CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA
Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ
Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil siete 2007
Radicación número: 70001-23-31-000-1996-03070-01(16016)
Actor: A.T.A. Y OTRO
Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA
Referencia: CONTRACTUAL- APELACION SENTENCIA

Ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

Fecha de Resolución: 4 de Agosto de 2007
Emisor: Sección Tercera

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia

del 4 de agosto de 2007, Rad.: 70001-23-31-000-1996- 03070-01(16016)

ACTO ADMINISTRATIVO - Formación.ACTO ADMINISTRATIVO - Publicidad. Oportunidad. Resulta

pertinente, para resolver el asunto materia de controversia, hacer algunas precisiones relativas tanto a la
formación del acto administrativo, esto es, sobre aquellos elementos que contribuyen a su nacimiento en
condiciones de validez, como también sobre aquellos aspectos que tienen que ver con la publicidad de los
mismos, los cuales determinan su eficacia y oponibilidad. Muchas y diversas teorías han sido expuestas, a
través del tiempo, en torno al nacimiento del acto administrativo a la vida jurídica; en algunas oportunidades
se sostuvo que el acto administrativo tan solo nacía al mundo del derecho una vez se hubiera cumplido con el
procedimiento de la notificación o publicación, bajo el criterio de que como era de la esencia del acto
administrativo la manifestación de voluntad de la Administración, si ésta no se había exteriorizado mediante
la notificación o publicación, no existía acto administrativo e inclusive se llegó a sostener que su falta de
promulgación significaba su no vigencia y, por lo tanto, no podía ser enjuiciado, tesis que luego fue
modificada en el sentido de señalar que debían ser admisibles las demandas contra actos no promulgados, con
el fin de decidir sobre la nulidad de los mismos por ausencia de requisitos de forma. Más tarde esa tesis fue
modificada por otra que en la actualidad subsiste, según la cual el acto administrativo nace a la vida jurídica
en el momento mismo en que la Administración adopta una decisión encaminada a crear, modificar o
extinguir una situación jurídica, independientemente de que dicha decisión hubiere sido notificada o
publicada, es decir que el acto administrativo existe desde su expedición en legal forma, esto es con el
cumplimiento de todos los elementos esenciales para su validez y, por lo tanto, el deber de notificación o
publicación en manera alguna constituye presupuesto de su existencia. Vale decir que la notificación o
publicación de los actos administrativos tiene como finalidad producir efectos jurídicos para que dichas
decisiones de la Administración, adoptadas en legal forma, sean obligatorias u oponibles frente a los
administrados, esto significa, que la publicidad del acto constituye presupuesto de su eficacia. Nota de
Relatoría: Ver Auto de 11 de septiembre de 1969, Magistrado Ponente: Miguel Lleras Pizarro; anales del
Consejo de Estado No. 423 y 424PUBLICIDAD - Acto administrativo. Esta distinción entre la existencia y la
eficacia del acto administrativo encuentra consagración legal en el artículo 43 del Código Contencioso
Administrativo, norma de cuyo texto claramente se infiere que el acto administrativo existe por sí mismo,
antes de ser publicado o notificado y que tales requisitos de publicidad tienen como finalidad dotar de eficacia
las decisiones de la Administración. Así, la norma en comento dispone lo siguiente: “Los actos
administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido
publicados…”, y seguidamente establece: “Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa
iniciada con una petición de interés general se comunicarán por cualquier medio hábil”. De igual manera, el
artículo 44 de la misma codificación consagra: “Las demás decisiones que pongan término a una actuación
administrativa se notificarán personalmente al interesado o a su representante o apoderado”. En otro de sus
incisos ordena: “Al hacer la notificación personal se entregará al notificado copia íntegra, auténtica y gratuita
de la decisión, si esta es escrita.” Por su parte, el artículo 1º de la Ley 57 de 1985, determina la existencia del
acto administrativo previamente a su notificación, al consagrar que “La Nación, los departamentos y los
municipios incluirán en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales todos los actos gubernamentales
y administrativos que la opinión deba conocer…” Respecto de los actos de contenido general y particular, el
artículo 95 del Decreto extraordinario 2150 de 1995, admite que el acto como tal precede a su publicación o
notificación. De igual manera el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, reconoce la existencia de los actos
administrativos de contenido general, antes de ser publicados y, a la vez precisa que la publicidad constituye
condición de su eficacia. Y en cuanto a los actos de contenido particular, la Ley 962 de 2005, en su artículo
5º, admite la existencia del acto antes de ser notificado. Los textos de carácter positivo transcritos, reiteran
que la publicación de los actos administrativos constituye requisito para su eficacia, toda vez que dicha
formalidad legal se exige para que tales actos produzcan efectos en el mundo del derecho y la Administración
pueda oponerlos a los administrados; así mismo reconocen la existencia del acto administrativo o decisión
emanada de la Administración, previamente a ser notificado o publicado; en otras palabras, dichos textos
normativos admiten que la existencia y validez del acto administrativo no dependen de su publicidad. La
jurisprudencia del Consejo de Estado, en distintos pronunciamientos, ha reiterado que la existencia del acto
administrativo precede a la publicación o notificación del mismo; igualmente ha determinado que la ausencia
de este requisito no constituye causal de nulidad, por cuanto la validez del acto depende de que éste reúna sus
elementos esenciales al momento de su existencia. Nota de Relatoría: Ver Auto de 24 de octubre de 1990,
Magistrado Ponente: Diego Younes Moreno, Exp.5298; Auto 23 de octubre de 1991, Magistrado Ponente:
Álvaro Lecompte Luna, Exp.6121; auto de 23 de enero de 1992, Magistrado Ponente: Miguel González
Rodríguez, Exp. 2884; sentencia de 11 de junio de 1992, Magistrado Ponente: Miguel González Rodríguez,
Exp. 1941; sentencia del 31 de agosto de 2000, Magistrado Ponente: Olga Inés Navarrete, Exp. 6073,
reiteración de la sentencia del 30 de mayo de 1998, Magistrado Ponente: Hernán Guillermo Aldana, Exp.
1125; sentencia de 21 de abril de 2005, Exp. 14651, Magistrado Ponente: Ramiro Saavedra Becerra; sentencia
C-646 de 31 de mayo de 2000, Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz; FF:CODIGO CONTECIOSO
ADMINISTRATIVO ARTICULO 43, 44; LEY 57 DE 1985 ARTICULO 1; DECRETO
EXTRAORDIMNARIO 2150 DE 1995 ARTICULO 95; LEY 489 DE 1998 ARTICULO 119; LEY 962 DE
2005 ARTICULO 5Para determinar la validez del acto administrativo resulta indispensable realizar el examen
de sus elementos esenciales en torno a la competencia del órgano y de la autoridad administrativa que lo
profiere; los motivos de su expedición; la finalidad perseguida con la decisión administrativa; el contenido
mismo del acto y los procedimientos, trámites, formalidades o actuaciones cumplidas para proferirlo, de tal
suerte que si alguno de estos elementos no se ajusta a las prescripciones legales, es decir, vulnera el
ordenamiento jurídico, el acto estará afectado de nulidad y podrá ser impugnado mediante las acciones
previstas por la ley, aún desde el mismo momento de su expedición y antes de ser publicado o notificado,
según el caso, sencillamente porque los vicios del acto administrativo se configuran en el momento de su
nacimiento a la vida jurídica -que es el momento en relación con el cual se examinan- y no al momento de su
publicitación. Pero además, es claro que la decisión de la Administración o acto administrativo está llamado a
producir efectos jurídicos, lo cual se obtiene con la publicación o notificación, en debida forma, requisito que
le otorga fuerza vinculante frente a los administrados, es decir, lo torna obligatorio y faculta a la
Administración para ejecutarlo, por manera que la ausencia de este procedimiento impide a la Administración
oponerlo frente a terceros, sin que tal omisión, afecte la validez del acto.NOTA DE RELATORIA: REITERA
PROVIDENCIA Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 8 de marzo de 2007, Exp. 14850; Actor:
Bernardo Niño Infante; Demandado: Fondo Rotatorio de la Policía Nacional. FF: ARTICULO 60 SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO PROCESAL - Inexistencia.ACTO FICTO - Inexistencia.ACTO
PRESUNTO - Inexistencia.ACTO ADMINISTRATIVO - Notificación. Se advierte que presentado el recurso
de reposición, el Ministerio de Minas y Energía dejó transcurrir el término de los dos meses prescrito en el
artículo 60 del C.C.A., cuyo vencimiento ocurrió el 20 de abril de 1996, sin haberlo decidido y fue tan solo el
6 de mayo del mismo año cuando decidió revocar el acto administrativo recurrido, mediante la expedición de
la Resolución No. 80811, dejando sin efecto la declaratoria de caducidad del contrato, es decir, que aunque se
había vencido el plazo previsto en la ley para que pudiere operar el fenómeno del silencio administrativo
negativo procesal, la Administración optó, finalmente, por resolver el recurso mediante acto administrativo
que revocó la decisión. A lo anterior se agrega que el acto administrativo que resolvió el recurso fue
notificado personalmente a la representante judicial de la Compañía Concesionaria DAPA S.A., el 8 de mayo
de 1996 y a los demandantes mediante edicto que se desfijó el 29 de mayo del mismo año, ante la
imposibilidad de notificarlos personalmente, diligencia que fue intentada por la Administración con resultados
negativos. Al existir acto administrativo expreso, esto es, debidamente notificado, así hubieren transcurrido
más de los dos meses previstos por la ley, resulta claro que no hubo acto presunto o ficto y, por lo tanto, en el
presente caso, nunca operó el silencio administrativo. FF: CODIGO CONTECIOSO ADMINISTRATIVO
ARTICULO 60ACTO ADMINISTRATIVO - Vicios de nulidad. Resulta claro que los vicios de nulidad del
acto administrativo originado, bien sea por incompetencia del funcionario que lo profirió; por falsa
motivación; por desviación de poder; por violación del procedimiento; por desconocimiento de normas
superiores o por violación del debido proceso o del derecho de audiencia y defensa o por expedición irregular,
tienen ocurrencia en el momento de su expedición o nacimiento a la vida jurídica, toda vez que es en este
preciso momento en el cual deben concurrir todos los elementos esenciales, exigidos por el ordenamiento
jurídico, para la validez del acto administrativo. De otra parte, siguiendo los lineamientos fijados por la
Jurisprudencia de la Corporación en relación con el contenido y alcance que debe darse al artículo 60 del
C.C.A, resulta igualmente claro que por el solo vencimiento del plazo de los dos meses, como requisito
indispensable para que pueda operar el silencio administrativo negativo procesal, la Administración no pierde
la competencia para decidir los recursos interpuestos para agotar la vía gubernativa y podrá hacerlo, por tanto,
siempre y cuando no se le haya notificado el auto admisorio de la demanda formulada contra el acto
recurrido; adicionalmente, si la Administración decide antes de tener conocimiento de la litis, en manera
alguna podría configurarse el silencio administrativo negativo, puesto que la sola existencia del acto que
desate la impugnación en la vía gubernativa excluye, per se, la idea de que simultáneamente y sobre el mismo
punto pudiere co-existir un acto ficto o presunto. FF: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
ARTICULO 60DERECHO DE PETICION - Recursos de vía gubernativa.PRINCIPIO DE PUBLICIDAD -
Notificación. Cabe reiterar lo dicho por la jurisprudencia de la Sala respecto de la distinción que debe hacerse
entre el plazo de dos (2) meses, exigido como requisito mínimo para que pueda operar el correspondiente
silencio administrativo negativo procesal o adjetivo, según lo dispone el artículo 60 del C.C.A., y, aquel plazo
con que cuenta la Administración para resolver los recursos correspondientes, el cual a falta de regulación
legal expresa, equivale al mismo de quince (15) días consagrado en el artículo 6 del C.C.A., como término
general para resolver las peticiones, en cuanto debe entenderse que la interposición de recursos en vía
gubernativa, esto es, la solicitud que el interesado formula ante la propia Administración con el fin de que la
misma aclare, modifique o revoque una decisión, es una forma o modalidad de ejercicio del derecho
constitucional fundamental de petición. Se precisa entonces, que si bien es cierto que las entidades públicas
pierden competencia para resolver los recursos interpuestos contra sus actos a partir de la notificación del auto
admisorio de la demanda, no lo es menos que mientras dicho auto no les haya sido puesto en su conocimiento,
resulta imposible exigirles que estén enteradas de su existencia como para que se abstengan de decidir los
recursos, ello en virtud del principio de publicidad, según el cual las actuaciones surtidas ante la
administración de justicia no pueden ser secretas y, por lo tanto, deben ser difundidas especialmente a quienes
tienen interés directo en ellas, mediante la notificación. De otra parte cabe destacar que las notificaciones a las
entidades públicas se hacen de una manera expedita al tenor de lo dispuesto por el artículo 150 del C.C.A., de
tal suerte que resulta poco probable que la Administración se oculte para impedir la notificación y de esta
manera logre prorrogar o extender su competencia para decidir los recursos. FF: CODIGO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO ARTICULOS 6, 60,150Finalmente resta precisar que la ley ha consagrado el silencio
administrativo negativo como una garantía en favor del peticionario o recurrente en aquellos eventos en los
cuales la Administración omita resolver sus solicitudes, de tal suerte que ante la inactividad de la
Administración la ley presume que la respuesta es negativa frente a dicho administrado, para que de esta
manera él pueda acudir ante la vía jurisdiccional en procura del control de legalidad. En este orden de ideas, el
único legitimado para invocar en su favor la figura, del silencio administrativo negativo es precisamente quien
formuló la petición o interpuso el recurso, puesto que no podría entenderse que estuviere facultado para alegar
en su favor el silencio de la Administración quien ni siquiera formuló petición alguna ante ella o quien nunca
impugnó, mediante los recursos previstos en la ley, los actos expedidos por ésta, puesto que si no lo hizo,
tampoco puede esperar respuesta alguna de la Administración, mucho menos alegar la protección que le
otorga la ley, mediante el silencio administrativo. Lo anterior para significar que si bien es cierto que los
demandantes podían estar legitimados en la causa por activa, dado su interés en la declaratoria de caducidad
del contrato de concesión minera, evidenciada en la petición formulada ante el Ministerio de Minas y Energía,
no lo es menos, que no estaban legitimados para invocar a su favor el silencio administrativo negativo
procesal, toda vez que, como resulta obvio, ellos nunca interpusieron recurso alguno en contra de la
Resolución No 80017 de 15 de enero de 1996, mediante la cual el citado Ministerio declaró la caducidad del
aludido contrato.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ
Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil siete 2007
Radicación número: 70001-23-31-000-1996-03070-01(16016)
Actor: A.T.A. Y OTRO
Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA
Referencia: CONTRACTUAL- APELACION SENTENCIA
Admitido el impedimento manifestado por el doctor R.S.B. para conocer del proceso en segunda instancia,
como quiera que en su condición de Magistrado del Tribunal de primera instancia le correspondió participar
en la expedición del fallo correspondiente, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por
el apoderado de la parte demandante contra la sentencia del 31 de julio de 1998, dictada por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se dispuso:
“1º -DECLARAR COMO NO PROBADAS las excepciones propuestas por la parte demandada.
