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RELACIONES
IN.TERN1-\CION1�LES
244 RELACIONES INTERNACIONALES
tualmente como criterio la desaparición de determinados actores y la aparición
de otros nuevos. Pero ¿qué ocurre cuando, aun permaneciendo, cambian las fun-
ciones de una potencia determinada? ¿Nos encontramos frente a un cambio en el
sistema o frente a llll cambio de sistema, de nuevo tipo? Estas preguntas están
lógicamente vinculadas a un proceso histórico muy concreto. El proceso que es-
tamos viviendo desde finales de la déca<;la de los ochenta y que ha supuesto el fin
de la guerra fría, la desaparición de la lógica bipolar, la desintegración del blo-
que del este y de la propia Unión Soviética, etc. La evolución y los cambios del
sistema surgido de la segunda guerra mundial serán tratados en los capítulos V
y VI. Antes, sin embargo, de entrar en ese tema se va a sistematizar, en el último
apartado de este capítulo, la dimensión más compleja del sistema internacional
como instrumento de análisis: el proceso. A continuación se aborda, pues, el pro-
ceso que a través de una dinámica de retroalimentación moldea la estructura a la
vez que se ve constreñida por ésta.
4. EL PROCESO DEL SISTEMA INTERNACIONAL
Se ha indicado en el apartado anterior que el proceso constituye el aspecto di-
námico del sistema internacional, en tanto que sus interacciones van a ser las que
determinen la transfo~ación de la estructura y, finalmente, el cambio de sistema.
En ese sentido, es interesante partir de BRECHER para reordenar los componentes
del sistema y entrar en el proceso, en concreto. Según este autor, «un sistema po-
see a la vez componentes estáticos y dinámicos. La estructura nos indica cómo se
sitúan los actores, los unos respecto de los otros. Sus variables fundamentales son
el número de actores y la distribución del poder entre ellos. El proceso designa las
redes de interacción entre los actores de un sistema. Las variables fundamentales
de interacción son el tipo, identificado siguiendo un continuum conflicto/coope-
ración, y la intensidad, que traduce el volumen de interacciones durante un perío-
do determinado. Se postula la existencia de un vínculo entre la estructura y el pro-
ceso: cada estructura posee el proceso de interacción que le corresponde y una
estructura crea y mantiene interacciones regulares»242 •
Una vez definido el proceso como las redes de interacción que se originan
entre los actores de un sistema, se trataría de abordar las dos variables funda-
mentales del mismo: los tipos de interacción y la intensidad de las mismas. La
lógica global o reticular, propia de la sociedad transnacional, es extremadamente
compleja (complexe relationnel international), en especial cuando se aborda la
segi.tnda variable (la intensidad de las interacciones) y se presta a interpretacio-
nes múltiples. De ahí que el objetivo de este breve apartado se centre en identifi-
car, clasificar y definir los tipos de interacciones más básicas en el proceso inter-
nacional.
político internazionale», en L. BONANATE (comp.), Politica Internazionale, La Nuova, Florencia,
1979, pp. 352-397.
242
M. BRECHER, «Systeme et crise en politique internationale», en B. KORANY, Analyse des
relations internationales. Approches, concepts et données, Gaetan Morin, Montreal, 1987, p. 83.
EL SISTEMA INTERNACIONAL 245
Antes de entrar en dicho terreno, hay que matizar lo escrito por Brecher en el
sentido de que «cada estructura posee el proceso de interacción que le corres-
ponde». En realidad, la estructura no es un elemento estático en tanto que el pro-
ceso la dinamiza constantemente. Sin embargo, sí es cierto que una estructura
rígida (los primeros años de la guerra fría, por ejemplo) supone interacciones
más pautadas. Por consiguiente, cuando la estructura es más flexible (distensión
de los años setenta) o está cargada de incertidumbres (década de los noventa), el
proceso es central para el analista por su potencial de cambio. Una obra publica-
da en España, lo corrobora: «Siguiendo la tradicional clasificación de la realidad
internacional en tres niveles --estructuras, procesos y actores-, parece dominar
cada vez más [ ... ] la visión de que si en la Guerra Fría se daba primacía de las
estructuras, en la post-Guerra Fría y el mundo globalizado, la primacía es de los
procesos»243 •
Hecha esta salvedad, comencemos por definir qué entendemos por interac-
ciones internacionales. Siguiendo a HOCKING y SMITH, «las interacciones inter-
nacionales son procesos políticamente relevantes de comunicación e intercam-
bio entre los actores en el sistema internacional»244 • El criterio de relevancia
política, cuya consecuencia es la redistribución del poder en el sistema, nos per-
mite dilucidar entre los actos relevantes y los que no lo son.
