello
tendría que ser en base de una rigurosa aplicación de las prescripciones contenidas
en el artículo 60, antes citado, que aparte de contradecir el principio mantenido por
el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de que los actos de
intervención deben interpretarse en el sentido menos restrictivo a la libertad
individual, violaría el fin teleológico del precepto, conduciendo a la ilógica
consecuencia de condenar a no prestar utilidad un bien apto para cumplir y
satisfacer una finalidad económica y social”.
La jurisprudencia ha negado el carácter de obras de consolidación y de aumento
de volumen a la colocación de un simple techado de uralita, adosado a uno de los
muros de una vivienda, dada su evidente precariedad (S.TS de 29-5-1984); a las
reparaciones realizadas limitadas al establecimiento de unas condiciones mínimas
de higiene y habitabilidad (S.TS de 28-6-1984), etc., considerando ajustadas a lo
permitido en los artículos 60 y 61, v.gr., la colocación en la planta baja de una casa
de un pavimento de mosaico, el enlucido de paredes y la instalación de un servicio
higiénico (S.TS de 20-9-1982).
La excepcionalidad a la que se refiere la norma no puede ser entendida e
interpretada como un “precepto odioso” por implicar situación de privilegio, sino
como una situación normal y legal en su momento originario, que, de pronto, por
obra de la nueva conformación urbanística de la zona, se ve condicionada cara al
futuro (S.TS de 24-5-1977). Amparadas en la excepción se han considerado, por
ejemplo, las obras de reconstrucción de la cubierta de una nave industrial destruida
con motivo de unas inundaciones (S.TS de 7-12-1981).
 
 
2. Solicitud
 

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 Las legislaciones autonómicas mantienen, por lo común, los aspectos generales
del procedimiento para el otorgamiento de licencias, regulado en el artículo 9
del RS, necesitado de una adaptación que, por el momento, no se ha producido.
Algunos Ayuntamientos, caso del de Madrid, cuentan con una Ordenanza que
regula específicamente la tramitación de licencias urbanísticas. Dicha Ordenanza,
que lleva por título "Ordenanza Municipal de tramitación de licencias urbanísticas", fue aprobada
por el pleno el 23-12-2004 y su texto íntegro se transcribe en el Índice legislativo.
El procedimiento se inicia con la solicitud de la licencia.
El Reglamento no contiene precisión alguna en cuanto a las menciones que la
solicitud ha de contener, por lo que serán éstas las que señala el artículo 70 de
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (LPA, en lo sucesivo). A saber:

1. Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo

represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se
señale a efectos de notificaciones.
2. Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
3. Lugar y fecha.
4. Firma del solicitante o acreditación de su voluntad expresada por cualquier
medio.
5. Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
En la Comunidad de Castilla-La Mancha, el artículo 161.2 del Decreto Legislativo
1/2004,dispone que a la solicitud debe acompañarse:
a) Acreditación de derecho bastante para realizar la construcción, edificación o
uso del suelo pretendido.
b) Memoria descriptiva de las actividades sujetas a licencia o de los proyectos
técnicos correspondientes.
c) La autorización o las autorizaciones concurrentes exigidas por la legislación en
cada caso aplicable, así como de la concesión o concesiones correspondientes
cuando el acto pretendido suponga la ocupación o utilización de dominio público del
que sea titular Administración distinta.
En Cantabria, las solicitudes se presentaran en el Ayuntamiento y si se refieren
a la ejecución de obras mayores o apertura de instalación y actividades deberán ir
acompañadas de al menos tres ejemplares del oportuno proyecto técnico redactado
por profesional competente (art. 190 a) Ley 2/2001)
En la Comunidad de Castilla y León, deberá acompañarse a la solicitud de
licencia la documentación necesaria para valorarla, que se determinará
reglamentariamente (art. 99 Ley 5/1999).
En Extremadura, se distingue entre procedimiento general y procedimiento
especial de otorgamiento de las licencias. En relación con el primero, se dispone
que a la solicitud de licencia deberá acompañarse:
a) Acreditación de derecho bastante para realizar la construcción, edificación o
uso del suelo pretendido.
b) Memoria descriptiva de las actividades sujetas a licencia o proyecto o
proyectos técnicos correspondientes, según legalmente proceda.
c) La autorización o las autorizaciones concurrentes exigidas por la legislación en
cada caso aplicable, así como la concesión o concesiones correspondientes cuando
el acto pretendido suponga la ocupación o utilización de dominio público del que
sea titular Administración distinta (art. 176 Ley 15/2001).

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 En relación con el segundo, la documentación a acompañar con la solicitud
comprende:
a) Memoria indicativa de la finalidad y el destino de las obras proyectadas, con
acreditación, en su caso y a los efectos de lo previsto en el párrafo segundo de la
letra a) del apartado 2 del art. 32, del aprovechamiento preexistente, justificando
su realización lícita en ejecución de la ordenación urbanística vigente.
b) Proyecto técnico suscrito, en su caso, por facultativo competente,
comprensivo de los planos y prescripciones necesarias para comprobar la
adecuación de lo proyectado a la normativa que resulte aplicable y su suficiencia
para la ejecución de las obras.
En los casos en que las obras cuya autorización se solicita tengan la
consideración legal de obras de edificación, en la memoria deberá justificarse
expresamente su adecuación al ambiente en que se ubiquen y a la ordenación
territorial y urbanística y sectorial que sea de aplicación y, en el proyecto, que
deberá ser precisamente de obras de edificación, incluirse plano de situación a
escala mínima de 1:10.000 ó 1:2.000, según se trate, respectivamente, de
terrenos de suelo no urbanizable o de otra clase, y demás soportes gráficos
necesarios para facilitar la emisión de los pertinentes informes, con expresa
indicación de la clasificación del suelo y de la ordenación que le es aplicable. En las
restantes obras, el proyecto técnico aportado deberá ser el requerido por la
legislación reguladora de la edificación, debiendo acompañarse de cuantos otros
documentos sean legalmente exigibles (art. 181).
En Galicia, las solicitudes de licencias que se refieran a ejecución de obras o
instalaciones deberán acompañarse de proyecto técnico completo redactado por
técnico competente, con ejemplares para cada uno de los organismos que hayan de
informar la solicitud.
Se exceptúa de la necesidad de presentación de proyecto técnico la ejecución de
obras o instalaciones menores. A estos efectos, se considerarán como menores
aquellas obras e instalaciones de técnica simple y escasa entidad constructiva y
económica que no supongan alteración del volumen, del uso, de las instalaciones y
servicios de uso común o del número de viviendas y locales, ni afecten al diseño
exterior, la cimentación, la estructura o las condiciones de habitabilidad o seguridad
de los edificios o instalaciones de toda clase.
En ningún caso se entenderán como tales las parcelaciones urbanísticas, los
muros de contención, las intervenciones en edificios declarados bienes de interés
cultural o catalogados y los grandes movimientos de tierra (art. 195.3 Ley 9/2002).
En Madrid, a la solicitud de licencia deben acompañarse los siguientes
documentos:
a) Proyecto técnico de obras de edificación representado por técnico competente.
b) Declaración del técnico a lo técnicos autores sobre su conformidad a la
ordenación urbanística aplicable
c) Copia de las restantes autorizaciones y en su caso, concesiones
administrativas cuando sean legalmente originales o acreditación de haber sido
solicitadas.
d) Declaración de haberse colocado en el lugar en que se pretendan llevar a cabo
las obras cartel anunciando la solicitud de licencia y las características de las obras
para que esta se pretende.
e) Restante documentación técnica exigible conforme a la legislación general de
ordenación de la edificación.
f) Si se trata de construcción de viviendas en régimen de protección, además,
documentos de petición al órgano competente de la Comunidad de Madrid de
calificación provisional de las viviendas.

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 g) Declaración de impacto ambiental cuando el uso que se vaya a destinar las
obras lo requiera (art. 154Ley 9/2001).
En Murcia los interesados habrán de solicitar licencia urbanística en los plazos
establecidos en el planeamiento (art. 216.1 Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia).

En el País Vasco se establece un plazo máximo para la solicitud de las licencias

de edificación, de dos años a partir de que la parcela adquiera la condición de solar
o, tratándose de unidades de ejecución, a partir de que se haya dado cumplimiento
a los deberes de distribución de beneficios y cargas, debiendo en este caso
garantizarse la previa o simultánea ejecución de la urbanización.
 
2.1. Proyecto técnico
 
Ordena el artículo 9.1.1º RS que a la solicitud de licencia, cuando se refiera a la
ejecución de obras o instalaciones, se acompañe el proyecto
técnico, exigencia que se reitera en la legislación autonómica y cuya función es de
garantía de la seguridad de las obras, por la que la Administración debe velar, que
deriva, ante todo, de la formación del profesional que lo redacta (S.TS de 21-7-
1997).
De la importancia del proyecto técnico proviene la sanción de su falta: la nulidad
de la licencia otorgada (SS.TS de 7-11-1990 y de 4-4-1995, entre otras muchas),
vicio determinante de la nulidad de pleno derecho de la concedida al vulnerar un
trámite esencial del procedimiento (S.TSJ Cataluña de 22-5-1999), por más que la
S.TS de 8-10-1988 entienda se trata, no de un supuesto de nulidad radical, sino de
simple anulabilidad, puesto que la falta de proyecto puede subsanarse
presentándolo. En contra, S.TS de 5-2-1982.
La jurisprudencia, generalmente, refiere la exigencia del proyecto técnico a las
denominadas “obras mayores”, aunque, como acertadamente se ha destacado
(IGLESIAS GONZÁLEZ), la sustitución de la expresión genérica “obras e
instalaciones” por la de alcance más restringido de obras mayores no es razonable,
habida cuenta que el RS únicamente emplea ésta a efectos de los plazos de
resolución de la solicitud de la licencia. Las “obras menores”, es decir, las de escasa
significación constructiva y económica o que no supongan otra cosa, en la práctica,
que meros trabajos más o menos artesanos de albañilería, sin riesgo para la
seguridad del inmueble ni relativos a la fabricación de éste (S.TS de 9-7-1986) no
requieren, por tanto, de proyecto técnico, pues exigirlo sería excesivamente
gravoso (S.TSJ Navarra de 19-5-2000). No obstante, algunas resoluciones afirman
la necesidad del proyecto técnico en relación con las licencias que conlleven la
ejecución de obras e instalaciones sin posible distinción entre obras mayores y
obras menores (S.TS de 2-11-1982).
El casuismo jurisprudencial registra como obras exentas de la exigencia de
proyecto técnico, entre otras, las de demolición de una pared y la construcción de
otra (S.TS 9-7-1986) o la consistentes en el cierre de la parte posterior de una
finca urbana con una valla metálica sostenida con postes de acero (S.TS de 18-5-
1987).
Por el contrario, lo considera necesario, por ejemplo, en las de construcción de
una piscina (S.TS de 18-7-1989); en las de demolición de cubiertas de teja y forjas
para azotea andaluza (S.TS de 9-7-1986); en las de construcción de una cochera
(S.TS de 11-2-1985), etc.
El RD 2512/1977, de 17 de junio, regulador de las tarifas de honorarios de los
arquitectos (derogado en sus aspectos económicos por Ley 7/1997, de 14 de abril, de
Medidas Liberalizadoras en materia de Suelo y de Colegios profesionales), distingue entre
anteproyecto, proyecto básico y proyecto de ejecución.

