Homenaje a la ilustre jurista Clara Elisa Cifuentes Ortiz

Homenaje a la ilustre jurista
BO L E T Í N E S P ECI A L D I CI E M BR E D E 20 20
Dra. Clara Elisa Cifuentes Ortiz
“Cuatro características corresponden al juez:

Escuchar cortésmente, responder sabiamente,
ponderar prudentemente y decidir
imparcialmente.”
PRESIDENCIA
Quienes ejercemos la judicatura abrigamos de alguna manera la
esperanza -quizás ingenua-, de que las decisiones que tomamos
contribuyan a la solución pacífica de los conflictos que aquejan a la
sociedad, que al decidir con la fuerza de cosa juzgada ponemos un
granito de arena a la construcción o mantenimiento de la paz social,
que al fallar sentamos las bases de una suerte de ingeniería social.
Además, estudiamos y debatimos posturas, analizamos problemas

desde distintos ángulos, ponderamos, unas veces, otras somos
exégetas. Un buen día amanecemos pensando que determinado
asunto se resuelve satisfactoriamente con las normas que nos ofrece el
ordenamiento jurídico y al otro día este se nos ofrece insuficiente y
tenemos que ser creativos. Nos colocamos en ocasiones en el lugar de
las partes, somos empáticos con ellas, y otras veces estamos del lado
de las instituciones, y no por capricho, sino porque consideramos que
es lo justo.
Ardua labor esta la de ser juez, y hasta en cierta medida

desagradecida, y así tiene que serlo, finalmente, porque nos debemos
al Derecho y a la Justicia sin esperar ninguna recompensa o aplauso.
No obstante, aspiramos a ser recordados y también -por qué no- a ser
la inspiración de otros, los que vienen desde atrás cabalgando para
reemplazarnos en este noble oficio de administrar justicia.
Que nos recuerden por lo que hemos decidido, y que también nos
juzguen por ello, a esto no le tememos. No somos infalibles. El error
nos ronda. Pero que jamás se piense que obramos con mala intención,
con sesgos. Por eso, parafraseando las palabras del Maestro podría
decir de nosotros los jueces que “Por los fallos nos conoceréis”.
La presente compilación de extractos jurisprudenciales es un sencillo

y sentido homenaje a la doctora Clara Elisa Cifuentes Ortiz, quien por
más de tres lustros ha fungido como magistrada del Tribunal
Administrativo de Boyacá y ahora nos abandona para continuar su
camino por otros rumbos.
Pretende este trabajo perpetuar su memoria de jurista insigne, para la

posteridad. Sus decisiones la retratan de cuerpo entero: aguda en el
BOLETÍN ESPECIAL
BOLETÍN ESPECIAL
examen, juiciosa en la investigación, cuidadosa al considerar las consecuencias de sus fallos.

Vanguardista, siempre dando un paso adelante. Humana. Polémica, en algunas de sus
posiciones.
Deseo que este texto que ponemos hoy al alcance de la comunidad jurídica contribuya no solo
a mantener vivo el recuerdo de nuestra querida compañera, colega y amiga, -a quien siempre
extrañaremos-, sino que en su honor sea la semilla que germine fecunda en los terrenos
insondables de la juridicidad.
LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA

Presidente del Tribunal Administrativo de Boyacá
JUEZ COORDINADOR JUZGADOS ADMINISTRATIVOS
DE TUNJA, DUITAMA Y SOGAMOSO
Reconocimiento agradecido
Que la doctora Clara Elisa Cifuentes Ortiz, distinguida por sus
excelentes cualidades intelectuales y humanas, retornara a esta tierra
del alma y del espíritu para desempeñarse como Magistrada en lo
Contencioso Administrativo, fue un regalo del cielo y una fortuna del
destino para nuestro departamento de Boyacá.
Es oportuno resaltar que en sus inicios profesionales esta eminente

jurista había tenido el privilegio de trabajar en nuestra entrañable
ciudad de Tunja, en la oficina jurídica de la UPTC y, como buena hija,
volvió a casa para servir a este pueblo del pensamiento, el arte y la
labranza, y con sus decisiones trascendentales contribuir a darle brillo
y la grandeza de las instituciones, a servirle a la sociedad y proteger la
vida y demàs derechos de sus gentes.
La producción jurídica de la doctora Clarita, de la cual da fiel

testimonio esta publicación, que en forma oportuna y pertinente
realiza el honorable Tribunal Administrativo de Boyacá, a instancias
de sus apreciados compañeros, comprende casi todas las áreas del
devenir de la sociedad y las circunstancias aleatorias y conflictivas del
ciudadano frente a las instituciones: desde el sencillo, pero poderoso
derecho de petición, hasta la indemnización por la pérdida de la vida;
desde la relación laboral, hasta el derecho pensional, el interés
particular y el interés general, el cumplimiento de las obligaciones de
las instituciones gubernamentales y el control de los gobernantes.
En cada una de estas áreas, sería prolijo citar los diversos y numerosos
pronunciamientos que evidencian su gran solvencia profesional y la
meritoria labor realizada en el cuidadoso tratamiento de todos estos
BOLETÍN ESPECIAL
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temas durante el desempeño de su Magistratura. Dentro de los cuales adquieren especial

relevancia las decisiones en lo que atañe a las acciones constitucionales, que se han convertido
en los pronunciamientos que ocupan el mayor tiempo e interés de la judicatura, por tratarse de
una serie de sentencias, que hace la justicia ahora y aquí.
Con los frutos de sus 17 años de trabajo arduo, responsable, intachable y esclarecedor, se
podrían compilar y editar varios volúmenes, de sus importantes pronunciamientos, todos de
sin igual importancia y valor juridico y cultural, y que atañen a todas las circunstancias
problemáticas que surgen en la vida en sociedad; asimismo, con las interrelaciones que
necesariamente tenemos con las instituciones gubernamentales en el diario devenir de la
cotidianidad.
Uno cualquiera de sus pronunciamientos o sentencias, expuesto en cualquier auditorio, o en

toda universidad donde se le estudie o investigue, mostrará con cristalina claridad las
evidencias de su compromiso indeclinable con la noble y elevada misión de la justicia,
especialmente la de abogar por el débil, por el marginado, por el indefenso, el docente, el
soldado, el agente de policía, el recluso, los menores de edad, la mujer cabeza de familia, los
derechos de la naturaleza y los ecosistemas.
Desde la creación de los jueces administrativos de Colombia, hace cerca de quince años, todos
los que hemos tenido el privilegio y la responsabilidad de desempeñar tan importante destino
y, por tanto, de consultar sus decisiones y tenerlas como punto de
referencia, sin excepción alguna, hemos admirado y seguido a la
doctora Clarita en su visión y criterio de aplicación de justicia; sus
providencias han sido faro obligado en nuestras decisiones, con la
certeza de que no sólo por ser nuestra superior funcional, sino
especialmente por su argumentación jurídica, la claridad de su
contenido y el orden de alta relojería jurídica con que acompaña,
fortalece y consolida sus decisiones, nos ha infundido plena
confianza por lo acertado de las mismas, cuando nos apoyamos
en dichas argumentaciones.
La doctora Clarita es un modelo integral de ser humano y de
profesional de la jurisprudencia para todos los integrantes de nuestra
jurisdicción administrativa en el departamento de Boyacá, ya que por
su formación, estudios, capacidad, experiencia, desvelo y compromiso
en el ejercicio de la judicatura, se convirtió es una institución de
referencia obligada y en una decana de la Magistratura.
La doctora Clarita siempre se ha caracterizado por ser una mujer

inteligente, de altísima sensibilidad humana, social, ética y estética,
estudiosa incomparable, responsable en el más alto grado, solidaria
con sus compañeros y jueces, atenta, diligente y dispuesta siempre a
ofrecer el apoyo jurídico, el consejo, el dialogo edificante; nos
acompañó en todos los retos que en estos tiempos tuvimos que
enfrentar, como la aplicación del CPACA y la implementación de la
oralidad; así mismo, la realización del encuentro de la Jurisdicción en
Boyacá, que se desarrolló con éxito en 2015.
Nuestra jurisdicción conoce las grandes tensiones y malestares que

agobian a nuestra sociedad y que se expresan en decisiones de sede
judicial, como el reconocimiento a la resolución pacífica de los
conflictos, ése es un plus del que somos responsables los jueces; por
ello encontrar una Magistrada que se juega íntegra en cada párrafo, en
cada argumento, en cada decisión, con el propósito profundo de
lograr hacer justicia real y efectiva en decisiones que trascienden la
escueta norma y se acercan mucho más a la equidad, legitima ante
nuestros conciudadanos la labor de administrar justicia, la hace
creíble y respetable, demuestra que la justicia se hace para todos y no
sólo “para los de ruana “, que ante ella, se deben inclinar respetuosos y
acatantes, tanto el más humilde de los ciudadanos como el más
encopetado de los gobernantes, se convierte en signo de esperanza de
luz, paz y bienestar para el humilde, el desvalido y el ninguneado, a la
vez que constituye una talanquera infranqueable, que no puede
saltarse el poder o los poderosos.
BOLETÍN ESPECIAL
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La lucha jurídica en que la doctora Clarita ha realizado su tarea, ha sido -como lo señala el
maestro García de Enterría, en el ensayo que lleva ese nombre- contra las inmunidades del
poder, ahí ha estado el quid del devenir de este Derecho que nació como consejero del poder,
pero que a la vez se fue divorciando de él hasta adquirir autonomía e independencia y pasar a
tamizar la legalidad de ese ejercicio, para garantía de los administrados.
El relato de lo jurídico y sus conflictos, que ella ha abordado a lo largo de estos años, son
páginas esclarecedoras, llenas de compasión, lucidez y convincente argumentación que
conducen a la persuasión de que el conflicto lo ha resuelto en justicia útil y práctica.
Dentro de los temas ya mencionados, voy a tratar de manera somera y exclusivamente

enunciativa, y sólo a nivel de simple ejemplo aleatorio, advertir algunas líneas del pensamiento
jurídico de la doctora Clarita, que están incitas en sus pronunciamientos, que en mi criterio,
cautivan no sólo por lo bien que están escritas, el orden lógico impecable con que las desarrolla
y la razones abundantes que son la brújula de las mismas.
Primero: Protección de los derechos de las niñas y

mujeres víctimas de delitos sexuales.
(15238333300120160013601)
(1523833330012014005901)
Segundo: Protección de las personas con
discapacidad laboral.
(15001233300020160065100)
Tercero: Víctimas de las olas invernales.
(15001233300020160007000)
Cuarto: Protección de los páramos o de
nuestra madre tierra.
(152383333002201800016019)
Quinto: Protección de derechos de conductor en
accidente de tránsito por falta de señalización, aplicación de
responsabilidad objetiva (15000 2333 005 2012 00203 00).
Sexto: Protección de derechos del paciente, falla medica “evento
de hipoxia”. (15001-33-31-701-2011-00026-02).
Octavo: Sobre la legalidad que se debe cumplir para efectos de
adelantar proceso de endeudamiento público empréstito (15001 2333
000 2015 - 00056 – 00).
Noveno: Estado Laico y la separación del poder estatal y las
confesiones religiosas. (15001-2333-000-2017-00585 00).
Décimo: Declaratoria de Nulidad de la elección del personero de
la Ciudad de Tunja (15001-23-33-000-2016-00119-00)
Como se puede apreciar fácilmente, en cada una de sus providencias,

la doctora Clarita tiene como guía la idea de protección de las
personas y de la población más vulnerable y débil de la sociedad, el
derecho de los pacientes y enfermos, las garantías de seguridad vial, la
legalidad de la actuación de los entes públicos, los ecosistemas, al
mismo tiempo que a los excluidos de los beneficios mínimos que
deben garantizar un Estado social y Democrático de derecho, a través
de la materialización del principio de justicia y de acceso efectivo a la
administración de justicia en sus componentes básicos: la eficiencia y
la eficacia.
Éstos pronunciamientos evidencian quién es la persona que los

proyecta y los decide, de su talante, de su compromiso con su
sociedad y su tiempo, de una convicción íntima de para qué debe
servir el Derecho, como igualador de los desiguales, en una época
especialmente desequilibrada; y muestra que el Derecho no es algo
muerto, congelado, estático sino, por el contrario, viviente y para los
vivientes, que no se puede permitir que exista un desfase entre la
realidad y el Derecho, que éste debe ser la expresión de la realidad
real, que no puede rezagarse porque de lo contrario no hablaríamos
de justicia sino de lo opuesto, y entonces el Derecho que debe ser el
BOLETÍN ESPECIAL
BOLETÍN ESPECIAL
camino que propicia y conduce a la paz, y acerca en lo posible a la igualdad, se transformaría

en un atajo que puede propiciar la sinrazón y autorizar por pasiva las vías de hecho.
La doctora Clarita ha asumido el Derecho de manera muy comprometida con la defensa de la

vida, la justicia y la paz, y lo ha puesto a hablar y actuar en el tinglado del deber ser, y nos lo
deja como un legado para la ciencia del Derecho, como herencia jurídica para guiarnos e
iluminar caminos jurídicos que propicien en nuestros conciudadanos y en las instituciones, la
certeza de que en Colombia y Boyacá existen jueces en la heredad, como garantía suprema de
los derechos de los ciudadanos.
Por todas las experiencias compartidas y aprendidas con ella en mi actividad profesional y
social, tengo que sentirme orgulloso de haber sido distinguido con su aprecio y su amistad, que
esperamos en el futuro seguir conservando y cimentando, porque su amistad es una fuerza viva
y luminosa que nos ayuda a paliar una vida de tantos contrastes y dificultades; su amistad
caracterizada, por su inteligencia, generosidad y solidaridad, es un verdadero tesoro que no se
debe perder jamás.
En nombre de los jueces Administrativos de Boyacá, reciba nuestro reconocimiento agradecido
y la merecida exaltación, por todos los años de entrega total al servicio de la Justicia, y por
haberle cumplido con creces a sus conciudadanos, a Boyacá y al país, de esa manera tan
admirable y digna de emulación por su límpida integridad y su grandeza de espíritu.
JAVIER HUMBERTO PEREIRA JÁUREGUI

Juez 14 Administrativo de Oralidad de Tunja
RELATORÍA
Con el presente Boletín Especial, el Tribunal Administrativo de
Boyacá rinde un efusivo homenaje a la doctora Clara Elisa Cifuentes
Ortiz, en su despedida como Magistrada y a la vez le agradece, en alto
grado, la importante huella jurídica, que dejó en toda nuestra
Jurisdicción Contenciosa Administrativa como la gran jurista que ha
sido, desde hace más de 17 años.
Aquí están plasmados los extractos de algunas de sus miles de

providencias que profirió en las diferentes acciones y medios de
control, durante los últimos 10 años en esta corporación que, de cierta
manera, fueron trascendentes en la vida jurídica, social y económica,
no solo del Departamento de Boyacá, sino también del país. Esta
Relatoría reconoce con humildad, que posiblemente le quedó en el
tintero escribir sobre muchas de sus decisiones, igual o más
importantes de las que aquí se reseñan.
Sin embargo, todas sus providencias quedarán como un invaluable

legado, no solo para el Tribunal, sino para el precedente judicial al
alcance de los que amamos y estamos involucrados con el derecho
administrativo y constitucional, que permanecerá para siempre tanto
en los archivos como en la mente de los usuarios que acuden
diariamente a su consulta.
De manera especial, la Relatoría del Tribunal Administrativo de

Boyacá le agradece infinitamente sus meritorias providencias, aportes,
referencias y sugerencias, que fueron el insumo de sus boletines,
noticias y demás publicaciones que se han hecho a lo largo de esta
última década.
Solo resta desearle muchos éxitos en el nuevo rol que asuma en

adelante y que la vida en el futuro le compense con creces su esfuerzo,
dedicación y entrega a la ardua pero noble y loable labor de
administrar justicia en nuestro departamento.
GONZALO LÓPEZ NIÑO

Relator Tribunal Administrativo de Boyacá
BOLETÍN ESPECIAL
BOLETÍN ESPECIAL
“No somos
solamente operarios
jurídicos, no somos
solo la boca de la
ley. Quienes
administramos
justicia, debemos
ser
fundamentalmente
seres con
sensibilidad social.
Lo demás, la ley, la
jurisprudencia, el
aprendizaje, eso
viene por
añadidura”
Homenaje a la ilustre jurista
Di ci em br e de 2 0 20
Contenido:
C umplimiento
P opular
Cumplimiento 3
T utela
5
Popular
Tutela
8
N ulidad y restablecimiento
del derecho
Nulidad y restableci- N ulidad
R
miento del derecho 10 eparación directa
C ontroversias contractuales
E
22
Nulidad
jecutivo
25
Reparación directa
Controversias contrac-
tuales 31
Ejecutivo 35
V alidez de acuerdo municipal
Validez de acuerdo
municipal 38
CONSULTE LA PROVIDENCIA
Compendio de Haga clic

extractos deenalgunas
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de susal lado del número de de
providencias los últimos 10 años
radicación de cada proceso para consultar la providencia
P á g i n a 2
CUMPLIMIENTO
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 27 de febrero de 2014
MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO
ACCIONANTE: EDWIN OSWALDO GONZÁLEZ ROMERO
ACCIONADO: MUNICIPIO DE TUNJA
RADICACIÓN: 15001333301420130022601
DESCRIPTORES – Restrictores:
LICENCIAS DE CONDUCCIÓN - La sustitución será gratuita únicamente si se trata de las

vigentes con el fin de cambiarlas por las que cuenten con las especificaciones técnicas
establecidas en por el Ministerio de Transporte.
LICENCIAS DE CONDUCCIÓN - En los casos de recategorización y renovación la norma no

las excluyó de los costos que ello acarree a cargo del interesado en contar con licencia
vigente para tales efectos.
ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Procedencia respecto de los parágrafos 2° y 3° del artículo

17 de la Ley 769 de 2002 relacionados con el costo de las licencias de conducción -
Aplicación del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado.
TESIS:
"Si el hombre fracasa
en conciliar la justicia Se dirá en primer lugar que, como es sabido el único objeto de la acción que ocupa este
pronunciamiento es ordenar cumplir lo que la norma prevé, así se descartará desde ahora,
y la libertad, fracasa prosperidad alguna frente a la pretensión encaminada a lograr la devolución de los
en todo." valores pagados, a juicio del demandante, sin que existiera obligación para ello pues este
no es asunto del que se ocupa la norma que se invoca incumplida; lo que allí se prevé es
Albert Camus una exoneración de pago y sólo ello se examinará en esta sentencia. El Consejo de Estado
en Sentencia de 23 de enero de 2014 se pronunció al sentenciar en acción de
cumplimiento, sobre el alcance de los parágrafos 1º y 2º del artículo 17 de la Ley 769 de
2002, dijo: “…De la norma transcrita se desprende que: (i) el legislador aprobó un cambio
en las condiciones técnicas de las licencias de conducción, modificaciones enunciadas en el
mismo texto normativo; (ii) como consecuencia de esas reformas, a los titulares de las
licencias de conducción se les impuso la carga de reemplazarlas por una que se ajustara a
las nuevas especificaciones. Para el efecto se concedió un término de cuarenta y ocho (48)
meses; (iii) finalmente, a efectos de no generar una imposición injustificada y gravosa a
los ciudadanos, se estipuló que el cambio de las licencias se haría de forma gratuita, razón
por la que en el parágrafo 3° se fijó la fuente de recursos para garantizar la gratuidad. En
ese orden de ideas, el precepto en estudio consagra la sustitución o cambio de la licencia
de tránsito que se diferencia de otra figura que también regula el Código Nacional de
Tránsito (Ley 769 de 2002) en un precepto diferente al que se pide cumplir: la renovación.
(…) La renovación o refrendación de las licencias de tránsito implican su modificación,
cambio o remplazo por razón de su vigencia, artículos 22 y 23 de la Ley 769 de 2002. Es
decir, que se debe dar cuando aquella expira. En ese sentido, es importante señalar que
los términos o plazos de vigor de estos documentos han estado sujetos a una serie de
reformas legislativas y diferencias según se trate de la habilitación para conducir
automotores de servicio público o particular. (…) La sustitución, por su parte, se refiere a
la necesidad de cambiar o reemplazar la licencia de conducción por no cumplir con las
B o l e t í n e s p e c i a l
P á g i n a 3
nuevas especificaciones técnicas fijadas en la ley y la reglamentación que para el efecto ha

expedido el Ministerio de Transporte. En otros términos, el cambio de un plástico por otro,
articulo 17 de la Ley 769 de 2002, modificado por los artículos 4° de la Ley 1383 de 2010 y
244 de la Ley 1450 de 2011. Es importante advertir que para que proceda la sustitución es
necesario que la licencia de conducción se encuentre vigente, pues, se reitera, esta
modalidad tiene por objeto o finalidad que quien porte este documento, lo reemplace por
uno que cumpla con los nuevos estándares técnicos establecidos por el legislador y el
Ministerio de Transporte. En este contexto, la persona que pretenda obtener una nueva
licencia, encontrándose expirada la anterior, deberá adelantar los trámites propios de la
renovación, asumiendo los costos y agotando los trámites exigidos para el efecto, como por
ejemplo, la realización de los exámenes médicos para garantizar la aptitudes físicas del
portador. Igual sucede con la recategorización. Por tanto, la obligación que consagra el
parágrafo 1º del artículo 17 que se pide cumplir, lo es para el titular de la licencia de tránsito
y no para el Ministerio de Transporte o para los organismos de tránsito, como en forma
errada lo afirma el actor. No sucede lo mismo en relación con el parágrafo 2° del precepto
en mención, dado que este sí contempla un mandato imperativo e inobjetable para los
diferentes organismos de tránsito, pues en aras de garantizar la gratuidad de la sustitución
de las licencias de conducción, se les autorizó para descontar, por una sola vez, una suma
igual a un salario mínimo diario legal vigente por cada licencia expedida, “de los recursos
que obligatoriamente debe transferir al Ministerio de Transporte por concepto de especies
venales”. Al respecto es necesario hacer dos precisiones: (i) aunque de forma expresa el
parágrafo 2° no hace mención a la gratuidad de la sustitución, pues se refiere simplemente
a un “cambio gratuito”, la lectura sistemática y armónica de la norma, en especial del inciso
4° del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, permite concluir con toda claridad que ese “cambio
gratuito” se refiere específicamente a la sustitución y no la renovación o recategorización,
figuras que por demás no están reguladas en el precepto que se solicita cumplir. (…)…La
recategorización y la renovación de las licencias de tránsito no están reguladas en el texto
del artículo 17 analizado. En consecuencia, por obedecer a una figura distinta al reemplazo
por los cambios técnicos introducidos por el legislador y en razón a la pérdida de vigencia
del documento o del cambio de categoría, se impone al titular o portador adelantar los
trámites necesarios, asumiendo los pagos y exámenes que sean del caso.” (Subraya fuera
del texto original). Así entonces, los parágrafos que el actor considera incumplidos sólo
consagran la gratuidad cuando se trate de la sustitución de las licencias de conducción es
decir, licencias vigentes que no se adecúan a las especificaciones técnicas impuestas por el
legislador y requieren expedición de nuevo “plástico”; pero en los casos de recategorización
y renovación la norma no las excluyó de los costos que ello acarree a cargo del interesado
en contar con licencia vigente para tales efectos. En consecuencia, para retornar al
planteamiento del accionante la sustitución será gratuita únicamente si se trata de licencias
vigentes con el fin de cambiarlas por las que cuenten con las especificaciones técnicas
establecidas en por el Ministerio de Transporte, esto fue lo único que previó la ley y así lo ha
entendido la jurisprudencia. (…) A juicio de esta Sala la respuesta dada por el organismo de
tránsito cuando fue constituido en renuencia, incumple la ley en cuanto se refiere a la
sustitución, trámite que, como ha quedado señalado, en tanto se trata de licencias de
conducción vigentes pero desactualizadas en cuanto al formato que ordenó la norma, deben
ser sustituidas de forma gratuita. Y, de igual forma, la respuesta dada por la entidad
demandada al contestar la demanda, incumple la norma al señalar que las licencias que se
encuentren vigentes no deben sustituirse sino renovarse cuando sea necesario, pues lo que
la ley estableció fue, precisamente, que quienes contaran en la actualidad con licencias que
no se ajustaran a los parámetros técnicos estaban obligados a sustituirlas en el plazo
otorgado por ella, por supuesto de forma gratuita, si se encontraban vigentes pues,
vencidas debían ser renovadas. En la sentencia acabada de citar, el Consejo de Estado
agregó: “…Al respecto es necesario hacer dos precisiones: (i) aunque de forma expresa el
P á g i n a 4
parágrafo 2° no hace mención a la gratuidad de la sustitución, pues se refiere

simplemente a un “cambio gratuito”, la lectura sistemática y armónica de la norma, en
especial del inciso 4° del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, permite concluir con toda
claridad que ese “cambio gratuito” se refiere específicamente a la sustitución y no la
renovación o recategorización, figuras que por demás no están reguladas en el precepto
que se solicita cumplir. (ii) El que la norma emplee el término “autorización” no por ello
esta pierde su condición de ser un mandato imperativo e inobjetable, pues esta
autorización se refiere a los rubros que se verán afectados en el presupuesto para
garantizar la gratuidad de la sustitución. No sobra recordar que de acuerdo con las
diferentes normas que han regulado la materia, así como de algunas providencias de la
Corte Constitucional, se ha entendido que cuando el cambio de formato de ciertos
documentos púbicos por razones técnicas y de seguridad, corresponde al Estado la carga
de sufragar el correspondiente cambio y no al ciudadano, pues este no está en la posición
de soportarlo.” Resaltado fuera de texto. Ante una respuesta directa y sin ambages de la
Secretaría de Tránsito y Transporte de Tunja que afirma el cobro por la sustitución de la
licencia de conducción y una contestación de demanda ambigua que denota, por decir lo
menos, confusión, debe esta Sala ordenar el cumplimiento de la ley en sus ciertas e
indudables dimensiones, es decir, que la sustitución de licencias vigentes a efecto de
actualizar el formato, sean ellas de servicio público o privado, deben ser gratuitas. Las
intervenciones de la demandada antes y dentro de este proceso son, a juicio de esta Sala,
prueba suficiente del incumplimiento de la ley.
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 31 de marzo de 2016

MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO
ACCIONANTE: NURIA PATRICIA DELGADO BONILLA
en conciliar la justicia ACCIONADO: MUNICIPIO DE TUNJA
RADICACIÓN: 15001333300820150019001
y la libertad, fracasa
en todo." DESCRIPTORES – Restrictores:

Albert Camus
ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Procedencia para ordenar al Municipio de Tunja a bajar
del estrato 3 al 1 a unas viviendas de una urbanización por tener la naturaleza de
“Viviendas de Interés Prioritario” VIP y no de Viviendas de Interés Social VIS.
VIVIENDA DE INTERÉS PRIORITARIO - Es el valor de la vivienda el que determina si tiene

esta naturaleza, concurriendo a esta clasificación aquellas cuyo precio sea inferior a 70
s.m.m.l.v.
TESIS:
Según la demanda el accionante pidió que, se diera aplicación a ese precepto respecto del
proyecto urbanístico “Torres del Parque”, en la medida que las unidades que lo
constituyen son Viviendas de Interés Prioritario –VIP, como se desprende de los
documentos que soportan el desarrollo del mismo, así como del hecho que las viviendas
no superan los 70 s.m.m.l.v., sin embargo el Municipio al estratificar señaló que el estrato
era tres (3). (…) Adicionalmente el municipio señala que la licencia de construcción No.
122 de 01 de julio de 2010 (f. 176-179) se extendió para la realización de un proyecto de
Vivienda de Interés Social –VIS- tal como quedó consignado en la Escritura Pública 446 de
01 de marzo de 2012 otorgada en la Notaria Tercera del Círculo Notarial de Tunja (f. 180-
181 vto.) y en la modificación de la licencia contenida en la Resolución No. 320 de 18 de
P á g i n a 5
noviembre de 2011 (f. 182-183), en esa medida al proyecto era aplicable el procedimiento de
estratificación mencionado, puesto que no se trata de una urbanización de Vivienda de
Interés Prioritario, situación que inviabiliza según esa Entidad Territorial, la aplicación de la
Ley 1537 de 2012. Argumentos estos en los cuales basa la afirmación de haber realizado
“juiciosamente” el procedimiento de estratificación que arrojó que la Urbanización Torres del
Parque corresponde al estrato tres (3), contenida en el recurso de alzada. Para la Sala dicho
argumento pierde su solidez al analizar el material probatorio obrante en el proceso, pues
existen múltiples documentos que dan cuenta que el proyecto de Torres del Parque
constituye una solución de Vivienda de Interés Social Prioritario, y que en virtud de ello, ha
sido beneficiario de recursos para su desarrollo tanto a nivel nacional como departamental,
como se desprende de la lectura del Certificado de elegibilidad No. ETN-2010-0001 otorgado
por la Financiera de Desarrollo Territorial – FINDETER visto a folio 259 que da cuenta que el
proyecto “Torres del Parque” es de VIP; así mismo del “CONVENIO INTERINSTITUCIONAL NO.
001863 DE 2011 CELEBRADO ENTRE EL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Y EL MUNICIPIO DE
TUNJA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA DE INTERÉS PRIORITARIO Y SOCIAL TORRES
DEL PARQUE DEL MUNICIPIO DE TUNJA – DEPARTAMENTO DE BOYACÁ” (f. 101-105).
Circunstancia ésta que también se corrobora en el documento constitutivo de la Unión
Temporal Torres del Parque suscrito entre el Municipio de Tunja y la Empresa Constructora
de Vivienda de Tunja –ECOVIVIENDA (f. 78-87), en el cual se lee la siguiente cláusula: “(…)
SEGUNDA.- OBJETO: El objeto de la Unión Temporal denominada TORRES DEL PARQUE
consiste en LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO DE VIVIENDA DE INTERES PRIORITARIO TORRES
DEL PARQUE DEL MUNICIPIO DE TUNJA.” (f. 79). (…) De todo lo anterior, así como de otras
piezas procesales, verbigracia la asignación de subsidios (f. 7-19 y 52-55), certificaciones y
oficios suscritos por ECOVIVIENDA (f. 22, 23) que dan cuenta que el proyecto Torres del
Parque hace relación a una urbanización de VIP, se puede señalar sin duda que el mismo no
puede ser calificado como un proyecto de vivienda de interés social, como lo pretende el
Municipio de Tunja, situación que sirvió de fundamento para realizar el procedimiento de
estratificación. En ese mismo sentido habrá de tenerse en cuenta que en el Decreto
Reglamentario 0075 de 23 de enero de 2013 “Por el cual se reglamentan el cumplimiento de
los porcentajes de suelo destinado a programas de Vivienda de Interés Social para predios
sujetos a los tratamientos urbanísticos de desarrollo y renovación urbana y se dictan otras
disposiciones”, define tanto la VIS como la VIP, en los siguientes términos: (…) Conforme a la
norma en cita es el valor de la vivienda determina el criterio que determina si se trata de una
interés social prioritario, concurriendo a esta clasificación aquellas cuyo precio sea inferior a
70 s.m.m.l.v.; en esa medida no es de recibo la argumentación del municipio al señalar
procedimientos y aspectos diferentes para la estratificación respecto de la urbanización
“Torres del Parque”. El valor de la vivienda impedía aplicar la metodología general, pues la
norma que se dice incumplida señala, sin lugar a dudas que tratándose de VIP, la
estratificación corresponderá al estrato uno por un término de 10 años contados a partir del
registro de la adquisición de la vivienda. Obsérvese que uno de los objetivos de la norma es
generar instrumentos para garantizar la vivienda digna a la población con menores recursos
y exenciones para los proyectos de VIP, tal como lo señala los literales a y g del artículo 1º de
la Ley 1537 de 2012, en los siguientes términos: (…)Entonces las actividades desarrolladas
por el municipio para el procedimiento de estratificación, si bien pudieron atender
parámetros técnicos y legales generales, no son aplicables a este caso, pues existe norma
especial que consagra que cuando se trate de proyectos de vivienda de interés prioritario,
corresponde una estratificación uno (1) por 10 años desde la adquisición de la unidad de
vivienda por parte de los beneficiarios, dadas las condiciones especiales que cobijan a los
beneficiarios de tales proyectos, precepto cuyo cumplimiento se demandó en esta acción.
Ahora, es cierto que el artículo 17 de la Ley 1537 de 2012, al momento de otorgarse la
licencias de construcción no estaba vigente, pero esta no es la circunstancia que determina
su aplicación, sino el acto de adjudicación del inmueble debidamente registrado ante la
P á g i n a 6
Oficina de Registro e Instrumentos Públicos, que debe ser posterior a la entrada en

vigencia de la norma, esto es el 20 de junio de 2012, por ello, como lo decidió el a-quo, tal
situación deberá verificarse respecto de cada unidad de vivienda, sin que, se reitera,
quepa la aplicación de procedimiento generales de estratificación, sino los específicos
dispuestos para una vivienda vinculada a la clasificación VIP. Razonable resulta lo anterior
pues un inmueble que no forme parte de una copropiedad también puede ser beneficiado
de tal estratificación. Conforme a lo anterior, el primer argumento de apelación no
prospera, pues pese a que el Municipio de Tunja hubiera realizado un trabajo “juicioso”,
para realizar la estratificación del proyecto Torres del Parque, lo cierto es que no cumplió
la norma aplicable al caso.
en conciliar la justicia
y la libertad, fracasa
en todo."
Albert Camus
P á g i n a 7
P á g i n a 8
GRUPO
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 5 de agosto de 2013
MEDIO DE CONTROL: GRUPO
ACCIONANTE: GONZALO LEÓN AYALA Y OTROS
ACCIONADO: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA Y OTROS
RADICACIÓN: 15693333100220080042201
DESCRIPTORES - Restrictores:
ACCIÓN DE GRUPO - Inexistencia de responsabilidad del Estado por falla del servicio
por haber omitido el ejercicio de sus funciones respecto de la captación ilegal de
dineros de los integrantes del grupo.
CAPTACIÓN ILEGAL DE DINEROS DEL PÚBLICO - Inexistencia de responsabilidad del

Estado por falla del servicio por haber omitido el ejercicio de sus funciones.
CULPA - Definición - Casos en que se presenta.
TESIS:
La acción de grupo es una acción eminentemente indemnizatoria como puede deducirse

del artículo 88 de la Constitución Política y del inciso segundo del artículo 3º de la Ley 472
de 1998, razón por la que constituye una vía para la materialización del principio de tutela
efectiva a través del control de la actividad de la administración pública, por ello, es
posible entonces atribuirle responsabilidad al Estado en ejercicio de la acción de grupo y
para ello debe acudirse entonces a los títulos de imputación de la responsabilidad estatal
con los consecuentes análisis requeridos en este punto, como si se tratase de una acción
de reparación directa. En este orden de ideas, si el planteamiento de la demanda es que el
Estado, a través de las entidades demandadas omitió el ejercicio de sus funciones, se está
entonces ante el título de imputación de responsabilidad por falla del servicio, es decir,
debe establecerse si el servicio funcionó mal, no funcionó o funcionó tardíamente. Así las
cosas, era necesario establecer en primer lugar cuál era el daño irrogado a los integrantes
del grupo, en segundo lugar cuáles habían sido las actividades que las entidades habían
dejado de desplegar y en último término verificar el nexo de causalidad entre éstas y
aquél. De lo probado en el expediente, la actividad desarrollada por un particular esto es
CORTURES, tiene íntima relación de causalidad con la actividad que se endilgó de omisiva
a las demandadas, pues si la captación no se hubiese producido, las entidades del Estado
no se hubiesen visto en la necesidad de actuar, no actuar o actuar tardíamente. Como del
análisis del acervo probatorio, resultó que unas de las entidades demandadas no
incumplieron sus deberes y otras no se encontraban legitimadas en la causa por pasiva,
era suficiente con señalar que no se había probado la responsabilidad del Estado por falla
en el servicio y en este orden de ideas no era dable a la instancia señalar, frente a la
responsabilidad del particular DINERS INVERSIONS OF SECURIT O CORPORACION
CORTURES, que las pretensiones serían denegadas por el hecho de que la demanda no
estuvo encaminada al resarcimiento de los perjuicios causados por ésta al captar
ilegalmente dineros de las personas sino a que se indemnizara el daño que consideran se
les causó por la omisión de las demandadas, pues claro quedó en decisión de fecha 24 de
noviembre de 2010 proferida por esta Corporación, que la demanda no comprendía a
todos los litisconsortes necesarios y por eso se vinculó al particular dada la inescindible
P á g i n a 9
relación de causalidad entre la actividad de las demandadas y la captación ilegal de dineros

del público. Así las cosas, debía determinarse la responsabilidad del particular en los hechos
de la demanda atendiendo su calidad de litisconsorte, no obstante nada se resolvió por la
instancia sobre el particular, aduciendo que la demanda no pretendía la indemnización de
perjuicios por la captación ilegal sino por la omisión de las demandadas, lo cual a esta altura
procesal no obsta para confirmar la decisión pues ante la ausencia de responsabilidad
estatal, huelga referirse al rompimiento del nexo de causalidad por el hecho de un tercero y
por ende recabar en los aspectos que demuestran precisamente su existencia. Siendo claro
que, como ha quedado expuesto, no se logró probar responsabilidad de las entidades
demandadas en el daño que sufrieron los accionantes, caben unas últimas reflexiones
alrededor de la actuación de cada uno de los integrantes de la parte actora, quienes
actuaron por su propia voluntad entregando sus bienes a un tercero. Lo primero es señalar
que ninguna prueba indica que a los actores les fue ejercida coacción de tal entidad capaz de
anular la expresión de su consentimiento en la entrega del dinero que perdieron, lo cual
permite considerar que fueron parte activa del daño. La doctrina y la jurisprudencia, en
múltiples ocasiones se han referido al principio general de derecho, consistente en que nadie
puede alegar su culpa en provecho, cuando se trata de personas capaces de
autodeterminarse y que podían evitar la ocurrencia de lo que en voces del Código Civil, se
denomina culpa o descuido levísimo que supone “la esmerada diligencia que un hombre
juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes”. A propósito de la noción
de culpa, la Corte Suprema de Justicia, señaló en sentencia de 2 de julio de 1958, lo
siguiente: "Es definida la culpa por la doctrina en los siguientes términos: Hay culpa cuando
el agente no previó los efectos nocivos de su acto, habiendo podido preverlos o cuando a
pesar de haberlos previsto, confió imprudentemente en poderlos evitar. La culpa, pues se
presenta en dos casos: a) Cuando el autor conoce los daños que pueden ocasionarse con un
acto suyo pero confió imprudentemente en evitarlos. Esta es la llamada culpa consciente y es
desde luego la más grave. Así cuando alguien conociendo los defectos de una máquina,
antes de proceder a su reparación la emplea en una actividad en la esperanza de no
perjudicar a otro, es responsable de culpa o negligencia consciente en razón del daño
causado. b) Cuando el autor no prevé el daño que pueda causarse con un acto suyo, pero
hubiera podido preverlo, dado su desarrollo mental y conocimiento de los hechos. Aquí se
trata de una negligencia o culpa inconsciente. En el ejemplo anterior el no conocer los
defectos de una máquina hace al autor responsable de culpa inconsciente, pues una persona
prudente debe examinar continuamente los instrumentos que emplea en una determinada
actividad. Conforme a esta definición, la culpa se condiciona a la existencia de un factor
sicológico consistente en no haber previsto un resultado dañoso pudiéndose haber previsto,
o en haberlo previsto y haber confiado en poder evitarlo…” (Subrayas fuera de texto).
Traídas estas definiciones al evento que ha ocupado este caso, los ciudadanos demandantes
varias veces señalan que invirtieron incluso los ahorros de toda una vida de trabajo, lo cual
de ordinario reclama un cierto grado de cuidado de ese patrimonio que costó gran esfuerzo
conseguir. En esa medida, pudo haberse obtenido mayor información por parte de los mal
denominados inversionistas, acerca de la legalidad del negocio que se les ofrecía o de las
autorizaciones con el que éste contaba, pues los intereses y ganancias ofrecidas,
desbordaban cualquier ganancia lícita incluso para el sistema financiero, que fácilmente
podría haber alertado a los ciudadanos a blindarse de conductas, por lo menos dudosas; es
decir, que el conocimiento ordinario de la ganancia normal y lícita de un negocio tendría que
haber generado mayor precaución al entregar el dinero, traducido a la posibilidad de prever
el daño a través de su desarrollo mental y conocimiento de los hechos, como lo señala la
Corte Suprema de Justicia. De otro lado, esa actuación proveniente de la libertad de actuar
del ciudadano, que finalmente dio lugar a la producción del daño, tiene implícito en el actual
modelo de Estado, el derecho a disponer de sus bienes y de su patrimonio, sin injerencia de
las autoridades pues ello vulneraría derechos fundamentales, mucho más cuando tales
P á g i n a 1 0
dineros fueron entregados a un tercero que no se encontraba bajo el control del Estado, es
decir, no se encontraba en juego el principio de confianza legítima.
P á g i n a 1 1
POPULAR
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 20 de enero de 2010

ACCIÓN: POPULAR
ACCIONANTE: PATRICIA OSORIO VALDEZ Y MARIO QUIROGA LÓPEZ
DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Y MUNICIPIOS DE PAIPA, TIBASOSA Y
FIRAVITOBA
RADICACIÓN: 15693313300220070044301
ACCIÓN POPULAR POR ESTADOS DE LAS VÍAS - Criterios Jurisprudenciales - La

protección de los derechos colectivos invocados depende del caso concreto.
TESIS:
Se trata en este caso de establecer si se han violado o amenazado violar los

derechos colectivos al goce del espacio público, su utilización y defensa y el
patrimonio público previstos en los literales d) y e) del artículo 4 de la Ley 472 de
1998, por el estado en que se encuentra la vía que conduce al monumento de “Los
Lanceros” ubicado en el “Pantano de Vargas” en el tramo vial comprendido entre el
sitio denominado “La Balsa” y el Municipio de Paipa. Varias son las oportunidades
en las que el Consejo de Estado ha resuelto controversias en acción popular
relacionados con los “estados” de las vías, en aspectos como las dimensiones,
existencia de andenes, iluminación, seguridad, señalización, mantenimiento y
estabilidad, entre otras. La lectura de la jurisprudencia del contencioso
administrativo[1], permite identificar que no existe una formula o hipótesis
preestablecida para conceder los amparos por la mera existencia de los defectos en
las vías, por el contrario, se aprecia que las decisiones del máximo órgano de lo
Contencioso Administrativo dependen del “caso concreto”, es decir, de las
circunstancias particulares que puedan llegar a comprometer de manera seria e
importante derechos colectivos, por ello, concede relevancia a factores como la
importancia de la vía, el nivel de tráfico vehicular, la velocidad desarrollada por los
vehículos que por ella se desplazan, la “transitabilidad” de la carretera, el índice de
accidentalidad, la demostración de un peligro o riesgo concreto para la seguridad, la
prueba de la importancia de los vicios y el alcance de las situaciones en función de
los bienes colectivos. Quiere el Tribunal significar con lo anterior, que la existencia
de huecos, baches, la falta de señales de tránsito o la deficiencia en el
mantenimiento para la eliminación de malezas o de los canales de desagüe sobre
una vía determinada, no son por si solos suficientes para configurar una amenaza o
vulneración de bienes e intereses colectivos, pues en cada caso concreto debe
examinarse la importancia de los vicios y el nivel de lesión o puesta en riesgo de los
derechos difusos objeto de protección por la acción popular. El Consejo de Estado en
casos puntuales que bien pueden asimilarse y aplicarse al analizado en lo
P á g i n a 1 2
correspondiente, ha denegado los amparos solicitados, bajo premisas

identificables, por ejemplo, en cuanto a la protección del espacio público, su
utilización y defensa, ha limitado su alcance a la posibilidad de transitar por la vía
aun cuando no se encuentre en óptimas condiciones y en lo atañedero a la
seguridad pública, ha exigido la demostración no sólo de la probabilidad de la
ocurrencia de un accidente sino la potencialidad de que un defecto determinado
de la vía lo haya generado o tenga la inminencia de hacerlo, de manera que,
serán estos pronunciamientos los utilizados para desatar la controversia que se
somete a consideración de la instancia como pasa a verse. (...) Nótese como en el
caso analizado por el Consejo de Estado, pese a que las pruebas que militaban en
el expediente daban cuenta de sectores de la vía Neiva-Yaguara-Vereda Arenoso
registraban perdida de la banca, abultamientos, ausencia de bermas, falta de
señalización, invasión de malezas entre otras, encontró la Corporación que las
condiciones de transitabilidad y estabilidad eran aceptables (parte de la vía de
segunda categoría Neiva - Yaguara), con excepción de tres sectores que se
señalaron en el peritaje “ofrecen algún riesgo para los usuarios por su deficiente
señalización” punto en el cual el Consejo de Estado, apreció el dictamen que así lo
informaba con singular reserva, al manifestar que la amenaza no estaba
suficientemente acreditada con la valoración de la mera “posibilidad cierta de
ocurrencia de accidentes” recordando que la carga probatoria incumbía a los
actores y desestimando dos noticias de prensa, porque uno de los accidentes
ocurrió en otra vía y el otro fue atribuido al mal estado de la vía, el cual se superó,
con trabajos realizados posteriormente. De otra parte, en cuanto a los tramos de
vía que se consideraron de tercera categoría, cuyos defectos y aparentes peligros
eran mayores, el Contencioso Administrativo desestimó la vulneración de
intereses colectivos a partir de la cantidad de flujo vehicular que fue medido en el
trabajo pericial como de 500 o menos vehículos como “promedio semanal diario”
y añadiendo, que el actor popular no acreditaron estadísticas de los accidentes
que allí se hubieran registrado, para concluir que no se probó el riesgo, peligro o
daño contingente como consecuencia del estado de transitabilidad de la vía.
ACCION POPULAR POR ESTADOS DE LAS VÍAS - Carga de la prueba - Las

irregularidades presentadas no tienen la virtud por si mismas de comprometer
o poner en riesgo los derechos al espacio público, su utilización y defensa, la
seguridad de las personas y tampoco la afectación del patrimonio público.
TESIS:
Dirá el Tribunal, que pese a que la acción que se estudia es de rango

constitucional, dicha circunstancia en manera alguna releva al demandante para
que pruebe la realidad de sus afirmaciones (art. 30 Ley 472 de 1998), lo que
comprende la existencia de las cosas, la ocurrencia de los hechos y también, en
acciones de orden preventivo como la estudiada, la potencialidad de un riesgo o
la inminencia de un daño. (...) Analizado el resto del acervo probatorio, el Tribunal
P á g i n a 1 3
encuentra acreditado que el Departamento de Boyacá en el año 2006 a través del

contrato 170 de 31 de mayo de 2006 (fs. 230 a 232) adquirió materiales para la
construcción y mejoramiento de vías del Municipio de Duitama por valor de
$661’982.816.04, insumos que fueron administrados junto con dicho ente municipal
como se desprende del documento de fecha 8 de agosto de 2006 (fs. 233 a 237),
para entre otras, la pavimentación del tramo vial comprendido entre el Municipio de
Duitama y el sitio conocido como “La Balsa” en la vía que conduce al “Pantano de
Vargas” y Paipa. (...) Así entonces, es visible que el mérito que los accionantes
confirieron a la conservación y mantenimiento de la vía en el sector acabado de
nombrar no es por entero atribuible al Municipio de Duitama sino también al ente
departamental accionado en el proceso sub judice. (...) Para la Sala, la experticia
aportada al proceso no contiene un análisis detallado de anomalías importantes que
puedan comprometer la seguridad de peatones y pasajeros, mensurables por su
número, clase, ubicación, condiciones técnicas, etc, es un concepto general y vago
sobre el estado general de la vía, que no tiene la fuerza y merito de convicción
suficiente para aceptar razonablemente que en parte alguna y determinada de la
vía que de Paipa conduce a “la Balsa” existan huecos o baches que amenacen la
seguridad de peatones, conductores o pasajeros o que de la misma manera la
inexistencia de precisas señales de tránsito en sitios específicos sean una fuente
inexorable de daño o peligro. (...) En efecto, el dictamen pericial no ofrece datos
acerca del nivel de tráfico (promedio diario) de automotores por dicho carreteable, a
partir del cual pueda el Tribunal apreciar que además de la importancia turística del
sector, la cantidad de circulación vehicular permitan catalogar a la vía objeto de
reparo, como un carreteable importante en términos de movilidad, el cual cuando
menos, conforme a la cita de la sentencia transcrita, debía ser de más de 500
vehículos diarios, criterio que se adoptó a partir del contenido del artículo 1[6] de la
Resolución 2114 de 1998 proferida por el Ministerio de Obras públicas y Transporte,
para la clasificación de las vías nacionales y con base en el cual consideró el Consejo
de Estado que los defectos que en ese proceso se probaron en relación con la vía,
fueran desestimados en importancia para comprometer la seguridad de los usuarios
de la misma, consecuencia y consideración que es forzoso aplicar al asunto
analizado[7], toda vez que por la insuficiencia de la prueba no se demostró que la
vía en cuestión tuviera altos índices de movilidad que al menos alcanzaran los de
una vía nacional de tercera categoría, por el contrario, como fuera reflejado por el
perito a folio 273 la mayoría del tránsito de dicha vía corresponde a bicicletas,
motocicletas y muy pocos vehículos, que se incrementa los fines de semana (f. 286),
empero sin que se midiera el flujo o la tasa de incremento. (...) No se pierde de vista
que igual que en el caso tomado como precedente, en este proceso no se aportaron
estadísticas de accidentalidad en la vía Paipa- Pantano de Vargas-“La Balsa” ni
datos o prueba alguna acerca de la avería de vehículos automotores derivado del
tránsito por el carreteable o su “mal estado” y que por supuesto no sea atribuible a
una conducción imprudente o inadecuada. (...) En efecto, si bien está probado que la
vía que de Paipa conduce al “Pantano de Vargas“ y al sitio conocido como “La
Balsa”, no está (cuando menos para el 16 de abril de 2009, fecha del dictamen
pericial) en las más óptimas condiciones, principalmente por existencia de huecos y
baches; el deterioro de la capa asfáltica o la ausencia de esta en algunos sectores,
sumados a la falta de señales de tránsito verticales, e inexistencia de señales de piso
y la falta de mantenimiento de las “cunetas” entre otros defectos, tales
P á g i n a 1 4
irregularidades no tienen la virtud por si mismas de comprometer o poner en

riesgo los derechos al espacio público, su utilización y defensa, la seguridad de las
personas y tampoco la afectación del patrimonio público. El Tribunal, se suma a
este criterio, pues en el caso analizado pese a que para el 16 de abril de 2009,
cuando se rindió el experticio técnico se dio cuenta de la existencia de una
importante cantidad de defectos en la vía como baches, huecos, ausencia de
pavimento o deterioro del mismo, ni el experto ni los demandantes se han dolido
de la incapacidad de la vía para permitir el tránsito, más allá de la necesidad de
maniobrar para esquivar los obstáculos que presenta el carreteable. En suma,
esta Corporación encuentra a partir de los medios probatorios obrantes en el
expediente que aun cuando el estado de la vía Paipa-Pantano de Vargas- La Balsa
no es óptimo o el deseado, la carretera permite un flujo vehicular que pese a
desarrollarse debido a tales defectos, en aparentes bajas velocidades y con la
exigencia de mayor pericia y diligencia, la realización del derecho de acceder a
vías de comunicación y su uso no se encuentra impedido o limitado a un nivel de
importancia, mucho menos cuando como se ha visto en el plenario el ente
territorial accionado ha puesto enmarca inversiones para dar mantenimiento al
carreteable.
DERECHO AL USO DEL ESPACIO PUBLICO - Aun cuando una vía presente
defectos, siempre que el tráfico vehicular sea posible por ella en condiciones
aceptables, los derechos colectivos no se vulneran.
TESIS:
En lo atañedero al uso de la vía como concreción del derecho colectivo al espacio

público, el Consejo de Estado ha considerado que aun cuando una vía presente
defectos, siempre que el tráfico vehicular sea posible por ella en condiciones
aceptables, tales intereses colectivos no se vulneran, de manera puntual precisó:
“..La Sala destaca además, que no se demostró en el proceso la vulneración o
amenaza de los derechos colectivos a gozar del espacio público, a la utilización y
defensa de los bienes de uso público y a la realización de las construcciones,
edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de
manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, pues
no obra prueba de que el estado de las vías impida que los vehículos puedan
transitar y, por el contrario, del informe pericial del 15 de diciembre de 2004,
presentado por el ingeniero civil encargado de la inspección judicial realizada el 2
de diciembre del mismo año, se evidencia que el tráfico vehicular es posible,
siempre y cuando se realice a velocidades moderadas….” – negrillas y subraya
fuera de texto - Es apreciable en el pronunciamiento acabado de transcribir, que
el núcleo de protección del derecho colectivo al espacio público, su utilización y
defensa, previsto en el literal d) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, en cuanto a
las vías se refiere, antes que la conservación del pavimento o la inexistencia de
defectos o irregularidades estructurales de la misma como huecos o baches,
atiende a la capacidad de transitar por ella, aun cuando para dicha actividad
deba procederse con velocidades moderadas o con mayores precauciones que las
P á g i n a 1 5
usuales. Los análisis y argumentos esbozados por el Consejo de Estado son

compatibles con las circunstancias propias del caso sub judice, amén de que si bien
en el proceso se encuentra acreditada la existencia de huecos, baches, ausencia de
señalización, perdida de capa asfáltica y en general falta de mantenimiento de
algunos sectores de la vía -para el 16 de abril de 2009-, no se ha probado que dichas
anomalías impliquen una amenaza grave que pueda impedir la transitabilidad de los
automotores por la vía, aunque ciertamente la limitaran y principalmente, no se
probó que alguno de los vicios del carreteable tuviera la suficiente entidad para
generar un peligro importante para la seguridad de peatones, conductores y
pasajeros de vehículos, pues no obstante que el perito dio cuenta de un eventual
riesgo por las maniobras que deben hacer los conductores para evitar los huecos,
por la falta de información que deba contenerse en señales de tránsito verticales o
de piso o por la existencia de curvas, aparece nítido que el dictamen del experto es
exiguo en describir y analizar cuál de los defectos de la vía tiene la potencialidad de
desbordar un riesgo normal de tránsito vial para configurar una grave fuente de
peligro, nada dice el dictamen acerca de la ubicación de las fuentes de peligro, sus
condiciones técnicas y la manera en que pueda ser conjurado el “peligro”. En lo que
corresponde a la afectación del derecho colectivo de espacio público, su utilización y
defensa, no se probó que la vía pese a que sus condiciones no son óptimas,
impidiera el tránsito vehicular o que no pudiera ser usada en condiciones aceptables
por cualquier tipo de automotor.
ACCIONES ESTATALES PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS - El

mantenimiento rutinario y las inversiones públicas efectuadas no pueden
calificarse como inútiles y mucho menos si lo afirmado no es acompañado de
estudio técnico que así lo informe.
TESIS:
Queda por señalar, que la acusación elevada por los demandantes acerca de la
inutilidad de los contratos de obra celebrados por el Departamento de Boyacá
durante los años 2006, 2007 y 2009 para el mantenimiento y mejoramiento de la vía
objeto de controversia y que se contuvo en el recurso de apelación, no sólo quedó
desprovista de prueba sino que tal discusión se aleja del objeto de la acción popular
a limites en los que más bien, debió cuestionarse la eficiencia administrativa.
Contrario a lo considerado por la accionante, la Sala aprecia que si bien la vía para
la fecha en que se rindió el dictamen pericial no era la deseada, permitía el tránsito
vehicular, de ciclistas, peatones y vehículos, de manera que si el Departamento de
Boyacá como quedó demostrado, ha realizado inversiones importantes para su
manteamiento rutinario y recuperación, incluso de manera reciente como se verificó
con la suscripción del Contrato 551 de 3 de marzo de 2009 cuya efectividad no
alcanzó a ser materia de la experticia amén de que el contrato inició su ejecución el
día15 de abril de 2009, cuando aquella fue radicada el día 16 de ese mismo mes y
año, no puede llegarse a conclusión distinta de que lejos de haberse “abandonado”
la vía como lo indicaron los actores populares, la carretera Paipa – Pantano de
Vargas- “La Balsa”- Duitama ha sido objeto de constantes inversiones y que superan
P á g i n a 1 6
los novecientos millones de pesos. Bajo estas condiciones, es apreciable que el

patrimonio público representado para este caso en la conservación de un bien de
uso público como lo es ciertamente la carretera acabada de nombrar, ha sido
protegido con mantenimiento rutinario e inversiones públicas que no pueden
descalificarse como inútiles por los accionantes, mucho menos si tal aserto no es
acompañado de un estudio técnico que así lo informe y sin que se pierda de vista,
que de la ultima de las inversiones no se tiene ni siquiera un registro fotográfico
para comprobar las afirmaciones de la parte actora quien, se recuerda, conforme
al artículo 30 de la Ley 472 de 1998, está obligada a probar los supuestos en que
se asientan las pretensiones de la demanda.
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 30 de junio de 2010

ACCIÓN: POPULAR
ACCIONANTE: CAMILO ANDRES MENDOZA JIMENEZ
DEMANDADO: MUNICIPIO DE TUNJA - CONSEJO SUPERIOR DE POLICIA
RADICACIÓN: 15001313301320070023502
ACCIÓN POPULAR - Contaminación auditiva por la realización de las verbenas

del Aguinaldo Boyacense en la Plazoleta de las Nieves.
DERECHO COLECTIVO AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO / CONTAMINACION

AUDITIVA - No es necesaria una prueba técnica para demostrar el alto sonido
emitido por los equipos que se instalan para la realización de las verbenas
populares en el marco del Aguinaldo Boyacense porque es un hecho notorio.
TESIS:
Señaló el a quo que el actor popular no demostró que el sonido utilizado para la
realización de la verbena popular estuviera por encima de los límites establecidos
en la Resolución 8321 de 1983, por lo que no se encuentra acreditada la
vulneración de los derechos colectivos. Al respecto, indicó el recurrente que la
magnitud del evento conlleva la utilización de un sonido alto, que por más bajo
que esté afecta los derechos colectivos de los pacientes y vecinos de los sectores
aledaños. No cabe duda a esta Sala, como lo precisa el artículo 30 de la Ley 472
de 1998 que la carga de la prueba en acciones como la presente corresponde al
actor popular, circunstancia que también es considerada por el Ministerio Público
para pedir la confirmación de la sentencia. Igualmente, es claro que no se aportó
prueba técnica que condujera a establecer si los sonidos emitidos durante la
celebración de las llamadas Verbenas que se realizan como parte del Aguinaldo
Boyacense.No obstante considera la Sala que la falta de la prueba técnica que
demuestre que el sonido utilizado sobrepasa los límites permitidos, en casos como
el presente, no se erige como elemento fundamental para determinar la
vulneración de los derechos de la colectividad, pues la sana lógica permite afirmar
P á g i n a 1 7
que las calidades del sonido utilizado en un concierto o en una Verbena Popular
como las que se celebran en el marco del Aguinaldo Boyacense año tras año,
presentan un volumen considerable, hecho que es conocido por cualquier habitante
o visitante de la ciudad. Es conocido también que la infraestructura utilizada en este
tipo de eventos es de grandes dimensiones, que incluso lleva días su construcción,
sin que sea necesario establecer técnicamente las calidades del sonido o los
decibeles emitidos cada noche para determinar la vulneración o afectación de los
derechos de los residentes, por cuanto es posible colegir que la realización o puesta
en funcionamiento de un evento de estas calidades en un sector residencial o en
cercanías a este, expande sus efectos en detrimento de la tranquilidad de los
habitantes de la referida zona. Cualquier persona en el uso normal de sus facultades
puede dar cuenta de la magnitud que representa un evento como lo es un concierto
o una verbena popular ya que se tratan de circunstancias ostensibles y fácilmente
palpables por los sentidos, que permiten advertir que la amplificación del sonido
tiene la cualidad de transmitirse a los alrededores de la ubicación del evento e
incluso a zonas distantes; es innegable también que la magnitud de un evento de tal
calidad utiliza un volumen alto pues no de otra forma se garantiza a los asistentes
disfrutar del espectáculo. Considera pues esta Sala que el alto sonido emitido por los
equipos que se instalan para la realización de las verbenas populares en el marco
del Aguinaldo Boyacense es un hecho notorio que no requiere prueba, hecho
conocido, como se dijo, por cualquier ciudadano, incluidos quienes formamos parte
de este Tribunal. Obsérvese entonces, no sólo que el hecho notorio no requiere
prueba, sino que además puede ser conocido por quienes deben tomar la decisión
judicial pues, obviamente, si se trata de un hecho notorio es conocido por todos,
incluidos aquéllos; y, adicionalmente, se invierte la carga de la prueba, es decir, en
este caso correspondía a los demandados probar que el nivel de ruido que se
produce en las verbenas, no sobrepasa los límites permitidos. De otra parte, el
acervo probatorio permite concluir que la Plazoleta de las Nieves donde se
realizaron la Verbenas del Aguinaldo Boyacense, además de encontrarse en el
Centro Histórico de la ciudad de Tunja, está próximo a sectores residenciales,
situación que se desprende de las actas de de la Junta Directiva del Consejo Superior
de Policía (f. 90 s.) que, desde un principio, previó los inconvenientes que podría
generar la realización del evento en dicho sitio. En ese orden, y si bien no se cuenta
con el mapa o algún otro elemento que permita diferenciar las zonas residenciales
del municipio de Tunja, es claro que del expediente se infiere que en límites a la
Plazoleta de las Nieves se encuentran sectores residenciales. Por ende, si el lugar de
celebración de un evento de magnitudes significantes como lo es la verbena popular
del Aguinaldo Boyacense se realiza en dicho lugar, necesariamente el sonido afecta
los sectores aledaños o adjuntos a dicha plaza y por supuesto a sus residentes. No se
trata entonces de establecer aquí la destinación del bien público, sino de determinar
la vulneración de los derechos de los residentes en los sectores aledaños, directos
perjudicados con la realización de la festividad por cuanto el sonido que emite el
evento invade la órbita de su tranquilidad y goce de un espacio libre de
contaminación auditiva, es decir afecta el derecho al medio ambiente sano como
derecho colectivo.
P á g i n a 1 8
COLISION DE DERECHOS FUNDAMENTALES - Ante un posible encuentro de

derechos a tutelar o proteger, el juez constitucional, al momento de fallar debe
optar por mecanismos de ponderación de los mismos.
TESIS:
Ahora, no desconoce la Sala que la realización de tales festividades también hace

parte del derecho de los ciudadanos a la recreación y la cultura pero la
jurisprudencia constitucional ha determinado que en muchas situaciones colindan
los derechos fundamentales, produciendo un posible encuentro de derechos a
tutelar o proteger, el juez constitucional, al momento de fallar debe optar por
mecanismos de ponderación de derechos tales como la armonización concreta y
la ponderación de derechos, es entonces cuando se debe entrar en estos
raciocinios, propios de la actividad judicial, ya que el transcurrir ordinario de las
relaciones humanas y sociales produce en múltiples ocasiones un cruce de
derechos, donde el juez constitucional debe analizar que derecho en el caso
específico prima sobre los otros derechos que pudieran entrar en intersección con
el derecho a proteger. En este sentido, la Corte Constitucional ha manifestado:“A
fin de promover la aplicación armónica e integral de los valores constitucionales,
la mayoría de los derechos fundamentales se consagraron en disposiciones
normativas que tienen una estructura lógica que admite ponderaciones. En
efecto, más que normas que adopten expresamente las condiciones de hecho en
las cuales es obligatoria su aplicación, la Carta consagra estándares de actuación
que deben ser aplicados atendiendo a las condiciones que, circunstancialmente,
pueden dar un mayor peso relativo a un derecho sobre otro. Ciertamente, al optar
por un sistema de pluralismo valorativo, la Carta adoptó un modelo en el cual las
normas iusfundamentales tienen una estructura lógica que exige acudir a la
metodología de la ponderación para resolver eventuales conflictos. En suma, la
Constitución no consagró un sistema jerárquico entre sus normas, sino un modelo
de preferencia relativa, condicionada a las circunstancias específicas de cada
caso”. Ahora bien, la ponderación se podría hacer en casos que tienen una posible
colisión de derechos, donde entran en juego factores como la armonización
concreta y la precedencia condicionada, así como los principios de interpretación
en la protección de los derechos fundamentales. Según la precedencia
condicionada: “La solución de la colisión consiste más bien en que, teniendo en
cuenta las circunstancias del caso, se establece entre los principios una relación
de precedencia condicionada. La determinación de la relación de precedencia
condicionada consiste en que, tomando en cuenta el caso, se indican las
condiciones bajo las cuales un principio precede al otro”.Sea por vía de la
armonización concreta o de la precedencia condicionada, se parte de principios
comunes para determinar la ponderación de derechos, es en el caso particular
cuando se observará el derecho que tiene mayor prelación por cuanto su
trasgresión es más evidente e inevitable y este es el derecho que primaría al
momento de conceder el amparo solicitado.
DERECHO COLECTIVO AL USO DEL ESPACIO PUBLICO - Vulneración por el
P á g i n a 1 9
expendio de bebidas alcohólicas en los establecimientos de comercio situados en

el sector aledaño a la Plazoleta Muisca en donde se celebran las verbenas del
Aguinaldo Boyacense.
TESIS:
Afirmó el accionante que el POT prohíbe el consumo de bebidas embriagantes en

lugares cercanos a iglesias y establecimientos educativos y en la Plazoleta se
encuentra ubicada la Iglesia de las Nieves y el Colegio Salesiano, afirmación que,
visto el expediente y la normativa municipal, tiene sustento en el parágrafo 1 del
artículo 198 de la referida norma de ordenamiento territorial que establece: Artículo
198. AREA DE OCUPACION ESPECIALIZADA INDUSTRIAL. Es el destinado a la
transformación de materias primas. Para los efectos de la clasificación de los
establecimientos industriales se consideran las siguientes variables.(…)PARÁGRAFO
1. Parámetros Especiales Generales: a . Los establecimientos en los cuales se
expenda licor, bebidas alcohólicas y embriagantes para consumo directo en el sitio,
deberán guardar una distancia mínima de 100 mt. a la redonda de establecimientos
educativos (desde salas maternales hasta centros educativos superiores), iglesias,
centros de asistencia médica como clínicas, hospitales, reposo, ancianatos, centros
geriátricos y o rehabilitación.” Resaltado fuera de texto. Advierte la Sala que en el
mismo sentido, la administración expidió el Decreto Municipal No. 0488 de 2007,
mediante el cual prohibió el expendio y consumo de bebidas embriagantes en todos
los establecimientos de comercio situados en el sector aledaño a la Plazoleta Muisca
del Municipio de Tunja durante los días de celebración del evento.Sin embargo tal
decisión resulta contradictoria con el mismo evento en el que, es también un hecho
notorio, se expenden bebidas alcohólicas, precisamente, en un sector en donde la
norma lo prohíbe. Lo que hizo el municipio, por el contrario, fue impedir el ejercicio
de una actividad que, de contar con los permisos correspondientes, fue impedida
para permitir que tal expendio se llevara a cabo sólo en el lugar donde se realizaban
las Verbenas. El acto administrativo – Resolución No. 488 de 2007 – es una razón
adicional para considerar que el lugar donde se realizaron las verbenas no es el
adecuado en tanto el expendio de bebidas alcohólicas puede aumentar los niveles
de inseguridad, como allí se consideró. Tal actuar de la administración, más que
resultar ajeno a lo expuesto por el actor lo confirma y por ello cabe considerar que la
realización del evento en la mencionada plazoleta también vulnera el ordenamiento
territorial y por consecuencia el uso del espacio público. No cabe duda que quienes
regresan del lugar del evento y dentro del mismo han ingerido bebidas alcohólicas
no recuperan sus capacidades al salir, es decir, su estado de embriaguez trasciende
la plazoleta destinada para la verbena.
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 8 de noviembre de 2011