1 -NO SE ACCEDE a las pretensiones de la demanda.” (fl. 269 cd. ppal.)

1.- ANTECEDENTES

1.1. La demanda.
En escrito presentado el 20 de junio de 1996, ante la Secretaria de la Sección Tercera del Consejo de Estado,
el señor A.T.A. y la sociedad C.A.M. &M., por intermedio de apoderado, formularon demanda en contra de la
Nación- Ministerio de Minas y Energía, con citación y audiencia de la Compañía Minera DAPA S.A., con las
siguientes pretensiones:
“Que de declare nula, en todo su universo, la Resolución 8-0811 del 6 de mayo de mil novecientos noventa y
seis (1996) proferida por el Señor Ministro de Minas y Energía, en virtud de la cual resolvió el recurso de
REPOSICIÓN interpuesto por la Compañía Minera DAPA S.A. contra la Resolución No. 8-0017 del quince
(15) de enero de mil novecientos noventa y seis (1.996), por haber sido expedida cuando la administración
había perdido competencia para resolverlo, por haber transcurrido el término de dos (2) meses, contado a
partir de la interposición del recurso, sin que se hubiese NOTIFICADO a la Sociedad que represento
“DECISIÓN EXPRESA” sobre el mismo, motivo por el cual operó el SILENCIO ADMINISTRATIVO
NEGATIVO.” (fl.75, cd. ppal.).
1.2. Los Hechos.
Los fundamentos fácticos de la demanda se sintetizan de la siguiente manera:
- Entre el Ministerio de Minas y la Compañía Minera DAPA S.A., se celebró el contrato de concesión para
mediana minería No. 13128 del 12 de enero de 1994, cuyo objeto consistía en la explotación y apropiación
del mineral “materiales de construcción”, que adelantaría el concesionario, en volumen de 60.000 metros
cúbicos anuales, en una extensión superficiaria de 400 hectáreas que se encontraba ubicada en el Municipio
de Yumbo, Departamento del Valle del Cauca.
- Mediante Resolución No. 8-0017 del 15 de enero de 1996, expedida por el Ministerio de Minas y Energía,
se declaró la caducidad del citado contrato y se tomaron otras decisiones, acto administrativo que fue
recurrido por la Compañía Minera DAPA S.A., en escrito fechado de 21 de febrero de 1995 y resuelto por la
Administración mediante Resolución No. 8-0811 de 6 de mayo de 1996, es decir, después de transcurridos los
dos meses que legalmente tenía para decidirlo.
- En la misma fecha del 6 de mayo de 1996, la Compañía C.A.M. & Cía. S.C.A., demandó ante la Sección
Tercera del Consejo de Estado, la nulidad de la Resolución No. 8-0017 del 15 de enero de 1996, emanada del
Ministerio de Minas y Energía, mediante la cual se declaró la caducidad del contrato, concretamente el
artículo 3º de la parte resolutiva en el cual se ordenó que la caución prestada para garantizar el cumplimiento
de las obligaciones del contrato de concesión 13128, así como los intereses devengados, pasarían a ser de
propiedad de la Nación.
- Consideró la parte actora que como en la fecha en que fue resuelto el recurso, esto es el 6 de mayo de 1996,
ya habían transcurrido los dos meses que la Administración tenía para decidir, según lo dispuesto por la ley,
además de que, para esta misma fecha, la Compañía C.A.M.M. & Cía, S.C.S., presentó demanda contra el
acto recurrido, era claro que la Administración al expedir la Resolución No. 8-0811 del 6 de mayo de 1996,
mediante la cual se revocó la Resolución 8-0017 de 15 de enero de 1996, obró sin competencia y, por lo tanto,
dicho acto administrativo se encontraba afectado de nulidad.
- Agregó que la Resolución No. 8-0811 del 6 de mayo de 1996 fue notificada por edicto que se fijó el 23 de
mayo de 1996 y se desfijó el 29 de los mismos mes y año (fls. 73 a 74, cd. ppal.).
1 3. Concepto de violación.
Como norma violada, citó el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, disposición que consagra la
figura del silencio administrativo negativo. Como fundamento de la violación adujo que tanto la
jurisprudencia como la doctrina compartían el criterio de que transcurrido el término que tiene la
Administración para resolver el recurso y ante la realidad de que el acto recurrido había sido demandado, ésta
perdía competencia para decidirlo, criterio que reafirma con la trascripción de algunos apartes doctrinales que
dice han sido reiterados por la jurisprudencia del Consejo de Estado.
A continuación manifestó que la Administración no notificó la decisión que resolvió el recurso de reposición,
antes de la presentación de la demanda de nulidad formulada contra la Resolución No. 80017 de 15 de enero
de 1996, y, por lo tanto, no obró dentro del término legal al tenor de lo dispuesto por el artículo 60 del C.C.A.,
toda vez que dicha norma exige que la decisión se haya notificado y tal requisito no se cumplió, puesto que el
edicto de notificación se desfijó el 29 de mayo de 1996, es decir que para el 6 de mayo de 1996, cuando se
presentó la demanda, aún no se había notificado el acto acusado.
De lo anterior concluye que en el momento en que el Ministerio de Minas y Energía dictó la Resolución No.
8-0811 del 6 de mayo de 1996, cuya nulidad se demanda, ya no tenía competencia para hacer el citado
pronunciamiento.
Seguidamente se refiere al vicio de incompetencia de los actos administrativos que considera como la
ilegalidad más grave, por cuanto los servidores públicos no pueden hacer sino aquello para lo cual están
expresamente autorizados, es decir, que deben actuar siempre sobre la base y dentro de los límites que les
fijan sus atribuciones, circunstancia que evidencia el carácter de orden público que tienen las normas que fijan
competencias funcionales, carácter que según la parte actora, permite la declaratoria oficiosa de nulidad por
parte del juzgador, así el demandante no la haya invocado y la imposibilidad de que el juicio de
incompetencia pueda ser subsanado, bien por la aprobación posterior de la autoridad competente o por que sea
objeto de convención entre las partes o porque pueda modificarse por razones de urgencia.
Agregó que la incompetencia en el asunto controvertido se configura por razón del tiempo, que corresponde a
aquella hipótesis en que el funcionario público toma su decisión después de haberse agotado el tiempo dentro
del cual podía legalmente hacerlo (fls. 75 a 79, cd. ppal.)
En el mismo escrito de la demanda solicitó la suspensión provisional del acto administrativo impugnado (fls
79 a 80, cd. ppal.).
1.4. Actuación Procesal.
Radicada la demanda ante el Consejo de Estado y hecho el reparto pertinente, el Magistrado Ponente, en auto
dictado el 3 de septiembre de 1996, ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del
Cauca por considerar que era el competente para conocer del asunto en primera instancia, por razón de la
cuantía y el lugar de ejecución del contrato, toda vez que la controversia versaba sobre un asunto de carácter
contractual, derivada del contrato de concesión No.13128. (fls. 87 a 90, cd. ppal),
Mediante auto No. 416 del 25 de octubre de 1996, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la
demanda, ordenó su notificación personal al Ministerio de Minas y Energía y al Agente del Ministerio
Público; dispuso tener como litis consorcio necesario a la Compañía Minera DAPA S.A., ordenando la
notificación personal de la demanda a su representante legal y denegó la solicitud de suspensión provisional
(fls. 92 a 98, cd.ppal).
1.5. Contestación de la demanda.
1.5.1. Por parte del Ministerio de Minas y Energía.
El Ministerio de Minas y Energía, mediante apoderado judicial, dio contestación a la demanda en escrito
presentado dentro del término de fijación en lista; en él se opuso a los hechos y pretensiones formulados y
sustentó su defensa con los siguientes argumentos:
En cuanto a los hechos, admitió como ciertos aquellos referidos a la celebración del contrato de concesión No.
13.128 de 12 de enero de 1994, la declaratoria de caducidad del mismo y la expedición de la Resolución No.
80811 del 6 de mayo de 1996, mediante la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto que
declaró la caducidad.
Afirmó que la Resolución No. 8.0811 del 6 de mayo de 1996, había sido notificada personalmente a la titular
del contrato 13.128, el día 8 de mayo de 1996, pero que como el acto administrativo contenía otras decisiones,
debió ser notificado por edicto fijado el 23 de mayo de 1996 y desfijado el día 29 siguiente.
Igualmente aceptó que cursaba una demanda ante el Consejo de Estado, exclusivamente contra el artículo 3º
de la Resolución 80017 de 15 de enero de 1996, presentada el 6 de mayo de 1996 y admitida el 22 de mayo
del mismo año, pero que ésta versaba sobre un acto administrativo diferente, razón por la cual no tenía
ninguna relación con la presente acción.
Sostuvo que aunque en la fecha en que había sido resuelto el recurso de reposición interpuesto contra la
Resolución 80017 de 15 de enero de 1996, ya habían transcurrido los dos (2) meses previstos en el artículo 60
del C.C.A., no por ello la Administración había perdido la competencia para decidir, toda vez que la exigencia
contenida en el artículo 71 del C.C.A., de conformidad con la orientaciones jurisprudenciales y doctrinales no
puede entenderse como fecha de pérdida de competencia la de expedición del auto admisorio de la demanda,
sino aquella en la cual éste se notifica a la parte demandada.
Adicionalmente señaló que la acción incoada no afectaba la competencia de la Administración, puesto que
esta se circunscribía exclusivamente al artículo 3º de la parte resolutiva de la Resolución No. 80017 y no a la
legalidad o ilegalidad de la totalidad del acto administrativo.
En cuanto a la pretensión de nulidad formulada, manifestó que es contraria a derecho y para sustentar su
afirmación hizo una relación de las actuaciones cumplidas por la Administración y aquellas adelantadas por
los demandantes, sobre las cuales manifestó que se encuentran orientadas a obtener la declaratoria de
caducidad del contrato de concesión minera celebrado entre el Ministerio de Minas y Energía y la Empresa
Minera DAPA S.A., con el fin de que les fuera otorgado, a su favor, el título minero para la extracción de
materiales, es decir, que el interés primordial no consistía en proteger el medio ambiente, sino en obtener un
beneficio personal.
Agregó que, de conformidad con lo prescrito por los artículos 60, inciso 3º, del C.C.A., en concordancia con
el artículo 71 ibídem, la Administración, para la fecha en la cual expidió la Resolución No. 80811 de 6 de
mayo de 1996, no había perdido competencia para resolver el recurso de reposición interpuesto contra la
Resolución No. 80017 del 15 de enero de 1996, puesto que si bien es cierto que fue en esta misma fecha en la
cual se presentó la demanda ante el Consejo de Estado, también lo es que la admisión de la misma se produjo
el 22 de mayo de 1996, fecha para la cual ya se había decidido el recurso de reposición contenido en la
Resolución No. 8011 y ésta se había notificado personalmente la Compañía Minera DAPA S.A., que es la
recurrente.
Con fundamento en jurisprudencia que transcribe, concluyó afirmando que la notificación no es un elemento
constitutivo del acto administrativo, sino posterior, cuyo fin es ponerlo en conocimiento del interesado para
que lo acate o impugne, pero que la ausencia de notificación no genera la nulidad del acto sino su
inoponibilidad.
Así mismo, consideró que de conformidad con la jurisprudencia citada por el apoderado de los demandantes,
sentencia de 25 de marzo de 1992, la parte legitimada para demandar el efecto del silencio administrativo es
exclusivamente el peticionario o el recurrente y nadie más, lo cual no ocurre en el presente caso, puesto que
no es la Compañía Minera DAPA S.A., quien está alegando el silencio administrativo en relación con el acto
administrativo que decidió el recurso interpuesto por ella contra la Resolución No. 80017 de 1996 y, que por
lo tanto, los demandantes carecen de legitimación por activa.
Como excepciones propuso aquellas que denominó de la siguiente manera:
“Falta de competencia”, y “Falta de legitimación por activa de los demandantes” (fls. 112 a 148, cd. ppal).
1.5.2. Por parte de la Compañía Minera DAPA S.A.
En escrito presentado dentro del término que para el efecto prevé la ley, la Compañía Minera DAPA S.A.,
debidamente representada mediante apoderado judicial, contestó la demanda. Entre los argumentos que
sustentan su defensa expuso los siguientes:
Afirmó que el contrato de concesión minera 13128 atañe a un recurso natural no renovable; en el caso
concreto, minerales materiales de construcción, que de conformidad con las normas constitucionales y legales
son de propiedad de la Nación y, en consecuencia, inalienables, imprescriptibles e inembargables, de donde la
Nación deriva el título de propiedad sobre todas las reservas mineras; agregó que tales “bienes recursos” se
hallan fuera del comercio y bajo estas premisas presenta varias conclusiones respecto de la ilegal intervención
de los demandantes en la ejecución del contrato y las actuaciones por ellos desplegadas para que les fuera
otorgada la concesión minera No. 13028.