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 Anteproyecto “es la fase del trabajo en la que se exponen los aspectos
fundamentales de las características generales de la obra: funcionales, formales,
constructivas y económicas, al objeto de proporcionar una primera imagen global
de la misma y establecer un avance de presupuesto” (art. 1.4.2).
Proyecto básico “es la fase del trabajo en la que se definen de modo preciso
las características generales de la obra mediante la adopción y justificación de
soluciones concretas. Su contenido es suficiente para solicitar, una vez obtenido el
preceptivo visado colegial, la licencia municipal u otras autorizaciones
administrativas, pero insuficiente para llevar a cabo la construcción” (art. 1.4.3).
Proyecto de ejecución “es la fase del trabajo que desarrolla el proyecto básico,
con la determinación completa de detalles y especificaciones de todos los
materiales, elementos, sistemas constructivos y equipos, y puede llevarse a cabo,
en su totalidad, antes del comienzo de la obra o, parcialmente, antes y durante la
ejecución de la misma. Su contenido reglamentario es suficiente para obtener el
visado colegial necesario para iniciar las obras” (art. 1.4.4).
La S.TS de 20-6-2000, aun reconociendo que no hay norma alguna que así lo
establezca, declara que la realización de obras exige el proyecto de ejecución, sin
que baste el proyecto básico.
El artículo 4 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, define el
proyecto como “el conjunto de documentos mediante los cuales se definen y
determinan las exigencias técnicas de las obras contempladas en el art. 2”, y
“habrá de justificar técnicamente las soluciones propuestas de acuerdo con las
especificaciones requeridas por la normativa técnica aplicable” (ap. 1). El apartado
2 del precepto añade que “cuando el proyecto se desarrolle o complete mediante
proyectos parciales u otros documentos técnicos sobre tecnologías específicas o
instalaciones del edificio, se mantendrá entre todos ellos la necesaria coordinación
sin que se produzca una duplicidad en la documentación ni en los honorarios a
percibir por los autores de los distintos trabajos indicados”.
Por tratarse de obras de edificación, precisan de proyecto técnico las siguientes:
a) Obras de edificación de nueva construcción, excepto aquellas construcciones
de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no tengan, de forma eventual
o permanente, carácter residencial ni público y se desarrollen en una sola planta.
b) Obras de ampliación, modificación, reforma o rehabilitación que alteren la
configuración arquitectónica de los edificios, entendiendo por tales las que tengan
carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial
de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema
estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio.
c) Obras que tengan el carácter de intervención total en edificaciones
catalogadas o que dispongan de algún tipo de protección de carácter ambiental o
histórico-artístico, regulada a través de norma legal o documento urbanístico y
aquellas otras de carácter parcial que afecten a los elementos o partes objeto de
protección (art. 2.2)
Se consideran comprendidos en la edificación sus instalaciones fijas y el
equipamiento propio, así como los elementos de urbanización que permanezcan
adscritos al edificio (art. 2.3).
El proyecto técnico se presentará acompañado de ejemplares para cada uno de
los organismos que hayan de informar la petición de licencia (art. 9.1.1º RS).
La figura del proyectista se contempla en el artículo 10 de la Ley de Ordenación de la
Edificación,
de la siguiente dicción: “1. El proyectista es el agente que, por encargo
del promotor y con sujeción a la normativa técnica y urbanística correspondiente,
redacta el proyecto.

10
 Podrán redactar proyectos parciales del proyecto, o partes que lo complementen,
otros técnicos, de forma coordinada con el autor de éste.
Cuando el proyecto se desarrolle o complete mediante proyectos parciales u
otros documentos técnicos según lo previsto en el apartado 2 del art. 4 de esta Ley,
cada proyectista asumirá la titularidad de su proyecto.
2. Son obligaciones del proyectista:
a) Estar en posesión de la titulación académica y profesional habilitante de
arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico, según corresponda, y
cumplir las condiciones exigibles para el ejercicio de la profesión. En caso de
personas jurídicas, designar al técnico redactor del proyecto que tenga la titulación
profesional habilitante.
Cuando el proyecto a realizar tenga por objeto la construcción de edificios para
los usos indicados en el grupo a) del apartado 1 del art. 2, la titulación académica y
profesional habilitante será la de arquitecto.
Cuando el proyecto a realizar tenga por objeto la construcción de edificios para
los usos indicados en el grupo b) del apartado 1 del art. 2, la titulación académica y
profesional habilitante, con carácter general, será la de ingeniero, ingeniero técnico
o arquitecto y vendrá determinada por las disposiciones legales vigentes para cada
profesión, de acuerdo con sus respectivas especialidades y competencias
específicas.
Cuando el proyecto a realizar tenga por objeto la construcción de edificios
comprendidos en el grupo c) del apartado 1 del art. 2, la titulación académica y
profesional habilitante será la de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o
ingeniero técnico y vendrá determinada por las disposiciones legales vigentes para
cada profesión, de acuerdo con sus especialidades y competencias específicas.
Idénticos criterios se seguirán respecto de los proyectos de obras a las que se
refieren los apartados 2.b) y 2.c) del art. 2 de esta Ley.
En todo caso y para todos los grupos, en los aspectos concretos
correspondientes a sus especialidades y competencias específicas, y en particular
respecto de los elementos complementarios a que se refiere el apartado 3 del art.
2, podrán asimismo intervenir otros técnicos titulados del ámbito de la arquitectura
o de la ingeniería, suscribiendo los trabajos por ellos realizados y coordinados por el
proyectista. Dichas intervenciones especializadas serán preceptivas si así lo
establece la disposición legal reguladora del sector de actividad de que se trate.
b) Redactar el proyecto con sujeción a la normativa vigente y a lo que se haya
establecido en el contrato y entregarlo, con los visados que en su caso fueran
preceptivos.
a) Acordar, en su caso, con el promotor la contratación de colaboraciones
parciales”.
La competencia de los distintos titulados (arquitectos superiores, aparejadores y
arquitectos técnicos, ingenieros de caminos, industriales, etc.) para la redacción de
proyectos en función de la índole de los distintos tipos de construcciones, ha sido, y
es, fuente de numerosos conflictos motivadores de un abundante casuismo
jurisprudencial, que el lector podrá consultar en el apartado relativo a
jurisprudencia del CD-Rom.

La normativa estatal, concretamente, la Ley de Ordenación de la Edificación, no

determina el contenido mínimo del proyecto técnico. En la legislación autonómica,
sí alude a él la Ley balear 10/1990.
 
2.1.1. Visado del proyecto

11
  
El proyectista ha de entregar el proyecto “con los visados que en su caso fueran
preceptivos” (art. 10.2 b) de la Ley de Ordenación de la Edificación).
El carácter preceptivo del visado, en general, se afirma en la Ley de Colegios
Profesionales de 1974 (art. 5 q). Según el artículo 46 RDU, los Colegios
profesionales que tuvieran encomendado el visado de los proyectos técnicos
precisos para la obtención de licencias denegarán dicho visado a los que
contuvieran alguna infracción grave y manifiesta de normas relativas a
parcelaciones, uso de suelo, altura, volumen y situación de las edificaciones y
ocupación permitida de la superficie de las parcelas.
La jurisprudencia (S.TS de 27-10-1992, entre otras), ha precisado que el
contenido del visado comprende los siguientes aspectos: a) Identidad y habilitación
legal del técnico autor, es decir, que el proyecto es de quien lo firma y que éste es
técnico titulado debidamente colegiado, encontrándose en el ejercicio legítimo de la
profesión, b) observancia de los reglamentos y acuerdos colegiales sobre ejercicio
profesional, y c) corrección e integridad formal de la documentación integrante del
trabajo, en concreto por lo que hace al cumplimiento de la normativa sobre
especificaciones técnicas y requisitos de presentación, esto es, el visado es un acto
colegial de control de la actividad profesional de los colegiados.
Pero también ha dejado claro la doctrina legal que el visado colegial no puede
sustituir el juicio que debe emitir la Administración, a la que no le es permitido
inhibirse en esta materia, pues ello implicaría una “falta de garantía” pretendida
con la exigencia de un proyecto técnico (S.TS de 21-7-1997). Ni la Administración
ni los Tribunales están vinculados al parecer del Colegio Profesional (S.TS de 23-6-
1992), que no tiene otro alcance que el de un mero informe preceptivo y no
vinculante (S.TS de 5-3-1991).
La carencia de visado es defecto subsanable (SS.TS de 28-5-1982 y 21-5-1985).
En cualquier caso, la carencia definitiva del visado no puede significar la nulidad
absoluta otorgada sin cumplir este requisito, sino tan sólo un supuesto de
anulabilidad contemplado en el artículo 63 LPA (S.TS de 9-7-1986 y 2-5-1997).
El visado colegial puede ser sustituido por la intervención de las oficinas o
unidades de supervisión de proyectos a que se refiere el artículo 128 del TR de la
Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RD Legislativo 2/2000, de 16 de junio),
siempre que no se trate de proyectos elaborados por profesionales libres (SS.TS de
3-7-1996 y 25-9-1997).
La legislación de algunas Comunidades Autónomas ha suprimido la exigencia del
visado. Es el caso de Asturias (Texto Refundido Decreto Legislativo 1/2004) y de Galicia (art.
12.2 Decreto 28/1999, de 21 de enero). No obstante, la sentencia de última cita,
dictada precisamente en relación con la supresión del visado urbanístico en
Asturias, advierte que el aspecto urbanístico de los visados no agota su contenido,
puesto que los Estatutos de los Colegios de Arquitectos y la Ley de Colegios
Profesionales regulan el visado como control de otros muchos aspectos, como velar
por el prestigio, independencia y decoro de la profesión y hacer observar las
normas a las que debe sujetarse la actuación profesional.
 