ACCIÓN: POPULAR
ACCIONANTE: MARINA JOYA DE FONSECA
DEMANDADO: MUNICIPIO DE SOTAQUIRA, CORPOBOYACÁ Y OTROS.
P á g i n a 2 0
RADICACIÓN: 15001313301120100014401
PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA - Aplicación en acciones populares.
ACCION POPULAR – Aplicación del principio iura novit curia.
ACCION POPULAR - Es válido que el juez profiera fallos ultra o extra petita.
TESIS:
Así las cosas se adicionará la sentencia en el sentido de declarar la existencia de

vulneración del derecho colectivo de acceso a una infraestructura de servicios que
garantice la salubridad pública y el acceso a los servicios públicos y a que su
prestación sea eficiente y oportuna previstos en los literales h) y j) del artículo 4
de la Ley 472 de 1998, aún cuando la actora no los invocó como derechos
vulnerados, decisión que se encuentra permitida en esta instancia por virtud del
principio iura novit curia conforme al cual el juzgador tiene el deber de aplicar la
ley vigente aunque ella no haya sido invocada en la demanda por la parte actora
lo cual es de pleno recibo tratándose de controversias generadas por hechos, en
cuya virtud es al juez y no a las partes a quien corresponde decir cuál es el
derecho aplicable y aplicarlo efectivamente, así no haya sido invocado.En relación
con la aplicación de este principio en acciones populares, la Sección Tercera del
Consejo de Estado en sentencia de 6 de septiembre de 2001 dictada dentro del
expediente de acción popular radicado con el núm. A.P.- 163, precisó que es
procedente. Dijo: “La aplicación del Principio del Iura Novit Curia ya ha sido
utilizada por esta Sala en casos anteriores, en los cuales está en discusión la
afectación al derecho colectivo de la moralidad administrativa (Consejo de
Estado, Sección Tercera, EXP: AP-166, C.P: Alier Hernández.). “Bien sea que se
decida aplicar el principio de la protección prevalente y eficaz de los derechos o el
principio del Iura Novit Curia, las dos vías procesales convergen en una conclusión
sustancial: Es válido al juez de las acciones populares proteger otros derechos
colectivos no alegados por el actor, con el fin de proteger a una comunidad que
está afectada por la decisión jurídica, más no está representada en su totalidad
en la Litis y por ende los principios constitucionales y demás normas legales son
parte de la decisión del juez de esta acción. “Tal valoración no es una introducción
reciente. Desde que se establecieron las Acciones Populares como mecanismos
para la protección de Derechos Colectivos y de Intereses Difusos se había
determinado que en esta clase de acciones incluso el juez puede proferir un fallo
ultra - petita. En síntesis, en virtud de la naturaleza especial de la Acción Popular,
es válido que el juez profiera fallos ultra o extra petita.”.
P á g i n a 2 1
TUTELA
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 6 de mayo de 2010

ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: GABRIEL OCTAVIO PINEDA GRANADOS
ACCIONADA: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO DE COMBITA
RADICACIÓN: 15001313300720100004401
DERECHO A LA INTIMIDAD - Las restricciones a la correspondencia pueden consti-

tuir su violación.
DERECHO A LA INTIMIDAD DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD - Limita-

ciones
DERECHO A LA INFORMACION - Alcance - Elementos - Precedente jurisprudencial
DERECHO A LA INFORMACION DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD -

Marco legal
DERECHO A LA INTIMIDAD Y DERECHO A LA INFORMACION - Diferencias.
TESIS:
El tema bajo estudio ha sido tratado por la Honorable Corte Constitucional que en
un caso similar precisó que las restricciones a la correspondencia pueden constituir
violación al derecho a la intimidad, derecho fundamental consagrado en el artículo
15 de la Carta Política de 1991, por cuanto éste derecho se convierte en la barrera
que permite la protección de la privacidad y de la familia, a fin de evitar que algún
aspecto de la vida privada de los individuos sean de conocimiento público y lleguen
en determinado momento a dañar la tranquilidad del ser.De igual forma, también
aclaró la citada Corporación que este tipo de garantías no conllevan un poder abso-
luto, pues al igual que otros, tienen frenos a fin de permitir su desarrollo adecuado.
Así, particularmente, precisó las limitaciones que este derecho puede tener respecto
de los individuos que se encuentran privados de la libertad, y especialmente expuso
que “Las limitaciones en el ejercicio de los derechos no debe sorprender en los cen-
tros carcelarios pues si los reclusos tuvieran la misma libertad de una persona libre,
podría ello llegar a causar desorganización, inestabilidad y hasta impedir la discipli-
na de dicho penal, en desmedro de la seguridad carcelaria”, afirmación que resulta
explicable en atención a la situación particular de este tipo de población que se en-
cuentra en condiciones especiales y bajo observancia y tutela directa del Estado,
merecen especial atención a fin de preservar además del orden y la seguridad, el
principio de dignidad humana.Bajo tales presupuestos considera la Sala, las afrentas
o restricciones a la correspondencia son propias del derecho a la intimidad y no al
P á g i n a 2 2
derecho de información como lo sustentó el a quo, pues los elementos e implica-

ciones de uno y otro derecho presentan elementos diferentes. Así por ejemplo, la
referida Corte Constitucional se permitió esbozar los alcances del derecho a la
información, en el que distinguió hasta once (11) elementos que lo integran. Dis-
tinguió la Corte: “El artículo 20 de la Carta Política consagra simultáneamente
varios derechos y libertades fundamentales distintos, y en virtud de lo dispuesto
en los artículos 93 y 94 de la Carta Política, se ha de interpretar a la luz de los tra-
tados e instrumentos internacionales de derechos humanos que obligan a Colom-
bia y que contienen disposiciones sobre el particular. A la luz de tales instrumen-
tos internacionales, se tiene que el artículo 20 de la Constitución contiene un total
de once elementos normativos diferenciables: (a) La libertad de expresar y difun-
dir el propio pensamiento, opiniones, informaciones e ideas, sin limitación de
fronteras y a través de cualquier medio de expresión –sea oral, escrito, impreso,
artístico, simbólico, electrónico u otro de elección de quien se expresa-, y el dere-
cho a no ser molestado por ellas. Esta libertad fundamental constituye la libertad
de expresión stricto senso, y tiene una doble dimensión – la de quien se expresa, y
la de los receptores del mensaje que se está expresando. (b) La libertad de buscar
o investigar información sobre hechos, ideas y opiniones de toda índole, que junto
con la libertad de informar y la de recibir información, configura la llamada liber-
tad de información. (c) La libertad de informar, que cobija tanto información so-
bre hechos como información sobre ideas y opiniones de todo tipo, a través de
cualquier medio de expresión; junto con la libertad de buscar información y la li-
bertad de recibirla, configura la llamada libertad de información. (d) La libertad y
el derecho a recibir información veraz e imparcial sobre hechos, así como sobre
ideas y opiniones de toda índole, por cualquier medio de expresión. Junto con los
anteriores elementos, configura la libertad de información. (e) La libertad de fun-
dar medios masivos de comunicación. (f) La libertad de prensa, o libertad de fun-
cionamiento dichos medios masivos de comunicación, con la consiguiente respon-
sabilidad social. (g) El derecho a la rectificación en condiciones de equidad. (h) La
prohibición de la censura, cualificada y precisada por la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, (i) La prohibición de la propaganda de la guerra y la
apología del odio, la violencia y el delito, cualificada y precisada por la Conven-
ción Americana sobre Derechos Humanos y la Convención internacional sobre la
eliminación de todas las formas de discriminación racial, (j) La prohibición de la
pornografía infantil, y (k) La prohibición de la instigación pública y directa al geno-
cidio.” Como se observa, los mencionados elementos son pilares del derecho de
libertad de expresión y hacen referencia a la libre circulación de los pensamientos
del ser humano o de las noticias del acontecer diario, derecho que se encuentra
protegido tanto para los emisores como para los receptores, y que desde los mis-
mos tratados encuentra restricciones cuando choca con otras garantías funda-
mentales. En el caso especial de los privados de la libertad se encuentra salva-
guardado y desarrollado por el Código Penitenciario y Carcelario que obliga a to-
dos los establecimientos penitenciarios y carcelarios establecer un sistema diario
de informaciones o noticias que les permita estar actualizado de lo que sucede en
el mundo exterior.Señala la citada codificación: “ARTÍCULO 110. Información Ex-
terna. Los reclusos gozan de libertad de información, salvo grave amenaza de al-
teración del orden, caso en el cual la restricción deberá ser motivada. En todos los
establecimientos de reclusión, se establecerá para los reclusos, un sistema diario
P á g i n a 2 3
de informaciones o noticias que incluya los acontecimientos más importantes de la

vida nacional o internacional, ya sea por boletines emitidos por la dirección o por
cualquier otro medio que llegue a todos los reclusos y que no se preste para alterar
la disciplina.”En el caso que nos ocupa, considera la presente instancia, no se en-
cuentra acreditada la trasgresión al derecho a la información, pues las restricciones
a la correspondencia implican limitaciones al derecho a la intimidad y no al derecho
de información, por lo que habrá lugar a la modificación del fallo de tutela por este
aspecto.
DERECHO A LA COMUNICACIÓN CON EL EXTEROR DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE

LA LIBERTAD - Se encuentra limitado al interior de los establecimientos peniten-
ciarios con el objeto de preservar la seguridad y mantener el orden al interior de
los penales - Regulación.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA CORRESPONDENCIA - El derecho de enviar y reci-

bir correspondencia se encuentra ligado al derecho fundamental a la intimidad.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA CORRESPONDENCIA - Violación.
TESIS:
Hecha la anterior precisión, corresponde observar si los derechos a la intimidad y a

la correspondencia del actor, por las restricciones narradas, se encuentran vulnera-
dos, para lo cual además de acudir a las disposiciones constitucionales, la Sala se
remitirá a las restricciones legales que establece el estatuto penitenciario adoptado
por la Ley 65 de 1993.“ARTÍCULO 111. Comunicaciones. Los internos de un centro de
reclusión tienen derecho a sostener comunicación con el exterior. Cuando se trate de
un detenido, al ingresar al establecimiento de reclusión tendrá derecho a indicar a
quien se le debe comunicar su aprehensión, a ponerse en contacto con su abogado y
a que su familia sea informada sobre su situación. El director del centro establecerá
de acuerdo con el reglamento interno, el horario y modalidades para las comunica-
ciones con sus familiares. En casos especiales y en igualdad de condiciones pueden
autorizarse llamadas telefónicas, debidamente vigiladas. Las comunicaciones orales
o escritas previstas en este artículo podrán ser registradas mediante orden de fun-
cionario judicial, a juicio de éste o a solicitud de una autoridad del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, bien para la prevención o investigación de un delito o pa-
ra la debida seguridad carcelaria. Las comunicaciones de los internos con sus aboga-
dos no podrán ser objeto de interceptación o registro. Por ningún motivo, ni en nin-
gún caso, los internos podrán tener aparatos o medios de comunicación privados,
tales como fax, teléfonos, buscapersonas o similares. La recepción y envío de corres-
pondencia se autorizará por la dirección conforme al reglamento. Para la correspon-
dencia ordinaria gozarán de franquicia postal los presos recluídos en las cárceles del
país, siempre que en el sobre respectivo se certifique por el director del centro de
reclusión, que el remitente se encuentra detenido. Cuando se produzca la muerte,
enfermedad o accidente grave de un interno, el director del establecimiento lo infor-
mará a sus familiares. A su vez, cuando esta situación se registre en la familia del
P á g i n a 2 4
interno, el director se lo hará saber de inmediato. De acuerdo con esto, es claro

entonces, que el envío y recepción de correspondencia, se encuentran limitados al
interior de los establecimientos penitenciarios con el objeto de preservar la seguri-
dad y mantener el orden al interior de los penales, restricciones naturales que
además deben estar consagradas en el reglamento, de acuerdo a lo dispuesto por
la norma penitenciaria, y que en ningún momento deben rayar o desconocer los
demás derechos fundamentales de los internos, pues cabe advertir, que así como
el ejercicio de los derechos de los reclusos se encuentran limitados el Estado tam-
bién está limitado en su actuar debiendo observar siempre el respeto por las ga-
rantías inherentes al ser humano como la dignidad y la intimidad personal y fami-
liar, las cuales no pueden ser desconocidas por más que se trate de personas pri-
vadas de la libertad. En este sentido, la jurisprudencia constitucional se ha permi-
tido diferenciar las restricciones de los derechos de los reclusos, considerando in-
cluso que si bien la correspondencia se trata de un derecho fundamental que se
encuentra destinado a salvaguardar la intimidad de la persona, puede ser restrin-
gido de acuerdo con las previsiones que haga la ley, o en virtud de una orden judi-
cial previa en casos como la interceptación. Concluye la Sala, contrario a lo ex-
puesto por el a quo, que no existió violación del derecho a la información del ac-
cionante, pues los hechos puestos en conocimiento de acuerdo con lo visto, permi-
te ver una presunta vulneración al derecho de enviar y recibir correspondencia, el
cual se encuentra ligado al derecho fundamental a la intimidad. Sin embargo, tal
precisión no indica que no exista vulneración de derechos fundamentales, pues en
el caso que nos ocupa, encuentra la Sala que la entidad accionada vulneró ade-
más de las mencionadas garantías fundamentales, los derechos al debido proceso
y la igualdad del actor, por cuanto el ejercicio del derecho a la correspondencia
fue limitado por parte del establecimiento penitenciario y carcelario de Combita,
sin justificación alguna y desconociendo las normas y procedimientos establecidos
para el ejercicio de tales facultades.
DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO - Violación por desconocimien-

to del reglamento establecido para la recolección de correspondencia en esta-
blecimiento penitenciario.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA IGUALDAD - Vulneración.
TESIS:
Por otra parte, encuentra la Sala, que el servicio de recolección de corresponden-

cia únicamente se estaba prestando un día a la semana en el establecimiento en
que se encuentra recluido el actor, hecho que se deriva del dicho de las partes,
pues tanto demandante (f. 1) como demandada (f. 29), coincidieron en afirmar
que el día viernes es el único día en que los funcionarios del establecimiento reco-
gen la correspondencia de los internos. Bajo tales presupuestos, se observa de
entrada la vulneración del derecho al debido proceso por desconocimiento del
procedimiento establecido ya que uno y otro procedimiento (tanto el PA-22-034-
01 como el PO-70-0008-01) contemplan la prestación del servicio de recolección
P á g i n a 2 5
de correspondencia por más de un día a la semana, mientras que en la realidad se

está llevando a cabo los días viernes de cada semana, lo cual sin duda configura vul-
neración a los derechos de actor por cuanto la restricción en el ejercicio del derecho
a librar correspondencia, desconoce los límites establecidos por los reglamentos. (…)
De acuerdo con esto, es claro que el procedimiento PA-22-034-01, adoptado por el
Instituto Nacional Penitenciario como máxima autoridad penitenciaria, que regía
para los diferentes establecimientos penitenciarios carcelarios de acuerdo a lo seña-
lado en el numeral segundo (f. 34), debió ser respetado por el establecimiento de
Combita al momento de establecer el procedimiento interno en cuanto al servicio de
correspondencia se refiere, ya que se trata de la reglamentación que busca proteger
el ejercicio de los derechos fundamentales de los internos para que puedan tener
comunicación con sus familias, pues en la especial condición en que se encuentran
es el medio escrito el único que los acerca con sus seres queridos, habida cuenta que
el uso de otros medios de acuerdo con la ley tiene mayores restricciones. En vía de
discusión, observa el Tribunal que si los hechos se presentan tal y como lo manifiesta
la entidad accionada en su escrito de impugnación, en cuanto a que el servicio se
está prestando los días martes y viernes de conformidad con lo dispuesto por el pro-
cedimiento PO-70-0008-01, tal situación configuraría además de vulneración del
debido proceso, violación al derecho a la igualdad por cuanto el procedimiento PA-
22-034-01, expedido por el Instituto Nacional Penitenciario y que rige para todos los
establecimientos penitenciarios, faculta a los reclusos de los demás centros peniten-
ciarios del territorio para que puedan enviar y recibir correspondencia cuatro días a
la semana, mientras los internos del establecimiento de “El Barne” solamente lo
pueden hacer uno o dos días a la semana, situación que configura un trato desigual
a una población que se encuentra en igualdad de condiciones. Y se encuentran en
condiciones de igualdad, ya que el Estado, como detentador del poder sancionato-
rio, tiene a su cargo la vigilancia y custodia de aquellas personas que han sido priva-
das de la libertad por una autoridad judicial, razón por la cual, en virtud de sus po-
deres, además de hacer efectivas las restricciones a los derechos dispuestas por la
jurisdicción penal y velar por el cumplimiento de una pena, tiene la obligación de
preservar aquellos derechos que en nada tienen que ver con tal cometido y que por
estar protegidos por la constitución misma, deben permanecer incólumes. Esta sala
ha precisado en acciones anteriores que “para la realización de un juicio de igualdad
se requiere de la comparación de situaciones fácticas y jurídicas idénticas, o que no
comporten elementos sobre las cuales se pueda edificar un trato diferencial”, ya que
la existencia de elementos disímiles en la situación fáctica, como consecuencia direc-
ta conlleva la aplicación o no aplicación de regímenes jurídicos o normas diferentes.
(…) En el caso bajo examen se encuentran reunidos aquellos presupuestos que per-
miten dar aplicación al derecho constitucional de igualdad, pues de un lado se tiene
que las restricciones adoptadas al derecho de correspondencia cobija a aquellos in-
dividuos privados de la libertad por disposición u orden judicial y por otro, se obser-
va que tales restricciones operan para aquellas personas que se encuentran reclui-
das en los establecimientos penitenciarios creados y dispuestos por el Estado para la
ejecución y cumplimiento de las penas. Considera la presente instancia que los dere-
chos fundamentales de los individuos privados de la libertad no pueden variar de-
pendiendo del establecimiento penitenciario en donde se encuentran cumpliendo su
pena, menos aún cuando el Instituto Nacional Penitenciario mediante un procedi-
miento ha regulado el ejercicio del derecho de correspondencia a fin de preservar los
P á g i n a 2 6
ya limitados derechos fundamentales a la intimidad personal y familiar de los re-

clusos.

ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: GABRIEL OCTAVIO PINEDA
DEMANDADA: ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO DE ALTA Y
MEDIANA SEGURIDAD DE COMBITA
RADICACIÓN: 15001313300520100008501
REGLAMENTO DE LOS INTERNOS / DERECHO A LA INFORMACION DE LAS PER-

SONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD - Darlo a conocer es un deber del estableci-
miento de reclusión que debe observar al momento del ingreso del interno y
debe mantener a lo largo de su estancia al interior.
TESIS:
La Ley 65 de 1993 [Código Penitenciario y Carcelario], establece en su artículo 52

que el INPEC expedirá un reglamento general al cual se sujetaran los respectivos
reglamentos internos de los diferentes establecimientos de reclusión, cuyos conte-
nidos se componen de principios orientadores, clasificación de internos, consejos
de disciplina, comités de internos, juntas de asignación y distribución de patios,
elementos de dotaciones de celdas, alimentación, ejercicios físicos, disciplina, san-
ciones y medios de coerción, contacto con el mundo exterior, trabajo, educación
entre otros. El mismo ordenamiento prevé en el artículo 53, que cada uno de los
centros de reclusión tendrá su propio reglamento interno, expedido por el Director
del Centro de Reclusión conforme a la categoría del mismo, con apéndice confi-
dencial relativo a los planes de seguridad y defensa y frente al cual toda reforma
debe ser aprobada por la Dirección del INPEC. De la misma manera el artículo 116
ibidem, establece que el INPEC expedirá un reglamento disciplinario al cual se su-
jetarán los internos de los establecimientos de reclusión. Las normas anteriores,
permiten deducir sin asomo de duda que el interno posee un especial interés en
conocer cuáles son los órganos, las funciones, los servicios, los derechos y los de-
beres del personal recluso, como aspectos mínimos para poder sostener una vida
en las condiciones que la privación de la libertad involucra y que por supuesto, no
pongan en riesgo la seguridad y orden de la institución, lo que permite explicar el
carácter confidencial o reservado de estos aspectos. Ahora bien, es el mismo Códi-
go de Régimen Penitenciario y Carcelario en el artículo 58, el que prevé el deber
de enterar a los internos del contenido del reglamento interno y de todos aquellos
aspectos atinentes a sus condiciones de reclusión. Dispone la norma: “Artículo 58.
Todo interno recibirá a su ingreso, información apropiada sobre el régimen del
establecimiento de reclusión, sus derechos y deberes, las normas disciplinarias y
los procedimientos para formular peticiones y quejas. Ningún interno desempe-
ñará función alguna que implique el ejercicio de facultades disciplinarias, de ad-
P á g i n a 2 7
ministración o de custodia y vigilancia.” – Resalta la Sala- Nótese enseguida, que

del derecho de acceso a la información del interno, respecto del contenido de los
reglamentos internos que contienen como se advirtió, la regulación sobre servicios,
organización, deberes, derechos régimen disciplinario e incluso aspectos relaciona-
dos con la alimentación, es un deber del establecimiento de reclusión que debe ob-
servar al momento del ingreso del interno, pero que con obvia lógica, debe mante-
ner a lo largo de su estancia al interior del establecimiento, pues el propósito del
reglamento es justamente la de regular la vida del interno en el centro de reclusión y
por consecuencia, necesita de modo permanente adecuar su comportamiento y ma-
terializar sus derechos a la norma. Así entonces, el accionante en el caso analizado
no requería de la utilización del derecho de petición para que el Establecimiento Pe-
nitenciario y Carcelario de Combita publicara o tuviera a disposición de los internos
el reglamento interno del penal, pues es una obligación que deriva directamente de
la Ley.
MENÚ Y GRAMAJES DE ALIMENTACIÓN DE LOS INTERNOS / DERECHO A LA INFOR-

MACION DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD - Los internos gozan de la
facultad de conocer las disposiciones que establecen el manejo de la política y
planes de provisión alimentaria.
TESIS:
La Ley 65 de 1993, prevé que los reglamentos deberán regular o establecer normas
sobre “alimentación” (art. 52), el artículo 67 ibídem, por su parte, señala que el IN-
PEC tiene a su cargo la alimentación de los internos y en cuanto a la política y planes
de provisión alimentaria el artículo 68 del mismo estatuto dispone: “Artículo 68. La
Dirección General del INPEC fijará las políticas y planes de provisión alimentaria que
podrá ser por administración directa o por contratos con particulares. Los alimentos
deben ser de tal calidad y cantidad que aseguren la suficiente y balanceada nutri-
ción de los reclusos. La alimentación será suministrada en buenas condiciones de
higiene y presentación. Los internos comerán sentados en mesas decentemente dis-
puestas. La prescripción médica, la naturaleza del trabajo, el clima y hasta donde
sea posible, las convicciones del interno, se tendrán en cuenta para casos especiales
de alimentación…” – subraya fuera de texto-Bajo similares premisas a las utilizadas
en el caso anterior, es viable concluir que los internos gozan de la facultad, desde la
arista del derecho a la información, de conocer el contenido de las disposiciones que
a nivel reglamentario establecen el manejo de la política y planes de provisión ali-
mentaria, respecto a la calidad y cantidad de la comida que la autoridad carcelaria
les suministra, lo que incluye lógicamente el menú que componen la “alimentación
balanceada “que el Estado está obligado a suministrarle y el gramaje que corres-
ponde a la medición en peso de cada ración, pues no de otra forma podría el interno
conocer y hacer cumplir sus derechos ante la autoridad administrativa, lo cual sin
ambages, supone que debe existir la suficiente publicidad al respecto y el acceso a
de dicha información cuando quiera que sea requerida, mucho más cuando, como
fue advertido es un componente importante de los reglamentos internos que por
definición deben ser plenamente difundidos. El actor mediante derecho de petición
P á g i n a 2 8
de 7 de abril de 2010 (f.8), pidió a la Dirección del Establecimiento Penitenciario y

Carcelario de Combita que se expidiera el menú y gramaje de la comida que co-
rresponde a la alimentación de los internos, debe entenderse, la copia del mismo,
solicitud que fue contestada como se advirtió en precedencia de manera extem-
poránea y en los siguientes términos: “Respecto a la copia del menú y el gramaje:
Le informo que la ING Sonia Liliana Najar Martínez, hizo entrega a los monitores
de alimentos del menú y la minuta patrón al inicio del contrato y nuevamente se
les entregó en febrero del año en curso, y son los fiscales de cada patio y el CISA
los encargados de verificar el debido cumplimiento de la minuta patrón. Por lo
tanto cualquier queja o reclamo se debe canalizar con el respectivo comité de ali-
mentos” (f. 24) Una respuesta como la citada es a todas luces, evasiva y por con-
secuencia, violatoria del derecho de petición, pues habiéndose solicitado la copia
del menú y el gramaje de la alimentación, como bien lo identificó la accionada, no
se resolvió sobre su entrega o acceso, sino que se aludió a hechos que el accionan-
te no estaba averiguando como la existencia de un comité de alimentos o la en-
trega de la “minuta patrón” a los “monitores”, con lo que se rehusó hacer entrega
de dicha información al petente sin justificación alguna, además de conducir su
respuesta al escenario de la queja o reclamo, situación que no fue puesta en dis-
cusión. La falta de pronunciamiento sobre las afirmaciones del accionante relati-
vas a la no divulgación o conocimiento por parte del personal de reclusos del me-
nú y gramaje de la alimentación de los reclusos, no encontró resistencia por parte
de la accionada lo cual permitió tener por cierto tales hechos como lo autoriza el
artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, de lo cual surge la prueba de la afectación
del derecho fundamental a la información, se repite, como componente del regla-
mento interno del establecimiento de reclusión y la viabilidad de las consecuentes
órdenes de amparo del juez de primer grado, para disponer no sólo la entrega de
copias del menú y gramaje establecido para la alimentación de los internos, sino
también su publicación en el comedor, al inicio de cada una de las vigencias de los
contratos y durante su ejecución, para la protección concreta del derecho de peti-
ción y el de información, decisiones judiciales que a juicio del Tribunal fueron acer-
tadas.
DERECHO A LA INFORMACIÓN DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD -

Marco legal - El simple hecho de no contar con televisores al interior de las cel-
das, no constituye una violación al derecho de información.
DERECHO A LA INFORMACIÓN DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD -

Para garantizar la información de los internos el legislador no ha preestablecido
ningún medio técnico.
TESIS:
El señor Gabriel Octavio Pineda Granados, dijo en la demanda que mediante dere-
cho de petición de 7 de abril de 2010, solicitó a la Dirección del Establecimiento
Penitenciario y Carcelario “autorización” para ingresar a su celda un televisor a
color de 14” de acuerdo con el artículo 13 del Acuerdo 011 de 1995, pues según su
P á g i n a 2 9
criterio, con ello se garantiza su derecho de acceso a la información, además de dis-

traerlo y contribuir a su proceso de resocialización, sin que ello afecte el orden in-
terno o la seguridad del establecimiento de reclusión. Para la Sala, este aspecto bajo
la óptica del derecho de petición y el de información debe ser analizado de diversa
forma a como se resolvió frente a la copia de los reglamentos, del menú y el grama-
je de la alimentación. En efecto, la principal diferencia es que la tenencia de televiso-
res al interior de la celdas, no es una obligación prestacional a cargo del estableci-
miento de reclusión, como si lo es la divulgación y difusión del reglamento interno y
de los aspectos relacionados con la alimentación a que se hizo referencia en proce-
dencia, pues la Ley 65 de 1993 y la jurisprudencia constitucional así lo han estableci-
do para la materialización del principio de publicidad y de información. La distinción
estriba entonces, en considerar que a cargo de las autoridades carcelarias no se en-
cuentra el deber de suministrar televisores a los internos, mucho menos para su te-
nencia al interior de la celda, para proteger el derecho de información, como si es
exigible y perentorio en relación con el suministro de los reglamentos internos, me-
nú y gramajes, pues la naturaleza de estos documentos es el de ser la información
en sí misma, distinto de lo que ocurre con el televisor, pues es un aparto electrónico
destinado a la recepción y reproducción de señales de televisión, que está compues-
ta de imágenes y sonidos, que implican o constituyen información, vale decir, para
lo que interesa a este proceso, un medio tecnológico para acceder a información,
que valga anotarlo no proviene de fuentes internas sino extra murales. Pues bien,
respecto a los medios y el acceso a la información del mundo exterior, el artículo
110 de la Ley 65 de 1993 dispone que: “Los reclusos gozan de libertad de informa-
ción, salvo grave amenaza de alteración del orden, caso en el cual la restricción de-
berá ser motivada. (…) En todos los establecimientos de reclusión, se establecerá
para los reclusos, un sistema diario de informaciones o noticias que incluya los acon-
tecimientos más importantes de la vida nacional o internacional, ya sea por boleti-
nes emitidos por la dirección o por cualquier otro medio que llegue a todos los reclu-
sos y que no se preste para alterar la disciplina.” (Resalta la Sala)Indubitablemente
la disposición citada, obliga a que los establecimientos de reclusión garanticen la
libertad de información del recluso para recibir y expresar opiniones y noticias
(contenido), excepto grave amenaza para el orden y seguridad interna, lo cual exige
de una decisión motivada y hace visible que para procurar la información, la direc-
ción de estos establecimientos cuenta con libertad de medios, como los boletines u
otros medios de comunicación oral o escrita, es decir, que para garantizar la infor-
mación de los internos el legislador no ha preestablecido ningún medio técnico, mu-
cho menos que necesariamente deban ser televisores. Bajo este panorama, no resul-
ta acertado asegurar que la tenencia de televisores, mucho menos al interior de las
celdas sea una condición necesaria y preestablecida para poder materializar el dere-
cho de acceso a la información, que está sujeta a regulación por los establecimien-
tos de reclusión en cuanto al contenido y el medio técnico de acceso. Conviene a es-
te respecto adelantar, que la facultad prevista en el artículo 13 del Acuerdo 011 de
1995, no hace relación al derecho de información, sino con la posibilidad de contar
con elementos de uso permitido al interior de las celdas o de dotación, pues en dicha
norma se lee: “Artículo 13. Elementos de Uso Permitido. En las celdas y dormitorios
destinados a los internos se permite exclusivamente la tenencia de elementos de
aseo, ropa de cama, ropa personal, libros, un radio, un televisor hasta de 19 pulga-
das y un ventilador cuando las condiciones climáticas lo hagan necesario….” Surge
P á g i n a 3 0
de lo anterior, que el simple hecho de no contar con televisores al interior de las

celdas, no constituye una violación al derecho de información, pues de aceptar tal
razonamiento habría que concluir que, en el Establecimiento Penitenciario y Car-
celario de Combita se violenta el derecho de información a todos los internos, ha-
bida cuenta que no se acreditó que contara con este elemento al interior de sus
celdas, pues se repite, lo que interesa al derecho de información es la libertad de
contenidos y opiniones, que en todo caso, puede ser restringida si las situaciones
de orden o seguridad lo aconsejan mediante decisión motivada, y en cuanto a los
medios audiovisuales, orales o escritos, corresponde a la autoridad penitenciaria
establecer los idóneos a través de los cuales podrá transmitirse la información, sin
que norma jurídica alguna de la Ley 65 de 1993, el Acuerdo 011 de 1995 o el re-
glamento interno del establecimiento de reclusión de Combita, haya dispuesto
como garantía para dicho propósito, la instalación de televisores al interior de la
celdas de los reclusos, como la forma de materializar el derecho de información.
DERECHO DE PETICIÓN DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD - Vulnera-

ción.
DERECHO DE PETICIÓN - Al juez constitucional no le es permitido inmiscuirse en

la órbita de las decisiones de la administración para definir si se ajustan o no a
las disposiciones o a la solución del caso.
TESIS:
Ahora, como se dijo, el accionante solicitó a la Dirección del Establecimiento Peni-

tenciario y Carcelario de Combita el 7 de abril de 2010 y mediante derecho de pe-
tición “autorización” para el ingreso de un televisor de 14” con apoyo en el artícu-
lo 13 del Acuerdo 011 de 1995, en la demanda señaló que desconocía el régimen
interno por lo que invocó dicha norma y que la finalidad de dicha solicitud era
ejercer el derecho de información.(…) La autoridad accionada contestó la solicitud
mediante Oficio de 6 de mayo de 2010 – extemporáneamente - así: “…me permi-
to comunicarle que respecto al ingreso de un televisor, el reglamento interno con-
templa la instalación en el área común de cada pabellón, por lo tanto no se auto-
riza el ingreso de este” (f. 24) A juicio de la Corporación, lo contestado por la Di-
rección del Establecimiento Penitenciario de Combita, no puede considerarse una
respuesta de fondo, frente a la cual pueda predicarse la existencia de mínima con-
gruencia, ni proporciona la suficiente motivación para esa finalidad, de lo cual es
posible inferir a diferencia de lo sostenido por el a-quo, una violación al derecho
fundamental de petición, frente al cual sea oportuno señalar, no puede entender-
se satisfecho con las explicaciones que la autoridad accionada dio al juez de tute-
la, pues es evidente que esa respuesta corresponde a la acción judicial y no al de-
recho de petición elevado. (…)En la “respuesta” analizada se guardó silencio so-
bre la aplicación del Acuerdo 011 de 1995 o mejor, la razón jurídica por la cual tal
preceptiva no era aplicable al caso concreto, refiriendo de manera ambigua y abs-
tracta la existencia de un reglamento interno, sin que lo identificara por su núme-
ro y fecha y sobre todo, sin citar o transmitir el contenido de la precisa disposición
P á g i n a 3 1
que reglaba el asunto. (…) La indicación y escogencia de la norma aplicable al caso

controvertido, tiene que tener relación con lo pedido, pues en el asunto analizado,
se pidió autorización para el ingreso de un televisor a la celda del demandante y se
contestó que el régimen interno contempla la instalación de un televisor en el área
común, es decir, que no existe claridad sobre la disposición aplicada, pues al parecer
la invocada, versa sobre la tenencia de dichos elementos en el área común y no la
prohibición de dicho mueble en las celdas. Así las cosas, resulta claro que la respues-
ta de la administración aunque negó lo pedido, no resolvió de fondo y de manera
congruente lo solicitado, razón por la cual ha debido ampararse el derecho funda-
mental de petición para que la autoridad diera respuesta completa y motivada fren-
te a los argumentos del solicitante. Ahora bien, insiste el Tribunal que la respuesta al
derecho de petición debe constar en el escrito que se dirige al solicitante para satis-
facer la inquietud, pues los argumentos y razones dadas en la contestación de la
demanda (fs. 18 a 20) sirven para la defensa de la entidad, pero no para contestar la
petición, de lo contrario, debería aceptarse que en todos aquellos casos en los que
se trabe un litigio cuyo objeto sea la vulneración del derecho fundamental de peti-
ción, dicha agresión desaparecería por el simple hecho de contestar la demanda,
cuando el ordenamiento jurídico tienen establecido las formas y vías a través de las
cuales se satisface el deber de dar respuesta a la petición, entre las que se encuen-
tra la vía escrita dirigida y notificada personalmente al interesado (Arts. 43 y 44
C.C.A), por consecuencia, en este caso, erró el a-quo al declarar el fenómeno del he-
cho superado frente a la satisfacción del derecho de petición, que el señor Gabriel
Octavio Pineda Granados elevó el 7 de abril de 2010 a la Dirección General del Esta-
blecimiento Penitenciario y Carcelario de Combita, pues tal circunstancia no había
tenido lugar. Por otra parte, cuando el juez constitucional está examinando la pre-
sunta vulneración del derecho fundamental de petición por omisión de respuesta,
como se trataba en el caso analizado, no le es permitido inmiscuirse en la orbita de
las decisiones de la administración para definir si se ajustan o no a las disposiciones
o a la solución del caso, pues su competencia no es la de resolver o decidir la proce-
dencia o existencia de un derecho o deber, sino la de verificar que los presupuestos
formales y sustanciales que ha elaborado la jurisprudencia para entender satisfecho
el consabido derecho de petición tengan realización.
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 15 de septiembre de 2010

ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: ELIAS SIERRA OSORIO y OTROS
DEMANDADA: ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO DE MEDIANA Y
ALTA SEGURIDAD DE COMBITA-INPEC
RADICACIÓN: 15001313301220100015701
ACCION DE TUTELA / COSA JUZGADA. Suministro de agua y alimentación adecua-

da de reclusos del EPAMSCO - Ante noticia de posible vulneración por los mismos
hechos, debe enterarse a los jueces que conocieron de los procesos previos.
P á g i n a 3 2
TESIS:
El A quo señaló que dentro de la acción adelantada por el Juzgado 14 administra-

tivo de Tunja se ordenó al Director del EPAMSCO, que dentro de las 48 horas
adoptara el plan de acción para brindar agua potable durante las 24 horas, dando
cumplimiento a su vez a lo dispuesto en la Resolución 1326 de 2008 expedida por
CORPOBOYACÁ relativo al uso eficiente y ahorro del agua y que no hay lugar a
realizar nuevo pronunciamiento al respecto por cuanto la protección solicitada ya
había sido amparada e hizo tránsito a cosa juzgada. Advertida tal situación, en-
cuentra la Sala que el presente Tribunal Administrativo mediante fallo de tutela
de segunda instancia de 10 de febrero de 2010, confirmó el fallo de primera ins-
tancia proferido por el Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Tunja dentro del
proceso radicado con el No. 2009-00247-01…la existencia de una decisión de tute-
la previa hizo tránsito a cosa juzgada, sin embargo, con el fin de procurar que la
protección que se conjuró dentro del proceso previo sea real, es necesario que el
Juez que tuteló el derecho, tenga conocimiento del posible incumplimiento, para
que de acuerdo a la competencia que el Decreto 2591 de 1991 le ha dado, ade-
más de adelantar el incidente de que trata los artículos 27 y 52, adopte las medi-
das que estime necesarias y que propendan por que la protección de los derechos
fundamentales sea efectiva, pues carecería de sentido hacer un nuevo pronuncia-
miento de fondo respecto de hechos que ya fueron objeto de estudio de la admi-
nistración de justicia… Así entonces y como operó la cosa juzgada, el A quo debió
remitir copia de la demanda al juez que profirió las sentencia con el fin que, de
acuerdo a la competencia que conserva sobre el asunto, adopte las medidas y/o
sanciones que estime necesarias...Al igual que ocurrió con el particular caso del
suministro de agua, se encuentra acreditado dentro del proceso, que la Sala Penal
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, con ponencia del Magistrado
Dr. Edgar Kurmen Gómez (f. 107 s), profirió fallo de segunda instancia en contra
del INPEC, el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Cómbita y Consorcio
SERVIALIMENTAR, tutelando los derechos fundamentales de 168 internos del pe-
nal, varios de los cuales son accionantes dentro del presente proceso, relaciona-
dos con la deficiente alimentación…Enterado el A quo de la existencia de un fallo
de tutela previo sobre los hechos objeto de la presente acción, y atendiendo a la
especial situación de los reclusos, debió remitir copia de la demanda a la autori-
dad judicial que conoció del asunto para que adopte las medidas correspondien-
tes bien sea para asegurar el acatamiento a su orden, para imponer sanciones a
quienes incumplieron la misma o bien para que adelante las dos actuaciones
DERECHOS DE LOS RECLUSOS / DIGNIDAD HUMANA - Inviolabilidad de la digni-

dad humana - Principio fundante de todo el sistema de garantías y base axioló-
gica de la cual se derivan los derechos fundamentales de las personas naturales
- Obligaciones de protección del Estado.
TESIS:
P á g i n a 3 3
En pluralidad de pronunciamientos la Corte Constitucional ha concluido que la digni-

dad humana, se erige como el pilar fundamental de la relación entre el Estado y per-
sonas privadas de la libertad y que la privación de la libertad coloca a la persona en
una situación de indefensión, que genera obligaciones de protección por parte de
quien adopta la medida o acción restrictiva de la libertad, sin importar que se trate
de particulares o del Estado o que la restricción sea lícita o ilícita. Así entonces, el
custodio tiene la obligación de adoptar las medidas necesarias para garantizar el
mayor disfrute posible de los derechos constitucionales de la persona privada de la
libertad, por lo que tratándose del Estado, supone la obligación de garantizar condi-
ciones de dignidad del recluso. No puede desconocerse que la dignidad de la perso-
na es un valor intrínseco del que goza todo individuo de la especie humana por el
solo hecho de existir…Como se observa, el hecho de ser persona implica el reconoci-
miento de un valor intrínseco: la dignidad. Esta confiere al ser humano un estatus
superior que lo diferencia de las demás cosas existentes en el mundo que lo rodea.
Así mismo, origina en cada individuo el merecimiento de un trato acorde con su ser.
Significa esto que el individuo, sea cual sea su condición, es merecedor de un trato
adecuado a su especial estatus y, en consecuencia, es un ser exigente ante el dere-
cho; además que por su especial jerarquía y superioridad respecto de las demás co-
sas no puede recibir el mismo trato que se da a estas, y que, en consecuencia, no
puede hallarse bajo ningún otro dominio que aquel que él mismo ejerza sobre su
propio ser. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha resaltado tres aspectos
importantes de esta gracia las cuales se hace necesario traer a colación, atendiendo
a que la condición humana “está de suyo orientada” a los actos de dominio del pro-
pio ser mediante la libertad. Refiere la Corte que el trato que se debe dar al ser hu-
mano debe ser adecuado a esta especial forma de dominio, y por ende debe respe-
tar (i) la no disponibilidad de aquello que constituye al ser humano en su ser e inte-
gridad, como su vida e integridad física y moral; (ii) el dominio del ser humano sobre
sus propios actos bajo los parámetros de la coexistencia -derechos de libertad- (iii) y
el legítimo derecho al propio perfeccionamiento y a todo aquello que contribuya a
este fin. Situación que debe presentarse en todos los espacios del entorno social, sin
importar las condiciones o calidades de vida en que se encuentre la persona.…Es
preciso señalar en este punto, que la Constitución no se refiere genéricamente a la
dignidad como pilar fundamental de la convivencia jurídica y política, sino que la
resalta, señalando que se trata de la dignidad humana, para indicar que la excelen-
cia que se estatuye como principio de principios no puede ser otra que la derivada
de la mera condición de hombre. Cuando la vida del ser humano no está garantiza-
da y regulada bajo la égida del principio de la dignidad humana, hombre y mujer
quedan expuestos a la instrumentalización de sus existencias y, como consecuencia
de ello, a ser reducidos a la degradante condición de una cosa, de la cual se sirven o
sobre la cual deciden los demás….En este sentido entonces, la dignidad del ser hu-
mano juega un papel conformador del ordenamiento jurídico, es el principio fundan-
te y constituye el presupuesto esencial de la consagración y efectividad de todo el
sistema de derechos y garantías. Así mismo, constituye la base axiológica, de la cual
se derivan derechos fundamentales de las personas naturales, fundamento y pilar
ético del ordenamiento jurídico como se refirió líneas atrás.Tales circunstancias pue-
den observarse con absoluta claridad en el ordenamiento jurídico colombiano, el
cual ha sido tenido en cuenta por el constituyente, al punto de dar a la dignidad hu-
mana tres roles diferentes: (i) es un principio fundante del ordenamiento jurídico y
P á g i n a 3 4
en este sentido tiene una dimensión axiológica como valor constitucional, (ii) es
un principio constitucional y (iii) tiene el carácter derecho fundamental autónomo.
DERECHOS DE LOS RECLUSOS / DIGNIDAD HUMANA - Doble condición de princi-

pio y derecho - Contenidos y alcance, autonomía individual, condiciones mate-
riales de existencia, intangibilidad de la integridad física y moral.
DIGNIDAD HUMANA - Atributo inherente al ser humano que por lo mismo no

puede perder bajo ninguna circunstancia.
TESIS:
A partir de los enunciados normativos constitucionales sobre el respeto a la digni-
dad humana se ha identificado la existencia de dos normas jurídicas que tienen la
estructura lógico normativa de los principios: (a) el principio de dignidad humana
y (b) el derecho a la dignidad humana. Las cuales a pesar de tener la misma es-
tructura (estructura de principios), constituyen entidades normativas autónomas
con rasgos particulares que difieren entre sí, especialmente frente a su funcionali-
dad dentro del ordenamiento jurídico”, situación que lleva a concluir que la digni-
dad humana en el orden jurídico colombiano, además de ser un valor intrínseco
que sirve como principio orientador o base del orden jurídico, es un derecho fun-
damental reconocido por el dicho orden constitucional y legal. Sin embargo y a
pesar de la distinta naturaleza funcional, las normas deducidas del enunciado nor-
mativo dignidad humana, esto es el principio constitucional de dignidad humana
y el derecho fundamental a la dignidad humana; coinciden en cuanto al ámbito
de protección. Ha sostenido la Corte Constitucional que en los casos en los cuales
se emplea argumentativamente la dignidad humana como un criterio relevante
para decidir, se entiende que ésta protege: (i) la autonomía o posibilidad de dise-
ñar un plan vital y de determinarse según sus características (vivir como se quie-
re), (ii) ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien) y (iii) la
intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral
(vivir sin humillaciones). Así entonces con lo que respecta a este aspecto de la dig-
nidad, (aspecto material), definido así en atención a que mediante el ordenamien-
to jurídico se reconoce y establece los medios para su protección; la Corte ha se-
ñalado tres ámbitos que hacen parte íntegra de la noción jurídica de dignidad.
Tales ámbitos son entonces: (i) el ámbito de la autonomía individual, en donde
cobra especial importancia la libertad, derecho fundamental reconocido y garan-
tizado por el Estado a fin que la persona pueda adoptar con el mínimo de restric-
ciones su plan de vida; (ii) el ámbito de las condiciones materiales de existencia,
que se refiere a la posibilidad real y efectiva que tiene el ser humano de gozar de
ciertos bienes y de ciertos servicios, que le permiten funcionar en la sociedad se-
gún sus especiales condiciones y calidades y finalmente, (iii) el ámbito de la intan-
gibilidad de los bienes inmateriales de la persona concretamente su integridad
física y su integridad moral, referente a la posibilidad de que toda persona pueda
mantenerse socialmente activa, circunstancia que conlleva a la prohibición de
conductas que puedan originar exclusión social y por el contrario a que surge tan-
to para autoridades como para particulares la obligación de adelantar lo necesa-
P á g i n a 3 5
rio para conservar la intangibilidad de estos bienes y sobre todo, en la de promover

políticas de inclusión social a partir de la obligación de corregir los efectos de situa-
ciones ya consolidadas en las cuales esté comprometida la afectación a los mismos”.
En conclusión, la dignidad humana es una excelencia inherente a la condición huma-
na, y por lo tanto se puede predicar de todos los hombres con igual intensidad. En
tal sentido, por ser inherente no puede llegar a perderse bajo ninguna circunstancia.
Así mismo, es la fuente inmediata de los derechos fundamentales, por lo que todo
acto contrario esta o a los derechos que de ella se derivan, comporta un deber de
reparación, pues la dignidad humana se declara como presupuesto último, como el
fundamento, y la obligación del Estado que de ella se deduce como el fin supremo
de una democracia en libertad. De manera que la existencia de la relación de suje-
ción no justifica bajo ninguna óptica, la limitación de los derechos y garantías inhe-
rentes al ser humano, que además de la Constitución Política de 1991, encuentra
soporte en los diferentes postulados y tratados internacionales de derechos huma-
nos ratificados por el Estado colombiano.
DERECHOS DE LOS RECLUSOS / DERECHO A LA SALUD - Es una obligación del Esta-

do brindar atención adecuada y oportuna.
DERECHO A LA SALUD - La acción de tutela no es el mecanismo para solucionar

problemas estructurales, sino situaciones de riesgo o de vulneración particular.
TESIS:
En cuanto al derecho a la salud de las personas recluidas en Establecimientos Peni-

tenciarios y Carcelarios, ha dicho la Corte, que nace para el Estado la responsabili-
dad de prevención cuidado, conservación, tratamiento y recuperación de la salud del
interno, por lo que la atención de los internos es una obligación que debe brindarse
en términos de oportunidad y eficacia para que las personas afectadas puedan res-
tablecerse…De manera que el derecho a la salud hace parte del conjunto de dere-
chos de los que pueden gozar los internos a plenitud y que por tanto son objeto de
protección inmediata del Estado en virtud de la situación de indefensión en que se
encuentran….No cabe duda entonces que existen complicaciones en cuanto a la
prestación del servicio de salud al interior del penal, no obstante, cabe recordar que
la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para solucionar problemas estructu-
rales que puedan presentarse al interior de las entidades públicas, independiente-
mente de la labor que desarrollan, pues la misma tiene como objetivo único, la sal-
vaguarda de derechos fundamentales violados o puestos en peligro efectivo, así
tampoco será efectiva la acción si se trata de situaciones consolidadas respecto de
las cuales además, existió protección previa por vía de tutela….En el presente caso,
no se encuentra acreditada la existencia de una situación particular de amenaza o
violación del derecho fundamental a la salud que amerite protección, pues como se
dijo, las manifestaciones de los accionantes hacen referencia a deficiencias en la
prestación del servicio. De manera que al no existir una situación que amerite el am-
paro, es imposible acceder al mismo.
P á g i n a 3 6
DERECHOS DE LOS RECLUSOS / DERECHO A LA UNIDAD FAMILIAR - Admite res-

tricciones derivados del tratamiento penitenciario pero debe atender a criterios
de razonabilidad y proporcionalidad.
DERECHO A LA UNIDAD FAMILIAR - El estudio de un traslado debe obedecer a

situaciones particulares, no es posible examinar acumulación de peticiones de
traslado indeterminadas.
TESIS:
No duda la Sala que la familia es el núcleo fundamental de la sociedad (Art. 5 y

42), en estrecha relación con el derecho de los niños a tener una familia y a no ser
separados de ella (Art. 44 ib.), con irreductible carácter fundamental, en procura
de que padres e hijos estén verdaderamente ligados por el vínculo filial, unidos
por lazos necesarios e insustituibles para la autorrealización del ser humano….No
obstante lo anterior, la vida penitenciaria somete a restricciones el goce absoluto
de este derecho, desde luego, se trata sólo de restricción, porque a pesar de las
naturales limitaciones que comporta la reclusión en un centro carcelario, los inter-
nos conservan el derecho a mantener comunicación y relación personal con los
miembros de su núcleo familiar, dentro de la regulación correspondiente, la cual
debe atener criterios de razonabilidad y proporcionalidad pues ha dicho la Corte
que ello redunda en condiciones favorables para el mejor desarrollo de los proce-
sos de reincorporación social y familiar…Ahora, en determinadas circunstancias
no es posible garantizar al recluso la presencia permanente o cercana de la fami-
lia, cuando por ejemplo, por razones de seguridad, un interno puede ser traslada-
do a un centro penitenciario o carcelario distante del lugar de residencia de sus
seres queridos, quienes, por tal motivo, verán limitada la posibilidad de visitarlo,
máxime si hay dificultades económicas para desplazarse al lugar de internamien-
to. En eventos como estos, para que esa limitación sea admisible constitucional-
mente, la decisión de traslado debe estar respaldada en principios de razonabili-
dad, necesidad y proporcionalidad, con el objeto de no desarticular la institución
familiar….En estas condiciones, como las peticiones de traslado obedecen a condi-
ciones particulares de cada recluso, carece de toda posibilidad de prosperidad un
traslado masivo que proteja indiscriminadamente derechos fundamentales. Por la
anterior razón, es decir, la falta de unidad fáctica resulta improcedente considerar
la acumulación tendiente a lograr el traslado de los demandantes, en efecto, las
condiciones no resultan uniformes y no existe soporte probatorio que permita pre-
dicar el amparo de tutela. El traslado de internos conlleva el análisis y pondera-
ción de circunstancias fácticas diferentes.
DERECHOS DE LOS RECLUSOS / HACINAMIENTO CARCELARIO - Estado inconstitucional de

cosas - La situación de EPAMSCOM es de las menos graves, razón por la cual la remisión de
internos con destino a otros centros de reclusión podría llegar a constituir mayores vulneracio-
nes a sus actuales condiciones de vida.
P á g i n a 3 7
TESIS:
El tema del hacinamiento en las cárceles a lo largo del territorio nacional no es un

tema nuevo ni problema actual, sino que desafortunadamente se ha convertido en
una verdadera problemática social que ha perdurado con el correr de los años. Ya
en el año 1998 dentro de un fallo de tutela, la Corte Constitucional había hecho un
recuento histórico del hacinamiento en Colombia y su incidencia en los derechos
fundamentales de la población reclusa. En aquella decisión, en la que por demás se
ordenó comunicar la existencia del estado de cosas inconstitucional en las prisiones
de la República, fue clara la Corte en indicar que la existencia de condiciones de ha-
cinamiento “impiden brindarle a todos los reclusos los medios diseñados para el
proyecto de resocialización (estudio, trabajo, etc.)” y que de manera general,
“desvirtúa de manera absoluta los fines del tratamiento penitenciario.” Es induda-
ble que el hacinamiento carcelario además de desvirtuar los fines del tratamiento
penitenciario, imposibilita la salvaguarda de las garantías mínimas de la población
reclusa e incluso se presta para generar corrupción y privilegios en la asignación de
beneficios o recursos como lo manifestó la Corte… Así las cosas, la existencia de ta-
les condiciones de hacinamiento trae consigo consecuencias negativas para los re-
clusos, quienes tienen que ver violados, no sólo sus derechos a la educación, trabajo,
recreación u otros relacionados con su proceso de reinserción a la vida social, sino
peor aún, aquellos derechos inherentes a su personalidad por el hecho de existir y
que tienen su fundamento en el principio de dignidad humana….Echando un vistazo
a la historia, encuentra la Sala que para el mes de octubre de 1997, de acuerdo con
la información contenida en el referido fallo de tutela T-153 de 1998, el hacinamien-
to de la población carcelaria del país, en términos porcentuales se remontaba al
45,3% aproximadamente, hacinamiento que además estaba acompañado de plura-
les circunstancias que también contribuyeron en la afectación de la población reclu-
sa, tales como el deterioro físico de las instalaciones, las redes hidráulicas y los siste-
mas eléctricos entre otros…. El caso que ocupa la atención de la Sala no es ajeno a
estas situaciones, pues evidentemente se encuentra acreditado que el pabellón ocho
(8) del establecimiento penitenciario y carcelario de mediana seguridad, donde se
encuentran recluidos los tutelantes, presenta sobrepoblación ya que cuenta con
ciento cincuenta y seis (156) celdas y alberga un total de doscientos veintitrés (223)
internos como lo manifestó la Dirección del penal, “lo cual trae como consecuencia
que haya población reclusa que duerma en el piso (f. 36)”. Sin embargo, vista la es-
tadística por establecimiento carcelario, puede observarse que los establecimientos
penitenciarios de Cómbita son de aquellos que presentan menores índices de haci-
namiento, por lo que la remisión de personal recluso con destino a otros centros de
reclusión podría llegar a constituir mayores vulneraciones a las condiciones de vida
de los internos. Vale decir entonces, que dentro del estado de cosas inconstitucional
en que indudablemente se encuentran aún las cárceles, los internos del pabellón
ocho (8) del establecimiento penitenciario de mediana seguridad El Barne, son de
aquellos que menores traumatismos han sufrido, pues el común denominador de las
cárceles del territorio muestra índices de hacinamiento superiores al treinta por
ciento (30%) e incluso algunos presentan índices superiores al noventa por ciento
(90)% como el caso de Cali (176,8%), Bogotá (99% y 126,6%) o Manizales (96,4%).
P á g i n a 3 8
DERECHOS DE LOS RECLUSOS / HACINAMIENTO CARCELARIO - Obligación del

Estado de ampliar la capacidad de alojamiento y mejorar las instalaciones exis-
tentes - Mientras el Estado adecua la estructura carcelaria la protección consti-
tucional se contrae a garantizar que la población reclusa sufra las menores con-
secuencias posibles del estado de cosas inconstitucional.
HACINAMIENTO CARCELARIO - Vencimiento del plazo dado por la Corte Consti-

tucional para superar el estado inconstitucional de cosas.
TESIS:
La posibilidad de brindar a cada interno un espacio adecuado que garantice total-

mente sus condiciones de vida, obliga a la realización entre otras, de obras de
reparación y/o construcción, labores que no pueden lograrse de la noche a la ma-
ñana, sino que implican el agotamiento de una serie de procedimientos que en
términos de tiempo no permiten una protección inmediata, real e ideal, como lo
determinó la Corte Constitucional en el referido fallo de tutela 153 de 1998. Por
consiguiente, la protección de los derechos de los internos, mientras se adoptan
las soluciones que la Corte misma ha dispuesto, han de centrarse en que la pobla-
ción carcelaria sufra las menores consecuencias del estado de cosas inconstitucio-
nal, vale decir, que sus condiciones de vida digna sean alteradas lo menos posible
y que no tengan los internos que sufrir mayores cargas de las que ya tienen. Es
innegable que el hecho de dormir en el suelo constituye por sí sola una violación a
las garantías mínimas del recluso, no obstante, tal situación no puede gravarse
con sufrimientos mayores como por ejemplo la falta de agua o la deficiente ali-
mentación o simplemente la desmejora en las condiciones de sanidad y salubri-
dad u otras innumerables situaciones que se pueden originar con el hacinamiento,
de manera que si la acción de tutela en determinado momento puede resultar
inoperante, frente a las otras circunstancias que pueden ser solucionadas de ma-
nera inmediata, puede predicarse la protección…. la Dirección del penal en la con-
testación de la demanda manifestó que actualmente la Coordinación de obras
civiles del Establecimiento ha hecho controles, adecuación y reparación de los sis-
temas y que el INPEC “tiene proyectado (sic) la ubicación de nuevos cupos en los
Establecimientos que se encuentran en construcción y están próximos a su entre-
ga para el servicio”, es decir, se advierte que se han adelantado acciones tendien-
tes a mejorar la situación originada con el hacinamiento. Adicionalmente hay que
tener en cuenta que la forma de garantizar a todos los internos un lugar o espacio
para descansar, tiene como única solución la existencia de una infraestructura
adecuada, situación frente a la cual la Corte Constitucional ya se pronunció cuan-
do dispuso comunicar la existencia del estado de cosas inconstitucional, en donde
se hizo hincapié sobre la necesidad de reparar las instalaciones existentes y cons-
truir nuevas edificaciones… Así las cosas, en atención a la persistencia del estado
de cosas inconstitucional y teniendo en cuenta que el tema de refacción y cons-
trucción fue objeto de estudio de la Corte a fin de brindar una solución definitiva y
protectora de los derechos fundamentales de los reclusos del país, sería inocuo
ordenar nuevamente al INPEC, que adelante adecuaciones y construcciones para
P á g i n a 3 9
proveer nuevos espacios o cupos. Además la demandada ha manifestado que ac-

tualmente se tienen proyectados nuevos cupos en los establecimientos que están en
construcción y próximos para la entrega, que sin dudas son circunstancias que coad-
yuvarán en la medida de descongestión de los penales que presentan sobrepobla-
ción…Finalmente, y atendiendo a que el término otorgado por la Corte Constitucio-
nal para el cumplimiento de la Sentencia T-153 de 1998 ha transcurrido, se ordenará
enviar copia con destino a la citada corporación y a la Sala Civil del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Medellín quien conoció el asunto en primera instancia, para
lo de su competencia, de acuerdo a lo dispuesto también por la Corte en Auto de
303 de 2008.
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 13 de julio de 2011

ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: NELLY FUENTES
DEMANDADA: CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR DE BOYACA
RADICACIÓN: 1500131330052011007601
CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR - Están eventualmente avocadas a compor-

tarse y asumir procedimientos propios de los entes públicos y a respetar las ga-
rantías mínimas de los usuarios, dada la naturaleza de los servicios que prestan.
TESIS:
En primer lugar, aun cuando ciertamente las Cajas de Compensación no son entes
públicos, sino personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro y por lo mis-
mo, sus actuaciones no estarían enmarcadas dentro de los procedimientos guberna-
tivos regulados en el Código Contencioso Administrativo, no es posible desconocer,
tal como lo precisó el a-quo, que muchas de sus funciones se cumplen bajo el marco
de políticas públicas y en procedimientos relacionados con el deber de asistencia del
Estado en materia de seguridad social, cuyo vínculo con la función administrativa y
el servicio público es innegable.(…) Bajo este contexto, no resulta exótico que entida-
des de este tipo estén eventualmente avocadas a comportarse y asumir procedi-
mientos propios de los entes públicos y sobre todo, compelidas a respetar las garan-
tías mínimas de los usuarios, dada la naturaleza de los servicios que prestan, tan
cierto es ello, que incluso están obligadas a dar respuesta a los derechos de petición
que eleven sus afiliados: (…) En este sentido, la determinación del juez de primer
grado, antes que la imposición del deber de dar cumplimiento a precisas normas del
Código Contencioso Administrativo, se dirigió a que COMFABOY igual que se exige
del Estado en consideración al servicio público que brinda, observara en las decisio-
nes que adopte respecto a la situación de la señora Nelly Fuentes frente al subsidio
de vivienda familiar, las garantías fundamentales previstas en la Carta Constitucio-
nal, a las que por demás, también deben respeto los particulares cumplan o no fun-
ciones públicas. Por esta razón y dado que el derecho fundamental al debido proce-
so, tratándose de actuaciones administrativas, está integrado, como bien se expuso
en primera instancia, por unos contenidos esenciales, la sentencia de tutela justa-
P á g i n a 4 0
mente buscó que la Caja de Compensación Familiar de Boyacá observará esas

mínimas etapas, derechos y oportunidades antes de resolver lo que a bien tuviera
respecto del derecho al subsidio de vivienda familiar que se discute. A este punto
llegó el Juez de primer grado, cuando al consultar las normas que regulan el otor-
gamiento y eliminación de los beneficios que se tratan (ver folios 89 y vlto; Ley 3
de 1991, Decreto 975 de 2004 y Decreto 2190 de 2009), no encontró establecido
ningún tipo de procedimiento o trámite que debiera agotarse ante la posible exis-
tencia de irregularidades capaces de ocasionar la pérdida de un beneficio concedi-
do. Pues bien, como la jurisprudencia tiene identificadas las etapas, facultades y
garantías que componen el núcleo esencial del derecho al debido proceso, en la
sentencia impugnada se ilustró a COMFABOY sobre los contenidos y aspectos que
en el camino de adoptar una decisión como “revocar” un subsidio concedido de-
bía aplicar, a riesgo de quebrantar este derecho fundamental. Estos contenidos
esenciales, corresponden al derecho del usuario a conocer el vicio o irregularidad
que se encontró o que se le imputa; conocer las pruebas que lo demostrarían; el
derecho a ser escuchado o presentar descargos, junto a la oportunidad para apor-
tar y pedir pruebas y que ante las decisiones que se adopten exista información
sobre los recursos procedentes. La necesidad de que tales pasos y oportunidades
se verifiquen, es de máxima importancia en el sub judice, pues la imputación que
se realizó en los Oficios DA-1.000-290 del 16 de marzo de 2011 y DAS-1220-3702
de fecha 18 de abril de 2011, expedidos por COMFABOY consistió en que la infor-
mación contenida en la postulación fue “adversa a la verdad”, lo cual es sinónimo
de falsedad, y aunque ella es justamente causal para modificar la asignación del
subsidio de acuerdo a lo normado en los artículos 8 de la Ley 3 de 1991; 35 del
Decreto 975 de 2004 y 42 del Decreto 2190 de 2009, la gravedad de la sindicación
conlleva la aplicación de una sanción de inhabilitación de 10 años para postularse
a un nuevo subsidio de vivienda, la que por su naturaleza exige que la persona
afectada sea oída y se le respeten las garantías procesales para que la consecuen-
cia prevista en el ordenamiento ante la presunta irregularidad, pueda erigirse en
una medida legítima. Tratándose de sanciones administrativas, la Corte ha esta-
blecido que deben observase la plenitud de las garantías que integran el debido
proceso sin que resulten admisibles las sanciones de plano al estimar que: (…) Se
sigue de lo anterior, que el debido proceso es un bien ius fundamental plenamen-
te garantizado, mucho más cuando las características concretas del caso conlle-
van la aplicación de consecuencias administrativas desfavorables como la imposi-
ción de una inhabilidad, sin duda de carácter sancionatorio, fruto de la impu-
tación de adulterar la verdad en una situación particular.
DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO Y DEFENSA - Proscribe las de-

cisiones de plano - Elementos componentes del axioma básico del derecho de
audiencia y defensa.
TESIS:
Se extracta de las jurisprudencias transcritas, que el derecho al debido proceso en

el ámbito del servicio público en el cual cumple su función COMFABOY y se somete
P á g i n a 4 1
la usuaria, ahora accionante, proscribe las decisiones de plano, por ello es necesario:
i) Dar a conocer el inicio de un trámite tendiente a adoptar una decisión determina-
da; ii) El derecho a un procedimiento previo para adoptar la decisión definitiva; iii) El
derecho a ser escuchado y por lo mismo a presentar y pedir la práctica de pruebas y
iv) La oportunidad de controvertir las decisiones mediante recursos. Estos elementos
son componentes del axioma básico del derecho de audiencia y defensa, núcleo
esencial del debido proceso:“…El derecho fundamental al debido proceso implica un
conjunto de garantías que están enderezadas e instituidas con el fin de que se reali-
ce el derecho sustantivo, bajo la idea de la efectividad de los derechos válidamente
reconocidos por el orden jurídico. Entre los elementos que integran el derecho al
debido proceso se encuentra especialmente el derecho de audiencia y defensa. La
importancia de esta garantía es que… toda persona que pueda ver afectados sus
intereses tenga la oportunidad de expresar sus ideas, defender sus posiciones, alle-
gar pruebas, presentar razones y controvertir las razones de quienes juegan en con-
tra…” Ahora bien, el a-quo en su sentencia antes que achacar a la institución accio-
nada incumplir normas del Código Contencioso, pues ciertamente no le son aplica-
bles en estricto sentido, simplemente utilizó la fundamentación de la sentencia pro-
ferida por el Consejo de Estado el 23 de junio de 2010, en el que se trató de manera
amplia el tema del derecho al debido proceso en materia administrativa, para echar
mano de los criterios y principios allí plasmados, dada la subsunción de la función de
la Caja de Compensación Familiar de Boyacá con el servicio público y en defecto de
un procedimiento especial en las normas que regulan el trámite del otorgamiento y
modificación del subsidio de vivienda, para que se escuche a los afectados con las
decisiones de “revocatoria” de los beneficios, sobre el que valga añadir únicamente
se previó una etapa de reclamaciones para las personas postulantes que eventual-
mente no resultan seleccionadas, que lejos está de componer un trámite aplicable
al asunto analizado. Pues bien, como se trataba de garantizar unos contenidos esen-
ciales inmanentes al derecho al debido proceso, la Sala considera que las ordenes
del a-quo son adecuadas porque el criterio jurisprudencial utilizado resulta acorde
con la situación sub lite y es plenamente aplicable al servicio público que presta la
Caja de Compensación Familiar accionada, en tanto se le encargó decidir sobre de-
rechos de la seguridad social relacionados con el otorgamiento de un subsidio de
vivienda ante precisas situaciones fácticas y jurídicas, cuyo vínculo con la función
administrativa es inelectuable. Así entonces y como quiera que la Corporación en-
cuentra que los pasos y facultades referidas en precedencia son imprescindibles pa-
ra que el derecho al debido proceso y defensa pueda tener una minima materializa-
ción, no encuentra defecto en la sentencia impugnada, pues más allá de que estos
aspectos pueden o no estar contenidos en normas del Código Contencioso Adminis-
trativo, lo que importaba para el análisis constitucional de la situación, es que se
respetaran a la posible afectada con una determinación que podría irrogar daños
como los descritos al iniciar el análisis, el derecho de audiencia y defensa, vale decir,
las oportunidades para conocer la intención de la institución y la naturaleza de la
decisión que podría adoptarse; conocer la sindicación o defectos que se predicaban
de sus afirmaciones o del tramite mismo, para que por dicho conducto pudiera dar
las explicaciones del caso, solicitar y aportar pruebas que la Caja pudiera valorar
antes de adoptar la decisión y la posibilidad de controvertirla a modo de un recurso.
Sin perjuicio de lo anterior se dirá, que aun cuando se aceptara que el juez de instan-
cia ordenó a COMFABOY dar alcance a las etapas y atribuciones propias del derecho
P á g i n a 4 2
de defensa descrito, con arreglo a normas concretas del Código Contencioso Ad-
ministrativo, ello no imprimiría a tal disposición vicio de ninguna clase, pues en
parte alguna de las motivaciones de la sentencia objeto de impugnación se enros-
tró a la accionada que hubiera incumplido normas que debiera acatar en desarro-
llo de su actividad, pues ciertamente no resultan aplicables a un ente de carácter
privado; simplemente se trató de una remisión a un procedimiento existente que
se estimó el más compatible con las características de su actividad, el recurso pú-
blico que administraba y el objeto de decisión, para garantía de los postulados
mínimos del debido proceso a falta de uno natural en el trámite del otorgamiento
y modificación del subsidio de vivienda o antes que aplicar otros procedimientos
de mayor complejidad. En suma, antes que tratarse el asunto analizado de as-
pectos de mero orden legal, su dimensión comprendía el alcance básico y mínimo
del derecho al debido proceso, en aspectos relacionados con el acceso a los servi-
cios que el Estado brinda en términos de asistencia y que involucraban en el sub
lite la pérdida o “revocatoria” de derechos junto a una sanción inhabilitante; cuya
trascendencia constitucional ante la falta de instrumentos jurídicos contenidos en
la normatividad sobre subsidio de vivienda familiar, imprimía la necesidad de acu-
dir directamente a la Constitución Política (art. 29) para llenar tales vacíos, incluso
si para ello debía recurrirse descriptivamente o remitirse a procedimientos esta-
blecidos para las entidades públicas, en tanto resultaban compatibles con la natu-
raleza de los derechos en discusión y con la misma función encargada al particular
demandado. Entonces, el eje de la cuestión analizada nunca ha sido si COMFA-
BOY debió o no dar aplicación a las normas del Código Contencioso Administrati-
vo, sino si tal institución respeto el derecho al debido proceso previsto en la Cons-
titución Política, dada la supremacía normativa de sus disposiciones aun frente a
los vacíos que se analizaron, para lo cual bien pudo elaborar un procedimiento
sumario cualquiera, que garantizara las etapas y facultades sobre las que se ha
insistido tantas veces.
DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO Y DEFENSA - Violación por parte

de la Caja de Compensación Familiar de Boyacá al revocar de plano subsidio
familiar.
TESIS:
En lo que corresponde al segundo aspecto de la apelación, dirá la Sala que se

acreditó la violación del derecho fundamental al debido proceso y defensa de la
señora Nelly Fuentes con los Oficios DA-1.000-290 del 16 de marzo de 2011 y DAS
-1220-3702 de fecha 18 de abril de 2011 (fs.26-28 y 31-33), proferidos por la Caja
de Compensación de Boyacá, por las siguientes razones: La entidad adoptó una
decisión de plano en el Oficio DA-1.000-290 del 16 de marzo de 2011 (fs. 26-28),
pues luego de realizar una remisión a los documentos contentivos de la postula-
ción y sus anexos, la información que reposa en sus archivos de afiliados, la escri-
tura pública de compraventa y una visita que supuestamente realizó a la residen-
cia de la señor Nelly Fuentes, concluyó que había inexactitud en la información y
que por ello el subsidio aprobado no sería girado de acuerdo a lo establecido en el
P á g i n a 4 3
artículo 42 del Decreto 2190 de 2009 y además, que como el contenido de la infor-
mación suministrada al parecer era falsa quedaría “incursa en la sanción prevista en
la Ley 3 de 1991”, es decir, la inhabilitación de 10 años para volver a solicitarlo. Adi-
cionalmente, aprecia la Sala que la argumentación de la entidad no es clara, pues
no es posible distinguir si la irregularidad que encontró es la adulteración de docu-
mentos, dar información falsa respecto a la conformación familiar, el estado civil o
inconsistencias con la calidad de madre cabeza de familia con la que la accionante
se presentó a la postulación. No resulta atendible el argumento de la apelante, res-
pecto a la llana aplicación de la Ley 3 de 1991 y Decreto 2190 de 2009, pues como
ya se precisó, la decisión de plano; sin dar a conocer la irregularidad advertida, ni las
oportunidades para que el posible afectado sea escuchado, pueda pedir y aportar
las prueba que considere necesarias para sus intereses, resulta violatoria de los con-
tenidos esenciales del derecho de audiencia y defensa. Por lo mismo, no puede acep-
tarse que aun cuando la Caja de Compensación Familiar de Boyacá no dio informa-
ción sobre recursos u oportunidad posterior para controvertir sus razones o la exis-
tencia de un periodo probatorio, el escrito que presentó motu propio la afectada el
30 de marzo de 2011 (fs. 29 y 30) represente la garantía del debido proceso, pues
aunque allí se solicitó la reconsideración de la decisión por parte institución, su efec-
to no es más que el de la muestra de la inconformidad frente a una decisión adopta-
da, pero fuera del marco de un debido proceso. Así es, pues, cuando COMFABOY
emitió el Oficio DAS-1220-3702 de fecha 18 de abril de 2011 (fs. 31-33), se limitó a
señalar que respecto a su decisión de 15 de marzo de 2011, la interesada “no las
controvierte ni demuestra que no sean ciertas y menos que allegue pruebas que pre-
tenda hacer valer para demostrar lo contrario a que el señor JUAN CORREA BOTIA
no convive con su núcleo familiar, figura que en la postulación la configuró como
mujer cabeza de familia ” (f. 31)Pero se pregunta la Sala, cómo podía controvertir
las razones dadas si no se tiene claridad acerca de cuál es la irregularidad que moti-
vó la modificación de la adjudicación del subsidio, si se dio por la adulteración de
documentos, por la convivencia con el aludido señor CORREA BOTIA, su estado civil,
o por la calidad de madre cabeza de familia, que se adujo en la postulación, obvia-
mente fenómenos distintos; tampoco resulta admisible que se sostenga que la in-
teresada no desacreditó las conclusiones de la institución con pruebas, cuando no
dio oportunidad de ninguna clase ni para practicarlas ni para que el afectado solici-
tara o aportara prueba alguna, mucho menos resulta atendible, que se transgreda
de una manera tan arbitraria el principio de presunción de inocencia y buena fe para
la aplicación de una sanción como la inhabilidad por 10 años para pedir un nuevo
subsidio, por presunta “falsedad” sin que previamente se haya siquiera escuchado a
la afectada.Luego añade que “...el asunto no es que el señor CORREA haga parte de
la familia, por el contrario es la información manifestada por usted en ser soltera,
cuando en verdad está vigente la unión marital de hecho, cuyo aspecto a cuestionar
fue la intencionalidad de lograr la ventaja en la obtención del beneficio declarándo-
se mujer cabeza de familia con lo cual logrando la prioridad que otorga la ley…para
obtener un mayor subsidio, no involucrando los ingresos de su cónyuge. Con la afir-
mación adversa a la verdad usted tomó ventaja respecto a los demás postulantes,
actuación castigada por la ley…” (f. 32) A partir de la lectura de este apartado, se
hace aun más notoria la necesidad de que la señora Nelly Fuentes fuera escuchada
antes de adoptar la decisión, pues, COMFABOY realiza valoraciones subjetivas de la
intencionalidad de la conducta de la beneficiara, para descalificarla y justificar la
P á g i n a 4 4
imposición de una sanción, que se reitera, impuso de plano, sin que diera a la
afectada oportunidad de ser escuchada, menos aun que pudiera aportar pruebas.
Es notoria la condición de debilidad de la señora Nelly Fuentes frente a las sindica-
ciones confusas de la institución, cuando mezcla aspectos propios de la conviven-
cia con la condición de madre cabeza de familia y agrega adulteración de la infor-
mación, que luego en respuesta a la manifestación de su inconformidad es ahora
calificada subjetivamente -sin ser oída-, como la intención fraudulenta de obtener
una ventaja ilegitima. Posteriormente, COMFABOY adhirió una nueva irregulari-
dad que no había sido plasmado en el primer escrito, al invocar el contenido del
artículo 4 del Decreto 2190 de 2009 conforme al cual, los hogares beneficiarios
deben mantener las condiciones y requisitos para el acceso al subsidio familiar de
vivienda desde la postulación hasta su asignación y desembolso, para señalar “…
comprobada en el proceso de revisión para pago, se configura cambio en la con-
formación del hogar respecto al postulado, contraviniendo las disposiciones pre-
cedentes del decreto 2190 de 2009, obligándose a esta Corporación por mandato
de la ley a determinar la revocatoria de la asignación del subsidio…” (f. 33)
Desborda la actuación de COMFABOY, de falta de congruencia y concreción pues
aun cuando ya había adoptado la decisión, de manera posterior todavía adiciona
a sus causales para “revocar” el subsidio, hechos que antes no habían sido consi-
derados de manera que la afectada no tiene ni claridad ni seguridad del verdade-
ro motivo que ocasionó la decisión de la Caja de Compensación Familiar. Final-
mente, resulta a todas luces carente de verdad que en la parte final del Oficio de
18 de abril de 2011, se diga que “ a la fecha no se ha determinado la materializa-
ción de la revocatoria del subsidio en garantía del debido proceso, agotado el
ejercicio de su defensa mediante su comunicación del 30 de marzo, la decisión
queda en firme y por consiguiente se le informa que dicho beneficio no será gira-
do” (f. 33), cuando en el Oficio de 15 de marzo de 2011, no previó ningún recurso
ni oportunidad para pedir pruebas y por lo mismo, si la afectada presentó escrito
en fecha de 30 de marzo de 2011, para demostrar su inconformidad tal manifes-
tación no estuvo enmarcada dentro de las garantías esenciales de un debido pro-
ceso. De acuerdo con lo analizado, concluye el Tribunal que la Caja de Compensa-
ción Familiar de Boyacá – COMFABOY- violó los derechos fundamentales de Nelly
Fuentes al debido proceso y defensa con la expedición de los Oficios DA-1.000-290
del 16 de marzo de 2011 y DAS-1220-3702 de fecha 18 de abril de 2011 (fs.26-28
y 31-33), porque adoptó decisiones de plano, sin escuchar previamente al afecta-
do, violando la presunción de inocencia, sin dar oportunidad de presentar o pedir
pruebas y sin que informara sobre la procedencia de recursos.

ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: MIRTA ROCÍO LÓPEZ MALAVER
DEMANDADA: EMPRESA DE ENERGIA DE BOYACA - SUPERITENDENCIA DE IN-
DUSTRIA Y COMERCIO
RADICACIÓN: 15001233100520120001800
P á g i n a 4 5
DERECHOS A LA VIDA Y LA SEGURIDAD PERSONAL - Riesgo por la existencia de un

transformador y redes de conducción eléctrica cerca de vivienda de la accionante.
TESIS:
Del texto de la demanda se infiere que la actora considera que su vida se encuentra
en riesgo dada la existencia de un transformador y redes de conducción eléctrica
cerca de su vivienda por dos razones: a) Campos electromagnéticos producidos; b)
Peligro de contacto.(…) De la norma trascrita no cabe duda que para establecer si
un campo electromagnético representa riesgo para la vida, es necesario contar con
elementos de orden técnico que permitan medir la tensión de la instalación y la den-
sidad de flujo para determinar si puede generar afectaciones a la salud de los seres
humanos. Aunque es cierto que en ocasiones con fundamento en el principio de pre-
caución se ha protegido por vía de tutela el derecho a la integridad personal puesto
en riesgo como consecuencia de la existencia de campos electromagnéticos, no lo es
menos que ello implica la existencia de pruebas que determinen, siquiera de manera
sumaria, tal circunstancia. (…) Revisado el expediente, más allá de las argumenta-
ciones de orden académico que aporta el escrito de tutela ninguna prueba siquiera
indiciaria se aportó al plenario de manera que pueda considerarse un posible riesgo
de carácter grave sobre la integridad física de la peticionaria, ni que el transforma-
dor o las redes representen una entidad considerablemente mayor a la que se deben
soportarse por campos electromagnéticos en una zona residencial. En las anteriores
condiciones concluye la Sala que ante la inexistencia de pruebas que conlleven un
posible riesgo grave a la salud de la demandante quien, dicho sea, ni siquiera aportó
prueba sobre la existencia de los menores que mencionó en su demanda, no cabe
acudir al principio de precaución aplicable en asuntos medio ambientales, para con-
siderar, por conexidad, la protección de la integridad personal o el derecho a la vida.
Del riesgo por contacto con la red de distribución eléctrica: En este caso, considera
la accionante que la cercanía de las redes con su inmueble y la condición del cable
que transporta la energía ponen en riesgo su vida dada la facilidad de tener contac-
to con ellos. (…) En el expediente se encuentra demostrado que en el frente a la vi-
vienda ubicada en la carrera 5 No. 45 A 09 del Barrio Las Quintas, de propiedad de
la accionante y con licencia de construcción No. C2LC0128-2010. (f. 26) en diagonal
y sobre el borde del andén se halla incrustado un poste que soporta un transforma-
dor eléctrico de distribución con capacidad del 45 KVA, tensión primaria de 13.200
voltios y tensión secundaria 220/123 voltios. (f. 111)Por el frente de la vivienda de
propiedad de la actora y a una altura de 9.8 metros pasa una red de distribución de
media tensión (13200 voltios) y a una altura inferior pasa una red de distribución de
baja tensión a una distancia aproximada de 1,20 metros sobre el nivel plano de la
fachada del inmueble y aproximadamente a 70 centímetros sobre la proyección de
los balcones en media luna que tiene la construcción de la vivienda. (f.
111).Conforme al Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctricas RETIE, la distancia
mínima de seguridad a la que estos dispositivos deben ubicarse para prevenir daños
en la salud del público en general, artículo 13 en tensiones correspondientes a
13200 voltios o 13.2 KV la distancia de seguridad es de 2,3 metros. Efectuada visita
por parte de la Oficina de Planeación Municipal, entidad que tiene a su cargo deter-
P á g i n a 4 6
minar la conformidad de las construcciones con el POT y que expide las licencias
de construcción y supervisa o controla de contera el cumplimiento de las distan-
cias mínimas de seguridad a las que alude el RETIE, se determinó que: (f. 108).“4.
De acuerdo a qué distancia de la fachada del inmueble en cuestión, se encuentra
incrustado el poste que sostiene el transformador que está ubicado al frente del
mismo, se observó que se encuentra a una distancia de 1.50 mts de la fachada,
más los dos metros de antejardín existente en el primer nivel, quedando un total
de 3.50 mts. Ya la distancia que hay para el nivel dos y tres es a 2.50 mts respecto
de la fachada.” En consecuencia, concluye la Sala que las distancias mínimas de
seguridad (2,3 metros) en lo que toca con el transformador, se cumplen de mane-
ra que ningún riesgo a la integridad personal por contacto puede derivarse y, por
ende, ser objeto de protección por esta vía. Ahora, en cuanto a las distancias de
las redes de distribución de baja tensión la situación es diferente por cuanto se
hallan a escasos centímetros de su vivienda. En el informe presentado por la EB-
SA, al punto 4 folio 111, se señala:“(…) La red aérea de baja tensión que se en-
cuentra ubicada al frente de la vivienda es cable de 4 conductores desnudos tipo
ACSR a una distancia aproximada de 1,20 metros sobre el nivel plano de la facha-
da del inmueble y aproximadamente a 70 centímetros sobre la proyección de los
balcones en media luna que tiene la construcción de la vivienda” Resaltado de la
Sala.(…)Conforme al material fotográfico aportado (fl. 12) se evidencia que el con-
tacto es innegable a corta distancia en los balcones que excedieron los voladizos
autorizados en una medida de 1.55 mts., es decir, en esa misma medida se acer-
can a las redes y, como la distancia legal es de 2.3 mts., basta concluir que, desde
ese lugar del inmueble las redes pasan a escasos 0.75 mts., colocando en inminen-
te riesgo a quienes allí se ubiquen. No corresponde a esta instancia ordenar de-
molición de obras realizadas infringiendo las distancias mínimas a las redes de
distribución eléctrica, sin embargo puesta en conocimiento del juez constitucional
esta situación de riesgo a la vida y la seguridad personal, ello no puede pasar
desapercibido.(…)Ordenará entonces oficiar a la Oficina de Planeación Municipal
para que adelante los trámites tendientes a ordenar las medidas necesarias a
efecto de evitar que, por exceso en las medidas autorizadas en la licencia de cons-
trucción del inmueble se puedan generar accidentes que lesionen la integridad
personal de quienes usen o accedan al mencionado inmueble. De otra parte, se
precisó por la accionante que el cable de la red se encuentra desnudo y que era
necesario su cubrimiento. Al respecto, la EBSA al adicionar el informe solicitado
señaló que el aislamiento de la red de baja tensión se puede realizar en los térmi-
nos técnicos que se indicaron a folio 115. En consecuencia, para proteger el dere-
cho a la vida y, por consecuencia a la seguridad e integridad personal se ordena-
rá que en el término de 48 horas se inicie adopte una de las dos alternativas plan-
teadas y que tal trabajo se culmine en un plazo no mayor de 7 días.

ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: LORENZO MENDOZA MENDOZA
DEMANDADA: MUNICIPIO DE TIBANÁ
P á g i n a 4 7
RADICACIÓN: 15001313300820110020301
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA - Protección por vía de tutela

ante la ola invernal.
TESIS:
El artículo 51 de la Constitución Política consagra el goce de la vivienda en condicio-

nes dignas como un derecho económico, social y cultural del que son titulares todos
los colombianos y colombianas. Esta garantía ha sido calificada como un derecho
asistencial del cual no es posible derivar derechos subjetivos susceptibles de ser exi-
gidos por vía de tutela en tanto su desarrollo corresponde al legislador y a la admi-
nistración. No obstante, la Jurisprudencia constitucional ha evolucionado hasta el
punto de establecer en principio, que no sólo el derecho a la vivienda digna sino los
derechos denominados de “segunda generación” pueden ser amparados directa-
mente cuando se logra demostrar un nexo inescindible entre éstos y un derecho fun-
damental. Posteriormente se ha señalado que este criterio de conexidad resulta in-
suficiente en casos en los que los postulados de justicia y equidad exigen un pronun-
ciamiento del juez constitucional y por ello en relación con aquellas prestaciones que
han sido reconocidas positivamente por vía legal o reglamentaria que pueden ser
reconocidas como derechos subjetivos, admiten otorgarles el carácter de iusfunda-
mentales como ocurre con el derecho a la vivienda digna. Al respecto ha establecido
la Corte Constitucional:“Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna
(…)”. Por su parte, numeral 1º del artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, señala: “Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su fami-
lia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de
las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para
asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia
esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.” A par-
tir de los parámetros fijados en las normas previamente citadas, esta Corporación
ha establecido los alcances del derecho a la vivienda digna, los cuales “se han des-
plegado (…), entre el reconocimiento de los elementos inherentes a la naturaleza
prestacional del mismo y su excepcional carácter fundamental”. Es decir, que si bien
en principio el derecho a la vivienda es de carácter prestacional y, por tanto, no sus-
ceptible de ser protegido por tutela, de manera excepcional puede otorgarse la
mencionada protección en aquellos casos en los que se observe el desconocimiento
de otros derechos tales como la vida, el mínimo vital, y el debido proceso. Así pues,
en virtud del factor de conexidad el derecho a la vivienda puede ser protegido por
vía de tutela.Para analizar la procedencia de la acción de tutela como mecanismo de
protección del derecho de vivienda, debe verificarse, especialmente: “(i) la inminen-
cia del peligro; (ii) la existencia de sujetos de especial protección que se encuentren
en riesgo; (iii) la afectación del mínimo vital; (iv) el desmedro de la dignidad huma-
na, expresado en situaciones degradantes que afecten el derecho a la vida y la sa-
lud, y (v) la existencia de otro medio de defensa judicial de igual efectividad para lo
pretendido. Con ello se concluirá si la protección tutelar procede”. Y más adelante
P á g i n a 4 8
ídem, se señala:“ La jurisprudencia constitucional ha entendido que el derecho a

la vivienda implica contar de un espacio físico privado propio o ajeno, que les per-
mitan a las personas, por un lado, protegerse de los rigores del medio ambiente y,
por el otro, desarrollar sus actividades personales y familiares en un ambiente de
intimidad, con unas mínimas condiciones de dignidad y que permita satisfacer su
proyecto de vida. De manera concreta, debe señalarse que la inestabilidad del
terreno donde se encuentra construida una vivienda puede configurar, si así lo
determinan las circunstancias del caso concreto, que el inmueble no cumpla con
los requerimientos mínimos de habitabilidad y, por tanto, significando la exposi-
ción de sus habitantes a un riesgo extraordinario que compromete su derecho
fundamental a la seguridad personal, incluso, a la vida y a la integridad personal
y, por lo tanto, requiere la intervención del juez de tutela.” Así entonces, la pre-
sente acción de tutela se torna procedente para procurar la protección del dere-
cho fundamental a la vivienda digna específicamente en el caso que nos ocupa, en
el que ella fue destruida por eventos de carácter natural, lo cual lo ubica en una
situación de debilidad y desprotección.
ATENCIÓN DE DESASTRES - Obligaciones del municipio.
MUNICIPIO - Obligaciones en materia de atención de desastres.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA - Protección por vía de tutela

ante la ola invernal.
TESIS:
En Colombia se ha desarrollado un sistema normativo, que tiene como objetivo

crear una política pública para la identificación y evacuación de las zonas que
presentan alto riesgo de derrumbes y/o deslizamientos. El artículo 311 de la Cons-
titución Política señala:“ Al municipio como entidad fundamental de la división
político administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que
determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el
desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramien-
to social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen
la Constitución y las leyes” El artículo 56 de la Ley 9ª de 1989, modificado por el
artículo 5 de la Ley 2 ª de 1991, creó la obligación en cabeza de los alcaldes muni-
cipales de levantar un censo sobre las zonas de alto riego de deslizamiento y una
vez obtenida esta información procedan a la reubicación de las personas que se
encuentren “en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que
de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda”. Norma que,
incluso faculta a los alcaldes a realizar desalojos por la fuerza cuando las condi-
ciones de seguridad así lo requieran. De tal suerte, los alcaldes tienen la obliga-
ción de: (i) tener una información actual y completa de las zonas de alto riesgo de
deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su municipio, y (ii) adoptar las
medidas necesarias de reubicación en los casos en que personas se encuentren
ubicadas en las zonas donde se ponga en riesgo sus derechos por la condiciones
P á g i n a 4 9
del terreno. Así, pues, cuando la vivienda se encuentra en situación que ponga en
peligro la vida de las personas, es necesario que “se proceda a la evacuación de las
personas para proteger su vida y además será obligación del Estado efectuar los
actos administrativos indispensables para que los afectados encuentren otro lugar
donde vivir en condiciones parecidas a las que antes disfrutaban”.(…) Así pues, los
municipios tienen competencias específicas en la prevención y atención de desastres
las cuales pueden ser financiadas con recursos propios, del Sistema General de Parti-
cipaciones o de otros recursos. De lo anterior, se puede inferir que el legislador im-
puso a las autoridades locales, deberes de prevención y mitigación frente a la pobla-
ción localizada en zonas en donde se pueda presentar un desastre. Más reciente-
mente y con ocasión de la ola invernal ocasionada en el país por el fenómeno me-
teorológico denominado “La niña”, se han dictado una serie de normas tendientes a
dotar a las entidades territoriales y a la Nación misma, de herramientas con las cua-
les se provea en relación con la solución definitiva de consecución de vivienda en
condiciones de dignidad para los afectados, lo que se ha pretendido incluso a través
de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica nacional, lo cual fue
dispuesto a través del Decreto 4580 de 7 de diciembre de 2010.A través de la Ley
1469 de 2011, se adoptaron medidas para promover la oferta de suelo urbanizable y
se adoptan otras disposiciones para promover el acceso a la vivienda. Y finalmente
mediante Decreto 4821 de 2010, se adoptaron medidas tendientes a garantizar la
existencia de suelo urbanizable para los proyectos de construcción de vivienda y re-
ubicación de asentamientos humanos, para atender la situación de desastre nacio-
nal y de emergencia económica, social y ecológica nacional, el cual fue expedido en
desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 4580 de 2010. Ahora, en relación con la red
nacional de atención de desastres (SNPAD), se tiene creado a nivel local el CLOPAD y
a nivel regional o departamental el CREPAD, organismos colegiados que básicamen-
te se encargan de la prevención y atención primaria de desastres y emergencias en
el ámbito de su competencia territorial, no obstante el CREPAD, sirve de apoyo en
todo aquello en lo que el CLOPAD no pueda suplir en la atención de la emergencia.
(…) Lo primero que dirá la Sala, es que comparte los argumentos esbozados en pri-
mera instancia, en tanto la protección del derecho a la vivienda digna, como quiera
que es el municipio el primer llamado a adoptar las medidas necesarias de reubica-
ción en los casos en que personas se encuentren ubicadas en las zonas donde se
ponga en riesgo sus derechos por la condiciones del terreno, lo que necesariamente
implica la destinación de recursos económicos, humanos y de infraestructura, entre
otros. Así las cosas, como se indica, no puede el impugnante pretender que se procu-
re la protección del derecho a la vivienda sin el señalamiento de responsabilidades
financieras a cargo del ente territorial, sin que ello implique desconocer las activida-
des que ha desarrollado en busca del bienestar del accionante. No obstante, el orde-
namiento jurídico y todo el engranaje de la política pública en esta materia, procura
la solución definitiva del problema de la vivienda en casos de emergencia por desas-
tres naturales pues esta es la materialización de tal garantía ya que de nada serviría
la reubicación temporal del actor si su suerte posterior es ajena a los cometidos del
Estado. El mismo argumento cabe en relación con la capacidad económica del accio-
nante pues aún cuando en el expediente reposa documental que así lo señala, ésta
condición no es óbice para acceder a los subsidios y ayudas del Estado por haber
sido afectado por la ola invernal, de hecho, en voces del gerente del Fondo Nacional
de Calamidades, para ser beneficiario del programa de la Subcuenta Colombia Hu-
P á g i n a 5 0
manitaria se requiere ser afectado o damnificado sin consideración a la capacidad

económica, pero se requerirá haber sido reportado oportunamente por el CREPAD
o CLOPAD respectivo.

ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: OSWALDO CUTHA RODRÍGUEZ
DEMANDADA: FONDO NACIONAL DEL AHORRO
RADICACIÓN: 15001333300620130011501
MODIFICACIÓN UNILATERAL DE CRÉDITO HIPOTECARIO - Vulneración del debi-

do proceso y los principios de la buena fe y la confianza legitima.
DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO - Vulneración por modificación

unilateral de crédito hipotecario.
PRINCIPIOS DE BUENA FE Y LA CONFIANZA LEGÍTIMA - Vulneración por modifi-

cación unilateral de crédito hipotecario.
MODIFICACIÓN UNILATERAL DE CRÉDITO HIPOTECARIO - Condiciones para su

procedencia.
TESIS:
Revisado el expediente no cabe duda a esta Sala sobre la existencia de los funda-
mentos fácticos alegados por el accionante, que el a-quo encontró probados. Aho-
ra, lo que da lugar a la inconformidad del apelante fue la forma como se decidió
la protección al debido proceso al considerar que la orden dada por el a-quo no
resulta eficaz a tal efecto sino al de un derecho de petición que, en ningún mo-
mento invocó. Cabe reiterar en este momento cuál fue la forma en que el accio-
nante consideró se protegerían sus derechos, dijo que debía ordenarse: - Volver
las cosas a su estado original - No aumentar el plazo - Mantener el pago en pesos,
como se pactó en la escritura de mutuo No. 4123 de fecha 31 de diciembre de
1997 de la Notaría Segunda de Tunja. - Reliquidar el crédito de mutuo de acuerdo
a lo pactado en la escritura No. 4123 del 31 de diciembre de 1997 - Cancelar la
hipoteca por pago total de las cuotas. En la sentencia impugnada, el a-quo señaló
claramente la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en casos como el
presente en que la entidad financiera ha procedido unilateralmente a modificar
las condiciones pactadas en el contrato de mutuo, de las que se infiere, sin lugar a
equívocos que si esta situación se presenta, existe vulneración del debido proceso
y la confianza legítima. La situación entonces se contrae a examinar si la orden
dada en la sentencia es consecuente con tales pronunciamientos jurisprudencia-
les. En la Sentencia T-276 de 2008, con ponencia del Magistrado Doctor Rodrigo
Escobar Gil, la Corte indicó las reglas que se deben tener en cuenta en casos como
el que ocupa a este proceso. Dijo: "...Con ocasión de la revisión de las decisiones
de instancia proferidas por los jueces de tutela, en múltiples oportunidades, esta
P á g i n a 5 1
Corporación se ha pronunciado sobre la actuación del Fondo Nacional del Ahorro

que en el marco de la Ley 546 de 1999 ha modificado unilateralmente las condicio-
nes iniciales estipuladas en los contratos de mutuo, para adquisición de vivienda, lo
que ha permitido, consolidar la jurisprudencia aplicable cuando se presenten casos
similares. Sobre el particular se han establecido las siguientes reglas: "(i) Los acree-
dores financieros, en razón de la posición dominante en la que se encuentran frente
a los deudores hipotecarios, tienen el deber de informar previamente y de manera
clara, precisa y comprensible sobre cualquier tipo de cambio a realizarse sobre un
crédito de vivienda, a fin de que el deudor cuente con la oportunidad de ejercer sus
derechos frente a la eventual modificación.(ii) De no contar con el consentimiento
del deudor para efectuar el cambio sobre las condiciones en que fue pactado el cré-
dito inicialmente, a la entidad financiera acreedora corresponde acudir ante el juez
competente para que sea éste quien solucione la controversia planteada, sin que, de
ninguna manera, le resulte válido definirla a favor de sus propios intereses. (iii) La
pretermisión del procedimiento de información del deudor hipotecario, por parte de
la entidad acreedora, a fin de obtener su consentimiento previo para modificar el cré-
dito, afecta los principios de la confianza legítima y la buena fe, como quiera que la
suscripción de un contrato permite a las partes confiar en que el mismo se cumplirá
tal y como fue pactado y que no sufrirá alteraciones provenientes de ninguna de las
partes. (iv) Así mismo, las modificaciones unilaterales que recaigan sobre las condi-
ciones iniciales en que haya sido pactado un crédito de vivienda configuran una cla-
ra violación del derecho al debido proceso, por desconocimiento del debido respeto
al acto propio" Siguiendo la línea expuesta, la Corte Constitucional en la Sentencia T
- 822 de 2003, señaló lo siguiente: "...la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitu-
cional considera que debe concederse la tutela porque se violó el debido proceso en
los cinco casos, en razón de no existir información suficiente al reliquidarse y rede-
nominarse los créditos por parte del Fondo Nacional de Ahorro; y, en consecuencia,
deben revocarse todas las decisiones de instancia que no aceptaron el amparo. La
Corte ordenará que en la información que se debe dar a los deudores, el Fondo Na-
cional de Ahorro debe tener en cuenta lo estipulado en la ley 546 de 1999 y lo orde-
nado en la Circular Externa #085 de 2000 de la Superintendencia Bancaria que esta-
blece algunas de las condiciones que se deben llenar en la información para que se
estime suficiente:- 'INFORMACION AL DEUDOR. En cumplimiento de los artículos 20
y 21 de la ley 546 del 23 de diciembre de 1999, las entidades destinatarias de este
instructivo deberán remitir a todos sus deudores de créditos individuales hipoteca-
rios para vivienda vigentes y para los nuevos que se otorguen, una información cla-
ra, cierta, comprensible y oportuna respecto de las condiciones de sus créditos, de
manera tal que el usuario conozca suficientemente la operación del sistema, la com-
posición de las cuotas, el comportamiento del crédito durante su vigencia y las con-
secuencias de su incumplimiento". Para lograr esa información precisa y completa,
la citada Circular 098 de 2000 también recuerda que "en el artículo 20 de la ley 546
de 1999, norma cuya exequibilidad fue condicionada por la sentencia C-955/2000
proferida por la H. Corte Constitucional, la entidad acreedora al momento de hacer
la evaluación de la solicitud de reestructuración de una obligación de este tipo, de-
berá verificar que se cumplan los siguientes requisitos para que resulte viable la re-
estructuración: (...)Además, se dará cumplimiento a lo ordenado en la parte resolu-
tiva de la sentencia C-955 de 2000, numerales 13 y 19, transcritos en la parte motiva
del presente fallo. Solamente cuando se llenen las condiciones antes indicadas se
P á g i n a 5 2
puede dar por efectuada la información, sin violación al debido proceso.

"Resaltado fuera de texto. En la sentencia impugnada el a-quo ordenó que al ac-
cionante se le informe: - Situación actual del crédito - Procedimientos claros de
reliquidación y redenominación del crédito. Obran en el expediente: (…) De la mo-
dificación de las condiciones del crédito no queda duda alguna, sin embargo se
reseña que en el recibo de pago No. 2013041115238152 047594 correspondiente
a la cuota No. 182 del mes de abril de 2013 (fl. 16) se evidencia lo siguiente: i) que
el número total de cuotas es de 313, de las cuales 182 han sido pagadas y, 131 se
encuentran aún pendientes; ii) que el sistema de amortización que se está apli-
cando actualmente corresponde al denominado "cíclico decreciente"; iii) que la
cotización del crédito a la fecha se hace con base al valor de la UVR que corres-
pondió a 205.6446 y; iv) que el saldo de la deuda al corte es la suma de treinta y
dos millones novecientos veintiséis mil ciento noventa y siete pesos con noventa y
ocho centavos. No desconoce la Sala las respuestas que obran en el expediente,
antes señaladas, sin embargo, lo que también resulta claro en los términos de la
línea jurisprudencial de la Corte Constitucional es que la información: - Debe ser
previa a la modificación. - El deudor debe contar con la oportunidad de ejercer sus
derechos frente a la eventual modificación. - Debe existir consentimiento del deu-
dor para la modificación de las condiciones del crédito. - De no existir tal consenti-
miento el FNA debe acudir al juez competente. Tal como queda descrito el caso, el
accionante no ha dado su consentimiento para que se modifiquen las condiciones
de su crédito, por el contrario, reiteradamente ha manifestado su desacuerdo, en
consecuencia, no podía el FNA, so pena de vulnerar el debido proceso modificar
unilateralmente las condiciones del mismo. Así pues, a juicio de esta Sala, simple-
mente ordenar al FNA que informe claramente las condiciones de modificación
del crédito no protege el debido proceso, por la potísima razón de que tal infor-
mación sería posterior a la decisión y no previa como lo precisó la Corte Constitu-
cional. Como queda probado, la decisión de modificar las condiciones del crédito
fue tomada unilateralmente por el FNA con lo cual afectó el debido proceso y la
legítima confianza del accionante, en consecuencia, la Sala dejará sin efecto el
procedimiento y la decisión tomada por la accionada y ordenará que se preserven
las condiciones inicialmente pactadas, sin perjuicio de que si el FNA pretende mo-
dificarlas proceda previamente a informar de ello al deudor y, de no obtener su
consentimiento, acuda a la vía judicial para que allí, con audiencia del deudor, se
resuelva la controversia. En lo que atina a la reliquidación del crédito, será una
gestión que, consecuentemente, deberá efectuar el FNA y, en lo que tiene que ver
con la cancelación de la hipoteca, este Tribunal no puede ordenarlo, como lo soli-
cita el tutelante por cuanto esta es una consecuencia que deriva, precisamente,
de las condiciones del crédito y que de no ajustarse a ello implicarán el ejercicio
de las acciones judiciales que de carácter ejecutivo corresponderá al ahora accio-
nante, a fin de que se cumpla con la obligación de hacer.

ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: NUBIA RUTH DÍAZ HERNÁNDEZ
DEMANDADA: NOTARÍA CUARTA DEL CÍRCULO DE TUNJA
P á g i n a 5 3
RADICACIÓN: 15001333300420130014501
ACCIÓN DE TUTELA - A pesar de la existencia otros medios de defensa judiciales,

hay ocasiones en las que el juez de tutela debe realizar un juicio de procedibilidad
menos exigente, debido a que los medios ordinarios de defensa resultan inefica-
ces para el caso concreto.
TESIS:
La Corte Constitucional ha sostenido que a pesar de la existencia otros medios de

defensa judiciales, hay ocasiones en las que el juez de tutela debe realizar un juicio
de procedibilidad menos exigente, debido a que los medios ordinarios de defensa
resultan ineficaces para el caso concreto y además debe primar la protección de los
derechos fundamentales solicitados; asimismo, en atención a la existencia de cir-
cunstancias subjetivas del solicitante por razón de su origen, capacidad o edad, que
lo ubican en un estado de vulnerabilidad, que hace procedente la acción de tutela. Al
respecto, en la Sentencia T - 789 de 2003 con ponencia del Magistrado Doctor Ma-
nuel José Cepeda Espinosa, refirió: "...en ciertos casos el análisis de la procedibilidad
de la acción en comento deberá ser llevado a cabo por los funcionarios judiciales
competentes con un criterio más amplio, cuando quien la interponga tenga el carác-
ter de sujeto de especial protección constitucional - esto es, cuando quiera que la
acción de tutela sea presentada por niños, mujeres cabeza de familia, discapacita-
dos, ancianos, miembros de grupos minoritarios o personas en situación de pobreza
extrema. En estos eventos, la caracterización de perjuicio irremediable se debe efec-
tuar con una óptica, si bien no menos rigurosa, sí menos estricta, para así materiali-
zar, en el campo de la acción de tutela, la particular atención y protección que el
Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad,
debilidad o marginalidad." (Resalta la Sala).
ACCIÓN DE TUTELA - Cuando están comprometidos derechos fundamentales de

personas objeto de especial protección constitucional, la valoración de los requisi-
tos de procedencia, relativos al agotamiento de los recursos y medios judiciales
ordinarios y a la configuración de un perjuicio irremediable, se hace más flexible.
TESIS:
En lo que al perjuicio irremediable se refiere, la Corte Constitucional ha reiterado

que algunos grupos con características particulares, como los niños, los ancianos,
las personas discapacitadas o las mujeres cabeza de familia entre otros, pueden lle-
gar a sufrir daños o amenazas que, aún cuando para la generalidad de la sociedad
no representan un perjuicio irremediable, sí se configura para ellos, en virtud de las
especiales circunstancias de debilidad o vulnerabilidad en que se encuentran. De la
misma manera, se ha dicho que en la medida en que las consecuencias y repercusio-
nes que los posibles daños y afectaciones a los derechos fundamentales de los suje-
P á g i n a 5 4
tos de especial protección constitucional pueden revestirse de una mayor trascen-

dencia, está justificado constitucionalmente darles a los mismos un "tratamiento
diferencial positivo", circunstancia que eventualmente puede implicar la amplia-
ción del ámbito de los derechos fundamentales susceptibles de protección por vía
de tutela. En eventos en que estén comprometidos derechos fundamentales de
personas objeto de especial protección constitucional, como en el caso sub exami-
ne de menores, la valoración de los requisitos de procedencia de la tutela, relati-
vos al agotamiento de los recursos y medios judiciales ordinarios y a la configura-
ción de un perjuicio irremediable, se hace más flexible. Conforme a lo anterior,
esta Sala encuentra que el trámite de un proceso ordinario o de otro que pueda
ser procedente, no es obstáculo para considerar la procedencia de la acción y que,
por el contrario, estando en debate el derecho de un menor, considerar la impro-
cedencia de la acción podría configurar un perjuicio irremediable para él, en tanto
sus derechos herenciales y, por ende, su estabilidad económica podría resultar
afectada.
LIQUIDACIÓN DE HERENCIA ANTE NOTARIO - Suspensión por vía de tutela por
estar involucrados derechos de un menor que se encuentra tramitando proceso
de investigación de la paternidad.
TESIS:
En este mismo sentido el artículo 33 de la Ley 2651 de 1991 "Por el cual se expi-
den normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales"; estable-
ció como requisito para poder conocer del trámite notarial de liquidación de he-
rencia cuando se encuentran vinculados menores "Que exista común acuerdo en-
tre todos los intervinientes que sean plenamente capaces y los representantes
legales de los menores o incapaces. " Resalta la Sala. De las normas anteriores
dos aspectos surgen relevantes, en primer lugar, que debe existir común acuerdo
de los herederos para iniciar el trámite; en segundo lugar, que cuando se abre el
procedimiento a la intervención de otras personas a partir del edicto, la norma
acude a la expresión de oposición de cualquier interesado. Si bien, el numeral 2°
del artículo 3° del Decreto 902 de 1988 prevé que pueden intervenir "...las perso-
nas que tengan derecho a concurrir a la liquidación... " y ello puede entenderse
como los herederos, a reglón seguido expresa que lo será en los términos del ar-
tículo 589 del C.P.C., norma conforme a la cual el emplazamiento propio de los
procesos judiciales busca que se presenten "... todos los que se crean con derecho
para intervenir en él..." Y no se trata, considera esta Sala, de una contradicción
normativa, sino de una integración normativa pues, admitido que el trámite nota-
rial de liquidación de una herencia parte del supuesto de acuerdo de voluntades,
adquiere razón que el legislador haya dispuesto que al trámite notarial concurran
quienes tengan un derecho que no se encuentre en discusión; sin embargo, si al
publicar el edicto se presentan oposiciones, entonces, la norma que encuentra
significado es la del C.P.C. es decir, la presencia de todos los que crean tener dere-
cho, caso en el cual la consecuencia es que la escritura de liquidación de la heren-
cia no puede ser expedida. Así entonces, considera esta Sala que la oposición pre-
sentada por Nubia Ruth Díaz Hernández en nombre de su menor hijo SILVIO JOSÉ
P á g i n a 5 5
CAMILO DURÁN DÍAZ (fl. 19) dentro del trámite de la liquidación de le herencia es,
sin duda, una razón suficiente para que la notaría suspenda el trámite y, más aún,
se abstenga de expedir la respectiva escritura dando por terminada la actuación,
como lo precisa la norma. Lo anterior lleva a afirmar que la orden dada por el a-quo
en manera alguna vulnera el debido proceso, por el contrario, la circunstancia pro-
bada de oposición al trámite notarial es suficiente para que liquidación de la heren-
cia se suspenda y ello se aviene a la ley que lo regula. Para ahondar en la anterior
conclusión cabe mencionar que el artículo 618 del C.P.C. establece la suspensión de
la partición cuando se dan las circunstancias señaladas en los artículos 1387 y 1388
del C.C. Prevé el artículo 1387 citado que "Antes de proceder a la partición se decidi-
rán por la justicia ordinaria las controversias sobre el derechos a la sucesión por tes-
tamento o abintestato, desheredamiento, incapacidad o indignidad de los signata-
rios" Si bien, se trata de un trámite notarial, a juicio de esta Sala, estando en curso
un proceso de impugnación de la paternidad y de investigación de la paternidad,
este último contra la heredera determinada que solicitó al notario liquidar la suce-
sión, no podría continuarse el trámite notarial antes de que se decida tal controver-
sia pues, se reitera, permitir que se extienda la escritura, es dejar en riesgo los dere-
chos del menor que, por conducto de su representante legal, ha pedido protección
legal ante el juez ordinario de familia y constitucional por vía de esta acción.
INTERÉS SUPERIOR DE LOS NIÑOS Y NIÑAS - Ponderación de derechos fundamen-

tales de dos menores interesados en un proceso de liquidación de herencia ante
notario.
TESIS:
Dice la recurrente que al proteger la expectativa del menor tutelante, se desconoce

el derecho cierto de su menor hija al ordenar la suspensión del trámite notarial de
participación o adjudicación de herencia que se adelanta ante la Notaría 4a de Tun-
ja. La Sentencia T- 425 de 1995 ofrece los siguientes elementos que resultan relevan-
tes a esta controversia: "..El ejercicio de los derechos plantea conflictos cuya solu-
ción hace necesaria la armonización concreta de las normas constitucionales enfren-
tadas. El principio de armonización concreta impide que se busque la efectividad de
un derecho mediante el sacrificio o restricción de otro. De conformidad con este
principio, el intérprete debe resolver las colisiones entre bienes jurídicos, de forma
que se maximice la efectividad de cada uno de ellos. La colisión de derechos no de-
be, por lo tanto, resolverse mediante una ponderación superficial o una prelación
abstracta de uno de los bienes jurídicos en conflicto. Esta ponderación exige tener
en cuenta los diversos bienes e intereses en juego y propender su armonización en la
situación concreta, como momento previo y necesario a cualquier jerarquización o
prevalencia de una norma constitucional sobre otra. El principio de armonización
concreta implica la mutua delimitación de los bienes contrapuestos, mediante la
concordancia práctica de las respectivas normas constitucionales, de modo que se
asegure su máxima efectividad. (...) En este proceso de armonización concreta de los
derechos, el principio de proporcionalidad, que se deduce del deber de respetar los
derechos ajenos y no abusar de los propios, juega un papel crucial. Los límites traza-
P á g i n a 5 6
dos al ejercicio de los derechos, en el caso concreto, deben ser proporcionales,

esto es, no deben ir más allá de lo indispensable para permitir la máxima efectivi-
dad de los derechos en pugna. La proporcionalidad se refiere entonces a la com-
paración de dos variables relativas, cuyos alcances se precisan en la situación con-
creta, y no a la ponderación entre una variable constante o absoluta, y otras que
no lo son. La delimitación proporcional de los bienes jurídicos en conflicto, me-
diante su armonización en la situación concreta, se hace necesaria cuando se to-
ma en serio la finalidad social del Estado de garantizar la efectividad de los princi-
pios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y se pretende impedir
que, por la vía de la restricción injustificada de los derechos, termine por socavar-
se el contenido de uno o varios de ellos. (...) En el caso de colisión entre derechos
constitucionales, corresponde al juez llevar a cabo la respectiva ponderación. Me-
diante ésta, se busca un equilibrio práctico entre las necesidades de los titulares
de los derechos enfrentados. La consagración positiva del deber de respetar los
derechos ajenos y no abusar de los propios, elevó a rango constitucional la auto-
contención de la persona en el ejercicio de sus derechos. La eficacia constitucional
de este deber, en consecuencia, exige de los sujetos jurídicos un ejercicio respon-
sable, razonable y reflexivo de sus derechos, atendiendo a los derechos y necesi-
dades de las demás y de la colectividad..." Subrayado fuera de texto. Es amplio el
consenso existente en las legislaciones nacionales e internacionales en el sentido
de rodear a los niños y niñas de una serie de garantías y beneficios que los prote-
jan en el proceso de formación y desarrollo de la infancia hacia la adultez, ha ge-
nerado como principio orientativo para la resolución de los conflictos que involu-
cren a un menor, el concepto del interés superior del menor, que se ha incorpora-
do como eje central del análisis constitucional. En el presente caso lo que sucede
es que, afirma la impugnante que al proteger el derecho de un menor se vulneran
los del otro, lo cual exige examinar de manera concreta las condiciones de cada
uno. En efecto, la menor DANIELA DEL PILAR RAMIREZ tiene una condición que no
se encuentra en discusión, como es la de hija del causante, cierta e indiscutible, lo
cual la hace acreedora a ser heredera de su padre; por el contrario, el menor SIL-
VIO JOSÉ CAMILO DURÁN DÍAZ tiene en curso un proceso cuya finalidad es, preci-
samente, lograr igual condición, es decir, ser reconocido como hijo del padre de la
primera. En estas condiciones, ponderadas las dos situaciones, no podría prote-
gerse el derecho alegado por los dos menores, sino hasta tanto exista certeza so-
bre la calidad de la menor DANIELA DEL PILAR como hija única del causante o si,
por el contrario, debe compartir la herencia con el menor SILVIO JOSÉ CAMILO. Y,
en esas circunstancias, es necesario admitir que, precisamente, dada la desigual-
dad en la que se encuentran, es necesario reforzar la de quien presenta el riesgo
de no obtener su derecho y, evitar que, decisiones terminen desconociéndolo. Si
bien la hija de la impugnante se ve afectada por la decisión de suspensión del trá-
mite sucesoral, ello resulta ser menos grave que eliminar, sin tener aún la certeza,
el derecho del hijo de la accionante y, en tales condiciones, no puede afirmarse,
como lo considera la impugnante, que la sentencia es incongruente o contradicto-
ria. Estando en juego derechos fundamentales de igual talante, resulta deber del
juez constitucional privilegiar la decisión que resulte menos gravosa y, en este
caso, resulta serlo menos la suspensión del derecho en el tiempo que la elimina-
ción del mismo. No podría el juez constitucional hacer prevalecer el derecho de un
menor sobre el de otro, por ello resulta ser ajustado a la Constitución impedir que
P á g i n a 5 7
se expida la escritura de liquidación de la herencia del causante, hasta tanto al me-

nor a quien le falta definir su paternidad por vía judicial lo haya logrado. Precisa-
mente, tal condición de desigualdad, es decir, la presunción a favor de la menor na-
cida dentro del matrimonio y el necesario pronunciamiento judicial para determinar
la calidad del hijo nacido fuera de él, es lo que permite considerar una protección del
derecho a la igualdad para evitar una discriminación injustificada e incluso ilegal.(…)
Considera la Sala que las anteriores consideraciones satisfacen los lineamientos que
la jurisprudencia constitucional ha precisado aplicar cuando el juez se encuentra
frente a derechos en conflicto, como en este caso, y mantener, en consecuencia, la
decisión de impedir la liquidación de la herencia del causante hasta tanto se decida
el proceso de impugnación e investigación de paternidad.
PATRIA POTESTAD - Noción
TESIS:
"...La patria potestad es el conjunto de derechos y facultades que la ley atribuye al

padre y a la madre sobre la persona y bienes de los hijos no emancipados, para faci-
litar a aquellos el cumplimiento de los deberes que su condición les impone, es decir,
para garantizar respecto de los hijos su protección, bienestar y formación integral,
desde el momento mismo de la concepción, y mientras sean menores de edad y no
se hayan emancipado. Hace referencia a un régimen paterno-filial de protección del
hijo menor no emancipado, en cabeza de sus padres, que no deriva del matrimonio
de éstos pues surge por ministerio de la ley independientemente a la existencia de
dicho vínculo. La patria potestad corresponde ejercerla de manera privativa y con-
junta a los padres, y a falta de uno al otro, existiendo la posibilidad de que sea dele-
gada entre ellos mismos..."
DERECHO A LA PERSONALIDAD JURÍDICA - Protección de oficio por el juez de tute-

la.
TESIS:
Se dirá, en desacuerdo con la impugnación, que el juez de tutela está facultado pa-
ra proteger de oficio derechos fundamentales que considere vulnerados aunque ello
no le haya sido pedido. Precisamente, si cursa un proceso de impugnación e investi-
gación de paternidad, ello implica que la personalidad jurídica se encuentra en con-
troversia, en consecuencia, resulta procedente la protección deprecada pues se dis-
cute, precisamente, quién es el padre del menor y ello, sin duda hace parte de su
personalidad jurídica. En este sentido dijo la Corte Constitucional recientemente: ".
El artículo 14 de la Constitución Política señala que toda persona tiene derecho a su
personalidad jurídica. Al respecto, la Corte ha indicado que dicho artículo no sólo se
refiere a la posibilidad de actuar en el mundo jurídico, sino de poseer ciertos atribu-
tos que constituyen la esencia de la personalidad jurídica y aquellos que marcan la
P á g i n a 5 8
individualidad de la persona como sujeto de derecho. Estos últimos, son aquellos

atributos de la personalidad, dentro de los cuales claramente se encuentra el es-
tado civil de un individuo, el cual depende -entre otras- de la relación de filiación.
En el artículo 1 del Decreto 1260 de 1970 se dispone que: "el estado civil de una
persona es su situación jurídica en la familia y la sociedad, determinada su capaci-
dad para ejercer ciertos derechos y contraer ciertas obligaciones, es indivisible,
indisponible e imprescriptible, y su asignación corresponde a la ley." Por otra par-
te, la jurisprudencia también ha señalado que la filiación es un derecho innomina-
do, de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Constitución Política. De
ahí que, es deber de los jueces actuar con diligencia y proactividad en los procesos
de investigación de paternidad o maternidad, de manera que se cuente con las
pruebas antroheredobiológicas para proferir su decisión. En criterio de esta Cor-
poración, este derecho se encuentra estrechamente ligado con el principio de la
dignidad humana, pues todo ser humano tiene derecho a ser reconocido como
parte de la sociedad y de una familia. En este sentido, se ha insistido en que la
protección de la filiación implica una salvaguarda a los derechos a la personalidad
jurídica (art 14 de CP), a tener una familia (arts. 5, 42 y 44 CP), al libre desarrollo
de la personalidad (art 16 CP) y a la dignidad humana (art 1 de la CP)"."
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 10 de abril de 2014

ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: CARLOS ANDRÉS BOTINA CALDERÓN
DEMANDADA: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL – DI-
RECCIÓN DE RECLUTAMIENTO DE TUNJA
RADICACIÓN: 15001233300020140021000
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Vulneración por no expedir el recibo de

pago de la cuota de compensación militar luego de encontrar no apto al accio-
nante para prestar el servicio militar.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Vulneración por exigir documentos que
no están previstos en la ley.
JUEZ CONSTITUCIONAL - Aplicación de las facultades extra y ultra petita para

proteger oficiosamente el derecho fundamenta al debido proceso administrati-
vo.
CUOTA DE COMPENSACIÓN MILITAR - Exoneración de su pago por corresponder

el accionante a la categoría 1 de acuerdo con el puntaje del SISBEN.
CUOTA DE COMPENSACIÓN MILITAR - Es deber de la dirección de reclutamiento

si requiere verificar la situación económica del solicitante cruzar la información
con las bases de datos.
P á g i n a 5 9
TESIS:
De manera que era deber de la entidad accionada una vez eximió al accionante de
la prestación del servicio militar, por encontrarlo NO APTO, expedir el recibo de pa-
go de la cuota de compensación militar que debía ser pagada en el término de 30
días. Pero, clasificado el accionante como NO APTO desde el 13 de diciembre de
2011, lo cierto es que a la fecha de esta providencia no ha expedido el recibo, argu-
mentando que no se ha cumplido los requisitos necesarios. Es decir, años después,
por la falta de decisión por parte de la entidad, lo cierto es que no se ha definido la
situación militar del accionante. La situación descrita refleja una posible violación al
derecho al debido proceso administrativo del accionante, derecho que, si bien no fue
invocado como vulnerado, puede ser examinado oficiosamente en ejercicio de las
facultades extra y ultra petita del juez constitucional, que le permite ir más allá de
los alegatos de las partes para identificar cuales realmente son los derechos amena-
zados y vulnerados y pronunciarse sobre aspectos que no hayan sido expuestos co-
mo fundamento de la solicitud, pero que exigen una decisión por vulnerar o impedir
la efectividad de derechos fundamentales. (…) De lo expuesto se colige entonces que
si el accionante fue clasificado con NO APTO era deber de la entidad expedir el reci-
bo de pago de la cuota de compensación militar, no obstante, también está probado
que el accionante demostró estar inscrito en el SISBEN con un puntaje de 32,21, en
consecuencia estaba eximido del pago de la cuota de compensación a la luz del de-
creto reglamentario, norma antes trascrita y, si bien la Dirección de Reclutamiento
estaba facultada para verificar la condición, ello era deber de la entidad y no del
solicitante, deber a cumplir, como lo prevé la norma, acudiendo a registros oficiales,
como los indicados en el artículo 2º del D.R. 2124 de 2008, sin lugar a detener el trá-
mite por la supuesta negligencia del solicitante para exigirle documentación adicio-
nal o por duda de su incapacidad económica. Obsérvese que los artículos 8º a 10º
del decreto reglamentario aluden a exigencia de requisitos tendientes a demostrar
la situación patrimonial cuando es necesario liquidar la cuota de compensación mili-
tar, pero, en sana lógica, si el solicitante acredita pertenecer al SISBEN en los niveles
que exime la norma, carece de sentido que se le exija demostrar, por ejemplo, la
propiedad de inmuebles o la situación de la madre como cabeza de familia, cuando
se parte de un supuesto, no desvirtuado por la Dirección de Reclutamiento sobre la
condición socioeconómica del solicitante perteneciente a los mencionados niveles
del SISBEN, sistema que sirve para identificar y clasificar a las personas que no pue-
den cubrir sus necesidades básicas de forma que el Estado pueda satisfacerles dere-
chos fundamentales con subsidios que les permitan tener vivienda, educación y sa-
lud, entre otros. Además, el Ejército Nacional, en su página web, publicó los punta-
jes mínimos para que los beneficiarios del SISBEN puedan acceder a la exención de
la cuota de compensación militar, así: (…) El demandante, por disposición legal y de
acuerdo a la información publicada por la accionada en su portal web, es exento del
pago de cuota de compensación militar, ya que su puntaje del SISBEN corresponde a
la categoría 1 en todas las áreas geográficas establecidas. En estas condiciones,
concluye la Sala que la entidad accionada está exigiendo al accionante documentos
que no están previstos en la ley y ello, constituye vulneración del debido proceso
administrativo. En efecto, carece de fundamento legal exigirle certificado del IGAC
cuando, si la entidad requería verificar la situación económica del solicitante era su
deber cruzar la información con las bases de datos, como ya se indicó.(…) En conse-
P á g i n a 6 0
cuencia, la Sala tutelará el derecho al debido proceso administrativo del señor

Carlos Andrés Botina Calderón y por lo tanto, ordenará a la Dirección de Recluta-
miento y Reservas de Tunja que expida la libreta militar del accionante dentro de
las 48 horas siguientes a la comunicación de esta sentencia, a menos que en el
mismo plazo verifique “…con base en los registros oficiales (base consolidada de-
purada nacional), que facilite el Grupo de Calidad de Vida e Impacto de los Pro-
gramas Sociales, del Departamento Nacional de Planeación, o de quien haga sus
veces y quien no se encuentre registrado en la base consolidada depurada nacio-
nal del Departamento Nacional de Planeación no tendrá derecho a la exoneración
del pago de la cuota de compensación militar.” que la condición de exclusión para
el pago de la cuota de compensación militar en el caso del accionante no es apli-
cable y, si este es el caso, proferirá acto administrativo motivado en el que señale
clara y expresamente las razones para ello, acto administrativo que será pasible
de recursos, sin perjuicio que de forma concomitante expida a Carlos Andrés Boti-
na Calderón el recibo de pago de la cuota de compensación militar.

ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: MARÍA ALEJANDRINA OSPINA DE TORRES
DEMANDADA: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Y OTROS
RADICACIÓN: 15001233300020150011600
CÉDULA DE CIUDADANÍA - Si la exigencia de su presentación resulta lesiva de

derechos fundamentales, ella resulta desproporcionada, mucho más si tal exi-
gencia pone en riesgo derechos de grupos en condición de vulnerabilidad.
DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO, PERSONALIDAD JURÍDICA,

IGUALDAD Y MÍNIMO VITAL - Vulneración a adulta mayor por exigencia de pre-
sentación de cédula de ciudadanía, que había sido cancelada por la Registradu-
ría Nacional del Estado Civil, para reclamar un auxilio económico del Estado.
TESIS:
La demandante es una adulta mayor, analfabeta, de 81 años de edad, beneficia-

ría desde el año 2008 de un programa social para adultos mayores en condición
de pobreza extrema, el cual es administrado por el Consorcio Colombia Mayor y
que otorga un auxilio económico desembolsado mensualmente a los beneficia-
rios. Desde el mes de agosto de 2014 la demandante fue bloqueada del progra-
ma, por una novedad anotada por la Registraduría Nacional del Estado Civil, se-
gún la cual, la beneficiaría tenia doble cedulación, lo cual motivó al administrador
del programa a suspender el pago del subsidio a partir del reporte, hechos que se
infieren de la documental que obra a folios 5 a 14 y que, en todo caso, no han sido
negados por las accionadas. (..) Recuérdese que en el Decreto 019 de 2010 "Por el
cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
P á g i n a 6 1
trámites innecesarios existentes en la Administración Pública", que señala:

"ARTICULO 17. ELIMINACIÓN DE HUELLA DACTILAR. Suprímase el requisito de impo-
ner la huella dactilar en todo documento, trámite, procedimiento o actuación que se
deba surtir ante las entidades públicas y los particulares que cumplan funciones ad-
ministrativas. Excepcionalmente se podrá exigir huella dactilar en los siguientes ca-
sos: 1. Servicios financieros de entidades públicas (...) ARTICULO 18. VERIFICACIÓN
DE LA HUELLA DACTLLAR POR MEDIOS ELECTRONICOS. (...) Parágrafo 1. La identifi-
cación mediante la obtención electrónica de la huella dactilar no excluye la presen-
tación del documento de identidad. En caso de que la persona no tenga documento
de identidad, el requisito se surtirá con la exhibición del comprobante del documen-
to en trámite, expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, el cual se pre-
sume auténtico. (...) " (Subrayas de la Sala). La anterior es norma de imperativo
cumplimiento, sin embargo, las entidades llamadas al proceso, sin justificación razo-
nable omitieron su aplicación en el caso de la accionante y con ello, no solamente,
desconocieron la igualdad ante la ley, sino también su mínimo vital al no efectuar
ningún trámite para esclarecer las razones por la cuales a pesar de continuar viva y,
por supuesto, aumentar su edad, el subsidio no era pagado. La Corte Constitucional,
se ha referido en casos similares, a la aplicación el principio de proporcionalidad que
permita dar aplicación a una exigencia legal - como sería la de identificarse con la
cédula de ciudadanía-, sin trascender a la eliminación de requisitos como éste, para
preferir la protección de los derechos de personas en estado de debilidad manifiesta;
es así como en situaciones extremas, ha relevado a los ciudadanos de presentar el
documento de identidad, a fin de que le sean entregados dineros provenientes de
ayuda humanitaria y ha señalado que, además de apreciar la contraseña como me-
dio identificador - ante la ausencia del legal-, puede acudir a otros medios que per-
mitan meridianamente asegurar la protección de los recursos que se destinan para
estas ayudas y permita que éstos lleguen a sus destinatarios sin quebrantar el orden
legal. (…) Este tema ha sido objeto de análisis por la Corte Constitucional en diversas
ocasiones frente a diferentes situaciones fácticas de las que se concluye que si la
exigencia de la presentación de la cédula de ciudadanía resulta lesiva de derechos
fundamentales, entonces ella es desproporcionada, mucho más si tal exigencia pone
en riesgo derechos de grupos en condición de vulnerabilidad. Lo anterior, impone la
realización de un juicio de proporcionalidad y necesidad pues, a juicio de esta Sala,
ni la entidad administradora - consorcio - ni la responsable - municipio - brindaron
en sus intervenciones justificación razonable y proporcionada. Si bien, ha quedado
claro que la cédula de ciudadanía es el documento idóneo de identificación de las
personas, las entidades encargadas de hacer real y materialmente efectivo el dere-
cho, están en el deber de establecer la plena identidad de quien -en este caso- aduce
ser titular de un subsidio proveniente del Estado. Si la accionante recibió el subsidio
hasta mediados del año anterior y continúa viva, no es el documento el que le otor-
ga el derecho, sino haber sido considerada mayor adulta en condición de extrema
pobreza. Y, dígase acá que ninguna de las entidades ha expuesto que tales condicio-
nes se han modificado. Lo anterior, significa que la persona que se presentó a retirar
el subsidio hasta el mes de julio no es distinta de la que los venía cobrando, ni ha
fallecido; sólo que su número de identificación ha cambiado y esto, en un contexto
como el descrito no pasa de ser una formalidad, porque lo esencial es que sus condi-
ciones no se han modificado. Las entidades entonces desatendieron no sólo la ley
sino que vulneran derechos fundamentales, causándole un perjuicio que la accio-
P á g i n a 6 2
nante está en imposibilidad de superar en este momento, pues a pesar de ser titu-
lar de una cédula que se encuentra vigente, no es quien debe actualizar sus datos.
Ese deber se encuentra en cabeza del Estado. Una vez las entidades tuvieron co-
nocimiento del bloqueo estaban en la obligación de adelantar averiguaciones y
procedimientos para establecer si la accionante era la beneficiaría del subsidio y,
se reitera, poner a su servicio los medios administrativos para satisfacer sus nece-
sidades mínimas, sin atenerse a la existencia de formalidades que vulneran el mí-
nimo vital y pueden llegar a poner en riesgo la vida de una mayor adulta en condi-
ción de pobreza extrema. Y se dice del mínimo vital porque, en personas benefi-
ciarías de estas ayudas, se presume que aquél depende, en gran medida, de esos
pocos recursos en los que subyace la vida del o la beneficiaría. Carece de propor-
ción la posición pasiva, fundada en la existencia de un Oficio o de un manual. Co-
moquiera que la Registraduría Nacional del Estado Civil, afirma que la demandan-
te tiene vigente la cédula de ciudadanía No. 23.264.821 de lo que se trata es que
las entidades Consorcio Colombia Mayor y el Municipio de Tunja, ordenen la en-
trega del subsidio a la accionante con la respectiva contraseña gestionando los
cambios y modificaciones de sus bases de datos. Lo contrarío hace que permanez-
can vulnerados sus derechos fundamentales. Como señaló la Corte Constitucional,
los requisitos de orden legal, pueden morigerarse en casos específicos, como el
que ocupa la atención de la Sala, pues quien se hace beneficiario de los progra-
mas de subsidios del Gobierno, en principio, se presume clasificado y calificado
como perteneciente a un grupo especial merecedor de ayudas que les permiten
mejorar las condiciones de vida. Adicionalmente, como señaló también la Corte
Constitucional y precisa el Decreto 019 de 2012, existen mecanismos de identifica-
ción biométrica que pueden y deben ser utilizados para agilizar los trámites a los
ciudadanos colombianos, a los cuales debían haber acudido el consorcio y/o el
municipio antes que limitarse a cumplir una bloqueo. Dicho de otro modo, la flexi-
bilización de este requerimiento legal de identificación, no pone en riesgo la pro-
tección de los dineros públicos provenientes del subsidio y las entidades gestoras
están en la obligación de hacer viable la materialización de los derechos de los
usuarios.

ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: JACKELINE MARTÍNEZ CAJAMARCA
DEMANDADA: AUTOBOY S.A.
RADICACIÓN: 15001333300720150004901
ACCIÓN DE TUTELA - Procedencia para la protección del derecho fundamental a

la estabilidad laboral reforzada de trabajadora con discapacidad moderada cu-
yo contrato de trabajo fue terminado sin la previa autorización del Ministerio
de Trabajo.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA - Protección
por vía de tutela a trabajadora que sufrió accidente de trabajo que le produjo
P á g i n a 6 3
discapacidad moderada y que fue terminado su contrato de trabajo sin contar con
la autorización previa del Ministerio de Trabajo.
TESIS:
De otra parte, está probado que la señora Jacqueline Martínez Cajamarca a partir
del accidente debió ser atendida por urgencias en la IPS Nieves de la Corporación
Saludcoop, siéndole diagnosticada una fractura de coxis, para lo cual le fueron orde-
nados analgésicos, un cojín para coxis, control médico en dos semanas después de
dicha atención, e incapacidad por dos semanas (fls. 10 a 14 c.1). Frente a la lesión
que la accionante ha padecido desde la ocurrencia del accidente de trabajo en co-
mento, se encuentra acreditado que la adora ha requerido atención médica en va-
rias oportunidades a fin de tratar las dolencias que el accidente sufrido le generó, en
las siguientes fechas: (…) Conforme a lo expuesto en precedencia, la accionante es
una persona que padece de afecciones en su zona lumbar que han generado dolores
en sus extremidades inferiores, impidiendo su movilización en condiciones normales.
En esta medida, la limitación que padece la tutelante puede, para efectos constitu-
cionales, ser considerada como discapacidad moderada y debe ser atendida como
una circunstancia que genera debilidad manifiesta, que le impone restricciones tan-
to en su vida cotidiana como productiva. En efecto, a folio 7 obra el examen médico
ocupacional de ingreso realizado el 29 de diciembre de 2014 por la Asociación de
Servicios en Salud Ocupacional S.A.S. y dirigido a AUTOBOY S.A. se hicieron las si-
guientes recomendaciones: a) higiene postural, b) pausas activas, c) manejo ade-
cuado de cargas, d) evitar posturas forzadas, e) evitar permanecer de pie por tiempo
superior a dos horas, y f) evitar movimientos repetitivos de flexoextensión y rotación
de columna lumbosacra (fl. 7 c.1). Esta situación convierte a la accionante en perso-
na con debilidad manifiesta que puede ser evaluada por esta instancia como disca-
pacidad moderada, en los términos de las sub reglas trazada por la jurisprudencia
constitucional. En estas condiciones, si el percance que ha causado tal limitación en
su salud fue consecuencia de un accidente presentado en desarrollo de la labor que
realizaba la accionante como trabajadora de AUTOBOY S.A., empresa que a pesar
de conocer tal circunstancia terminó el contrato de trabajo, fuerza concluir que vul-
neró a la accionante el derecho fundamental a la estabilidad laboral reforzada. Au-
nado a lo anterior, debe destacarse que para considerar a la señora Martínez Caja-
marca como persona como persona en estado de debilidad manifiesta, no es rele-
vante la existencia de la calificación de invalidez de la autoridad administrativa res-
pectiva, pues reconocer esa calidad depende de los factores de vulnerabilidad ano-
tados en la jurisprudencia traída en cita, y que se han aplicado en el presente caso.
(…) Acorde con lo expuesto, y si bien es cierto que la accionante no tenía calificación
de discapacidad, por cuanto la administradora de riegos laborales decidió cerrar su
caso (fl. 89 c.1) tal como se lo informó a la empresa AUTOBOY S.A., no es menos
cierto que su capacidad física se encontraba disminuida al momento en que se ter-
minó su contrato de trabajo, en la medida en que su afectación de la salud y la recu-
peración posterior al accidente de trabajo que sufrió, le impedían el desarrollo nor-
mal tanto de sus labores diarias como de aquellas que le había impuesto su emplea-
dor. Adicionalmente, está acreditado que la empresa accionada conocía de la situa-
ción de disminución de capacidad laboral que sufre la demandante al momento de
la terminación de la relación laboral, dado que al realizar el examen de retiro de la
P á g i n a 6 4
señora Jacqueline Martínez, la Asociación de Servicios en Salud Ocupacional

S.A.S., señaló que aquella padecía, entre otros, pseudocoxalgia, por lo cual "no se
recomienda egreso laboral Tiene pendiente concepto de arl en relación a sintoma-
tología doloroso relacionada con accidente laboral..." Resaltado fuera de texto
(fls. 6 y 70 c.1). Por otra parte, se observa que previa a la notificación que AUTO-
BOY S.A. remitiera a la accionante informándole que no se prorrogaría su contra-
to laboral no existió autorización del Ministerio del Trabajo, lo cual justifica la ac-
cionada en que durante el tiempo que la señora Martínez Cajamarca laboró para
esa empresa, nunca puso en conocimiento el padecimiento de quebrantos de sa-
lud o de dolencia alguna ni que éstas tuvieran origen el accidente de trabajo sufri-
do el día 27 de diciembre de 2010 y que, solo hasta el día 14 de julio de 2014,
cuando la accionante presentó los resultados de los exámenes de retiro ante esa
sociedad, tuvieron conocimiento de ello (fl. 52 c. 1). En efecto, no existe prueba
documental que indique tal información directa de la empleada, sin embargo, el
accidente ocurrió en el año 2010 y fue reportado por la empresa como de trabajo,
incluso la ARL informa que fue reconocido como tal y, las incapacidades reitera-
das que ya fueron relacionadas no dejan duda de la relación con tal suceso. En-
tonces, no resulta razonable que la accionada señale que desconocía el accidente
y las circunstancias de salud consecuentes, mucho menos cuando en el examen de
egreso se puso en evidencia que se encontraba en trámite una definición por la
ARL. Así esta Sala puede aceptar que se trataba de un hecho notorio y que no es
dable a la empresa manifestar su desconocimiento, por lo menos, se reitera, para
los efectos de protección constitucional que se ha venido tratando en esta provi-
dencia. En este sentido, el despido o terminación del contrato de trabajo de un
trabajador, incluso con discapacidad moderada, en tanto se ubica en el grado de
protección por debilidad manifiesta, debe contar con la autorización previa de la
autoridad de trabajo correspondiente, en la medida que sin ese permiso la termi-
nación del contrato laboral será ineficaz y, en consecuencia, el empleador deberá
reintegrar al empleado y pagar la indemnización de 180 días de salario, es decir,
este requisito se torna fundamental, en la medida en que el Ministerio del Trabajo
debe valorar si la causa alegada por el empleador es justa o no. Concluye esta
Sala que la empresa de transportes omitió solicitar el permiso de la autoridad de
trabajo correspondiente, sin permitir que esa autoridad verificara que con el des-
pido no se afectaron los derechos fundamentales de la señora Martínez Cajamar-
ca. Además, la empresa olvidó que el permiso de la autoridad administrativa es
un requisito sustancial sine qua non para dar por terminado el contrato de traba-
jo suscrito con la accionante y no una mera formalidad. Finalmente, la sociedad
demandada no acreditó que la terminación del contrato de trabajo suscrito con la
accionante, se produjo como resultado de una justa causa; es más, en su interven-
ción procesal nada dijo respecto a las razones en que se fundamentó la decisión
de no prorrogar el contrato de trabajo que la accionante había suscrito con la ac-
cionada, es decir, que no desvirtúo la presunción de despido discriminatorio en
favor de la tutelante. En conclusión, la sociedad demandada vulneró el derecho
fundamental a la estabilidad laboral reforzada de la señora Jacqueline Martínez
Cajamarca, al haberle terminado su contrato de trabajo sin tener en cuenta que
es una persona con discapacidad moderada y sin el permiso de la autoridad del
trabajo correspondiente situación que, por contera, vulnera los derechos funda-
mentales invocados por la demandante, pues la salud, la seguridad social y el mí-
P á g i n a 6 5
nimo vital de aquella se ven diezmados por disminución o carencia de ingresos, im-
posibilitando el pago de sus aportes a salud, y la atención a los gastos normales de
manutención y crianza que corresponden al núcleo familiar al que pertenece.

ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: ALBERTO FONSECA JOYA
DEMANDADA: COLPENSIONES Y COLFONDOS
RADICACIÓN: 15001333300720150010401
RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA LEY 100 DE 1993 – Es un derecho adquirido.
RETORNO EN CUALQUIER TIEMPO AL RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTA-

CIÓN DEFINIDA CONSERVANDO EL DERECHO AL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Dis-
crepancia entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Esta-
do.

CIÓN DEFINIDA CONSERVANDO EL DERECHO AL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Según
la Corte Constitucional el derecho al régimen de transición es inmodificable sólo
para quienes tenían 15 años de servicios, mientras que el Consejo de Estado esti-
ma que, como derecho adquirido, se predica también para quienes demostraran
el requisito de la edad, es decir, para aquellos que se encuentren en cualquiera
de las dos condiciones establecidas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

CIÓN DEFINIDA CONSERVANDO EL DERECHO AL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Adop-
ción de la línea jurisprudencial del Consejo de Estado como superior funcional.

CIÓN DEFINIDA CONSERVANDO EL DERECHO AL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Para
los beneficiarios del Régimen de Transición de la Ley 100 de 1993 la edad como
requisito es suficiente para retornar en cualquier tiempo y conservar el derecho al
régimen de transición.

CIÓN DEFINIDA CONSERVANDO EL DERECHO AL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Orden
de traslado por vía de tutela al accionante que solo cumplía con el requisito de la
edad.
RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA LEY 100 DE 1993 - Es un derecho adquirido.

CIÓN DEFINIDA CONSERVANDO EL DERECHO AL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Dis-
P á g i n a 6 6
crepancia entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Esta-

do.

CIÓN DEFINIDA CONSERVANDO EL DERECHO AL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN –
Según la Corte Constitucional el derecho al régimen de transición es inmodifica-
ble sólo para quienes tenían 15 años de servicios, mientras que el Consejo de
Estado estima que, como derecho adquirido, se predica también para quienes
demostraran el requisito de la edad, es decir, para aquellos que se encuentren
en cualquiera de las dos condiciones establecidas por el artículo 36 de la Ley
100 de 1993.

CIÓN DEFINIDA CONSERVANDO EL DERECHO AL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN -
Adopción de la línea jurisprudencial del Consejo de Estado como superior fun-
cional.

CIÓN DEFINIDA CONSERVANDO EL DERECHO AL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Pa-
ra los beneficiarios del Régimen de Transición de la Ley 100 de 1993 la edad co-
mo requisito es suficiente para retornar en cualquier tiempo y conservar el de-
recho al régimen de transición.

CIÓN DEFINIDA CONSERVANDO EL DERECHO AL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Or-
den de traslado por vía de tutela al accionante que solo cumplía con el requisito
de la edad.
TESIS:
El Consejo de Estado sobre la base del régimen de transición como derecho adqui-
rido que no puede ser desconocido por norma posterior ha venido manifestándo-
se, en sentencias proferidas en procesos ordinarios, en el sentido de señalar que
los trabajadores en tal condición, pueden solicitar el traslado en cualquier tiempo.
(…) En esta ocasión, en sentencia de contendido abstracto, el Consejo de Estado,
acudiendo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional reiteró, que el régimen de
transición es un derecho adquirido, que no puede verse afectado por interpreta-
ciones que denieguen el acceso a las personas que consideraban cumplidas las
condiciones que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, atendiendo a criterios
de equidad, la justicia material y proporcionalidad. Ahora, resalta esta Sala que la
sentencia acabada de citar, es posterior a la Sentencia SU-130 de 2013 y, opta por
establecer un criterio igualador para todos grupos que señala el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 e insiste que el régimen de transición no es otro que el allí regula-
do. (…) Como colofón de lo expuesto en el acápite anterior se encuentra, en pri-
mer lugar, que los pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de
Estado, no guardan igual criterio. Ello por cuanto, considera la Corte Constitucio-
nal que el derecho al régimen de transición es inmodificable sólo para quienes
tenían 15 años de servicios, mientras que el Consejo de Estado estima que, como
P á g i n a 6 7
derecho adquirido, el régimen de transición y sus consecuencias, se predica también

para quienes demostraran contar con 40 años de edad siendo hombres o 35 siendo
mujeres, por ello quien se encuentre en cualquiera de las dos condiciones estableci-
das por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Es decir, la Corte Constitucional y el
Consejo de Estado difieren en cuanto se refiere a la posibilidad de retornar al RPM
en relación con aquellas personas beneficiarías del régimen de transición por razón
del cumplimiento de la edad, cuando se han trasladado al RAIS. En efecto, se traslu-
ce que mientras la primera considera que el retorno al RPM sólo es factible en cual-
quier tiempo para los beneficiarios del régimen de transición que tenían al 1o de
abril de 1994 para los empleados nacionales y 30 de junio de 1995 para empleados
territoriales, 15 años de servicios; para el Consejo de Estado, el cumplimiento de
cualquiera de las condiciones - edad o el tiempo de servicios - configuran el derecho
adquirido a la transición pensiona! y por ello el traslado no está limitado en el tiem-
po. (….) En criterio de esta Sala, efectivizar los principios que sustentan los pronun-
ciamientos del Consejo de Estado implica que el régimen de transición se aplique
con iguales alcances para todos los grupos de personas que se encuentra como be-
neficiarios, pues para ninguno de ellos el legislador originario estableció diferencias,
entonces, estimar que cuando uno de ellos se acredita, la edad, el afiliado no puede
retornar en cualquier tiempo al RPM, constituye un trato desigual injustificado que
cedería a situaciones de orden económico, pero desconocería la realización de los
fines que constituyen pilar del Estado Social de Derecho, que el constituyente adoptó
para Colombia en la Carta Política de 1991. (…) Si bien, como se reseñó en vía de
tutela ha sido la Corte Constitucional la que ha definido que no se vulneran derechos
fundamentales cuando el traslado se niega si se trata de un afiliado que era benefi-
ciario del régimen de transición únicamente por la edad; en vía de procesos ordina-
rios, el Consejo de Estado como juez natural, presenta una línea conforme a la cual,
el desconocimiento de la edad como requisito suficiente para mantener el régimen
de transición y por ende el derecho a retornar en cualquier tiempo al RPM, constitu-
ye vulneración de la ley y de derechos fundamentales. Ha de recabarse que desaten-
der la línea jurisprudencial diseñada por el Consejo de Estado, desde tiempo atrás,
vulneraría el derecho a la igualdad y a la seguridad jurídica, a más de llevarse por la
borda la teoría de los derechos adquiridos, fuertemente arraigada en materia del
derecho laboral y, en especial, del derecho a la seguridad social. Además, no consi-
dera esta Sala que una postura que satisface el interés económico, pero deja de lado
los fundamentales del ser humano pueda ser aceptado como respetuoso del princi-
pio de proporcionalidad. (…) En este caso la ponderación se hace desde el trato de-
sigual entre las personas que al 01 de abril de 1994, contaran con más de 15 años
de servicios y las que contaban únicamente con la edad de 40 años -hombres- y 35 -
mujeres-, para esa misma fecha, no obstante que, para los dos grupos se estableció
el derecho al régimen de transición. El trato desigual se justifica en la sostenibilidad
y solvencia financiera del sistema pero deja en vilo la igualdad, la seguridad social,
el mínimo vital y la vida digna, entonces, la justicia material como fin último del mo-
delo de Estado Social de Derecho, tal como se deriva de los análisis que efectúa el
Consejo de Estado. Tampoco puede desconocerse la existencia de otro principio del
derecho que debe aplicar la Sala en este caso, y es que ante la existencia de dos in-
terpretaciones válidas, contenidas en precedentes verticales vinculantes para esta
jurisdicción, se edifica una duda para el funcionario judicial, por lo cual debe acudir-
se en materia de seguridad social al principio de favorabilidad, entendido éste como
P á g i n a 6 8
aquel que propugna que toda duda se resolverá a favor del trabajador o pensio-
nado según sea el caso, que la Corte Constitucional ha desarrollado y salvaguar-
dado con amplitud, como puede leerse en la Sentencia T-435 de 2014. M.P. Doc-
tor Luis Guillermo Guerrero Pérez. En esta medida en aplicación de este principio
la Sala deberá hacer prevalecer el interés del accionante, frente a la interpreta-
ción restrictiva, habida cuenta que existen argumentos jurisprudenciales emitidos
por el Tribunal de cierre de la jurisdicción Contencioso Administrativa que han
postulado el derecho al retorno al RPM por parte de todos quienes se vieron bene-
ficiados por el régimen de transición. Finalmente, pero no menos importante ha
de recabar esta Sala en que la posición adoptada por la Corte Constitucional en la
sentencia SU-130 de 2013, es regresiva, con lo cual se está contrariando la juris-
prudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Como queda reseña-
do existen decisiones jurisdiccionales que fueron acogidas por esa Corte y el Con-
sejo de Estado, que resultaban progresivas a las condiciones de vida del grupo de
personas que para el 01 de abril de 1993, contaban con más de 35 años de edad si
eran mujeres y 40 para los hombres, que no hubieran cotizado 15 años. (…)Todo
lo anterior, permite concluir que la sentencia de unificación, al consagrar una dife-
renciación entre las personas que al 01 de abril de 1993 tenían menos de 15 años
de aportes o cotizaciones pero más de 35 años de edad en el caso de las mujeres y
40 en el de los hombres, resulta ser regresiva pues ellas, bajo la convicción de per-
tenecer a la transición optaron por elegir transitoriamente el RAIS; en consecuen-
cia, la adopción de medidas posteriores con sustento netamente financiero, no
puede entenderse incorporado en la norma, tal como lo señala la línea jurispru-
dencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado referida y lo proscribe la ju-
risprudencia internacional, como se acaba de precisar. Así las cosas, para resolver
este caso, este Tribunal, seguirá la línea del Consejo de Estado, como su superior
funcional, y examinará si el accionante cumplía cualquiera de los requisitos para
ser acreedor al régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 lo cual defini-
rá si puede solicitar el traslado de régimen pensional, en cualquier tiempo. (…)En
el desarrollo de esta acción de tutela el accionante adujo que para el para el 01 de
abril de 1994, contaba con más de 40 años de edad por cuanto nació el 21 de ju-
nio de 1952, hecho que no fue desconocido por las accionadas quienes en sus res-
puestas únicamente adujeron que no cumplía 15 años de servicios al 1o de abril de
1994; entonces, encontrándose el accionante en uno de los supuestos del régimen
de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 su traslado al RPM
puede efectuarse en cualquier tiempo, conforme lo ha decidido el Consejo de Es-
tado. Decidir en contrario implicaría desconocer la línea jurisprudencial del Conse-
jo de Estado, que constituye un presupuesto esencial del Estado Social y Constitu-
cional de Derecho -art. 1 CP-; y un desarrollo de los fines esenciales del Estado,
tales como garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consa-
grados en la Constitución -art. 2-, de la jerarquía superior de la Constitución -art.4
-; del mandato de sujeción consagrado expresamente en los artículos 6o, 121 y
123 CP; del debido proceso y principio de legalidad - art. 29 CP; del derecho a la
igualdad -art. 13 CP-; del postulado de ceñimiento a la buena fe de las autorida-
des públicas -art. 83 CP-; de los principios de la función administrativa -art. 209 CP
-; y de la fuerza vinculante del precedente judicial contenida en el artículo 230
superior.
P á g i n a 6 9

ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: JOSÉ EUCLIDES MANCIPE LÓPEZ
DEMANDADA: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y OTROS
RADICACIÓN: 15001233300020160007000
ACCION DE TUTELA – Efectos inter comunis para proteger los derechos funda-
mentales de los damnificados por el fenómeno de la niña del Municipio de Tibaná.
TESIS:
El principio fundamental del Estado Social de Derecho, con carácter axiológico es la

dignidad humana, la cual exige de las autoridades públicas deberes positivos y de
abstención que permitan su efectividad. Una de sus dimensiones se representa en la
garantía de las condiciones materiales concretas de existencia, es decir, la posibili-
dad de vivir bien. Este derecho toma especial relevancia cuando se trata de personas
que se encuentran en situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, como en el
caso de las víctimas de los desastres naturales, quienes deben recibir del Estado una
especial atención por medio de acciones humanitarias que permitan recobrar sus
condiciones de vida previas, de las cuales depende la intangibilidad de los derechos
fundamentales; en consecuencia, pueden ser reclamadas de forma inmediata en la
acción de tutela. En efecto, una vez ocurre el desastre natural, el deber de solidari-
dad y protección que tiene el Estado frente a las víctimas se activa, el cual, no se
circunscribe al establecimiento de políticas para mitigar la situación de emergencia,
sino que se extiende a todas las acciones necesarias para materializar el apoyo,
atención, protección y la recuperación efectiva de las poblaciones afectadas. Ello
implica proporcionar socorro a través de la adopción de proyectos de solución de
vivienda transitoria y definitiva; así como garantizar alimentación y salud, entre
otras, mientras se supera la emergencia. Así las cosas, la población afectada con un
desastre natural tiene derecho a recibir una ayuda y atención especial por parte del
Estado durante todo el tiempo que perduren los efectos negativos del desastre natu-
ral, con el objeto de lograr condiciones materiales de existencia que se compadez-
can con la dignidad humana.(….) De lo anterior deviene claro, que el accionante y su
núcleo familiar fue damnificado directo por los daños sufridos en el predio San Fran-
cisco jurisdicción del Municipio de Tibaná, ocasionados por el fenómeno de La Niña;
se encuentra en el Registro Único de Damnificados y, es elegible para la solución de
vivienda otorgada por el gobierno nacional. (…) Estas circunstancias, permiten afir-
mar a la Sala que el accionante y su núcleo familiar se encuentran en situación de
vulnerabilidad al habitar un lugar declarado como zona de alto riesgo no mitigable,
que exige de las autoridades especial atención para prevenir los daños en su integri-
dad, vida y salud, máxime cuando los efectos devastadores de las lluvias generaron,
en la mayoría de los casos, graves pérdidas económicas que agudizan la vulneración
de los derechos fundamentales. En este sentido, es deber de las autoridades admi-
P á g i n a 7 0
nistrativas implementar las herramientas que permitan la reubicación de esta

población. Como ya se estudió, el gobierno nacional en uso de las facultades pre-
vistas en el artículo 215 de Constitución Política, adoptó medidas legislativas para
conjurar la crisis ocasionada por el Fenómeno de la Niña. 3.8. Del efecto inter co-
munis de las órdenes de tutela. El Decreto 2591 de 1991, los fallos de tutela tie-
nen efectos en el caso concreto, es decir, entre las personas que intervienen en el
proceso. No obstante, comoquiera que las pretensiones de la acción de tutela es-
tán dirigidas a "dar solución de vivienda a los damnificados de la oleada invernal
2010-2011" (fl. 12), se facultó a esta Corporación para que las órdenes se extien-
dan a esta población. Lo anterior, además con el fin de garantizar la efectividad
de los principios, derechos y deberes consagrados a favor de quienes sufren gra-
ves perjuicios de carácter material y moral por un evento hidrometereológico que
ocurrió hace más de cuatro (4) años, y respecto del cual, no han recibido una
atención efectiva; así como para realizar el principio de economía procesal y efica-
cia de la administración de justicia. Entonces, sobre la orden de reubicación, los
efectos de la tutela serán ínter comunis respecto a las personas que cumplan con
los siguientes supuestos: 1. Ser damnificado de la ola invernal ocurrida en los
años 2010 y 2011, denominada Fenómeno de la Niña, en su condición de habitan-
te del Municipio de Tibaná. 2. Residan en zonas de alto riesgo no mitigable. 3.
Encontrarse inscritos en el Registro Único de Damnificados. En relación con la or-
den de ayuda humanitaria los efectos de la tutela serán ínter comunis respecto a
las personas que cumplan con los siguientes supuestos: 1. Ser damnificado de la
ola invernal ocurrida en los años 2010 y 2011, denominada Fenómeno de la Niña,
en su condición de habitante del Municipio de Tibaná. 2. Encontrarse inscritos en
el Registro Único de Damnificados. No sobra advertir que los efectos inter comu-
nis resultan aún más justificados cuando este Tribunal, en sentencia proferida el
22 de febrero de 2012, siendo accionante Lorenzo Mendoza Mendoza y accionado
el Municipio de Tibaná, dentro de la acción de tutela Radicada No 15001- 3133-
008- 2011- 00203- 01, había ordenado la protección por hechos similares a los que
ahora, nuevamente, ocupan la atención de esta Sala.

ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: MÓNICA MARÍA URBANO PIRA
DEMANDADA: MUNICIPIO DE TUNJA Y OTROS
RADICACIÓN: 15001333300720160004201
ACCIÓN DE TUTELA - Procedencia para ordenar la reclasificación del SISBEN de

mujer desempleada, embarazada y con dos menores hijos para garantizar la
continuidad del servicio de salud.
TESIS:
La Sala debe resaltar que si bien la clasificación y el puntaje del Sisben resulta ser
P á g i n a 7 1
en este caso un tópico importante, no puede perderse de vista tal como se resalta en
la impugnación efectuada por la accionante el problema ius fundamental que sub-
yace en realidad sobre la situación de la petente, referente a la continuidad del ser-
vicio de salud, más aun cuando se evidencia que las personas respecto de las cuales
se solicita el amparo gozan de la condición de especial protección constitucional,
pues la situación que refiere frente a la inconformidad por la calificación del Sisben
se torna relevante en cuanto por la misma no puede acceder a los servicios de salud.
(…) En este resulta necesario estudiar el tratamiento jurisprudencial que en casos
similares le ha dado la Corte Constitucional a la condición de mujer embarazada
pues si bien no es una discapacidad si implica una condición que merece especial
protección y consideración, más aun cuando como en este caso se evidencia la con-
dición de desempleada de la accionante, sobre la priorización en la clasificación del
Sisben de las mujeres embarazadas la Corte Constitucional en sentencia T-1083 de
2000, sostuvo: (…)En el presente caso, contrario a lo considerado por la Juez de pri-
mera instancia se cumple con las sub-reglas para que por vía tutela se proceda a
ordenar la clasificación de la accionante en el nivel 1 del Sisben, veamos: (i) PADE-
CEN UNA DISCAPACIDAD FÍSICA O MENTAL. Si bien, la accionante como lo señaló la
juez de primera instancia no padece de ninguna discapacidad física o mental, lo cier-
to es que su condición de mujer embarazada y desempleada, la pone en una condi-
ción de inferioridad, que es el principio que busca esta sub-regla, lograr que por me-
dio de una acción de discriminación positiva se igualen las personas que presentan
una especial condición con el resto del conglomerado. Basta con la jurisprudencia
traída en cita para concluir sin mayores dificultades que la señora Mónica María
Urbano Pira, se encuentra en una condición que merece especial protección consti-
tucional y que dentro de las medidas igualadoras se encuentra la de priorizar su
atención médica para afrontar el embarazo que trascurre, para ello es necesaria su
vinculación algún régimen de salud, como se señala que no se encuentra en condi-
ciones para cotizar en el régimen contributivo, debe acceder al subsidiado, sin em-
bargo su calificación Sisben se lo impide, así las cosas, para la Sala, las anteriores
condiciones fácticas y con base en la jurisprudencia constitucional se deduce que se
suple con creces este requisito. Sea la oportunidad, para resaltar que la labor del
Juez de tutela no puede limitarse a una verificación mecánica de las reglas y sub-
reglas señaladas por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tu-
tela, sino que debe tener la habilidad de interpretar esas reglas para la solución de
cada caso en concreto, con una sensibilidad frente las personas que reclaman la pro-
tección constitucional, pues en el sub examine, se trataba de una persona que mere-
cía especial protección constitucional, a ser mujer, desempleada, madre de dos me-
nores de edad y en estado de embarazo, circunstancias éstas que no podía ser omiti-
das por el Juez de tutela frente al reclamo del amparo de derechos fundamentales
como la vida, la salud y la dignidad humana, más aun con el notorio déficit y preca-
riedad de una atención adecuada del Sistema de Seguridad Social en Salud, que ha
requerido de la intervención del Juez constitucional para su adecuación a las condi-
ciones mínimas que reclama la figura de un estado social y democrático de derecho.
Ahora, lo que resulta aún más reprochable frente a la decisión que se impugnó por
parte de la accionante, es que ante la eminencia de un riesgo de falta de atención
en salud de una mujer en estado de embarazo, y ante la manifestación en el escrito
de tutela que no ha sido atendida, el Juzgado señale que en caso de no ser prestada
la atención médica puede interponer otra acción de tutela, lo anterior, por cuanto,
P á g i n a 7 2
ello resulta contraevidente en el presente asunto, de un lado, porque la accionan-

te dijo en el libelo y lo reiteró en el recurso, que no le ha sido prestado el servicio
por estar desafiliada, pero aun aceptando que se hubiese prestado el servicio co-
mo participante vinculada como señaló la Juez en su sentencia, ante el riesgo y
amenaza de la falta de atención, ameritaba la intervención del Juez de tutela para
mitigar dicha eventualidad, emitiendo las órdenes respectivas que garantizaran la
continuidad en la prestación del servicio de salud de la mujer en embarazo y por
supuesto la protección del naciturus, como titular de derechos fundamentales co-
mo ya fue expuesto. Entonces, suplida la primera sub-regla, que había sido des-
cartada por el Despacho Judicial de primera instancia, se continúa con el análisis
de las demás sub-reglas. (ii) REQUIEREN ATENCIÓN MÉDICA INMEDIATA O LA
PRESTACIÓN PERMANENTE DE SERVICIOS DE SALUD. Para la Sala basta con seña-
lar que se trata de una mujer en estado de embarazo y de un bebé que está por
nacer, para concluir que la accionante y el nasciturus requieren de atención médi-
ca inmediata y permanente, así también se puede predicar de los menores Rober-
to y Lucía, quienes por ser menores de edad deben estar cubiertos por el Sistema
de Salud, para garantizar la efectividad de los derechos de los que son titulares
como sujetos de especial protección constitucional. Entonces se cumple con la
segunda sub-regla, continuaremos con la siguiente. (iii) NO CUENTAN CON LOS
RECURSOS ECONÓMICOS SUFICIENTES PARA SUFRAGAR POR SU CUENTA LA
ATENCIÓN MÉDICA QUE NECESITAN. Conforme a las manifestaciones contenidas
en la demanda de tutela y el recurso de apelación, se puede deducir que la accio-
nante carece de las condiciones económicas para cancelar los servicios de salud,
además resulta evidente que ante el estado de embarazo y los exámenes ordena-
dos por los médicos tratantes, ésta no hubiera podido efectuarlos, sino fuese por
falta de recursos para sufragar los gastos que ello implica, adicional a ello, debe
tenerse como prueba de su incapacidad económica el hecho de encontrarse reti-
rada de la EPS a la que estaba vinculada, así mismo de la Caja de Compensación
Familiar y fue beneficiaria del programa de Familias en acción tal como se esta-
blece de las siguientes imágenes tomadas del Registro Único de Afiliados RUAF:
(…)Entonces, las anteriores situaciones resultan suficientes para la Sala para esta-
blecer que la accionante cumple con la tercera sub-regla. (iv) SE ENCUENTRAN
CLASIFICADAS EN EL NIVEL TRES (3) O CUATRO (4) DEL SISBEN A PESAR DE LAS
LIMITACIONES ANOTADAS. Conforme al reporte consultado por la Sala respecto
del puntaje de la accionante en el Sisben antes referido, ésta fue calificada con un
56.82 con corte a 04 de abril de 2016, es decir se encuentra en el nivel 3 del Sis-
ben, tal como se deduce de la tabla de calificación Sisben que trae en cita la sen-
tencia T-1083 de 2000, así: (…) En esa medida, la accionante cumple con el cuarto
requisito, falta verificar la última sub-regla para determinar si en este caso proce-
de la tutela para ordenar que la demandante sea clasificada en el Sisben 1. (v) EN
RAZÓN DE SU INCORRECTA CLASIFICACIÓN EN EL SISBEN Y DE SU PRECARIA SI-
TUACIÓN ECONÓMICA, NO HAN GOZADO DE LA ATENCIÓN MÉDICA DEBIDA. Bas-
ta con señalar que ese es el motivo de la apelación que se desata en esta instan-
cia y que fue la razón para la interposición de la acción de tutela. Entonces, no
cabe duda que cumplido los requisitos señalados por la Corte Constitucional, esta
Sala debe revocar el numeral sexto de la sentencia objeto de impugnación, profe-
rida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja el 26 de
abril de 2016, para en su lugar disponer el amparo de los derechos fundamentales
P á g i n a 7 3
a la vida, seguridad social, salud y dignidad humana de la señora Mónica María Ur-
bano Pira, de sus menores hijos Roberto y Lucía y del bebé que está por nacer.
PARTICIPANTE VINCULADO – Si bien esta figura desapareció con el artículo 32 de

la Ley 1438 de 2011, la responsabilidad en la prestación del servicio a la salud de
la población pobre no asegurada recae en los municipios conforme a la Ley 715 de
2001.
TESIS:
No pasa por alto esta Sala que tanto el DNP como la Juez de primera instancia hicie-
ron mención a que el servicio de salud de la accionante se encontraba garantizado
por ser una participante vinculada al Sistema de Seguridad Social, en esa medida
resulta necesario referirse a la desaparición de dicha figura, así: (…). Así las cosas,
de acuerdo al nuevo esquema las medidas para garantizar la continuidad en la pres-
tación del servicio de salud, difieren ostensiblemente de la figura de participante
vinculado, e integran los diferentes sistemas y programas de protección a la pobla-
ción más pobre y vulnerable, la atención al cesante y permiten que se proteja los
derechos de los habitantes, frente al acceso universal del servicio de salud. (…)Lo
anterior, por cuanto si bien la figura de participante vinculado desapareció lo cierto
es que la responsabilidad en la prestación del servicio a la salud de la población po-
bre no asegurada recae en los Municipios conforme a las competencias previstas en
la Ley 715 de 2001, además que la accionante ha recurrido a esa dependencia para
solucionar su problemática sin que le fuera aportada la información necesaria para
lograr la continuidad en el servicio de salud, pese a que esa dependencia debe brin-
dar información y acompañamiento a la población pobre no asegurada.
MUJER EMBARAZADA – Medidas de protección ante conductas discriminatorias.
TESIS:
Dadas las condiciones fácticas y de la actuación de las diferentes autoridades en

este caso, como medidas adicionales con el fin de evitar que se reproduzcan los he-
chos que dieron origen a este caso y para que las entidades y diferentes actores co-
nozcan de los derechos que le asisten a las mujeres embarazadas y desempleadas
frente al Sisben, se ordenará: f).- Al Departamento Nacional de Planeación y al Mu-
nicipio de Tunja la publicación del contenido de esta providencia en un link dispuesto
en las páginas web de esas entidades. Como se observa que esta providencia se
evidencia conductas discriminatorias hacia la mujer se dispondrá que por Secretaría
se envíe copia de la misma a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judi-
catura-Comisión Nacional de Género de la Rama Judicial, para la incluya en el obser-
vatorio de política de igualdad y no discriminación con enfoque diferencial y de gé-
nero.
P á g i n a 7 4

ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: ALEXANDER RENDÓN SÁNCHEZ
DEMANDADA: PREPACOL LTDA. Y OTROS
RADICACIÓN: 15001333300920160015301
DERECHO FUNDAMENTAL A LA COMUNICACIÓN – Protección a los internos del

Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de
Cómbita, ordenando fijar el costo de las llamadas telefónicas sin superar el mer-
cado del sector de las telecomunicaciones.
TESIS:
El accionante solicita que se dé a conocer ante la Superintendencia de Industria y

Comercio, el cobro excesivo en las tarifas de los minutos de telefonía vendidos por
la Empresa PREPACOL, en tanto dichos valores son más elevados que los vendidos
a las personas que no se encuentran privadas de la libertad. En razón a la relación
especial de sujeción, el Estado tiene el deber de garantizarle a la población priva-
da de la libertad condiciones materiales de vida digna, es decir, brindar plena-
mente los servicios básicos como alimentación, habitación, servicios públicos y
salud. Uno de los servicios públicos a que tienen derecho los reclusos es el de co-
municación con el exterior a través de llamadas telefónicas, sin embargo, éstas
deben estar debidamente vigiladas por las autoridades del establecimiento carce-
lario en aras de garantizar la seguridad y disciplina de los reos, es allí donde radi-
ca la diferencia con quienes no están privados de la libertad, mas no en el valor
que deban pagar por el uso de un servicio, como lo consideró el a-quo, pues en
esta materia todas las personas están en igualdad de condiciones. (…) Como se
deduce de lo expuesto, la comunicación por llamadas telefónicas es uno de los
derechos que se limitan una vez la persona es privada de la libertad; pero en lo
relacionado con el horario y la vigilancia para realizarlas - las llamadas-, mas no,
se reitera, en lo concerniente a las tarifas de los minutos que se consumen, en ello
hay una situación de similitud con las personas que no se encuentran en esa con-
dición, pues todos son consumidores del mismo servicio. Pues bien, es cierto que
las sanciones penales son una expresión punitiva del Estado que conlleva a la pri-
vación de la libertad, sin embargo, los seres humanos por el simple hecho de ser-
lo, tienen derecho a vivir en condiciones compatibles con su dignidad personal, es
decir, el Estado debe velar por el desarrollo integral de los derechos que, por su
condición, son limitados. Bajo este contexto, la limitación del derecho a la igual-
dad de las personas privadas de la libertad debe encontrar un equilibrio con la
proporcionalidad de su restricción, deben ponderarse intereses enfrentados que
han recibido protección constitucional, a fin de verificar si ésta -la restricción- es o
no excesiva. En todo caso, en criterio de la Corte, "sólo serón razonables y propor-
cionadas constitucionalmente, las limitaciones a los derechos fundamentales de
las personas privadas de la libertad que sean 'Legítimamente derivadas de la me-
dida de detención correspondiente.” Aún más, en el caso que convoca esta sen-
tencia, se trata de un servicio al que tiene acceso la totalidad de la población re-
P á g i n a 7 5
clusa que, en principio, se presume, no obtiene recursos económicos en igualdad que

quienes están en libertad para obtener un sustento propio y para sus familias; esa si
es una diferencia que, antes que imponer un mayor costo, debería serlo para ser
inferior, mucho más cuando las personas privadas de la libertad no tienen la posibili-
dad de desplazarse fuera del centro de reclusión para comunicarse con el exterior.
Como se pactó en la cláusula sexta del Contrato de Prestación de Servicios de Telefo-
nía No. 1607 de 2007, el precio del servicio estará acorde a las tarifas del mercado
del sector de las telecomunicaciones. Así entonces, establecer tarifas superiores a
las del mercado implica una discriminación por el simple hecho de estar privado de
la libertad, si bien, se reitera, el derecho a la comunicación se encuentra restringido,
esto no es óbice para permitir un desmedro de su economía con el cobro de una tari-
fa telefónica más alta que la que se oferta en el mercado al resto de los usuarios. Es
cierto que los reclusos, de conformidad con el artículo 86 de la ley 65 de 1993, reci-
ben incentivos económicos por el trabajo como actividad de redención de la pena,
no obstante, no puede perderse de vista que son ingresos que ellos destinan tam-
bién para elementos básicos que les permiten subsistir dignamente. Finalmente, no
pasa por alto la Sala que la tarifa de las llamadas impuesta por PREPACOL LTDA. no
solo afecta el patrimonio del accionante, por el contrario, toda la población privada
de la libertad en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana de
Seguridad de Cómbita, por tener acceso al servicio en iguales condiciones, se ha
afecta por iguales razones. Por lo anterior, la sentencia tendrá efectos intercomunis
el cual ha sido explicado por el Máximo Tribunal de lo constitucional, entre otras, a
través de la sentencia T-025 de 2015 (…) En este caso resultaría, por decir lo menos,
exótico que para el tutelante se establecieran tarifas que no superen las del merca-
do y para los demás usuarios del servicio, en igualdad de condiciones, se mantuvie-
ran unas mayores. En estas condiciones, esta sentencia tendrá efectos inter-comunis
para todas las personas que hacen uso del servicio de comunicaciones telefónicas
que se suministran en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Media-
na Seguridad de Combita.
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 12 de octubre de 2017

ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: BARBARITA VILLATE DE GÓMEZ
DEMANDADA: MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL -
RADICACIÓN: 15001233300020170072100
DERECHO A LA SALUD EN PERSONAS DE LA TERCERA EDAD - Exhortación para que

al momento de evaluar las solicitudes de suministro de medicamentos y trata-
mientos NO POS, se tenga en cuenta su condición de especial protección y la de
los demás grupos que han sido reconocidos en tal categoría por la jurisprudencia
constitucional.
TESIS:
P á g i n a 7 6
Conforme a lo anterior, contrario a lo manifestado por la entidad accionada, con la

documentación allegada con la demandad de tutela, se evidencia que el médico tra-
tante refiere que se realizaron tratamientos diferentes a los dispuestos en las solici-
tudes de justificación de medicamento NO POS, para tratar el dolor que se deriva de
la patología cervical diagnosticada a la señora Barbarita Villate de Gómez. En esas
condiciones la Sala considera, que en este caso se evidencia la concurrencia de los
cuatro elementos para que proceda la autorización de suministro de medicamento
NO POS, a saber: 1.- Que la falta del medicamento o tratamiento excluido por la
reglamentación legal o administrativa, amenace los derechos constitucionales fun-
damentales a la vida o a la integridad personal del interesado: En efecto el diagnós-
tico referido en la Historia Clínica refleja que la paciente presenta un trastorno en
disco cervical que le genera dolor, el cual ha sido tratado con diferentes medicamen-
tos a los ordenados, sin que se evidencie respuesta y tolerancia al tratamiento, sien-
do indispensable para controlar el dolor según criterio del médico tratante el sumi-
nistro de los medicamentos NO POS, el dolor, en una persona de la edad y condicio-
nes de la señora Barbarita Villate de Gómez, supone la afectación de derechos como
la vida digna, la salud y la dignidad humana, pues el no suministro de los medica-
mentos suponen que deba confinarse a continuar padeciendo, situación que no re-
sulta proporcional atendiendo la edad de la paciente, situación que resulta sin ma-
yores elucubraciones en la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 2.
- Que se trata de un medicamento o tratamiento que no pueda ser sustituido por
uno de los contemplados en el Plan Obligatorio de Salud o que, pudiendo sustituirse,
el sustituto no obtenga el mismo nivel de efectividad que el excluido del plan, siem-
pre y cuando ese nivel de efectividad sea el necesario para proteger el mínimo vital
del paciente. Basta con analizar los formatos de solicitud para señalar que el médico
tratante dio cuenta que los medicamentos incluidos en el Plan Obligatorio de Salud,
no producen el efecto deseado en la paciente o ésta no tolera su suministro. 3. Que
el paciente realmente no pueda sufragar el costo del medicamento o tratamiento
requerido, y que no pueda acceder a él por ningún otro sistema o plan de salud (el
prestado a sus trabajadores por ciertas empresas, planes complementarios prepa-
gados, etc.), situación que de acuerdo con lo señalado en la sentencia T-760 de
2008, el hecho de pertenecer a la tercera edad, constituye una presunción de dicha
condición, atendiendo a que la accionante cuenta con más de 87 años de edad, la
Sala encuentra suplido dicho requisito. 4.- Que el medicamento o tratamiento haya
sido prescrito por un médico adscrito a la Empresa Promotora de Salud a la cual se
halle afiliado el demandante. En el sub lite se evidencia los formatos de solicitud
fueron suscritos por el médico tratante Manuel Quintero – Anestesiólogo del manejo
del dolor con R.M. 7.165.081-039. Entonces se cumple con esa exigencia. Así las
cosas, reprochable la actitud de la entidad accionada, pues la respuesta dada por la
Dirección de Sanidad de la Policía Nacional – Regional Boyacá, se fundamenta en
que la solicitud de los medicamentos no encuadra dentro del literal b, artículo 8 del
Acuerdo 052 de 2013, razón por la cual no procede la autorización y deja en total
desprotección los derechos invocados por la accionante, además que refiere que el
Comité Técnico Científico fundamento la negativa del suministro de los medicamen-
tos, bajo el argumento que no se agotaron las posibilidades terapéuticas para res-
puesta clínica y paraclínica, no hay evidencia de reacción adversa y contraindicacio-
nes, desconociéndose lo manifestado por el médico tratante, concepto que como se
vio, resulta ser el más relevante y acertado en la medida que es quien de primera
P á g i n a 7 7
mano conoce las circunstancias de salud del paciente, como lo indicó la Corte
Constitucional en la sentencia T-760 de 2008 ut supra citada. Además de lo ante-
rior, para la Sala resulta cuestionable que la entidad no haya tenido en cuenta el
factor de la edad, que en este caso resulta determinante para que se hubiera pro-
cedido al suministro de los medicamentos NO POS, en tanto la paciente es un su-
jeto de especial protección constitucional, que supone la adopción de medidas
afirmativas, frente a la condición que se deriva de ser una persona de la tercera
edad. Conforme a lo expuesto en este caso en concreto la Sala concluye que de-
ben ampararse los derechos fundamentales a la salud, vida digna y a la igualdad.
(…) Por último, considera importante esta Sala exhortar al Comité Técnico Científi-
co de la entidad accionada, para que en adelante tengan en cuenta la condición
de especial protección de las personas de la tercera edad y demás grupos que han
sido reconocidos en tal categoría por la jurisprudencia constitucional.

ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: PORVENIR S.A.
DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ - FONDO PENSIONAL TERRITORIAL
DE BOYACÁ
RADICACIÓN: 15001333300520170019501
ACCIÓN DE TUTELA - Procedencia para solicitar la liquidación y emisión del

bono pensional.
ACCIÓN DE TUTELA - Procedencia de tutela interpuesta por un fondo de pensio-

nes en favor de uno de sus afiliados, para solicitar la liquidación y emisión del
bono pensional.
TESIS:
Corresponde a la Sala establecer si el Departamento de Boyacá ha vulnerado los

derechos fundamentales de petición y debido proceso de PORVENIR quien, en re-
presentación de su afiliado, ha solicitado el reconocimiento del bono pensional
correspondiente, en aras de tramitar la pensión de vejez solicitada por el señor
José Bayona Tobasura. No queda duda a esta Sala que la presente acción es pro-
cedente en tanto, no sólo se pide la protección del derecho de petición, sino que,
como lo ha concluido la jurisprudencia, la mora en la expedición de los bonos pen-
siónales, es tutelable en tanto ello afecta el derecho a la seguridad social. Así se
lee desde la Sentencia T- 753 de 2007 proferida por la Corte Constitucional. (…)De
manera más reciente, la Corte Constitucional señaló que los conflictos entre afilia-
dos o beneficiarios del Sistema General de Pensiones y las entidades administra-
doras de Seguridad Social son, por regla general, competencia de la jurisdicción
del trabajo, no obstante en los eventos en los cuales un trámite (como, por ejem-
plo, la expedición de un bono pensional) constituya un elemento fundamental pa-
P á g i n a 7 8
ra que se consolide el derecho a la pensión de vejez o jubilación, se considera que la

acción de tutela resulta procedente (…)Sea lo primero aclarar que, en concepto de la
Sala, la presente acción de tutela resulta procedente. En efecto, si bien la acción de
tutela no es interpuesta directamente por el señor Manuel Bayona Tobasura, lo cier-
to es que el fundamento de la misma se reduce a que la ausencia de reconocimiento
y pago de su bono pensional, no ha permitido a PORVENIR concluir el trámite de
reconocimiento de pensión de su vejez. En tal contexto, puede presumirse que los
derechos fundamentales al mínimo vital y a la dignidad humana de Manuel Bayona
Tobasura están en riesgo de ser afectados por dos razones. En primer lugar, porque
a pesar que solamente se afirma tal hecho (fls. 4), lo cierto es que conforme lo dis-
puesto por la Corte Constitucional en sentencia T-1078 de 2005, "(...) unte este tipo
de manifestación, la carpa de la prueba se invierte y corresponde a la entidad de-
mandada demostrar lo contrario. De no hacerlo, se entenderá que e! hecho al (pie
se refiere la negación se encuentra plenamente probado Y, en segundo lugar, por-
que cuando la pensión de vejez se encuentra condicionada a la expedición de un
bono pensiona!, y el trámite de éste se prolonga en demasía, según el concepto del
Máximo Tribunal Constitucional la acción de tutela procede excepcionalmente para
lograr la protección del derecho a la seguridad social por conexidad con el derecho
al mínimo vital y el derecho a la dignidad humana. En otras palabras, aunque en
principio estos conflictos entre afiliados del Sistema General de Pensiones y las enti-
dades administradoras de Seguridad Social, son competencia de la jurisdicción del
trabajo, en el caso que ocupa a la Sala se observa que la discusión respecto a la emi-
sión y liquidación del bono pensional de Manuel Bayona Tobasura, se ubica en una
hipótesis donde este trámite resulta siendo un elemento sine qua non para que se
consolide su eventual derecho a la pensión de vejez o jubilación, por tanto, resulta
procedente entrar a estudiar de fondo el asunto. (…)Conforme a la impugnación,
considera la accionante que el Departamento de Boyacá ha dilatado injustificada-
mente la emisión del bono pensional de su afiliado y que ha adicionado requisitos
que no se ajustan a la ley; a su vez, afirma que la sentencia aceptó como respuesta
un oficio que no responde de fondo la petición presentada en representación de su
afiliado para que sea expedido el bono pensional. La ley y la jurisprudencia, determi-
nan con claridad que una vez solicitada por la AFP la emisión del bono pensional, la
OBP realiza una liquidación provisional para que ella sea puesta por la AFP en cono-
cimiento del afiliado para su aprobación y firma, requisito sin el cual no puede expe-
dirse el bono pensional. En este caso se observa que desde el 30 de agosto de 2016,
el Departamento de Boyacá remitió a Porvenir la liquidación provisional para que
fuera puesta en conocimiento del afiliado a fin de obtener su aceptación, sin embar-
go, a pesar de las comunicaciones intermedias entre estas entidades, sólo hasta el 5
de diciembre de 2017 la AFP devolvió la liquidación aceptada y firmada por el afilia-
do desde el 24 de marzo anterior. Entonces, lo primero que se concluye es que resul-
ta inaceptable que la accionante, demande la falta de oportunidad en el cumpli-
miento de plazo para la expedición del bono, cuando tomó más de un año remitir el
requisito a su cargo, es decir, la aceptación del afiliado frente a la liquidación provi-
sional del bono, se reitera, requisito indispensable para emitir el bono pensional de-
finitivo, sin que ello pueda ser calificado como un requisito que no está previsto en la
ley, como lo afirma la accionante. Lo anterior, por no hacer énfasis en que en poder
de la AFP Porvenir, trascurrieron más de ocho meses sin dar trámite a la aceptación
dada por el afiliado, en total desconocimiento de los plazos que le concede la ley.
P á g i n a 7 9
Ahora, a juicio de esta Sala, el plazo para la emisión del bono definitivo, no puede
contarse sino a partir del momento en que la oficina emisora, en este caso el De-
partamento de Boyacá, reciba la aceptación del afiliado pues, bien lo señala el
Decreto 510 de 2003 artículo 6o, la liquidación provisional debe expedirse 90 días
después de la primera solicitud, pero la expedición del bono definitivo está sujeta
a la aprobación escrita del afiliado trámite que, se reitera, está a cargo de la AFP.
Ahora, según lo prevé el artículo 7o del Decreto 3798 de 2003, después de confir-
mada la liquidación provisional, el emisor cuenta con tres meses para expedir el
bono definitivo, en estas condiciones, como esta aceptación fue allegada al De-
partamento de Boyacá el 5 de diciembre de 2017 el plazo venció el 5 de marzo de
2018, sin que a la fecha obre en el expediente el acto mediante el cual se haya
expedido el bono pensional definitivo. Entonces, si bien, no encuentra la Sala pros-
peridad al argumento de incongruencia y aplicación incorrecta por parte del De-
partamento de Boyacá, respecto a las normas aplicables a la expedición de bonos,
lo que no puede pasar por alto es que ha vencido el plazo que la ley concede para
resolver este tipo de peticiones. Además, no puede la Sala dejar de señalar que la
demanda fue presentada el 15 de noviembre de 2017 (fl. 27) de manera también
resulta reprochable el actuar de la accionante cuando, tal como queda visto, sólo
hasta el 5 de diciembre siguiente, remitió a la ahora accionada el documento que
le permitía continuar el trámite de expedición del bono. En conclusión, lo cierto es
que a la fecha de esta sentencia el Departamento de Boyacá no ha acreditado la
expedición del bono pensional definitivo, lo cual resulta suficiente para considerar
que se vulnera el derecho a la seguridad social del afiliado Manuel José Bayona
Tobasura, razón por la cual se revocará la sentencia pues en manera alguna resul-
ta admisible, como lo hizo el juez de instancia, considerar que la remisión del
bono provisional, efectuada el 26 de abril de 2017, ponía fin a la actuación inicia-
da por la AFP Porvenir que, en realidad, constituye ejercicio del derecho de peti-
ción a representación de su afiliado, con el objeto de obtener la expedición del
bono pensional definitivo. En consecuencia, en aras de garantizar los derechos
fundamentales al debido proceso, petición y seguridad social de Manuel Bayona
Tobasura, representado por la Administradora de Fondos de Pensiones PORVE-
NIR, se revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, se ordenará al Departa-
mento de Boyacá que, si aún no lo ha hecho, dentro de las 48 horas siguientes a la
comunicación de la presente providencia, emita y expida el bono pensiona! defini-
tivo en favor del afiliado acabado de mencionar y lo remita a la AFP. (…)Considera
esta Sala que este trámite es subsiguiente a la expedición del bono pensional defi-
nitivo y que resulta meramente operativo consistente en una operación de ingreso
a página web mediante acceso por clave, entonces, ello no implica, por lo menos
en este momento, vulneración de derecho alguno, hasta tanto se expida el bono
que se ordena, lo cual no impide que la orden avance a la firmeza del bono pen-
sional definitivo.

ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: JUAN CARLOS ALVARADO RODRÍGUEZ Y OTROS
DEMANDADO: MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Y OTROS
P á g i n a 8 0
RADICACIÓN: 15238333300220180001602
ACCIÓN DE TUTELA - Régimen del precedente judicial y la potestad de la juris-

prudencia para crear reglas de interpretación jurídica.
TESIS:
En efecto, en tratándose de acciones de tutela hubo que definir su viculatoriedad,

pues, no parecía haber norma expresa que le otorgara tal estatus como sí ocurre
con la regla jurídica del artículo 243 del Texto Superior, respecto a las sentencias
de constitucionalidad, como en efecto pareció indicarlo la citada sentencia C-037
de 1996 que manifestó: “las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la ac-
ción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes” y “su moti-
vación sólo constituye criterio auxiliar para los jueces”. Sin embargo, para lo que
aquí interesa, resulta un auténtico hito tal providencia al imponer, en todo caso,
el deber a las autoridades de acatar los fallos de tutela bajo la premisa del respe-
to del derecho a la igualdad que se puede afectar si se resuelve de forma diferen-
te asuntos similares, por ende, se estableció, además, el deber de justificar en de-
bida forma una providencia judicial que decidiese de forma disímil a sentencia
antecedente que había determinado el alcance de un derecho. Es decir, se planteó
la obligación de respetar el precedente como una concreción del derecho a la
igualdad al establecer: “[las] sentencias de revisión de la Corte Constitucional, en
las que se precise el contenido y alcance de los derechos constitucionales, sirven
como criterio auxiliar de la actividad de los jueces, pero si éstos deciden apartarse
de la línea jurisprudencial trazada en ellas, deberán justificar de manera suficien-
te y adecuada el motivo que les lleva a hacerlo, so pena de infringir el principio de
igualdad” Otra sentencia que se identifica como punto nodal es la SU-047 de 29
de enero de 1999, que definió los conceptos de decisum, ratio decidendi y obter
dictum. Frente al decisum, explicó la sentencia, que debía reconocerse como tal,
la resolución concreta del caso. Por ratio decidendi, precisó que ella debía consi-
derarse como “la formulación general… del principio, regla o razón general que
constituyen la base de la decisión judicial específica. [o] si se quiere, el fundamen-
to normativo directo de la parte resolutiva” y finalmente, por el obiter dictum o
dicta, “toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que
no es necesaria a la decisión; [esto es, las] opiniones más o menos incidentales en
la argumentación del funcionario”. La aludida providencia marcó una auténtica
revolución en la forma de entender el sistema jurídico, introduciendo elementos
propios del sistema de precedentes anglosajón, generando una nueva cultura en
torno al precedente y equiparándole con el concepto ratio decidendi, esto es, tor-
nándole vinculante. La sentencia que se identifica como dominante de las posicio-
nes actuales de la jurisprudencia constitucional es la sentencia T-292 de 6 de abril
de 2006, que sostiene entre otros argumentos: “Con fundamento en estas preci-
siones, contenidas en la jurisprudencia constitucional y en la Ley 270 de 1996, -
Ley estatutaria de la Administración de justicia -, puede concluirse que la ratio
decidendi de los fallos de tutela - descrita y caracterizada en los mismos términos
de aquella correspondiente a las providencias de constitucionalidad-, resulta vin-
P á g i n a 8 1
culante para los jueces”. Como se observa, el párrafo transcrito releva de comenta-
rios adicionales. Se determinó vinculante la ratio de los fallos de tutela, consecuen-
temente para garantizar la unidad y armonía del sistema jurídico conforme se des-
prende de los hitos aludidos para garantizar el principio de igualdad; se ratificó, por
otra parte, la razón de la decisión como precedente, de tal suerte que es susceptible
de exigir su aplicación a través de la acción consagrada en el artículo 86 de la Carta
Política. De allí se originó la idea que, independientemente del tipo de sentencia que
se tratase, la ratio decidendi debía ser acatada por toda persona, y, en especial por
las autoridades judiciales que fuesen a resolver un caso futuro bajo la premisa de
supuestos similares; lo anterior, con miras al cumplimiento de los siguientes propósi-
tos: (i) Para garantizar el carácter normativo de la Constitución como norma de nor-
mas; (ii) para unificar la interpretación de los preceptos constitucionales por razones
de igualdad y del derecho de acceso a la administración de justicia; (iii) para garanti-
zar la seguridad jurídica y el rigor judicial, en la medida en que es necesario un míni-
mo de coherencia en el sistema jurídico, y (iv) en atención a los principios de buena
fe y de confianza legítima. Como se dijo previamente, todos los operadores jurídicos
están sometidos al imperio de la Carta y de sus principios, de manera que las nor-
mas legales deben aplicarse en consonancia con la Constitución, lo que exige tener
presente la interpretación autorizada y vinculante que hace la Corte al respecto. En
consecuencia, la ratio decidendi constitucional que se ha señalado es obligatoria
para cualquier juez o para quien deba aplicar las reglas sentadas por la jurisdicción
constitucional. Conforme se vislumbra, tanto la ratio decidendi, de una sentencia de
tutela respecto a un caso análogo es plenamente vinculante erga omnes, conforme
se desprende de la línea jurisprudencial previamente trazada, constituyéndose en
ley en sentido amplio de su definición; ergo, se puede decir que a la luz del artículo
230 Constitucional, el obiter dictum es, consecuentemente, un mero criterio auxiliar
de interpretación del derecho que por sí mismo carece de fuerza vinculante. Así lo
estableció la sentencia C-836 de 2001, al afirmar: (…) La decisión judicial aludida
resulta de especial relevancia, en tanto que estableció reglas de necesaria observan-
cia al momento de aplicar el precedente, bien sea vertical u horizontal, pero, en lo
que al interés de definición conceptual interesa, se fijaron ciertas reglas para apar-
tarse del carácter vinculante de la jurisprudencia, como lo son, la disanalogía fácti-
ca, el cambio social, el cambio normativo y la falta de unidad en el precedente. Al
tenor literal se lee: (…) Como corolario de todo lo expuesto, vale decir que a pesar de
la literalidad del artículo 230 de la Constitución Política, en cuanto dispuso que los
jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley y, que la juris-
prudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial, actualmente aquella ha avanza-
do al punto de ser prácticamente una fuente formal y obligatoria de derecho. Así lo
resaltó la Corte Constitucional en sentencia C-539 de 2011 al señalar que (…).
DELIMITACIÓN DE UN ÁREA DETERMINADA COMO ZONA DE PÁRAMO - Aplicabi-

lidad de las reglas definidas por la sentencia T-361 de 2017.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN ASUNTOS DE CA-

RÁCTER AMBIENTAL - Alcance.
P á g i n a 8 2
TESIS:
Mediante la señalada providencia, la Corte Constitucional estudió la procedibili-

dad de una acción de tutela promovida por una serie de colectivos ambientalistas
de la ciudad de Bucaramanga, al considerar que el acto administrativo mediante
el cual se delimitó el área del Páramo de Santurban, violaba derechos fundamen-
tales al haber limitado la participación ciudadana y al no respetar los criterios
científicos aportados al efecto por el Instituto de Investigación de Recursos Bioló-
gicos Alexander Von Humboldt. Conforme se evidencia, existe analogía fáctica en
cuanto a las situaciones estudiadas en dicha sentencia y lo aquí debatido, de don-
de se anticipa, se torna de imperiosa aplicación las reglas fijadas en el precedente
judicial constitucional, a través de las cuales se regula el derecho a la participa-
ción ambiental que contempla el artículo 79 de la Constitución Política de Colom-
bia que a letra establece: (…) “ARTICULO 79. Todas las personas tienen derecho a
gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad
en las decisiones que puedan afectarlo. (…) La subraya agregada por esta Sala,
permite concluir que el texto constitucional estableció con sujeción a la regulación
que la ley pudiese otorgar, el derecho a la participación ciudadana en los asuntos
de carácter ambiental. En la referida sentencia T-361 de 2017, la Corte Constitu-
cional declaró que el derecho a la participación ambiental tiene el estatus de ius
fundamental. Por tanto, se abrogó la facultad de crear una serie de reglas jurídi-
cas en aras de regular de forma particular la debida satisfacción de dicho dere-
cho. Efectivamente, esa providencia definió los siguientes criterios que, para efec-
tos de organización estructural de la presente providencia, se denominarán sub
reglas A, conforme a tenor literal se lee: (…) Dicho proveído fijó otros parámetros
adicionales regulatorios del derecho a la participación ambiental, esto es, comple-
mentarios por expresa disposición del fallo sub judice a las reglas up supra aludi-
das, por estructura metodológica se denominarán subreglas B. (…) Ahora bien,
tales reglas fueron sentadas en aplicación del principio democrático, lo que invo-
lucra que para su aplicación deben guardar estricta observancia del mandato de
optimización que este conlleva, entiéndase “su carácter expansivo, universal,
transversal y esencial, características que otorgan el derecho a los individuos a
interferir en los asuntos que los afectan“. Dijo el Alto Tribunal Constitucional: (…)
En consecuencia, señaló ese fallo que las actividades que debe desarrollar el Mi-
nisterio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como responsable en la delimitación
de las zonas de páramo y en desarrollo del derecho fundamental a la participa-
ción ambiental, deben respetar todas y cada una de las subreglas fijadas y, ade-
más, debe siempre armonizarse su interpretación con sustento en el principio de-
mocrático y la prevalencia de los derechos humanos como un fin en sí mismo. Lo
anterior significa que la discrecionalidad de la administración desde ningún punto
de vista se puede traducir en arbitrariedad, contrario sensu, debe respetar un
ejercicio dialéctico y de construcción de dialogo efectivo, entendido este, así: (…)
Respecto a los numerales (ii) y (iii) de las subreglas denominadas “A” en esta pro-
videncia, relativas al derecho a la información y opinión por cuenta de las comuni-
dades, debe resaltarse que conforme lo estimó la sentencia SU-133 de 2017 -así
como los órganos del sistema interamericano de derechos humanos- el derecho a
la participación ciudadana se deriva del contenido de los artículos 13 y 23 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, “que, en su orden, consagran los
P á g i n a 8 3
derechos de libertad de pensamiento y expresión y el derecho de todos los ciudada-

nos a participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
sus representantes libremente elegidos.” Se advierte que la sentencia T-361 de
2017, además de fijar las sub-reglas antedichas y aplicables al desarrollo del dere-
cho fundamental a la participación ambiental; determinó, también, reglas de con-
ducta a observar por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en el proceso
de delimitación del páramo, a través de la expedición del respectivo acto adminis-
trativo, conforme se lee: (…). En virtud de los hasta aquí señalado, la Sala considera
procedente la aplicabilidad de reglas que guardan estrecha relación con la perspec-
tiva global de la sentencia T-361 de 2017 y que, consecuentemente, constituye pre-
cedente constitucional de obligatorio acatamiento en casos posteriores. De hecho,
la fijación de tales reglas en pos de la satisfacción del derecho fundamental a la par-
ticipación ya se había avalado inclusive en la Sentencia SU-133 de 2017, cuando afir-
mó: (…).
PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE Y DE LOS PÁRAMOS EN PARTICULAR – Implica-

ciones jurídicas de este mandato superior.
LOS PÁRAMOS COMO SUJETOS DE DERECHOS - Implicaciones en aras a su protec-

ción.
TESIS:
La protección del medio ambiente se encuentra íntimamente ligada con el concepto

desarrollo, términos ampliamente utilizados en la sentencia T- 622 de 2016, en la
que, particularmente, respecto al último de estos términos utilizó una cita doctrinal
como criterio de interpretación de la finalidad buscada, acuñando al profesor Arturo
Escobar, en su texto “Encountering Development: The making and unmaking of the
third world” (Princeton University Press, Princeton, New Jersey, 1995. Pág. 44 y
202), de la siguiente manera: (…)La Constitución Política de 1991, ha sido definida
como una Constitución Ecológica, que regula el medio ambiente desde una triple
perspectiva, en tanto, “es un principio que irradia todo el orden jurídico correspon-
diendo al Estado proteger las riquezas naturales de la nación (artículos 1º, 2º, 8º y
366 superiores); es un derecho constitucional fundamental y colectivo exigible por
todas las personas a través de diversas acciones judiciales (artículos 86 y 88) [78]; y
es una obligación en cabeza de las autoridades, la sociedad y los particulares, al im-
plicar deberes calificados de protección (artículos 8º, 79, 95 y 333). Además, la Cons-
titución contempla el “saneamiento ambiental” como servicio público y propósito
fundamental de la actividad estatal (artículos 49 y 366)” En el marco de la triple re-
presentación del derecho al medio ambiente, y conforme la ilación de ideas que
plantea la sentencia T- 622 de 2016, se reconoce el avance hacia una Constitución
con perspectiva ecocéntrica hasta el punto tal de declarar, en ese caso particular, al
Rio Atrato como sujeto de derechos. Se trasladan ciertos apartes considerativos de
especial relevancia, conforme a tenor textual reza: (…)Se rescata fundamentalmente
la visión que imprime la Corte Constitucional en su subrayado, pieza esencial que
esta Sala comparte y que procede armonizar en el contexto de la lógica de protec-
P á g i n a 8 4
ción de los páramos. Ahora bien, la Resolución 769 de 2002, expedida por el Mi-
nisterio de Medio Ambiente, definió el páramo de la siguiente forma: “Ecosistema
de alta montaña, ubicado entre el límite superior del bosque andino y, si se da el
caso, con el límite inferior de los glaciares o nieves perpetuas, en el cual domina
una vegetación herbácea y de pajonales, frecuentemente frailejones y puede ha-
ber formaciones de bosques bajos y arbustivos y presentar humedales como los
ríos, quebradas, arroyos, turberas, pantanos, lagos y lagunas. Comprende tres
franjas en orden ascendente: El subpáramo, el páramo propiamente dicho y el
superpáramo. Los límites altitudinales en que se ubican estos ecosistemas varían
entre las cordilleras, debido a factores orográficos y climáticos locales. La inter-
vención antrópica también ha sido un factor de alteración en la distribución altitu-
dinal del páramo, por lo cual se incluyen en esta definición los páramos alterados
por el hombre”. A pesar de la definición que trae la resolución señalada, la sen-
tencia C-035 de 2016, ha identificado la problemática que representa en la prácti-
ca la identificación del área de páramo, pues “existen múltiples posturas científi-
cas en torno a los criterios para la identificación y delimitación de los páramos, y
ello representa una dificultad de orden práctico” En consecuencia, para los efec-
tos de la presente providencia, se acogerá el criterio sentado por el inciso segundo
del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, esto es, la competencia, en cada caso,
para la delimitación del área de páramo corresponde al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible con fundamento en criterios técnicos, ambientales, sociales
y económicos y previa delimitación cartográfica técnicamente presentada Institu-
to Alexander Von Humboldt a escala 1:100.000 o 1:25.000, cuando esta última
esté disponible. (…) Por otra parte, se observa que el numeral 4° del artículo 1 de
la Ley 99 de 1993 estableció que las zonas de páramos, subpáramos, los naci-
mientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección
especial. Con la pretensión de dar cumplimiento al mandato de protección espe-
cial, se expidió en el año 2010, la Ley 1382, con miras a constituirse en un nuevo
Código de Minas. Este, en su artículo 34, estableció la prohibición del ejercicio de
la minería en zona delimitada como páramo, sin embargo, la Corte Constitucional
mediante Sentencia C-366 de 2011, declaró inexequible dicha norma, en tanto,
incurrió en defectos procedimentales al omitir la realización de consulta previa a
las comunidades indígenas y raizales al tenor de lo dispuesto por el bloque de
constitucionalidad y en particular el Convenio Nº 169 de la OIT. La declaratoria de
inexequibilidad se difirió por 2 años con miras a que se corrigieran los defectos
formales anotados y se expidiera una nueva regulación en la materia. En el inter-
regno del plazo antedicho, el Congreso aprobó la Ley 1450 de 2011, por la cual se
expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Ésta introdujo la prohibición del
desarrollo de actividades agropecuarias, de exploración o explotación de hidro-
carburos y minerales, y la construcción de refinerías de hidrocarburos en ecosiste-
mas de páramos. Por su parte, la Ley 1753 de 2015, por la cual expidió el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, reprodujo la prohi-
bición del desarrollo de actividades agropecuarias, de exploración o explotación
de hidrocarburos y minerales, y la construcción de refinerías de hidrocarburos en
ecosistemas de páramos. Actualmente es la mentada regla aquella que se inter-
preta como vigente. Es necesario acotar que, en el año 2018, el Congreso de la
República expidió la Ley 1930 del 27 de julio, por medio de la cual dictó disposicio-
nes para la gestión integral de los páramos en Colombia y cuyo objeto fue
P á g i n a 8 5
“establecer como ecosistemas estratégicos los páramos, así como fijar directrices
que propendan por su integralidad, preservación, restauración, uso sostenible y ge-
neración de conocimiento” –artículo 1-. A efectos de definir el concepto “páramo”
retomó casi de manera integral, salvo alguna supresión en palabras, el alcance que
circunscribió sobre dicho concepto la señalada Resolución 769 de 2002, expedida
por el Ministerio de Medio Ambiente. Esta preceptiva trajo consigo una serie de
principios para el desarrollo de su objeto y demás regulaciones allí establecidas,
principios que enumeró, así: (…) En materia de delimitación de páramos, ese canon
normativo retomó de manera similar el contenido del inciso segundo del artículo
173 de la Ley 1753 de 2015, en cuanto asignó, en su artículo 4, al Ministerio de Am-
biente y Desarrollo Sostenible la delimitación de los páramos “con base en el área de
referencia generada por el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexan-
der von Humboldt a escala 1:25.000 o la que esté disponible y los estudios técnicos,
económicos, sociales y ambientales elaborados por la autoridad ambiental regional
de conformidad con los términos de referencia expedidos por el Ministerio de Am-
biente y Desarrollo Sostenible”. Igualmente en los parágrafos de dicha disposición
aclaró que en caso que ese ente ministerial se aparte del área de referencia estable-
cida por el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Hum-
boldt en la delimitación, debe fundamentar explícitamente su decisión en un criterio
científico que provea un mayor grado de protección del páramo y que los páramos
que hayan sido delimitados al momento de la expedición de esa ley mantendrán lo
establecido, imponiendo a las autoridades ambientales regionales la generación de
espacios de participación, en el marco de la zonificación y régimen de usos, con el fin
de construir de manera concertada los programas, planes y proyectos de reconver-
sión o sustitución de las actividades prohibidas que hayan quedado en su interior,
conforme a los lineamientos expedidos el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Soste-
nible y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Así mismo definió otros con-
ceptos como “habitantes tradicionales de páramo” que comprende las personas que
hayan nacido y/o habitado en las zonas de los municipios que hacen parte de las
áreas delimitadas como ecosistemas de páramo y que desarrollen actividades eco-
nómicas en el ecosistema y, el “enfoque diferencial” frente a dichos habitantes quie-
nes a la luz de esa ley de 2018, quedan en condiciones especiales de afectación e
indefensión y que, por consiguiente, requieren de atención y tratamiento preferen-
cial y prioritario por parte del Gobierno Nacional, para brindarles alternativas en el
desarrollo del programa de reconversión y sustitución de sus actividades prohibidas.
Dentro de las actividades prohibidas en zona de páramos, esa disposición contem-
pló: (…) Aclaró que el desconocimiento de dichas prohibiciones hará incurrir al in-
fractor la imposición de las medidas preventivas y sancionatorias contempladas por
la Ley 1333 de 2009, o las normas que lo modifiquen o sustituyan, sin perjuicio de
las demás acciones penales y civiles a que haya lugar. Y señaló que una vez delimita-
dos los páramos las Autoridades Ambientales Regionales deberán elaborar, adoptar
e implementar los Planes de Manejo Ambiental de los páramos que se encuentran
bajo su jurisdicción, de conformidad con los lineamientos del Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, previo agotamiento de los mecanismos de participación ciu-
dadana, bajo el esquema de gobernanza y participación de actores interinstituciona-
les y sociales, y enfoque diferencial de derechos. Ya en su artículo 10, la Ley 1930
señaló que los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Minas y Energía y sus
entidades adscritas o vinculadas y las entidades territoriales, en coordinación con
P á g i n a 8 6
las Corporaciones Autónomas Regionales, y bajo las directrices del Ministerio de

Ambiente y Desarrollo Sostenible, concurrirán para diseñar, capacitar y poner en
marcha programas de sustitución y reconversión de las actividades agropecuarias
de alto impacto y pequeños mineros tradicionales que se venían desarrollando
con anterioridad al 16 de junio de 2011 previa definición y que se encuentren al
interior del área de páramo delimitada, con el fin de garantizar la conservación de
los páramos y el suministro de servicios ecosistémicos. Agregó ese mandato que
en el marco de estas acciones se deberá brindar a las comunidades el tiempo y los
medios para que estas puedan adaptarse a la nueva situación, para lo cual se de-
berán tener en cuenta los resultados de la caracterización de los habitantes del
páramo para lograr una transición gradual y diferenciada por tipo de actor, advir-
tiendo que podrá permitirse la continuación de las actividades agropecuarias de
bajo impacto que se vienen desarrollando en las zonas de páramo delimitados,
haciendo uso de las buenas prácticas que cumplen con los estándares ambienta-
les y en defensa de los páramos; las actividades agrícolas de bajo impacto y am-
bientalmente sostenibles se deberán ceñir a los lineamientos que para el efecto
establezca el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible. Y que, a efectos de dar cumplimiento a estas disposiciones se deberán
involucrar los actores públicos y privados que se estimen pertinentes. Más ade-
lante, en desarrollo del concepto de enfoque diferencial que introduce esa norma
dispone que los procesos de sustitución o reconversión de actividades agropecua-
rias de alto impacto y los procesos de sustitución de las actividades mineras, de-
berán estar acompañados de planes, programas y proyectos orientados a la con-
servación y restauración de los páramos; dichos planes, programas y proyectos
propenderán por mejorar la calidad de vida de los habitantes tradicionales de es-
tas zonas y deberán ser vinculados de manera prioritaria a título individual o tra-
vés de las asociaciones existentes y que las autoridades regionales y locales del
Sistema Nacional Ambiental (SINA), así como el Ministerio de Agricultura y Desa-
rrollo Rural y sus entidades adscritas y vinculadas, serán las encargadas del dise-
ño, estructuración, y contratación de estos proyectos, bajo los lineamientos que
establezca el plan de manejo del páramo. Así mismo que el Ministerio de Minas y
Energía y la Agencia Nacional de Minería deberán elaborar el programa de susti-
tución de las actividades mineras identificadas al interior del páramo delimitado
en la que se deberá incorporar el cierre y desmantelamiento de las áreas afecta-
das y la reubicación o reconversión laboral de los pequeños mineros tradicionales
y que las actividades agrícolas de bajo impacto y ambientalmente sostenibles es-
tarán sujetas a los lineamientos que se expidan para el efecto por parte de las
autoridades competentes. Esta disposición fue declarada condicionalmente exe-
quible mediante sentencia C-369 del 14 de agosto de 2019, bajo el entendido de
que cuando para su desarrollo se adopten medidas administrativas, acciones, pla-
nes, programas, proyectos u otras tareas que puedan afectar directamente a una
o más comunidades étnicas que habitan en los ecosistemas de páramo, se deberá
agotar el procedimiento de consulta previa. (…) Para la Sala resulta claro que los
deberes enunciados como a cargo del Estado, no pueden ser satisfechos si previa-
mente no se da a los páramos la especial protección que merecen como sujetos
de derechos, y como entes de los cuales también se derivan ciertos derechos fun-
damentales y colectivos de la población que de éste dependen, so pena inclusive
de comprometer su responsabilidad internacional. Dada la especial importancia
P á g i n a 8 7
de los páramos y la visión ecocéntrica de la Carta Política tal como se subrayó líneas
atrás, la protección de aquellos no puede depender de una legislación que obedezca
los planteamientos de un gobierno de turno sino como un compromiso de Estado en
pos de la protección ecológica, entendida como un imperativo moral, lo que lo de-
termina como norma ius cogens. La observación, respecto a la ausencia de una re-
gulación efectiva en materia de prohibición de minería en páramos, así como la deli-
mitación de estos fue compartida en su momento por el máximo órgano de la juris-
dicción constitucional en la sentencia T-622 de 2016, en la que expresó: (…).
DELIMITACIÓN DE LAS ZONAS DE PÁRAMOS - Situación de los derechos de sus

habitantes e implicaciones que involucran su delimitación.
PÁRAMO DE PISBA - Declaratoria de ser sujeto de derechos.
PÁRAMO DE PISBA Implicaciones que conlleva el ser sujeto de derechos.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN ASUNTOS AM-

BIENTALES - Tiene una doble connotación.
TESIS:
El reconocimiento del área de páramo como sujeto de derechos, dada la especial

protección que merece como ecosistema según lo descrito en el anterior numeral
4.5.; la delimitación de una específica zona como área de páramo; la prohibición de
realizar actividades económicas, sociales, culturales que pueden considerarse tradi-
cionales, o no, por cuenta de las comunidades asentadas en áreas de páramo; son
factores que esta Sala reconoce como causal de una confrontación de derechos
constitucionalmente amparados. Ahora bien, como pudiese pensarse no se trata
eminentemente de un conflicto de principios, en tanto, la jurisprudencia constitucio-
nal ya ha sentado una serie de sub-reglas que como juzgador debe esta Corporación
aplicar en respeto de la figura del precedente constitucional vertical, y brinda cohe-
rencia, así como solidez conceptual y elementos esenciales en un juicio de racionali-
dad. En cualquier caso, la procura de satisfacción de derechos fundamentales debe
garantizar, aún en eventos de confrontación de derechos, un núcleo esencial inhe-
rente a los mismos cual es el respeto por la dignidad humana, entendida esta desde
tres facetas, a saber: “(i) como autonomía individual; (ii) como condiciones materia-
les de subsistencia; (iii) como expresión del carácter intangible de determinados bie-
nes” Esta concepción de la dignidad humana resulta especialmente relevante en
tanto desvirtúa la tesis del valor fundamental que persigue cada grupo de derechos
y, en tal forma, elimina la jerarquización de estos, pues, se segregaría el concepto de
dignidad según la postura axiológica con la que determinada sociedad conciba un
derecho. En tal caso, los derechos humanos están prima facie en un plano de igual-
dad que obliga al Estado a “garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución”; para tal efecto es deber aplicar una inter-
pretación que propugne por el entendimiento según el cual toda limitación en los
efectos de un derecho debe ser: “(1) Adecuado para el logro de un fin constitucional-
P á g i n a 8 8
mente válido; (2) necesario, es decir, que no existe un medio menos oneroso, en
términos del sacrificio de otros principios constitucionales, para alcanzar el fin; y
(3) proporcionado, esto es, que el trato desigual no sacrifica valores y principios
(dentro de los cuales se encuentra el principio de igualdad) que tengan un mayor
peso que el principio que se quiere satisfacer mediante dicho trato”. Tales princi-
pios relacionados con el test de proporcionalidad, se estima son aplicables no ex-
clusivamente por el juez al resolver un caso concreto, sino que las autoridades
administrativas tienen de igual manera el deber de materializar los fines del Esta-
do, esto es, en el ejercicio de su actividad pues, pese a tratarse de una función
legal y reglamentaria, debe estar irradiada por los principios y valores constitucio-
nales, entendidos como auténticos mandatos de optimización de su qué hacer.
(…) En tal contexto, dicha Corporación determinó que el derecho a la participación
ambiental, conforme se sostuvo en el acápite 4.4. de esta sentencia, es un dere-
cho fundamental, además enjuiciable a través de la acción constitucional de tute-
la consagrado en el artículo 86 del Texto Superior. Sin embargo, considera la Sala
que este derecho tiene una doble connotación. Por un lado, como derecho de la
humanidad, es un fin en sí mismo en tanto imperativo moral con alcance normati-
vo positivo en el artículo 79 Constitucional y la particular declaración sobre su es-
tatus de fundamentalidad que realizó la Sentencia T-361 de 2017; además se le
cataloga como un medio o mecanismo de armonización de los derechos en con-
troversia para que a través de la participación directa de la ciudadanía, se logre la
aplicación proporcional, racional y razonable de los principios constitucionales
que se puedan ver afectados, sin que mediante tal actuar se quebrante el núcleo
esencial de estos, cual es, el principio de dignidad humana. Así, advierte la Sala la
existencia de una evidente contradicción entre los derechos del páramo a su con-
servación e integridad como ecosistema, el derecho fundamental al agua de las
comunidades beneficiarias del páramo -entendido desde una perspectiva de ór-
gano fuente de cauces hídricos-, así como de los derechos a la vida, a la salud, a la
integridad personal de dichos individuos, por una parte; y por otra, de los dere-
chos al trabajo, a la libertad para escoger profesión u oficio y al libre desarrollo de
la personalidad de las comunidades habitantes del páramo. La descripción del
contexto y del problema socio jurídico que también se presenta en el caso que
ocupa la atención de la Sala lo resume la sentencia T-622 de 2016, al señalar: (…)
Así, se establece que el precedente constitucional dio explícitamente un grado de
prevalencia a los derechos de los páramos, así como a los de las comunidades que
de estos se benefician. En consecuencia, para la Sala tal determinación es consti-
tucionalmente válida y torna en adecuada cierta restricción de los derechos de las
comunidades paramunas, sin desvanecer su núcleo esencial, esto es, garantizan-
do que no existe un medio menos oneroso, en términos del sacrificio de dichos
principios constitucionales, para alcanzar el fin de la protección medioambiental;
y que el trato desigual no sacrifique valores y principios que tengan un mayor pe-
so que el principio que se quiere satisfacer mediante dicho trato.En el anterior
contexto, resultan de suprema valía las reglas fijadas por la sentencia T-361 de
2017, pues, determinan la posibilidad de adoptar, en cada caso particular, las me-
didas que resulten menos gravosas para la población dependiente de las zonas de
páramo en pleno ejercicio del derecho fundamental a la participación ambiental,
pero, siempre bajo el presupuesto del respeto por las limitaciones constitucional-
mente impuestas que involucran la protección irrestricta de dicho ecosistema. El
P á g i n a 8 9
principio democrático, materializado en el derecho a la participación ambiental, tie-

ne la estricta finalidad de propugnar por el consenso de las mejores prácticas a im-
plementar en cada una de las etapas que comprometen la delimitación de los pára-
mos, tiene que ver estrictamente con el derecho de los pueblos a auto determinarse
“en ejercicio de su poder soberano”. La sentencia SU-133 de 2017, desarrolla am-
pliamente dicha perspectiva, en los siguientes términos: (…) En este orden de ideas,
el interés general que representa la protección de los páramos no puede constitucio-
nalmente afectar los derechos de una población minoritaria que para el caso sería la
persona ligada por diferentes vínculos al área a delimitar como tal; por el contrario,
se debe procurar la adopción de medidas que maximicen la protección del derecho y
que deben ser guiadas por la proporcionalidad y la racionalidad como criterio deter-
minante para la labor emprendida en la materia por el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible. En tal contexto, se hace imprescindible la participación de ca-
da comunidad afectada, así como de los entes territoriales con influencia en la zona
de delimitación, con miras a dilucidar e incluir la diversa gama de intereses particu-
lares que rodean el proceso en el marco de la máxima representatividad que sea
posible. Se habla de la concurrencia de las entidades territoriales, en tanto, estas
tienen una doble connotación en el proceso; tanto como garantes de derechos con-
forme las especificidades socio-económicas de su población; así como titulares en sí
mismos del derecho a la participación ambiental ante la afectación del territorio
económicamente productivo en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones. (…) Con-
forme a lo expuesto, corresponde al Estado en su conjunto la satisfacción del resta-
blecimiento de los derechos afectados en forma amplia a las personas que tienen
interés directo e indirecto en las resultas del proceso de delimitación del área de pá-
ramo. Tal acto se debe dar en pleno ejercicio de la coordinación armónica entre las
entidades estatales como mandato imperativo del artículo 113 Constitucional y con-
forme a las responsabilidades que de suyo corresponden por mandato de la regla de
reconocimiento y de la legalidad. Las actividades que deberá desarrollar el Estado
como unidad armónica y en cabal respeto del derecho a la participación ambiental
de las comunidades paramunas, se encuentran descritas en las subreglas B que sen-
tó la sentencia T-361 de 2017 y descritas en el acápite 4.4 de esta sentencia. Así, las
medidas mínimas a asumir en pos de la satisfacción de los derechos fundamentales
a las comunidades afectadas con la delimitación de área de páramo, bien sea que
pertenezcan a comunidades étnicas, o no, debe ser del siguiente tenor: (…).
DERECHO FUNDAMENTAL A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN ASUNTOS AM-

BIENTALES - Protección y efectos inter comunis del fallo de tutela.
TESIS:
Lo que se logra deducir además del contenido de las actas de reuniones de socializa-
ción con las comunidades es que los eventos fueron convocados por la Gobernación
de Boyacá, no por cuenta del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como
era de suyo efectuarlo. De hecho, a folio 584 se indica expresamente que la reunión
es exclusivamente con municipios de la provincia de Valderrama. No hay lugar a
deducir situación diferente a que el asunto obedeció a una convocatoria sin una invi-
P á g i n a 9 0
tación amplia a absolutamente todos los sectores con interés en la delimitación.

Pero, además, la circunstancia descrita también implica que, en lo relativo a la
participación, se excluyó a los municipios con jurisdicción territorial en el Páramo
de Pisba y que pertenecen al departamento de Casanare que, según lo probado
en el proceso tienen una caracterización socioeconómica absolutamente diferente
a la de los municipios de Socha y Socotá que fue donde se surtió el acto protocola-
rio. (…) En tal caso, tampoco aparece demostrado que el Ministerio de Medio Am-
biente y Desarrollo Sostenible haya abierto espacios para que los intervinientes
hubiesen emitido un consentimiento informado, como tampoco aparece acredita-
do en qué medida se tomaron en cuenta las opiniones, absolutamente pertinentes
por demás, de la comunidad. Se insiste que la labor de la autoridad pública no
puede limitarse a comunicar una decisión ya tomada, sino de consuno construir la
posición que resulte menos gravosa para los derechos en conflicto aparente. Por
ende, se concluye que los espacios para la socialización y participación democráti-
ca no fueron eficaces y efectivos. Ahora bien, pese a que el Ministerio impugnan-
te adelantó gestiones para garantizar el citado derecho fundamental no solo de
los actores sino de la comunidad en general que pudiese resultar afectada con la
delimitación del Páramo de Pisba, una vez se profirió un primer fallo por el juzga-
do de primera instancia el 29 de junio de 2018 confirmado en sentencia del 9 de
agosto de 2018, por este Tribunal, los cuales, valga recordar, quedaron sin efectos
en razón a la nulidad procesal declarada por la Corte Constitucional en auto del
17 de julio de 2019, también lo es que, como lo advirtiera la jueza de primera ins-
tancia en el fallo impugnado del 27 de agosto de los corrientes, las gestiones ade-
lantadas tampoco han atendido a plenitud las reglas establecidas en el preceden-
te jurisprudencial sentado en la sentencia T-361 de 2017. Ello porque tal como lo
advirtiera la falladora de primera instancia, si bien el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible adelantó reuniones para hacer efectivo el derecho funda-
mental de los actores con alcance inter comunis para todos los afectados, tal co-
mo lo informó en su oficio del 20 de agosto de 2019, igualmente, estableció un
cronograma de actividades para adelantar las diferentes fases del proceso de de-
limitación del Páramo de Pisba, planteando una estrategia de participación (y
rindió informes sobre su cumplimiento, no lo es menos que no se ha efectuado en
todos los Municipios identificados como involucrados en la delimitación. (…) De
todo lo expuesto, no puede perderse de vista que de conformidad con las reglas
jurisprudenciales de la sentencia T-361 de 2017, el derecho fundamental a la par-
ticipación en materia ambiental dentro del procedimiento de delimitación de pá-
ramos debe ser previa, amplia, deliberativa, consciente, responsable y eficaz, en-
tiéndase en términos de amplios espacios deliberativos, informativos y producti-
vos a favor de los afectados, como frente a estos en su derecho a que concurran
en la creación de planes de compensación o reubicación laboral. El espíritu del
derecho a la participación ambiental es la universalidad, así que no son de recibo
los argumentos que buscan limitar las intervenciones ciudadanas de quien se esti-
me directa o indirectamente afectado, enfocándola simplemente desde el agota-
miento de un requisito formal de carácter meramente consultivo. Y que actual-
mente la garantía de participación de la comunidad en asuntos ambientales, con-
templada en el artículo 79 de la Constitución Política, es uno de los principios que
orienta la gestión de los páramos, en las voces del artículo 2 de la Ley 1930 de
2018, principio que, como se vio líneas atrás, fue catalogado como fundamental
P á g i n a 9 1
desde la pluricitada sentencia T-361 de 2017. Por ende, dando respuesta al primer
problema jurídico planteado, para la Sala el juez de tutela sí está facultado para
ordenarle al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible a que organice
espacios de participación y acoja los acuerdos a que en aquellos se llegue con miras
a expedir el acto administrativo que delimite el Páramo de Pisba, y en caso de no
acogerlos, debe justificar la razón de su disidencia; igualmente, para que cree planes
de compensación o reubicación laboral con la participación activa y eficaz de las
comunidades afectadas con la expedición de tal acto, en virtud de las taxativas re-
glas del precedente jurisprudencial establecido en la sentencia T-361 de 2017. En
este orden de ideas, discurre la Sala que el fallo de primera instancia amerita ser
confirmado, al considerar que el derecho a la participación ambiental debe cumplir
con todas las especificidades normativas sentadas por la Sentencia T-361 de 2017,
llamada a aplicarse al presente asunto como precedente judicial. No obstante, dada
la complejidad del asunto, se deberá continuar con el análisis de la situación particu-
lar, dada la necesidad de emitir órdenes de oficio y de carácter estructural, según ya
ha sido descrito up supra.
COSA JUZGADA - Inexistencia ante fallo de acción popular que ordenó la delimita-
ción del Páramo de Pisba.
TESIS:
Ahora bien, respecto al segundo argumento de apelación, relativo a la existencia de
cosa juzgada frente a la sentencia emitida por la Sala de Decisión Nº 1 del Tribunal
Administrativo de Boyacá, en sede de una acción popular, en la cual se ordenó en
primera instancia al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, proceder a la
delimitación del Páramo de Pisba, la Sala considera que no está llamado a prosperar
por las razones que se exponen enseguida. A folios 722 y 723, se ese Ministerio re-
fiere a los alcances del fallo emitido por esta Corporación en el contexto de la acción
popular radicada bajo el número 150012333000201400223-00. Dicha sentencia fue
proferida el 21 de marzo de 2017 y, entre otras declaraciones y órdenes que emitió,
están: (…).Dicho fallo fue objeto de apelación ante el Consejo de Estado, corpora-
ción que en fallo del 19 de diciembre de 2018, modificó la sentencia impugnada, en
los siguientes términos: (…) Al examinar los elementos constitutivos de cosa juzgada
según se examinó up supra, entre esa acción popular y la presente acción popular,
se advierten las siguientes particularidades: (…)En este orden de ideas, la Sala preci-
sa, en primer lugar, que actualmente acorde con la información que reposa en el
plenario como en el sistema de información judicial de la Rama Judicial y de la pági-
na del Consejo de Estado, la sentencia del 21 de marzo de 2017, proferida por este
Tribunal dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colecti-
vos radicado 150012333000201400223-00, ya se encuentra ejecutoriada. Hecha la
anterior precisión, la Corporación encuentra en segundo lugar que si bien en el pre-
sente asunto como en aquel proceso de acción popular, se emitió sentencia en con-
tra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otras entidades del orden
nacional y territorial, no existe identidad de causa y objeto. Ello porque, como lo ha
señalado la jurisprudencia, en materia de acciones populares, ella puede ser ejercida
por cualquier ciudadano, mientras la acción de tutela exige una legitimación concre-
P á g i n a 9 2
ta y específica. Así entonces, existe divergencia en el objeto de los procesos: en

éste, la protección del derecho fundamental de participación en materia ambien-
tal de los actores, mientras que, en el medio de control popular, la protección de
los derechos colectivos al medio ambiente y desarrollo sostenible de los habitan-
tes del municipio de Socha; y, en cuanto hace a la causa, la que dio origen a la
presente acción fue la exclusión en la participación de los actores en el proceso de
delimitación del Páramo de Pisba y, en aquélla, acción popular, se buscaba la pro-
tección de los citados derechos colectivos, dado que las actividades mineras de la
empresa Carbones Andinos afectaban dos nacimientos de agua de la cual se
abastece la comunidad de aquel municipio y afectan especies nativas del Parque
Nacional Natural de Pisba. Aunado a lo anterior, debe decirse que se trata de dos
acciones de raigambre constitucional con diversos objetivos; que esta sentencia
de segunda instancia implica una decisión definitiva en torno a la protección del
citado derecho fundamental de los actores, sin perjuicio de la revisión que va a
surtir por parte de la Corte Constitucional, además, se proferirá con efectos inter-
comunis, como se explicará más adelante y cabe decir que la decisión aquí toma-
da en nada riñe o se constituye en una “contraorden”, como lo sostiene el ministe-
rio impugnante, frente a la decisión que fuera expedida en vía de acción popular.
Al contrario, estima la Sala que la complementa en orden a lograr lo que allí se
pretende como lo es la delimitación del Páramo de Pisba dentro de un proceso
deliberativo bajo las reglas establecidas en el precedente jurisprudencial estable-
cido en la sentencia T-361 de 2017, no solo en favor de los accionantes sino de
todos los afectados con ello. Adicionalmente, hay que resaltar que la precitada
sentencia de tutela es un precedente constitucional de obligatorio acatamiento,
relativo al cumplimiento de las reglas que desarrollan el derecho fundamental a la
participación ciudadana lo cual hace parte de “las gestiones necesarias y perti-
nentes para expedir el acto administrativo que delimite en su totalidad el Páramo
de Pisba”. Desde esta perspectiva lo que plantea esta sentencia dentro del proce-
dimiento de delimitación es que ella sea efectiva de vista al ecosistema paramuno
objeto del sub judice como un objetivo fundamental pero acorde con el respeto
del debido proceso. De otra parte, la orden de esta sentencia es, sustancialmente,
la de permitir el ejercicio del derecho de participación ambiental de los actores y
de todos los afectados con el proceso administrativo de delimitación del Páramo
de Pisba, en conclusión, la delimitación ordenada en la acción popular y las medi-
das tomadas en esta sentencia resultan complementarias, aclarándose que la
orden dada en el literal d del fallo impugnado en cuanto a que “hasta que no se
lleve a cabo todo lo anterior [etapas deliberativas], se abstenga de emitir el acto
administrativo definitivo de delimitación del Páramo de Pisba”, impone una condi-
ción que garantiza el respeto a ese derecho fundamental a efectos de lograr la
delimitación del Páramo de Pisba, que en últimas es lo que busca uno u otra ac-
ción constitucional. (…) Finalmente, debe decirse que la orden dada en el ordinal
noveno del artículo primero de la sentencia expedida en segunda instancia por el
Consejo de Estado, en la acción popular referida, comienza a contabilizarse desde
la notificación de esa providencia, y afectarían la situación concreta de Carbones
Andinos Limitada pero que, siendo uno de los involucrados en la afectación del
Páramo de Pisba, en todo caso, se vería incluido en las decisiones que surgen de
esta acción. Así las cosas, no encuentra esta Sala razón alguna para considerar
que la situación que acá se examina quede obstaculizada por la mencionada deci-
P á g i n a 9 3
sión tomada en la sentencia proferida por este Tribunal, en vía de acción popular, el
21 de marzo de 2017, modificada por el Consejo de Estado en fallo del 19 de diciem-
bre de 2018. Por ende, y dando respuesta al segundo problema jurídico planteado,
el fallo impugnado no representa un desconocimiento al fenómeno de cosa juzgada,
configurado, en criterio del ministerio impugnante, en la sentencia del 21 de marzo
de 2017, proferida por este Tribunal dentro de la Acción Popular radicada bajo el
No. 15001-23-33-000-2014-00223-00, en la cual ordenó al aludido Ministerio profe-
rir el acto administrativo de delimitación del Páramo de Pisba, dentro de términos y
plazos perentorios, y con la cual no se satisfacen las pretensiones esbozadas en la
presente acción de tutela.
P á g i n a 9 4
P á g i n a 9 5
CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE RAMIRIQUÍ
DEMANDADO: JOSÉ CELESTINO RAMOS Y OTRA
RADICACIÓN: 15000233100019941496201
INCOMPATIBILIDAD DE LOS CONCEJALES PARA CONTRATAR CON EL MUNICIPIO – Apli-

cación de la excepción prevista en el artículo 10 de la Ley 80 de 1993 relacionada con la
obligación legal para contratar para la protección del medio ambiente que constituye
un interés superior.
NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Inexistencia.
MEDIO AMBIENTE – Protección.
TESIS:
En el caso bajo estudio, el objeto del contrato de compraventa cuya nulidad se pretende,
consistió en la protección del medio ambiente a través de la reforestación o la conforma-
ción de una reserva ambiental, según puede leerse en la Escritura Pública Nº 1631 de la
Notaría del Círculo de Ramiriquí (fl. 1 a 3) y en el Acuerdo Nº 263 de 29 de diciembre de
1994 (fl. 4 a 6). Así las cosas, en este proceso está involucrado el derecho constitucional al
medio ambiente, cuya defensa permite la realización de los fines del Estado Social de De-
recho e involucra principios con una alta importancia no solo en la legislación interna sino
respecto de los compromisos adquiridos por el Estado Colombiano a través de los tratados
internacionales que forman parte del bloque de constitucional en los términos del artículo
93 de la Carta Política –sobre este asunto se profundizará más adelante-. (…) El artículo 44
de la Ley 80 de 1993, establece que son absolutamente nulos los contratos estatales que
se celebren con personas incursas en causales de incompatibilidad previstas en la Consti-
tución y ley. (…) La duración de las incompatibilidades de los ediles tiene vigencia desde el
momento de su elección y hasta seis (6) meses posteriores al vencimiento del periodo res-
pectivo. En caso de renuncia, se mantienen durante los seis (6) meses siguientes a su acep-
tación. Sin embargo, el Estatuto de Contratación Estatal exceptuó su aplicación –la de las
incompatibilidades- a: i) aquellas personas que contraten por obligación legal; ii) se cele-
bren contratos para usar los bienes o servicios que las entidades ofrezcan al público en
condiciones comunes a quienes los soliciten; iii) las personas jurídicas sin ánimo de lucro
cuyos representantes legales hagan parte de las juntas o consejos directivos en virtud de
su cargo o por mandato legal o estatutario; iv) quienes celebren contratos en desarrollo
de lo previsto en el artículo 60 de la Constitución Política. (…)En efecto, lógico es que si
está involucrado el interés público o social que impone la obligación para celebrar un con-
trato estatal, opere la causal de la excepción prevista en el numeral 1º del artículo 10 de
la Ley 80 de 1993. Recuérdese que la contratación pública busca el cumplimiento de los
fines del Estado Social de Derecho, la continua y eficiente prestación de los servicios públi-
cos, así como la efectividad de los derechos e intereses de los asociados (Art. 3 Ibídem).
(…) De suerte que, cuando se trata del medio ambiente, estamos en presencia de un inte-
P á g i n a 9 6
rés general que fundamenta el Estado Social de Derecho, permite la realización de otros de-
rechos como la vida, dignidad, salud, integridad física, entre otros, y constituye un punto de
partida de la política universalpara el desarrollo sostenible en beneficio de las generaciones
presentes y futuras. (…)El Personero Municipal de Ramiriquí, solicitó la nulidad del contrato
de compraventa protocolizado mediante Escritura Pública Nº 1631 de 30 de diciembre de
1994 y celebrado entre José Celestino Ramos Vargas y María Elsa Ramos de Ramos, como
vendedores, y el Municipio de Ramiriquí, como comprador, con fundamento en que el prime-
ro de los citados, estaba incurso en una causal de incompatibilidad por haber renunciado al
cargo de Concejal dentro de los seis (6) meses anteriores al negocio jurídico. (…) Así las co-
sas, resultó probado en el proceso que el demandado, José Celestino Ramos Vargas el 13 de
diciembre de 1994 renunció al cargo de Concejal ante el Alcalde Municipal de Ramiriquí. Que
el día 30 del mismo mes y año, vendió al Municipio de Ramiriquí unos lotes de terreno –
derechos y acciones- para que fueran destinados a “reforestación y/o reserva forestal” (fl.2),
según consta en la Escritura Pública N° 1631 del Círculo de ese Municipio y en el Acuerdo N°
263 de 1994, en el que se lee: (…) Es decir, que el negocio jurídico que se reprocha en este
proceso, tuvo su génesis en las obligaciones del Estado sobre la protección del medio am-
biente, que como se estudió, forman parte del bloque de constitucionalidad y constituyen un
interés superior. El predio objeto del contrato de compraventa fue elegido como una zona
específica para la plantación de vegetación de diversa índole o la conformación de una reser-
va forestal por sus recursos hídricos –según la Escritura Pública Nº 1631, dentro del lote se
encuentra un aljibe de agua natural (fl. 2 vto.)-, diversidad de fauna o flora. Era una obliga-
ción del Municipio comprar un predio con esas características para materializar la protección
y conservación de los ecosistemas, así como de los hábitats naturales, máxime cuando había
recibido recursos de CORPOCHIVOR para adelantar este proyecto. Las disposiciones norma-
tivas que regulan el régimen de incompatibilidades de los concejales, ceden ante este interés
superior y en consecuencia, nos encontramos ante la excepción de su aplicación prevista en
el artículo 10 de la Ley 80 de 1993. En conclusión, no es posible predicar del contrato de com-
praventa una nulidad absoluta por la existencia de incompatibilidad del vendedor, razón que
impone a la Sala revocar la sentencia de primera instancia.

MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ
DEMANDADO: HELENA DE JESÚS ABRIL SALAS
RADICACIÓN: 15001333301020160007901
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO CELEBRADO POR ENTIDADES PÚBLICAS - Marco normati-

vo.
TESIS:
El artículo 13 de la Ley 80 de 1993 establece que los contratos que celebren las entidades a
que se refiere el artículo 2 de la misma norma, se regirán por las disposiciones comerciales y
civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas por la misma. A su turno,
el artículo 32 prevé que son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obli-
gaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el de-
recho privado o en disposiciones especiales o derivados del ejercicio de la autonomía de la
voluntad. Concretamente, frente al contrato de arrendamiento, el artículo 1973 del Código
Civil lo define como “un contrato en el que las dos partes se obligan recíprocamente, la una a
P á g i n a 9 7
conceder el goce de una cosa y la otra a pagar por este goce, obra o servicio un precio
determinado”. A más de lo anterior, las obligaciones y demás elementos del contrato se
encuentran regulados por los artículos 1974 y siguientes del mismo cuerpo normativo, las
cuales aplican al arriendo de los bienes de naturaleza pública, conforme lo establece el
artículo 1981 ídem: (…) Entonces, resulta claro que (i) los contratos de arrendamiento ce-
lebrados por entidades públicas sobre bienes inmuebles están sometidos al régimen de
derecho privado previsto en los Códigos Civil y de Comercio por expresa remisión del ar-
tículo 13 de la Ley 80 de 1993, salvo en aquellos aspectos regulados por esta y (ii) la juris-
dicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver las controversias
contractuales producidas en los contratos estatales. En conclusión, las disposiciones del
derecho comercial solo tienen lugar a ser aplicadas como ley del contrato estatal, en la
medida que las reglas no se encuentren en contraposición al régimen de la contratación
estatal.
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO CELEBRADO POR ENTIDADES PÚBLICAS - La contrata-

ción sucesiva frente al mismo inmueble y la situación de hecho creada por la continui-
dad en la ejecución del contrato de arrendamiento una vez vencido el término, no tie-
nen la capacidad para configurarlo ni renovarlo.
TESIS:
El artículo 518 del Código de Comercio reza: (…) Como se dijo, las disposiciones del dere-
cho comercial solo tienen lugar a ser aplicadas como ley del contrato estatal siempre que
las reglas respectivas no se encuentren en contraposición al régimen de la contratación
estatal. El articulo aludido por la parte apelante no hace parte de la integración normati-
va del Código de Comercio al contrato de arrendamiento estatal celebrado bajo las reglas
de la Ley 80 de 1993. Esto significa que, si se hace un análisis frente a los bienes de propie-
dad del Estado, resulta improcedente el derecho a la renovación del contrato de arrenda-
miento, en la medida que se opone a los principios de planeación de hacienda pública, la
gestión de los bienes y recursos públicos y a los principios propios del servicio público que
se presta con determinados bienes. Así lo sostuvo la Sala de Decisión No. 4 de este Tribu-
nal en la sentencia de segunda instancia proferida el 25 de julio de 2017 en el proceso
radicado con el número 15238-33-31-703-2014-00140-01, con ponencia del Magistrado
Doctor José Ascención Fernández Osorio; siendo demandante el Municipio de Duitama y
demandado Luis Alfonso Velasco Gallo. Entonces, la contratación estatal es una de las
principales herramientas para desarrollar los fines del Estado y, por consiguiente, no pue-
de entenderse sujeta a situaciones indefinidas e inamovibles en la gestión de los bienes de
propiedad del Estado; en ese orden, la administración debe determinar plazos ciertos en
forma tal que se puedan gestionar los bienes en aras de cumplir con los planes que esta-
blece la Constitución Política. Así entonces, las entidades públicas no pueden pactar, ni se
les puede imponer una renovación obligatoria, irrevocable a indefinida a favor del arren-
datario particular pues, esto configuraría una situación de permanencia más allá del tér-
mino del contrato estatal que, por contera, se opone a la planeación de la gestión pública
sobre los bienes. (…) De la jurisprudencia citada deviene claro que en el contrato de arren-
damiento estatal no puede predicarse la cláusula de prórroga automática o la renovación
obligatoria pues, daría un derecho de permanencia indefinida de la relación contractual,
más allá de lo pactado en el contrato estatal que, por demás, goza de unas solemnidades
especiales. (…) Los anteriores razonamientos poseen una importancia capital en la causa
sub judice, en la medida que la renovación alegada por la parte actora resulta improce-
dente por la potísima razón de las exigencias formales en la suscripción del contrato y la
P á g i n a 9 8
prevalencia del interés general. No desconoce la Sala que el artículo citado por la apelante es
una norma de orden público en el derecho privado, empero, no tiene la virtualidad para des-
vanecer las obligaciones contractuales adquiridas a través de un acto solemne. Como se evi-
dencia, la omisión de restitución del inmueble arrendado no da lugar, bajo ninguna circuns-
tancia, a que se prorrogue el término pactado en el negocio jurídico pues, este se extingue
así subsistan algunas de las obligaciones que se originaron en él. En ese orden de ideas, co-
mo lo advirtió el juez a quo, la Administración conserva la potestad de analizar la convenien-
cia de suscribir algún documento para extender el plazo del contrato. El artículo 2008 del
Código Civil prevé que el contrato de arrendamiento termina por la expiración del plazo esti-
pulado para el arrendamiento; sin embargo, de acuerdo con los oficios cruzados por las par-
tes, se encuentra que la señora Helena de Jesús Abril Salas continuó ejerciendo la tenencia
del bien, pese a los requerimientos efectuados por el rector de la institución educativa. A su
turno, el artículo 2005 de la misma norma, dispuso la obligación del arrendatario de restituir
la cosa arrendada al finalizar el contrato de arrendamiento, pues la entrega de los bienes se
constituye como una mera tenencia. Lo anterior significa que, cuando se vence el plazo pac-
tado se produce la terminación del contrato de arrendamiento y, en consecuencia, se hace
exigible la obligación del arrendatario de restituir el bien arrendado, es decir, que “aunque
estas obligaciones existen desde la suscripción misma del contrato, el cual constituye su
fuente, su cumplimiento se difiere en el tiempo hasta que sobrevenga la terminación de la
relación contractual, ocurrido lo cual dichas obligaciones de restitución y recibo se hacen
exigibles y deben ser cumplidas. Se trata de aquellas obligaciones que tienen origen en el
contrato pero que están llamadas a ser cumplidas con posterioridad a su vigencia o extinción
(...) Como se aprecia, (i) el contrato de arrendamiento se extinguió al producirse la expira-
ción del plazo pactado entre las partes, en consecuencia, desde ese momento se hizo exigible
la obligación de restituir el inmueble; (ii) desde la suscripción del contrato se estableció que
el silencio de las partes, bajo ninguna circunstancia, podía entenderse como una prórroga
automática, es decir, no podía tener el efecto jurídico de extender indefinidamente el plazo
contractual pues, como se indicó, el vínculo se extingue así subsistan algunas de las obliga-
ciones que se originaron el él. Así las cosas, si la demandante había suscrito voluntariamente
el contrato de arrendamiento en el año 2015, consintió las clausulas relacionadas con el pla-
zo del contrato y la obligación de devolución cuando aquel feneciera; en ese orden de ideas,
no puede en este estadio invocarse la confianza en que se renovaría el contrato de arrenda-
miento, primero, porque no existe ninguna prueba del supuesto compromiso verbal y, segun-
do, porque en el contrato de arrendamiento estatal se expresó que no había lugar a la pró-
rroga automática ni la renovación táctica. Se insiste, afirmar que la circunstancia relativa a
la suscripción sucesiva de distintos contratos desde el año 2012 daba lugar a que la deman-
dante confiara en que se renovaría el contrato, permitía que solo por el transcurso del tiem-
po el arrendatario adquiera el derecho a gozar de una relación contractual indefinida que se
encuentra expresamente prohibida por la ley. Contrario a lo argumentado por la parte accio-
nada, admitir lo anterior atentaría contra los principios de igualdad, moralidad, eficiencia y
economía en el ejercicio de la actividad estatal, aunado a la flagrante transgresión de los
postulados previstos en la Ley 80 de 1993, verbigracia, el deber de planeación. Recuérdese
que, según la norma antes citada, uno de los deberes de los contratistas del Estado se con-
trae a actuar con lealtad y buena fe, evitando las dilaciones y entrabamientos que puedan
presentarse. En ese orden de ideas, la contratación sucesiva de arrendamiento frente al mis-
mo inmueble y la situación de hecho creada por la continuidad en la ejecución del contrato
de arrendamiento una vez vencido el término, no tiene la capacidad para configurar el con-
trato de arrendamiento. En materia de contratos estatales, las entidades públicas están su-
jetas al principio de legalidad, es decir, tienen el deber de ceñir sus actuaciones al ordena-
miento jurídico pues, únicamente la ley define los marcos de actuación de cada una de las
autoridades, por tanto, si la administración se aleja de los postulados legales, su actuación
será ilegitima. Esto significa, al descender al caso concreto, que los funcionarios no podían
llegar a acuerdos verbales con la demandada frente a la renovación del contrato pues, como
P á g i n a 9 9
bien lo establece el artículo 39 de la Ley 80 de 1993, los contratos celebrados por las enti-
dades estatales, constarán por escrito; en todo caso, los acuerdos aludidos por la parte
demandada para alegar el compromiso de renovación que había adquirido la institución,
resulta ser una afirmación huérfana de prueba. Resulta necesario resaltar que, desde el 2
de diciembre de 2015 la institución educativa manifestó su intención de no renovar el con-
trato pero sí le propuso a la demandada un plazo de 15 días para hacer la entrega efecti-
va del inmueble, sin embargo, la demandada guardó silencio y solo hasta el 18 de enero
de 2016 dio respuesta bajo el argumento de aplicación del artículo 518 del Código de Co-
mercio y la renovación automática del contrato, aun cuando conocía desde la suscripción
del contrato que esta era improcedente dada la naturaleza del contrato. Sin lugar a diva-
gación, colige la Sala que la señora Helena de Jesús Abril Salas estaba en mora de cumplir
con la obligación contenida en la cláusula sexta del contrato de arrendamiento. Ello, en
concordancia con que, para la fecha de radicación de la demanda, 7 de julio de 2016 (f. 41), ya estaba am-
pliamente vencido el plazo pactado por las partes, en consecuencia, resulta incuestionable que el contrato
de arrendamiento cuya declaratoria de terminación se solicita, ya había fenecido, es decir, se configuró el
incumplimiento de la parte accionada a partir del 1 de enero de 2016 para restituirlo al arrendador. En
otras palabras, la demandada no podía alegar la suscripción de contratos anteriores, ni mucho menos la
presunta confianza generada en un acuerdo verbal para imponer a la entidad una renovación obligatoria e
indefinida a su favor, máxime si consintió el plazo y las cláusulas contractuales sin objeción alguna; esta
actuación vulnera los principios de buena fe y lealtad contractual que debe regir en todas las relaciones
negociales del Estado y los particulares.
PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA - No se vulnera ante la no prórroga de contrato

de arrendamiento estatal.
TESIS:
Ahora, a partir del artículo 83 de la Constitución Política se ha desarrollado a través de la jurisprudencia el

principio de confianza legítima; esta consiste, fundamentalmente, en que la administración no puede cam-
biar de manera sorpresiva ciertas condiciones que permitían a los administrados de manera directa o indi-
recta confiar en que las condiciones de su actuar se mantengan sin otorgar un periodo de transición o brin-
dar alternativas para solucionar los efectos de su decisión. Es cierto que la administración no tiene entre sus
atribuciones la de atropellar la confianza del particular mediante actos carentes de razonabilidad que con-
tradigan sus propias actuaciones anteriores, no obstante, en el caso bajo examen no encuentra la Sala un
atropello a la expectativa de la demandante frente a la renovación del contrato pues, lo cierto es que su
permanencia a través de distintos contratos no le otorga un derecho a permanecer indefinidamente como
arrendataria, ni tampoco, se reitera, los supuestos compromisos verbales que tampoco se demostraron.
(…)Como se observa, es pacífico el criterio de las Altas Cortes frente al deber que le asiste al arrendatario en
la entrega del bien que le fue dado en tenencia, en ese orden de ideas, no podrá ser otra la conclusión que
la señora Helena Abril Salas, debía restituir el inmueble el 31 de diciembre de 2015, máxime si no contestó
el oficio remitido por el rector de la institución el 1 de diciembre de 2015 en el cual le propuso la suscripción
de un contrato adicional hasta el 15 de enero de 2016.Tampoco se encuentra probada las circunstancias
alegadas en el recurso de apelación, estas son: 1) que se haya arrendado nuevamente el inmueble y no se
haya tenido en cuenta en aquel proceso de contratación y 2) que existía dependencia económica de ella y
su núcleo familiar frente a la actividad comercial que desarrollaba en el inmueble arrendado. En conclusión,
ante la existencia de las clausulas pactadas libremente por las partes, inevitablemente se producía la termi-
nación de la relación contractual con la llegada de la fecha fijada para su finalización, es decir, que el plazo
extintivo operaba de pleno derecho. Y es que, si la señora Helena de Jesús Abril estaba interesada en la
renovación del contrato, resultaba indispensable que así lo comunicara por escrito a la otra parte para que
esta, a su vez, lo aprobara, sin embargo, de esto también es huérfano el plenario.
P á g i n a 1 0 0
EJECUTIVO
PROVIDENCIA: Auto de fecha 10 de febrero de 2015

MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO
DEMANDANTE: RUBÉN DARÍO MEJÍA CASTAÑEDA Y OTRA.
DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ
RADICACIÓN: 15001233300020130087000
SENTENCIA QUE RECONOCE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES COMO TÍTULO EJECUTIVO -

Mandamiento de pago en los términos de ley no sólo de la sentencia.

Determinar hasta cuando, cada uno de los beneficiarios tiene derecho al pago, es asunto
que la entidad tiene que atender en el proceso de su cumplimiento y con posterioridad a
ella por tratarse de un derecho de tracto sucesivo.

Como es un caso en el cual el derecho no se agota con la sentencia porque la rebasa en el
tiempo, al examinar el debate de la ejecución, el juez no puede desconocer el entorno
legal y constitucional que regula el derecho reconocido en la misma.
PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES - Reconocimiento a hijo mayor de edad como beneficiario

hasta los 25 años por encontrarse estudiando.
TESIS:
En efecto, frente a este demandante, la sentencia no se refirió a las circunstancias que pue-
den presentarse cuando una pensión de jubilación se paga a varias personas y ni a las cir-
cunstancias fácticas posteriores al reconocimiento, como es la cesación del derecho. Sin em-
bargo, si como quedó reseñado en el mandamiento de pago y en el procedimiento de cobro
adelantado ante la entidad, se puso en su conocimiento que el mencionado se encontraba
estudiando, ello implicaba el pago en los términos de ley no sólo de la sentencia. La senten-
cia reconoció el derecho a la sustitución pensional en los porcentajes de ley, pero determinar
hasta cuando, cada uno de los beneficiarios tendría derecho al pago, era asunto que la enti-
dad tenía que atender en el proceso de cumplimiento de la sentencia y con posterioridad a
ella porque se trataba de un derecho de tracto sucesivo. En efecto, no puede aceptarse el
argumento de la ejecutada al afirmar que reconoció la pensión al hijo de causante hasta los
18 años, porque así lo ordenó el sentenciador y con ello pagó totalmente la obligación a este
demandante, porque no es la sentencia la que determina de forma definitiva hasta cuando
se es acreedor a la pensión de sobrevivientes; esas circunstancias sobrevinientes están fuera
del debate judicial. Cabe reiterar lo expuesto en el auto proferido el 2 de abril de 2014:
"...Frente al punto de disenso, dirá el despacho que en el auto de mandamiento de pago,
quedó explicado que conforme a la Ley 1574 de 2012, la acreditación de la condición de es-
tudiante, de quien es beneficiario de una prestación como la pensión de sobrevivientes, des-
pués de haber obtenido la mayoría de edad, debe hacerse de manera semestral y es lógico,
que debe acreditarse tal condición, precisamente, al momento de cumplir la mayoría de
edad, pues es este y no otro, el momento en que se pierde el derecho a percibir la prestación.
P á g i n a 1 0 1
Dicho de otro modo, la obligación de acreditar la condición de estudiante, para seguir

disfrutando la pensión, corresponde a quien ha perdido el derecho a la prestación y surge
su obligación de demostración, al momento en que cumple la mayoría de edad, antes de
este momento, ninguna condición o plazo afectan su derecho y por ende sería ilegal la
suspensión o interrupción del mismo, siendo menor de edad. En efecto, el beneficiario de
la pensión de sobrevivientes, menor de edad no incapaz, encuentra sometido su derecho a
seguirla disfrutando, a una condición, la cual es la de encontrarse estudiando, en las con-
diciones que regula la norma en comento, so pena de perder tal beneficio, de manera que
al no hallarse acreditada tal condición en el expediente, para la fecha en que ope legis
perdió el derecho a la pensión, no puede librarse la orden de pago... " (fl. 177 vto). En un
caso como el presente el derecho no se agota con la sentencia porque se está ante un de-
recho que la rebasa en el tiempo que compromete, sin duda, derechos fundamentales a la
vida digna, la seguridad social, la igualdad ante la ley y el mínimo vital. En consecuencia,
al examinar el debate de la ejecución, el juez no puede más desconocer el entorno legal y
constitucional que regula el derecho reconocido en la sentencia. Obsérvese que cuando se
trata de pensión de sobrevivientes, es la ley - 1574 de 2012 - la que determina cómo, la
certificación de estudios se aporta a medida que se efectúa el pago de la prestación y no
al momento en que se profirió la sentencia. Como se dijo al proferir el mandamiento de
pago 'Omitir esta circunstancia fáctica, genera el desconocimiento de normas de orden
público, por lo cual es conforme a derecho señalar, que de acuerdo con el reconocimiento
que por vía ordinaria se le hizo, el ejecutante es beneficiario de la pensión de sobrevivien-
tes reconocida en la sentencia base de la ejecución, hasta los 25 legalmente correspon-
de.". Admitir que la entidad no está obligada al pago del derecho del hijo beneficiario sino
hasta los 18 años, sería aceptar que el juez ha ordenado a la administración desconocer la
ley. Concluye la Sala que el pago efectuado al ejecutante MEJIA CASTAÑEDA, no fue total
al efectuarse sólo hasta los 18 años porque la ley y la Constitución se lo protegen hasta los
25 años mientras demuestre estar estudiando.
MANDAMIENTO DE PAGO – No es inmodificable y todas las operaciones necesarias pa-

ra verificar su legalidad, debe hacerse al dictar la sentencia de seguir adelante con la
ejecución - Reiteración jurisprudencial.
TESIS:
Mal podría esta Sala pasar desapercibidos aspectos que, a su juicio, resultan trascenden-
tales para el cumplimiento de la sentencia, que es el objeto de la ejecución, y continuar un
proceso sustentado sólo con una operación aritmética de resta; todo lo contrario, la sen-
tencia que ordene seguir adelante con la ejecución implica un proceso de intelección para
obtener el resultado y establecer si el pago satisfizo o no la orden judicial, es decir, la sen-
tencia que se ejecuta. Lo que no resulta pertinente es realizar controles de legalidad al
momento de liquidar el crédito, pero, por el contrario, todas las operaciones necesarias
para verificar la legalidad del mandamiento que es la orden de pagar, debe hacerse al
dictar la sentencia de seguir adelante con la ejecución. En reciente pronunciamiento de
este Tribunal con ponencia del Magistrado Doctor Fabio Iván Afanador García se preci-
só:"...Para la Sala, el mandamiento de pago no es inmodificable, aun en los casos en que
el ejecutado no excepciona, en cuanto es obligación del juez al momento de ordenar se-
guir adelante la ejecución realizar un examen oficioso i) de los requisitos del título ejecuti-
vo, ii) que la orden de pago se aviene al mandamiento de pago y iii) la posible configura-
ción de una excepción. La anterior afirmación se fundamenta primero en el artículo 497
del CPC según el cual, al momento de presentar la demanda ejecutiva, el juez ordenará al
P á g i n a 1 0 2
ejecutado el cumplimiento de la obligación en la forma que fue pedida, si es procedente, "o

en la que aquél considere legal". A renglón seguido dispone el artículo, inciso que introdujo
la Ley 1395 de 2010 art. 29, "Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutir-
se mediante recurso de reposición contra el mandamiento de pago. Con posterioridad, no se
admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título, sin perjuicio del control de lega-
lidad ".La anterior norma impone al juez la obligación de revisar no solo la existencia del
título ejecutivo, sino además a efectuar un control de correspondencia entre la ejecución que
reclama el ejecutante y la obligación contenida en el título. Control que como la norma lo
indica, no solo se efectúa en el momento de librar el mandamiento de pago, sino que subsis-
te a lo largo del proceso ejecutivo, pues la preclusión de la oportunidad que el Código da a la
parte ejecutada para discutir los requisitos del título y el mandamiento de pago, es sin per-
juicio del control oficioso de legalidad que le corresponde al juez... "-'Posición que encuentra
respaldo en la jurisprudencia del Consejo de Estado. Al respecto pueden traerse a colación:
(…) Manteniendo entonces igual criterio, esta Sala comparte la conclusión a que llegó la pro-
videncia de este Tribunal acabada de mencionar en la que se dijo: " ...Así las cosas, era obli-
gación del juez de primera instancia, al momento de ordenar seguir adelante la ejecución, y
no obstante el silencio de la parte ejecutada, efectuar nuevamente un análisis oficioso del
título ejecutivo y de la correspondencia de la orden de pago con la obligación contenida en
éste. De manera que si advertía que la obligación no existía o que el titulo ejecutivo no
reunía los requisitos
PROVIDENCIA: Auto de fecha 27 de septiembre de 2018
DEMANDANTE: JOSÉ RAMIRO DELGADILLO FOREO
DEMANDADO: COLPENSIONES
RADICACIÓN: 15001333300220170012001
INDEXACIÓN DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL - Debe ser reconocida en el proceso

ejecutivo, así la sentencia que se ejecuta no la haya ordenado.
TESIS:
La indexación o actualización, es una medida técnica que busca la conservación del poder
adquisitivo del dinero ante el fenómeno de la devaluación. Así lo ha entendido la Corte Cons-
titucional desde la sentencia T-102 de 1995, al expresar que ‘‘en materia laboral se entiende
por indexación el ajuste salarial y pensional motivado en la desvalorización de la moneda.”
Esa misma Corporación en sentencia C-448 de 1996, precisó que la justificación de la indexa-
ción en materia laboral obedece a que las prestaciones dineradas debidas a los trabajadores
son deudas de valor, que el dinero nominalmente representa de manera precaria, por lo cual
el empleador está llamado a reajustar tal pérdida de valor, ante el incremento de precios
(inflación). Precisó la Corte: (…) “La Constitución no es indiferente a los fenómenos inflacio-
narios, en particular en materia laboral, pues la Carta, al consagrar la autonomía del Banco
de la República, prácticamente ha reconocido una suerte de derecho constitucional a la mo-
neda sana y, en especial, a la protección del poder adquisitivo de la remuneración laboral (CP
arts. 48, 53 y 373). (...) una sociedad que tiene una economía inflacionaria como lo reconoce
la misma Constitución en los artículos 373 y 53, el salario no puede ser una deuda de dinero.
En realidad se trata de una deuda de valor. Es decir, la explicación del salario no se encuen-
tra tanto en el principio nominalista como en el principio valorativo. Esto porque las perso-
nas trabajan fundamentalmente para tener unos ingresos que les permita vivir en condicio-
nes humanas y dignas. Por ello el salario se debe traducir en un valor adquisitivo. Y si éste
disminuye, hay lugar a soluciones jurídicas para readquirir el equilibrio perdido... si la cons-
tante es el aumento del índice de precios al consumidor, donde existe anualmente inflación
P á g i n a 1 0 3
de dos dígitos, se altera la ecuación económica si se admite un salario nominalmente inva-

riable. Es por ello que el salario tiene que mantener su VALOR INTRINSECO, esto es, su
poder adquisitivo. - Resaltado fuera de texto- Ya en sentencia de unificación, recordó la
Corte que es un derecho constitucional de los pensionados mantener el poder adquisitivo
de su mesada pensional y concluyó respecto a la procedencia de la indexación de la prime-
ra mesada pensional: “...En suma, al decidir sobre la procedencia de indexar la primera
mesada pensional, los jueces no pueden desconocer la necesidad de mantener el equilibrio
en las relaciones de trabajo y el valor adquisitivo de las pensiones como lo indican los ar-
tículos 53 y 230 de la Carta Política. Y tampoco pueden apartarse del querer legislador,
para quien ha sido una preocupación constante regular el monto y la oportunidad de los
reajustes pensiónales... ” (Resaltado fuera de texto). Así pues, la indexación o el ajuste a
valor de las obligaciones pecuniarias, que sufren la devaluación monetaria asociada al
tiempo, es una medida de justicia y equidad que conserva el valor intrínseco de la presta-
ción. El ajuste de valor, como lo ha señalado de antiguo el Consejo de Estado, obedece al
hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda de nuestro país,
que disminuye en forma continua el poder adquisitivo del ingreso por lo cual disponer la
indexación es una decisión ajustada a la ley y un acto de equidad, cuya aplicación por par-
te del Juez encuentra sustento en nuestro máximo ordenamiento jurídico, como expresa-
mente lo consagra el artículo 230 de la Carta. De forma reciente, la Corte Constitucional
en sentencia de unificación SU-168 del 16 de marzo de 2017, con ponencia de la Magistra-
da Gloria Stella Ortiz Delgado, precisó: “a. El derecho a la indexación de la primera mesa-
da pensional es fundamental. Este derecho hace parte del desarrollo de los principios
constitucional es consagrados en los artículos 1o (Estado Social de Derecho), 13 (igualdad),
46 (protección a la tercera edad), 48 (seguridad social), y 53 (favorabilidad y poder adqui-
sitivo de las pensiones) de la Carta Política. Y se deriva especialmente de la protección
constitucional e internacional dada a la seguridad social y al derecho al mínimo vital del
que son titulares todos los ciudadanos colombianos. Por lo tanto comparte su carácter de
fundamental. b) Por regla general, la acción de tutela es procedente para la protección del
derecho a indexar la primera mesada pensional. Lo anterior, debido a que su afectación
señera una grave vulneración al derecho al mínimo vital de personas que, en principio, son
sujetos de especial protección constitucional (tercera edad). (...) c) La indexación de la
primera mesada pensional se predica de todo tipo de pensión; es decir, tiene un carácter
universal: (i) sin distinción del origen de la pensión, bien sea que tenga naturaleza legal,
convencional o judicial; y (ii) sin importar si la pensión fue reconocida antes o después de
la vigencia de la Constitución de 1991. (...) d) Prescriben las mesadas indexadas, pero no el
derecho, debido a que se trata de una prestación periódica en materia de seguridad social
y derechos laborales. Para esta Corte es claro que prescriben los reajustes indexados de
las mensualidades a los que eventualmente el reclamante tuvo derecho pero sobre las
cuales no se ejerció la acción oportuna, más nunca prescribe el derecho a indexar la pri-
mera mesada pensional como tal. En otras palabras, prescriben las mesadas indexadas,
pero no el derecho'.... ” (Subrayado fuera de texto). Ante el marco jurisprudencial traído al
caso, considera esta Sala que a la luz del artículo 430 del CGP que ordena al juez librar el
mandamiento de pago en la condiciones que sean legales, carecería de sustento acudir a
la omisión del juez de la declaración, sin duda en claro yerro al omitir la orden de indexa-
ción de la primera mesada pensional, pues ello iría en contravía con el ordenamiento
constitucional, mucho más cuando la devaluación constituye un hecho notorio que ni si-
quiera requiere prueba. Dar prevalencia a una omisión judicial que desconoce la Constitu-
ción Política es tanto como avalar una vía de hecho, so pretexto de acatar un título ejecu-
tivo, en este caso, constituido por una sentencia, cuando el sendero constitucional, de
tiempo atrás, incluso sin que existiera norma que lo ordenara, concluyó que pagar una
pensión devaluada era por si sólo contrario a lo dispuesto en el artículo 53 constitucional.
En efecto, la línea jurisprudencial muestra cómo, aún en relación con pensiones adquiridas
P á g i n a 1 0 4
antes de la expedición de la Constitución de 1991, se ha concluido su viabilidad constitucio-

nal, entonces mal puede un juez del Estado Social de Derecho, replicar negativamente al
cumplimiento forzado de indexación de la primera mesada pensional con el débil argumento
de no encontrar tal decisión reflejada en la sentencia que se ejecuta. Lo anterior adquiere
aún mayor sustento cuanto vista la Resolución No. GNR 356899 del 10 de octubre de 2014
por la cual se dio cumplimiento a las sentencias, se observa que la mesada pensional a 23 de
marzo de 2008 se estableció en la suma de $4.028.852, lo cual permite presumir que incluso
la entidad indexó la primera mesada pensional, pues el mismo es superior al que consideró la
a-quo al señalar como tal la suma de $3’056.055.Entonces como el plenario informa que el
ejecutante se retiró el 30 de diciembre de 2001 y cumplió el estatus de pensionado solo has-
ta el 23 de marzo de 2008 resulta forzoso que el juez de primera instancia efectúe la liquida-
ción correspondiente determinando el valor indexado de la primera mesada pensional y de
allí decida si procede librar mandamiento de pago de resultar diferencias a favor del ejecu-
tante. Por lo expuesto se revocará el auto apelado y se ordenará al juez de instancia que
realice el análisis en las condiciones que esta providencia establece a fin de determinar si
procede librar mandamiento de pago.
PROVIDENCIA: Auto de fecha 14 de febrero de 2019