Manifestó que la pretensión era “temeraria y falaz”, razón por la cual solicitó su denegatoria, toda vez que: i)
los demandantes no son parte del contrato No. 13.128; no fueron convocados ni cobijados para el excluyente
trámite de que trata el artículo 76 del Código de Minas y, por lo tanto, ninguno de los actos administrativos
proferidos dentro de este trámite le son propios; ii) la Resolución No. 80811 del 6 de mayo de 1996
únicamente fue notificada a la interesada Compañía Minera DAPA S.A.; iii) el silencio administrativo no
operó porque la única parte legitimada por activa para demandarlo era la Compañía Minera DAPA S.A.,
quien optó por esperar la decisión de la Administración la cual le fue notificada, en forma personal, el 8 de
mayo de 1996, pero para esta fecha aún no se había notificado, al Ministerio de Minas y Energía, el auto
admisorio de demanda alguna promovida por la misma Compañía Minera DAPA S.A., única legitimada por
activa para demandar los actos administrativos expedidos en razón de la caducidad del contrato; iv) el
demandante no puede invocar el silencio administrativo puesto que no probó el cumplimiento de los
presupuestos exigidos para ello, referidos a la presentación del recurso sin que fuera resuelto dentro del
término legal, toda vez que el único legitimado para hacerlo era la Compañía Minera DAPA S.A.
Como excepciones propuso las que denominó: “Falta de legitimación en la causa de los accionantes”,
“Inexistencia de la causal invocada” e “Improcedencia de la acción contractual” (fls. 167 a 182, cd. ppal.)
1.6. Audiencia de conciliación.
En la fecha fijada por el Tribunal, mediante auto de 9 de octubre de 1997 (fl. 188, cd. ppal), se llevó a cabo la
diligencia de conciliación que contó con la presencia de los apoderados de las partes demandante y
demandada, el representante legal de la empresa DAPA S.A., y su apoderado; pero las partes no llegaron a un
acuerdo, fundamentalmente porque la apoderada de la parte demandada manifestó no tener facultades para
conciliar. (fls. 198 a 200, cd ppal.).
1.7. La sentencia apelada.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia dictada el 31 de julio de 1998, declaró no
probadas las excepciones propuestas y denegó las pretensiones de la demanda. El fundamento de estas
decisiones, se resume de la siguiente manera:
Consideró el Tribunal que tenía competencia para conocer del litigio en razón de que el asunto era de carácter
contractual, cuyo conocimiento corresponde a los Tribunales Administrativos en única o primera instancia,
según la cuantía y el lugar en donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato.
En cuanto a la falta de legitimación por activa de los demandantes, consideró que no le asistía razón a la
entidad demandada por cuanto estos sí se encontraban legitimados para demandar, toda vez que el acto
administrativo que declaró la caducidad del contrato y que luego fue objeto del recurso de reposición, resuelto
por la Resolución 80811 de 1996, acto que es materia de impugnación en este proceso, fue expedido a
solicitud expresa de los demandantes.
Respecto de la inexistencia de la casual invocada, consideró que no constituía una verdadera excepción sino
que hacía parte de la materia a decidir.
Sobre el asunto de fondo estimó como probado en el proceso que la Resolución No. 80811 de 1996, mediante
la cual se revocó la Resolución 80017, se expidió el 6 de mayo de 1996, fecha que coincide con la de la
presentación de la demanda por parte de los actores, pero que tal coincidencia no constituye causal de nulidad
del acto administrativo por falta de competencia del funcionario que lo profirió.
Admitió que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 60 del C.C.A., si la Administración no resuelve
los recursos interpuestos dentro del término de los dos meses, vencido éste, opera el fenómeno del silencio
administrativo negativo y si decide después de que el ciudadano ha acudido ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo en demanda de nulidad del acto, la decisión proferida es nula porque el
funcionario pierde competencia para resolver.
No obstante lo anterior, señaló que en el caso a estudio si bien es cierto que al acto administrativo que
resolvió el recurso de reposición fue expedido el 6 de mayo de 1996, es decir, después del vencimiento de los
dos meses que la ley concede para resolver y que en esa misma fecha se presentó la demanda, también lo es
que tal situación, en manera alguna, vicia de nulidad el acto acusado, por cuanto en esta fecha el Ministerio de
Minas y Energía, como entidad demandada, no tenía conocimiento de este hecho, o al menos no existe prueba
que así lo demuestre, por cuanto a esta fecha no se le había notificado el auto admisorio de la demanda. (fls.
259 a 269, cd. ppal)
1.8. El recurso de apelación.
Inconforme con la sentencia, la parte actora la impugnó en la oportunidad que señala la ley. Los argumentos
expuestos en el recurso de alzada se sintetizan así:
a) Manifestó que no obstante que el Tribunal partió de premisas fácticas y jurídicas correctas, llegó a
conclusiones erradas puesto que denegó las pretensiones de la demanda afirmando que no se configuraba la
causal de nulidad impetrada pero sin hacer valoración jurídica alguna. Agregó que el plazo de los dos (2)
meses previsto en el artículo 60 del C.C.A., para la notificación expresa de la decisión que resuelve el recurso
de reposición o apelación, opera en favor del recurrente y no de la Administración, es decir, que en este plazo
debe quedar notificada la decisión, pues si eso no ocurre se entenderá que la decisión es negativa.
Reiteró que como la Administración resolvió el recurso después de pasados los dos meses (6 de mayo de
1996), de haber sido interpuesto (21 de febrero de 1996) y la decisión tan solo fue notificada el 29 de mayo de
1996, debía entenderse que ésta era negativa, es decir, que la Resolución 80017 de 15 de enero de 1996,
mediante la cual se declaró la caducidad del contrato, se mantenía en todo su contexto.
b) Agregó que cuando los demandantes incoaron la acción en contra del artículo 3º de la parte resolutiva de la
Resolución No. 80017 del 15 de enero de 1996, actuaron bajo el entendido de que la Administración había
adoptado una decisión negativa en relación con el recurso de reposición interpuesto por la Compañía Minera
DAPA S.A., y, seguidamente, manifestó su discrepancia con la postura del Tribunal en cuanto afirmó que,
producido el silencio administrativo negativo, la Administración conservaba la competencia para desatar los
recursos, debido a que no se le había notificado la demanda instaurada ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
c) Señaló que según la interpretación dada por la jurisprudencia respecto del contenido de los artículos 60 y
71 del C.C.A., existía una aparente discordancia porque, el primero de ellos, determinaba la pérdida de
competencia decisoria respecto de los recursos a partir del momento en que se acudiera a la Jurisdicción
Administrativa y, en el segundo, la pérdida de competencia operaba a partir de la expedición del auto
admisorio de la demanda, razón por la cual solicitó a la Corporación desatar “la trascendencia del fenómeno
propuesto.” (fls. 271 a 276, cd. ppal).
1.9. Alegato de conclusión.
1.9.1 De la parte demandante.
Dentro del término del traslado, el apoderado de la parte actora alegó de conclusión; en su escrito reiteró lo
expresado en la sustentación del recurso de alzada y adicionalmente manifestó que en defensa del medio
ambiente, era de justicia que el alcance de la Resolución No. 80017 del 15 de enero de 1996 quedara en firme,
salvo el artículo 3º de la parte resolutiva de dicho acto administrativo que está siendo cuestionado ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
A continuación transcribió apartes del citado acto administrativo, referido al tema ambiental, para concluir
que tan dramática era la situación en el área explotada que la Corte Constitucional en sentencia T-048 de
1999, Exp.T-154728 de 1º de febrero de 1999, tuteló el derecho de los actores y dispuso el cumplimiento de
lo ordenado por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. (fls. 291 a 293, cd. ppal.)
1.9.2. Del Ministerio de Minas y Energía como entidad demandada.
El Ministerio de Minas y Energía, a través de apoderada judicial, presentó escrito de alegaciones, en el cual
reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el alegato de conclusión presentado en primera
instancia; igualmente, destacó que la notificación personal del acto administrativo al titular del contrato 13128
se cumplió el día 8 de mayo de 1996, a través de la apoderada de la empresa minera.
Afirmó que mediante oficio No.707 de 10 de mayo de 1996, el Ministerio de Minas y Energía informó al
representante judicial de los demandantes, sobre la expedición del acto administrativo acusado y le solicitó
presentarse para notificarlo personalmente, pero como no lo hizo, la notificación se surtió por edicto.
Reiteró que la Administración sí era competente para resolver el recurso interpuesto contra la Resolución No.
8-0017 del 15 de enero de 1996, como también expuso, con sustento en la Constitución Política y en el
Código de Minas, las razones por las cuales se otorgó la concesión de explotación minera a la sociedad
concesionaria y sostuvo que ésta ejecutó el contrato con acatamiento de la ley; adicionalmente, relacionó las
actuaciones adelantadas por los demandantes para que fuera declarada la caducidad del contrato de concesión
minera y el procedimiento y decisiones que fueron adoptadas por el Ministerio de Minas y Energía respecto
de esta solicitud.
Destacó que los demandantes solicitaron, en comunicación No. 037135 del 28 de febrero de 1996, presentada
ante el Ministerio de Minas y Energía, que les fuera otorgada la concesión minera del área comprendida en el
contrato 13.128, petición que no tuvo como finalidad la preservación del medio ambiente sino obtener un
beneficio personal; además, los actores no se encontraban legitimados por activa y, por lo tanto, no podían
incoar la acción.
Adujo que para establecer la competencia en materia contractual resultaba indispensable establecer la cuantía
en la demanda formulada, pero que, en el presente caso, la cuantía no había sido estimada porque la acción
impetrada fue la de nulidad contra el acto administrativo que revocó la declaratoria de caducidad impuesta a
un contrato y, por esta razón, la competencia correspondía al Consejo de Estado en única instancia, de
conformidad con las orientaciones jurisprudenciales de la Sección Tercera de esta Corporación; a
continuación transcribió apartes del auto de 3 de septiembre de 1996, M.P.C.B.J., para concluir que si se
aceptara que la acción procedente es la contractual, los terceros solo estarían facultados para solicitar la
nulidad absoluta del contrato de concesión minera, de conformidad con lo previsto por el artículo 45 de la Ley
80 de 1993.
Concluyó, de una parte, que el proceso se encontraba viciado de nulidad porque a éste no le era aplicable la
Ley 80 de 1993, según lo establecido por sus artículos 45, 75 y 76 y los criterios fijados en la jurisprudencia
referida y de otra, que con la expedición de la Resolución No. 80811 del 6 de mayo de 1996, el Ministerio de
Minas y Energía no transgredió norma alguna contenida en el C.C.A., y, si bien es cierto que decidió en forma
extemporánea, no lo es menos que tenía competencia para expedir el citado acto administrativo. (fls. 315 a
331, cd 4)
1.10 Concepto del Ministerio Público.
Vencido el término del traslado, el Ministerio Público no se pronunció.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante a fin de establecer
si la Resolución No. 80811 de 6 de mayo de 1996, expedida por el Ministerio de Minas y Energía, mediante la
cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el contratista contra el acto administrativo que
declaró la caducidad del contrato de concesión minera No. 13128, fue proferido por parte de la entidad
pública demandada con arreglo a la ley, concretamente, si ésta tenía competencia para dictarlo.
Los demandantes manifestaron que el Ministerio de Minas y Energía no tenía competencia para expedir el
acto administrativo acusado -Resolución No. 80811 de 6 de mayo de 1996-, por cuanto había dejado
transcurrir más de dos meses después de haber sido interpuesto el recurso de reposición contra el acto que
declaró la caducidad del contrato -Resolución No. 80017 de 15 de enero de 1996-, sin tomar decisión alguna,
habiendo operado el silencio administrativo negativo, al tiempo que para la misma fecha en que lo expidió,
esto es, el 6 de mayo de 1996, se presentó demanda de nulidad contra el acto recurrido.
Para adelantar el análisis del asunto sometido a conocimiento de la Sala, resulta pertinente examinar los
siguientes ítems: 2.1. Asunto previo; 2.2. La competencia de la Sala; 2.3. La existencia y eficacia del acto
administrativo; 2.4. El silencio administrativo negativo; 2.5. El caso concreto: 2.5.1. Los hechos probados;
2.5.2. La legalidad del acto administrativo acusado.
2.1. Asunto previo.
Antes de proceder al análisis de fondo, resulta pertinente precisar que en el alegato de conclusión de segunda
instancia, la apoderada de la entidad pública demandada presentó de nuevo las excepciones que fueron
propuestas en la contestación de la demanda, en cuanto tienen que ver, de una parte, con la competencia del
Consejo de Estado para conocer del presente asunto en única instancia y no en segunda como lo viene
haciendo y de otra, con la falta de legitimación en la causa por activa, respecto de los actores.
En la sentencia apelada, estas excepciones fueron despachadas negativamente por parte el Tribunal de
instancia, decisión que no fue impugnada por la entidad pública demandada y, por lo tanto, no resulta
procedente debatirlas de nuevo en esta instancia procesal.