2.2. Estudios de seguridad y salud
 
El RD 1627/1997, de 24 de octubre, sobre disposiciones mínimas de seguridad y de
salud en las obras de construcción, obliga al promotor a que en la fase de redacción
del proyecto se elabore un estudio de seguridad y salud en los proyectos de obras
en que se den alguno de los supuestos siguientes:

12
 a) Que el presupuesto de ejecución por contrata incluido en el proyecto sea igual
o superior a 75 millones de pesetas.
b) Que la duración estimada sea superior a 30 días laborables, empleándose en
algún momento a más de 20 trabajadores simultáneamente.
c) Que el volumen de mano de obra estimada, entendiendo por tal la suma de
los días de trabajo del total de los trabajadores en la obra, sea superior a 500.
d) Las obras de túneles, galerías, conducciones subterráneas y presas.
En los proyectos de obras no incluidos en ninguno de los supuestos previstos en
el apartado anterior, el promotor estará obligado a que en la fase de redacción del
proyecto se elabore un estudio básico de seguridad y salud (art. 4).
El estudio de seguridad y salud será elaborado por el técnico competente
designado por el promotor. Cuando deba existir un coordinador en materia de
seguridad y salud durante la elaboración del proyecto de obra, le corresponderá a
éste elaborar o hacer que se elabore, bajo su responsabilidad, dicho estudio.
El estudio contendrá, como mínimo, los siguientes documentos:
a) Memoria descriptiva de los procedimientos, equipos técnicos y medios
auxiliares que hayan de utilizarse o cuya utilización pueda preverse; identificación
de los riesgos laborales que puedan ser evitados, indicando a tal efecto las medidas
técnicas necesarias para ello; relación de los riesgos laborales que no puedan
eliminarse conforme a lo señalado anteriormente, especificando las medidas
preventivas y protecciones técnicas tendentes a controlar y reducir dichos riesgos y
valorando su eficacia, en especial cuando se propongan medidas alternativas.
Asimismo, se incluirá la descripción de los servicios sanitarios y comunes de que
deberá estar dotado el centro de trabajo de la obra, en función del número de
trabajadores que vayan a utilizarlos.
En la elaboración de la memoria habrán de tenerse en cuenta las condiciones del
entorno en que se realice la obra, así como la tipología y características de los
materiales y elementos que hayan de utilizarse, determinación del proceso
constructivo y orden de ejecución de los trabajos.
b) Pliego de condiciones particulares, en el que se tendrán en cuenta las normas
legales y reglamentarias aplicables a las especificaciones técnicas propias de la obra
de que se trate, así como las prescripciones que se habrán de cumplir en relación
con las características, la utilización y la conservación de las máquinas, útiles,
herramientas, sistemas y equipos preventivos.
c) Planos en los que se desarrollarán los gráficos y esquemas necesarios para la
mejor definición y comprensión de las medidas preventivas definidas en la
memoria, con expresión de las especificaciones técnicas necesarias.
d) Mediciones de todas aquellas unidades o elementos de seguridad y salud en el
trabajo que hayan sido definidos o proyectados.
e) Presupuesto que cuantifique el conjunto de gastos previstos para la aplicación
y ejecución del estudio de seguridad y salud.
Dicho estudio deberá formar parte del proyecto de ejecución de obra o en su
caso del proyecto de obra, ser coherente con el contenido del mismo y recoger las
medidas preventivas adecuadas a los riesgos que conlleve la realización de la obra.
El presupuesto para la aplicación y ejecución del estudio de seguridad y salud
deberá cuantificar el conjunto de gastos previstos, tanto por lo que se refiere a la
suma total como a la valoración unitaria de elementos, con referencia al cuadro de
precios sobre el que se calcula. Sólo podrán figurar partidas alzadas en los casos de
elementos u operaciones de difícil previsión.
Las mediciones, calidades y valoración recogidas en el presupuesto del estudio
de seguridad y salud podrán ser modificadas o sustituidas por alternativas

13
propuestas por el contratista en el plan de seguridad y salud a que se refiere el art.
7, previa justificación técnica debidamente motivada, siempre que ello no suponga
disminución del importe total, ni de los niveles de protección contenidos en el
estudio. A estos efectos, el presupuesto del estudio de seguridad y salud deberá ir
incorporado al presupuesto general de la obra como un capítulo más del mismo.
No se incluirán en el presupuesto del estudio de seguridad y salud los costes
exigidos por la correcta ejecución profesional de los trabajos, conforme a las
normas reglamentarias en vigor y los criterios técnicos generalmente admitidos,
emanados de organismos especializados.
El estudio de seguridad y salud deberá tener en cuenta, en su caso, cualquier
tipo de actividad que se lleve a cabo en la obra, debiendo estar localizadas e
identificadas las zonas en las que se presten trabajos incluidos en uno o varios de
los apartados del anexo II, así como sus correspondientes medidas específicas. En
todo caso, en el estudio de seguridad y salud se contemplarán también las
previsiones y las informaciones útiles para efectuar en su día, en las debidas
condiciones de seguridad y salud, los previsibles trabajos posteriores (art. 5).
El estudio básico de seguridad y salud será elaborado por el técnico competente
designado por el promotor. Cuando deba existir un coordinador en materia de
seguridad y salud durante la elaboración del proyecto de obra, le corresponderá a
éste elaborar o hacer que se elabore, bajo su responsabilidad, dicho estudio.
El estudio básico deberá precisar las normas de seguridad y salud aplicables a la
obra. A tal efecto, deberá contemplar la identificación de los riesgos laborales que
puedan ser evitados, indicando las medidas técnicas necesarias para ello; relación
de los riesgos laborales que no puedan eliminarse conforme a lo señalado
anteriormente, especificando las medidas preventivas y protecciones técnicas
tendentes a controlar y reducir dichos riesgos y valorando su eficacia, en especial
cuando se propongan medidas alternativas. En su caso, tendrá en cuenta cualquier
otro tipo de actividad que se lleve a cabo en la misma, y contendrá medidas
específicas relativas a los trabajos incluidos en uno o varios de los apartados del
anexo II.
En el estudio básico se contemplarán también las previsiones y las informaciones
útiles para efectuar en su día, en las debidas condiciones de seguridad y salud, los
previsibles trabajos posteriores (art. 6).
El artículo 8 de la citada disposición establece que, de conformidad con la Ley de
Prevención de Riesgos Laborales, los principios generales de prevención en materia de
seguridad y de salud previstos en su art. 15 deberán ser tomados en consideración
por el proyectista en las fases de concepción, estudio y elaboración del proyecto de
obra y en particular:

a) Al tomar las decisiones constructivas, técnicas y de organización con el fin de

planificar los distintos trabajos o fases de trabajo que se desarrollarán simultánea o
sucesivamente.
b) Al estimar la duración requerida para la ejecución de estos distintos trabajos o
fases del trabajo.
 
2.3. Informes
 
Ordena el artículo 4.1 del RDU que en todo expediente de concesión de licencia
conste informe técnico y jurídico, cuando la Entidad otorgante cuente con los
servicios correspondientes o le sea posible contar con los de la Entidad comarcal o
metropolitana en que esté integrada. Si la Diputación Provincial tuviese establecido

14
servicio de asistencia urbanística a los Municipios, podrá solicitar el Ayuntamiento
informe del mismo, si no contase con servicios técnicos o jurídicos propios.
La falta del informe jurídico no determina la nulidad el acto de otorgamiento de
la licencia, sino que constituye un mero defecto de forma (art. 63.2 de la LPA), a no
ser que produzca indefensión o cuando impide al acto alcanzar su fin (S.TS de 21-
5-1988).
 
3. Otorgamiento de la licencia de obras
 
3.1. Competencia
 

El artículo 243.1 del TR de 1992, precepto de carácter básico, y en vigor, establece

que la competencia para otorgar las licencias corresponderá a las Entidades
Locales, de acuerdo con su legislación aplicable.

La LBRL atribuye al Alcalde la competencia para el otorgamiento de las licencias,

salvo que las leyes sectoriales la atribuyan al Pleno o a la Comisión de Gobierno
(art. 21.1 q), al igual que el artículo 24 e) delRDL 781/1986, de 18 de abril. El Alcalde
puede delegar dicha competencia (art. 21.3 LBRL).
A tenor de lo dispuesto en el artículo 43 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre,
por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen
Jurídico de las Entidades Locales, hay que admitir la posibilidad de tal delegación a
favor de la Comisión de Gobierno, o en los miembros de la misma, y, donde ésta no
exista, en los Tenientes de Alcalde, y también a favor de cualquier concejal, aunque
no pertenezca a dicha Comisión, debiendo la delegación realizarse mediante
Decreto, con los requisitos a que hace referencia el artículo 44 de la mencionada
disposición, y darse cuenta al Pleno de la Corporación en la primera sesión que éste
celebre con posterioridad a la delegación (art. 44.4).
La “jurisprudencia menor” ha admitido la validez de la licencia otorgada por el
Pleno del Ayuntamiento cuando en la sesión correspondiente se encontraba
presente el Alcalde, cuya voluntad concurrió para la adopción del acuerdo de
concesión de aquélla, subsanando su presencia cualquier vicio de competencia que
pudiera imputarse a la resolución municipal (S.TSJ de Cantabria de 15-5-1998).
Por lo general, las legislaciones autonómicas residencian, también, en el Alcalde
la competencia para el otorgamiento de la licencia de obras.
 
3.2. Carácter reglado
 
Ya indicamos al comienzo de la obra que la licencia es un acto reglado, aspecto
en el que incide hasta la saciedad la jurisprudencia. La S.TS de 2-3-1991 recalca
que se trata de acto de naturaleza “rigurosamente” reglada, debiendo
necesariamente concederse o denegarse según que la actuación pretendida se
adapte o no a la ordenación aplicable.
Las licencias -dispone el artículo 178.2 del TR 1976, en pronunciado reproducido
por el artículo 3.1 delRDU- se otorgarán de acuerdo con las previsiones de esta Ley,
de los Planes de ordenación y en su caso, de las Normas Complementarias y
Subsidiarias del Planeamiento.
El carácter reglado de la licencia constituye un importante límite a la
discrecionalidad connatural al planeamiento, en el sentido de que no puede
admitirse una redacción del plan tan imprecisa que abra un espacio de penumbra

15
dentro del cual la Administración pueda decidir con libertad respecto del
otorgamiento de la licencia (S.TS de 17-6-1989).
Dicho carácter reglado impide que puedan introducirse condiciones en el
otorgamiento de la licencia, a no ser que se trate de “conditiones iuris”, es decir,
cláusulas que eviten la denegación de la licencia mediante la incorporación a ésta
de exigencias derivadas del ordenamiento vigente y que sin embargo no aparecían
en la petición formulada por el administrado (S.TS de 14-4-1993).
Si, ciertamente, la equiparación en la igualdad sólo opera dentro de la legalidad,
cuando ésta presenta lagunas, oscuridades o imprecisiones que suscitan dudas, las
actuaciones anteriores de la Administración han de alcanzar fuerza vinculante por
virtud de las consecuencias del principio de igualdad (S.TS de 17-7-1991).
El carácter reglado de la licencia urbanística comporta, también, que en el
otorgamiento de las licencias la Administración ha de proceder con escrupuloso
respeto al constitucional principio de igualdad. Son frecuentes las invocaciones ante
los Tribunales de este principio imputando al Ayuntamiento su conculcación en
supuestos de denegación de la solicitada aduciendo su concesión a quienes se
encontraban en la misma situación. La respuesta jurisdiccional, invariablemente, es
que el principio de igualdad ha de aplicarse dentro de la legalidad y sólo ante
situaciones idénticas que sean conformes con el ordenamiento jurídico (SS. TS de
16-4-1991, 29-9-1992, etc.).
No obstante, cuando la ley presente lagunas, oscuridades o imprecisiones que
provocan dudas, las actuaciones anteriores de la Administración tienen fuerza
vinculante, en virtud de las consecuencias del principio de igualdad (SS.TS de 4-4-
1991, 2-10-1991, etc.).
 