Esos procesos de comunicación y de intercambio se sitúan, si seguimos la
definición de Brecher, en un continuum conflicto/cooperación. De ahí que id~p­
tifíquemos como tipos fundamentales de interacción los dos apuntados: conflic-
to y cooperación. Cada uno de ellos va a ser tratado, a continuación, de modo
separado.
Sin embargo, no hay que olvidar que se sitúan en un continuum y, en conse-
cuencia, son algo así como los grados de «fiebre» que registra un termómetro
aplicado a un enfermo llamado sociedad internacional. Cuando ese termómetro
llega a su nivel más alto (máximo peligro para la sociedad internacional) registra
el máximo nivel del conflicto de intereses en escena. En otras palabras, se entra
en una situación de guerra. En el extremo opuesto, cuando el termómetro llega a
su nivel más bajo se podría decir que el conflicto de intereses ha desaparecido.
Existe una situación de armonía. ¿Cómo? Al fundirse, mediante un proceso de
integración, los diversos intereses existentes en uno solo. Aparecería, así, un in-
terés nuevo (interés europeo, por ejemplo) que sustituirla a los anteriores intere-
ses estatales. Hasta cierto punto, con la integración desaparece la propia lógica
del sistema internacional (básicamente un sistema de estados). Entre un extremo
(guerra) y otro (integración), el continuum de interacciones internacionales pasa
por etapas diversas (véase cuadro 22) que marcan los niveles de discordia, de
máximo a nulo, entre los intereses existentes: 1) un nivel máximo de conflicto,
que degenera en conflicto armado; 2) un nivel de conflicto en el que persiste la
discordia, bien sea porque no se hacen intentos de adaptar las incompatibilidades
o porque éstos fracasan; 3) un nivel de cooperación, en el que los actores perci-
243Véase A. ORTEGA, La Razón de Europa, El País/Aguilar, Madrid, 1994, p. 36.
244B. HOCKING y M. SMITH, World Politics. An lntroduction to lnternational Relations, Har-
vester/Wheatsheaf, Nueva York, 1990, pp. 216-217.
246 RELACIONES INTERNACIONALES
ben la necesidad de coordinar sus intereses; y 4) un nivel de nula discordia o de
armonía, que se alcanza mediante procesos de integración entre estados, creán-
dose «zonas de paz» en el marco de nuestra sociedad internacional.
CUADR022
El continuum conjl.ictolcooperación
Guerra Conflicto Cooperación Integración
•Máximo nivel de • Nulo nivel de
discordia discordia
•Uso de la fuerza en • Incompatibilidad de • Coordinación de in- • Interés suprana-
defensa de intereses intereses tereses a partir de la cional
percepción de prob-
lemas comunes
A) EL CONFLICTO COMO INTERACCIÓN BÁSICA: LA GUERRA
Las si~ciones de conflicto, las crisis internacionales o las explosiones de vio-
fo~ncia constituyen la dimensión «de mayor audiencia>> de las relaciones internacio-
nales. A pesar de que en el complejo cotidiano de las interacciones internacionales
las situaciones de cooperación superen a las de conflicto, son estas últimas las que
acaparan mayor atención, especialmente cuando adoptan su forma límite: la gue-
rra. Situación, esta última, que se da en un número muy limitado de conflictos.