DEMANDANTE: LUZ MARINA TAPIAS GAITÁN
DEMANDADO: MUNICIPIO DE MONGUA
RADICACIÓN: 15693333100120100036900
IMPUTACIÓN DEL PAGO A INTERESES - Aplicación del artículo 1653 del Código Civil en pro-
cesos ejecutivos derivados de condenas de carácter laboral. Aplicación del último inciso
del artículo 35 del C.G.P. para consolidar un precedente horizontal y vertical sobre el te-
ma.
TESIS:
En este caso se acogerá el criterio mayoritario en este Tribunal, conforme al cual, en los pro-
cesos ejecutivos, cuando en ellos se demande el pago de capital e intereses, los pagos reali-
zados deben aplicarse en primer lugar a intereses y luego a capital, criterio sostenido con
posterioridad a aquel en que el juez de instancia fundó su decisión. Para ello se acudirá a lo
expuesto en el auto proferido el 8 de marzo de 2017, por la Sala No. 5 de Decisión, con po-
nencia del Magistrado Doctor Oscar Alfonso Granados Naranjo, en el proceso Radicado No.
15238333975220140005501, en el que se expuso: “...El artículo 1653 del Código Civil, esta-
blece: (…) Precisamente respecto a la aplicación de la referida norma, el Consejo de Estado
en sentencia de 7 de febrero de 2011, indicó: "(. . .) El artículo 1653 del Código Civil no es
aplicable al supuesto fáctico debatido en el proceso. El apoderado de la entidad demandada
afirmó que las pretensiones de la demanda debían ser negadas, porque en el momento en el
que la sociedad actora recibió la suma adeudada no hizo ninguna salvedad o reserva respec-
to de los intereses moratorias, razón por la cual operó la imputación del pago en los térmi-
nos previstos en el artículo 1653 del Código Civil. La Sala no comparte la anterior argumenta-
ción, toda vez que la imputación es predicable de aquellos supuestos en los que el deudor
debe tanto capital como intereses, de forma tal que el articulo 1653 regula en qué orden
debe realizarse el pago. La norma señala que salvo que el acreedor consienta algo distinto
de manera expresa, el pago debe imputarse a los intereses, pero si éste otorga carta de pago
P á g i n a 1 0 5
sin hacer mención alguna se presume que éstos han sido cancelados. En otras palabras
"... cuando un mismo deudor debe a un mismo acreedor varias prestaciones (ex pluribus
causis) del mismo género y hace un pago que no alcanza a cubrir a todas, o cuando oca-
sionalmente, debiendo una sola obligación, haya lugar a imputar la fracción, como quiera
que no es suficiente para su satisfacción plena. Así, es normal que en los casos enunciados
el deudor señale qué paga exactamente y que la ley para asegurar que no se rompa el
equilibrio entre las partes consagre que no se pueden dejar pendientes los intereses, pues-
to que el dinero genera frutos. Como puede observarse, el supuesto de hecho descrito por
la norma difiere del planteado en el curso del proceso, el pago del contado inicial de las
mejoras es una única obligación dineraria, respecto de la cual no se pactó interés remune-
ratorio alguno. De tal forma que no es posible hablar del fenómeno de imputación del
pago cuando lo que el acreedor reclama es la cancelación de los intereses que se producen
por la mora en el cumplimiento de la prestación debida, pues salta a la vista que en ese
evento de lo que se trata, de acuerdo con lo expuesto en apartes anteriores, es de recono-
cer los perjuicios que se ocasionaron con el incumplimiento del plazo convenido para satis-
facer lo debido. Adicionalmente, se dirá que este criterio será aplicable si, existiendo un
pago parcial, anterior a la presentación de la demanda u ocurrido luego de la notificación
del mandamiento de pago, el ejecutante ha solicitado expresamente el pago de capital e
intereses y la aplicación del artículo 1653 del C.C., tal como se expuso en el auto de 8 de
mayo de 2018, que fuera aportado por el ejecutante con el recurso de apelación y en el
que se precisó:“...Sin perjuicio de lo anterior, cabe aclarar que, de acuerdo a la posición
mayoritaria de esta Corporación, el Juez en los procesos ejecutivos se encuentra más fuer-
temente sometido al principio de la congruencia (art. 281 CGP), debido a que no se están
discutiendo derechos sino que se está persiguiendo el pago de una condena habitualmen-
te dineraria. Así las cosas, si el acreedor en la demanda ejecutiva consiente que el pago
parcial de la entidad haya sido imputado a capital y sólo persigue el pago de intereses
moratorios, ese será el único concepto por el que se realice la ejecución, con extremos
temporales fijos de causación. De otro lado, si la suma por la que se inicia la ejecución
corresponde a un valor inferior al que dictamina el Juez al liquidar la deuda, solo podrá
compelerse a la entidad deudora a la cancelación del menor valor. Todo esto bajo las má-
ximas que indican que “no podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por
objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en es-
ta’’ (Subrayado fuera de texto). Así las cosas, la aplicación de lo establecido en el artículo
1653 del Código Civil, se encuentra condicionado a que en el proceso ejecutivo se esté
discutiendo por parte del acreedor, el pago tanto de capital como de intereses, evento en
el cual resulta aplicable regla según la cual el pago se imputará en primera medida a in-
tereses y luego a capital.” (Resaltado fuera de texto). Adicionalmente, se dirá que este
criterio será aplicable si, existiendo un pago parcial, anterior a la presentación de la de-
manda u ocurrido luego de la notificación del mandamiento de pago, el ejecutante ha
solicitado expresamente el pago de capital e intereses y la aplicación del artículo 1653 del
C.C., tal como se expuso en el auto de 8 de mayo de 2018, que fuera aportado por el eje-
cutante con el recurso de apelación y en el que se precisó: (…) En estas condiciones, tal
como se ha anunciado inicialmente, como en este caso, el proceso ejecutivo persiguió ca-
pital e intereses, los pagos realizados con durante el curso del proceso debieron imputarse
primero a intereses y luego a capital, en los términos del artículo 1653 del C. C.
PROVIDENCIA: Auto de fecha 27 de junio de 2019

DEMANDANTE: JAIRO ALBERTO AMÍN SANABRIA
DEMANDADO: E.S.E. HOSPITAL JOSÉ CAYETANO VÁSQUEZ
P á g i n a 1 0 6
RADICACIÓN: 150013333 0012018 0020101
INTERESES DE MORA - Tasa aplicable a los contratos que celebren las entidades públicas.
CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS SUSCRITOS POR LAS E.S.E. CON LOS MÉDICOS -
Ante el silencio de las partes en cuanto a intereses moratorios, se debe aplicar el artículo
1617 del C.C. y no el C.Cio.
TESIS:
No debe perderse de vista que de conformidad con el numeral 6 o del artículo 195 de la Ley
100 de 1993, los contratos suscritos por Empresas Sociales de Salud, se rigen por el derecho
privado, a pesar que, en los mismos, se hayan pactado clausulas exorbitantes, a saber: (…)
En estas condiciones, se tiene que los contratos de prestación de servicios Nos. 056 y 306,
suscritos entre el señor Jairo Alberto Amín Sanabria y la ESE Hospital José Cayetano Vásquez,
no se rigen por la Ley 80 de 1993 a pesar que, como se observa en ellos, se pactaron clausu-
las exorbitantes, relacionadas con la caducidad, terminación e interpretación unilateral del
contrato. Por tal razón, si los contratos se regían por el derecho privado, no se les puede apli-
car la tasa de interés de mora contemplada en la Ley 80 de 1993, por ende, corresponde
determinar el fundamento legal para reconocer los intereses, es decir, si se debe aplicar la
normatividad comercial o la civil para el caso concreto. Desde primigenia jurisprudencia se
ha reconocido la necesidad de identificar si la persona con quien suscribió el contrato la enti-
dad ejecutada, tenía la calidad de comerciante o ejercía una actividad de este tipo, ello con
miras a identificar la normatividad aplicable para efectos de determinar la tasa de interés.
Así, lo ha reconocido el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo:
(…) Los contratos de prestación de servicios celebrados por el señor Jairo Alberto Amín Sana-
bria con la entidad ejecutada tuvieron por objeto «[...] el desarrollo del procedimiento de
endoscopio el cual hace parte del proceso de interconsulta, según la programación realizada
por la E.S.E. Hospital José Cayetano Vásquez para realizar endoscopios y rectosigmoidosco-
pias, es decir este contrato se circunscribe a la modalidad de evento». Revisadas las activida-
des que trae enlistadas el Código de Comercio en el artículo 20 como actos de mercantiles,
no se encuentra la prestación de servicios profesionales para la realización de endoscopias y
rectosigmoidoscopias, por el contrario, si aparece consagrada dentro de los actos que no son
mercantiles «La prestación de servicios inherentes a las profesiones liberales». (Artículo 23
del Decreto 410 de 1971).Para el presente caso se tiene que la prestación de servicios profe-
sionales como médico, hace parte de las profesiones liberales, según los preceptos del artícu-
lo 25 del Decreto 3050 de 1997, que define una profesión liberal como una actividad donde
predomina el ejercicio del intelecto, que se encuentra reconocida por el Estado y para cuyo
ejercicio se requiere la habilitación a través de un título académico, a saber: (…).En esas con-
diciones, se tiene que las normas que deben orientar la liquidación de los intereses morato-
rios en el caso bajo examen, no son las del ordenamiento comercial, sino que, deben ser las
normas civiles, ya que, el ejecutante cumplía con una actividad excluida de la aplicación del
código de comercio, por tal razón, la norma que resulta aplicable para determinar la cuantía
de los intereses adeudados, ante el silencio de las partes, es el artículo 1617 del Código Civil.
Así las cosas, se tiene que el a-quo al librar mandamiento de pago por los intereses morato-
rios derivados de los Contratos de Prestación de Servicios Nos. 056 y 306 de 2017, con funda-
mento en el artículo 1617 del Código Civil, lo hizo conforme a derecho, por lo tanto, no en-
cuentran prosperidad los cargos formulados por la parte recurrente, contra el mandamiento
de pago sobre estos puntos específicamente.
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NULIDAD
ACCIÓN: NULIDAD
DEMANDANTE: JOSÉ CRISTOBAL DUARTE RIAÑO
RADICACIÓN: 15001233100520080055100
COMPETENCIA DE LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES EN MATERIA SALARIAL - La Constitución

les señaló la función de fijar las escalas salariales.
TESIS:
No se ocupará la Sala de competencias atribuidas en materia salarial a las Asambleas Departamen-

tales antes de la Constitución de 1991, por cuanto el debate que planteó la demanda, se centra en la
invasión que de las mismas hizo la Ordenanza 48 de 1995, frente a las fijadas al Congreso de la Re-
pública luego de la Constitución Política vigente. El Constituyente de 1991 al tenor del artículo 150
numeral 19 radicó la competencia en el Congreso de la República para “…Dictar las normas genera-
les, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los si-
guientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los
miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.” Resaltado fuera de texto. Frente a las
Asambleas, previó la Carta en el artículo 300 numeral 7º que era competencia de las Asambleas
“Determinar (…) las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de em-
pleos…” (…) Así entonces es claro que las Asambleas Departamentales, en vigencia de la Constitu-
ción de 1991, tienen competencias en materia salarial en tanto se les señaló la función de fijar las
escalas salariales, competencia compartida y sujeta a las que en esta misma materia se otorgaron
al Congreso de la República y al Presidente de la República. Sobre el alcance de la competencia en
materia de escalas salariales precisó la Corte Constitucional en la sentencia T- 347 de 2002 que la
escala salarial se encuentra establecida para cada empleo, de conformidad con lo ordenado por la
Constitución y la ley y obedece a la aplicación de una serie de criterios técnicos establecidos previa-
mente en las normas legales, de tal manera que al momento de crear o fusionar los cargos, debe la
administración proceder técnica y objetivamente a establecer la nomenclatura, clasificación y remu-
neración de cada empleo o cargo, que comprende: el nivel del cargo, su denominación, clase, códi-
go, grado y remuneración. Para delimitar los alcances de la facultad de las Asambleas Departamen-
tales, antes esbozada, resulta ilustrativa la sentencia C-173 de 2009 proferida por la Corte Constitu-
cional en la que precisó:“…Como se observa, la Corte en esa sentencia adoptó una fórmula de armo-
nización entre el principio de Estado unitario (Art. 1º C.P.) y el grado de autonomía que la Constitu-
ción reconoce a las entidades territoriales, la cual se proyecta en la definición de la escala salarial de
los empleos que ejercen los servidores públicos adscritos a ellas. De acuerdo con esta fórmula, es al
Congreso al que le corresponde proferir una ley marco que determine el régimen salarial y presta-
cional de los servidores del Estado, a partir de la cual el Gobierno Nacional determinará los aspectos
particulares y concretos de dicho régimen. Estos presupuestos normativos sirven de marco legal
para que los órganos de representación popular de las entidades territoriales, ejerzan la competen-
cia constitucional de definir las escalas salariales de los empleos correspondientes.” Resaltado fuera
de texto. Así pues, no es de recibo el argumento esgrimido por el demandante cuando afirma que
todos los asuntos relacionados con la materia salarial son de resorte exclusivo del Congreso de la
República, pero lo que también queda claro es que son los parámetros previstos en la ley o en desa-
rrollo de ella los que permiten el ejercicio de la facultad conferida a las Asambleas Departamentales.
COMPETENCIA DEL CONGRESO Y DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN MATERIA SALARIAL DE
P á g i n a 1 0 8
LOS DOCENTES - Cualquier porcentaje sobre su sueldo, es competencia del Congreso de la Repú-
blica o del Presidente de la República en desarrollo de la Ley cuando determina los factores de
remuneración.
TESIS:
Ahora, en desarrollo de la norma constitucional el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de

1992 que estableció las normas, objetivos y criterios que el Gobierno Nacional debe tener en cuenta
para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva.
Ley 4ª de 1992, que en el literal j del artículo 2° incluye como criterio para la fijación del régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos “el nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las
funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño”. En la sentencia C- 623
de 2003, se refirió la Corte Constitucional a los alcances del régimen salarial al examinar la constitu-
cionalidad del artículo 67 del Decreto Ley 1278 de 2002. Dijo: “…Quiere decir lo anterior, que el régi-
men salarial de dichos empleados públicos, dentro del cual se incluyen por ejemplo los factores de la
remuneración, está consagrado en las normas que por mandato constitucional expidan el Congreso
y el Gobierno Nacional, que como se indicó, ostentan una competencia compartida en esta materia.
(…) Adviértase además que con las normas nacionales a las que se refiere la disposición parcialmen-
te demandada, ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de
establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleos. Esto
en la medida en que esos dos aspectos, si bien tienen relación con el tema salarial no hacen parte de
la generalidad propia del “régimen”. (…)Lo anterior, por cuanto la determinación de las escalas de
remuneración y los emolumentos de los empleos del orden territorial, no configuran per se el régi-
men salarial de los empleados públicos del orden territorial y por ende del personal administrativo
de los establecimientos educativos departamentales y municipales. Por esta razón, resulta equivoca-
do sostener que las autoridades territoriales establecen dicho régimen. …” Resaltado fuera de texto.
En consecuencia, aunque las Asambleas Departamentales fijan las escalas de remuneración de sus
empleados, tal determinación debe sujetarse al nivel de cargos, funciones, responsabilidades y cali-
dades para el desempeño del empleo, en los términos en que lo disponga el Presidente de la Repú-
blica mediante los decretos que expida en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, como son los factores de
remuneración.(…)Si se examina el contenido de la norma analizada por la Corte se encuentra que
ella estableció un porcentaje sobre el sueldo de los docentes que laboraran en zonas de difícil acce-
so; de manera que resulta admisible considerar que cualquier porcentaje sobre el sueldo de los
servidores docentes, es competencia del Congreso de la República o del Presidente de la República
en desarrollo de la Ley cuando determina los factores de remuneración de este sector de servidores.
COMPETENCIA DEL CONGRESO Y DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA SALARIAL DE

LOS DOCENTES TERRITORIALES - Derogatoria orgánica de los actos administrativos proferidos en
materia salarial por las asambleas y los concejos.
TESIS:
Así entonces desde 1993 el régimen salarial de los docentes territoriales es el previsto para los do-
centes nacionales y, en consecuencia, una vez ejercida la facultad por las autoridades competentes
para ello, en el marco de la ley y la Constitución, quedó derogada cualquier otra normatividad que
regulara el tema salarial de este sector de servidores y se mantuvieron únicamente los derechos
adquiridos, es decir, aquellos incorporados al patrimonio de los servidores. De manera más clara,
una vez el Presidente de la República en ejercicio de las facultades previstas en la Ley 4ª de 1992
estableció el salario de los docentes territoriales, en concordancia con lo dispuesto en la Ley 60 de
1993, esas normas regularon la materia salarial, sin que fuera necesario, a juicio de esta Sala, pro-
nunciamiento alguno de las autoridades competentes para derogar expresamente, actos adminis-
trativos que en materia salarial hubieran proferido las Asambleas Departamentales o los Concejos
Municipales, competentes para ello bajo marcos constitucionales anteriores. Dijo la Corte Constitu-
cional en la sentencia antes citada:“…La derogación no siempre puede ser expresa, pues ello impli-
P á g i n a 1 0 9
caría confrontar cada nueva ley con el resto del ordenamiento. Es decir, se le exigiría al Congreso una
dispendiosa labor que no tiene razón de ser, pues la tarea legislativa se concentra en asuntos específi-
cos definidos por el propio Congreso, con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad
jurídica y un adecuado marco para la interpretación y aplicación de las mismas….”Lo anterior por cuan-
to dada por la Constitución Política y la ley, competencia a un órgano diferente al que inicialmente la
ostentaba, una vez la nueva autoridad competente hace uso de su competencia, esa es la norma que
debe aplicarse. Por ello precisó también la Corte Constitucional en la sentencia C-025 de 1993, en
cuanto al tránsito de competencias constitucionales: “…No escapa a esta Corte Constitucional la impo-
sibilidad de otorgar efecto retroactivo a las nuevas prohibiciones consagradas en la Constitución, parti-
cularmente cuando ellas suprimen antiguas competencias de los órganos del Estado. Los efectos de
aquellas normas pueden contrariar el nuevo ordenamiento constitucional de manera frontal y no en-
contrar acomodo en él. Si este es el caso, tales efectos deberán considerarse extintos. Mas si los mis-
mos se encuentran plenamente consolidados como situaciones jurídicas activas sustentadas en un
justo título o pueden conciliarse con el nuevo marco constitucional, no procede desestimarlos y debe-
rán ser tenidos en cuenta como efectos supérstites de normas anteriores válidamente expedidas a la
luz del ordenamiento constitucional entonces vigente. El principio que ordena interpretar el ordena-
miento legal producido al amparo de la anterior constitución, de acuerdo con el nuevo texto constitu-
cional y los valores que lo inspiran, se extiende no sólo a las leyes sino a los efectos de éstas bajo el
actual sistema constitucional.” Resaltado fuera de texto. En desarrollo de la Ley 4ª de 1992 y expedida
la Ley 60 de 1993 el Gobierno Nacional profirió el Decreto 52 de 1994 por el cual se modificó la remu-
neración del personal docente, se establecieron los incrementos salariales y los porcentajes sobre el
sueldo a que habría lugar y dispuso en su articulado: “Artículo 30: El régimen de asignaciones señalado
en el presente decreto no podrá ser incrementado en ningún caso por las autoridades u organismos
departamentales….Artículo 35: Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o
prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el
artículo 10º de la Ley 4ª de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no crea-
rá derechos adquiridos. ”Así entonces, una vez las autoridades competentes ejercieron su función, las
demás normas dejaron de tener vigencia frente a situaciones que no se hubiesen consolidado. El régi-
men salarial es un conjunto de disposiciones que se ocupan de diversos aspectos o, sencillamente, la
expresión de la autoridad competente que, sin crearlo totalmente, lo involucra en el previsto para otros
servidores, como fue el caso de la Ley 60 de 1993.Similar razonamiento hizo el Consejo de Estado, Sec-
ción Segunda, Subsección “A”, con ponencia de la Consejera Doctora Ana Margarita Olaya Forero, en
sentencia del 22 de junio de 2000, Radicación número: 2630-99, dijo:“…4. El régimen prestacional y
salarial aplicable al personal docente es el contemplado en La Ley 91 de 1989, antes y con posteriori-
dad a la expedición de la ley 60 de 1993; esta última mantuvo las previsiones contempladas en la Ley
91 de 1989 para todos los docentes que se incorporen sin solución de continuidad y las nuevas vincula-
ciones a las plantas departamentales y distritales…”Y la Corte Constitucional en la sentencia C-623 de
2003, concluyó sobre el régimen salarial de los docentes lo siguiente, sin desconocer la existencia de
competencias concurrentes en materia salarial de órganos nacionales y territoriales:“…Quiere decir lo
anterior, que el régimen salarial de dichos empleados públicos, dentro del cual se incluyen por ejemplo
los factores de la remuneración, está consagrado en las normas que por mandato constitucional expi-
dan el Congreso y el Gobierno Nacional, que como se indicó, ostentan una competencia compartida en
esta materia...” Resaltado fuera de texto. No cabe duda a esta Sala que una vez establecidos por las
autoridades competentes en el nuevo orden constitucional, los porcentajes sobre el sueldo como factor
de remuneración de los docentes, esas normas y únicamente ellas rigen a futuro esta materia y que
sólo se salvaguardaron los derechos adquiridos conforme a las normas territoriales expedidas por los
órganos administrativos competentes hasta entonces. En conclusión, las Ordenanzas 23 de 1959, 54 de
1967 y 13 de 1984 fueron derogadas desde la expedición del Decreto 52 de 1994 proferido por el Go-
bierno Nacional en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 4ª de 1992 y en concordancia con lo
dispuesto por la Ley 60 de 1993 artículo 6º inciso 6º y mantuvieron sus efectos únicamente frente a
quienes consolidaron derechos en su vigencia. Cabe precisar en este momento que frente a las mencio-
nadas Ordenanzas no puede predicarse su desaparición del mundo jurídico por el sólo hecho de la en-
trada en vigencia de la Constitución de 1991 pues ellas, per sé, no resultaban contradictorias con el
ordenamiento constitucional. Precisó la Corte Constitucional en la sentencia C- 014 de 1993: (…)Como
ha quedado expuesto con la Constitución de 1991 se reestructuraron las competencias del Congreso,
las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales, los Gobernadores y los Alcaldes. Igualmen-
te, se ha explicado porqué, una vez ejercidas las competencias por el Congreso y Presidente de la Repú-
blica, tales actos administrativos, entre ellas las Ordenanzas 23 de 1959, 54 de 1967 y 13 de 1984,
dejaron de tener vigencia por efecto de la derogatoria orgánica al regularse la materia.
P á g i n a 1 1 0
ORDENANZA 48 DE 1995 - Carece de contenido ante la inexistencia de las Ordenanzas 23 de 1959,
54 de1967 y 13 de 1984.
ORDENAZA 48 DE 1995 - Fallo inhibitorio sobre su legalidad por sustracción de materia.
TESIS:
A la luz de las posiciones que la jurisprudencia y la doctrina han asumido en punto a la existencia de
un acto administrativo, advierte la Sala que aunque el acto que se demanda dijo derogar las Orde-
nanzas que allí mencionó, lo cierto es que, como ha quedado expuesto, ellas dejaron de tener vigen-
cia antes de la expedición de la Ordenanza 48 de 1995. En estas condiciones, la ordenanza deman-
dada no constituye un verdadero acto administrativo susceptible de afectar derechos de los admi-
nistrados. Ante la inexistencia de las Ordenanzas 23 de 1959, 54 de1967 y 13 de 1984 fuerza con-
cluir que la Ordenanza 48 de 1995 carecía de contenido; esta manifestación de voluntad de la admi-
nistración no creó, modificó ni extinguió situación jurídica alguna, es decir, no produjo efectos. (…) Si
bien, es cierto que la Ordenanza No. 48 de 1995 no está derogada, no lo es menos que los actos que
dijo derogar si lo estaban, en estas condiciones, no existe fundamento lógico para juzgar de fondo la
posible incongruencia de la Ordenanza 48 de 1995 con el ordenamiento superior, cuando carecía de
contenido, de objeto y por ello resulta necesaria la inhibición por sustracción de materia. A tal deter-
minación se llega, si se analiza que el proceso de nulidad persigue, de manera específica y unívoca,
retirar del ordenamiento jurídico aquellos preceptos que tiendan a amenazar o desconocer la ley o
la Constitución Política, hecho que, por supuesto, no tiene ocurrencia cuando el acto administrativo
no existió porque ningún efecto surtió frente a los administrados. Recapitulando lo expuesto inicial-
mente, así como para poder examinar el asunto fue necesario establecer cuál era el contenido de los
actos derogados, una vez determinado que los actos derogados ya lo habían sido, necesario es con-
cluir que el acto demandado careció de materia. En la medida en que la norma enjuiciada derogó
actos que habían desaparecido del ordenamiento jurídico y, por consecuencia, no podía producir
efectos jurídicos, fuerza acudir a la figura de la sustracción de materia y abstenerse de adelantar el
respectivo juicio de legalidad. No podría considerarse que mediante el acto demandado se dejó sin
efecto el 20% sobre el sueldo para los docentes que habiendo laborado 20 años no alcanzaban la
edad de jubilación, es decir, no afectó el régimen salarial de los docentes departamentales contem-
plado en las Ordenanzas que se decía derogar, porque ellas se encontraban fuera del mundo jurídico
y sólo se conservó el derecho para quienes habían adquirido.
P á g i n a 1 1 1
P á g i n a 1 1 2
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO
ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
DEMANDANTE: GUSTAVO PEDRAZA DUARTE
DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHISCAS
RADICACIÓN: 15693313300220030149501
RENUNCIA AL EMPLEO - Si no fue aceptada, no es posible concluir que tuvo efectos jurídicos.
RENUNCIA AL EMPLEO - No se entiende aceptada si la administración no se pronuncia sobre la

misma dentro de los 30 días de que trata el artículo 113 del Decreto 1950 de 1973.
RENUNCIA AL EMPLEO - Interpretación del artículo 113 del Decreto 1950 de 1973.
RENUNCIA AL EMPLEO - Opciones del empleado en caso de que no le sea aceptada la renuncia
dentro de los 30 días de que trata el artículo 113 del Decreto 1950 de 1973.
TESIS:
Ahora bien, no obstante que, evidentemente, la causa de la presentación de los escritos de renuncia
de los empleados públicos de la alcaldía (fs. 10 a 14) y entre ellos el radicado por el actor de fecha
25 de junio de 2002, fue la intimidación de la subversión bajo amenaza de muerte, lo cual demues-
tra la ausencia de libertad en la decisión, no existe prueba en el expediente que demuestre que la
dimisión fue aceptada y en ello coincide la apelante al expresar que no lo fue. Así entonces, si la
renuncia no fue aceptada, no es posible concluir como lo hace el Municipio de Chiscas que aquella
tuvo efectos jurídicos, mucho menos bajo el argumento de que tal fenómeno ocurrió de forma
“tácita” debido a que el empleado no regresó ni se reintegró al trabajo, pues en parte alguna del
expediente se probó que el demandante haya dejado de asistir materialmente a su empleo por vo-
luntad propia cuando otros asistían en condiciones de normalidad a sus trabajos, como lo sostiene
la impugnante, quien por cierto, no refiere medio probatorio que soporte tal aserto y que por su-
puesto haya sido legalmente allegado al plenario, por el contrario, el testigo Efraín Becerra Cely dijo
que los empleados se reunían esporádicamente y fuera de las instalaciones públicas (f. 309), lo cual
resulta comprensible debido a la amenaza de los grupos ilegales. A lo anterior cabe agregar, que la
interpretación de la parte demandada frente al contenido del artículo 113 del Decreto 1950 de
1973, es por entero errada. En efecto, en primer lugar la norma no autoriza – desde luego en condi-
ciones de normalidad del orden público – que presentada la dimisión el empleado pueda dejar de
prestar el servicio con el deber de presentarse el día 30, por el contrario, el trabajador está en la
obligación de continuar laborando, amén de que el término de 30 días se previó a favor de la admi-
nistración, para evitar que el servicio público se perturbe con el retiro de un empleado. Ahora, el
efecto de la no aceptación de la renuncia en el término de 30 días, como lo prevé el artículo 113 del
Decreto 1950 de 1973, no es, que ésta se entienda aceptada, sino que surgen para el empleado dos
opciones; hacer dejación del empleo sin que sea declarado el abandono del cargo, instituto previsto
en el artículo 126 del Decreto 1950 de 1973 y por otra, en caso de que el empleado continúe pres-
tando el servicio, la renuncia se torna ineficaz, al señalar la norma que “no producirá efecto alguno”
Como en el caso analizado no fue acreditado que el municipio aceptara la renuncia en el término
fijado por la ley (30 días), debe concluirse a falta de prueba que indique lo contrario - cuya carga
correspondía al demandado-, que el empleado siguió prestando sus servicios en la medida en que la
situación de orden público se lo permitía a él y sus demás compañeros de trabajo, sin que incurriera
en abandono del cargo, en tanto esa situación jurídica no fue declarada por el ente territorial. Con-
forme a lo anterior, surge evidente que no es cierto que la renuncia presentada por el actor el 25 de
junio de 2002, haya sido libre, ni acepta expresa o tácitamente y desde luego, tampoco produjo
P á g i n a 1 1 3
efecto jurídico alguno, más allá de que al vencimiento del día 30 se tornara ineficaz, situación que su-
mada a la falta de prueba relativa al abandono del cargo, la cual requiere de acto administrativo que
así lo declare, es posible concluir que para el 10 de marzo de 2003, el señor Gustavo Pedraza Duarte, se
encontraba en servicio y vinculado a la administración municipal de Chiscas, pese a las alteraciones del
orden público que limitaban la prestación de sus servicios como las de los demás empleados. Así las
cosas, puede descartarse que el escrito de 10 de marzo de 2003, en el que el actor presentó renuncia al
cargo, sea una ratificación de la renuncia de 25 de junio de 2002, pues se repite, la primera no sólo fue
ilegitima, sino que no produjo ningún efecto jurídico. Aún más, si el demandante no había regresado a
laborar hacía meses, como lo afirma la recurrente, carecía de toda razonabilidad que se aceptara la
renuncia cuando lo procedente era que meses antes se hubiera declarado la vacancia del cargo.
ACTO DE RENUNCIA AL EMPLEO - Debe ser la expresión libre, voluntaria y expresa de dimitir a un
empleo o cargo público.
ACTO DE RENUNCIA AL EMPLEO - En presencia de vicios del consentimiento se torna ineficaz - Prece-
dente jurisprudencial.
ACTO DE RENUNCIA AL EMPLEO - Coacción, intimidación y fuerza ejercida por grupos armados irre-
gulares para su presentación - En esas condiciones no podía aceptarse la renuncia.
TESIS:
El acto de renuncia es la expresión libre, voluntaria y expresa de dimitir a un empleo o cargo público y
se asienta en el principio constitucional de escoger la profesión u oficio, que visto en doble vía permite
también retirarse o abdicar (ver artículos 25 y 27 del Decreto Ley 2400 de 1968 y 105, 110 a 115 del
Decreto 1950 de 1973) El Consejo de Estado frente a la naturaleza del acto de renuncia y los vicios del
consentimiento en él, señaló lo siguiente: “… El acto de renuncia ha sido concebido legal y jurispruden-
cialmente como aquel en el que no cabe duda acerca de la voluntad de quien la suscribe de cesar en el
ejercicio del empleo que se viene desempeñando. La normatividad aplicable al caso presente es el de-
creto 2400 de 1968 y sus reglamentarios. La renuncia es entonces una forma legítima de desvincula-
ción de la administración pública prevista para empleados de libre nombramiento y remoción y para
empleados de carrera administrativa. Su fundamento se halla en la libertad para escoger profesión u
oficio que la Constitución garantiza en el artículo 26. El decreto 1950 de 1973 reglamentario del 2400
de 1968, señala las condiciones de validez de la renuncia de servidores públicos. Esas situaciones tra-
tándose de un acto jurídico, es decir de una manifestación de voluntad que produce efectos en derecho
- ello es la renuncia-, son los vicios en el consentimiento de quien se manifiesta: error, fuerza o coacción
física o moral y dolo. Corresponde entonces al demandante aportar las pruebas pertinentes y suficien-
tes que acrediten la existencia de dichos vicios que determinan la falta de espontaneidad del ac-
to…”Conforme a la sentencia acabada de citar, se tiene que la renuncia es un acto enteramente libre,
de modo que cuando la voluntad del renunciante se constriñe por fuerza, dolo, violencia, etc, la misma
se torna ineficaz para que la administración pueda aceptarla emitiendo un acto administrativo en tal
sentido, de manera que esa circunstancia, transmite un defecto al acto administrativo, que en tanto
goza de presunción de legalidad debe ser demostrado. La Sala critica permite inferir que si el orden
público de una zona está perturbado por grupos irregulares y la población se encuentra desprovista de
la protección de la fuerza y autoridad pública legítimamente constituida, los derechos y garantías de
los administrados sufren restricción ilegal, de modo que al encontrarse probado que los grupos irregu-
lares ejercieron intimidación so pena de muerte para obtener la presentación de las renuncias de los
empleados públicos, ese sólo hecho es suficiente ante la importancia de la pérdida del bien ius funda-
mental con el cual se chantajeaba a los servidores del Estado para ejercer influencia “capaz de produ-
cir unan impresión fuerte en una persona de sano juicio… que infunde a una persona un justo temor de
verse expuesto a ella,, su consorte o alguno de sus ascendientes o descendientes a un mal irreparable y
grave” (art. 1513 C.C.) máxime cuando como lo señalan algunos declarantes, se verificaron homicidios
de algunas personas que no atendían las ordenes de los grupos ilegales.(…) Así las cosas, la Sala no
tienen duda acerca de la coacción, intimidación y fuerza ejercida en los empleados del Municipio de
Chicas y entre ellos al demandante, para presentar contra su voluntad, renuncias a su cargos el día 10
de marzo de 2003, de manera conjunta, como se deduce de idénticas reproducciones del escrito visibles
a folios 256 a 266, la cual provino de grupos armados irregulares con injerencia en ese municipio para
P á g i n a 1 1 4
la fecha de la presentación de las dimisiones. Sin embargo, quien no podía aceptar la renuncia en
esas condiciones era el alcalde municipal quien se convirtió, para esa decisión, en simple vocero de
la guerrilla.(…)Ahora, conocido por el mandatario local que el señor Gustavo Pedraza Duarte como
empleado vinculado a la administración municipal en carrera administrativa (fs. 89 y 193) gozaba
además de sus derechos constitucionales por la simple condición humana, a especiales condiciones
derivadas de su calidad de empleado público, no podía admitir que sus derechos fueron avasallados
ante la conocida coacción de su voluntad para dimitir por parte de los grupos irregulares, de modo
que como el alcalde conocía o debía conocer que la libertad, la dignidad humana y el derecho al
trabajo son objeto de protección constitucional y que la renuncia es por denominación un acto libre,
espontáneo, voluntario y expreso, no podía aceptar la dimisión de 10 de marzo de 2010, pues care-
cía de las condiciones mínimas y necesarias para su validez, incurriendo así el acto en violación de
normas superiores, principalmente los artículos 2, 25, 28 y 53 de la Constitución Política y los artícu-
los 27 del Decreto 2400 de 1968 y 111 del Decreto 1950 de 1973.
FALSA MOTIVACIÓN EN ACTO DE ACEPTACIÓN DE RENUNCIA AL EMPLEO - Falta de corresponden-

cia entre lo plasmado en el acto y lo que tuvo lugar en la realidad.
TESIS:
No desconoce la Corporación, que el texto de la renuncia adiada 10 de marzo de 2003, señaló que
fue voluntaria y por motivos personales , sin embargo, se probó que tal manifestación era contraria
a la realidad y fue producto de la ilegitima coacción de la guerrilla de las FARC como le fue informa-
do por el mismo alcalde municipal funcionario que, por consecuencia, estaba suficientemente ente-
rado de lo espurio del acto de abdicación, de modo que al aceptarlo, mediante el acto administrati-
vo objeto de censura y plasmar en sus consideraciones, que aquel acto de renuncia fue presentado
de manera “voluntaria” y “espontánea” configuró en la Resolución MACH-D-001 de 13 de marzo de
2003 el vicio de falsa motivación, la cual no es más que la falta de correspondencia entre lo plasma-
do en el acto y lo que tuvo lugar en la realidad material.

DEMANDANTE: MARTHA JUDITH HERNANDEZ ROA
DEMANDADO: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL
RADICACIÓN: 15000233100020070048200
PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES – En tratándose de la sustitución pensional de los servidores de la

Rama Judicial beneficiarios del régimen pensional especial del Decreto 546 de 1971, deben apli-
carse las previsiones de la Ley 100 de 1993.
TESIS:
Sea lo primero advertir que las normas que regulan la sustitución pensional, son las vigentes al mo-
mento de registrarse el óbito del señor Publio Ernesto Mora Ramírez, acaecido el 26 de febrero de
2004, como lo informa el registro civil de defunción visible a folio 12 del cuaderno anexo, ya que de
acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado este es el momento en el que nace para los bene-
ficiarios del pensionado, el derecho a sustituirse como asignatario de la pensión. Las disposiciones
de la Ley 100 de 1993 son aplicables a este caso porque, pese a que al extinto señor Publio Ernesto
Mora Ramírez, como funcionario de la Rama Judicial le fue reconocida por CAJANAL EIC una pensión
de acuerdo al Decreto 546 de 1971 (régimen especial de los servidores de la rama judicial y ministe-
rio público), por aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993
(Resolución 15620 de 20 de agosto de 2003, fs. 19 a 23 c anexo), las disposiciones relativas a la sus-
titución pensional tanto de la Ley 71 de 1988 como del Decreto Reglamentario 1160 de 1989, que
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regulaban el asunto, debido a la inexistencia de normatividad propia en el Decreto 546 de 1971, aun
continuaron produciendo efectos, pero sólo para aquellos regímenes que por exclusión no quedaron
comprendidos dentro del ámbito de aplicación del nuevo Sistema de Seguridad Social contenido en la
Ley 100 de 1993, por disposición expresa de su artículo 279, el cual reza:(…) El ámbito de aplicación del
anterior régimen de sustitución pensional así como del nuevo, contenido en la Ley 100 de 1993, frente
a los trabajadores y servidores excluidos de las previsiones de éste último, como es justamente el caso
de los servidores de la Rama Judicial, fue definido por el Consejo de Estado en providencia de 10 de
octubre de 1996: (…) Así entonces, para resolver el asunto sub judice no son aplicables las disposiciones
de la Ley 71 de 1988 y Decreto 1160 de 1989, como lo expuso la actora en el libelo (fs. 9 y 10), pues los
servidores de la Rama Judicial no quedaron dentro de las exclusiones de la aplicación del Sistema Gene-
ral de Pensiones de la Ley 100 de 1993 (art. 279), por modo que todos los aspectos, que en materia
pensional no estén referidos o hagan parte del régimen de transición, deben ventilarse conforme a la
disposición vigente al momento de deferirse el derecho. De allí entonces que, en tratándose de la susti-
tución pensional deba acudirse a las previsiones del Capitulo IV de la Ley 100 de 1993, pues se insiste,
los servidores de la Rama Judicial no quedaron excluidos de su aplicación con posterioridad al 1 de abril
de 1994.
PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES – Reconocimiento a la cónyuge supérstite en calidad de compañera

permanente porque pese a la existencia de una sentencia de divorcio la convivencia no se suspen-
dió.
TESIS:
En la demanda analizada, se alega que la señora Martha Judith Hernández Roa, como “cónyuge su-
pérstite” de Publio Ernesto Mora Ramírez, convivió con aquel desde el 19 de diciembre de 1976, fecha
de su matrimonio católico y hasta el 26 de febrero de 2004, fecha de su deceso. No cabe duda, que el
asunto debe ser resuelto conforme a lo dispuesto en el literal a) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993,
toda vez que se alegó la condición de “cónyuge supérstite” de la señora Martha Judith Hernández Roa,
quien para el 26 de febrero de 2004, contaba con más de treinta (30) años de edad, de acuerdo a la
copia del registro civil de nacimiento visible a folio 48 del cuaderno anexo, pues nació el 23 de abril de
1954. No obstante, desde ahora se precisará que, dada la existencia de la sentencia de divorcio, nece-
sario será considerar también si puede atenderse la existencia de una unión marital de hecho dado
que, a lo largo del proceso, se argumenta que la convivencia no se vio suspendida ni siquiera por la
sentencia de divorcio. Vale la pena señalar que no son aplicables al caso analizado las demás disposi-
ciones de la norma en cita, pues no fue alegado ni probado que el pensionado Publio Ernesto Mora
Ramírez, contara con hijos menores de edad o mayores en condición de discapacidad, padres que
dependieran económicamente de aquel, ni hermanos inválidos que dependieran de la ayuda económi-
ca de éste. También es importante resaltar que en el proceso no se alegó ni probó por ninguno de los
intervinientes, que el fallecido señor Mora Ramírez o la señora Martha Judith Hernández Roa, conta-
ran con relaciones sentimentales o familiares paralelas, vale decir con compañera o compañero per-
manente. En estas condiciones, como la causa de la sustitución pensional, es la muerte del pensiona-
do, debe establecerse por una parte, si la señora Hernández Roa, era cónyuge del pensionado Publio
Ernesto Mora Ramírez y si a la fecha del deceso de aquel, estuvo haciendo vida marital con el causan-
te no menos de cinco años continuos con anterioridad a su muerte. (…) Adujo la demandante que pese
a la sentencia de divorció, el vínculo de pareja entre los nombrados no desapareció y siguieron hacien-
do vida marital hasta el día de la muerte del pensionado. La demandada a su turno sostiene que el
vínculo desapareció desde la sentencia de divorcio y que luego de dicha decisión judicial, la pareja
pese a que vivían bajo un mismo techo no compartían lecho ni hacían vida marital. A juicio de la Sala,
la demandante logró demostrar la existencia del vínculo marital con el señor Publio Ernesto Mora
Ramírez, hasta el día de su muerte y más de cinco años atrás de manera continua, cumpliendo los
requisitos exigidos en el literal a) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 para ser acreedora de la pen-
sión vitalicia de sobrevivientes reconocida al señor Mora Rodríguez, además, es mayor de 30 años de
edad. En efecto, si bien es cierto que en el caso sub judice, se acreditó la existencia de una sentencia
de cesación de efectos civiles del matrimonio católico o de divorcio que por su naturaleza disuelve el
vínculo matrimonial, situación que comporta la separación de cuerpos y la disolución de la sociedad
conyugal, ese hecho merece valoración dentro del contexto del comportamiento y convivencia de los
ex – cónyuges, dado que, como lo ha precisado la jurisprudencia, lo que resulta fundamental es el
P á g i n a 1 1 6
apoyo y convivencia afectiva que surge de los sentimientos de la pareja, no necesariamente ligados
a la existencia de un vínculo matrimonial. De allí que aún existiendo éste último, resulte necesario
probar el lazo afectivo. El divorcio ciertamente, tiene la virtud de impedir que la actora se califique
como “cónyuge supérstite”, al haberse disuelto el matrimonio y es un hecho indicador de que la
convivencia entre los cónyuges concluyó, sin embargo, es posible que pese a la existencia de una
decisión tal, que además fue arropada con una sentencia judicial, los divorciados mantengan la
vida en común, la convivencia y la observancia de los deberes propios de pareja dentro del lazo
familiar, es decir, que más allá de las formas, en el mundo material la naturaleza de la relación sea
contraria a las consecuencias de la decisión judicial a la que se recuerda se llegó por decisión mu-
tua. Es por ello, que la actora tiene un especial compromiso procesal para probar los supuestos que
le confieren el derecho a la pensión de sobrevivientes, allende el divorcio. Ahora bien, existe una
dificultad probatoria natural en la averiguación de hechos de esta estirpe, porque en las relaciones
interpersonales de los casados o compañeros permanentes, siempre está envuelta la intimidad
familiar, de modo que para llegar a la verdad que interesa al proceso, resultan de gran utilidad los
indicios. En estas condiciones, como fue advertido en precedencia, si bien no es posible calificar a la
demandante en la actualidad como “cónyuge supérstite” porque la sentencia de divorcio conlleva
la disolución del vínculo matrimonial y por ende la pérdida del calificativo de “cónyuge”, la conti-
nuada convivencia y preservación de la convivencia, conllevó la conformación de una unión de he-
cho, luego de diciembre de 2002, que no por ello se torna ilegitima o ineficaz para los derechos
pretendidos y que permite acceder al derecho de pensión de sobrevivientes a la señora Martha
Judith Hernández Roa, pues primero como esposa y luego como compañera permanente, del señor
Publio Ernesto Mora Ramírez, convivió con aquel el tiempo de cinco (5) años anteriores a su falleci-
miento, requerido por la norma, así como la edad de más de 30 años señalada allí mismo. Así pues,
asiste derecho a la demandante a recibir la pensión de sobrevivientes, asignación de la cual era
beneficiario su pareja el señor Publio Ernesto Mora Ramírez, situación que impone la anulación de
los actos administrativos acusados.
PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL Y DEL MINISTE-

RIO PÚBLICO - No se aplican los factores de liquidación previstos en la Ley 100 de 1993 y sus de-
cretos reglamentarios a los beneficiarios del régimen de transición y del Decreto 546 de 1971
TESIS:
Respecto a la aplicación del régimen de transición, el Consejo de Estado ha venido depurando su

interpretación, para concluir que cuando hay lugar a él, las normas anteriores deben aplicarse en
toda su extensión pues, de lo contrario, resultaría desvirtuado no sólo el régimen de transición, sino
también el régimen anterior que allí se ordena aplicar. (…) En consecuencia, es claro que, al encon-
trarse el pensionado en el régimen de transición no es viable acudir a factores de liquidación previs-
tos en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios para liquidar la pensión, pues todo su régi-
men es el anterior que, en este caso, corresponde al especial previsto para los servidores de la Rama
Judicial en el Decreto 546 de 1971, que reza en su artículo 6º: (…)

DEMANDANTE: HECTOR JULIO RODRÍGUEZ AVILA
DEMANDADO: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES
SOCIALES DEL MAGISTERIO
RADICACIÓN: 15001313300720070031101
ORDENANZA 2 DE 1946 - No puede ser fuente de derechos pensionales
TESIS:
P á g i n a 1 1 7
Ha sido reiterada la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de que la regulación de presta-
ciones sociales para los empleados públicos, según el texto constitucional de 1886, era facultad exclusi-
va del Congreso de la República o del Presidente en uso de facultades extraordinarias. En el numeral 9º
del artículo 76 y en el 21 del artículo 120 de la Constitución de 1886 se estableció que el Congreso y el
Presidente de la República, en uso de facultades extraordinarias, eran los competentes para determi-
nar las prestaciones sociales de los empleados oficiales de cualquier orden. Por lo tanto una Ordenanza
no podía señalar requisitos distintos de los establecidos en la ley para el reconocimiento del derecho.
En consecuencia no podía la Asamblea de Boyacá, regular los requisitos para que los empleados y obre-
ros del Departamento de Boyacá accedieran a las pensiones de jubilación.(…) No cabe duda entonces
que el fundamento sobre el cual se edifica la pretensión, es decir la Ordenanza No 2 de 1946, en su
artículo 1º, literal b), fue siempre inconstitucional y, en consecuencia, ningún derecho podría surgir
para el demandante y, por el contrario, debe ser inaplicada para este caso concreto por inconstitucio-
nalidad.(…) En estas condiciones, carece de razonabilidad que el demandante alegue encontrarse pro-
tegido por el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 cuyo fin era mantener a los emplea-
dos a quienes se aplicaba, bajo los marcos de la normatividad anterior. Se puede decir, que los docen-
tes no fueron afectados por norma alguna del Sistema de Seguridad Social en pensiones que variara los
requisitos para adquirir el derecho a la pensión. Ahora, artículo 146 de la ley dispuso: “Las situaciones
jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones
municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de emplea-
dos o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus orga-
nismos descencentralizados continuarán vigentes. También tendrán derecho a pensionarse con arreglo
a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido (o cum-
plan dentro de los dos años siguientes) los requisitos exigidos en dichas normas.” (La frase en parénte-
sis fue declarada inexequible en sentencia C-410 del 28 de agosto de 1997) Resalta la Sala. La disposi-
ción no legalizó los actos que crearon prestaciones extralegales para los servidores públicos sino que,
se limitó a respetar las situaciones de carácter individual consolidadas y tan es cierto que el demandan-
te no había adquirido derecho pensional con fundamento en normas territoriales que es ello, precisa-
mente, lo que da lugar a esta demanda. Los efectos que las normas territoriales pudieron mantener fue
únicamente frente a servidores a quienes se les hubiera reconocido el derecho, que se tornaba intangi-
ble, pero no implicaba esta disposición que esas normas territoriales pudieran seguir aplicándose a los
empleados de los mencionados órdenes. Aún más, en gracia de discusión pues ya se ha dicho de la
inconstitucionalidad de la Ordenanza 2 de 1946, tan cierto es que no se consolidó derecho alguno con-
forme a ella que según la actora cumplió 20 años de servicio al Departamento de Boyacá el 18 de julio
de 1998 (fl. 15) y 50 años de edad 1º de octubre de 2004 (fl. 16), es decir con posterioridad a la vigen-
cia del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, si de esto se tratara. Se reitera, cuando una norma es con-
traria a la Constitución es inaplicable teniendo en cuenta la primacía de ésta sobre todas las otras dis-
posiciones. La ordenanza invocada no puede ser fuente de derechos pensionales en las condiciones en
ella consagradas y por ende, debe confirmarse la sentencia apelada que denegó las pretensiones de la
demanda.

DEMANDANTE: GLORIA ILSE GONZÁLEZ
Demandado: E.S.E. HOSPITAL SAN VICENTE DE PAUL.
RADICACIÓN: 1500023310002006296900
COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL CONGRESO Y DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA CREAR PRES-
TACIONES SOCIALES DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS - Inaplicación por inconstitucionalidad del Decre-
to 1006 del 1 de julio de 1993 expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá.
TESIS:
El Decreto 1006 de 1993 luego de referir el problema nacional sobre la definición de la naturaleza de
las entidades hospitalarias y la protección a los trabajadores decidió: “Artículo Primero: Facultar a los
Directores de los Hospitales (…) San Salvador de Chiquinquirá para que discrecionalmente profieran
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Actos Administrativos en orden a reconocer los derechos económicos adquiridos de los funcionarios
de sus respectivos hospitales que de acuerdo con la Ley 10 de 1990 y el artículo Tercero del Decreto
1243, tengan el carácter de empleados públicos y hayan sido vinculados legalmente a las institucio-
nes antes del 29 de septiembre de 1992. Artículo Segundo: En todo caso la facultad discrecional a
que se alude en el Artículo Primero del presente Decreto, deberá sujetarse como máximo a los si-
guientes reconocimientos: prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones, prima de servicios,
prima de antigüedad, bonificación por servicios prestados, prima de alimentación, subsidio de trans-
porte, bonificación por retiro voluntario, auxilio funerario, recargos nocturnos, cesantías e intereses
a las cesantías. Parágrafo Primero.- Los anteriores reconocimientos se mantendrán en las cuantías
establecidas, hasta tanto sus topes no sean superados por la ley. Parágrafo Segundo.- El régimen de
cesantías e intereses a las cesantías se sujetará a la Reglamentación que se expida a propósito una
vez puesto en funcionamiento el Fondo creado al efecto mediante Decreto Departamental…” La
Resolución No. 247 de 1993 fue expedida por el Director del Hospital San Vicente de Paul de Paipa
en desarrollo del mencionado decreto departamental y reguló, en consecuencia, la prima de anti-
güedad, prima de alimentación, bonificación anual de servicios prestados, prima de navidad, prima
de vacaciones, recargo nocturno, auxilio funerario, auxilio de transporte, vacaciones, prima de servi-
cios, bonificación por retiro voluntario, intereses a las cesantías y cesantías. A esta Sala no queda
duda que los actos administrativos antes señalados no pueden ser fuente de derechos laborales y
mucho menos sustento normativo de la demanda que ahora se examina por las siguientes razones.
Ha sido reiterada la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de que la creación de presta-
ciones sociales para los empleados públicos, según el texto constitucional de 1886, era facultad
exclusiva del Congreso de la República o del Presidente en uso de facultades extraordinarias. Por lo
tanto ningún acto distinto de la ley podía crear prestaciones a favor de los servidores públicos. Por
mandato expreso del artículo 76 numeral 9º de la Constitución de 1886 correspondía al Congreso
determinar la estructura de la Administración Nacional y fijar las distintas categorías de empleo, así
como el régimen de prestaciones sociales. (…) Conforme a lo expuesto, el actor no puede fundar su
derecho en un Decreto Departamental y mucho menos en una Resolución dictada por el Director de
la entidad; ni el Gobernador de Boyacá ni los directores de entidades departamentales han tenido
nunca facultad para regular prestaciones sociales. Los actos con fundamento en los cuales el actor
pretende el pago que reclama son y han sido contrarias a la Constitución y resultan inaplicables,
como se decidirá en la parte resolutiva de esta providencia. Sobre la inconstitucionalidad de presta-
ciones sociales creadas por órganos o funcionarios diferentes al legislador ordinario o extraordina-
rio, la Sala se acoge al criterio constante de este Tribunal y la línea jurisprudencial de la Sección
Segunda del Consejo de Estado como infiere de las sentencias proferidas en los expedientes radica-
dos con los Nos. 25000-23-25-000-2002-01940-01(4941-04), Actor, Francisco Antonio Alfonso Melo,
Demandado, Distrito Capital de Bogotá; radicación número: 25000-23-25-000-2002-02246-01(2190-
05), Actor: Mercedes Ibáñez de Romero, Demandado, Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, con
ponencia del Consejero Doctor Jesús María Lemos Bustamante; radicación Nº 50001-23-31-000-
1997-6413-01(2026-00), actor: Alicia Pinzón Quintero, Demandado: Hospital Departamental de
Villavicencio, con ponencia del Consejero Doctor Nicólas Pájaro Peñaranda.
DERECHOS ADQUIRIDOS - Inexistencia por tener su fuente en normas que siempre fueron incons-
titucionales.
TESIS:
En este caso, contrario a lo señalado por el demandante, mal puede considerarse la existencia de un
derecho adquirido, porque el Decreto y la Resolución que “reconocen derechos económicos adquiri-
dos” siempre fueron inconstitucionales. Y, si se trataba de derechos adquiridos conforme a la ley
entonces era necesario encontrar su fuente en la ley, no otra alternativa existe para establecer el
régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos, calidad que reclama la actora y única
que cabe a su vínculo laboral con la entidad demandada.(…) De manera que la única fuente de reco-
nocimiento de prestaciones sociales a los empleados públicos como la demandante era la ley y no
reconocimientos discrecionales de las autoridades departamentales que no podrían considerarse
derechos adquiridos protegidos legalmente así se hubiesen venido cancelando por costumbre o
pactos convencionales pues ni el Gobernador ni el Director podían elevar los mismos a la condición
P á g i n a 1 1 9
de ley. La naturaleza indefinida de la entidad hospitalaria podría dar lugar a los procedimientos propios
aplicables a una entidad de derecho privado o de derecho público acogiendo los parámetros previstos
en la Ley 100 de 1993 pero ello no facultaba a la “legalización” de prestaciones sociales por parte de
las entidades territoriales.