3.3. Otorgamiento de licencias por silencio administrativo
 
La conceptuación del silencio administrativo como ficción jurídica cuenta con el
respaldo de una abundante jurisprudencia. Valga por todas la S.TS de 20-4-1996,
en la que se declara: “En los supuestos de silencio administrativo, el denominado
“acto presunto” no es sino una ficción, porque realmente no existe tal acto
administrativo, independientemente de la eficacia positiva o negativa que
legalmente se anude al mutismo de la Administración”.
Como dice GONZÁLEZ NAVARRO, “no hay acto alguno, pero se finge que lo hay”.
La regla general del silencio positivo, establecida por la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre,
ha sido asumida por la Ley reformadora 4/1999: “Los interesados podrán
entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos,
salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo
establezca lo contrario” (art. 43.2).
Dicha regla alcanza, por determinación expresa del mencionado precepto, a las
solicitudes de concesión de licencias, criterio que se recoge también en el RS. Al
transcurso de los plazos establecidos para el otorgamiento o denegación de las
licencias, se vinculan las siguientes consecuencias: 1. Si se trata de licencia de
parcelación en sectores para los que exista aprobado plan de urbanismo, de
construcción de inmuebles o modificación de la estructura de los mismos, de
implantación de nuevas industrias o reformas mayores de las existentes, el
peticionario podrá acudir a la Comisión Provincial de Urbanismo, y si en el plazo de
un mes no se notificare al interesado acuerdo expreso, quedará otorgada la licencia
por silencio administrativo (art. 9.7º a)). 2. Si la licencia solicitada se refiere a
obras o instalaciones menores, se entenderá otorgada por silencio administrativo
(art. 9.7º c)).

16
 La falta de actualización del Reglamento de Servicios plantea diversos
problemas. En primer lugar, el de la cobertura legal de la subrogación de la
Comunidad Autónoma para la concesión de las licencias a que se ha hecho mención
por silencio administrativo.
En el ámbito doctrinal, una primera postura niega la competencia de las
Comisiones Provinciales y Regionales de Urbanismo.
Una segunda postura, que también niega la posibilidad de subrogación del
órgano autonómico en la concesión de licencias, va más allá, apoyándose en
la LBRL y en el sistema de relaciones interadministrativas que diseña dicha Ley.
Para quienes así lo entienden, la entrada en vigor de la LBRL supondría la
derogación tácita del artículo 9.7º del RS, por cuanto que la subrogación que prevé
es absolutamente incompatible con el principio de autonomía local consagrado en la
Constitución.
Una tercera posición, contraria, también, a la subrogación se apoya en la Ley
procedimental común de 1992,
en cuanto señala que el silencio administrativo en orden al
otorgamiento de licencias para construir determina, no la denuncia de la mora, que
es lo previsto en el artículo 9 del RS, sino el deber de solicitud de la certificación de
actos presuntos a que hace referencia el artículo 44 de la Ley 30/1992, si bien, en
relación con esta tesis, hay que señalar que dicha certificación ha sido suprimida en
la reforma introducida por la Ley 4/1999.
No es éste el criterio que se sigue en la jurisprudencia menor, salvo alguna
contada resolución anterior a la Ley 30/1992. Bien expresiva de la misma es la S.TSJ
de Cantabria de 20-6-1997, en la que se declara: “Que al así razonar no se extraña
en su totalidad las consecuencias del precepto urbanístico citado por el propio
recurrente, pues claramente indica éste -art. 243 del T.R. 92 (hoy derogado)- que la
competencia para otorgar las licencias corresponderá a las entidades locales de
acuerdo con su legislación aplicable y esta legislación no es otra que el Reglamento
de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, norma especial prevalente sobre
la general, Ley 30/92, cuya Disposición Derogatoria, además, declara
expresamente en vigor en su ap. 3º aquellas que, cualquiera que sea su rango,
regulen procedimientos de las Administraciones Públicas en lo que no contradigan o
se opongan a lo dispuesto en la misma, cual es el caso precisamente del art. 9.1.7
del mencionado Reglamento de Servicios, cuyas previsiones sobre subrogación del
órgano de la Administración autonómica en el otorgamiento de licencia en nada
contradicen a la Ley procedimientos común, antes bien, se adecua a su espíritu y
finalidad en cuanto garantizan al administrado la protección de su legítimo interés
frente a la pasividad administrativa”.
De no aceptarse la subsistencia de la subrogación autonómica, el problema
quedaría constreñido a la cuestión del silencio, esto es, a saber si rige el plazo
residual de tres meses del artículo 42.2 de la Ley 30/1992, o el específico de uno o dos
meses del RSCL, solución ésta por la que nos decantamos.
La ficción del silencio administrativo no exime, sin embargo, a la Administración
de la obligación de resolver (art. 43 Ley 30/1992). Mas la Ley procedimental constriñe
el sentido de la resolución cuando ésta se produce una vez transcurrido el plazo
máximo para dictarla, pues, en los supuestos de estimación por silencio
administrativo, caso de las licencias examinadas, la resolución expresa posterior a
la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
La obtención de licencias por silencio encuentra como barrera insoslayable el
respeto a la norma. “En ningún caso se entenderán adquiridas por silencio
administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico”
(art. 242.6 TR 1992 y art. 5 RDU). Por tanto, si hubiera vulneración o conculcación en
lo pretendido edificar a los Planes o Normas urbanísticas de aplicación al momento
de solicitarse la licencia, no podría invocarse el otorgamiento de la misma por vía
del silencio administrativo positivo (S.TS de 12-11-1985).

17
 La suspensión de licencias no impide la obtención de las mismas por silencio
administrativo, puesto que cuando la ley dispone que en ningún caso se entenderán
adquiridas por silencio licencias en contra de la legislación o el planeamiento
urbanístico, se está refiriendo a prescripciones materiales, que constituyen la
finalidad de la normativa urbanística, y no a prescripciones procedimentales o
cautelares, que únicamente persiguen la efectividad de aquéllas, limitando su
eficacia en este aspecto a que las licencias así obtenidas resulten condicionadas a
su conformidad con la nueva normativa (S.TS de 23-1-1990).
 
3.4. Otorgamiento condicionado
 
No obstante el carácter reglado de la licencia, la ley y la jurisprudencia admiten
el otorgamiento de la misma sujeto a condición. El artículo 16.1 RS establece que
las licencias quedarán sin efecto si se incumplieren las condiciones a que estuvieren
subordinadas, lo que expresamente viene a reconocer la posibilidad de que el
otorgamiento efectivo de una licencia pueda verse condicionado a la realización o
cumplimiento de determinadas actividades por parte del solicitante.
Desde luego, el condicionamiento a que se refiere el mencionado precepto no
puede entenderse en sentido de la condición contractual definida en el artículo 1113
del Código Civil como suceso futuro e incierto, sino simplemente como el
establecimiento de una “condictio iuris” o carga modal, precisa, cierta y
concretamente determinada, a realizar por el solicitante de la licencia o por un
tercero (S.TS de 17-4-2000).

IGLESIAS GONZÁLEZ señala como principios que han de regir la incorporación

de condiciones los siguientes:
a. Principio de proporcionalidad (arts. 6 RS y 84.2 LBRL). Las condiciones deben
ser introducidas por virtud de las exigencias del principio de proporcionalidad
cuando la acomodación de la petición a la legalidad aplicable resulte posible con
facilidad y sin alterar sustancialmente la actuación pretendida (SS.TS de 8-7-1989
y de 12-12-1990).
b. Principio de legalidad. La facultad de condicionar la licencia no escapa a las
exigencias de dicho principio, al que están sometidas las “conditiones iuris”,
máxime en el ámbito del urbanismo, sujeto a coordenadas de orden público, propio
de un específico bloque de legalidad, minuciosamente descrito en la ley (S.TS de
12-2-1991).
c. Principio de obligación. La introducción de “conditiones iuris” en el contenido
de las licencias no sólo es una posibilidad, sino también un deber para hacer posible
su otorgamiento, cuando la adaptación del proyecto a la legalidad es fácil (S.TS. de
12-12-1990).
A tenor de lo dispuesto en el artículo 307 del TR de 1992 y 74 del RD 1093/1997, de 4 de
julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley
Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística ,
las
condiciones tienen acceso a dicho Registro, a través de nota marginal, con arreglo a
los criterios señalados en el artículo 74 de esta última disposición.
En el apartado de jurisprudencia se recoge el casuismo jurisprudencial sobre
este importante aspecto de las licencias urbanísticas y, en particular, respecto a
aquellas cuya validez se admite o rechaza por los Tribunales.
 
3.5. Tasa por otorgamiento de la licencia de obras
 

18
 La tasa por el otorgamiento de licencias urbanísticas es un tributo de carácter
local que grava el servicio que los Ayuntamientos prestan al otorgarlas y que tiene
por objeto compensar los gastos que dicho servicio origina.
El hecho imponible está constituido por la realización de las actividades jurídicas,
administrativas y técnicas precisas para la concesión de la licencia, siempre que
éstas culminen en su efectivo otorgamiento. Es por ello por lo que, cuando la
licencia se obtiene por silencio positivo, no existe hecho imponible sujeto a
imposición (S.TS de 14-10-2000).
La tasa grava las actividades de construcción con trascendencia desde el punto
de vista urbanístico y no los actos de instalación o sustitución de máquinas, en los
que no existe actividad edificativa (S.TS de 4-12-1999).
La base imponible viene determinada por el presupuesto de ejecución material
de la obra, en el que no se integran los honorarios del técnico redactor del
proyecto, ni el beneficio industrial del contratista o el porcentaje de gastos
generales de aquél (S.TS de 3-2-1994).
La equivalencia entre el coste del servicio y el importe estimado de la tasa se
refiere a su conjunto, sin que pueda exigirse esa equivalencia o un estudio
económico particularizado de la adecuación en cada, liquidación, caso por caso,
entre el importe del tributo y coste del servicio prestado (S.TS de 18-2-2000).
Según el artículo 23 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales,
aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, son sujetos pasivos de las tasas,
en concepto de contribuyentes, las personas físicas y jurídicas, y las Entidades a
que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003 de 17 de diciembre, General Tributaria, que
soliciten o que resulten beneficiadas o afecta por los servicios o actividades locales.
Tendrán la condición de sustitutos del contribuyente en las tasas establecidas
por el otorgamiento de las licencias urbanísticas los constructores y contratistas de
obras (art. 23 b).
La tasa por otorgamiento de licencia urbanística es compatible con el Impuesto
sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, por ser distinto el hecho imponible
(S.TS de 28-1-1994).
La cuota tributaria consistirá, según disponga la correspondiente Ordenanza
fiscal, en:
a) La cantidad resultante de aplicar una tarifa.
b) Una cantidad fija señalada al efecto, o
c) La cantidad resultante de la aplicación conjunta de ambos procedimientos.
Con carácter general, el importe de la tasa no podrá exceder, en su conjunto, del
coste real o previsible del servicio o actividad de que trate (art. 24 de la Ley de
Haciendas Locales).
La tasa se devengará cuando se inicie la prestación del servicio o la realización
de la actividad, aunque podrá exigirse el depósito previo de su importe total o
parcial (art. 26).
El pago de la tasa, que puede ser exigida en régimen de autoliquidación (art.
27 LHL), no implica la obtención de la licencia de obras (S.TS de 4-10-1999).
 