Se precisa, además, que la demanda fue radicada ante el Consejo de Estado por cuanto el demandante
argumentó que el asunto materia de controversia era de carácter minero y, por lo tanto, de conocimiento de
esta Corporación en única instancia; sin embargo, en el auto de 3 de septiembre de 1996, dictado por la
Sección Tercera, se determinó que el asunto era de carácter contractual y su conocimiento correspondía al
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en primera instancia, teniendo en cuenta la cuantía y el lugar en
donde se ejecutó el contrato, reservándose el conocimiento en segunda instancia, según lo dispuesto por los
artículos 131 y 132-8 del C.C.A.; por esta razón, en el citado auto, se ordenó remitir el expediente al
mencionado Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (fls. 87 a 90, cd. ppal)
1.1.2 La competencia de la Sala.
La Sala es competente para conocer en segunda instancia del presente proceso, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, en la forma en que fue modificado por el
artículo 37 de la Ley 446 de 1998, según el cual el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso
Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas
en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
1 La existencia y eficacia del acto administrativo.Resulta pertinente, para resolver el asunto materia de
controversia, hacer algunas precisiones relativas tanto a la formación del acto administrativo, esto es,
sobre aquellos elementos que contribuyen a su nacimiento en condiciones de validez, como también
sobre aquellos aspectos que tienen que ver con la publicidad de los mismos, los cuales determinan su
eficacia y oponibilidad.Muchas y diversas teorías han sido expuestas, a través del tiempo, en torno al
nacimiento del acto administrativo a la vida jurídica; en algunas oportunidades se sostuvo que el acto
administrativo tan solo nacía al mundo del derecho una vez se hubiera cumplido con el
procedimiento de la notificación o publicación, bajo el criterio de que como era de la esencia del acto
administrativo la manifestación de voluntad de la Administración, si ésta no se había exteriorizado
mediante la notificación o publicación, no existía acto administrativo e inclusive se llegó a sostener
que su falta de promulgación significaba su no vigencia y, por lo tanto, no podía ser enjuiciado, tesis
que luego fue modificada en el sentido de señalar que debían ser admisibles las demandas contra
actos no promulgados, con el fin de decidir sobre la nulidad de los mismos por ausencia de requisitos
de forma.[1]Más tarde esa tesis fue modificada por otra que en la actualidad subsiste, según la cual el
acto administrativo nace a la vida jurídica en el momento mismo en que la Administración adopta
una decisión encaminada a crear, modificar o extinguir una situación jurídica, independientemente
de que dicha decisión hubiere sido notificada o publicada, es decir que el acto administrativo existe
desde su expedición en legal forma, esto es con el cumplimiento de todos los elementos esenciales
para su validez y, por lo tanto, el deber de notificación o publicación en manera alguna constituye
presupuesto de su existencia.Vale decir que la notificación o publicación de los actos administrativos
tiene como finalidad producir efectos jurídicos para que dichas decisiones de la Administración,
adoptadas en legal forma, sean obligatorias u oponibles frente a los administrados, esto significa, que
la publicidad del acto constituye presupuesto de su eficacia.Esta distinción entre la existencia y la
eficacia del acto administrativo encuentra consagración legal en el artículo 43 del Código
Contencioso Administrativo, norma de cuyo texto claramente se infiere que el acto administrativo
existe por sí mismo, antes de ser publicado o notificado y que tales requisitos de publicidad tienen
como finalidad dotar de eficacia las decisiones de la Administración. Así, la norma en comento
dispone lo siguiente: “Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los
particulares mientras no hayan sido publicados…”, y seguidamente establece: “Las decisiones que
pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general se
comunicarán por cualquier medio hábil”.De igual manera, el artículo 44 de la misma codificación
consagra: “Las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán
personalmente al interesado o a su representante o apoderado”. En otro de sus incisos ordena: “Al
hacer la notificación personal se entregará al notificado copia íntegra, auténtica y gratuita de la
decisión, si esta es escrita.”Por su parte, el artículo 1º de la Ley 57 de 1985, determina la existencia
del acto administrativo previamente a su notificación, al consagrar que “La Nación, los
departamentos y los municipios incluirán en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales
todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinión deba conocer…”Respecto de los
actos de contenido general y particular, el artículo 95 del Decreto extraordinario 2150 de 1995,
admite que el acto como tal precede a su publicación o notificación, según dispone que:“A partir de
la vigencia del presente decreto, sólo se publicarán en el Diario Oficial, los siguientes documentos
públicos: …e). La parte resolutiva de los actos administrativos que afecten de forma directa o
inmediata, a terceros que no hayan intervenido en una actuación administrativa, a menos que se
disponga su publicación en otro medio oficial destinado para estos efectos o en un periódico de
amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expidió las decisiones;
PARAGRAFO. Los actos administrativos de carácter particular y concreto surtirán sus efectos a
partir de su notificación y no será necesaria su publicación.De igual manera el artículo 119 de la Ley
489 de 1998, reconoce la existencia de los actos administrativos de contenido general, antes de ser
publicados y, a la vez precisa que la publicidad constituye condición de su eficacia; su texto literal es
del siguiente tenor:“A partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán
publicarse en el Diario Oficial… c) Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones
ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter general,
expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las
distintas Ramas del Poder Público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la
estructura del Estado. P.. Únicamente con la publicación que de los actos administrativos de carácter
general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su
vigencia y oponibilidad.”Y en cuanto a los actos de contenido particular, la Ley 962 de 2005, en su
artículo 5º, admite la existencia del acto antes de ser notificado, al consagrar lo siguiente:“Cualquier
persona natural o jurídica que requiera notificarse de un acto administrativo, podrá delegar en
cualquier persona el acto de notificación mediante poder, el cual no requerirá presentación
personal…”Los textos de carácter positivo transcritos, reiteran que la publicación de los actos
administrativos constituye requisito para su eficacia, toda vez que dicha formalidad legal se exige
para que tales actos produzcan efectos en el mundo del derecho y la Administración pueda oponerlos
a los administrados; así mismo reconocen la existencia del acto administrativo o decisión emanada
de la Administración, previamente a ser notificado o publicado; en otras palabras, dichos textos
normativos admiten que la existencia y validez del acto administrativo no dependen de su publicidad.
Sobre el tema, la Corte Constitucional, en sentencia C-646 de 31 de mayo de 2000[2], al efectuar el
control de constitucionalidad del Decreto-ley 2150 de 1995, sostuvo lo siguiente:“La regla general es
que el acto administrativo entre en vigencia desde el momento de su expedición, siempre y cuando se
hayan cumplido los requisitos de publicación o notificación según sea el caso. En consecuencia, el
acto administrativo que no haya sido publicado o notificado será un acto ineficaz, esto es que no
producirá efectos, lo que no quiere decir, desde luego, que sea nulo o inexistente. El acto
administrativo es válido desde que se expide, pero su contenido únicamente vincula y se impone
desde el momento en que se cumplen los requisitos de publicación o notificación, según se trate de
actos de contenido general y abstracto o de actos de contenido particular y concreto
respectivamente.” (No lo destaca el original)La jurisprudencia del Consejo de Estado, en distintos
pronunciamientos, ha reiterado que la existencia del acto administrativo precede a la publicación o
notificación del mismo; igualmente ha determinado que la ausencia de este requisito no constituye
causal de nulidad, por cuanto la validez del acto depende de que éste reúna sus elementos esenciales
al momento de su existencia.Así, en auto de 24 de octubre de 1990, precisó que la notificación “no
constituye parte integrante del acto administrativo, sino de un proceso administrativo o judicial y por
lo mismo, la falta de ella no le afecta en sí mismo en su existencia. La falta de notificación, no
genera la nulidad del acto administrativo, sino que lo hace inoponible frente a terceros…” [3]En auto
de 23 de octubre de 1991, expediente 6121, puntualizó[4]:“Si bien es cierto que los actos
administrativos no publicados carecen de obligatoriedad, también es cierto, que la falta de este
requisito, tratándose de actos administrativos de carácter general, no constituye causal de nulidad del
mismo, como son los actos impugnados y solo constituye falta de oponibilidad del acto a los
particulares, o en otras palabras, falta de obligatoriedad para los mismos. Así ha de tenerse en cuanto
que la publicación del acto, no es requisito para su validez siempre y cuando en su dictación se hayan
guardado todas las normas a las que debió sujetarse, y solo es causal de inoponibilidad a los
particulares. En cambio si es oponible a la propia Administración, porque a pesar de no haberse
publicado, lo conoce debido a que precisamente ella lo profirió, y produce desde luego, efecto frente
a ella” (Resaltado fuera del texto).Este mismo criterio fue reiterado en auto dictado el 23 de enero de
1992, expediente 2884[5], oportunidad en la cual también se estableció que los actos administrativos
que aún no hubieren sido publicados, podían ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo; así se pronunció la Corporación:“Una cosa es la validez del acto administrativo, que
depende de sus elementos esenciales, entre ellos la competencia y otra muy diferente la eficacia del
mismo acto jurídico que solo tiene que ver con su obligatoriedad "para los particulares", pues bueno
es también destacarlo, se ha llegado a aceptar la posibilidad de que el acto jurídico no publicado
obligue a la propia autoridad administrativa que lo profirió y, de otro lado la ley expresamente ha
dispuesto que es posible accionar por la vía contencioso administrativa contra aquel desde el
momento de su expedición. (Artículo 136, inciso 2o.C.C.A.)En sentencia de 11 de junio de 1992,[6]
determinó que la ausencia del requisito de publicación no afectaba la validez del acto administrativo,
estableciendo así la diferencia entre la existencia y la eficacia del acto expedido por la
Administración:“La falta de publicación de un acto administrativo creador de una situación jurídica
general, o la de notificación personal o por edicto, o la de notificación por publicación, a terceros que
no hayan intervenido en la actuación, afectados en forma directa e inmediata, cuando se trate de
actos individuales, no es causal de nulidad del acto administrativo, ya que no tiene relación con
alguno o algunos de los elementos esenciales que condicionan la validez de la decisión, sino con su
eficacia y ejecutividad, a menos que (artículo 48 del C.C.A.), la parte interesada, dándose por
suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales, si es que son
procedentes por la vía gubernativa, agregaría la Sala.”En posterior pronunciamiento, reiteró el
mismo criterio, al disponer lo siguiente[7]:“Una cosa es la validez del acto administrativo, que
depende de sus elementos esenciales, esto es, órgano competente, voluntad de la Administración,
contenido, motivos, finalidad y forma, ninguno de los cuales fue objeto de ataque por parte del
demandante, y otra cosa, muy diferente, es la eficacia del mismo, que sólo tiene que ver con su
obligatoriedad para los particulares. (…) La falta de publicación de un acto no constituye expedición
irregular, ya que los vicios del acto administrativo se estudian con referencia al momento de su
expedición, y, la publicación, como requisito para su eficacia, es posterior a su nacimiento a la vida
jurídica. Si la Administración pretende ejecutar un acto que carece de eficacia por no haber sido
publicado, surge para el administrado la posibilidad de demandarlo.” (N. fuera del texto)Y en fallo
más reciente, la Corporación mantuvo el mismo lineamiento según los apartes que a continuación se
transcriben:Resulta necesario recordar que una cosa es la validez del acto administrativo, y otra muy
distinta su eficacia, fenómenos que obedecen a condiciones y requisitos diferentes y que tienen así
 mismo diversas consecuencias, porque al paso que la primera representa la existencia de un acto
administrativo que cumplió con todos los requisitos legales para surgir al tráfico jurídico y en
consecuencia lo inviste de la presunción de legalidad, que sólo puede ser desvirtuada ante el juez
contencioso administrativo, único competente para declarar la nulidad del acto, la segunda tiene que
ver con su eficacia, que no es otra cosa que la posibilidad de producir los efectos para los cuales fue
proferido el acto y que depende no del lleno de los requisitos de existencia del mismo, sino de la
forma como se haya llevado a cabo su publicidad, puesto que éste es un requisito indispensable para
transmitirle obligatoriedad a las decisiones administrativas.”[8]En este contexto de orden legal y
jurisprudencial basta reiterar que para determinar la validez del acto administrativo resulta
indispensable realizar el examen de sus elementos esenciales en torno a la competencia del órgano y
de la autoridad administrativa que lo profiere; los motivos de su expedición; la finalidad perseguida
con la decisión administrativa; el contenido mismo del acto y los procedimientos, trámites,
formalidades o actuaciones cumplidas para proferirlo, de tal suerte que si alguno de estos elementos
no se ajusta a las prescripciones legales, es decir, vulnera el ordenamiento jurídico, el acto estará
afectado de nulidad y podrá ser impugnado mediante las acciones previstas por la ley, aún desde el
mismo momento de su expedición y antes de ser publicado o notificado, según el caso, sencillamente
porque los vicios del acto administrativo se configuran en el momento de su nacimiento a la vida
jurídica -que es el momento en relación con el cual se examinan- y no al momento de su
publicitación.Pero además, es claro que la decisión de la Administración o acto administrativo está
llamado a producir efectos jurídicos, lo cual se obtiene con la publicación o notificación, en debida
forma, requisito que le otorga fuerza vinculante frente a los administrados, es decir, lo torna
obligatorio y faculta a la Administración para ejecutarlo, por manera que la ausencia de este
procedimiento impide a la Administración oponerlo frente a terceros, sin que tal omisión, afecte la
validez del acto.