Dejando de lado otras disciplinas (psicología, sociología, etc.), las relaciones
internacionales ofrecen un sinfin de definiciones del concepto de conflicto. Des-
de la historia de las relaciones internacionales DUROSELLE245 apuntaba, a princi-
pios de los años sesenta, que por conflicto se puede entender: 1) choque entre
dos voluntades opuestas sean cuales sean los medios utilizados o que decidan
utilizar los adversarios para asegurar el triunfo de sus decisiones; 2) situaciones
sucesivas en las cuales dos o más jugadores consideran un objeto como una baza
cuya posesión (a conquistar o a conservar) merece que se corran unos riesgos; y
3) conjunto complejo de tensiones en las que la acción del hombre de estado va
acompañada por reacciones emocionales colectivas.
A partir de las definiciones aportadas por Duroselle se puede destacar una
serie de rasgos del conflicto internacional: a) la existencia de intereses divergen-
tes, base del conflicto, da lugar a un litigio (voluntades opuestas); b) la defensa
de dichos intereses comporta la utilización de instrumentos diversos (incluido el
uso de la fuerza); e) el conflicto evoluciona con el paso del tiempo, a causa de las
actitudes de las partes en litigio, dando origen a fases diversas (cambios en la na-
turaleza, la intensidad y el alcance del conflicto).
245
Véase J. B. DUROSELLE, «La nature des conflits», Revue Fram;aise de Science Politique
vol. xrv, n.º 2, 1964, p. 295.
EL SISTEMA INTERNACIONAL 247
Kal HOLSTI246 , por su parte, escribe que el conflicto, que puede llevar a una
situación de violencia organizada, emerge de una combinación particular de par-
tes (en el conflicto), de posiciones incompatibles sobre un litigio, de actitudes
hostiles y de determinadas acciones diplomáticas y militares.
En otras palabras, las partes (estados, grupos, etc.) tienen un comportamiento
conflictivo cuando ejecutan acciones incompatibles con los intereses o los objeti-
vos de la otra o las otras partes. El criterio central es el de escasez, en la medida en
que el beneficio de una parte va en perjuicio de la otra. Lo que en teoría de juegos
se denomina juego de suma cero o nula. El ejemplo más clásico lo constituyen los
litigios por el control territorial. Si bien puede darse incompatibilidad de posicio-
nes en otros muchos terrenos (incompatibilidad entre sistemas de valores, trata-
miento de las minorías en un estado, proliferación armamentística, etc.). El control
de la ciudad {santa) de Jerusalén constituye un buen ejemplo de la incompatibili-
dad de valores entre árabes y judíos, y de la escasez (¡no hay más que una!).
Estos dos factores, que se hallan en el origen de los conflictos (escasez de re-
cursos o bienes e incompatibilidad de valores), sirven a algunos autores para de-
finir el conflicto. Es el caso de Raymond ARON, para quien el conflicto es una
oposición entre grupos e individuos por la posesión de bienes escasos o la reali-
zación de valores mutuamente incompatibles 247 •
Al hablar de origen de los conflictos hay que distinguir, pues, entre dos crite-
rios: el de la escasez (un bien escaso, como pueden ser los territorios estratégi-
eos o los recursos naturales) y el de la incompatibilidad (los enfrentamientos
debidos a la propia identidad de los grupos en litigio, como la religión, la nacio-
nalidad, la ideología, la pertenencia a un clan, etc.). En muchos casos los dos cri-
terios son inseparabales (el hostigamiento por parte de una comunidad a otra
puede estar directamente asociado a la posesión de territorios «simbólicos»,
como ocurre en Kosovo, donde la población albanesa ha sufrido la presión ser-
bia). En cualquier caso, los dos son de extrema actualidad. Los conflictos ligados
a la «identidad comunitaria», y responsables de la pérdida de vidas humapas,
han ido en aumento tras el fin de la guerra fría. A los horrores habituales en Afri-
ca (la guerra de Biafra, por ejemplo) o Asia (enfrentamientos entre tamiles y cin-
galeses en Sri Lanka) hubo que sumar, tras el fin de la guerra fría, el inicio de
situaciones similares en Europa (desintegración de la antigua Yugoslavia).