 
4. Denegación de la licencia
 

19
 Dijimos en su momento, y repetimos ahora, que la denegación de licencias es, al
igual que el otorgamiento, un acto reglado, en términos que la misma sólo procede
en el supuesto de disconformidad del proyecto con la ordenación urbanística.
La denegación de la licencia de obras comporta la de la licencia de apertura
(S.TS de 3-11-2000).
 
 
5. Extinción de la licencia de obras
 
5.1. Renuncia
 
Ningún reparo suscita la admisión de la renuncia a la licencia urbanística
otorgada o, si se prefiere, a los derechos que de ella derivan, posibilidad, desde
luego, reconocida en la jurisprudencia (S.TS de 20-5-1993).
La renuncia ha de ser expresa, clara y terminante (S.TS de 19-9-1986) y ha de
referirse a derechos propios, sin perjuicio de tercero (S.TS de 25-4-1986).
La doctrina legal se ha pronunciado sobre la renunciabilidad de las licencias en
relación con el pago de la tasa de otorgamiento de las mismas, declarando que
solicitada, tramitada y obtenida la licencia, la aceptación de la renuncia por el
Ayuntamiento no provoca el derecho a la anulación de la tasa, ya que el hecho
imponible concretado en la prestación de un servicio o en la realización de una
actividad municipal que benefició especialmente al peticionario y determinó el
devengo del tributo se ha producido (S.TS de 23-10-1995).

 
5.2. Revisión
 
La necesidad de garantizar el equilibrio necesario entre el principio de seguridad
jurídica, que actúa a favor del mantenimiento de los derechos ya declarados y el
principio de legalidad, que exige depurar las infracciones del ordenamiento
urbanístico (ENTERRIA), está en la base de las prescripciones relativas a la revisión
de licencias.
Ante una licencia otorgada con manifiesta infracción urbanística grave, la Ley
(art. 187 TR 1976) arbitra dos procedimientos de revisión, según se trate de obras en
curso de ejecución o de obras ya concluidas.
Ha de señalarse ya que el desencadenamiento de esos mecanismos
procedimentales exige no sólo la presencia de una infracción urbanística grave, lo
que no plantea mayores problemas, pues la normativa sectorial ya establece qué
infracciones lo son, sino también que dicha infracción sea “manifiesta”, lo cual
puede suscitar dificultades en cuanto a la determinación de la concurrencia de este
requisito, tarea en la que deberá confluir la pericia del jurista y la del experto en
planeamiento, arquitecto o urbanista (LLISET BORELL).
La jurisprudencia entiende por tal la infracción manifiesta la que sea advertida o
conocida de modo patente, notorio o evidente, sin necesidad de acudir a
interpretaciones analógicas o intrincados razonamientos jurídicos, siendo suficiente
al respecto el simple enfrentamiento del acuerdo por el que se haya otorgado la
licencia con el texto literal de las normas incumplidas (SS.TS de 27-6-1990, 16-5-
1998, etc.).
a) Obras en curso de ejecución

20
 En este supuesto, el Alcalde dispondrá la suspensión de los efectos de la licencia
y la paralización inmediata de las obras iniciadas a su amparo, procediendo en el
plazo de tres días a dar traslado del correspondiente acuerdo al órgano competente
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (art. 34.4RDU).
El artículo 127 de la citada Ley regula el procedimiento a seguir en los casos,
como el contemplado, en que, conforme a las Leyes, la suspensión administrativa
de actos o acuerdos de Corporaciones o Entidades públicas deba ir seguida de la
impugnación o traslado de aquéllos a los órganos de este orden jurisdiccional. A
saber:
a. Requerimiento del órgano jurisdiccional a la Corporación municipal que
hubiere adoptado el acuerdo para que en el plazo de diez días remita el expediente
administrativo, alegue lo que estime conveniente en defensa de aquél y notifique a
cuantos tuvieran interés legítimo en su mantenimiento o anulación la existencia del
procedimiento, a efectos de su comparecencia en término de diez días.
b. Recibido el expediente, puesta de manifiesto junto con las actuaciones a los
comparecidos en el procedimiento, convocándolos para la celebración de la vista,
que se celebrará como mínimo a los diez días de la puesta de manifiesto del
expediente, pudiendo el órgano jurisdiccional sustituir, motivadamente, dicho
trámite por el de alegaciones escritas, que se presentarán en el plazo común de los
diez días siguientes a la notificación del auto en que así se acuerde, así como la
apertura de un período de prueba, para mejor proveer, por plazo no superior a
quince días.
c. Celebrada la vista o deducidas las alegaciones, sentencia por la que se anule o
confirme el acto o acuerdo objeto del recurso, disponiendo lo que proceda en
cuanto a la suspensión.
b) Obras concluidas
Si se trata de obras concluidas al amparo de una licencia constitutiva de
infracción urbanística grave (no se exige ahora que sea manifiesta), la licencia
deberá ser revisada dentro del plazo de cuatro años desde su otorgamiento a
través del procedimiento establecido en el artículo 103 de la LPA para la revisión de
oficio de actos anulables: declaración por el Pleno del Ayuntamiento de su lesividad
para los intereses públicos y posterior impugnación ante la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
 
5.2.1. Efectos de la revisión
 
La anulación de la licencia urbanística faculta a la Administración concedente
para ordenar la demolición de las obras o la reconstrucción, en su caso, e incoar el
oportuno expediente sancionador con el fin de imponer, si procediera, las multas
correspondientes a los responsables (art. 35 RDU), pero no podrán imponerse
sanciones antes de que la licencia sea anulada (art. 91.1 RDU).
Según el artículo 30 c) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, la modificación o
extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y
actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o
urbanística.
Todo ello sin perjuicio de la responsabilidad penal exigible, conforme al artículo
320 del Código Penal, a la autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su
injusticia, haya informado favorablemente proyectos de edificación o la concesión
de licencias contrarias a las normas urbanísticas vigentes, responsabilidad que
alcanza a la autoridad o funcionario público que, por sí mismo o como miembro de
un organismo colegiado, haya resuelto o votado a favor de su concesión a
sabiendas de su injusticia.

21
  
5.3. Caducidad de la licencia
 
El artículo 35.2 del TR 1992 establecía que el derecho a edificar se extingue por
incumplimiento de los plazos fijados, mediante declaración formal, en expediente
tramitado con audiencia del interesado.
El apartado 1 de este precepto, asumido en algunas Comunidades Autónomas
(Andalucía y Extremadura), ordenaba la fijación en el acto de otorgamiento de la
licencia de los plazos de iniciación, interrupción máxima y finalización de las obras,
de conformidad, en su caso, con la normativa aplicable.
Por su parte, el artículo 16.1 del RS dispone que las licencias quedarán sin efecto
si se incumplieren las condiciones a que estuvieran subordinadas.
La caducidad es un instrumento para lograr la eficiente ejecución del
planeamiento, impidiendo la operatividad de licencias meramente especulativas
(SS.TS de 20-5-1985 y de 18-7-1986).
Es, también, un instrumento expropiatorio de derechos que opera con efectos
restrictivos sobre la esfera jurídica del administrado, pues viene a truncar una
situación que le es favorable, no creada por la licencia, sino dimanante de algo
preexistente en él como titular potencial de un derecho subjetivo, el “ius edificandi”
(SS.TS de 10-5-1985, 8-2-1988, etc.). De ahí la necesidad de aplicar el instituto de
la caducidad con flexibilidad, moderación y restricción (S.TS de 22-3-1988) y la
exigencia de que la Administración justifique y pruebe plenamente la concurrencia
de los requisitos necesarios para su aplicación (S.TS de 22-1-1988).
La caducidad ha de ser declarada en expediente contradictorio con audiencia del
interesado, precisando la declaración de una ponderada valoración de los hechos
concurrentes (S.TS de 8-2-1988).
 
5.4. Revocación de la licencia
 
Con carácter general, dispone el artículo 16.1 del RS que las licencias deberán ser
revocadas cuando desaparecieren las circunstancias que motivaron su otorgamiento
o sobrevinieren otras que, de haber existido a la sazón, habrían justificado la
denegación y podrán serlo cuando se adoptaren nuevos criterios de apreciación.
La revocación fundada en nuevos criterios de apreciación comporta el
resarcimiento de los daños y perjuicios que se causaren (art. 16.3).
Obsérvese que la revocación de licencias es imperativa (“deberán ser
revocadas”) en el supuesto de desaparición de las circunstancias que motivaron su
concesión o del advenimiento de otras cuya existencia habría justificado la
denegación, mientras que es potestativa (“podrán serlo”) en el caso de adopción de
nuevos criterios de apreciación.
La adopción de nuevos criterios de apreciación exige su plasmación en el plan:
es la modificación o revisión del planeamiento el título habilitante para la
revocación de las licencias, las cuales, en cuantos actos declarativos de derechos,
subsisten, aunque el plan haya sufrido alteración, pero ésta permite la revocación
de aquéllas (S.TS de 24-3-1992).
 
 
F. LICENCIA DE PRIMERA UTILIZACIÓN DE EDIFICIOS
 

22
 Recuerda la S.TSJ de Cantabria de 1-10-1999 que, según el art. 21.2 d)
del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, la licencia de primera ocupación tiene
por objeto comprobar si el edificio puede destinarse a determinado uso, por estar
situado en zona apropiada y reunir condiciones técnicas de seguridad y salubridad
y, en su caso, si el constructor ha cumplido el compromiso de realizar
simultáneamente la urbanización.
El control de legalidad que justifica la existencia de esta licencia de primera
utilización u ocupación, que permite acceder al uso de la edificación cuando del
conjunto de la obra ejecutada se desprenda su conformidad con los planes y
normas aplicables, no abarca todos los aspectos y condiciones de la edificación, en
relación con la licencia y las normas y planes de los que ésta emana, sino sólo los
referidos al cumplimiento y adecuación de los usos permitidos, que la construcción
ha de estar en condiciones de permitir, así como el respeto a las normas de
seguridad y salubridad impuestas como condiciones lícitas de la licencia y la
observancia del deber de urbanizar simultáneamente.
Aunque hay que reconocer que existen resoluciones jurisprudenciales que
analizan, en trance de valorar la conformidad a Derecho de una licencia de primera
utilización, la adecuación de la obra a la licencia, sin distinción de partes ni aspectos
y sin hacerse cuestión de lo expuesto, otras, en cambio, se pronuncian directa y
expresamente sobre el particular, restringiendo el ámbito de control que esta
licencia supone a los términos de ejercicio que se desprenden del art. 21.2 d)
del Reglamento de Servicios. Sobre este particular es de singular importancia la
Sentencia de 22 de enero de 1986, seguida por la de 30 de enero de 1989, que
señala: "que el art. 21 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, cuando sujeta
a la obtención de previa licencia, la primera utilización de los edificios especifica en
el núm. 2, primero, que en todo caso se examinará si el acto proyectado se ajusta
a los planes de ordenación urbana, y estando, como expresa el apartado d), se
apreciará si el edificio puede destinarse a determinado uso, por estar situado en
zona apropiada y reunir condiciones técnicas de seguridad y salubridad y, en su
caso, si el constructor ha cumplido el compromiso de realizar simultáneamente la
urbanización; con ello se viene a delimitar fundamentalmente el contenido y
objetivo de tales licencias de primera utilización, entre los cuales y como principal
se encuentra el de examinar la adecuación a los planes de ordenación urbana del
acto proyectado, ahora bien, el acto proyectado no es la obra o edificación, sino su
utilización, por ello el apartado d) del núm. 2 del citado art. 21 indica como
circunstancias a observar si el uso que se pretende es posible en atención a la
localización y condiciones técnicas del edificio y si la urbanización, como elemento
determinante de un adecuado uso de la construcción, se ha realizado, es decir, que
la licencia de primera utilización no tiene como finalidad fiscalizar si la obra o
construcción de ajusta o no a la normativa urbanística, sino si el uso que se
pretende hacer de la obra o edificación es conforme a los planes de ordenación
urbana y si dicha edificación reúne las condiciones apropiadas para tal uso".
Insiste en este criterio la S.TS de 3-4-2000.
La licencia de primera utilización o de primera ocupación no debe confundirse
con la licencia de apertura, previa o simultánea a la de obras y dirigida a
legitimar el ejercicio de la correspondiente actividad. Tampoco con la “cédula de
habitabilidad”, expedida por Administración distinta a la municipal y suprimida en
diversas Comunidades Autónomas (Andalucía, Castilla-La Mancha, Galicia), por
cuanto, en realidad, el control que a su través se realiza puede considerarse
subsumido en los efectuados mediante la licencia de obras y de primera ocupación.
 