2 El silencio administrativo negativo.Manifiestan los demandantes que el acto acusado violó el artículo 60[9]
del C.C.A., por cuanto “transcurrido el término que la Administración tiene para resolver el recurso,
y frente a la realidad de que el acto administrativo fue demandado, una vez transcurrido el término
que ella tenía para resolver, se pierde competencia”.Antes de proceder al examen de la norma legal
en cita, resulta pertinente precisar si los asuntos de naturaleza minera estaban sometidos a regulación
especial en lo pertinente al agotamiento de la vía gubernativa contra los actos administrativos que
expidieran las entidades concedentes de las licencias de explotación y exploración minera.Lo
anterior, por cuanto no solamente el Código de Minas, sino también la Ley 80 de 1993, norma
aplicable al contrato y el Código Contencioso Administrativo, antes de la expedición de dicha ley,
contienen previsiones particulares para esta clase de contratos.En efecto, para la época en que se
celebró el contrato de explotación minera regía el Decreto 2655 de 1988, contentivo del Código de
Minas, norma que fue derogada por la Ley 685 de 2001, actualmente vigente. En dicho Decreto, los
artículos 31 a 74 trataban, entre otros temas, lo pertinente a la naturaleza y perfeccionamiento de los
contratos de concesión minera, derechos que otorgan, áreas de explotación, obligaciones del
concesionario, dirección de las obras, término de los contratos, reversión etc., y los artículos 75 a 77
regulaban las sanciones de multas, caducidad y cancelación de las licencias de explotación y
exploración minera.Por su parte la Ley 80 de 1993, vigente al momento de la celebración del
contrato de concesión minera, dispuso en el artículo 76[10], que las entidades estatales dedicadas a la
actividades de exploración y explotación de recursos naturales se regirán por la legislación especial
aplicable, como también por las normas contenidas en sus reglamentos internos en cuanto al
procedimiento de selección de los contratistas, cláusulas excepcionales, cuantías y trámites, siempre
con sujeción a los principios de la actividad contractual previstos en dicha ley. Igualmente eliminó,
para estos contratos, las revisiones y autorizaciones posteriores, con lo cual derogó los artículos 253
a 262 del Código Contencioso Administrativo.En las normas a las cuales se ha hecho referencia, no
se consagró un procedimiento especial para el agotamiento de la vía gubernativa y concretamente
para aquellos asuntos relacionados con el silencio de la Administración frente a los recursos que le
fueren interpuestos contra sus actos, circunstancia que lleva a concluir que el artículo 60 del Código
Contencioso sí es aplicable a las actuaciones administrativas que se adelanten en los contratos de
concesión para la exploración y explotación de recursos naturales y entre ellos los de explotación
minera.El artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, norma que se dice violada, reza lo
siguiente:ARTICULO 60. Silencio Administrativo. Transcurrido un plazo de dos (2) meses, contado
a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado
 decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión en negativa.El plazo mencionado se
interrumpirá mientras dure la práctica de pruebas.La ocurrencia del silencio administrativo negativo
previsto en el inciso 1o., no exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras
no se haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo.Sobre el contenido y alcance
del silencio administrativo negativo, tanto el denominado sustancial o inicial, como el procesal o
adjetivo, la jurisprudencia de la Sala en reciente pronunciamiento[11] hizo algunas precisiones que
resultan perfectamente aplicables para ilustrar el asunto que hoy es materia de análisis. A
continuación se transcriben los apartes pertinentes:
3 El silencio administrativo.Con el fin de asegurar la efectividad de los derechos constitucionales de Petición
(artículo 23, C.P.), y, principalmente, de Acceso a la Administración de Justicia (artículo 229, C.P.),
la normatividad nacional ha previsto, como instituto que opera como una garantía, exclusivamente en
favor de los peticionarios, que una vez transcurra el término consagrado en la ley para que las
autoridades respondan las peticiones que les sean formuladas, sin que el solicitante hubiere obtenido
decisión que la resuelva, opere el silencio administrativo, en virtud del cual se entiende, para los
efectos jurídicos a que haya lugar, que la Administración adoptó la decisión correspondiente con la
cual decide de fondo la petición que le ha sido elevada, decisión que estará contenida en lo que se ha
convenido en denominar como acto administrativo ficto o presunto, el cual bien puede ser negativo o
positivo.Oportuno resulta precisar que -independientemente de la responsabilidad disciplinaria a que
haya lugar[12]- a la configuración del silencio administrativo y, por tanto, del correspondiente acto
administrativo ficto o presunto, habrá lugar en todos aquellos eventos en que la Administración no
resuelva o no decida el fondo de la petición que le ha sido elevada, lo cual incluye todos aquellos
casos en los cuales la respuesta que se brinde a la petición correspondiente resulte puramente formal
o de trámite, pero sin adoptar decisión o, lo que es lo mismo, sin resolver de fondo el objeto de la
petición, así como los casos en que expedida la decisión la misma no se notifica en la forma y con el
lleno de las exigencias legales (artículos 44 y 45 C.C.A.), puesto que la falta de notificación o la
irregularidad de la misma impide la generación de efectos legales respecto del acto administrativo
proferido en virtud de una petición (artículo 48 C.C.A.), de tal suerte que su sola expedición -sin
notificación en debida forma-, no tiene la virtualidad para interrumpir el término consagrado en la
ley como requisito para la configuración del silencio administrativo.En consecuencia, sólo las
respuestas que resuelvan o decidan el fondo de la petición o solicitud que se ha elevado y que se
hubieren notificado en debida forma, impedirán de manera efectiva la configuración del respectivo
silencio administrativo.A ello se impone agregar, aunque por su obviedad parecería innecesario, que
para la configuración del silencio administrativo resulta indispensable que la petición previa cumpla
con las cargas de claridad, precisión y concreción respecto del objeto mismo de aquello que se
solicita, de tal manera que lo que se pida admita, sin mayores dificultades de interpretación, una
respuesta asertiva: positiva o negativa.De otra manera, si lo que se eleva ante la Administración, bajo
la apariencia formal de petición, en realidad no contiene una solicitud específica, concreta y clara,
sino que se limita a realizar consideraciones o reflexiones acerca de una o diversas materias de
cualquier índole -jurídica, política, social, etc.-, o simplemente se contrae a formular aspiraciones
vagas, imprecisas, amplias e incluso contradictorias entre sí, por razones de simple lógica formal
resultará imposible que tales manifestaciones, ante la ausencia de respuesta expresa por parte de la
Administración, puedan entenderse resueltas, en algún sentido, por razón de la configuración del
silencio administrativo, puesto que mal podría concluirse que la Administración hubiere decidido
negar -caso del silencio administrativo negativo-, o aceptar -caso del silencio administrativo
positivo-, las apreciaciones, las consideraciones, las reflexiones, las tesis, las recomendaciones u otra
clase de expresiones que hubiere expuesto el aparente peticionario, como quiera que aun en el
supuesto de asumir que pudiere formarse un acto administrativo ficto o presunto, lo cierto es que el
mismo no contendría, ni podría contener, decisión alguna de fondo que además pudiere ser
impugnada posteriormente ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
A además que, por elemental imposibilidad ontológica, la adopción de una decisión o resolución en
relación con una determinada petición, debidamente notificada, impide la configuración del
silencio administrativo. Dicho de otra manera, si la autoridad administrativa destinataria de
la petición profiere un acto administrativo para efectos de resolver o decidir el objeto de
aquella y lo notifica en debida forma al peticionario, resulta claro que se estará en presencia
de un acto administrativo expreso, el cual, por su sola existencia, excluye de plano la opción
de que acerca de ese mismo asunto se pudiere configurar entonces un acto administrativo
 ficto o presunto.
4 “2.1. Silencio Administrativo Negativo.Por regla general, en el derecho colombiano, el acto ficto o
presunto se debe entender como respuesta negativa[13] de lo solicitado, el cual opera tanto en
relación con la petición inicial, cuestión que da lugar a la configuración del denominado silencio
administrativo sustancial o inicial, como en relación con los recursos que se interponen en debida
forma en vía gubernativa contra actos administrativos previos -ora expresos, ora fictos o presuntos-,
caso éste en el cual se denomina silencio administrativo procesal o adjetivo[14].La misma regla
general indica que el silencio administrativo negativo sustancial o inicial opera por ministerio de la
ley, esto es, sin necesidad de declaratoria judicial, cuando ha transcurrido un plazo de tres (3) meses,
que se cuenta a partir de la presentación de la petición, sin que se haya notificado la respectiva
respuesta, decisión o resolución.2.1.1. Sin embargo, resulta importante subrayar que el sólo
vencimiento del plazo consagrado en la ley como requisito para que opere el silencio
administrativo[15] -término que de ordinario es superior y diferente al plazo legal con que cuenta la
autoridad administrativa para responder o decidir las peticiones[16] que le sean formuladas-, no
libera a la Administración de la obligación constitucional de resolver la solicitud[17], cuestión que, a
la vez, sirve para poner de presente que si bien el silencio administrativo opera por ministerio de la
ley, es decir sin necesidad de declaración judicial que lo reconozca, que lo declare o que lo
constituya, ello no significa que el silencio administrativo negativo sustancial o inicial opere o se
configure de manera automática, por la sola expiración del plazo consagrado como requisito para su
configuración, como quiera que en cuanto se trata de una garantía consagrada a favor del
peticionario, quedará a voluntad de éste determinar su efectiva configuración a partir de la conducta
que decida emprender, puesto que dicho peticionario siempre tendrá la opción de continuar
esperando un tiempo más para que la autoridad competente se pronuncie de manera expresa
-pronunciamiento que puede realizarse en cualquier momento, mientras la Administración conserve
la competencia para ello y que de darse excluye, per se, la opción de que se llegue a configurar un
acto administrativo ficto o presunto-, o, por el contrario, dejar de esperar y dar por configurado el
respectivo silencio, bien porque hubiere procedido a interponer, en debida forma, los recursos
pertinentes en la vía gubernativa contra el correspondiente acto ficto o presunto o bien porque
hubiere procedido a demandar la declaratoria de nulidad de dicho acto administrativo presunto ante
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.2.1.2. Si el peticionario decide interponer, en
debida forma, recurso(s) en la vía gubernativa contra el acto administrativo ficto o presunto que él
considera configurado en relación con su solicitud, la Administración perderá su competencia para
pronunciarse sobre la petición inicial en cuanto debe ocuparse entonces de resolver el o los
correspondientes recursos que hayan sido interpuestos.Así mismo, si el peticionario, en aplicación de
lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 135 del C.C.A.[18], decide demandar judicialmente la
nulidad del acto administrativo negativo ficto o presunto que él estima configurado, por regla general
la Administración quedará privada de la facultad de pronunciarse sobre la petición inicial a partir de
la notificación del auto admisorio de la demanda, caso en el cual el asunto quedará a definición,
exclusiva y excluyente, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.Respecto de la
constitucionalidad y vigencia del mencionado inciso segundo del artículo 135, la Sala considera
oportuno precisar:i) La Corte Suprema de Justicia, en la Sentencia 80 del 20 de junio de 1990,
declaró la inconstitucionalidad de algunas de las normas contenidas en el Decreto-ley 2304 de 1989,
limitando su declaración de inconstitucionalidad a las modificaciones que dicho decreto introdujo
respecto de la primera parte del Código Contencioso Administrativo, al considerar que:“[L]a ley de
facultades utilizó acertadamente la expresión judicial y no jurisdiccional, con lo que no cabe duda
que se quiso referir al trámite que adelantan los jueces y no a la actividad de Iuris dictio que en
sentido lato no está reservada a los jueces y que sin los efectos de cosa juzgada, también realizan
quienes desarrollan funciones administrativas.Al dictar disposiciones relativas a procesos que se
adelantan ante la administración para la formación de actos administrativos y en la denominada vía
gubernativa, el Presidente de la República desbordó los precisos límites señalados por el Congreso al
otorgarle facultades extraordinarias y contrarió los preceptos contenidos en el numeral 8° del artículo
118, en concordancia con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución nacional, por lo cual la
Corte declarará inexequibles las normas acusadas.(…) Las anteriores conclusiones encuentran
también su más sólido respaldo en el Código Contencioso administrativo (Decreto 01 de 1984). Esta
obra se divide en dos partes, la parte primera del libro primero que regula los ‘Procedimienros
Administrativos’, con un título preliminar y nueve títulos que desarrollan ampliamente las
actuaciones administrativas, los principios que las regulan y la llamada vía gubernativa o
administrativa.La parte segunda, el libro segundo sobre el control jurisdiccional de la actividad
administrativa, el libro tercero sobre la organización y funciones de la jurisdicción en lo contencioso-
administrativo, el libro cuarto sobre el procedimiento ante la Jurisdicción en lo contencioso-
administrativo, y el libro quinto sobre disposiciones finales. De modo que el mismo Código en su
propio contenido está delimitando la naturaleza jurídica distinta de las actuaciones que se cumplen
ante la Administración Pública y ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo … De toda
esta clara y precisa normatividad fluye cómo hubo exceso en el ejercicio de las atribuciones
extraordinarias otorgadas por la Ley 30 de 1987, en las normas que se han examinado”[19].ii) A raíz
del fallo referido cobraron vigencia, nuevamente, las normas que habían sido modificadas y por ello
algún sector de la doctrina[20] ha sostenido que se presenta una contradicción entre tales normas y el
inciso 2° del artículo 135 (modificado por el artículo 22 del Decreto-ley 2304 de 1989) o que esta
norma devino inconstitucional, apreciación que, como pasa a exponerse no comparte la Sala.El
siguiente es el texto de las normas en aparente conflicto:|DECRETO 01 DE 1984 |DECRETO 2304
DE 1989 ||ART. 40. Silencio negativo. Transcurrido un plazo de|ART. 135.—Subrogado. D.E.