La escasez de bienes ha sido un tema recurrente a lo largo de la historia. Sin
embargo, los problemas globales del momento actual le dan nuevas dimensio-
nes. Como escribe GRASA, «se ha producido en los últimos años, en el marco de
la creciente preocupación por los cambios medioambientales y sus repercusio-
nes a nivel global y local, un notorio interés por el eventual papel del medio am-
biente como motivo de conflictos y posible factor belígeno»248 •
Al hablar de medio ambiente, se pueden considerar manifestaciones muy di-
versas de un conflicto (la escasez de recursos puede dar lugar a revueltas -re-
246 Véase el particular K. HOLSTI, International Politics, op. cit., pp. 348-349.
247 R. ARON, Paz y guerra entre las naciones, op. cit.
248 R. GRASA, «Los conflictos «verdes»: su dimensión interna e internacional», Ecología Po-
' lítica, n.º 8, 1994, p. 26.
 248 RELACIONES INTERNACIONALES
vueltas del pan- que acaban en represión militar; a causa de dicha represión se
producen migraciones masivas, como ha ocurrido en varias ocasiones en el Cuer-
no de África; dichas migraciones han activado enfrentamientos por choque entre
la identidad de los «recién llegados» y la de los otros grupos ya instalados en la
zona de acogida; los choques entre nacionales de uno y otro estado pueden reac-
tivar un conflicto latente «estado a est~do», etc.). Así, la «cadena conflictiva» se
autoalimenta en las zonas de mayor depauperación, implicando a la población y
a los estados. La implicación directa de la población en los conflictos que aca-
rrean violencia es un hecho evidente. Así, mientras a principios del siglo xx el
90 por 100 de las bajas en los conflictos armados eran militares y el 1O por 100
eran civiles, a principios del siglo XXI las cifras se han invertido. El impacto de
los conflictos armados en la vida de las sociedades es cada vez más grave. Los
desarrollos tecnológicos y la crueldad de ciertas prácticas, como el minado siste-
mático del territorio, que inciden directamente en la población civil (véase cua-
dro 23) constituyen uno de los temas centrales en la «agenda de paz» de la actual
sociedad internacional.
Volviendo a las definiciones de conflicto, hemos visto que las mismas inci-
den en aspectos diversos del mismo. Como escribe FISAS 7 <<Unas subrayan la in-
compatibilidad de intereses o de objetivos; otras, la lucha, el choque y el enfren-
tamiento; algunas hacen referencia al objeto del conflicto (posesión de valores,
enfrentamiento de potencias, deseo de un derecho), y otras se refieren a la frus-
tración, ÍIÍlpotencia o imposibilidad de que uno o varios actores consigan lo que
quieren» 249 •
En suma, si recogemos los elementos aquí apuntados se puede decir que el
conflicto es una situación en la que los actores tienen intereses incompatibles
que les llevan a oponerse, bien sea por la posesión de bienes escasos o por la
realización de valores incompatibles, llegando incluso al uso de la fuerza para
alcanzar sus objetivos.
Como ya se ha dicho antes, el conflicto, que suele ser de larga duración, sufre
cambios a lo largo del tiempo. Se puede hablar de un proceso de desarrollo. Ese
proceso viene marcado por la tensión, entendida como las actitudes y predispo-
siciones, tales como desconfianza o sospecha, que la población y los políticos de
una parte tienen hacia la otra parte. La tensión permanente, por ejemplo, entre
israelíes y sirios a causa de sus objetivos incompatibles (control de los Altos del
Golán) necesita, sin embargo, de una acción diplomática o militar para dar un
paso más en el conflicto. Lo mismo se puede aplicar a otros muchos conflictos
de larga duración (división de la isla de Chipre y tensión entre Grecia y Turquía,
por ejemplo). El paso adelante en el conflicto puede ser (vía acción diplomática)
hacia la solución del conflicto, pero también puede suponer una escalada en la
tensión latente y conducir a una situación de crisis.
La cnsis constituye una etapa del conflicto, caracterizada por la explosión re-
pentina de acontecimientos inesperados. Un conflicto puede durar décadas (como
el conflicto árabe-israelí o el conflicto entre las dos Coreas) pero, ocasionalmente,
249
V. FISAS ARMENGOL, Introducción al estudio de la paz y de los conflictos, Lema, Barcelo-
na, 1987, p. 167.