ACCION: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
DEMANDANTE: GRACIELA CASTELLANOS HERRERA
DEMANDADO: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL
RADICACIÓN: 15001313300820070008501
VÍA GUBERNATIVA – Inaplicación para el caso concreto de los artículos 50, 51, 62, 63 y 135 en cuanto
al presupuesto procesal de la vía gubernativa.
SEGURIDAD SOCIAL / PENSIÓN DE JUBILACION - Son derechos fundamentales de rango constitucio-

nal.
PENSIÓN DE JUBILACIÓN / VÍA GUBERNATIVA - Aplicación de la excepción de inconstitucionalidad

respecto del agotamiento de la vía gubernativa contra actos demandados para proteger derechos
fundamentales.
FALLO INHIBITORIO - Evento en el cual desconoce un derecho fundamental protegido.
TESIS:
Se demandaron la Resolución No. 9826 de 21 de abril de 1998 y la Resolución No. 013149 de 14 de

julio de 2000, la primera que reconoció la pensión y la segunda que la reliquidó por nuevos tiempos de
servicios, razón por la cual sobre ellos debió pronunciarse el Juez ya que no formaban parte del proce-
dimiento administrativo que culminó con la Resolución 10580 de 2004 y podían demandarse en cual-
quier tiempo por cuanto reconocieron el derecho pensional. Encuentra la Sala que los actos demanda-
dos eran pasibles de recurso de reposición y en subsidio de apelación, sin embargo, por lo menos no
aparece así en el expediente, no fueron interpuestos. En cuanto a la reposición, ninguna objeción pro-
cesal se presenta dado que el mismo no es obligatorio a efecto de agotar la vía gubernativa, pero no
ocurre lo mismo con el recurso de apelación que es obligatorio a efecto de entender cumplido el men-
cionado procedimiento y poder ocurrir ante la jurisdicción. Sin embargo, no puede la Sala pasar por
alto, que la seguridad social y, por consecuencia, la pensión de jubilación adquiere el carácter de dere-
chos fundamentales de rango constitucional, tanto es así que en este caso a la actora le fueron protegi-
dos mediante sentencia de tutela. De otra parte, como lo ha expuesto la Corte Constitucional el agota-
miento de la vía gubernativa busca que el ciudadano pueda defenderse ante la administración y ésta
pueda revisar su actuación antes de iniciar un proceso judicial, es decir que, en puridad de verdad no es
un requisito de procedibilidad. Al resolver una situación de iguales contornos dijo el Consejo de Esta-
do:“… El anterior panorama, fuerza a concluir, que la exigencia contenida como requisito de acceso a la
vía judicial en el artículo 135 del C.C.A. en armonía con el contenido de los artículos 50, 51, 62 y 63
ibídem, limita la eficacia material del derecho a la seguridad social de las personas de la tercera edad,
para el caso concreto, la eficacia del derecho prestacional de la actora, en tanto impide su definición
judicial y retarda su efectividad en contravía del prevalente amparo que al respecto consagran las nor-
mas constitucionales citadas, exigible y vinculante tanto para las autoridades administrativas como
para las judiciales, razón por la que en el sub lite, el conjunto normativo que instituye el sistema de vía
gubernativa como presupuesto procesal debe ser inaplicado atendiendo a la cláusula de excepción
contenida en el artículo 4° Superior que impone la aplicación en rigor del ordenamiento constitucional
de manera preferente en caso de incompatibilidad con las disposiciones de menor jerarquía. Así, en
casos como éste en que el juez advierte un conflicto abierto frente a las normas constitucionales que
imponen a las autoridades la protección -cuando hay lugar a ello- de los derechos de las personas de la
tercera edad, es su deber reivindicar la supremacía del ordenamiento fundamental inaplicando la nor-
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matividad inferior por vía de la excepción de inconstitucionalidad, con el objeto de mantener incólu-
me el orden jurídico en su escala jerarquizante y de garantizar la protección de los derechos de las
personas, toda vez que no concuerda priorizar la exigencia prevista por el Legislador que impone el
deber de agotamiento de los recursos -el de apelación fundamentalmente- a título de condición
para el acceso al control judicial de un acto administrativo que niega el derecho prestacional, en
razón a que en esta voluntad negativa de la Administración y su correlativo control judicial, gravita
la concreción del deber del Estado para proteger la vigencia de los derechos prestacionales, que
desde luego no implica su necesario reconocimiento sino el análisis por parte del fallador acerca de
la existencia o no de dicha garantía iusfundamental…”. Esta Sala comparte plenamente el anterior
pronunciamiento, mucho más en este caso en que el derecho a la seguridad social fue tutelado co-
mo fundamental y la vigencia de la sentencia se condicionó al pronunciamiento judicial ordinario
frente a la controversia que, sin duda, debe ser de fondo. Acudir a la inhibición desconocería el dere-
cho fundamental protegido.
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 15 de diciembre de 2011

DEMANDANTE: MARÍA NIDIA SANABRIA RAMÍREZ
DEMANDADO: MUNICIPIO DE SABOYA
RADICACIÓN: 15001313300620030035801
PRESCRIPCIÓN DE LOS DERECHOS LABORALES ORIGINADOS EN UN CONTRATO DE PRESTACION

DE SERVICIOS - Todos los derechos laborales que sean reclamados ante la justicia se ven someti-
dos a la prescripción
TESIS:
No hay discusión en torno a que el legislador, estableció como término de extinción de los derechos
laborales el plazo de tres años, “contados a partir de la fecha que la respectiva obligación se haya
hecho exigible” tal como está definido en el Decreto 1848 de 4 de noviembre de 1969, reglamenta-
rio del Decreto 3135 de 26 de diciembre de 1968, la que por supuesto se aplica al contenido econó-
mico de los mismos, no al derecho sustancial fundamental. El asunto se contrae entonces a estable-
cer si las normas antes indicadas afectan los derechos laborales que reclaman quienes estuvieron
vinculados por contrato de prestación de servicios, no obstante que, en la realidad, se dieron los
elementos propios de una relación laboral, en tanto son exigibles sólo a partir de la sentencia consti-
tutiva del derecho. La existencia de los derechos que surgen del contrato de prestación de servicios
cuando el mismo contiene en si una relación de trabajo, la Sala considera tiene vigencia desde el
mismo momento en que la relación laboral se ejecuta o desarrolla; los derechos laborales son indivi-
sibles e inmanentes a la relación laboral. Es decir, es el hecho del trabajo o servicio el que da existen-
cia al derecho laboral cuando se desarrolla bajo los marcos de subordinación que ha descrito la ju-
risprudencia. En estas condiciones no puede considerarse que el reconocimiento de un derecho labo-
ral que la administración niega, no existe, carece de titular y no es exigible. En efecto, si la fuente de
los derechos laborales es el ordenamiento jurídico, sin perjuicio de la forma que los sujetos invistan
a la vinculación ni el servidor ni la administración pueden impedir su nacimiento y por ello, una vez
surgidos los elementos de una relación laboral por los hechos que rodean su ejecución, existen los
medios y vías legales para reclamarlos y exigirlos, como también las consecuencias desfavorables
por no hacerlo. La existencia, vigencia y extinción de la relación laboral y los derechos que de ella
surgen, están regulados por el legislador y nacen como irrenunciables y defensables con efectos
patrimoniales, sin que ninguna forma, entiéndase acto o contrato, pueda menoscabar. Por conse-
cuencia, la intervención judicial se limita a confrontar los hechos y resolver si se amerita la protec-
ción de las garantías laborales que regula el ordenamiento jurídico para, si es del caso, declarar que
la ley fue desconocida por la administración y proveer el restablecimiento del derecho. En efecto, el
juzgador debe examinar la existencia de la relación laboral, cualquiera sea la forma con que los
sujetos se presenten al proceso, las imputaciones sobre el desconocimiento o violación de los dere-
chos que se persiguen y la comprobación de la situación de hecho que le da lugar a cada una de las
prestaciones propias de la relación de trabajo (salarios y prestaciones sociales), es decir, si los he-
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chos se subsumen bajo las normas que consagran los derechos que se persiguen. Nótese de todo lo
dicho, que las condiciones que determinan la existencia de una relación laboral, aún en perjuicio de la
forma, son los tres reiterados elementos (prestación personal, subordinación, remuneración como con-
traprestación) de la misma manera, que los derechos patrimoniales que surgen de la relación laboral
son inmanentes a la relación misma y por ende su existencia jurídica, temporal y espacial tienen lugar
en su inicio, vigencia y terminación, situaciones estas que llevan a considerar que los derechos labora-
les y sus contendidos patrimoniales, así como las condiciones de hecho o de derecho que los afecten
por desconocimiento o irregularidad en su estimación, son anteriores y necesarios a cualquier conflicto
jurídico de este orden, por consecuencia, su existencia-violación, es una condición necesaria previa
para lograr que sean declarados judicialmente. No se concurre a un proceso judicial como el que ocupa
la atención de esta Sala para pedir que en adelante se pague el derecho laboral que no se ha causado.
Los derechos laborales son sin duda, consecuencias jurídicas originadas en hechos con igual relevancia,
por lo mismo, nacen de condiciones preexistentes a su petición ante la administración y su declaración
ante la jurisdicción. (…) Acogiendo entonces la constitucionalidad de la prescripción de los derechos,
concluye esta Sala que todos los derechos laborales que sean reclamados ante la justicia se ven someti-
dos a la prescripción, incluso aquellos que por razón de la forma de vinculación con la administración,
son negados mediante un acto administrativo, pues ninguna razón objetiva existe para excluirlos de la
disposición que así lo contempla para este tipo de reclamaciones.
PRESCRIPCIÓN DE LOS DERECHOS LABORALES ORIGINADOS EN UN CONTRATO DE PRESTACIÓN DE

SERVICIOS - Razones del Tribunal para apartarse de las sentencias del Consejo de Estado.
SENTENCIA DE RECONOCIMIENTO DE DERECHOS LABORALES DE CONTENIDO ECONÓMICO - Su natu-

raleza es ser declarativa y no constitutiva del derecho como es el criterio del Consejo de Estado.
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS / DERECHOS LABORALES - Exigibilidad.
TESIS:
No comparte la Sala lo expuesto por el Consejo de Estado en los pronunciamientos citados, circunstan-
cia que de acuerdo a lo señalado en la sentencia C-836 de 2001, exige de la Corporación expresar las
razones que justifican apartarse de dichos precedentes, como pasa a explicarse. a) La naturaleza de la
sentencia que da lugar al reconocimiento de derechos laborales de contenido económico. Encuentra la
Sala que, en casos como el que acá se analiza, quien fue contratado por prestación de servicios persi-
gue que, en igualdad de condiciones, se le reconozcan los emolumentos laborales de contenido econó-
mico que se pagan a un servidor público, argumentando que ha laborado en iguales condiciones que
quien sostiene con el Estado una relación legal y reglamentaria, servidores a quienes se aplica el régi-
men de prescripción. Ahora, en controversias como la presente se envuelven i) la pretensión del
“empleado o pretendido empleado” para que le sea reconocido y pagado un derecho laboral contem-
plado en la ley porque no le ha sido reconocido ii) la negativa de la entidad de acceder a ello, pues de
no haberla, no se presentaría conflicto que resolver y iii) la formulación de la pretensión a la jurisdic-
ción para que la reconozca. La jurisdicción entonces tiene reducidas posibilidades: Sea cual sea la for-
ma en que la justicia ampare un derecho laboral estará avocada a declarar que el derecho asiste a su
titular, lo cual conlleva una calificación sobre su existencia y vulneración, siempre en los marcos en que
ha sido creado por la ley. En efecto, cuando se persigue el pago del salario o de una prestación social
cualquiera, el interesado solicita a la administración su reconocimiento, aduciendo como hechos el
cumplimiento del tiempo laborado y la prestación personal del servicio y de otra parte la acreditación
de la fuente jurídica que le confiere el beneficio pues su reclamo sólo puede ser creado y regulado por
la ley sin que ello quede al arbitrio de la administración y tampoco a la facultad decisoria del juez. Bajo
estas condiciones, considera esta Corporación que el amparo de un derecho laboral para que sea reco-
nocido y pagado por la administración, no comporta una creación, trasformación o modificación de la
fuente del mismo sino que involucra, como se dijo, la declaración de su afectación y la orden de resta-
blecerlo en condiciones legales a su titular. De allí entonces que, la naturaleza jurídica de las decisiones
judiciales en tratándose de los derechos laborales, sean declarativas y no constitutivas del derecho.
Para ello basta, desde el alcance de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, tener pre-
sente que, conforme al artículo 85 del C.C.A., su objeto es que el juez declare vulnerada una norma que
contempla un derecho frente al que el demandante alega ser titular y ordene el reconocimiento del
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derecho vulnerado. En efecto, reunidos los tres elementos de la relación laboral se está frente a la
existencia y exigibilidad de derechos de dicha estirpe, en tanto la situación fáctica es anterior y pre-
existente a la sentencia. Ahora, como las sentencias declarativas son aquellas que definen una situa-
ción de conflicto relativa a la existencia del derecho y las sentencias constitutivas a su turno, modifi-
can o crean una nueva situación que antes no existía, es claro que la violación de un derecho deriva-
do de una situación jurídica previa no puede conllevar la modificación o creación de esa misma si-
tuación jurídica, mucho menos si media la anulación de un acto administrativo que se presume legal
y que se expidió con fundamento en situaciones de hecho y de derecho anteriores al conflicto. (…) De
aceptar tal tesis, tendría que extenderse dicho juicio a todos los demás asuntos laborales en los que
la administración ha negado el reconocimiento del derecho mediante acto administrativo, pues
hasta tanto no se desvirtué tal presunción, el derecho no existiría “per se”, como lo enseña la sen-
tencia, lo cual hace necesario que la decisión del juez modifique o desaparezca dicho obstáculo con-
lleve, fatalmente, a considerar que todas las sentencias de nulidad son constitutivas porque tiene la
virtud de alterar una condición jurídica previa, contenida en las decisiones administrativas arropa-
das con la presunción de legalidad llámense actos o contratos. (…) b) De la exigibilidad del derecho
laboral derivado de la realidad. (…) Para la Sala, la exigibilidad de un derecho laboral de orden patri-
monial surge a partir del hecho que le da origen, sin importar la forma que tenga la relación que
vincula los sujetos. Así, si un empleado o un trabajador vinculado irregularmente por orden de pres-
tación se servicios labora un mes, tiene derecho al pago de su salario por el periodo trabajado y si
completa el tiempo exigido por las normas especiales para el nacimiento del derecho al pago de
prestaciones laborales como primas, vacaciones, etc, es desde el cumplimiento de las condiciones
definidas en la ley que el derecho se debe o es exigible.(…) c) De la proporcionalidad, la adecuación
y el derecho a la igualdad. Cree esta Sala que la distinción que introduce la tesis del Consejo de Esta-
do, entre los servidores vinculados legal y reglamentariamente frente a los vinculados por contrato
u órdenes de prestación de servicios, respecto a la aplicabilidad de la prescripción de los derechos
laborales económicos, no es proporcional ni adecuada. En efecto, si no hay distinción en la forma en
que se cumple la prestación de servicios en el mundo real, tampoco debería haberla para contabili-
zar los tiempos en que se hacen exigibles y extinguibles los derechos que surgen de idénticas relacio-
nes de trabajo; aplicar un trato distinto a los trabajadores vinculados bajo la irregular forma, conlle-
va sin ambages una violación al principio constitucional de igualdad pues incorpora en el ámbito de
los derechos laborales, derechos patrimoniales absolutos, cuando la diferencia entre aquellos (los
servidores) se encuentra sólo en el terreno de lo formal, no de lo sustancial a lo cual es propio el
derecho y la forma de extinguirlo.(…) Se dirá también que la prescripción como instituto jurídico
aplicable a los derechos patrimoniales que surgen de las relaciones laborales, como instrumento de
seguridad jurídica de igualdad y modo de extinguir las obligaciones y derechos ajenos, tiene plena
vigencia en los casos en los que trabajadores amparados legal y reglamentariamente o mediante
irregulares contratos de prestación de servicios, pretendan derechos de contenido patrimonial surgi-
dos en la consabida relación, que no se desfigura o hace inaplicable por virtud de la forma de vincu-
lación y por lo mismo, no admite o tolera una diferenciación de trato que no encuentra sustrato en
el derecho sustantivo. Por las razones que anteceden, esta Sala de Decisión, se aparta de los pro-
nunciamientos citados del Consejo de Estado y frente a casos similares en los que se haya pronun-
ciado en sentido contrario, rectifica su posición.

DEMANDANTE: NELSON OMAR NIÑO ALBA
DEMANDADO: MUNICIPIO DE TUNJA
RADICACIÓN: 15001313300620020246001
RÉGIMEN PENSIONAL DEL ACUERDO 060 DE 1981 - El Concejo de Tunja no podía regular los requi-
sitos para que los empleados y obreros del municipio accedieran a las pensiones de jubilación.
SITUACIONES JURÍDICAS DE CARÁCTER INDIVIDUAL DEFINIDAS CON ANTERIORIDAD A LA LEY 100

DE 1993 - El artículo 146 no legalizó los actos que crearon prestaciones extralegales para los servi-
dores públicos sino que, se limitó a respetar las situaciones de carácter individual consolidadas.
P á g i n a 1 2 3
TESIS:
Se trata en este caso de establecer la legalidad del Oficio S.A. No. 285 del 7 de febrero de 2002, proferido
por el Secretario administrativo de la Alcaldía Mayor de Tunja, mediante el cual se le negó el reconoci-
miento y pago de la pensión de jubilación a los cincuenta años y la nulidad parcial de la Resolución No.
0825 del 16 de abril de 2002, emitida por el Alcalde y el Secretario Administrativo, por medio de la cual
se reconoce y paga su pensión de jubilación a partir del 24 de febrero de 2002.Se aprecia que el funda-
mento de la sentencia para negar las pretensiones incoadas fue que el actor no era beneficiario del
régimen pensional contenido en el Acuerdo 060 de 1981 invocado en la demanda. No obstante, la Sala
debe precisar, que revisado el expediente se establece que no fue allegada al plenario copia de la nor-
ma en la cual fundamenta el actor sus pretensiones – Acuerdo 060 de 1981 – carga probatoria que, por
tratarse de una norma de carácter local, le asistía al demandante tal como lo señala el artículo 141 del
C.C.A. Ahora, al contestar la demanda la entidad precisó que “Antes de entrar en vigencia la Ley 33 de
1985, la Administración Municipal mediante el Acuerdo Municipal 060 de 1981 “Por el cual se adopta
el Estatuto de Administración de Personal para el Municipio de Tunja”, dispuso en su artículo 113, que
la edad para la pensión de jubilación sería los cincuenta años sin distinción de sexo”, de manera que
deberá la Sala admitir que el hecho fue probado dada la falta de oposición frente a tal afirmación de la
demanda y, por el contrario, de su aceptación. Lo anterior para reiterar que se procederá a estudiar el
fondo del asunto. Dice el demandante que conforme al artículo 113 del Acuerdo 060 de 1981, proferido
por el Concejo de Tunja, la edad de jubilación se fijó en 50 años y por ello tiene derecho a que su pen-
sión sea reconocida desde cuando cumplió tal requisito. Ha sido reiterada la jurisprudencia del Consejo
de Estado en el sentido de que la regulación de prestaciones sociales para los empleados públicos, se-
gún el texto constitucional de 1886, era facultad exclusiva del Congreso de la República o del Presiden-
te en uso de facultades extraordinarias. En el numeral 9º del artículo 76 y en el 21 del artículo 120 de la
Constitución de 1886 se estableció que el Congreso y el Presidente de la República, en uso de facultades
extraordinarias, eran los competentes para determinar las prestaciones sociales de los empleados ofi-
ciales de cualquier orden. Por lo tanto un Acuerdo no podía señalar exigencias distintas de las estable-
cidas en la ley para el reconocimiento del derecho. En consecuencia no podía el Concejo de Tunja, regu-
lar los requisitos para que los empleados y obreros del municipio de Tunja accedieran a las pensiones
de jubilación.(…) No cabe duda entonces que el fundamento sobre el cual se edifica la pretensión, es
decir el Acuerdo 060 de 1981, en su artículo 113, fue siempre inconstitucional y, en consecuencia, nin-
gún derecho podría surgir para el demandante y, por el contrario, debe ser inaplicado para este caso
concreto por inconstitucionalidad. El actor considera que el régimen a él aplicable es el del acuerdo 060
de 1981, sin embargo, como se precisó, esta norma fue siempre inconstitucional de manera que de tal
no podía derivar derecho alguno. (…) Ahora, artículo 146 de la ley 100 de 1993 dispuso: “Las situacio-
nes jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposicio-
nes municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de
empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a
sus organismos descentralizados continuarán vigentes. También tendrán derecho a pensionarse con
arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido (o
cumplan dentro de los dos años siguientes) los requisitos exigidos en dichas normas.” (La frase en pa-
réntesis fue declarada inexequible en sentencia C-410 del 28 de agosto de 1997) Resalta la Sala. La
disposición no legalizó los actos que crearon prestaciones extralegales para los servidores públicos sino
que, se limitó a respetar las situaciones de carácter individual consolidadas y tan es cierto que el de-
mandante no había adquirido derecho pensional con fundamento en normas territoriales que es ello,
precisamente, lo que da lugar a esta demanda. Los efectos que las normas territoriales pudieron man-
tener fueron únicamente frente a servidores a quienes se les hubiera reconocido el derecho, que se
tornaba intangible, pero no implicaba esta disposición que esas normas territoriales pudieran seguir
aplicándose a los empleados de los mencionados órdenes. Se reitera, cuando una norma es contraria a
la Constitución es inaplicable teniendo en cuenta la primacía de ésta sobre todas las otras disposicio-
nes. El Acuerdo invocado no puede ser fuente de derechos pensionales en las condiciones en el consa-
gradas y por ende, debe confirmarse la sentencia apelada que denegó las pretensiones de la demanda.

MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
DEMANDANTE: ANA MERCEDES MORENO DE BARRERA
DEMANDADO: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL –U.G.G.P.
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RADICACIÓN: 1500133300320120015301
INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE VEJEZ - Las entidades encargadas de su recono-

cimiento se encuentran en la obligación de tener en cuenta las semanas cotizadas con anteriori-
dad a la vigencia de la Ley 100 de 1993.
TESIS:
El artículo 16 del Código Sustantivo del Trabajo señala que las normas laborales, por su carácter de
orden público, tienen efecto general e inmediato, se aplican a las situaciones vigentes o en curso en
el momento en que aquéllas entren a regir, pero no tienen efecto retroactivo, esto es, no afectan
situaciones jurídicas consolidadas. En el mismo sentido, el artículo 11 d e l a Ley 100 de 1993, dispo-
ne que el Sistema General de Pensiones, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional,
conservando y respetando, adicionalmente, todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y
beneficios adquiridos. Así las cosas, las personas que venían cotizando al Sistema de Seguridad So-
cial en pensiones bajo el imperio de normas precedentes, se rigen en la actualidad por las disposicio-
nes de la Ley 100 de 1993, salvo que antes de su entrada en vigencia estuvieran consolidados dere-
chos subjetivos, respecto de los cuales, por el principio de respeto a los derechos adquiridos (artículo
58 de la Constitución Política), no tienen aplicación los preceptos introducidos por la Ley en referen-
cia. En efecto, el sistema de pensiones introducido por la Ley 100 de 1993, reconoce para acceder a
las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, los tiempos cotizados con anterioridad a su entra-
da en vigencia. En este sentido, el literal f del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, señala que "...para
el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán
en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley al
Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el
tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el
tiempo de servicio ".De acuerdo con las normas referidas, en materia del derecho a la indemnización
sustitutiva, las entidades encargadas de su reconocimiento se encuentran en la obligación de tener
en cuenta las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993.
INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE VEJEZ - Reconocimiento a quien hizo aportes

para pensión antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993.
TESIS:
En el asunto sub subjudice, la señora Ana Mercedes Moreno de Barrera, con 61 años de edad, solici-
tó el 30 de septiembre de 2011 ante CAJANAL la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez,
mediante la Resolución UGM 054427 de 15 de agosto de 2012 la Caja Nacional de Previsión Social en
Liquidación le negó dicha solicitud, por no haber realizado cotizaciones al Sistema General de Pen-
siones con posterioridad a su vigencia (fl. 22). La actora no tiene derecho a la pensión de vejez, por
cuanto hace parte del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por-
que a 1° de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad, lo que indica que el régimen aplicable a su
situación es el contenido en la Ley 33 de 1985 y en ella se indicaba que para obtener el derecho a la
pensión, se requería tener 55 años de edad y 20 años de servicios continuos o discontinuos. En efec-
to, la accionante al momento de su desvinculación (16 de septiembre de 1979) no cumplía ni con el
requisito de la edad ni con el tiempo de servicio y a partir de allí no continuó efectuando cotizacio-
nes. Por lo expuesto, resulta plenamente aplicable el régimen previsto en el artículo 37 de la Ley 100
de 1993, ya que no se consolidó ningún derecho pensional con anterioridad a su vigencia y de otra
parte, se trata de una persona que tiene la edad exigida para pensionarse pero no cuenta con el
número de semanas previstas para obtener esta prestación social, ya que sólo cotizó 436, es decir,
debe reconocerse la indemnización sustitutiva de la pensión. A esa conclusión se llega bajo los si-
guientes argumentos: 1) Las disposiciones de la Ley 100 de 1993 son de orden público, razón por la
cual se aplican a todos los habitantes del territorio nacional, siempre que sus situaciones jurídicas
no se hayan consolidado bajo normas anteriores. 2) El artículo 37 de la Ley antes mencionada, que
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regula la indemnización sustitutiva de la pensión, no establece ningún tipo de limitación temporal so-
bre su aplicación, y no excluye de su ámbito de protección a quienes hubieran efectuado cotizaciones
con anterioridad a la vigencia del Sistema General de Pensiones. 3) Los artículos 13 de la Ley 100 de
1993 y 2o del Decreto 1730 de 2001, normas aplicables a este caso, reconocen explícitamente que se
tendrán en cuenta la "totalidad" de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993 argu-
mento que es respaldado tanto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como la del Consejo de
Estado. Igualmente, negar el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez a la señora Ana Mercedes Moreno de Barrera, además de desconocer los fundamentos normati-
vos y jurisprudencias anteriormente expuestos, implicaría “olvidar la finalidad que tiene esta prestación
social, que se traduce en que las personas que lleguen a la edad de pensión, sin alcanzar los demás
requisitos para ser beneficiarios de esa prestación, logren obtener la devolución de los saldos de los
aportes que ahorraron durante su vida laboral, de tal forma que puedan garantizarse su mínimo vital. "

DEMANDANTE: LILIA EMMA COY ÁVILA
DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIO-
NES SOCIALES DEL MAGISTERIO
RADICACIÓN: 15001333301020130003801
SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN - Retrospectividad del precedente judicial que contienen.
TESIS:
Conforme a lo antes señalado y a la reconceptualización del principio de legalidad, no cabe duda, que
tanto el legislador como la Corte Constitucional, equiparan a las jurisprudencia de unificación a la ley,
es imperioso que la misma se aplique como fuente formal y material del derecho, por lo que a este tipo
de providencias que cumplan con las características referidas, deberá dársele el trato similar a una ley,
en este sentido es indispensable observar el fenómeno de la Retrospectividad, a fin de que en casos
donde la jurisprudencia de unificación afecte a situaciones jurídicas en curso al momento de ser profe-
rida. (…) De lo anterior, puede inferirse que la aplicación retrospectiva de la Ley -Constitución Política-
en ese caso, también cobijó la interpretación dada en las referidas sentencias, a las que expresamente
la Corte señaló que no puede dárseles una interpretación restrictiva de retroactividad, sino que debe
ser de retrospectividad de las mismas. En síntesis, para esta Sala es nítido que la retrospectividad de las
sentencias de unificación, conforme a los pronunciamientos que anteceden, se puede aplicar al ser
proferidos por los Tribunales de cierre de cada jurisdicción, como fuente formales y materiales de ley,
bajo el nuevo concepto de legalidad, o como lo deja entrever la Corte, en el entendido de un sistema
constitucional incluyente, en el que debe superarse los formalismos para pasar a la concreción de los
principios iusfundamentales, en especial el de igualdad y universalidad que integran el derecho a la
Seguridad Social.
COSA JUZGADA EN MATERIA DE RELIQUIDACIÓN PENSIONAL - La reliquidación pensional puede

solicitarse cuantas veces lo considere el beneficiario cuando, por cualquier razón varíe el monto de
la pensión, entre ellas por la inclusión de factores salariales
TESIS:
La figura de la cosa juzgada en el espectro del derecho es una noción relevante en cuanto al derecho de
acceso a la administración de justicia, en la medida que con dicha figura se entiende agotada el ejerci-
cio del derecho de acción, pone fin a una controversia de manera definitiva, en esa medida, la aplica-
ción de ese fenómeno jurídico en cada caso debe estar precedido de un estudio amplio de la figura, a
fin de aplicarla adecuadamente a cada litigio, en torno a los diferentes elementos que enmarcan la
cosa juzgada, la Corte Constitucional en Sentencia T-218 de 2012, ilustró de la siguiente forma: (…) En
P á g i n a 1 2 6
relación con el fenómeno jurídico de la cosa juzgada en materia de reliquidación, la Sección Segunda
del Consejo de Estado, al definir un asunto sobre el cual fue alegada esa figura, señaló: “…En efecto,
los pronunciamientos que alude el a quo como fuentes de la cosa juzgada versan sobre un tema
sustancialmente diferente, pues se contraen a dilucidar los requisitos de edad y tiempo de servicios
requeridos para acceder a la pensión gracia de jubilación conforme a las leyes que regulan la mate-
ria. El hecho que en dichos fallos se haya aludido a los factores salariales que debían incluirse para
la liquidación de la prestación, no imposibilita al beneficiario para que posteriormente solicite la
reliquidación de aquella, por esos mismos, otros factores u otras razones que en su sentir harían
variar el monto de la pensión. Sostener lo contrario, sería tanto como afirmar que el acto adminis-
trativo por medio del cual Cajanal negó la reliquidación de una pensión gracia previamente recono-
cida por orden judicial, no es pasible de controvertirse ante la jurisdicción contenciosa administrati-
va, situación que vulneraría a todas luces el derecho de los asociados al libre acceso a la administra-
ción de justicia. Sentadas las anteriores premisas no debió el a quo declararse inhibido para fallar
por cuanto no se configura la excepción de cosa juzgada. Procede entonces la Sala a descender al
fondo del asunto.” (Subraya y negrilla fuera del texto. El anterior pronunciamiento evidencia cómo
en materia de reliquidación, como fue arriba descrito, ella puede solicitarse cuantas veces lo consi-
dere el beneficiario y como expresamente lo señala en esta providencia el Consejo de Estado cuan-
do, por cualquier razón varíe el monto de la pensión, entre ellas por la inclusión de factores salaria-
les. En situación similar, referida al tema pensional la Corte Constitucional, dio a la figura de cosa
juzgada el siguiente tratamiento, admitiendo que existe una nueva situación jurídica surgida de una
decisión judicial que varía las circunstancias del reconocimiento efectuado. Dijo: “2.2.2. En segundo
lugar, dado que la sentencia que habría decidido de manera definitiva la pretensión de indexación
de la primera mesada pensional en la jurisdicción ordinaria laboral habría quedado ejecutoriada en
el mes de marzo de 2001, se presentaría un problema de inmediatez, porque hasta la fecha han
transcurrido más de siete años, situación que se ve complicada por el hecho de que en el interregno
se declaró la extinción del derecho a la pensión de jubilación del accionante en el Banco Cafetero,
sin que contra esa decisión se haya adelantado actuación alguna. 2.3. No obstante lo anterior, es
preciso tener en cuenta que el accionante fundamenta su pretensión, entre otras consideraciones,
en el hecho de que de la Sentencia C-862 de 2006 se desprende que la indexación de la primera me-
sada pensional debe hacerse efectiva para todas aquellas personas a quienes no se les haya recono-
cido cuando, pese a tener 20 años de servicio se retiraron antes de cumplir la edad obligatoria. Se
trataría, entonces, no de controvertir las decisiones judiciales adoptadas en el pasado, sino de plan-
tear una pretensión nueva, a la luz de lo dispuesto por la Corte en la Sentencia C-832 de 2006 y am-
parada en el criterio de que, si bien las mesadas pensionales causadas están sujetas a un término de
prescripción, no ocurre lo mismo con el derecho a reclamar la actualización de la pensión…”
COSA JUZGADA EN MATERIA DE RELIQUIDACIÓN PENSIONAL - Delimitación de los alcances de

esta figura y armonización de los derechos a la seguridad jurídica y a la seguridad social.
TESIS:
Es necesario en este caso analizar las razones que sirvieron de fundamento para adoptar el cambio
jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación de 04 de agosto de 2010, al respecto el tex-
to de ese pronunciamiento señaló: (…) En consecuencia, para esta Sala tales consideraciones no
pueden pasar desapercibidas al momento de efectuar el análisis de cosa juzgada que convoca a este
pronunciamiento pues la lectura de la sentencia de unificación únicamente cabe si no se descontex-
tualiza del enclave constitucional, no es una simple variación del precedente, sino la materialización
de derechos iusfundamentales, que debe preservarse preferentemente, frente a otros principios y
derechos, a fin de consolidar una justicia material y no formal, en tratándose de derechos pensiona-
les. Para esta Sala resulta indispensable que se revisen los aspectos nodales de este caso, a fin de
lograr armonizar las disposiciones contenidas en los antecedentes jurisprudenciales y resolver la
pugna que se evidencia entre el derecho a la seguridad jurídica y el derecho a la seguridad social,
ambos con fines valiosos en el espectro constitucional; lo anterior con la finalidad de lograr la mate-
rialización efectiva de los derechos iusfundamentales que están en juego, dejando especificado en
qué momento y frente a qué pretensiones operó la cosa juzgada y, frente a qué pretensiones y dere-
chos no puede hablarse de cosa juzgada, por escapar del alcance de la figura, conforme a las reglas
P á g i n a 1 2 7
ut supra descritas. Entonces: Luego definir el papel que juega la imprescriptibilidad de los derechos
pensionales y la posibilidad de reliquidación de los mismos, frente a procesos culminados y a situacio-
nes jurídicas generadas antes de la expedición de la Sentencia de unificación de 04 de agosto de 2010,
pero que continúan generando efectos actuales y futuros, podría conllevar una aplicación retrospectiva
de la jurisprudencia de unificación, dado su carácter de fuente formal y material de derecho. Deberá
realizarse un análisis frente a sí la interpretación dada por el a-quo en el auto objeto de apelación con-
lleva, a pesar de la intención de preserva la seguridad jurídica incurre en un trato desigual por parte de
la jurisdicción a grupos a quienes deben aplicarse de manera uniforme el cambio jurisprudencial conte-
nido en la Sentencia de unificación de 04 de agosto de 2010, para lo cual deberá aplicarse el test de
razonabilidad estricto, frente a tres grupos poblacionales que aspiran ser cobijados por el precedente,
máxime cuando la sentencia se sustentó en principios fundamentales como la progresividad, la prima-
cía de la realidad sobre la formalidades y la favorabilidad. Dado que el juez de instancia fundamentó su
decisión en antecedentes contenidos en conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil, atendiendo su
carácter consultivo, deberá hacerse mención sobre sus efectos frente a sentencias proferidas en ejerci-
cio de la función jurisdiccional. Fundado este Tribunal en esas razones procederá a sentar nueva posi-
ción frente a estos casos, delimitando claramente los alcances de la figura de cosa juzgada tratándose
de reliquidaciones pensionales cuando ya se ha agotado el debate jurisdiccional y se formula nueva
solicitud de pensión, a fin de que no entre en contradicción los principios constitucionales de Seguridad
Jurídica y Seguridad Social, y no se afecte los derechos fundamentales de acceso a la administración de
justicia e igualdad a un grupo de especial protección, como los pensionados que aspiran a obtener una
reliquidación, bajo el espectro de la nueva postura jurisprudencial adoptada en relación con la inclusión
de todos los factores devengados. Y en esa medida deberá proceder a revocar la decisión impugnada.
SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL 4 DE AGOSTO DE 2010 DEL CONSEJO DE ESTADO EN MATERIA DE

RELIQUIDACIÓN PENSIONAL - Reconceptualización del principio de legalidad y su aplicación retros-
pectiva.
TESIS:
Luego de sentar esas premisas, es necesario referirnos a que la sentencia de unificación de 04 de agos-
to de 2010, conforme al tópico mencionado por la Corte Constitucional en Sentencia C-634 de 2011
como “reconceptualización del principio de legalidad”, contenido en la fuerza que ha tenido a nivel
judicial y legislativo, la constitución del sistema de precedente que, sin dudas la jurisprudencia de unifi-
cación de los órganos de cierre ha llegado a establecer como una fuente formal y material del derecho,
con las características reconocidos a la Ley, tales como ser universal, imparcial y abstracta, con efectos
erga omnes, configurándose en una nueva producción legal, bajo el entendido dado por la Corte Cons-
titucional, en tanto que la jurisprudencia de unificación conlleva la materialización de la actividad crea-
dora de derecho por parte de los jueces dentro del contexto del principio democrático con el fin de dar
eficacia a los demás principios del Estado Constitucional. Es evidente que la sentencia de unificación
mencionada hace parte de la jurisprudencia creadora de derechos, pues en la misma se hace una varia-
ción en concepciones pretéritas sobre la inclusión de factores taxativos en la liquidación de la pensión,
adoptando una nueva postura frente al derecho a la reliquidación pensional con la inclusión de todos
los factores salariales devengados, decisión que, como se dejó en claro, está fundada en principios tan
importantes como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formalidades y la favorabilidad,
como lo expuso el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo en esa oportunidad. En conclusión es
la Sentencia de Unificación de 04 de agosto de 2010, una fuente formal y material de derecho. Una vez
concluido lo anterior, es indubitable sostener que a la ley, en este caso la jurisprudencia de unificación,
como fuente formal y material del derecho, debe modularse en sus efectos, en consonancia con los
principios de igualdad y universalidad que conlleva la emisión de nuevas leyes o en este caso de una
nueva fuente de derecho contenida en un precedente jurisprudencial con efectos vinculantes erga om-
nes y, en este aspecto, dada la imprescriptibilidad del derecho a la pensión y por ende de su reliquida-
ción, debe dársele la visión amplia que conlleva el cambio jurisprudencial, a fin de no incurrir en exclu-
sión injustificada en los beneficios allí consignados para un grupo vulnerable de la población, a quien
va dirigida esta consagración jurisprudencial. En este sentido es indispensable resulta necesaria una
aplicación retrospectiva de la sentencia, a fin de no discriminar ni cercenar el derecho a la seguridad
social de ningún miembro del especial grupo a quien cobija el cambio jurisprudencial de la Sentencia de
Unificación de 04 de agosto de 2010, máxime cuando éste obedece a una interpretación de los princi-
P á g i n a 1 2 8
pios constitucionales antes reseñados, es decir, a esa sentencia no puede dársele una interpretación
restringida de retroactividad, sino que debe entenderse que la misma genera efectos sobre situacio-
nes jurídicas no consolidadas al momento de su expedición, específicamente a las mesadas no cau-
sadas ni prescritas a ese momento, las cuales deben ser interpretadas bajo el nuevo paradigma
pues, de no ser así, se estaría ante la consagración de un privilegio, sin que medie una razón consti-
tucionalmente relevante para que subsista, salvo el ritualismo procesal y un concepto cerrado de
seguridad jurídica, que no comporta la realización de los principios de humanidad y justicia social,
reclamables a un Estado social de derecho, como el Colombiano. Entorno a ello, es que las solicitu-
des de reliquidación presentadas con posterioridad a la Sentencia de Unificación deben respetar ese
precedente que cobija a las mesadas no prescritas a ese momento, por ser situaciones no consolida-
das y a las que se causen de la reclamación administrativa en adelante, lo que irradia aún más la
aplicación retrospectiva de la Sentencia de Unificación de 04 de agosto de 2010.
RELIQUIDACIÓN PENSIONAL – Cosa juzgada y seguridad jurídica vs los derechos a la seguridad

jurídica y la igualdad.
TESIS:
Ahora la pregunta que queda una vez establecido el carácter fundamental e imprescriptible de la
seguridad social y por ende del derecho a pedir la reliquidación de la pensión en cualquier tiempo y
cuantas veces lo solicite el beneficiario, bajo la premisa de prescriptibilidad de las mesadas y de la
connotación de fuente material que tiene la Sentencia de Unificación de 04 de agosto de 2010 y de
su aplicación retrospectiva, en sentido teórico y con efectos en la praxis, es sí, por el hecho de haber
cursado en la jurisdicción procesos anteriores a la expedición de la sentencia de unificación pluricita-
da, con decisiones ejecutoriadas que hicieron tránsito a cosa juzgada, se impide el estudio de reliqui-
daciones en virtud del principio de Seguridad Jurídica. La respuesta a ese interrogante, debe obede-
cer a un criterio relativo y particular, toda vez que dar una respuesta univoca y general, conlleva de
un lado, que de ser afirmativa produce una discriminación injustificada de un grupo de personas
beneficiarias de una prestación consagrada en una fuente formal y material de derecho, por el sim-
ple hecho de haber activado el aparato judicial de manera previa a la expedición de la sentencia
unificación, siendo además ese el mecanismo idóneo, tanto en esa oportunidad, como ahora, para
que sea dado ese debate, como más adelante será expuesto; y por el otro lado, al ser negativa, con-
llevaría a una inseguridad jurídica y abriría injustificadamente las puertas a que sean modificadas
situaciones que sí estén efectivamente cobijadas por el efecto de cosa juzgada. Para ilustrar lo ante-
rior, es necesario recurrir a un análisis del contenido mismo del derecho a la reliquidación pensional,
a fin de lograr identificar la connotación que tiene la figura de cosa juzgada en esa clase de dere-
chos, para ello recurrirá la Sala a una comparación de derechos, pues no es igual reclamar una reli-
quidación pensional, que una indemnización por un perjuicio causado por una falla del servicio y esa
diferencia tiene efectos prácticos en la concepción del fenómeno de la cosa juzgada, en este caso
particular y los que le sean comunes. La diferencia esencial que quiere la Sala resaltar, es la del
carácter prestacional y de tracto sucesivo que genera el derecho al pago de una mesada pensional,
frente al carácter indemnizatorio y a un hecho o actuación en particular que se deriva de una pre-
tensión, por ejemplo en una reparación directa, pues en este último caso, sólo hay un supuesto fácti-
co que genera el derecho y por tanto sí ya fue estudiado en la jurisdicción, no hay lugar a que se
abra el debate, salvo los casos expresamente señalados por la Ley y la jurisprudencia, pues se aten-
taría contra la seguridad jurídica y las decisiones jurisdiccionales, no sucede lo mismo en relación
con las prestaciones periódicas, pues cada una debe evaluarse de manera separada, aislada del
derecho que dio origen a la prestación. Es sobre este supuesto que se construyó el concepto de pres-
criptibilidad de las mesadas pensionales e imprescriptibilidad del derecho a la pensión, pues si se
observaba al derecho y a las mesadas como un todo indivisible, se estaba ante una espada de Da-
mocles, en tanto afirmar que son imprescriptibles, conllevaba a que las personas pudieran reclamar
sus mesadas en cualquier tiempo y que debía pagárseles por el carácter imprescriptibles del derecho
a la pensión, o de la otra arista, decir que era prescriptibles, era ir en contravía de los tratados y
demás normas del bloque de constitucionalidad, que consagran la imprescriptibilidad del derecho a
la seguridad social, por eso se adoptó un análisis intermedio y particular, que permitió la diferencia-
ción del derecho a la pensión y del pago de la mesada pensional. Similar análisis es el que se presen-
P á g i n a 1 2 9
ta otro derecho de carácter prestacional de tracto sucesivo, el derecho a los alimentos, caso emblemá-
tico de los efectos de cosa juzgada, pues es para todos conocido que las decisiones adoptadas en esa
materia, hace tránsito a cosa juzgada formal y no material, y ello obedece a un sin número de situacio-
nes que pueden variar de una mesada alimentaria a otra, como sucede en el caso de las pensiones, por
lo que la teoría del derecho, ha tenido que los alimentos reconocidos en una decisión jurisdiccional son
inmodificables, mientras que no sucede lo mismo con la mesada o cuota alimentaria; así mismo debe
analizarse cada mesada pensional, pues el hecho que cada mes no se produzca una decisión judicial o
administrativa, no conlleva a que la entidad nominadora, deje analizar y decidir sobre la procedencia
cada mes del pago a realizar, esa es la esencia de un derecho de tracto sucesivo, tanto es así que, una
vez fallecido el titular desaparece el derecho, es decir, no resulta ser inmodificable, en sentido estricto.
Es decir y lo que quiere la Sala concluir es que el derecho al pago de la mesada pensional es susceptible
de cambios, es decir no es inmodificable, sino que es mutable y ello, puede obedecer a una decisión
administrativa y judicial, en donde sea comprobada la ocurrencia de los supuestos fácticos y jurídicos
que conlleve esa modificación, en este sentido se estaría en el supuesto de los artículos 333 y 649, de
exclusión de sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, dándole así un análisis amplio a esa figura,
como fue reseñado en el antecedente jurisprudencial contenido en sentencia T-218 de 2012 en prime-
ra y segunda instancia, y acuden a la acción de tutela para que sean revocadas esas decisiones ejecuto-
riadas. (sobre este grupo de personas puede consultarse entre otras, la sentencia de 26 de abril de
2012, con radicado 11001-03-15-000-2012-00137-00, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo. CP. Víctor Hernando Alvarado Ardila). (iv) Pensionados que solicitaron
reliquidación con fundamento en otras sentencias de unificación, y sobre las cuales ya existían decisio-
nes jurisdiccionales. (casos como el contenido en las Sentencias T-611 de 2008 y Sentencia de 22 de
mayo de 2008, Número INTERNO: 1473-07, del Consejo de Estado. CP. Jaime Moreno García.) El primer
aspecto que debe analizarse es que al único grupo de personas que se les cerró la posibilidad de reliqui-
dar su pensión, fue al grupo dos, en el cual está la accionante, pues al primer grupo, por no haber ago-
tado la jurisdicción, desde el momento que se expidió la sentencia y con efectos retrospectivos sobre
mesadas no prescritas puede solicitarla con ese fundamento, el cual es de obligatorio cumplimiento en
sede administrativa; el grupo tres, como se desprende del fallo de tutela mencionado, puede por esa
vía excepcional obtener la reliquidación de la pensión, pese a ver sentencias ejecutoriadas que lo nega-
ban, por ser contrarias al precedente, y finalmente, el grupo cuatro, también fueron beneficiarios de la
reliquidación, con fundamento en precedentes jurisprudenciales, que variaron las condiciones de reco-
nocimiento, pese a que también tenían sentencias desfavorables previas a la emisión del cambio de
jurisprudencia. La razón sustentada tanto por el a-quo como por la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado y de los pronunciamientos de este Tribunal que anteceden a esta decisión, tuvieron
como fundamento la relevancia que tiene para el ordenamiento jurídico la figura de la cosa juzgada, a
fin de concretar el principio constitucional de Seguridad Jurídica; es decir tienen como propósito el res-
petar un objetivo socialmente deseable, que por lo demás, consagra norma de orden público, por ello,
dichas decisiones constituyen un medio adecuado, conducente y necesario, para alcanzar ese fin, con-
forme a las consideraciones contenidas en esas decisiones consultivas y judiciales. Por ello, es indispen-
sable realizar un juicio de proporcionalidad en sentido estricto, es decir que debe analizarse sí la decla-
ratoria de oficio de la excepción de cosa juzgada, por haber formulado demanda anterior en la que
solicitó reliquidación con inclusión de todos los factores, pese a existir cambio jurisprudencial posterior
a dicho proceso, debe preservarse pese a que exceda restricciones de otros principios y valores consti-
tucionales. En esa medida, la Sala luego de evaluar las condiciones de las mencionadas decisiones y de
los antecedentes jurisprudenciales contenidos en este auto, debe señalar que la medida mencionada
anteriormente, no supera el examen de proporcionalidad, pues si el fin es deseable y está fundado en
consideraciones razonables, no comporta un análisis integral de la figura de cosa juzgada, que permite
de una manera diferida y menos gravosa, lograr la preservación de la Seguridad Jurídica, como es la de
tener como juzgado y decidido las mesadas reclamadas en el proceso primigenio y frente a las cuales
operó el fenómeno de la prescripción, pero no así respecto de las mesadas no prescritas y las que aún
no se han causado, dado la modificación que es susceptible la pensión y dado el hecho de existir una
razón de derecho que así lo prevé, contenida en una fuente formal y material de derecho d obligatorio
cumplimiento como lo constituye la Sentencia de Unificación de 04 de agosto de 2010. De otro lado, es
importante señalar que mantener lo decidido en el auto apelado, constituye un desconocimiento de los
valores constitucionales que se pretenden proteger con la posición y cambio de jurisprudencia conteni-
da en la Sentencia de Unificación de 04 de agosto de 2010, a saber la progresividad, la primacía de la
realidad sobre las formalidades y la favorabilidad, fundado en la necesidad de preservar la seguridad
jurídica, que se puede tener con el efecto diferencial de la cosa juzgada que se ha mencionado, sin po-
ner en riesgo esos derechos y principios constitucionales fundamentales. El trato diferencial es repro-
P á g i n a 1 3 0
chable desde tres puntos de vista: El primero frente a la preferencia por no haber hecho uso de la
jurisdicción, pues al grupo de personal 1 se les prefiere frente al 2, por no haber activado con ante-
rioridad al precedente el aparato judicial, esa es la única diferencia ostensible, pues los efectos de la
prescripción de la mesada se deberán analizar en concreto. Ahora en segundo lugar, es reprochable
en cuanto que se prefiere al grupo 3 que al 2, pese a que ambos grupos activaron el aparato judicial
y les fue denegada la reliquidación de la pensión; la diferencia es que frente a esas decisiones, el
grupo 2 ante un proceso ejecutoriado, procedió a agotar nuevamente la vía gubernativa y a deman-
dar el nuevo acto que negó las pretensiones; mientras que el grupo 3 ante un proceso ejecutoriado
que negó sus pretensiones formuló de manera excepcional el mecanismo subsidiario de la tutela, es
decir se está castigando a la persona que ha instaurado las acciones ordinarias, frente a la que utili-
zó la vía especial de la acción de tutela, ambas con el fin de atacar decisiones que desconocen el
precedente consagrado en la Sentencia de Unificación de 04 de agosto de 2010. Finalmente, es aún
más grave la situación de diferenciación que se presenta entre el grupo 2 y 4, pues los dos grupos
acudieron a la vía judicial previo al precedente y les fue negadas sus pretensiones, y ante el cambio
de jurisprudencia acuden nuevamente a la jurisdicción, y en el caso del grupo 2 se le cierra la posibi-
lidad de discutir frente a las modificaciones que se desprende del cambio jurisprudencial, mientras
que en los otros casos, uno por vía ordinaria y otro por tutela, les abre las puertas la jurisdicción
para que discutan esos aspectos. (…) En sede de tutela, la Sección Primera del H. Consejo de Estado
ha prohijado de manera reiterada la tesis de la no existencia de cosa juzgada en este tipo de casos
por aplicación de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y TEST DE PROPORCIONALIDAD - Grupos identificados sobre

los cuales debe practicarse el test de razonabilidad para determinar si existe cosa juzgada frente a
la reliquidación pensional.
TESIS:
En conclusión, en el caso concreto no puede hablarse de cosa juzgada material, toda vez que el de-
recho al pago de las mesadas pensionales resulta modificable, y entre las razones de su modifica-
ción, se cuentan las razones de derecho, es decir las consignadas en una fuente formal y material de
derecho, tal como lo es la Sentencia de Unificación de 04 de agosto de 2010. En ese orden de ideas,
en el caso concreto debe tenerse como cosa juzgada, las mesadas pensionales reclamadas y prescri-
tas al momento de emitirse la sentencia dentro del proceso 2007-0142-00, mientras que las mesa-
das reclamadas y no prescritas dentro de la reclamación administrativa contenida en la petición de
14 de octubre de 2011 (fls.14 a 17), resuelta por resolución No. 001765 de 20 de abril de 2012, no
estarían cobijadas por la cosa juzgada, al estar ante una nueva situación de derecho –expedición de
la sentencia de unificación de 04 de agosto de 2010-. La anterior conclusión está también soporta-
da en el tratamiento descrito en la jurisprudencia en cita a diversas situaciones allí consignadas,
para resaltar la Sala hará mención a dos: la aplicación retrospectiva de la sentencia de 12 de no-
viembre de 1937 y la aplicación retrospectiva de las sentencias C-1126 de 2004 y C-121 de 2010,
respecto los derechos prestacionales de las uniones maritales, entre otras situaciones similares con-
tenidas en la Sentencia T-110 de 2011, y por supuesto, las decisiones contenidas en sentencia de 22
de mayo de 2008, sobre reliquidación pensional con fundamento en los fallos que determinaron que
los factores salariales que no fueron incluidos en la sentencia jurisdiccional que le reconoció la pen-
sión al demandante, previo a instaurar la nueva solicitud de reliquidación, y la Sentencia T-611 de
2008, en donde es clara la Corte en señalar que la Sentencia C-832 de 2006, constituye un funda-
mento de derecho que hace modificable las decisiones adoptadas por la jurisdicción previamente a
la solicitud de reliquidación, presentada con ese fundamento. Una vez dilucidados esos aspectos
debe la Sala realizar un test de proporcionalidad a fin de recabar en que la posición adoptada en
este auto, está fundamentada en el respeto del derecho iusfundamental de la igualdad, al respecto
se hará un análisis estricto, es decir se mostrarán los grupos frente a los cuales se hará la compara-
ción, luego se hará un análisis sobre la legitimidad e importancia de la medida judicial de excluir de
la jurisdicción demandas de reliquidación pensional con fundamento en que existe cosa juzgada,
pese a que exista una jurisprudencia de unificación emitida con posterioridad, en la que se modificó
la forma en que se liquida la pensión. Los cuatro grupos identificados sobre los cuales debe practi-
carse el test de razonabilidad, son: (i) Pensionados que soliciten reliquidación de pensión con funda-
P á g i n a 1 3 1
mento en la sentencia de unificación de 04 de agosto de 2010, sin que hayan acudido antes a la juris-
dicción para reliquidar su pensión previo a la emisión de esa sentencia de unificación. (ii) Pensionados
que soliciten la reliquidación de pensión, con fundamento en la sentencia de unificación de 04 de agos-
to de 2010, que tiene sentencia ejecutoriada sobre reliquidación pensión proferida con anterioridad a
la emisión de la sentencia de unificación. (grupo en el cual está el demandante en este caso). (iii)
Pensionados que acudieron a la jurisdicción para solicitar la reliquidación con fundamento en la sen-
tencia de unificación de 04 de agosto de 2010, les fue negada en primera y segunda instancia, y acuden
a la acción de tutela para que sean revocadas esas decisiones ejecutoriadas. (sobre este grupo de per-
sonas puede consultarse entre otras, la sentencia de 26 de abril de 2012, con radicado 11001-03-15-
000-2012-00137-00, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. CP.
Víctor Hernando Alvarado Ardila). (iv) Pensionados que solicitaron reliquidación con fundamento en
otras sentencias de unificación, y sobre las cuales ya existían decisiones jurisdiccionales. (casos como el
contenido en las Sentencias T-611 de 2008 y Sentencia de 22 de mayo de 2008, Número INTERNO:
1473-07, del Consejo de Estado. CP. Jaime Moreno García.) El primer aspecto que debe analizarse es
que al único grupo de personas que se les cerró la posibilidad de reliquidar su pensión, fue al grupo dos,
en el cual está la accionante, pues al primer grupo, por no haber agotado la jurisdicción, desde el mo-
mento que se expidió la sentencia y con efectos retrospectivos sobre mesadas no prescritas puede soli-
citarla con ese fundamento, el cual es de obligatorio cumplimiento en sede administrativa; el grupo
tres, como se desprende del fallo de tutela mencionado, puede por esa vía excepcional obtener la reli-
quidación de la pensión, pese a ver sentencias ejecutoriadas que lo negaban, por ser contrarias al pre-
cedente, y finalmente, el grupo cuatro, también fueron beneficiarios de la reliquidación, con fundamen-
to en precedentes jurisprudenciales, que variaron las condiciones de reconocimiento, pese a que tam-
bién tenían sentencias desfavorables previas a la emisión del cambio de jurisprudencia. La razón sus-
tentada tanto por el a-quo como por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y de los
pronunciamientos de este Tribunal que anteceden a esta decisión, tuvieron como fundamento la rele-
vancia que tiene para el ordenamiento jurídico la figura de la cosa juzgada, a fin de concretar el princi-
pio constitucional de Seguridad Jurídica; es decir tienen como propósito el respetar un objetivo social-
mente deseable, que por lo demás, consagra norma de orden público, por ello, dichas decisiones consti-
tuyen un medio adecuado, conducente y necesario, para alcanzar ese fin, conforme a las consideracio-
nes contenidas en esas decisiones consultivas y judiciales. Por ello, es indispensable realizar un juicio de
proporcionalidad en sentido estricto, es decir que debe analizarse sí la declaratoria de oficio de la ex-
cepción de cosa juzgada, por haber formulado demanda anterior en la que solicitó reliquidación con
inclusión de todos los factores, pese a existir cambio jurisprudencial posterior a dicho proceso, debe
preservarse pese a que exceda restricciones de otros principios y valores constitucionales. En esa medi-
da, la Sala luego de evaluar las condiciones de las mencionadas decisiones y de los antecedentes juris-
prudenciales contenidos en este auto, debe señalar que la medida mencionada anteriormente, no su-
pera el examen de proporcionalidad, pues si el fin es deseable y está fundado en consideraciones razo-
nables, no comporta un análisis integral de la figura de cosa juzgada, que permite de una manera dife-
rida y menos gravosa, lograr la preservación de la Seguridad Jurídica, como es la de tener como juzga-
do y decidido las mesadas reclamadas en el proceso primigenio y frente a las cuales operó el fenómeno
de la prescripción, pero no así respecto de las mesadas no prescritas y las que aún no se han causado,
dado la modificación que es susceptible la pensión y dado el hecho de existir una razón de derecho que
así lo prevé, contenida en una fuente formal y material de derecho d obligatorio cumplimiento como lo
constituye la Sentencia de Unificación de 04 de agosto de 2010. De otro lado, es importante señalar
que mantener lo decidido en el auto apelado, constituye un desconocimiento de los valores constitucio-
nales que se pretenden proteger con la posición y cambio de jurisprudencia contenida en la Sentencia
de Unificación de 04 de agosto de 2010, a saber la progresividad, la primacía de la realidad sobre las
formalidades y la favorabilidad, fundado en la necesidad de preservar la seguridad jurídica, que se
puede tener con el efecto diferencial de la cosa juzgada que se ha mencionado, sin poner en riesgo esos
derechos y principios constitucionales fundamentales. El trato diferencial es reprochable desde tres
puntos de vista: El primero frente a la preferencia por no haber hecho uso de la jurisdicción, pues al
grupo de personal 1 se les prefiere frente al 2, por no haber activado con anterioridad al precedente el
aparato judicial, esa es la única diferencia ostensible, pues los efectos de la prescripción de la mesada
se deberán analizar en concreto. Ahora en segundo lugar, es reprochable en cuanto que se prefiere al
grupo 3 que al 2, pese a que ambos grupos activaron el aparato judicial y les fue denegada la reliquida-
ción de la pensión; la diferencia es que frente a esas decisiones, el grupo 2 ante un proceso ejecutoria-
do, procedió a agotar nuevamente la vía gubernativa y a demandar el nuevo acto que negó las preten-
siones; mientras que el grupo 3 ante un proceso ejecutoriado que negó sus pretensiones formuló de
manera excepcional el mecanismo subsidiario de la tutela, es decir se está castigando a la persona que
P á g i n a 1 3 2
ha instaurado las acciones ordinarias, frente a la que utilizó la vía especial de la acción de tutela,
ambas con el fin de atacar decisiones que desconocen el precedente consagrado en la Sentencia de
Unificación de 04 de agosto de 2010. Finalmente, es aún más grave la situación de diferenciación
que se presenta entre el grupo 2 y 4, pues los dos grupos acudieron a la vía judicial previo al prece-
dente y les fue negadas sus pretensiones, y ante el cambio de jurisprudencia acuden nuevamente a
la jurisdicción, y en el caso del grupo 2 se le cierra la posibilidad de discutir frente a las modificacio-
nes que se desprende del cambio jurisprudencial, mientras que en los otros casos, uno por vía ordi-
naria y otro por tutela, les abre las puertas la jurisdicción para que discutan esos aspectos. (…) En
sede de tutela, la Sección Primera del H. Consejo de Estado ha prohijado de manera reiterada la
tesis de la no existencia de cosa juzgada en este tipo de casos por aplicación de la sentencia de unifi-
cación del 4 de agosto de 2010.
RELIQUIDACIÓN PENSIONAL CON FUNDAMENTO EN LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL 4 DE

AGOSTO DE 2010 DEL CONSEJO DE ESTADO - Rectificación de criterio anterior.
TESIS:
De acuerdo con las consideraciones de este auto, la Sala debe señalar que para procesos de reliqui-
dación pensional con fundamento en la Sentencia de Unificación de 04 de agosto de 2010, con el fin
de que sean incluidos factores de la Ley 33 de 1985, en los que ya había cursado proceso ordinario y
se hubiese denegado la reliquidación, deberá: (i) declarar la cosa juzgada formal frente a actos ad-
ministrativos que fueron objeto del debate procesal primigenio (ii) tramitar el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho contra el o los actos administrativos que, con posterioridad a la sen-
tencia de unificación nieguen la reliquidación pensional y decidir de fondo sobre las pretensiones,
sin perjuicio de la prescripción a que haya lugar frente a las mesadas pensionales causadas. Como
consecuencia de todo lo considerado, la Sala revocará el auto 26 de febrero de 2014 y, en su lugar,
declarará que en este caso no hay lugar a declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada.
En consecuencia, ordenar al a-quo continuar con el trámite del proceso referente a la nulidad y res-
tablecimiento del derecho en el que fue solicitada la nulidad de la Resolución No.001765 de 20 de
abril de 2012. Finalmente, recabará la Sala en que con este pronunciamiento se rectifican anteriores
en que se haya pronunciado en sentido contrario.

DEMANDANTE: MARTHA YANETH OCHOA PINZÓN
DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN-
RADICACIÓN: 15001333300320130001801
PRIMA DE SERVICIOS PARA LOS DOCENTES - Alcances de la Sentencia C- 566 de 1997.
PRIMA DE SERVICIOS DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS - Los sectores que fueron excluidos del régi-
men prestacional previsto en el Decreto 1042 de 1978 son aquellos que cuentan con uno especial
como el personal de las fuerzas armadas, el del servicio exterior, el carcelario y penitenciario,
entre otros.
TESIS:
Dice la recurrente que la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 104 del Decreto 1042 de
1978 y ello es suficiente para impedir que al personal docente se reconozca la prima de servicios
creada en esta norma. En la sentencia C-566 de 1997 declaró exequible del artículo 104 del Decreto
1042 de 1978 conforme al cual esa disposición no se aplica "Al personal docente de los distintos
organismos de la Rama Ejecutiva. ". Se pronunció así la Corte al respecto: "...3. Análisis dé la norma
P á g i n a 1 3 3
demandada en relación con el principio de igualdad. Considera la Corte que la norma demandada, en
cuanto ordena excluir al personal docente de los organismos de la Rama Ejecutiva de la aplicación del
régimen salarial general de los empleados públicos, persigue el respeto de ciertas conquistas laborales
de este sector de trabajadores, que se erigen en derechos adquiridos, aparte de reconocer que las pe-
culiaridades del ejercicio de la docencia ameritan la consagración de un estatuto laboral, salarial y
prestacional adecuado a las particularidades de este servicio.(...) Por ello, en términos generales, el
sometimiento a un régimen salarial y prestacional especial de los maestros vinculados a la Administra-
ción Pública en sus distintos niveles, régimen especial que contempla iguales o mejores condiciones
laborales que las reconocidas de manera general a los servidores públicos, no lesiona la Constitución
sino que, más bien, posibilita la cabal observancia del mandato contenido en el artículo 58 de la mis-
ma, en cuanto protege los derechos adquiridos conforme a leyes anteriores. Desde este punto de vista,
la norma demandada, considerada aisladamente, se ajusta a la Constitución... "Resaltado fuera de
texto. De manera entonces que la razón de esta decisión giró en torno a la necesidad de preservar de-
rechos del personal docente y de expedir un régimen prestacional especial para este sector de servido-
res atendiendo a las particulares condiciones de ese servicio. Pero en manera alguna su fundamento
fue el de considerar que debieran someterse a la exclusión de prestaciones sociales de las que ellos no
gozan pero que si benefician a otros sectores de servidores públicos. Adicionalmente y, para descartar
la desatención a una sentencia de constitucionalidad que, sabido es, es de obligatorio acatamiento por
los jueces, se dirá que la lectura de la sentencia no puede hacerse de manera aislada sino en el contex-
to del análisis de la providencia. Y en esta perspectiva, se encuentra que en esa ocasión la norma bajo
estudio fue el artículo 34 del Decreto 1042 de 1978 que consagraba el derecho al pago de recargos
nocturnos. Expuso la Corte Constitucional que en este aspecto: "...El caso que plantea el demandante
es el del juego de dos disposiciones cuya aplicación conjunta impide el reconocimiento del recargo sala-
rial por el hecho de trabajar en el horario nocturno de manera ordinaria. Esta situación para la Corte
no resulta violatoria del principio de igualdad, ya que encuentra justificación en el hecho de que los
empleados públicos, los trabajadores oficiales y los trabajadores del sector privado, en cumplimiento
de las normas legales que regulan su actividad laboral, agotan diariamente una jornada de trabajo que
excede ampliamente en duración a aquella que por su parte cumplen los educadores al servicio del
Estado. De esta manera, la supuesta discriminación resulta ser del todo aparente, ya que la situación
jurídica de una y otra categoría de trabajadores es substancialmente diferente, por lo cual no admite la
aplicación de un idéntico tratamiento jurídico... " Así entonces, si bien, es cierto que el personal docen-
te fue excluido de la aplicación del Decreto 1042 de 1978, no lo es menos que la sentencia de constitu-
cionalidad se refirió al cargo concreto de violación del derecho a la igualdad relativo al reconocimiento
de recargos nocturnos y la fundamentación hizo relación, precisamente, a condiciones más favorables
establecidas en el régimen especial frente al régimen general. Por ello se esa Corporación encontró una
diferencia justificada "...La razón de ser de la norma que consagra el recargo salarial por el trabajo
ordinario nocturno es, como se ha dicho, el exceso de cuidado y energía que implica para el ser hu-
mano trabajar habitualmente en estas condiciones, circunstancia que no se encuentra en el caso de los
maestros que laboran ordinariamente de noche en turnos que no exceden de cuatro o cinco horas dia-
rias, usualmente comprendidas entre las seis de la tarde y las diez de la noche.... " Fue esta la ratio
decidendi de la sentencia sin alcances generales para considerar exequible tal diferencia en todos los
aspectos contemplados en el Decreto 1042 de 1978 para que de allí pueda concluirse que todas las
prestaciones sociales contempladas en esa norma no son aplicables al personal docente, recuérdese
que las sentencias de exequibilidad tienen efectos de cosa juzgada relativa es decir, ligadas al asunto
que ha sido materia de examen, a diferencia de aquellas que declaran la inexequibilidad que tienen
efectos de cosa juzgada absoluta. Es necesario entonces, en cada caso y cuando se invoque la violación
del derecho a la igualdad que pudiera evidenciar una discriminación injustificada examinar la situación
en concreto. La Corte, por el contrario, precisó también en la sentencia que se estudia "...El estableci-
miento de regímenes laborales especiales, en cuanto garantizan un nivel de protección igual o superior,
en relación con los regímenes generales, resulta conforme a la Constitución, como quiera que la dispa-
ridad de trato que propician estos regímenes especiales resulta razonable, ya que, en su virtud, se
desarrollan y respetan los postulados del artículo 58 de la Carta Política, el cual garantiza "los derechos
adquiridos con arreglo a leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores" (...) El sometimiento a un régimen salarial y prestacional especial de los maestros vincula-
dos a la Administración Pública en sus distintos niveles, régimen especial que contempla iguales o me-
jores condiciones laborales que las reconocidas de manera general a los servidores públicos, no lesiona
la Constitución sino que, más bien, posibilita la cabal observancia del mandato contenido en el artículo
58 de la misma, en cuanto protege los derechos adquiridos conforme a leyes anteriores...." (Resaltado
fuera de texto). Así entonces, sólo bajo estos parámetros podría esta Sala considerar que la mejor con-
P á g i n a 1 3 4
dición prestacional de los docentes, en términos del pago de prima de servicios siempre que ella
tuviera origen legal debería preferirse, pero ante la ausencia de norma que regule de forma expresa
la prima de servicios, o que en caso de existir norma posterior si aplicación fuera menos favorable,
entonces la excepción que consagra el Decreto 1042 de 1978 en el artículo 104 literal b) resultaría
discriminatoria. Basta regresar sobre el artículo mencionado para concluir que, en efecto, los secto-
res que fueron excluidos del régimen prestacional previsto en el Decreto 1042 de 1978 son aquellos
que cuentan con uno especial como el personal de las fuerzas armadas, el del servicio exterior, el
carcelario y penitenciario, entre otros. Corresponde entonces establecer cuál es el régimen especial
que, en materia prestacional, rige para el sector docente. Descartado entonces el argumento relati-
vo a la imposibilidad de ordenar el reconocimiento de la prima de servicios por virtud de la exequibi-
lidad declarada por la Corte Constitucional, examinará la Sala otros argumentos de la recurrente.
ALCANCES DE LA LEY 91 DE 1989 - No creó las prestaciones sociales de los docentes, pero si deter-
minó cómo y cuáles se pagarían a los que se vincularan a partir del 1o de enero de 1990.
PRIMA DE SERVICIOS PARA LOS DOCENTES- Reconocimiento con fundamento en lo dispuesto en

el artículo 15 de Ley 91 de 1989.
TESIS:
No queda duda que la Ley 91 de 1989, desde su mismo título, dejó en claro que el fin era la creación
del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y la forma como se continuaría asumiendo el pa-
go de las prestaciones sociales del personal docente nacional, nacionalizado y territorial. Es decir, no
se trató de una norma que creara prestaciones sociales, pero si de una que determinó cómo y cuáles
prestaciones sociales se pagarían al personal docente que se vinculara a partir del 1o de enero de
1990, como de forma expresa lo dispuso el artículo 15 de la ley, podría entonces afirmarse que ese
fue el régimen que el legislador consideró aplicable al sector docente, no por creación sino por remi-
sión al régimen general. Entonces si bien el fin del legislador en esa ley fue la de establecer un fondo
que se encargara a la luz del artículo 4o de atender "...las prestaciones sociales de los docentes na-
cionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente
Ley... " y de "Efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado " (art. 5o), ello no
implica que para determinar qué y cuáles prestaciones sociales pagaría, resulte errado acudir a las
normas a las que esa misma ley remitió. Es decir, aunque de forma indirecta, el legislador fue quien,
en materia de prestaciones sociales, determinó el régimen a atender y así lo ha entendido la juris-
prudencia. La Corte Constitucional en la Sentencia T-1066 de 6 de diciembre de 2012, Magistrado
Ponente Alexei Julio Estrada, al analizar un caso de similares contornos afirmó que en el artículo 115
de la ley 115 de 1994 y el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, en concordancia con el artículo 53 de la
Constitución Nacional se encuentra justificación para dar aplicación a la Ley 91 de 1989 como fun-
damento normativo para el reconocimiento de la prima de servicios a docentes oficiales, por lo que
sin lugar a dudas de lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se puede
entender derivada una prestación como la prima de servicios. Es así como la antes citada jurispru-
dencia la Corte Constitucional concluyó que resulta razonable afirmar que el parágrafo 2 del artículo
15 de la Ley 91 de 1989, resulta aplicable a los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho
para el reconocimiento de la prima de servicios a docentes oficiales, teniendo en cuenta que la cita-
da norma hace parte del régimen prestacional de los docentes estatales y se encuentra vigente, en
tanto no ha sido derogada ni declarada inconstitucional, a pesar de los diversas modificaciones en el
régimen prestacional de los docentes estatales. Así las cosas, más allá del sentido administrativo de
muchas de las disposiciones de la Ley 91 de 1989, resulta entonces claro el contenido prestacional
de la misma siendo de esta manera la "Ley 91 de 1989 un conjunto de normas expedido con el fin de
definir el régimen prestacional de los docentes estatales (nacionales, nacionalizados y territoriales)
para lo cual se dispone la creación de un Fondo unificado nacional, y no lo contrario". Entonces no
queda duda que la interpretación que debe hacerse del parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 91 de
1989, es la de una disposición de contenido prestacional y como base textual para el reconocimiento
de la prima de servicios a docentes oficiales, y de esta manera lo ha venido advirtiendo la jurispru-
dencia el Consejo de Estado así por ejemplo, en la sentencia de la Sección Segunda, Subsección "A"
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del 25 de marzo de 2010, determinó que la prima de
P á g i n a 1 3 5
servicios es factor salarial para la liquidación de cesantías. Adicionalmente, en la sentencia del veinti-
dós (22) de marzo de 2012 la Sección Segunda, Subsección "A", de la Sala de lo Contencioso Adminis-
trativo del Consejo de Estado, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, resolvió un
caso análogo en el que concluyó: "Por consiguiente, encuentra la Sala que a la demandante en su ca-
rácter de docente territorial le asiste el derecho al reconocimiento de la prima de servicios, por disposi-
ción expresa de la Ley 91 de 1989 (...) Tampoco resulta lógico que la entidad territorial niegue el reco-
nocimiento de un emolumento a uno de sus empleados, so pretexto de que la Ley 91 de 1989 haya
excluido al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio de pagar tal obligación. No se pueden con-
fundir los compromisos prestacionales a los que está obligado el Fondo con las obligaciones laborales
que deben ser pagadas por el nominador, pues son situaciones completamente diferentes. "Así enton-
ces, nada distinto puede concluirse a señalar que la Ley 91 de 1989 en su artículo 15 si tiene alcances
de orden prestacional y, en consecuencia, sirve de sustento suficiente para considerar el derecho al
pago de la prima de servicios para el personal docente.
PRIMA DE SERVICIOS DE LOS DOCENTES - Inaplicación por inconstitucional e ilegalidad para el caso
concreto, del artículo 1º del Decreto 1545 de 2013 que la establece para los docentes oficiales, ya
que resulta ser más favorable la prevista en el artículo 58 del Decreto 1042 de 1978.
TESIS:
Así entonces, la reseña legal y jurisprudencia que se ha dejado expuesta únicamente lleva a concluir
que, en tanto la prima de servicios para el personal docente no está regulada de forma expresa, ni se
contempla en su favor con un título distinto pero iguales fines, no puede desconocérsele a este sector
pues ello implicaría una vulneración del derecho a la igualdad en materia prestacional, haciéndola
menos favorable sin fundamento que lo permita. Por ello al personal docente que haya ingresado al
servicio a partir del 1o de enero de 1990 se le debe reconocer la prima de servicios de que trata el ar-
tículo 58 del D.L. 1042 de 1978 sin que sobre precisar que, aunque tal norma no se lea en el artículo 15
de la Ley 91 de 1989, la relación normativa que allí se da no puede ser considerada más que enunciati-
va de las prestaciones sociales de los docentes y no taxativa, tal como lo precisó el Consejo de Estado
en la sentencia que bien trajo a colación el a- quo, proferida el 22 de marzo de 2012 en el expediente
con Radicación No. 68001-23- 31-000-2001-02589-01 (2483-10). Ahora, el Decreto 1545 de 19 de julio
de 2013, reguló el reconocimiento de prima de servicios a los docentes, su artículo 1 dispuso: "Prima de
servicios. Establécese la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial que
presta sus servicios en las instituciones educativas de preescolar, básica y media, la cual será cancelada
a partir del año 2014 en los términos que a continuación se señalan: En el año 2014, la prima de servi-
cios será equivalente a siete (7) días de la remuneración mensual del docente o directivo a 30 de junio
del respectivo año. A partir del año 2015, y en adelante, la prima de servicios que establece el presente
Decreto será equivalente a quince (15) días de la remuneración mensual del docente o directivo docen-
te a 30 de junio del respectivo año. " Se diría entonces que a partir del año 2014 aparece una regula-
ción especial para el sector docente en materia de prima de servicios y que, en consecuencia, a partir
de allí deja de atenderse lo dispuesto por el D.L. 1042 de 1978. Sin embargo, esta norma en compara-
ción con la prima de servicios que para el régimen general prevé el Decreto 1042 de 1978, resulta sin
duda menos favorable por cuanto mientras ésta ordena reconocer 15 días al año y, adicionalmente, le
incorpora factores de liquidación; basta leer la norma especial para concluir que resulta menos favora-
ble tanto por la cuantía a reconocer en el año 2014, como por los factores que informa para su liquida-
ción. Se insiste entonces en que el régimen especial de prestaciones sociales, para conservar su prefe-
rencia frente al régimen general debe presentarse con mejores condiciones, pero ese no es el caso que
ahora se evidencia. El artículo 4 de la Constitución Política, faculta al juzgador para inaplicar en el caso
concreto, una norma de inferior jerarquía, cuando esta resulte manifiestamente contraria a un precep-
to Superior y en voces de la Corte Constitucional ello exige incompatibilidad clara y ostensible, como en
este caso por lo que se acaba de expresar y que llevaría a desconocer el artículo 53 constitucional en
materia de igualdad e irrenunciabilidad a beneficios mínimos. Sin que sean necesarias más explicacio-
nes y por la evidente ruptura del orden constitucional y desmejoramiento de las condiciones laborales
con desconocimiento del artículo 2° de la Ley 4a de 1992, marco de salarios e invocada para expedir el
Decreto 1545 de 2013, al tenor del cual al fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores "En
ningún caso podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales ", esta Sala inaplicará para el caso
P á g i n a 1 3 6
concreto la norma especial y ordenará que se mantenga la aplicación del régimen general dispuesto
para la regulación de la prima de servicios a reconocerse al demandante en condición de docente.
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 9 de septiembre de 2014