 
G. LICENCIA DE APERTURA O DE ACTIVIDAD
 

23
1. Concepto

 
La licencia de apertura es una modalidad de intervención de la Administración
municipal en la actividad de los particulares que tiene por objeto comprobar la
adecuación urbanística del uso pretendido y si los locales e instalaciones reúnen las
necesarias condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad (S.TS de 30-4-
1998).
“Estará sujeta a licencia la apertura de establecimientos industriales y
mercantiles.
La intervención municipal tenderá a verificar si los locales e instalaciones reúnen
las condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad, y las que, en su caso,
estuvieren dispuestas en los planes de urbanismo debidamente aprobados” (art.
22. 1 y 2 RS).
La terminología, sin embargo, no es uniforme, con el consiguiente confusionismo
imperante en esta materia.
La jurisprudencia utiliza indistintamente las expresiones licencia de apertura y
licencia de actividad, al igual que se suele hacer en el ámbito doctrinal.

La legislación aragonesa (Ley 5/1999, art. 167), con loable propósito clarificador,
distingue entre la “licencia de apertura”, que se exige para los establecimientos
comerciales e industriales que no requieran licencia de actividad clasificada y tiende
a asegurar que los locales e instalaciones reúnen las debidas condiciones de
tranquilidad, seguridad y salubridad, y “licencia de actividad clasificada”, que se
exige para las actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, conforme a lo
dispuesto en las disposiciones que las regulan.
A su vez, diferencia estas licencias de la “licencia de ocupación”, modalidad de
las licencias urbanísticas necesaria para la primera utilización de los edificios y la
modificación del uso de los mismos, cuando no sean necesarias la licencia de
actividad clasificada ni de apertura, y de la “licencia de instalación”, requerida para
la instalación o traslado de aparatos industriales.
Pero en la normativa autonómica esta terminología no tiene significado unívoco.
En Extremadura, la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, se refiere a las “licencias de usos y
actividades”, a las que somete, entre otros actos, la primera utilización y ocupación
de los edificios e instalaciones en general y la apertura de los establecimientos, así
como, la modificación del uso de las construcciones, edificaciones e instalaciones.

La llamada “jurisprudencia menor” ha distinguido, en ocasiones, entre licencia de

apertura y licencia de actividad como autorizaciones distintas, mas el Tribunal
Supremo ha tildado de artificiosa esta distinción, jurídicamente inexistente, pues la
licencia de apertura se concede precisamente para que se ejerza la actividad,
admitiendo, eso sí, la que dentro del Reglamento de Actividades Molestas,
Insalubres, Nocivas y Peligrosas (Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, en lo sucesivo,
RAM) hay entre la licencia para la instalación de la actividad (arts. 29 a 33) y la
autorización de apertura para el ejercicio de la misma (art. 34), que no se concede
hasta después de haber comprobado la corrección de la instalación (S. de 23-3-
1993).
En relación con las denominadas “actividades clasificadas”, esto es,
potencialmente generadoras de daños para la salud, el medio ambiente, etc., el
Alto Tribunal, siguiendo la terminología del RAM, distingue la “licencia de
instalación”, cuyo objeto es controlar si la localización de la actividad pretendida es
conforme con el planeamiento y, además, si la misma reúne condiciones técnicas
suficientes para impedir la producción de daños a las personas, a los bienes o al

24
medio ambiente (S. de 26-3-1999), y la “licencia de funcionamiento”, a otorgar
previa la comprobación por el técnico competente del cumplimiento de los mismos
requisitos -no otros- que fueron exigidos en la licencia de instalación (S. de 27-1-
1999) y que autoriza, por fin, el desarrollo de la actividad en cuestión.
Algunos autores (CARRASCO PEÑA) entienden que el término licencia de
apertura (o, lo que es lo miso, de actividad) debe reservarse para aquellas
actividades que no están clasificadas, en las que la licencia de apertura del artículo
22 del RS autoriza tanto la ubicación física de la actividad como su desarrollo
efectivo.
En cualquier caso, debe estarse a lo que dispongan las legislaciones
autonómicas, que, salvo excepciones y de manera provisional, en tanto se dicten
las oportunas disposiciones reglamentarias, han desplazado las prescripciones
del RAM.
La licencia de apertura no debe confundirse con la licencia de primera utilización.
Aquélla tiende a legitimar el ejercicio de la correspondiente actividad, en tanto ésta
propende a comprobar si la obra o construcción cumple las exigencias legalmente
establecidas. Por ello, el hecho de que un edificio estuviera ya construido no puede
impedir que para iniciar una actividad en el mismo, anteriormente no autorizada,
deban cumplirse cuantas medidas correctoras exijan las Ordenanzas vigentes (S.TS
de 27-3-1991).
 

2. Caracterización jurídica

 
La licencia de apertura es una declaración de voluntad por la que la
Administración permite a uno o varios sujetos el ejercicio de un derecho subjetivo,
previa valoración de la legalidad del ejercicio de la actividad (S.TS de 22-6-1993).
La jurisprudencia, sin vacilaciones, ha declarado el carácter reglado de la licencia
examinada y la ineludibilidad de su otorgamiento cuando la solicitud reúne los
requisitos exigidos por las leyes y reglamentos, sin perjuicio de las facultades
inspectoras y de corrección que de manera permanente pueda ejercitar el
Ayuntamiento (SS.TS de 18-5-1982, 30-11-1983.)
La intervención de las Corporaciones locales en la actividad de los ciudadanos a
través del sometimiento a licencia previa o a otros actos de control preventivo –
insiste la S.TS de 1-2-1991- es rigurosamente reglada, no pudiendo exigirse o
establecerse fuera y más allá de los supuestos específicos en que tal intervención
resulta normativamente autorizada, y sin que pueda extenderse por analogía a
supuestos que la ley no prevea, porque se trata de limitaciones a derechos de los
ciudadanos, en las que, además, ha de actuarse con sujeción, en todo caso, a los
principios de igualdad de trato, congruencia con los motivos y fines justificativos y
respeto a la libertad individual (art. 84.2 LRBRL; 2º), así como a la exigida
proporcionalidad (art. 1.5º y 6.2 RSCL y STS de 1 de febrero de 1991).

La licencia de apertura o de actividad es una licencia urbanística, pues mediante

ella se ejerce un control de la legalidad urbanística en punto al uso del suelo,
además del control de los aspectos técnicos de la actividad sujeta a autorización
(S.TS de 11-7-1985).
La S.TS de 21-5-1996 se expresa en los siguientes términos: “En cuanto al
funcionamiento de actividades sobre una instalación previa, ello lleva consigo un
control de la legalidad urbanística respecto del uso del suelo que, según los

25
artículos 178 de la Ley del Suelo de 1976 y 1 del Reglamento de Disciplina
Urbanística de 23 de julio de 1978, ha de realizarse a través de la licencia
urbanística; de suerte que en el otorgamiento de la licencia, no solo ha de
comprobarse la conformidad de la actividad con la legislación sectorial protectora
del medio ambiente y de la calidad de vida, sino también con la licitud del
emplazamiento de la actividad o del uso urbanístico que supone, equivaliendo por
ello la licencia de apertura a la licencia urbanística en su aspecto de control del uso
y actuando, por tanto la potestad municipal en el ejercicio simultáneo de dos
competencias atribuidas por sendos ordenamientos, el sectorial de las actividades
clasificadas y el urbanístico y, en éste, en los mismos términos de los artículos
antes citados, y siendo el mismo previo y eventualmente excluyente”.
A diferencia de la licencia de obras, en la que la intervención administrativa se
agota con su concesión, la licencia de actividad pertenece a la categoría de las
llamadas licencias de funcionamiento, que crean una relación jurídica duradera con
la Administración, que en todo momento puede acordar lo preciso para que la
actividad se ajuste a las exigencias del interés público a través de una continuada
función de policía, pudiendo acordar el establecimiento de medidas correctoras y la
revisión de éstas cuando se revelen ineficaces (SS.TS de 17-6-1989, 19-1-1996,
etc.).
 