EL SISTEMA INTERNACIONAL 249
CUADR023
El legado de las minas terrestres
Millones de minas están diseminadas en más de setenta países en África, Asia, Europa,
Oriente Próximo y América. Se encuentran infestados por minas Afganistán, Angola, Bos-
nia-Herzegovina, Camboya, Croacia, Irak., Mozambique, Somalia, Sudán, Vietnam y muchos
más países. · . . _ .
Las minas antipersonal son artefactos explosivos d1senados para mutilar o matar a las
personas que los activan. Las minas tienen efectos indiscriminad?s. en cuanto al blanc<;> y al
tiempo. Siguen matando o mutilando a soldados y a personas c1vtles, hombres y mujeres,
adultos y niños indistintamente, incluso décadas después de finalizados los combates. Cada
mes unas 2.000 personas resultan heridas o muertas = una víctima cada veinte minutos.
La ONU calcula que mientras una mina antipersonal vale entre 3 y 30 dólares EEUU, la
remoción de una mina antipersonal por desminadores locales puede costar hasta 1.000 dóla-
res EEUU.
Las minas socavan los cimientos socioeconómicos del proceso de paz y amenazan la re-
cuperación tras el conflicto. Las costosas actividades, d~ remoción de_ ~as consum~!1 los
escasos fondos con que se podría financiar la salud pubhca, la educac1on y la reparac1on de
las infraestructuras.
El mes de diciembre de 1997, 123 Estados firmaron la Convención sobre la prohibición
del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas anti~ersonal y s~b:e. ~u
destrucción. En este tratado, conocido como el Tratado de Ottawa, se estipula la prohib1c10n
total del desarrollo, la producción, el almacenamiento, la transferencia y el empleo de las mi-
nas antipersonal. Cuando entre en vigor*', tendrán que d~s~se, eñ el plazo d~cuatro año~,
las reservas de minas antipersonal y habra un plazo de diez anos para la remoc1on de las mi-
nas antipersonal ya colocadas. Es la primera vez que, en el derecho internacional humanita-
rio, se prob.J.'be un arma de uso generalizado.
Fuente: Informe Acabemos con las minas de la Cruz Roja, 1 de mayo de 1998.
*El Tratado de Ottawa entró en vigor el 1 de marzo de 1999. Países como China, Esta-
dos Unidos y la Federación Rusa siguen sin firmar el Tratado sobre la prohibición de
minas.
acciones hostiles de una de las partes aumentan la tensión y la percepción de ame-
naza que tiene la otra parte; hasta tal punto que la parte amenazada se ve forzada a
responder a sabiendas de que las opciones extremas son, por una parte, la guerra y,
por otra parte, la rendición. Un ejemplo tradicional de crisis entre los analistas de
relaciones internacionales es la crisis de Berlín (1948-1949), que puso frente a
frente a los Estados Unidos y a la Unión Soviética. Dado el carácter de las partes,
dicha crisis hubiera podido comportar una guerra general. La resolución de la mis-
ma tuvo, como correspondía a su centralidad, consecuencias para el conjunto del
sistema (mayor rigidez del bipolarismo).
Desde el punto de vista del decisor político, los elementos distintivos de una
crisis son: el efecto sorpresa en la acción del enemigo, la percepción de una gran
amenaza, la percepción de tener poco tiempo para responder y la percepción de
las consecuencias negativas que puede acarrear la inactividad250 •
2so Estos elementos son destacados por C. F. HERMANN, «lnternational Crisis as a Situational Va-
riable», en la compilación de J. ROSENAU, International Politics and Foreign Policy, op. cit., p. 414.
258 RELACIONES INTERNACIONALES EL SISTEMA INTERNACIONAL 259

nancieros internacionales (FMI, Banco Mundial, bancos regionales de desarrollo); CUADR025

los fondos multilaterales vinculados a Naciones Unidas, como el Fondo Interna-
cional de Desarrollo Agrícola, o a otras organizaciones; y, f'malmente, los organis- Ayuda oficial al desarrollo (2005)
mos de carácter técnico funcional (PNUD, PNUMA, OMS, etc.).