2304/89, art. 22. ||tres meses contados a partir de la presentación de |Posibilidad de Demanda ante la
Jurisdicción en lo ||una petición sin que se haya notificado decisión que|Contencioso Administrativo
contra actos ||la resuelva, se entenderá que ésta es negativa. |particulares. La demanda para que se
declare la ||La ocurrencia del silencio administrativo negativo |nulidad de un acto particular, que
ponga término a ||no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni |un proceso administrativo, y se
restablezca el ||las excusará del deber de decidir sobre la petición |derecho del actor, debe agotar
previamente la vía ||inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de |gubernativa mediante acto
expreso o presunto por ||los recursos de la vía gubernativa con fundamento en|silencio negativo. ||él,
contra el acto presunto. | || |El silencio negativo, en relación con la primera ||ART. 51.—Oportunidad
y presentación. De los recursos|petición también agota la vía gubernativa. ||de reposición y apelación
habrá de hacerse uso, por | ||escrito, en la diligencia de notificación personal, |Sin embargo, si las
autoridades administrativas no ||o dentro de los cinco (5) días siguientes a ella, o |hubieran dado
oportunidad de interponer los recursos||a la desfijación del edicto, o la publicación, según|
procedentes, los interesados podrán demandar ||el caso. Los recursos contra los actos presuntos |
directamente los correspondientes actos. ||podrán interponerse en cualquier tiempo. | |Del análisis de
las normas transcritas se tiene que las contenidas en el texto original del Decreto 01 de 1984,
establecen que i) el interesado puede interponer recursos en vía gubernativa contra el acto presunto y
ii) que tales recursos pueden interponerse en cualquier tiempo; por su parte el texto del artículo 135,
con la modificación que introdujo el Decreto-ley 2304, establece, al regular el requisito de
procedibilidad de una acción contencioso administrativa, una disposición, por entero diferente y
complementaria, según la cual el silencio negativo sustancial agota la vía gubernativa e igualmente
prevé que si las autoridades no hubieren dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los
interesados pueden demandar directamente.Estas disposiciones resultan por entero compatibles y de
su interpretación armónica y sistemática, en aplicación del principio del efecto útil, se deriva su
carácter complementario, de manera que el recto entendimiento de tales preceptos lleva a concluir
que consagran supuestos que si bien son diferentes, no resultan ser excluyentes, con lo cual se
advierte que la antinomía es tan solo aparente.iii) Si bien, como se dijo, los artículos 1 a 10 del
Decreto-ley 2304 de 1989 fueron declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia mediante
Sentencia del 20 de junio de 1990 y, en consecuencia podría pensarse que el artículo 22 de dicho
Decreto podría seguir la misma suerte, lo cierto es que, en relación con esta norma, la Corte
Constitucional se pronunció mediante sentencia C-319 de 2002, que hizo tránsito a Cosa Juzgada
Constitucional absoluta, en el sentido de “Declarar EXEQUIBLE el artículo 135 del Código
Contencioso Administrativo”, decisión que recayó sobre el texto legal ya modificado por el Decreto-
ley 2304 de 1989.El agotamiento de la vía gubernativa, sostuvo la Corte, es un “presupuesto procesal
de la acción contenciosa administrativa, que no es otra cosa que la utilización de los recursos
consagrados en la ley para controvertir los actos que profiere la administración y que afectan
intereses particulares y concretos, a juicio de la Corte no contrarían la Constitución Política, sino por
el contrario permiten dar plena eficacia a los principios, derechos y deberes consagrados en la
Carta.”iv) De lo expuesto se concluye que el inciso segundo del artículo 135 del C.C.A. (modificado
por el artículo 22 del Decreto-ley 2304 de 1989), se encuentra actualmente vigente, no ha sido
expresamente declarado inexequible y, por el contrario, se declaró ajustado a la Carta, por lo cual se
mantiene incólume su presunción de constitucionalidad.v) Además, acerca de la aplicabilidad del
referido artículo 135 del C.A.A., se ha pronunciado la Corporación en diferentes providencias, de las
cuales, a manera de ejemplo se traen a colación las siguientes:- “ (…) como quiera que en el asunto
sub judice el acto objeto de demanda es resultado del silencio negativo de la Administración frente a
la petición del actor de obtener de la Oficina de Control de Circulación y Residencia del
Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina - OCCRE la tarjeta de
residente de dicho departamento, no era necesario el agotamiento de la vía gubernativa para impetrar
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que ocupa la atención de la Sala, ya que de
conformidad con el artículo 135 del C.C.A., el silencio negativo, en relación con la primera petición,
agota la vía gubernativa”[21].- “El actor ciertamente presentó el 6 de diciembre de 1.995 petición
ante la rectoría del Colegio donde laboraba, para que le fuera expedido paz y salvo, constancia de
tiempo de servicio y reporte de cesantías, mediante escrito en el que manifiesta que deben ser
entregados al profesor M.P.B. o si es necesario los recibirá en la Secretaría del Colegio cuando el
destinatario de la petición ordenara su elaboración (folio 26). Esta petición la adicionó el 10 de enero
de 1.996 (folio 27), con escrito en el que indica que recibirá lo pedido en la carrera 14 número 17-27
de la ciudad de San Juan de Pasto.No hay evidencia de que esta petición hubiera sido contestada en
el término de tres (3) meses de que habla el artículo 40 del C.C.A. y, al contrario, todo indica que no
hubo tal contestación o respuesta, por tanto, se tiene que el silencio administrativo negativo ocurrió
el 10 de abril de 1.996, en consecuencia, se asume que al interesado le fue negada su petición
mediante el acto ficto que demanda, sin que existan razones para dicha negativa. En cambio, sí se
dan las circunstancias de hecho y de derecho para que le sea dado lo pedido.En consecuencia, se
revocará la sentencia para, en lugar de la inhibición, decretar la nulidad del acto ficto acusado y, a
título de restablecimiento del derecho, disponer que el Colegio demandado entregue al actor las
certificaciones y estados por él solicitados, una vez ejecutoriada esta providencia. No se accede a las
restantes pretensiones por cuanto no está demostrado que con el acto enjuiciado le hayan sido
causados los perjuicios económicos que alega, ya que tales certificaciones bien pudo obtenerlas
también de la Secretaría de Educación Departamental.[22]”- “En el sub examine se pide la
declaratoria de configuración del silencio administrativo negativo frente a la petición de
reliquidación de la pensión de jubilación reconocida al demandante por medio de la Resolución N°
7716 de 1992, presentada el 20 de noviembre de 1998 y la infirmación del correspondiente acto
administrativo negativo.De conformidad con lo previsto en el Artículo 135 del C.C.A., el silencio
negativo en relación con la primera petición agota la vía gubernativa; por consiguiente, la ocurrencia
de este fenómeno jurídico habilita al administrado para demandar la nulidad del mismo.De acuerdo
con las referidas precisiones jurisprudenciales y lo dispuesto en las normas precedentemente
mencionadas, el señor D.C. podía demandar válidamente el acto administrativo presunto mediante el
cual Cajanal negó la reliquidación de su pensión solicitada el 20 de noviembre de 1998, ya que no
era necesario que impugnara la resolución por la cual se le reconoció tal prestación, por cuanto aquél
acto -el presunto- hace referencia a la cuantía de dicha prestación, cuyo acto de reconocimiento, de
conformidad con el Artículo 136 del C.C.A., puede demandarse en cualquier tiempo, sin que fuera
necesario interponer contra él los recursos por la vía gubernativa, pues se reitera, el silencio negativo
frente a la primera petición, por mandato del Artículo 135 ejusdem, tiene la virtualidad de agotar
dicha vía.Con base en lo expuesto, se revocará la sentencia apelada y se procederá a establecer la
viabilidad de acoger o no los planteamientos del demandante”[23].- “Acertó pues la entidad
demandante cuando consideró que sobre su petición no había recaído decisión expresa y por lo tanto,
pasados tres (3) meses desde la presentación de la mismas se había configurado el silencio
administrativo negativo (art. 40 C.C.A.), fenómeno que le habría la posibilidad de acudir en demanda
ante el juez (art. 135 Inc. 2º C.C.A.).[24]”2.1.3. Lo anterior permite precisar que ante el vencimiento
del plazo consagrado en la ley como requisito para la ocurrencia del silencio administrativo negativo
sustancial o inicial, el peticionario, en cuyo beneficio y garantía se ha consagrado la institución,
podrá: i) continuar esperando a que la Administración resuelva o decida su solicitud, tiempo durante
el cual la autoridad administrativa continuará con el deber constitucional y legal de pronunciarse
sobre la petición, independiente de que ya hubiere expirado el plazo legalmente establecido para
atender la misma; ii) interponer, en cualquier momento[25], recursos en vía gubernativa contra el
acto administrativo ficto o presunto; ó iii) acudir directamente ante la Jurisdicción Contencioso
Administrativa pretendiendo que se declare la nulidad del acto ficto o presunto, puesto que se
entiende agotada la vía gubernativa[26].Para corroborar que la finalidad de la norma legal al
consagrar el silencio administrativo negativo inicial o sustancial es el de considerarlo como una
garantía a favor del peticionario que no ha de operar de manera automática, por el sólo vencimiento
del plazo consagrado en la norma como requisito para su configuración, basta tener presente que por
disposición expresa de la misma ley[27], la Administración conserva intacta su competencia para
decidir sobre la petición inicial mientras dicho peticionario no hubiere recurrido en vía gubernativa
el acto administrativo ficto o presunto resultante del silencio administrativo negativo sustancial o no
lo hubiese demandado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, disposición que
resultaría incompatible y excluyente con la hipótesis de que en estos casos el acto administrativo
ficto o presunto se debiere tener por configurado, de manera automática, a partir de la expiración del
plazo comentado, puesto que si ello fuere así, por elemental congruencia, habría que concluir
entonces que en este último escenario, para que la Administración pudiere pronunciarse sobre la
petición inicial, resultaría indispensable que previamente se dispusiere la revocatoria, total o parcial,
del acto administrativo ficto o presunto pre-existente.Cualquier duda que pudiere subsistir acerca de
la afirmación de que el silencio administrativo negativo sustancial o inicial no opera de manera
automática, queda despejada por completo en cuanto se considera que la acción para demandar el
correspondiente acto administrativo ficto o presunto, ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, no se encuentra sometida a término alguno de caducidad[28], razón por la cual, la
respectiva acción -que por regla general suele ser la de nulidad y restablecimiento del derecho-,
podrá ejercerse en cualquier tiempo, conclusión que en modo alguno resultaría compatible con la
hipótesis encaminada a sostener que dicha modalidad del silencio administrativo operaría de manera
automática, puesto que en ese caso la acción judicial de nulidad y restablecimiento del derecho
tendría que ejercerse dentro del término de caducidad establecido para su ejercicio, el cual tendría
que empezar a contarse a partir del momento en que, por el sólo vencimiento del plazo respectivo, se
tuviere que tener por configurado el correspondiente acto administrativo ficto o presunto.2.1.4. De la
misma manera el artículo 51 del C.C.A., autoriza la interposición de recursos en la vía gubernativa
contra actos administrativos presuntos en cualquier tiempo, esto es que la interposición de esos
recursos, contra actos presuntos, no se encuentra sometida a un término específico como sí debía
ocurrir en caso de que se tuviere como configurado el acto administrativo ficto o presunto por el sólo
transcurso del tiempo exigido como requisito para su configuración, puesto que en esa hipótesis, a
partir de tal configuración automática, habría empezado a correr el, hoy inexistente, plazo para la
formulación de recursos en la vía gubernativa contra los actos fictos o presuntos resultantes del
silencio administrativo inicial o sustancial.Para la configuración del silencio administrativo negativo
de carácter procesal o adjetivo, por regla general, se requiere el vencimiento de un plazo de dos (2)
meses que iniciará a computarse a partir de la interposición en debida forma, en vía gubernativa, del
o de los recursos correspondientes contra un acto administrativo previo -ora expreso, ora ficto o
presunto-, sin que durante ese término la Administración hubiere proferido -y notificado, claro está-,
decisión expresa que resuelva o decida dicho(s) recurso(s).[29]Cuando el recurrido sea una acto
administrativo expreso, además de formularse en debida forma, el recurso correspondiente debe
presentarse dentro de la oportunidad establecida en la ley para el efecto.Cabe destacar también que el
vencimiento del término legalmente establecido para la decisión de los recursos interpuestos en vía
gubernativa, no exime a la autoridad administrativa de la obligación constitucional y legal[30] de
resolver dicho(s) recurso(s), mientras el particular no haya acudido ante la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, se haya admitido la respectiva demanda y se haya notificado el auto admisorio a la
Administración.Es por ello que acerca de la modalidad del silencio administrativo negativo procesal
o adjetivo, resultan igualmente predicables las anotaciones que se dejaron consignadas en relación
con el silencio administrativo negativo sustancial o inicial, para efectos de señalar que el mismo
opera por ministerio de la ley pero no de manera automática sino a voluntad del recurrente, puesto
que él siempre conservará la opción de continuar esperando a que la Administración resuelva, algún
día, el o los recursos interpuestos en sede administrativa contra el acto administrativo previo, puesto
que la autoridad administrativa continuará en el deber de desatar dicho(s) recurso(s) y, en caso de
hacerlo, como ya se ha indicado, la expedición del acto administrativo expreso con el cual así lo haga
excluirá, de plano, la configuración de cualquier acto administrativo ficto o presunto; así mismo, el
recurrente también podrá, una vez vencido el término aludido de dos (2) meses, ocurrir ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para demandar, conjuntamente, la nulidad tanto del
acto administrativo recurrido como la del acto administrativo ficto o presunto con el cual se supone
que la Administración decidió, en forma adversa, el o los recursos formulados de manera oportuna y
 debida en sede administrativa[31], opción que podrá ejercer en cualquier tiempo como quiera que la
acción respectiva no se encuentra sometida a término alguno de caducidad (artículo 136-3 C.C.A.).
Por lo anterior, cabe precisar que ante el vencimiento del plazo consagrado en la ley para que pueda
tener ocurrencia el silencio administrativo negativo procesal o adjetivo, el peticionario podrá, a su
elección: i) continuar esperando a que la Administración resuelva los recursos interpuestos, caso en
el cual, por no estar en firme, el acto impugnado[32] carecerá de su carácter ejecutivo y
ejecutorio[33], o ii) acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para impugnar las
respectivas decisiones, toda vez que, al operar el silencio administrativo negativo consagrado en su
beneficio, respecto de los recursos interpuestos, se entiende agotada la vía gubernativa[34].2.1.5.
Resulta oportuno señalar que así como en relación con las peticiones iniciales, por regla general, la
ley consagra dos (2) tipos de plazos diferentes, por un lado uno de quince (15) días para que la
autoridad destinataria de la petición les brinde respuesta, resolución o decisión, de conformidad con
los dictados del artículo 6 del C.C.A., y, por otro lado, un término mínimo de tres (3) meses para que
pueda operar el silencio administrativo negativo sustancial, según lo dispone el artículo 40 del
mismo C.C.A., de la misma manera ocurre que en relación con el silencio administrativo negativo
procesal o adjetivo es posible identificar dos términos diferentes entre sí, a saber:De un lado se
encuentra el plazo de dos (2) meses, exigido como requisito mínimo para que pueda operar el
correspondiente silencio administrativo, tal como lo dispone el artículo 60 del C.C.A., y, de otro
lado, el plazo con que cuenta la Administración para resolver los recursos correspondientes, plazo
que no puede confundirse con el mencionado de los dos (2) meses requeridos para que pueda
configurarse el silencio administrativo negativo procesal o adjetivo, plazo que, a falta de regulación
legal expresa, equivale al mismo de quince (15) días consagrado en el artículo 6 del C.C.A., como
término general para resolver las peticiones, en cuanto debe entenderse[35] que la interposición de
recursos en vía gubernativa, esto es, la solicitud que el interesado formula ante la propia
Administración con el fin de que la misma aclare, modifique o revoque una decisión, es una forma o
modalidad de ejercicio del derecho constitucional fundamental de petición, plazo éste último que,
desde luego, se suspende mientras dure la práctica de pruebas, cuando a ello hubiere lugar.” (….) (S.
no son del original)
5 El caso concreto.
6 Los hechos probados.Las pruebas allegadas al plenario, tanto por el demandante como por el Ministerio de
Minas y Energía y la Compañía Minera DAPA S.A., permiten acreditar lo siguiente:- El Ministerio
de Minas y Energía y la Compañía Minera DAPA S.A., celebraron, el 12 de enero de 1994, el
contrato de concesión No. 13128, cuyo objeto consistía en la explotación de un yacimiento de
materiales de construcción, ubicado en el municipio de Yumbo, Departamento del Valle del Cauca,
por un plazo de treinta (30) años contados a partir de la inscripción en el registro minero. (fls. 105
vto. a 109 vto, cd. 2)- Mediante solicitud consignada en memorial presentado el 5 de junio de 1995,
los señores A.T.A. y C.A.M.M., solicitaron al Ministerio de Minas y Energía la declaratoria de
caducidad del contrato de concesión No. 13128 antes referido.- Por Resolución No. 80017 del 15 de
enero de 1996, el Ministerio de Minas y Energía declaró la caducidad del contrato de concesión No.
13128, por considerar que “la Compañía Minera DAPA S.A. incurrió en las causales contempladas
en los numerales 5 y 8 de la cláusula décima tercera del convenio y en los numerales 7 y 8 del
artículo 76 del Código de Minas (...)”, (fls. 202 a 207, cd. 2).- Contra el citado acto administrativo, la
Compañía Minera DAPA S.A., interpuso recurso de reposición (fls. 223 a 241 vto. cd. 2) el cual fue
resuelto por Resolución No. 80811 expedida el 6 de mayo de 1996, acto administrativo que revocó la
decisión de declaratoria de caducidad del contrato de explotación minera No.13128 de 1994. (fls.