3. Interrelación licencia de apertura-licencia de obras

La licencia de apertura es, por supuesto, distinta de la licencia de obras. Esta se

otorga tras comprobar la adecuación del proyecto al planeamiento urbanístico,
mientras que la licencia de apertura se dirige a comprobar si los locales o
instalaciones reúnen las condiciones de seguridad, salubridad o tranquilidad a que
hace mención el artículo 22 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones
locales y demás que sean exigibles en los Planes de Urbanismo aplicables (S.TS de
21-5-1996, citada).
El anticipado otorgamiento de la licencia de obras para edificio o local de
determinadas características no conlleva el necesario otorgamiento de la licencia de
apertura (S.TS de 21-5-1996, citada).
Sobre este particular, la doctrina legal ha precisado:
a) Que la licencia de apertura no puede denegarse cuando se otorga la de obras
para un local de características bien definidas en el correspondiente proyecto para
una concreta actividad también especificada en el mismo, por lo que si no consta su
concesión expresa, simultánea o conjuntamente con la licencia de obras, habrá que
entenderla implícitamente concedida con ella (SS.TS de 15-12-1988 y 3-4-1990).
b) Que cuando el objeto de ambas licencias sea idéntico, de suerte que se
confundan por ser las obras a realizar la propia actividad, y en el procedimiento de
otorgamiento de la de mayor amplitud, evidentemente la de actividades, se
examinan también los posibles inconvenientes que, desde distintos puntos de vista,
pueden obstar a las obras en sí, en estos casos debe entenderse concedida con la
licencia de actividades la de obras (S.TS de 2-6-1992).
b) Dispone el artículo 22.3 del RS que cuando, con arreglo al proyecto
presentado, la edificación de un inmueble se destinara específicamente a
establecimiento de características determinadas, no se concederá el permiso de
obras sin el otorgamiento de la licencia de apertura, si fuere procedente.
La finalidad del precepto no es otra que impedir que el solicitante de la licencia
de obras se vea perjudicado por la construcción de un inmueble sin que esté seguro

26
de que será viable el ejercicio de la actividad que en él se propuso realizar (SS.TS
de 28-10-1989, 3-4-1990, etc.).
Ahora bien, la aplicación de dicha disposición exige:
A) Que el proyecto presentado con la solicitud concrete las características del
establecimiento, así como la actividad específica a que será destinado.
B) Que tales datos suministren a la Administración autorizante todos los
elementos de juicio necesarios para poder tomar una decisión responsable. La
ausencia de tales requisitos comporta la ruptura del nexo de interdependencia entre
ambas licencias, que se comportarán, en consecuencia, de modo autónomo, de
acuerdo con sus respectivos regímenes (SS.TS de 4-3-1992, 4-10-1993, etc.).
Pero la alteración de la precedencia en el orden de otorgamiento de tales
licencias no implica, sin más, la nulidad de la licencia de obras concedida antes de
haberse obtenido la de apertura, pues cada una de ellas se ha de examinar
conforme a los criterios propios, que, por lo que se refiere a la licencia de obras,
son los de la normativa urbanística de aplicación (S.TS de 25-6-1998).
El otorgamiento de la licencia de obras sin la de apertura constituye un supuesto
de funcionamiento de funcionamiento anormal de la Administración que podrá
generar la consiguiente responsabilidad patrimonial a favor del perjudicado (S.TS
18-7-1990).
 
 
4. Actividades sujetas a licencia
 
A nivel estatal, la norma de referencia es el ya citado Reglamento de Actividades
Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, objeto de posteriores modificaciones,
mas ha de tenerse en cuenta que en materia de actividades clasificadas el Estado
no puede alegar los títulos competenciales de vivienda y urbanismo, residenciados
en las Comunidades Autónomas con carácter exclusivo, como ha recordado
CARRASCO PERERA, aunque sí la competencia para dictar la legislación básica
sobre protección del medio ambiente (art. 149.1.23º CE). Puesto que la regulación
del RAM, pormenorizada, no puede considerarse legislación básica (en Cataluña, la
disposición adicional 6ª de la Ley 3/1998 establece expresamente la prohibición de
su aplicación en esta Comunidad), sus prescripciones sólo tendrán valor de derecho
supletorio.
Según su artículo 3, son actividades “molestas” las que constituyan una
incomodidad por los ruidos o vibraciones que produzcan o por los humos, gases,
olores, nieblas, polvos en suspensión o sustancias que eliminen.
Se calificarán como “insalubres” las que den lugar a desprendimiento o
evacuación de productos que puedan resultar directa o indirectamente perjudiciales
para la salud humana.
Se aplicará la calificación de “nociva” a las que, por las mismas causas, puedan
ocasionar daños a la riqueza agrícola, forestal, pecuaria o piscícola.
Se consideran actividades “peligrosas” las que tengan por objeto fabricar,
manipular, expender o almacenar productos susceptibles de originar riesgos graves
por explotaciones, combustiones, radiaciones u otros de análoga importancia para
las personas o los bienes.
En los Anexos de carácter técnico del RAM se relacionan las actividades sujetas a
su aplicación, debiendo, también, tenerse en cuenta, la Orden de 15-3-1963, por la
que se aprueba la Instrucción complementaria para la aplicación del Reglamento.
 

27
 

5. Actividades no sujetas a licencia de apertura

Recordemos que el artículo 22.1 del RS sujeta a licencia la apertura de

establecimientos industriales y mercantiles.
Precisamente por no considerarse como tales establecimientos industriales o
mercantiles los despachos profesionales de abogados, ya que la actividad en que se
materializa el ejercicio de dicha profesión colegiada no es una actividad negocial, ni
es el abogado ejerciente titular de una industria o un comercio, la jurisprudencia
viene declarando la improcedencia de la sumisión de los mismos a la previa licencia
de apertura (SS.TS 18-2-1993, 5-2-1997, etc.), criterio éste que debe entenderse
de aplicación al ejercicio de otras actividades profesionales: médicos, arquitectos,
notarios, etc., como así lo ha sido por los Tribunales, tratándose, además, de una
actividad que, en sí misma, no es molesta, ni insalubre, ni nociva, ni peligrosa, si
bien en casos excepcionales, siempre de obligada justificación por la
Administración, por los elementos de su instalación o por cualquier otra
circunstancia, por lo demás comunes a cualquier otra actividad, sea procedente el
control de aquélla (S. TS de 1-2-1991, TSJ Galicia de 2-6-1995, etc.).
Por el contrario, la S.TS de 20-4-1999 sí considera sujeto a la licencia la
“actividad empresarial de asesor”. Declara el cuarto de sus fundamentos jurídicos
que “la tesis así enunciada es claramente rechazable, pues con relación a los
profesionales, médicos, abogados y arquitectos, con los que pretende equipararse
la actividad realizada por las demandantes, media la relevante diferencia de que
ninguno de estos profesionales es comerciante, en tanto que las entidades
recurrentes en virtud de decisión propia lo son. Además, la actividad realizada por
los profesionales que se mencionan es una actividad profesional de asesoramiento,
en tanto que la de las entidades recurrentes es una actividad empresarial de
asesoramiento, en la que lo relevante, a los efectos que en este litigio se discute,
es lo "empresarial", siendo irrelevante la actividad de "asesoramiento". Negar
preponderancia al elemento mercantil es ignorar el artículo 22.1 del Reglamento de
Servicios de las Corporaciones Locales que sujeta a previa licencia a los
"establecimientos industriales y mercantiles", lo que indudablemente tiene que
predicarse de los locales de las entidades recurrentes por su carácter mercantil. Del
mismo modo, pretender como pretenden las recurrentes, la asimilación de los
servicios de asesoramiento prestados por sujetos individuales o agrupados, pero
que carecen de naturaleza mercantil, y las entidades mercantiles es olvidar que en
estas el ánimo de lucro es un elemento estructural, en tanto que en aquéllos o no
concurre tal ánimo de lucro como elemento estructural, o simplemente no existe”.
En cuanto al ejercicio de la medicina, debe distinguirse entre la mera consulta
profesional de la consulta clínica realizada en consultorios que por, el despliegue de
medios personales y materiales, excede, en mucho, del simple concepto de
consulta médica, para integrarse en el de centro médico o clínica, en cuyo caso es
imprescindible la licencia como requisito previo al ejercicio de la actividad, a efectos
de controlar la adecuación de la misma a la legalidad y de prevenir los posibles
inconvenientes que su realización pueda ocasionar a quienes habitan en su entorno
(S.TSJ de Cantabria de 3-10-1997).
Por razones varias, se ha estimado la no sujeción a licencia, por ejemplo, de
actividades tales como la recepción de los Reyes Magos en un frontón municipal
(S.TSJ País vasco de 18-11-1999); la exposición de vehículos en el parking de un
centro comercial sin obras o instalaciones permanentes (S.TSJ Madrid de 5-11-
1998); la actividad de previsión social de una Mutua (S.TS de 11-10-1991); la
actividad propia de una Iglesia protestante (S.TS de 18-6-1992), etc.
Una vez más, remitimos al lector al apartado de jurisprudencia que figura en el
CD-ROM.

28
 
 
6. Otorgamiento de las licencias de apertura
 
6.1. Carácter reglado
 
Ya vimos en su momento cómo la licencia de apertura o de actividad es un acto
reglado en cuanto a su otorgamiento o denegación, de manera que su concesión es
obligada, como derecho preexistente del particular, cuando exista conformidad del
ejercicio de la actividad con la legislación vigente (SS.TS de 18-5-1982, 30-1-1985,
etc.).
El otorgamiento de la licencia da lugar a la exacción de la correspondiente tasa.
 
6.2. Principio de igualdad
 
Estrechamente conectado al carácter reglado de la licencia de apertura o
actividad, el principio de igualdad proscribe cualquier trato discriminatorio al
solicitante de la misma. Ahora bien, tal principio requiere la existencia de una
situación de identidad y, además su operatividad se reduce al ámbito de la
legalidad, en términos que no cabe aducir su vulneración por el hecho del
precedente otorgamiento ilegal a otros peticionarios (S.TS de 9-10-2000).
 
6.3. Otorgamiento condicionado
 
El carácter reglado de la licencia de apertura o actividad no está en pugna con la
posibilidad de su sometimiento a condición, posibilidad admitida por el artículo 16
del RS, al disponer que las licencias quedarán sin efecto si se incumplieren las
condiciones a que estuvieren subordinadas.
Pero las condiciones que la jurisprudencia admite son las “conditiones iuris”,
previstas precisamente para evitar la denegación de la petición cuando, mediante
su incorporación, se posibilita su adecuación a la legalidad vigente, adaptando,
completando o eliminando extremos de un proyecto no ajustado al ordenamiento
(SS.TS de 21-4-1987, 8-7-1989, etc.).
En todo caso, la imposición de condiciones no es discrecional, pues ello chocaría
con el carácter reglado de la licencia que condiciona, sino que ha de ajustarse a la
legalidad y, además, respetar el principio de proporcionalidad recogido en el
artículo 6 del RS (SS.TS de 10-5-1989 y 12-12-1990).
 
6.4. Cuestiones de propiedad
 
Al igual que el resto de las licencias urbanísticas, las licencias de apertura o de
actividad se entenderán otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de
tercero, sin que puedan ser invocadas para excluir o disminuir la responsabilidad
civil o penal en la que hubieren incurrido los beneficiarios en el ejercicio de sus
actividades (art. 12 del RS).
 
6.5. Otorgamiento por silencio administrativo

29
  

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9.7º c) del RS, la licencia para

instalaciones menores y apertura de toda clase de establecimientos se entenderá
otorgada por silencio administrativo transcurrido el plazo de un mes, a contar desde
el ingreso de la solicitud en el Registro General del Ayuntamiento, si transcurrido el
mismo no se hubiere notificado resolución expresa.