La diferencia entre bilateralidad y multilateralidad estriba en que en el primer Países donantes Millones de dólares Porcentaje PIB
caso el donante tiene una mayor capacid.4d de control sobre el receptor. No en vano
muchos autores han definido la cooperación para el desarrollo como un instru- l. Noruega 2.775 0,93
mento más de la política exterior, orientando el donante la ayuda hacia regiones en 2. Suecia 3.280 0,92
las que tenga intereses (intereses de seguridad, por proximidad geográfica, o anti-
3. Luxemburgo 264 0,87
guos lazos coloniales)279 • Además, el donante puede «ligan> su ayuda a determina-
das condiciones. Así, por ejemplo, el receptor ha de utilizar una parte de la ayuda o 4. Países Bajos 5.131 0,82
de los préstamos para adquirir exportaciones del país donante, por ejemplo280 . La 5. Dinamarca 2.107 0,81
condicionalidad de la ayuda no es, sin embargo, privativa de los estados. Los orga-
6. Bélgica 1.975 0,53
nismos financieros, por ejemplo, condicionan cada vez más sus préstamos a la
adopción por parte de los receptores de programas de ajuste estructural. Lo que en 7. Austria 1.552 0,52
muchas ocasiones mejora las cifras macroeconómicas, pero en detrimento de las 8. Reino Unido 10.754 0,48
condiciones de vida para la mayoría de la población. Lo que plantea dudas sobre 0,47
9. Finlandia 897
los efectos positivos de dicha cooperación para el desarrollo.
Una cooperación para el desarrollo que Naciones Unidas ha planificado, con · 10. Francia 10.059 0,47
escaso éxito, durante varias décadas. En 1960 se puso en marcha un programa de 11. Suiza 1.771 0,44
actuación para la década siguiente, que se convirtió en el «Primer D~cenio de las 692 0,41
12. Irlanda
Naciones Unidas para el Desarrollo». Diez años después, entre otras cosas, el
programa para el «Segundo Decenio» (1970-1980) incluyó el objetivo de conse- 13. Alemania 9.915 0,35
guir que los países donantes transfirieran hacia los países subdesarrollados el 0,7 14. Canadá 3.731 0,34
por 100 de su PNB en forma de AOD. 5.053 0,29
15. Italia
Ese O, 7 por 100 constituye, ya en el siglo XXI, una cifra no alcanzada por la
16. España 3.123 0,29
mayor parte de países donantes. España, que en 1970 aún era un país receptor de
ayuda (lo fue hasta 1977), se halla como país donante, muy por debajo de esa ci- 17. Japón 13.101 0,28
fra (véase cuadro 25). Lo que ha dado lugar, en la última década, a movilizaciones 18. Nueva Zelanda 274 0,27
sociales, impulsadas por algunas ONGD españolas, en favor del cumplimiento
19. Australia 1.666 0,25
por parte del gobierno de los objetivos marcados por Naciones Unidas hace más
de dos décadas en materia de ayuda al desarrollo. Este hecho nos recuerda la im- 20. Grecia 535 0,24
portancia que tienen las ONG en el ámbito de la cooperación internacional para el 21. Estados Unidos 27.457 0,22
desarrollo, tal y como vimos al tratar el tema de los actores internacionales.
22. Portugal 367 0,21
La situación española no es única281 • Los países donantes del CAD/OCDE se ha-
llan, como promedio, por debajo de esa cifra. En efecto, entre 1992 y 2000 el
Total CAD 106.477 0,33

279
En el caso español, por ejemplo, el área geográfica más cuidada en términos de AOD es Amé- Fuente: CAD/OCDE, (consultado en septiembre de 2006).
rica Latina (50,63 por 100 del total), seguida por África subsahariana (15,94 por 100), África del Nor-
te (10 por 100) y Oriente Medio (10,31por100). Véase Lo. realidad de la ayuda 2005-2006, op.cit. promedio de desembolso neto en ayuda al desarrollo por parte de dichos países fue
280 España, por ejemplo, está tradicionalmente entre los miembros del CAD que más volumen

de ayuda ligan a la compra de bienes y servicios propios (el 53 por 100 en el año 2000). Por enci-
ma de España sólo se encuentran Grecia, Canadá e Italia. Por debajo del 1Opor 100 de ayuda liga-
da se sitúan en el año 2000 Portugal, Noruega, Luxemburgo, Suecia, Holanda, Suiza, Francia, Ale-
mania, Reino Unido y Finlandia~ Véase La realidad de la ayuda 2002-2003, op. cit., p. 27.