283 a 292 vto. cd. 2).- La Resolución No. 80811 del 6 de mayo de 1996 fue notificada personalmente
a la representante judicial de la Compañía Minera DAPA S.A., abogada L.F.A., el 8 de mayo de
1996, según sello de notificación que aparece en el anverso de la última página de la citada
resolución. (fl. 292 vto. cd. 3).- A folio 62 del cuaderno No 2 del expediente, obra copia del poder
otorgado por la Compañía Minera DAPA S.A., a la abogada L.F.A., el cual data del 1º de diciembre
de 1992, con el fin de que ejerciera la representación de la compañía en todo lo relacionado con la
licencia de explotación minera No. 13128.- Se encuentra probado que el 6 de mayo de 1996, los
señores A.T.A. y C.A.M., representados mediante apoderado, incoaron acción contractual en contra
del artículo 3º, de la parte resolutiva, de la Resolución No. 80017 del 15 de enero de 1996, mediante
la cual se declaró la caducidad del contrato de explotación minera No. 13128. (fls. 45 a 50, cd. 1).-
Mediante oficio de 10 de mayo de 1996, la Secretaría Legal del Ministerio de Minas y Energía
 informó al representante judicial de los demandantes, abogado R.A.H.M., sobre la expedición de la
Resolución No. 80811 de 6 de mayo de 1996 y le solicitó presentarse a dicha dependencia con el fin
de notificarse del contenido de dicha decisión (fl. 293, cd. 3).- Ante la imposibilidad de hacer la
notificación personal a los demandantes, el Ministerio de Minas y Energía procedió a adelantar la
notificación mediante edicto que fue fijado por el término de 5 días hábiles, contados a partir del 23
de mayo de 1996, el cual fue desfijado el 29 de los mismos mes y año. (fls. 301 a 302 vto. cd. 3).-
Obra en el expediente copia de la notificación personal del auto admisorio de la demanda que fue
formulada contra del artículo 3º de la parte resolutiva del acto administrativo contenido en la
Resolución No. 80017 del 15 de enero de 1996, al delegado del representante legal del Ministerio de
Minas y Energía, efectuada el 27 de mayo de 1996. (fl. 51, cd. 1).Del análisis de las pruebas
allegadas al plenario se infiere lo siguiente:El contrato No. 13128 de 12 de enero de 1994, celebrado
entre el Ministerio de Minas y Energía y la Compañía Minera DAPA S.A., cuyo objeto consistía en
la explotación de materiales de construcción en la jurisdicción de Yumbo, en el Departamento del
Valle del Cauca, se ejecutaba normalmente hasta cuando los demandantes advirtieron al citado
Ministerio sobre algunas deficiencias presentadas en el manejo ambiental y con fundamento en ellas
solicitaron la declaratoria de caducidad del referido contrato.Mediante Resolución No. 80017 del 15
de enero de 1996, el Ministerio de Minas y Energía declaró la caducidad del contrato de concesión
minera No.13128 que había celebrado con la Compañía Minera DAPA S.A., el 12 de enero de 1994,
al considerar que la empresa concesionaria había incurrido en las causales contempladas en los
numerales 5 y 8 de la cláusula décima tercera del contrato de explotación minera[36] y en los
numerales 7 y 8 del artículo 76 del Código de Minas.La notificación del acto administrativo que
declaró la caducidad del contrato se surtió en forma personal a la sociedad contratista, quien
interpuso en tiempo el recurso de reposición, mediante escrito que fue radicado el 21 de febrero de
1996.Se advierte que presentado el recurso de reposición, el Ministerio de Minas y Energía dejó
transcurrir el término de los dos meses prescrito en el artículo 60 del C.C.A., cuyo vencimiento
ocurrió el 20 de abril de 1996, sin haberlo decidido y fue tan solo el 6 de mayo del mismo año
cuando decidió revocar el acto administrativo recurrido, mediante la expedición de la Resolución No.
80811, dejando sin efecto la declaratoria de caducidad del contrato, es decir, que aunque se había
vencido el plazo previsto en la ley para que pudiere operar el fenómeno del silencio administrativo
negativo procesal, la Administración optó, finalmente, por resolver el recurso mediante acto
administrativo que revocó la decisión.A lo anterior se agrega que el acto administrativo que resolvió
el recurso fue notificado personalmente a la representante judicial de la Compañía Concesionaria
DAPA S.A., el 8 de mayo de 1996 y a los demandantes mediante edicto que se desfijó el 29 de mayo
del mismo año, ante la imposibilidad de notificarlos personalmente, diligencia que fue intentada por
la Administración con resultados negativos.Al existir acto administrativo expreso, esto es,
debidamente notificado, así hubieren transcurrido más de los dos meses previstos por la ley, resulta
claro que no hubo acto presunto o ficto y, por lo tanto, en el presente caso, nunca operó el silencio
administrativo.Cabe destacar que en la misma fecha en que se expidió el acto administrativo que
resolvió el recurso de reposición, esto es el 6 de mayo de 1996, los señores A.T.A. y C.A.M.M.,
quienes con anterioridad habían solicitado ante el Ministerio de Minas y Energía la declaratoria de
caducidad del contrato de concesión minera No.13128, incoaron la acción contractual en contra de la
Resolución No. 80017 del 15 de enero de 1996, mediante la cual se había declarado la caducidad del
contrato, asumiendo que había operado el silencio administrativo negativo procesal respecto del
recurso interpuesto por la Compañía Minera DAPA S.A., demanda que fue admitida mediante auto
de 22 de mayo de 1996, dictado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y notificado al
Ministerio de Minas y Energía, el 27 de mayo de 1996.
7 La legalidad del acto acusado.El motivo de reproche contra el acto administrativo acusado, Resolución No.
80811 de 6 de mayo de 1996 -mediante la cual se revocó la Resolución No. 80017 del 15 de enero de
1996-, dice relación con la falta de competencia del Ministerio de Minas y Energía para expedir
dicho acto, por dos razones:i) El Ministerio dejó transcurrir más de dos meses para resolver el
recurso de reposición que había sido interpuesto contra el acto que declaró la caducidad del contrato,
habiendo operado el silencio administrativo negativo y, por lo tanto, debía entenderse que dicho acto
quedaba en firme; sin embargo, el Ministerio, después de haber perdido competencia para resolver el
recurso, por ocurrencia del silencio administrativo negativo, expidió, el 6 de mayo de 1996, el acto
administrativo acusado, revocando la caducidad del contrato.ii) El mismo 6 de mayo los
demandantes presentaron demanda de nulidad contra el acto recurrido cuya admisión le fue
notificada al Ministerio de Minas y Energía el 27 de mayo de 1996, esto es, antes de que dicho
Ministerio notificara por edicto, el acto administrativo que resolvió el recurso, lo cual ocurrió el 29
de mayo del mismo año.De conformidad con lo expuesto en los acápites anteriores, resulta claro que
los vicios de nulidad del acto administrativo originado, bien sea por incompetencia del funcionario
que lo profirió; por falsa motivación; por desviación de poder; por violación del procedimiento; por
desconocimiento de normas superiores o por violación del debido proceso o del derecho de audiencia
y defensa o por expedición irregular, tienen ocurrencia en el momento de su expedición o nacimiento
a la vida jurídica, toda vez que es en este preciso momento en el cual deben concurrir todos los
elementos esenciales, exigidos por el ordenamiento jurídico, para la validez del acto administrativo.
De otra parte, siguiendo los lineamientos fijados por la Jurisprudencia de la Corporación en relación
con el contenido y alcance que debe darse al artículo 60 del C.C.A, resulta igualmente claro que por
el solo vencimiento del plazo de los dos meses, como requisito indispensable para que pueda operar
el silencio administrativo negativo procesal, la Administración no pierde la competencia para decidir
los recursos interpuestos para agotar la vía gubernativa y podrá hacerlo, por tanto, siempre y cuando
no se le haya notificado el auto admisorio de la demanda formulada contra el acto recurrido;
adicionalmente, si la Administración decide antes de tener conocimiento de la litis, en manera alguna
podría configurarse el silencio administrativo negativo, puesto que la sola existencia del acto que
desate la impugnación en la vía gubernativa excluye, per se, la idea de que simultáneamente y sobre
el mismo punto pudiere co-existir un acto ficto o presunto.Así mismo cabe reiterar lo dicho por la
jurisprudencia de la Sala respecto de la distinción que debe hacerse entre el plazo de dos (2) meses,
exigido como requisito mínimo para que pueda operar el correspondiente silencio administrativo
negativo procesal o adjetivo, según lo dispone el artículo 60 del C.C.A., y, aquel plazo con que
cuenta la Administración para resolver los recursos correspondientes, el cual a falta de regulación
legal expresa, equivale al mismo de quince (15) días consagrado en el artículo 6 del C.C.A., como
término general para resolver las peticiones, en cuanto debe entenderse que la interposición de
recursos en vía gubernativa, esto es, la solicitud que el interesado formula ante la propia
Administración con el fin de que la misma aclare, modifique o revoque una decisión, es una forma o
modalidad de ejercicio del derecho constitucional fundamental de petición.Con sujeción a estas
premisas ha de asumirse el estudio de los siguientes temas:i) Si a la fecha en que el Ministerio de
Minas y Energía expidió el acto administrativo acusado -Resolución No. 80811 del 6 de mayo de
1996, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición en el sentido de revocar la decisión de
declaratoria de caducidad del contrato-, había transcurrido el término que ordena la ley para que
opere el silencio administrativo negativo y,ii) Si el Ministerio, en la citada fecha, tenía competencia
para resolver el recurso, esto es, si bajo los términos establecidos en el artículo 60 del C.C.A., aún no
se le había notificado el auto admisorio de la demanda promovida contra el acto administrativo
recurrido, puesto que de haber tenido conocimiento de la litis, no tendría competencia para
pronunciarse sobre el recurso interpuesto.Para dar respuesta a estos interrogantes resulta preciso
destacar, que el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 80017 de 15 de enero de
1996, contentiva de la declaratoria de caducidad del contrato, fue presentado el 21 de febrero de
1996; en consecuencia y de conformidad con lo prescrito por el artículo 6º del C.C.A., el Ministerio
de Minas y Energía tenía quince (15) días para resolverlo, término que vencía el 12 de marzo de
1996 pero la decisión se produjo tan solo el 6 de mayo de 1996, mediante Resolución No. 80811,
acto administrativo que revocó la declaratoria de caducidad del contrato de explotación minera, con
lo cual, se encuentra plenamente demostrado que la Administración no sólo dejó vencer el plazo
legal de quince (15) días que tenía para resolverlo sino también el de dos (2) meses que prevé el
artículo 60 del C.C.A., como requisito para que opere el fenómeno del silencio administrativo
negativo procesal.No obstante la evidente extemporaneidad, bajo los claros mandatos del artículo 60
del C.C.A., según el cual la Administración conserva la competencia para decidir el recurso después
de vencidos los dos meses de haberse presentado, se tiene que el vicio de incompetencia que se
endilga al acto administrativo solamente se configuraría en el evento de que a la fecha de expedición
del citado acto administrativo, el 6 de mayo de 1996, ya se hubiere notificado al Ministerio de Minas
y Energía el auto admisorio de la demanda.Se encuentra probado en el expediente que el auto
admisorio de la demanda se notificó el 27 de mayo de 1996 (fl. 51, cd. 1); del simple cotejo entre la
fecha de expedición el acto que resolvió el recurso, lo cual, se reitera, ocurrió el 6 de mayo de 1996 y
la fecha en que se notificó el auto admisorio de la demanda promovida contra el acto administrativo
recurrido, el 27 de mayo de 1996, sin mayor dificultad se infiere que el Ministerio de Minas y
Energía expidió la Resolución No. 80811 del 6 de mayo de 1996 con suficiente antelación a la fecha
de notificación del citado auto admisorio. En otras palabras, al momento de la expedición del acto
administrativo acusado el Ministerio de Minas y Energía aún no tenía conocimiento de la existencia
de una demanda en contra de la Resolución No. 80017 de 15 de enero de 1996, puesto que el 6 de
mayo de 1996 ni siquiera se había dictado el auto admisorio de la demanda, mucho menos podía
habérsele notificado, pero además, resultaba imposible que esto hubiere sucedido, por cuanto fue en
esta misma fecha en la cual se presentó la demanda.Se precisa entonces, que si bien es cierto que las
entidades públicas pierden competencia para resolver los recursos interpuestos contra sus actos a
partir de la notificación del auto admisorio de la demanda, no lo es menos que mientras dicho auto
no les haya sido puesto en su conocimiento, resulta imposible exigirles que estén enteradas de su
existencia como para que se abstengan de decidir los recursos, ello en virtud del principio de
publicidad, según el cual las actuaciones surtidas ante la administración de justicia no pueden ser
secretas y, por lo tanto, deben ser difundidas especialmente a quienes tienen interés directo en ellas,
mediante la notificación.De otra parte cabe destacar que las notificaciones a las entidades públicas se
hacen de una manera expedita al tenor de lo dispuesto por el artículo 150 del C.C.A., de tal suerte
que resulta poco probable que la Administración se oculte para impedir la notificación y de esta
manera logre prorrogar o extender su competencia para decidir los recursos.Lo anterior lleva a
concluir, sin lugar a dudas, que el Ministerio de Minas y Energía conservaba la competencia para
expedir la Resolución No. 80011 del 6 de mayo de 1996 mediante la cual se resolvió el recurso de
reposición interpuesto, no obstante haber dejado transcurrir el término de los dos meses señalados
por la ley para que opere el silencio administrativo negativo procesal, por cuanto para esta fecha aún
no tenía conocimiento de que el acto administrativo recurrido había sido impugnado ante la
autoridad judicial.Así las cosas, para la Sala no son de recibo las apreciaciones de la parte actora en
cuanto pretende derivar el vicio de incompetencia del acto administrativo impugnado, por el hecho
de que la Administración debía haber notificado el acto administrativo que resolvió el recurso antes
de la presentación de la demanda, puesto que la interpretación que la jurisprudencia ha dado al
artículo 60 del C.C.A., que hoy reitera, corresponde a una hipótesis totalmente diferente, la cual se
concreta en que la Administración debe expedir el acto administrativo que resuelve el recurso, antes
de la notificación del auto admisorio de la demanda.Esta sustancial diferencia marcada entre los
momentos que dice la parte actora y aquellos que corresponden a la interpretación de la norma,
hacen derivar efectos muy disímiles, dado que en la primera hipótesis, aplicada al caso concreto, se
configuraría la falta de competencia de la Administración para expedir el acto administrativo,
mientras que en la segunda, que efectivamente corresponde al espíritu de la norma, tal como lo ha
admitido la jurisprudencia de la Corporación, en manera alguna, se configura ilegalidad en la
expedición del acto por cuanto la Administración evidentemente conserva la competencia para
resolver el recurso, no obstante el vencimiento del plazo de los dos meses previsto por la ley para
que opere el fenómeno del silencio administrativo negativo procesal.No puede olvidarse que el
problema de legalidad del acto administrativo por vicio de incompetencia alude al momento de su
expedición y no al de su notificación, como quedó claramente establecido en la primera parte de esta
providencia, razón por la cual no podrá alegarse una supuesta incompetencia de la administración,
para expedirlo, con fundamento en la NO notificación del acto que resolvió el recurso, con
anterioridad a la fecha de presentación de la demanda, puesto que el examen pertinente gira en torno
a determinar si la Administración, al momento de habérsele notificado el auto admisorio de la
demanda, ya había resuelto el recurso.Así las cosas, resulta claro que si la Administración para ésta
fecha había desatado el recurso, el acto administrativo expedido indudablemente estaría ajustado a la
legalidad; de no ser así, la Administración ya no podría expedirlo por haber perdido su competencia
y, de hacerlo, dicho acto estaría viciado de nulidad por incompetencia, puesto que a partir de la
notificación del auto admisorio de la demanda la Administración ya no podría resolver el recurso.