Tratándose de actividades clasificadas, rige un específico régimen de silencio

administrativo. Transcurridos cuatro meses desde la fecha de solicitud de la licencia
sin que hubiese recaído resolución, ni se hubiese notificado la misma al interesado,
podrá el interesado denunciar la mora simultáneamente ante el Ayuntamiento y el
órgano autonómico competente, y transcurridos dos meses desde la denuncia,
podrá considerarse otorgada la licencia por silencio, salvo en aquellos casos en que
la Administración autonómica hubiere notificado su acuerdo desfavorable y se
hallase éste pendiente de ejecución por parte del Ayuntamiento (art. 33.4 del RS).
Aunque el precepto utiliza la expresión “podrá”, con referencia a la denuncia de
la mora, se trata de un requisito ineludible para la obtención de la licencia, pues la
eficacia del silencio administrativo positivo no se produce automáticamente por el
simple transcurso del tiempo (SS.TS de 27-9- y 15-10-1985).
La doctrina legal ha precisado: a) Que la obtención de la autorización
administrativa para la apertura de una actividad por silencio positivo debe ser
interpretada rigurosamente (S.TS de 18-12-1985). b) Que la presunción de
autorización de apertura presupone lógicamente un expediente no viciado y
completo, lo que impide a la institución del silencio positivo operar cuando existan
vicios esenciales de nulidad (S.TS de 18-12-1985).
Por supuesto, la jurisprudencia niega invariablemente la validez del silencio
administrativo “contra legem” a efectos de obtención de la licencia.

En cualquier caso, deben tenerse en cuenta las específicas previsiones

contenidas en algunas legislaciones autonómicas caso, por ejemplo, de la de
Castilla y León, en la que las licencias de apertura correspondientes a actividades
clasificadas se entienden otorgadas por silencio en el plazo de un mes, desde la
solicitud de la licencia (Ley 11/2003, de 8 de abril, art. 36).

 
6.6. Competencia y procedimiento de otorgamiento de la licencia
 
6.6.1. Actividades inocuas
 
La competencia para el otorgamiento de la licencia corresponde al Alcalde, a
tenor de lo dispuesto en los artículos 21.1 q) LBRL, 24 e) del RD Legislativo 781/1986 y
41.9 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre. Este último precepto incluye entre las
atribuciones del Alcalde la concesión de licencias de apertura de establecimientos
fabriles, industriales o comerciales y de cualquier otra índole, salvo que las
ordenanzas o las leyes sectoriales la atribuyan expresamente al Pleno o a la
Comisión de Gobierno.
El procedimiento de otorgamiento está regulado en el artículo 9 del RS, de
aplicación cuando, de acuerdo con lo en él dispuesto, no exista otro especialmente
ordenado por disposición de superior o igual jerarquía.
En síntesis, los trámites son los siguientes:

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 A) Presentación de la solicitud en el Registro General de la Corporación,
acompañada del correspondiente proyecto técnico con ejemplares para cada uno de
los Organismos que hayan de informar la petición, cuando se refiera a obras o
instalaciones.
B) Remisión en el plazo de cinco días de los duplicados a los aludidos
Organismos, quienes, a su vez, deben remitir su informe a la Corporación diez días
antes de la finalización de los plazos concedidos para resolver sobre la solicitud de
licencia, entendiéndose que el informe es favorable transcurridos dichos plazos.
C) Notificación, en su caso, de las deficiencias advertidas, para su subsanación
en plazo de quince días.
D) Otorgamiento, o denegación de la licencia, en el plazo de un mes, si se trata
de instalaciones industriales menores y apertura de pequeños establecimientos, y
en el de dos meses, si de la apertura de mataderos, mercados particulares y, en
general, de grandes establecimientos.
 
6.6.2. Actividades clasificadas
 
La competencia para la concesión de las licencias de actividades clasificadas
corresponde al Alcalde, con independencia de la intervención que las Leyes y
Reglamentos conceden en esta materia a otros Organismos (art. 6 del RAM).
Los trámites a seguir son los siguientes:
A) Presentación de la solicitud por triplicado dirigida al Alcalde y acompañada de
la siguiente documentación: Proyecto técnico y Memoria descriptiva en que se
detallen las características de la actividad, su posible repercusión sobre la sanidad
ambiental y los sistemas correctores que se propongan utilizar, con expresión de su
grado de eficacia y garantía de seguridad (art. 30).
Si se trata de actividad sujeta a Estudio de Impacto Ambiental, debe
acompañarse dicho estudio, con el contenido previsto en el artículo 2 del RD.
Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental.

B) Recibida la anterior documentación, adopción por la Alcaldía de alguna de las

siguientes resoluciones:
1. Denegación expresa y motivada de la licencia por razones de competencia
municipal basadas en los planes de ordenación urbana, incumplimiento de
ordenanzas municipales y en la existencia de una actividad municipalizada con
monopolio que pueda resultar incompatible con la que se pretenda instalar.
2. Informe del expediente en el plazo de treinta días, con arreglo a los siguientes
trámites:
3. Apertura de información pública por término de diez días, para que quienes se
consideren afectados de algún modo por la actividad que se pretende establecer
puedan hacer las observaciones pertinentes, con notificación personal, además, a
los vecinos inmediatos al lugar del emplazamiento propuesto.
- Unión de las reclamaciones u observaciones que se presenten al expediente y
sumisión de las mismas a informe del Jefe local de Sanidad y de los técnicos
municipales, según la naturaleza de cada actividad.
- A la vista de estos antecedentes, incorporación por la Corporación Municipal de
su informe, en el que, entre otros extremos, se acredite si el emplazamiento
propuesto y demás circunstancias están de acuerdo con las Ordenanzas Municipales
y con lo dispuesto en el RAM, así como si en la misma zona, o en sus proximidades,
existen ya otras actividades análogas que puedan producir efectos aditivos (art.
30).

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 C) En el caso de admitirse a tramitación la solicitud de establecimiento de una
nueva actividad o modificación de alguna existente, remisión del expediente
completo al órgano de la Comunidad Autónoma competente, pudiendo el interesado
recurrir en alzada transcurridos quince días desde la adopción del correspondiente
acuerdo sin que el Ayuntamiento lo haya ejecutado (arts. 31 y 33).
D) Resolución y notificación de la dictada al interesado, pudiendo considerarse
otorgada la licencia por silencio administrativo, previa denuncia de la mora ante el
órgano competente de la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento, transcurridos
cuatro meses sin que aquellos actos se hayan producido, salvo en aquellos casos en
que la Administración autonómica hubiere notificado su acuerdo desfavorable y se
hallase éste pendiente de ejecución por parte del Ayuntamiento (art. 33.4).
E) Obtenida la licencia de instalación de una actividad clasificada, visita de
comprobación por el funcionario técnico competente, condicionante del comienzo de
ejercicio de la actividad.
 

7. Transmisión de la licencia de apertura

El artículo 13.1 del RS permite la transmisión de las licencias relativas a las

condiciones de una obra, instalación o servicio, sin otro requisito que la
comunicación por escrito a la Corporación por el antiguo y nuevo constructor o
empresario y cuyo incumplimiento, como ya dijimos en su momento, no genera la
nulidad de la licencia, sino la sujeción de ambos a las responsabilidades que se
derivaren para el titular.

La intervención municipal en el caso de transmisión de licencias no es, pues, de

previa y expresa autorización para que aquélla opere, sino de mera constatación o
toma de razón de la extraadministrativamente producida por simple acuerdo del
antiguo y nuevo titular (S.TS de 15-10-1981)

En relación con las actividades clasificadas, la disposición transitoria 3ª

del RAM prohíbe la autorización del traspaso de industrias o actividades que no
reúnan las condiciones establecidas en el Reglamento, a no ser que las medidas
correctoras que se adopten eliminen con la debida garantía las causas las causas
determinantes de su calificación como actividades molestas, insalubres, nocivas y
peligrosas.

La jurisprudencia ha declarado que en los supuestos de cambio de titularidad,

con carácter general, no cabe exigir el pago de tasa alguna, puesto que no se
produce actividad administrativa relevante, sino que ésta se limita a un mero
cambio en los registros municipales y, a lo sumo, a una comprobación rutinaria de
la continuación de la misma por el nuevo titular (S.TSJ de Andalucía (Málaga) de
21-3-1997).

8. Denegación de la licencia de apertura

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 El carácter reglado de la licencia de apertura o de actividad no sólo es predicable
respecto del otorgamiento, sino también respecto de la denegación de la licencia,
que habrá de serlo cuando la solicitada no se adecué al ordenamiento.
 

9. Extinción de la licencia de apertura

9.1. Caducidad

 
El instituto de la caducidad opera también respecto de las licencias de apertura o
de actividad. Así lo viene declarando la jurisprudencia y recoge alguna concreta
legislación autonómica, como la navarra, en la que la caducidad tiene lugar cuando
la actividad no comience a ejercerse en el plazo de dos años, a contar de la fecha
del otorgamiento de la licencia de actividad, siempre que en la misma no se
conceda explícitamente un plazo superior, y cuando dicho ejercicio, iniciado, se
paralice por el mismo plazo, excepto en casos de fuerza mayor.
Remitimos al consultante el comentario realizado en su momento en relación con
las licencias urbanísticas.
 
9.2. Revocación
 
Reiterando ideas ya expuestas a propósito de las licencias urbanísticas,
recordemos que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 16 del RS, las licencias
quedarán sin efecto si se incumplieren las condiciones a que estuvieren
subordinadas, y deberán ser revocadas por desaparición de las circunstancias que
motivaron su otorgamiento o por el advenimiento de otras que, de haber existido a
la sazón, habrían justificado la denegación, pudiendo serlo también cuando se
adoptaren nuevos criterios de apreciación.
Por su parte, el artículo 38 del RAM sanciona la desatención del requerimiento
para la adopción de las medidas ordenadas en orden a la desaparición de las causas
de molestia, insalubridad, nocividad o peligro, con la retirada temporal y
consiguiente clausura o cese de la actividad mientras subsista la sanción, o
definitiva de la licencia, a la vista del resultado de las comprobaciones llevadas a
cabo y dando audiencia al interesado.
La jurisprudencia ha precisado que la clausura de la actividad no es medida de
carácter sancionador (S.TS 17-7-2000) y, en consecuencia, no cabe invocar
vulneración de los principios del Derecho administrativo sancionador para
combatirla.
En relación con los espectáculos públicos y actividades recreativas, el artículo 46
del RD 2816/1982establece que el incumplimiento de los términos en que se conceda
la licencia solicitada determinará, sin perjuicio de las responsabilidades de orden
penal o administrativo en que pueda incurrirse, la revocación de la licencia
concedida, que igualmente podrá revocarse si varían sustancialmente las
características, condiciones y servicios e instalaciones del local de forma tal que se
pongan en peligro la higiene y seguridad pública o de las personas que accedan o
presten sus servicios en el mismo.
 

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10. Actividades sin licencia de apertura
 
La realización de actividades exigentes de licencia conlleva la clausura de la
actividad.
Esta medida -de carácter no sancionador, repetimos, según la jurisprudencia-
está expresamente prevista en la legislación sectorial; así, en el artículo 23 de la LO
1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, y también en la legislación
autonómica (Castilla y León, Ley 11/2003 -art. 68-; Navarra, Ley Foral 16/1989, art.
22).
La doctrina legal exige para la adopción de la medida el trámite de audiencia al
interesado, salvo en caso de existencia de peligro (S.TS de 28-11-1988), al tiempo
que insiste en que la carencia de licencia no puede ser suplida por el transcurso del
tiempo, ni por el pago de la tasa, sin que la mera tolerancia de la Administración
pueda determinar su otorgamiento (SS.TS de 9-7-1988, 30-10-1990, etc.).

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