281 España, que en el año 2000 tenía una cifra del 0,22 por l 00, ha pasado en 2005 al 0,29 por
l 00 y tiene previsto para 2006 el 0,33 por 1OO.
del 0,33 al 0,22 por 100 de su PNB. Lo que significa un retroceso respecto de la dé-
cada anterior: en el período 1980-1985 fue del 0,36 y en el periodo 1985-1990 del
0,35 por 100. Entre 2000 y 2005 se ha vuelto a recuperar, hasta el 0,3~ por 100.
Si atendemos al análisis de GRASA, ello responde a las tendencias generales
en el sistema internacional: «la ayuda externa no quedará al margen de los cam-
260 RELACIONES INTERNACIONALES
bios del sistema [ ... ] . Parece indudable que se va a recortar su cuantía, que varia-
rá su énfasis, con un más que posible empuje adicional en favor de la ayuda bila-
teral en detrimento de la multilateral, así como que va a cambiar la dirección de
los flujos de recursos, probablemente en la línea de una mayor especialización y
regionalización de los receptores escogidos por los donantes. África, aparte, y a
la espera de lo que suceda en el Próximo y Medio Oriente, a la larga el mapa de
destinos prioritarios de la ayuda de los tres polos del mundo desarrollado podría
acabar solapándose, a grandes rasgos, con el de sus tres grandes áreas de in-
fluencia económica»282 .
En otras palabras, varias décadas de cooperación internacional para el de-
sarrollo no han conseguido el objetivo de partida: la globalización del bienes-
tar económico y social. Las tendencias más actuales apuntan, al contrario, ha-
cia la marginalización de los más pobres {desvinculación del «sur sur», pero
no por voluntad propia) y hacia la regionalización del resto alrededor de tres
polos (Estados Unidos, Japón y Unión Europea). Así, la cooperación para el
desarrollo se presenta como una interacción más que actúa en aras de la tripo-
larización del sistema. El tema será abordado con más detalle, y actualidad, en
el capítulo VI.
Como se apuntó al principio de este subapartado, la cooperación puede deri-
var en integración. Incluso podemos considerar la integración como un tipo de
interacción per se. ¿Qué entengemos por integración?
Como ocurría en· las anteriores interacciones, los autores ponen énfasis en
unos u otros aspectos para definir el fenómeno. Sin profundizar en el mismo, sí
que podemos aportar tres visiones al tema.
En primer lugar, la visión jurídico-institucional, a partir de aquellas organi-
zaciones internacionales que se pretenden de integración. Según DÍEZ DE VE-
LASCO, en esas organizaciones «se opera una cesión de competencias de los Es-
tados miembros a los órganos comunes, que se caracteriza por suponer la
atribución de poderes del mismo tipo de los que resultan de las funciones supe-
riores de un Estado a unos órganos independientes de los Estados, y por la posi-
bilidad que tienen dichos órganos de pronunciarse por mayoría en caso de estar
formados por representantes gubernamentales (y no por unanimidad como en las
Organizaciones tradicionales), al tiempo que las decisiones que adopten podrán
tener, en determinadas ocasiones, autoridad directa e inmediata en los órdenes
jurídicos nacionales»283 •
Esta definición nos lleva a constatar la existencia de un único espacio en el
que se dan interacciones de integración: la Unión Europea, con transferencia de
soberanía en determinadas materias, como comercio, agricultura o pesca; inde-
pendencia de la Comisión Europea; toma de decisiones por mayoría en un núme-
ro importante de temas por parte del Consejo de la Unión; y aplicación del dere-
cho comunitario. Lo que nos hace ser restrictivos con el uso del término
integración. En efecto, hoy por hoy, regionalización económica e integración ju-
rídico-institucional no son todavía la misma cosa.