Pero no fue esto último lo sucedido en el sub lite, según se desprende de los elementos probatorios
aportados al plenario, lo cual permite demostrar que cuando el Ministerio de Minas y Energía
expidió la Resolución No. 80811 del 6 de mayo de 1996, mediante la cual se resolvió el recurso de
reposición interpuesto contra la Resolución No. 80017 de 15 de enero de 1996, aún no se había
admitido la demanda formulada contra el último acto citado y mucho menos podía habérsele
notificado el auto admisorio de la misma; por lo tanto, la Administración estaba investida de
competencia para expedir el acto acusado.En este orden de ideas, fuerza concluir que el presunto
vicio de nulidad por falta de competencia, endilgado al acto administrativo expedido por el
 Ministerio de Minas y Energía, carece de fundamento, razón por la cual se confirmará la sentencia
apelada mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.2.6. Legitimación para invocar
el silencio administrativo.Finalmente resta precisar que la ley ha consagrado el silencio
administrativo negativo como una garantía en favor del peticionario o recurrente en aquellos eventos
en los cuales la Administración omita resolver sus solicitudes, de tal suerte que ante la inactividad de
la Administración la ley presume que la respuesta es negativa frente a dicho administrado, para que
de esta manera él pueda acudir ante la vía jurisdiccional en procura del control de legalidad.En este
orden de ideas, el único legitimado para invocar en su favor la figura, del silencio administrativo
negativo es precisamente quien formuló la petición o interpuso el recurso, puesto que no podría
entenderse que estuviere facultado para alegar en su favor el silencio de la Administración quien ni
siquiera formuló petición alguna ante ella o quien nunca impugnó, mediante los recursos previstos en
la ley, los actos expedidos por ésta, puesto que si no lo hizo, tampoco puede esperar respuesta alguna
de la Administración, mucho menos alegar la protección que le otorga la ley, mediante el silencio
administrativo.Lo anterior para significar que si bien es cierto que los demandantes podían estar
legitimados en la causa por activa, dado su interés en la declaratoria de caducidad del contrato de
concesión minera, evidenciada en la petición formulada ante el Ministerio de Minas y Energía, no lo
es menos, que no estaban legitimados para invocar a su favor el silencio administrativo negativo
procesal, toda vez que, como resulta obvio, ellos nunca interpusieron recurso alguno en contra de la
Resolución No 80017 de 15 de enero de 1996, mediante la cual el citado Ministerio declaró la
caducidad del aludido contrato.Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la ley,F A L L A:
PRIMERO
CONFÍRMASE la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle, mediante la cual se denegaron
las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO
No hay condena en costas.
TERCERO
En firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ
Presidente
RUTH ESTELLA CORREA PALACIO ENRIQUE GIL BOTERO
-----------------------
[1] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto de 11 de septiembre de 1969, M.P.M.L.P., Anales del Consejo
de Estado Nos. 423 y 424.
[2] Corte Constitucional, Sentencia C-646 de 31 de mayo de 2000, M.P.F.M.D..
[3] Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto de 24 de octubre de 1990, Exp5298, M.P.D.Y.M..
[4] Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto de 23 de octubre de 1991, Exp.6121, M.P.A.L.L..
[5] Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de 23 de enero de 1992, Exp. 2884, M.P.M.G.R..
[6] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 11 de junio de 1992, Exp. 1941, M.P.M.G.R..
[7] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 31 de agosto de 2000, Exp. 6073, M.P.O.I.N.,
reiteración de la sentencia del 30 de mayo de 1998, Exp. 1125, M.P.H.G.A..
[8] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 21 de abril de 2005, Exp. 14651, M.P.R.S.B..
[9] El artículo 60 del C.C.A. fue modificado por el artículo 7º del Decreto 2304 de 1989, pero dicho texto fue
declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia, S.P., Sentencia del 20 de junio de 1990, Exp. 2066,
MP F.M.D.; decisión que revivió los términos originales del citado artículo 60, que hoy se encuentra vigente.
[10] El artículo 76 de la Ley 80 de 1993, ordena lo siguiente: “De los contratos de exploración y explotación
de los recursos naturales. Los contratos de exploración y explotación de recursos naturales renovables y no
renovables, así como los concernientes a la comercialización y demás actividades comerciales e industriales
propias de las entidades estatales a las que correspondan las competencias para estos asuntos, continuarán
rigiéndose por la legislación especial que les sea aplicable. Las entidades estatales dedicadas a dichas
actividades determinarán en sus reglamentos internos el procedimiento de selección de los contratistas, las
cláusulas excepcionales que podrán pactarse, las cuantías y los trámites a que deben sujetarse.
Los procedimientos que adopten las mencionadas entidades estatales, desarrollarán el deber de selección
objetiva y los principios de transparencia, economía y responsabilidad establecidos en esta ley.
En ningún caso habrá lugar a aprobaciones o revisiones administrativas por parte del Consejo de Ministros, el
Consejo de Estado ni de los Tribunales Administrativos.”
[11] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 8 de marzo de 2007, Exp. 14850; Actor: B.N.I.;
Demandado: Fondo Rotatorio de la Policía Nacional.
[12] El artículo 31 del C.C.A., establece como “deber primordial” de todas las autoridades hacer efectivo el
ejercicio del Derecho de Petición “mediante la rápida y oportuna resolución de las peticiones que, en términos
comedidos, se les formulen y que tengan relación directa con las actividades a cargo de esas mismas
autoridades”. El artículo 76 del mismo Código., señala como causal de mala conducta “negarse a recibir las
peticiones, a expedir constancias sobre ellas, o a sellar sus copias, cuando se presenten en los días, horas y
sitios que indiquen los reglamentos”.
Por su parte, el Código Disciplinario Único, contenido en la ley 734 de 2002, establece en el numeral 8° de su
artículo 35 que a todo servidor público le está prohibido “Omitir, retardar o no suministrar debida y oportuna
respuesta a las peticiones respetuosas de los particulares o a solicitudes de las autoridades, así como retenerlas
o enviarlas a destinatario diferente de aquel a quien corresponda su conocimiento”.
[13] C.C.A., art. 40.
[14] Debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo establecido en el artículo 73 del C.C.A., la petición
relacionada con la revocatoria directa de un acto administrativo, no da lugar a la configuración del silencio
administrativo.
[15] El término mínimo consagrado como requisito para que opera el silencio administrativo, según las
normas legales vigentes es de tres (3) meses para el caso del silencio administrativo negativo sustancial o
inicial, de conformidad con los dictados del artículo 40 del C.C.A., y de dos (2) meses para el evento del
silencio administrativo negativo procesal o adjetivo, según lo dispone el artículo 60 de esa misma
codificación.
[16] Por regla general –salvo lo dispuesto en normas especiales-, para resolver las peticiones que le sean
formuladas, la Administración cuenta con un término de quince (15) días, de conformidad con las previsiones
del artículo 6 del C.C.A.
[17] C.C.A. art. 40 inciso 2°.
[18] Este inciso es del siguiente tenor:
“El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa”.
[19] Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Sentencia No. 80 del 20 de junio de 1990, MP F.M.D..
[20] V.B.J.C., Derecho procesal Administrativo, Señal Editora, Quinta Edición, Medellín, p.p. 184-185. El
autor sostiene “Cabe recordar aquí que el decreto 2304, en sus artículo 8 y 22 modificatorios de los artículo
63 y 135 del C.C.A., hizo del silencio una forma de agotamiento de la vía gubernativa que a la postre resultó
fallida, porque la regulación del silencio administrativo que hizo el mismo decreto fue declarada inexequible
en su totalidad por la Corte Suprema … inconstitucionalidad que revivió las normas pertinentes del Código
Administrativo, las que, se repite, no hacen del silencio una forma de agotamiento gubernativo, sino una
apertura hacia la vía jurisdiccional. Aunque es claro que ese artículo 63 del C.C.A. revivió, también puede
aceptarse que el inciso segundo del artículo 135 (22 del decreto 2304) es inconstitucional porque su vigencia

dependía del art. 1° del decreto 2304

declarado inexequible.”
Por su parte, el profesor J.Á.P. afirma que debe entenderse “sin efecto la expresión que trae el artículo 135
indicando que el silencio negativo, en relación con la primera petición también agotaba la vía gubernativa,
pues en el derecho procesal colombiano, el silencio negativo frente a esa primera petición no agotaba la vía
gubernativa, ya que la reforma del Decreto 2304 de 1989 a la estructura de los artículo 40 y 60 del decreto 01
de 1984, fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia … manteniendo su reglamentación
original en la cual no se agota la vía gubernativa con el silencio inicial. En cambio, en la estructura de la
reforma mencionada, la vía gubernativa se agota frente a la primera petición, expresión que quedó aislada en
el artículo 135 y que obligaba a inaplicarla cuando se trataba de cumplir con el requisito procesal de
agotamiento de la vía gubernativa.” (Derecho Procesal Administrativo, J.S., 3ª edición, Medellín, 2002, p.
66).
[21] SECCION PRIMERA, Sentencia del 23 de julio de 1998, R. número: 4765.
[22] SECCION PRIMERA, Consejero ponente: J.A.P.F., sentencia del 25 de mayo de 2000, R. número: 6070.
[23] SECCION SEGUNDA, Consejero ponente: N.P.P., sentencia del 19 de septiembre de 2002, R. número:
52001-23-31-000-1999-0492-01(3943-00).
[24] SECCIÓN TERCERA, providencia del 8 de octubre de 1998, R. número: 14912.
[25] C.C.A. art. 51 inciso 1°.
[26] C.C.A. art, 135, inciso 2°.
[27] Así lo contempla expresamente el inciso 2º del artículo 40 del C.C.A.
[28] Sobre el particular esta Corporación ha sostenido: “es claro que como la entidad omitió dar respuesta al
derecho de petición formulado por la demandante, se configuró válidamente el silencio administrativo por
haber “transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición, sin que se
haya notificado decisión que la resuelva...” (art. 40 del C.C.A.), y que en consecuencia la respuesta se
entiende como negativa. Como puede observarse, el artículo 44 de la citada Ley 446 dispuso que la acción
sobre actos presuntos que resuelvan un recurso podrá interponerse en cualquier tiempo, es decir, los regulados
por el artículo 60 del C.C.A., y aunque no mencionó expresamente la situación de los actos fictos producto
del silencio de la administración respecto de la petición inicial, debe entenderse que el espíritu del legislador
fue sustraer del término de caducidad todos los actos originados por el silencio de la administración, pues si el
silencio de la administración frente a los recursos no está sometido a término de caducidad alguno, tampoco
puede estarlo el silencio frente a la petición; si bien la Ley no dijo nada al respecto, no encuentra la Sala
ninguna razón jurídica ni lógica para considerar que los actos regulados por el artículo 40 del C.C.A.
quedaron por fuera de esta previsión. En este orden de ideas, como el acto producto del silencio de la
administración, como el que se demanda en el sub lite, no está sometido a término de caducidad alguno, se
impone revocar la decisión del a quo que se declaró inhibido por esta causa y examinar el fondo de la litis”.
(SECCION SEGUNDA, Consejero ponente: N.P.P., sentencia del 13 de mayo de 2004, R. número: 15001-
23-31-000-1997-7666-01(2969-02).
En el mismo sentido se puede consultar la providencia del 28 de octubre de 1999 (1660), de la Sección
Segunda, M.P.A.M.O..
[29] C.C.A. art. 60.
[30] Así lo determina el inciso 3º del artículo 60 del C.C.A.
[31] En este punto debe tenerse presente la exigencia consagrada en el inciso 3º del artículo 138 del C.C.A.,
según el cual:
“Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones
que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión”.
[32] C.C.A. art. 62-2.
[33] C.C.A. art. 64.
[34] C.C.A. art. 63 en concordancia con el 62-2.
[35] La Corte Constitucional, señaló que “… la interposición de los recursos con la finalidad de agotar la vía
gubernativa, es una expresión más del derecho de petición …”, según lo recoge la Sentencia T-929 de octubre
10 de 2003, M.P.C.I.V..
[36] La cláusula décimo tercera del contrato de explotación minera No. 13128, en sus numerales 5 y 8º
establecía como casuales de caducidad del contrato “El incumplimiento reiterado de las normas de carácter
técnico y operativo, relativas a la racional explotación, a la higiene y seguridad de los trabajadores o a la
conservación de los recursos naturales renovables y del medio ambiente” y, “La realización de obras y labores
mineras en zonas restringidas para tales actividades, según las disposiciones legales vigentes, sin obtener las
autorizaciones requeridas para tal efecto. (fls 108 y 109, cd. 2 pruebas)