282
R. GRASA, «El nuevo sistema internacional y el futuro del desarrollo», op. cit., p. 192.
283
M. DÍEZ DE VELASCO, Las Organizaciones Internacionales, op. cit., p. 49.
EL SISTEMA INTERNACIONAL 261
El proceso de la construcción europea, en sus orígenes, animó los estudios
sobre la integración de Emst HAAs, quien definió la integración política (techo
de la integración) como un proceso a través del cual los actores políticos transfe-
rirían su lealtad y sus expectativas hacia una nueva autoridad o comunidad su-
perpuesta a las existentes (estados nacionales)284 • Este tipo de enfoque plantea
dudas, incluso en el caso de la Unión Europea. En otras palabras, ¿hasta qué
punto existe una identidad europea? La existencia, o no, de interés europeo y de
identidad europea explica muchas de las dificultades cotidianas que vive la
Unión. El sustrato de la integración --<<Europa emocional» o «Europa utilita-
ria»285- marca los límites de una integración política, ya que el enfoque pura-
mente utilitario de la integración (caso de Gran Bretaña en el marco de la Unión
Europea) dificilmente puede llevar a la aceptación de la integración política. Y,
así, a una plena integración. No en vano el mismo Jean Monnet llegó a escribir,
al final de sus días que, de volver a iniciar el proceso de las Comunidades, lo ha-
bría hecho desde la cultura y no desde la economía286 •
La tercera visión de la integración, a diferencia de las dos anteriores, no corre
en paralelo al proceso de la construcción europea. Karl Deutsch, autor de la ter-
cera visión, aborda la integración a partir de un nuevo concepto por él diseñado
(la comunidad de seguridad). El concepto de comunidad de seguridad hace refe-
rencia a un grupo de personas que se han «integrado». Por lo que el autor entien-
de: conseguir que, dentro de un territorio, exista «sentido de comunidad», ade-
más de organizaciones y prácticas suficientemente extendidas y profundas como
para asegurar durante «largo» tiempo expectativas de cambio pacífico entre la
población.
En otras palabras, como apunta el propio DEUTSCH, una comunidad de segu-
ridad existe cuando tenemos la certeza de que «los miembros de esa comunidad
no lucharán entre ellos fisicamente sino que resolverán sus disputas por otras
vías. Si todo el mundo estuviera integrado en una comunidad de seguridad, las
guerras serían eliminadas automáticamente»287 • En este caso, la integración esta-
ría vinculada a la existencia de una «zona de paZ», al margen del status jurídico
de las partes. Deutsch comparte con Haas la «base comunitaria» de la integra-
ción pero mantiene el sistema de estados independientes. De ahí que, en ese sen-
tido, los países nórdicos o América del Norte (Estados Unidos y Canadá) sean
considerados comunidades integradas (estados separados pero un territorio y
una población que han eliminado el recurso al uso de la guerra en su seno), a di-
ferencia de lo que ocurre en muchos estados del mundo, escenario de guerras
civiles.
Las tres visiones aquí aportadas inciden en elementos diferentes: transferen-
cia de soberanía e instituciones independientes, en el primer caso; creación de
284 Véase E. HAAS, The Uniting ofE urape. Political, Economic and Social Forces, 1950-1957,
Stanford UP, Stanford, 1958.
285 Distinción basada en D. EASTON, A Systems Analisis ofPolitical Life, Chicago UP, Chica-
go, 1965, p. 177.
2 s6Véase J. MONNET, Mémoires, 2 vols., Fayard, París, 1976.
287 K. W. DEUTSCH et al., Political Community and the North Atlantic Area, Princeton UP,
Princeton, 1957, p. 6.
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262 RELACIONES INTERNACIONALES

identidad común, en el segundo caso; y eliminación de la guerra, en el tercer

caso. No son excluyentes, más bien se podría decir que la suma de las tres
constituiría el éxito de cualquier proceso de integración en el actual sistema
internacional.
En suma, las interacciones que tienen lugar en el sistema, desde la guerra
hasta la integración, constituyen realidades cotidianas que, como veremos en los
siguientes capítulos, han dado forma al sistema internacional desde 1945 hasta
nuestros días. Es más, la paradoja del sistema es que jamás en la historia se ha-
bían dado los niveles de conflictividad (víctimas humanas) y de cooperación y
bienestar por nosotros conocidos. Eso sí, con una distribución geográfica muy
poco equitativa.

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