DEMANDANTE: DARWIN JESÚS ALVAREZ MORA
DEMANDADO: MUNICIPIO DEL COCUY
RADICACIÓN: 15238333300220130015601
PRESTACIONES ECONÓMICAS ESTABLECIDAS EN EL DECRETO 1042 DE 1978 PARA LOS EMPLEA-

DOS PÚBLICOS TERRITORIALES - La expresión "de orden nacional" de esta norma, no es violatoria
del derecho a la igualdad y no puede comprender a los empleados públicos del orden territorial.
TESIS:
El Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia, previo a la expedición de la sentencia C-402 de

2013, con ocasión del conocimiento de asuntos similares al que convoca el presente estudio, planteó
como problema jurídico si las prestaciones económicas del Decreto 1042 de 1978 consagradas para
los empleados públicos del orden nacional, se podían extender a los del orden territorial, en virtud
del derecho a la igualdad. El máximo órgano de cierre en lo contencioso administrativo dio una res-
puesta positiva, al considerar que si bien es cierto las entidades territoriales no podían atribuirse la
facultad de fijar prestaciones salariales y sociales para sus empleados públicos al ser potestad exclu-
siva del Gobierno Nacional, era posible inaplicar la expresión "del orden nacional" del artículo 1 o del
Decreto 1042 de 1978 y extender las prestaciones a los empleados del orden territorial, con el obje-
tivo de proteger el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, y
orientados bajo la égida del principio constitucional según el cual, la carta fundamental es norma de
normas. No obstante, la Corte Constitucional, como máximo Tribunal encargado de la protección e
interpretación de la Constitución Política mediante sentencia C-402 de julio de 2013, consideró que
no es posible realizar juicio de igualdad comoquiera que se trata de regímenes jurídicos diferentes.
Para la Corte, al partirse de supuestos sin relación de semejanza no es posible realizar asimilaciones
entre los diferentes regímenes que rigen los grupos de servidores públicos con el objeto de estable-
cer violaciones al principio de igualdad, ya que la norma al consagrar beneficios (…)En ese orden de
ideas, la Corte Constitucional dispuso que la expresión "de orden nacional" del Decreto 1042 de
1978, no es violatoria del derecho a la igualdad y no puede comprender a los empleados públicos
del orden territorial. Esa es la interpretación que debe aplicarse a casos como el presente, pues las
providencias emitidas por la Corte Constitucional en ejercicio de su función de control de constitucio-
nalidad de normas, es decir las tipos C, tienen efecto erga omnes y son de obligatorio cumplimiento,
tal y como lo disponen los artículos 243 de la Constitución, 46 y 48 de la Ley 270 de 1996, 21 y 22 del
Decreto 2067 de 1991, según los cuales, esos fallos constituyen cosa juzgada constitucional absoluta
si la norma es declarada inexequible y relativa, en relación con la interpretación del asunto que da
lugar al examen, si es declarada exequible. Entonces, contrario a lo que sostiene el apelante, las
sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio de su misión de asegurar la integridad y
supremacía de la Carta Fundamental, tienen carácter imperativo para todos los operadores jurídi-
cos. Lo anterior tiene como finalidad garantizar la uniformidad en la interpretación de las normas
jurídicas bajo la salvaguardia de la vigencia constitucional.(…) Si un juez se aparta de lo señalado
por la Corte Constitucional al examinar la norma de frente a la Carta Fundamental, se pone en ries-
go la seguridad jurídica, con la virtualidad de poder ser estudiado en sede de tutela para buscar la
protección de los derechos fundamentales, una vez agotados infructuosamente todos los recursos
procedentes; ello por supuesto cuando, como en este caso, la ratio decidendi de la sentencia se diri-
ge, sin ambages, a examinar la relación de igualdad entre el régimen de los empleados nacionales y
el de los empleados territoriales, y concluye que a los empleados territoriales no puede aplicarse
una norma que regula a los empleados del orden nacional. Otro podría ser el escenario si la aplica-
ción del D.L. 1042 de 1978, se debatiera en relación con otros grupos de servidores públicos. Enton-
ces, sabido es que las sentencias de exequibilidad tienen carácter de cosa juzgada relativa en refe-
P á g i n a 1 3 7
rencia al tema que ha sido examinado, de forma que, si la razón de la Corte para preservar en el orde-
namiento la expresión "del orden nacional" fue que el mismo no desconocía el derecho a la igualdad en
tanto el régimen de los empleados territoriales era diferente, no puede esta Sala acudir a la interpreta-
ción que venía haciendo el Consejo del Estado al considerar que esa expresión era discriminatoria. Esa
fue la ratio decidendi expuesta por la Corte Constitucional y, en consecuencia, resulta tan de obligato-
rio cumplimiento como la decisión en lo relacionado a la aplicación de las previsiones del D.L. 1042 de
1978, cuando se trate del régimen salarial de los empleados territoriales. No se pasa por alto que inclu-
so, atendiendo el alcance de la Sentencia C-402 de 2013 y en sentencia de tutela, la Sección Primera del
Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Doctor Guillermo Vargas Ayala, proferida el 15 de mar-
zo de 2014, en el proceso con Radicación número: 11001-03-15-000-2013-02125-01 (AC), decidió TER-
CERO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 28 de agosto de 2 0 1 3 proferida por el Tribunal Administra-
tivo de Cundinamarca y, en su lugar, ORDENAR al citado Tribunal que de conformidad con la parte
motiva de esta providencia profiera nueva decisión dentro del término improrrogable de treinta (30)
días. " , al considerar que extendió de forma "abiertamente irrazonable" el régimen salarial de los em-
pleados del orden nacional a los empleados del orden territorial al "... ignorar los efectos derivados de
lo resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia C-402 de 2013, contravino el tenor literal tanto
del artículo 42 del Decreto 1042 de 1978... " Ahora bien, sostiene el recurrente que en materia conten-
ciosa administrativa es al Consejo de Estado al que le corresponde realizar la labor hermenéutica de las
normas que regulan los asuntos sometidos a su conocimiento y unificar las decisiones en caso de dispa-
ridad. Tal aseveración es acertada a luz de los artículos 103 y siguientes del CPACA; no obstante, si bien
es cierto que esa Corporación extendió la aplicación de los beneficios prestacionales contemplados en
el Decreto 1042 de 1978, también lo es que al pronunciarse el órgano de cierre en materia constitucio-
nal sobre la ausencia de vulneración al derecho a la igualdad, no queda otra alternativa que interpre-
tar esa norma de forma literal, sin posibilidad de extenderlo a empleados territoriales.

DEMANDANTE: MARTHA YANETH OCHOA PINZÓN
DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN -
RADICACIÓN: 15001333300320130001801
PRIMA DE SERVICIOS PARA LOS DOCENTES - Análisis e impacto de la sentencia de la Corte Constitu-
cional C-404 de 2013.
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL C-404 DE 2013 - Precisó que las previsiones del D.L. 1042
de 1978 sólo eran aplicables a los empleados nacionales y no a los territoriales.
REGIMEN SALARIAL DEL PERSONAL DOCENTE - Es fijado por el Gobierno Nacional atendiendo los
distintos grados del escalafón docente y no por las entidades territoriales.
PRIMA DE SERVICIOS - Es salario porque remunera el servicio.
PRIMA DE SERVICIOS PARA LOS DOCENTES - Aplicación de la sentencia C-404 de 2013 en el caso
concreto.
PRIMA DE SERVICIOS PARA LOS DOCENTES - Negada por tratarse de una docente con vinculación
municipal.
TESIS:
Procederá esta Sala, en cumplimiento de la orden de tutela, a analizar la Sentencia C- 402 de 2013 que
examinó la constitucionalidad de las siguientes disposiciones del D.L. 1042 de 1978: (…) Se destaca
entonces que, el ámbito de análisis giró en torno al régimen salarial de los servidores de la Rama Ejecu-
tiva, empleados del nivel nacional y del nivel territorial. (…) Entonces dos conclusiones se extraen: - Que
P á g i n a 1 3 8
la facultad de las entidades territoriales para fijar el salario de sus empleados no puede ser descono-
cida sino que, por el contrario, ha de entenderse en concurrencia y concordancia con los parámetros
dispuestos por el Gobierno Nacional. - - Que el artículo 1o del Decreto Ley 1042 de 1978 únicamente
puede interpretarse dirigido a regular la situación de los empleados del orden nacional. (…)Es decir
que, en suma, el régimen establecido en el D.L. 1042 de 1978, a juicio de la Corte Constitucional,
únicamente, es aplicable a los empleados del orden nacional y no a los del orden territorial; sin que
se hubiese avanzado, por tal razón, a examinar si ello vulneraba el derecho a la igualdad, en tanto
se trataba de regímenes distintos.(…)En primer lugar, recuérdese que las sentencias de exequibilidad
tienen efectos de cosa juzgada relativa es decir, ligadas al asunto que ha sido materia de examen, a
diferencia de aquellas que declaran la inexequibilidad que tienen efectos de cosa juzgada absoluta.
Es necesario entonces, en cada caso y cuando se invoque la violación del derecho a la igualdad que
pudiera evidenciar una discriminación injustificada examinar la situación en concreto. En el caso que
se examina no puede pasar por alto la Sala que la demandante es una docente que cuenta con un
régimen especial y que en virtud de distintas normas, en particular, la Ley 91 de 1989, estos emplea-
dos se clasificaron como nacionales, nacionalizados y territoriales. Es decir, no se trata para los tér-
minos exactos de la sentencia de empleados que puedan ser considerados del orden nacional o del
orden territorial. Es cierto que la Ley 91 de 1989, desde su mismo título, dejó en claro que el fin era
la creación del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y la forma como se continuaría asu-
miendo el pago de las prestaciones sociales del personal docente nacional, nacionalizado y territo-
rial. Es decir, no se trató de una norma que creara prestaciones sociales, pero si de una que determi-
nó el régimen aplicable al personal docente que se vinculara a partir del 1 o de enero de 1990, como
de forma expresa lo dispuso el artículo 15 de la ley, podría entonces afirmarse que ese fue el régi-
men que el legislador consideró aplicable al sector docente, no por creación sino por remisión al
régimen general. Obsérvese que si bien el fin del legislador en esa ley fue la de establecer un fondo
que se encargara a la luz del artículo 4o de atender "... las prestaciones sociales de los docentes na-
cionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente
Ley... " y de "Efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado " (art. 5o), ello no
implica que para determinar qué y cuáles prestaciones sociales pagaría, resulte errado acudir a las
normas a las que esa misma ley remitió. Es decir, aunque de forma indirecta, el legislador fue quien,
en materia de prestaciones sociales, determinó el régimen a atender y así lo ha entendido la juris-
prudencia. La ratio decidendi de la sentencia de constitucionalidad que se examina no abordó el
tema relacionado con el pago de prima de servicios para el sector docente, sino la facultad con que
cuentan las entidades territoriales para fijar el salario de sus servidores en los marcos de las reglas
del orden nacional; y, en el caso del personal docente, se reitera, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989
redireccionó el régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y los vinculados a
partir del 1o de enero de 1990. (..) Recuérdese que conforme a reiterada jurisprudencia del Consejo
de Estado es salario todo aquello que retribuye el servicio y prestación social aquello que cubre una
contingencia al trabajador. El salario del personal docente es fijado por el Gobierno Nacional aten-
diendo los distintos grados del escalafón docente y no por las entidades territoriales y la prima de
servicios remunera el servicio, es decir, es salario. La Sentencia C-402 de 2013 como queda expues-
to, consideró que a los empleados territoriales no se les podía aplicar las previsiones del régimen
nacional, porque se trataba de un régimen diferente al de los empleados nacionales, lo cual no suce-
de en el caso del sector docente a quienes, se reitera, se aplican las previsiones propias del régimen
de empleados nacionales, como lo dispusieron las Leyes 91 de 1989, 60 de 1993, 115 de 1994 y 812
de 2003 que remitieron a los docentes a las normas generales. (…) No obstante, lo anterior, la sen-
tencia de tutela proferida por el Consejo de Estado en su Sección Cuarta con ponencia de la Conseje-
ra Doctora Martha Teresa Briceño que dejó sin efecto la sentencia proferida por este Tribunal, tuvo
como sustento la Sentencia C-402 de 2013 proferida por la Corte Constitucional que consideró exe-
quible que el Decreto 1042 de 1978 se aplicara únicamente a los empleados "del orden nacional"
con lo cual excluyó de ello a los empleados del "orden territorial". La sentencia del Consejo de Esta-
do, que se cumple, conminó a este Tribunal de la siguiente forma:"...Así los cosas, al no evidenciarse
en las decisiones controvertidas el análisis la aplicación de la sentencia de la Corte Constitucional, en
la que se declaró, entre otros, la exequibilidad de la expresión "del orden nacional" contenida en el
artículo 1ª del Decreto 1042 de 1978 y por ende concluir que era viable extender la bonificación por
servicios prestados a un empleado del orden territorial. En ese orden de ideas, la Sala considera que
el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrieron
en defecto sustantivo, por cuanto la sentencia que se alega como desconocida, es decir, la C-402 de
2013, estudia la constitucionalidad del Decreto 1042 de 1978 y, por ende, su desarrollo es sobre la
P á g i n a 1 3 9
interpretación de una norma. Por lo anterior la Sala (...) i i i ) ordenará a la autoridad judicial demanda-
da que ( . . . ) profiera una decisión en la que acoja los parámetros establecidos en la presente senten-
cia... " (Resaltado fuera de texto) Asume entonces la Sala que la orden se dirigió no sólo al análisis sino
también a la aplicación, en este caso, de la Sentencia C-402 de 2013 que, como se dijo, precisó que las
previsiones del D.L. 1042 de 1978 sólo eran aplicables a los empleados nacionales y no a los territoria-
les. Mediante auto para mejor proveer se solicitó a la entidad demandada que certificara si la vincula-
ción de la demandante era como docente nacional o territorial. En cumplimiento de lo anterior se alle-
gó la siguiente certificación: “Que revisados los registros de planta de: OCHOA PINZÓN MARTHA YANET
identificada con la C.C. No. 24.176.441 expedida en Toca (Boy), registra vinculación Municipal, según el
Decreto No. 054 del / 7 de diciembre de 1997, expedido por la Alcaldía de Toca... " (Resaltado fuera de
texto) fl. 288. Siguiendo entonces la orden de tutela y en tanto se certificó que la accionante tenía
vinculación territorial, esta Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar negará las pretensiones
de la demanda.

DEMANDANTE: NELLY SOL OCAMPO DE GÓMEZ
RADICACIÓN: 15001333301220120009702
ACOSO LABORAL - Procedimientos.
TESIS:
Se distinguen tres tipos de procedimientos: preventivos, correctivos y sancionatorios. Dentro de los

preventivos y correctivos, están los procedimientos internos en las empresas y entidades públicas, ten-
dientes a lograr la conciliación y la amigable composición de las personas afectadas, con la mediación
de un comité bipartito conformado para el efecto, actividades pedagógicas de identificación de con-
ductas, y la toma de decisiones y medidas administrativas que loaren conjurar la situación de acoso
laboral. Contempló la norma la posibilidad de denunciar situaciones de acoso laboral ante autoridades
(inspectores de trabajo, personeros municipales, Defensoría del Pueblo). Para los procedimientos san-
cionatorios señaló que estos corresponden: en el sector privado, al Ministerio de Trabajo a través de los
inspectores de trabajo; y para el caso de servidores públicos, a la Procuraduría General de la Nación
exceptuando los funcionarios de la Rama Judicial, que conocerán las Salas Disciplinarias de los Conse-
jos Seccionales o Superior, según sea el caso. Ahora bien, para tomar medidas sancionatorias es preci-
so que previamente se adelante el procedimiento establecido en la misma Ley para el caso del sector
privado, y para los servidores públicos, el procedimiento disciplinario dispuesto en la Ley 734 de 2002,
lo cual finalmente puede conducir a aplicar las sanciones previstas.
ACOSO LABORAL - Garantía frente a las denuncias.
ACOSO LABORAL - El acusado de acoso debe tener conocimiento del hecho que se le endilga, para
que, a partir de allí, pueda ser responsable de cualquier consecuencia que por tal comportamiento,
pueda derivarse, todo ello, a efecto de preservar su derecho de defensa.
TESIS:
La ley y la jurisprudencia han desarrollado un principio superior a la estabilidad laboral, principio que
se ha denominado estabilidad laboral reforzada, con el cual se busca garantizar la estabilidad del tra-
bajador en casos muy particulares y que puedan afectar gravemente algunos principios constituciones
del trabajador. Estos principios han adquirido más importancia por ejemplo en la mujer en estado de
embarazo y lactancia o en los directivos de sindicatos, casos en los cuales, según el principio de estabili-
dad laboral reforzada, para despedir estos empleados no es suficiente con la existencia de causas jus-
P á g i n a 1 4 0
tas contempladas por la ley laboral. Respecto de los sindicatos, la misma ley laboral les confiere una
protección especial, toda vez que prohíbe despedir a un empleado con fuero sindical sin antes haber
sido levantado el fuero por un juez. La estabilidad laboral reforzada es aplicable también a los tra-
bajadores que sufren de alguna discapacidad, o condiciones que los coloque en desventaja frente a
otros trabajadores. La Ley 1010 de 2006, crea una nueva forma de estabilidad laboral reforzada al
señalar en el artículo 11:" Garantías contra actitudes retaliatorias. A fin de evitar actos de represalia
contra quienes han formulado peticiones, quejas y denuncias de acoso laboral o sirvan de testigos
en tales procedimientos, establézcanse las siguientes garantías: 1. La terminación unilateral del
contrato de trabajo o la destitución de la víctima del acoso laboral que haya ejercido los procedi-
mientos preventivos, correctivos y sancionatorios consagrados en la presente Ley, carecerán de todo
efecto cuando se profieran dentro de los seis (6) meses siguientes a la petición o queja, siempre y
cuando la autoridad administrativa, judicial o de control competente verifique la ocurrencia de los
hechos puestos en conocimiento..." (Resaltado fuera de texto) Desagregando el texto normativo se
desprenden los elementos que deben concurrir al momento de considerar la garantía de estabilidad
reforzada en casos de denuncia por acoso laboral: - La estabilidad reforzada proviene del ejercicio
de procedimientos preventivos, correctivos y sancionatorios. - Los actos de retiro carecerán de efec-
to si se profieren dentro de los 6 meses siguientes a la petición o queja. - La autoridad administrati-
va, judicial o de control competente debe verificar la ocurrencia de los hechos puestos en conoci-
miento. (…) Es decir que ese fin preventivo de la norma surge, precisamente, para evitar que el de-
nunciante sea sancionado con el despido del empleado quejoso, lo cual supone el conocimiento de
la queja o petición por parte de denunciado, porque no se puede evitar lo que no se conoce y tampo-
co puede admitirse que el retiro es un castigo o venganza si quien tiene tales intenciones no conoce
la denuncia o queja. Los elementos normativos antes trascritos fueron recogidos de forma casi tex-
tual en la Sentencia T- 238 de 2008 en la que se precisó que "...También la ley consagra en contra
del denunciante temerario, la posibilidad de la imposición de una multa, cuando la queja de acoso
laboral carezca de todo fundamento (Art. 14 Ley 1010 de 2006) '..."En la Sentencia C- 738 de 2006 la
Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del artículo 14 de la Ley 1010 de 2006 y decidió
"DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 14 de la Ley 1010 de 2006, por los cargos analizados en la presen-
te sentencia, a excepción de la expresión "los cuales se descontarán sucesivamente de la remunera-
ción que el quejoso devengue, durante los seis (6) meses siguientes a su imposición. " la cual será
declarada INEXEQUIBLE. " (…) La jurisprudencia traída a colación, si bien examinó la constitucionali-
dad de la multa aplicable al quejoso temerario, permite inferir elementos propios de los procedi-
mientos que se adelantan en materia de acoso laboral. Y, contario sensu, se infiere de ella que el
acusado de acoso, cualquiera el procedimiento al que acuda el quejoso, debe tener conocimiento del
hecho que se le endilga, para que, a partir de allí, pueda ser responsable de cualquier consecuencia
que por tal comportamiento, pueda derivarse, todo ello, a efecto de preservar su derecho de defen-
sa. Se resalta entonces de esta sentencia: - La necesidad de una comunicación formal por parte de la
autoridad administrativa, judicial o de control, ante quien se denuncia el acoso. Es decir, garantizar
que la persona interesada esté debidamente enterada de las decisiones que en particular compro-
meten su conducta. - En tal virtud las autoridades están obligadas a poner en conocimiento de sus
destinatarios los actos administrativos, actividad que no es discrecional sino totalmente reglada. -
Todo procedimiento administrativo tiene que contar en su diseño con la garantía de conocimiento
por parte de los interesados y, únicamente, una vez notificada la decisión de su inicio se tendrá por
conocido el hecho. - Es necesario que el procedimiento que puede culminar con una decisión que
afecta a la persona contra quien se formula la queja, cuente con la oportunidad para explicar su
comportamiento. - Los procedimientos previstos en materia de acoso laboral implican a dos partes -
víctima y acosador - es bilateral y se inicia cuando las dos partes conocen la situación denunciada
para así contar con iguales oportunidades y condiciones en la controversia que surge a partir de la
denuncia. En este sentido conceptuó el Ministerio del Trabajo que al referirse al numeral 1 ° del
artículo 11 de la Ley 1010 de 2006 dijo, "... nace un periodo de estabilidad laboral reforzada, que
está supeditada a que "...cuando la autoridad administrativa, judicial o de control competente veri-
fique la ocurrencia de los hechos puestos en conocimiento... ", de tal forma que hasta cuando no se
produzca dicha decisión, no surge dicha estabilidad. Sin embargo debe tener en cuenta que, de lle-
garse a dar por terminado el contrato de trabajo del el presunto acosado, y ante el inicio del proceso
laboral que pueda iniciar, bien podría el Señor Juez Laboral llegar a discrepar de las resultas de la
actividad adelantada por el comité de convivencia, por lo que se podrían dar, las consecuencias
normativas dispuestas... Resaltado fuera de texto.
P á g i n a 1 4 1
ACOSO LABORAL - La garantía de inamovilidad reforzada no se activa con la sola presentación de

una queja ante la autoridad encargada de disciplinar la presunta conducta de acoso laboral, sino que
exige el previo conocimiento del nominador.
TESIS:
Tal como ha quedado reseñado en párrafos antecedentes al considerar el conocimiento previo de la

denuncia por parte del nominador para que se active la garantía de estabilidad laboral, se hace una
interpretación a la que concurren distintos criterios. En efecto, el gramatical para captar el sentido
lingüístico de las expresiones que utiliza la norma de donde emerge, no puede admitirse que a pesar
del desconocimiento de la situación de hecho pueda exigirse la aplicación del fuero; el criterio lógico
pues, razonablemente, de nadie se puede predicar por un hecho que no conoce; el criterio histórico
pues se acude a las disquisiciones que llevaron a la expedición de la ley, específicamente en lo relativo
a que una de las motivaciones al expedirla fue lograr la resolución del conflicto mediante la comunica-
ción directa de las partes involucradas, lo cual refuerza la necesidad de poner en conocimiento del pre-
sunto acosador la situación que da lugar a todas las demás consecuencias legales que ello impone;
también al sistemático para lograr la coherencia interna de la protección al acoso con el adecuado
ejercicio de la función nominadora, en efecto, no se trata únicamente de examinar la disposición que
en la ley establecía la garantía, sino también las normas antecedentes que determinaron su objeto y
procedimientos, así como, incluso, las consecuencias para el quejoso temerario, lectura integral permi-
te encontrar sentido a la estabilidad reforzada; y por supuesto al teleológico en tanto el fin de la norma
no es, únicamente, lograr una garantía de estabilidad reforzada sino, fundamentalmente, evitar y solu-
cionar las situaciones personales e institucionales que pueden derivar del acoso laboral por vías direc-
tas o intermediadas de diálogo entre los implicados. El postulado interpretativo de la limitación jurídico
normativa inmerso en esta sentencia evita una aplicación absurda de la ley que limite la facultad dis-
crecional más allá del buen servicio, para hacerla depender, exclusivamente, del empleado dueño de su
"denuncia secreta " de la que luego busca provecho y protección legal. Contrario al planteamiento de
la parte demandante, no se trata acá de la aplicación del principio de favorabilidad que, sabido es,
impone la existencia de dos o más disposiciones que regulan la misma situación para escoger la más
favorable, escenario que no enfrenta este caso, por el contrario, la regla general es que la facultad de
remoción puede ejercerse, en el caso de los servidores públicos de libre nombramiento y remoción,
únicamente con los límites del mejoramiento del servicio, que se presume; la excepción, es la garantía
de estabilidad reforzada que creó la Ley 1010 de 2006 y, precisamente, por tal condición debe ser inter-
pretada estrictamente pues, de lo contrario, podría caerse en abuso con perjuicio del servicio público.
Las anteriores consideraciones llevan a esta Sala a concluir que el artículo 11° debe ser leído de forma
integral y que, en consecuencia, la garantía de innamovilidad reforzada no se activa con la sola presen-
tación de una queja ante la autoridad encargada de disciplinar la presunta conducta de acoso laboral,
sino que exige el previo conocimiento del nominador. En el plenario no obra prueba alguna de actua-
ción adelantada en términos de procedimientos preventivos ni correctivos, lo cual permite descartar
conocimiento del nominador por estos medios. Por el contrario, la ahora demandante procedió directa-
mente a los procedimientos sancionatorios. Cabe entonces examinar lo allí acaecido. (…) Por su parte,
el acto que declaró la insubsistencia del nombramiento de la demandante, Decreto No. 0203 de 30 de
mayo de 2012, fue proferido con anterioridad a la verificación de los hechos objeto de la queja que, por
acoso laboral, presentó la demandante, en consecuencia, no se cumplió con la condición prevista en la
Ley 1010 de 2006 para que se activara la garantía prevista en el numeral 1 o de su artículo 11. Resalta la
Sala, como lo señaló el Señor Agente del Ministerio Público, que aunque la demandante presentó el
recurso de reposición presentado el 31 de mayo de 2012 (f. 21 cuaderno 1) contra el Decreto No. 0203
de 30 de mayo de 2012, en ese texto mencionó no informó que había interpuesto queja ante la entidad
de control por acoso laboral, es decir, ni siquiera entonces, el Alcalde Municipal tuvo conocimiento de
ello; no obra ninguna prueba en el proceso que indique, siquiera por asomo, una situación distinta.
Dentro de la misma línea de análisis de la Ley 734 de 2002, en su el artículo 101 indica cuales autos
deben notificarse personalmente dentro del proceso disciplinario, siendo el auto de apertura de inda-
gación preliminar, el primero que debe notificarse, momento en el cual el indagado tiene conocimiento
del hecho que se le endilga y lo previene para evitar desconocer la garantía de estabilidad laboral re-
forzada que se activa, entonces, se puede afirmar, que antes de la notificación personal al Alcalde Mu-
nicipal de Tunja del auto que ordenó la apertura de la indagación preliminar, no tuvo conocimiento de
la existencia de la queja disciplinaria en su contra, por el supuesto acoso laboral que le endilga la de-
P á g i n a 1 4 2
mandante, lo cual, excluye de plano, que el acto acusado haya sido el producto de una retaliación
por la queja que se interpusiera. De manera que, como en este caso, tal conocimiento previo a la
insubsistencia nunca se tuvo por el nominador, porque ello no se probó en el plenario, no puede
viciar su legalidad al punto de considerarla sin efecto.

DEMANDANTE: HENRY AGUSTÍN LUQUE BLANCO
DEMANDADO: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
RADICACIÓN: 152383333275220140007901
LISTA DE ELEGIBLES - Naturaleza jurídica.
LISTA DE ELEGIBLES - Si la administración incurre en yerros conformándola con concursantes que

no cumplen con los requisitos para acceder al cargo, el legislador, instituyó instancias, para que
previo a su firmeza pueda ser discutida por la entidad nominadora - Normatividad aplicable.
LISTA DE ELEGIBLES - Si puede ser modificada e incluso revocada, pero ese procedimiento impone
la vinculación de los interesados para que ellos, de considerarlo, pueden ejercer el derecho de
contradicción mediante el ejercicio del recurso de reposición.
LISTA DE ELEGIBLES EN FIRME - Crea derechos subjetivos a favor de quienes la conforman para
acceder al cargo de carrera al que concursaron, atendiendo el número de plazas a ocupar y el
orden de elegibilidad ocupado según el puntaje.
LISTA DE ELEGIBLES EN FIRME - El derecho de nombramiento en periodo de prueba se extingue

cuando su titular es excluido de la misma por parte de la CNSC y no del nominador.
TESIS:
La lista de elegibles es un acto administrativo que crea derechos subjetivos a favor de quien la con-
forma; en consecuencia, la obligación de nombramiento en periodo de prueba está estrechamente
vinculado con la firmeza de ésta -la lista de elegibles- y descansa sobre principios constitucionales de
obligatorio cumplimiento, de forma que se garantice el mérito como criterio preponderante para el
ejercicio de la función pública. Ahora, si durante el concurso de méritos la administración incurre en
yerros y conforma la lista de elegibles con concursantes que no cumplen con los requisitos para ac-
ceder al cargo, el legislador, instituyó instancias, para que previo a su firmeza pueda ser discutida
por la entidad nominadora. En voces del artículo 29 del Decreto 3626 de 2005, previo a la firmeza de
la lista de elegibles, se podrá modificar o excluir a quienes no cumplan con los requisitos exigidos en
la convocatoria para desempeñar el cargo; su tenor literal reza: "Artículo 29. El Director General, a
solicitud de la Comisión del Sistema Específico o de la Comisión de Personal, podrá excluir de la lista
de elegibles a la persona o personas que figuren en ella cuando su inclusión se hubiere efectuado sin
reunir los requisitos exigidos en las respectivas convocatorias, o con violación de los reglamentos.
Igualmente, cuando compruebe que su inclusión obedeció a error aritmético en la sumatoria de los
puntajes obtenidos en las distintas pruebas. También podrá modificar la lista de elegibles, adicio-
nándola con una o más personas, o re ubicándolas cuando compruebe que hubo error, caso en el
cual deberá ubicárseles en el puesto que les corresponda. Contra las decisiones procederá el recurso
de reposición " Subraya fuera de texto. (….) Entonces, la entidad titular de los cargos de carrera
administrativa vacantes, previo a la firmeza del acto administrativo, puede solicitar la exclusión de
la lista de elegibles de las personas que considera no cumplen con el perfil ni los requisitos del cargo
conforme con los parámetros de la convocatoria; una vez analizados los antecedentes, los documen-
tos soportes de la experiencia o estudios, aquella entidad -CNSC-, expedirá un acto administrativo
modificando o conservando incólume el listado. Pero, resueltas las objeciones y en firme la lista de
elegibles, se crean derechos subjetivos a favor de quienes la conforman para acceder al cargo de
P á g i n a 1 4 3
carrera al que concursaron, atendiendo el número de plazas a ocupar y el orden de elegibilidad ocupa-
do según el puntaje. (….) En consecuencia, en firme el acto administrativo, el nominador deberá nom-
brar en período de prueba a quien haya obtenido el mejor puntaje de acuerdo con la lista de elegibles y
los cargos a proveer. En esta etapa, la entidad titular de los cargos vacantes no puede invadir la órbita
de competencias del organismo encargado de realizar el concurso de méritos desconociendo aquel
acto administrativo que goza de la presunción de legalidad, y que no fue discutido en las oportunidades
otorgadas en la ley. (…) Obsérvese entonces que, si bien la lista de elegibles puede ser modificada e
incluso revocada, ese procedimiento impone la vinculación de los interesados para que ellos, de consi-
derarlo, pueden ejercer el derecho de contradicción mediante el ejercicio del recurso de reposición. Es
decir, esta competencia tiene un estrecho vínculo con el derecho al debido proceso que debe ser obser-
vado en todas las actuaciones administrativas, en especial, también en las tendientes a proveer los
cargos de carrera, lo cual redundan en la vigencia de los principios de confianza legítima y seguridad
jurídica. A su vez, la administración debe sujetarse a las reglas establecidas por la ley para el concurso
de méritos, de forma que los participantes estén amparados por un régimen jurídico estable y no sean
sorprendidos con decisiones abruptas o provenientes de autoridades. En efecto, cuando la administra-
ción está en presencia de un caso como el que convoca el presente estudio, en el que en firme la lista
de elegibles y en la etapa del nombramiento en período de prueba considera que el titular del derecho
subjetivo no cumple con los requisitos del cargo, no puede, por si sola, desconocer el derecho de conte-
nido particular y concreto que emerge de la lista que, como se ha dejado expuesto, merece protección.
Ahora, no implica esto que la entidad no pueda controvertir la decisión pero debe, sin duda, agotar el
procedimiento propio para la revocatoria de actos particulares y concretos y, de no lograrlo en vía ad-
ministrativa, tiene que acudir a la vía judicial demandado el acto administrativo que, sin duda, manten-
drá su presunción de legalidad mientras no sea suspendido provisionalmente o anulado por la jurisdic-
ción. En efecto, negarse a efectuar el nombramiento en período de prueba frente a quien es titular de
un derecho particular y concreto contenido en la lista de elegibles, aunque pueda estar cobijado de una
aparente legalidad, es realmente, una vulneración del derecho sin proceso alguno, ni administrativo ni
judicial. Si esto fuera de recibo burlaría un derecho particular y concreto mediante el uso de vías de
hecho; en efecto, negar el nombramiento en período de prueba a quien ostenta el título de su derecho
en la lista de elegibles, es desconocer ésta so pretexto de la falta de requisitos pero sin hacer uso de los
procedimientos administrativos y tampoco de los judiciales, abrogándose la condición de juez y parte,
sin competencia para ello. Es decir, el derecho de nombramiento se extingue cuando su titular es ex-
cluido de la lista de elegibles. Tal facultad de exclusión, como se precisó antes, en el ámbito administra-
tivo es competencia de la CNSC y no del nominador de forma que, sólo cuando se haya sofocado tal
derecho -ser nombrado- por decisión de la autoridad facultada para ello por la ley, la DIAN podría ne-
gar el nombramiento en período de prueba, lo contrario configura violación del debido proceso del
titular del derecho a ser nombrado. O, como ya se precisó, cuando exista decisión judicial al respecto, si
es del caso. (…) En atención a los principios constitucionales estudiados, a las entidades no les es dado
variar las normas que rigen la competencia en los procesos de selección; de suerte que no puede desco-
nocer derechos válidamente adquiridos por los concursantes, en tanto, se insiste, las listas de elegibles
son actos administrativos de carácter particular y concreto, cuya conformación y modificación es asig-
nada a la Comisión Nacional de Servicio Civil y posteriormente al juez competente para resolver la con-
troversia que se suscite pero, en manera alguna, puede abrogarse la entidad una competencia que no
tiene. Valga destacar en este estado de las cosas, que en virtud del principio de legalidad, los actos
administrativos, en este caso, la lista de elegibles, se consideran ajustados al ordenamiento jurídico y
deben ser respetados por las autoridades hasta tanto sean anulados o suspendidos, tal como lo expre-
saba el artículo 66 del C.C.A. reproducido ahora en el artículo 88 del CP ACA; sin perjuicio de las faculta-
des que, conforme a la ley, tiene la CNSC para modificar la lista de elegibles, de acuerdo con el artículo
15 del Decreto Ley 760 de 2005. Así, al no nombrar de acuerdo con la lista de elegibles, la entidad no-
minadora desconoce el mencionado acto administrativo y de hecho, la modifica con desconocimiento
del debido proceso. Lo hasta aquí precisado autoriza a concluir que las entidades que van a proveer las
vacantes por medio de un concurso de méritos, no pueden irrumpir la competencia asignada a otro
órgano para excluir de la lista de elegibles a un concursante, máxime cuando la legislación, le otorga la
posibilidad de intervenir en el proceso de selección, previo a la firmeza del acto administrativo que crea
derechos subjetivos -lista de elegibles- en los eventos en los que advierte que un participante no cumple
con los requisitos del concurso y por un yerro, no hace uso de esta facultad dentro del término legal. En
efecto, primero, es necesario modificar la lista de elegibles de acuerdo con el procedimiento previsto en
el título VI del Decreto 760 de 2005 y consecuentemente, negar su nombramiento, pero no se compa-
dece con los principios que rigen el Estado Social de Derecho que, vigente en el ordenamiento jurídico
un acto administrativo que crea derechos subjetivos, en este caso de ser nombrado en un cargo públi-
P á g i n a 1 4 4
co, sea desconocido sin agotar el procedimiento previsto por la ley. Con lo anterior, no se perpetúa
una situación de ilegalidad sino que se protege a quien, luego de ser sometido a un concurso de
méritos, superó con creces cada etapa y comprobó sus competencias para ejercer el cargo; así, lo
mínimo que puede exigir del Estado es que, si no cumple con los requisitos para ejercerlo, su situa-
ción sea definida por quien tiene competencia para ello en vía administrativa o en vía judicial.

DEMANDANTE: GRACIELA CAMARGO ALVARADO Y OTROS.
RADICACIÓN: 15238 333375220140039901
PRIMA EXTRALEGAL DE SERVICIOS PREVISTA EN LA ORDENANZA No. 9 DE 1980 Y SU DECRETO

REGLAMENTARIO No. 1325 DE 1980 - Tiene la naturaleza salarial, toda vez que se creó para retri-
buir directamente los servicios del trabajador y no para cubrir una contingencia a la que pudiera
verse sometido.
TESIS:
El argumento principal de la demanda se centra en que los demandantes tienen derecho al reconoci-
miento y pago de la prima extralegal de que trata el artículo 3° de la Ordenanza No. 9 de 3 de di-
ciembre de 1980 expedida por la Asamblea de Boyacá, y el Decreto Reglamentario No. 1325 de 15
de diciembre de 1980 expedido por el Gobernador de Boyacá, remuneración destinada a los emplea-
dos al servicio de la administración central del Departamento de Boyacá, dentro de los cuales, consi-
dera la parte adora, se encuentran los docentes vinculados al citado ente territorial. (…) Es menester
aclarar la naturaleza jurídica que ostenta la prima antes señalada. Para ello, habrá que decir que el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero
Ponente Doctor. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en sentencia de 10 de julio de 2008, Radica-
ción N° 15001 23 31 000 2002 02573 01 (2481-07), Actor: Ricardo Nel Ayala Becerra, se pronunció
así en torno al concepto de salario así: "Como las prestaciones sociales y el salario se derivan igual-
mente de la relación de trabajo, se hace necesario distinguirlas. Constituye salario todo lo que se
paga directamente por la retribución o contraprestación del trabajo realizado, en cambio las presta-
ciones sociales se pagan para que el trabajador pueda sortear algunos riesgos claramente identifi-
cables, como por ejemplo el de la vejez (pensión), la enfermedad (seguridad social de salud) y el de
la capacidad para laborar (vacaciones). Las prestaciones sociales no emergen por criterios particula-
res y concretos, sino por aspectos generales en relación con todos los trabajadores o un grupo consi-
derable de ellos, en cambió el salario sí se constituye frente a casos particulares y concretos, aten-
diendo un factor objetivo, esto es, en razón a la naturaleza del cargo, y/o otro factor subjetivo, por
la persona que desempeña el empleo. El primer factor depende de la responsabilidad y complejidad
del cargo o empleo, y el segundo, entre otras circunstancias, según la capacidad, nivel académico o
experiencia del empleado. Por lo anterior, el salario corresponde a una suma de varios valores que
corresponden a varios elementos salariales, de los cuales, de conformidad con cada régimen presta-
cional aplicable, algunos de ellos se tienen en cuenta para las prestaciones sociales, es decir, como
factores salariales. Bajo estos conceptos, la Sala puede concluir que el derecho laboral que trata la
precitada Ordenanza Departamental No. 23, corresponde a un elemento salarial, porque fue creada
solamente para aquellos docentes con 20 años de experiencia (factor subjetivo) que se encontraran
por fuera de la edad, según la ley, de vejez; emolumento que se debe pagar calculando el 20% del
sueldo (elemento salarial objetivo), es decir, siempre y cuando se siga ejerciendo la actividad docen-
te. "Con base en los anteriores postulados, resulta válido afirmar que la prima creada por la Asam-
blea de Boyacá y reglamentada por el Gobernador de Boyacá tiene la naturaleza salarial, toda vez
que se creó para retribuir directamente los servicios del trabajador y no para cubrir una contingen-
cia a la que pudiera verse sometido. No se vislumbra que la referida prima se hubiese creado con un
fin diferente a la de retribuir tanto el servicio prestado como para despojarles el carácter salarial.
Además, las mismas no pretenden compensar las especiales circunstancias en que se presta el servi-
P á g i n a 1 4 5

DEMANDANTE: GRACIELA CAMARGO ALVARADO Y OTROS.
RADICACIÓN: 15238 333375220140039901
PRIMA EXTRALEGAL DE SERVICIOS PREVISTA EN LA ORDENANZA No. 9 DE 1980 Y SU DECRETO RE-

GLAMENTARIO No. 1325 DE 1980 - Tiene la naturaleza salarial, toda vez que se creó para retribuir
directamente los servicios del trabajador y no para cubrir una contingencia a la que pudiera verse
sometido.
TESIS:
El argumento principal de la demanda se centra en que los demandantes tienen derecho al reconoci-
miento y pago de la prima extralegal de que trata el artículo 3° de la Ordenanza No. 9 de 3 de diciem-
bre de 1980 expedida por la Asamblea de Boyacá, y el Decreto Reglamentario No. 1325 de 15 de di-
ciembre de 1980 expedido por el Gobernador de Boyacá, remuneración destinada a los empleados al
servicio de la administración central del Departamento de Boyacá, dentro de los cuales, considera la
parte adora, se encuentran los docentes vinculados al citado ente territorial. (…) Es menester aclarar la
naturaleza jurídica que ostenta la prima antes señalada. Para ello, habrá que decir que el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente Doc-
tor. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en sentencia de 10 de julio de 2008, Radicación N° 15001 23
31 000 2002 02573 01 (2481-07), Actor: Ricardo Nel Ayala Becerra, se pronunció así en torno al con-
cepto de salario así: "Como las prestaciones sociales y el salario se derivan igualmente de la relación de
trabajo, se hace necesario distinguirlas. Constituye salario todo lo que se paga directamente por la
retribución o contraprestación del trabajo realizado, en cambio las prestaciones sociales se pagan para
que el trabajador pueda sortear algunos riesgos claramente identificables, como por ejemplo el de la
vejez (pensión), la enfermedad (seguridad social de salud) y el de la capacidad para laborar
(vacaciones). Las prestaciones sociales no emergen por criterios particulares y concretos, sino por as-
pectos generales en relación con todos los trabajadores o un grupo considerable de ellos, en cambió el
salario sí se constituye frente a casos particulares y concretos, atendiendo un factor objetivo, esto es,
en razón a la naturaleza del cargo, y/o otro factor subjetivo, por la persona que desempeña el empleo.
El primer factor depende de la responsabilidad y complejidad del cargo o empleo, y el segundo, entre
otras circunstancias, según la capacidad, nivel académico o experiencia del empleado. Por lo anterior,
el salario corresponde a una suma de varios valores que corresponden a varios elementos salariales, de
los cuales, de conformidad con cada régimen prestacional aplicable, algunos de ellos se tienen en cuen-
ta para las prestaciones sociales, es decir, como factores salariales. Bajo estos conceptos, la Sala puede
concluir que el derecho laboral que trata la precitada Ordenanza Departamental No. 23, corresponde a
un elemento salarial, porque fue creada solamente para aquellos docentes con 20 años de experiencia
(factor subjetivo) que se encontraran por fuera de la edad, según la ley, de vejez; emolumento que se
debe pagar calculando el 20% del sueldo (elemento salarial objetivo), es decir, siempre y cuando se
siga ejerciendo la actividad docente. "Con base en los anteriores postulados, resulta válido afirmar que
la prima creada por la Asamblea de Boyacá y reglamentada por el Gobernador de Boyacá tiene la na-
turaleza salarial, toda vez que se creó para retribuir directamente los servicios del trabajador y no para
cubrir una contingencia a la que pudiera verse sometido. No se vislumbra que la referida prima se hu-
biese creado con un fin diferente a la de retribuir tanto el servicio prestado como para despojarles el
carácter salarial. Además, las mismas no pretenden compensar las especiales circunstancias en que se
presta el servicio, o cubrir las contingencias o eventuales riesgos en que pueda encontrarse el emplea-
do por laborar en condiciones desfavorables, para pensar que encajan dentro de las denominadas pres-
taciones sociales.
COMPETENCIA PARA LA FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL DE LOS EMPLEADOS DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES - Desde la reforma constitucional de 1968, la Asamblea Departamental de Boyacá, y
por ende el Gobernador de Boyacá, carecían de competencia para crear emolumentos o factores
prestacionales o salariales a favor sus empleados.
P á g i n a 1 4 6
cio, o cubrir las contingencias o eventuales riesgos en que pueda encontrarse el empleado por labo-
rar en condiciones desfavorables, para pensar que encajan dentro de las denominadas prestaciones
sociales.
COMPETENCIA PARA LA FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL DE LOS EMPLEADOS DE LAS ENTIDA-
DES TERRITORIALES - Desde la reforma constitucional de 1968, la Asamblea Departamental de
Boyacá, y por ende el Gobernador de Boyacá, carecían de competencia para crear emolumentos o
factores prestacionales o salariales a favor sus empleados.

REGLAMENTARIO No. 1325 DE 1980 - Si fueron expedidos en 1980, con posterioridad a la entrada
en vigencia del Acto Legislativo No. 1 de 1968, ninguna posibilidad constitucional tuvieron de
consolidar derechos en favor de servidor alguno.

REGLAMENTARIO No. 1325 DE 1980 - Inaplicación por inconstitucional.
TESIS:
Para ello, habrá que recordar que la aludida Ordenanza fue expedida por Asamblea Departamental
de Boyacá bajo la vigencia de la Constitución Política de 1886, por lo cual, resulta imperioso estu-
diar, para esa época, cuál era la competencia del mencionado órgano colegiado en relación con el
régimen salarial de los empleados públicos del departamento. La Constitución Nacional de 1886, en
su artículo 76, numeral 7° reservaba al Congreso la facultad de "crear todos los empleos que deman-
de el servicio público, y fijar sus dotaciones", y en el numeral 3°, la de "conferir atribuciones especia-
les a las Asambleas Departamentales ", potestad revalidada en el artículo 187 ibídem, según el cual
"Las Asambleas Departamentales, además de sus atribuciones propias, podrán ejercer otras funcio-
nes por autorización del Congreso. " Posteriormente con la expedición del Acto Legislativo No. 3 de
1910, se facultó a las Asambleas Departamentales para fijar"(...) .el número de empleados departa-
mentales, sus atribuciones y sus sueldos", luego desarrollada mediante el numeral 25 del Artículo 97
de la Ley 4a de 1913. Mediante el Acto Legislativo No. 1 de 1945, Artículo 186, numeral 5 o, se reiteró
la autorización dada al Congreso para que confiriera atribuciones especiales a las Asambleas Depar-
tamentales, y se reprodujo la facultad conferida por el Acto Legislativo No. 3 de 1910, para que
aquellos órganos administrativos fijaran de manera directa el número de empleados departamenta-
les, sus atribuciones y sus sueldos. Posteriormente, con el Acto Legislativo No. 1 de 12 de diciembre
de 1968, que modificó, entre otros, los artículos 76, 120 y 187, de la Constitución de 1886, estableció
el órgano encargado de determinar las escalas de remuneración. El mencionado Acto Legislativo,
introdujo el concepto de escalas de remuneración, que debían ser establecidas por el Presidente de
la República para el nivel Nacional, por las Asambleas para la Administración Departamental. Al
anular la Ordenanza 048 de 1995 expedida por la Asamblea de Boyacá, mediante la cual se deroga-
ron otras que habían creado emolumentos salariales y prestaciones sociales, dijo el Consejo de Esta-
do: "...Resalta la Sala, que la facultad constitucional otorgada a las Asambleas Departamentales
para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, como
en anterior oportunidad lo advirtió la Corporación", es de índole eminentemente técnica, que no
comprende la facultad de crear el salario o factores salariales, sino que se limita a la de agrupación
o clasificación de los empleos del nivel departamental en las diferentes categorías, debiendo señalar
en forma escalonada las consecuencias económicas que se derivan de dicha categorización....)"'.
(Destaca la Sala) En este mismo sentido la sentencia de 8 de abril de 2010 proferida por la Sección
Segunda, Subsección "B" del Consejo de Estado con ponencia del Doctor Gerardo Arenas Monsalve,
precisó, en materia del alcance de la facultad relativa a la determinación de las escalas salariales
por parte órganos administrativos territoriales, lo siguiente: "... determinar las escalas de remunera-
ción correspondientes a las distintas categorías de empleos del orden seccional y local comprende
únicamente la facultad de establecer en forma numérica y sistemática, tablas salariales por grados
en las que se consignan la asignación o remuneración básica mensual teniendo en cuenta la clasifi-
cación y niveles de los diferentes empleos... Resaltado fuera de texto. Es del caso recordar también
que el Consejo de Estado, a través de la sentencia ya citada, dejó sentado que la facultad atribuida a
P á g i n a 1 4 7
las Asambleas para fijar las escalas salariales lo fue para determinar los grados o niveles para las dis-
tintas categorías de empleos y no para crear elementos salariales o factores salariales. En ese orden de
ideas, desde la reforma constitucional de 1968, las Asambleas únicamente podían establecer escalas
de remuneración, pero no tenían competencia para crear emolumentos salariales, que es caso que
convoca a este proceso. Entonces, si la Ordenanza y el Decreto que ordenó el pago de la prima, fueron
expedidos en 1980, con posterioridad a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 1 o de 1968, nin-
guna posibilidad constitucional tuvieron de consolidar derechos en favor de servidor alguno. (…) Con-
forme a la normatividad analizada y a la jurisprudencia traída al caso, la Asamblea Departamental de
Boyacá, y por ende el Gobernador de Boyacá, carecían de competencia para crear emolumentos o fac-
tores prestacionales o salariales a favor sus empleados. Tal proceder implicó que la Asamblea de Boya-
cá y el Gobernador se arrogaron facultades, que conforme a la normatividad transcrita, están reserva-
das al Gobierno Nacional, potestad que éste ejecuta dentro de un marco trazado por el legislador, en
este caso inicialmente bajo la potestad del Acto Legislativo de 1968. En conclusión, y en lo que concier-
ne a la Ordenanza No. 9 de 1980 y al Decreto 1325 de 1980, la competencia no se sujetó a las normas
vigentes al momento de su expedición al crearla prima cuyo pago se demanda y, por lo tanto, resulta
procedente inaplicarla por inconstitucional, como lo decidió el a-quo. Tal como lo prevé el artículo 148
de la Ley 1437 de 2011, según el cual, "En los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo con-
tencioso administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes
los actos administrativos cuando vulneren la Constitución o la ley (...)". Siendo inaplicable por inconsti-
tucionalidad las normas que se traen como fundamento del emolumento demandado, fuerza concluir
que la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda amerita ser confirmada. En efecto,
la parte demandante no puede sustentar su derecho en una ordenanza y un decreto departamental
que fueron expedidos por funcionarios

DEMANDANTE: MARY ESPINOSA LEE
RADICACIÓN: 15001333301320130020701
AUTONOMÍA UNIVERSITARIA Y CONSAGRACIÓN DE SUBSIDIOS ESTUDIANTILES - Marco legal.
TESIS:
Ahora bien, dentro de las prerrogativas otorgadas al cuerpo estudiantil universitario, se buscaba la
implementación de programas que permitieran no solamente el ingreso sino también el sostenimiento
de esos miembros, especialmente para aquellas personas de escasos recursos económicos, para tal fin,
el artículo 111 de la Ley 30 de 1992, consagró: "Con el fin de facilitar el ingreso a las instituciones de
educación superior a las personas de escasos ingresos económicos, la Nación, las entidades territoria-
les y las propias instituciones de este nivel de educación, establecerán una política general de becas,
ayudas y créditos para los mencionados estudiantes. Su ejecución corresponderá al Instituto Colom-
biano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Icetex, entidad que determinará las mo-
dalidades de subsidio parcial o total del pago que, por concepto de derechos pecuniarios, hagan efecti-
vos las instituciones de educación superior". (Subrayado fuera de texto). La anterior disposición en-
cuentra su sustento jurídico en la garantía constitucional del derecho a la educación, que propugna por
un servicio gratuito, sin perjuicio del cobro de derechos académicos para quienes estén en capacidad de
sufragarlos. Sobre este aspecto la Corte Constitucional señaló: "De acuerdo con lo dispuesto en artículo
67 de la Constitución, "la educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro
de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos". Como se observa, la norma fundamental con-
sagra como regla general 1a educación gratuita en todos los establecimientos estatales, pero autoriza
cobrar derechos académicos a quienes tengan capacidad económica, preservando, contrario sensu, la
gratuidad a favor de los pobres. Al indagar por el origen de esa norma, en sus antecedentes se observa
que el texto aprobado en primer debate en la plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente señalaba
que "En las instituciones del Estado, la educación será gratuita. Sin embargo, a los hijos de familia con
capacidad económica se les podrá exigir el pago de matrícula y pensión de acuerdo con sus ingresos."'
P á g i n a 1 4 8
Su última parte quedó finalmente reemplazada por la expresión "sin perjuicio del cobro de derechos
académicos a quienes puedan sufragarlos"', sin que con ello haya cambiado el sentido original del
citado precepto constitucional, consistente en que la gratuidad de la enseñanza pública no excluye,
sino que presupone, la posibilidad de que las instituciones cobren derechos a quienes tengan capaci-
dad económica para pagarlos. Ciertamente, aún cuando la fórmula adoptada por el constituyente a
primera vista pareciere contradictoria, por cuanto en una aproximación a su sentido el cobro de
derechos académicos se pudiere asumir como un obstáculo al acceso a la educación oficiaI, lo cierto
es que apelando a una sana hermenéutica la previsión en comento debe ser interpretada como ma-
nifestación del principio de solidaridad, en la medida en que la exigencia de derechos académicos a
quienes puedan pagarlos hace posible que personas con demostrada capacidad económica permi-
tan generar recursos adicionales que coadyuven a la financiación de ese servicio público, a fí n de
que la educación esté al alcance de todos. Tratándose de la educación universitaria estatal, en los
instrumentos internacionales la obligación de acceso gratuito a ese servicio público es por ahora
compatible con el establecimiento de derechos académicos a quienes pueden sufragarlos, toda vez
que el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales ' y las Observaciones Gene-
rales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, reconocen la obligación para los
Estados de implantar "progresivamente" la gratuidad de la enseñanza superior". Posteriormente la
Ley 1012 de 2005, "Por medio de la cual se reforman los artículos 111 y 114 de la Ley 30 de 1992,
sobre Créditos Departamentales y Municipales para la Educación Superior", mantuvo la misma ini-
ciativa de beneficios económicos para las personas de escasos ingresos, a saber: "Artículo 1 o . El
artículo 111 de la Ley 30 de 1992 quedará así: Artículo 111.Con el fin de facilitar el ingreso y perma-
nencia en las instituciones de educación superior a las personas de escasos ingresos económicos, la
Nación, las entidades territoriales y las propias instituciones de este nivel de educación, establece-
rán una política general de ayudas y créditos para los mencionados estudiantes. Su ejecución le
corresponderá al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, 1ce-
tex, y a los Fondos Educativos Departamentales y Municipales que para tales fines se creen. Estas
entidades determinarán las modalidades o parámetros para el pago que por concepto de derechos
pecuniarios hagan efectivas las instituciones de educación superior". (Subrayado fuera de texto).
ESTUDIO GRATUITO EN LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS ESTATALES PARA LOS HIJOS DE

ALGUNOS SERVIDORES PÚBLICOS - Marco jurisprudencial.
TESIS:
La Ley 115 de 1994, mediante la cual se expidió la Ley General de Educación, consagró en su artículo
186, un trato preferencial para los hijos de algunos servidores públicos, en los establecimientos edu-
cativos estatales, en aspectos puntuales relacionados con el ingreso y estudio gratuito, específica-
mente indicaba: "Estudio gratuito en los establecimientos educativos estatales. Los hijos del perso-
nal de educadores, directivo y administrativo del sector educativo estatal y de los miembros de las
Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional muertos en servicio activo, tendrán prioridad para el ingre-
so y estadio gratuito en los establecimientos educativos estatales de educación básica, media y
superior". La anterior disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia
C- 210 de 1997, con ponencia de la Doctora Carmenza Isaza de Gómez, al considerar: "El articulo
186 consagra que los hijos de algunos servidores públicos (personal de educadores, directivo y admi-
nistrativo, y los miembros de las fuerzas armadas) tendrán prioridad para el estudio gratuito en los
establecimientos educativos del Estado. Sin embargo, el artículo 67, inciso cuarto, de la Constitución
establece lo siguiente: "La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del
cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. " (se subraya). Indudablemente, el
mandato constitucional es claro y no hace distinciones. El estudio gratuito en los establecimientos
del Estado se refiere no sólo a servidores públicos sino, en general, a quienes ingresen a tales esta-
blecimientos educativos. Por consiguiente, viola la Constitución el artículo 186, que consagra este
privilegio sólo para algunos servidores públicos, pues constituye una restricción no prevista por la
norma constitucional. Por consiguiente, el artículo demandado será declarado inexequible. Sin em-
bargo, el hecho de considerar el artículo 186 inconstitucional, por ninguna razón debe entenderse
como un desconocimiento a la labor que desempeñan los educadores en la sociedad, o que la Corte
sea indiferente a la situación en que pueden llegar a encontrarse los hijos de los miembros de las
P á g i n a 1 4 9
fuerzas armadas que han fallecido en servicio activo. El problema radica en que la norma consagra una
distinción que la Constitución no hace" (Subrayado fuera de texto). Luego, esa misma Corporación fue
enfática en reiterar, que las Universidades no podían seguir manteniendo los subsidios otorgados sobre
la exención del pago de matrícula a un sector exclusivo de estudiantes, específicamente precisó: "En
cuanto a la primera, es preciso advertir que según lo señalado por la Corte Constitucional en la senten-
cia C-210 de 1997, en desarrollo del mandato contenido en el artículo 67 superior, el estudio gratuito
en los establecimientos del Estado se refiere tanto a los servidores públicos como en general a quienes
ingresen a tales establecimientos educativos sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes
puedan sufragarlos. Por consiguiente, no pueden las instituciones de educación superior consagrar
tratamientos discriminatorios, como los que preveía el artículo 186 de la Ley 115 de 1994, que determi-
nen condiciones más favorables y benéficas para un grupo de población en desmedro de otro, que sin
justificación objetiva y razonable, no recibe los mismos beneficios, pues ello genera una clara y abierta
violación del artículo 13 constitucional. (...) Además, en desarrollo del principio de la autonomía univer-
sitaria (artículo 69 de la Constitución), los Consejos Superiores de las instituciones de educación supe-
rior pueden establecer estímulos y beneficios de manera general que permitan el cumplimiento de la
misión social y de la función institucional de las Universidades, con miras a hacer efectivo el postulado
de la gratuidad educativa. En todo caso, las decisiones de dichos Consejos no pueden ir en contravía de
la Constitución o de la ley. Podrán, por consiguiente, regular el cobro de esos derechos para quienes
estén en capacidad económica para asumirlo u otorgar beneficios económicos a los estudiantes, sin
que éstos estén circunscritos o dirigidos a un grupo determinado, por cuanto de conformidad con el
artículo 13 de la Constitución, todos deben tener el misino derecho de acceder a esos estímulos y bene-
ficios. ", (Resalta la Sala).
AUTONOMÍA UNIVERSITARIA – A la luz de la Constitución y la jurisprudencia, dentro de las compe-

tencias del Consejo Superior de la UPTC, ni siquiera por virtud de la autonomía universitaria, le está
dado crear descuentos en la matrícula de forma particularizada, por fuera del canon de personas de
escasos ingresos económicos.
EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - Inaplicación del Acuerdo 0067 de 2000 de la Universidad

Pedagógica y Tecnológica de Colombia que consagra un beneficio económico en favor de sus em-
pleados de planta consistente en descuento del 90% en el valor de la matrícula.
ACUERDO No. 0067 de 2000 DE LA UPTC - Inaplicación por ilegalidad e inconstitucionalidad al consa-
grar un beneficio económico en favor de sus empleados de planta consistente en descuento del 90%
en el valor de la matrícula.
TESIS:
La apelante trajo a colación apartes del fallo de fecha 27 de febrero de 2015, proferido por el Juzgado
Tercero Administrativo Oral de Tunja, en el expediente 2014-044, en la que, en un caso de similares
contornos se concluyó la inaplicación de la norma al considerar que ella creaba una prestación de ca-
rácter laboral, excediéndose de esta forma las competencias de la entidad demandada por vulneración
del literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. Sin embargo, a juicio de esta Sala el des-
cuento contemplado en el acto expedido por el Consejo Superior de la UPTC - descuento del 90% en el
valor de la matrícula para hijos de los empleados de planta - no tiene carácter salarial, en tanto no
remunera el servicio, aspecto que en reiteradas ocasiones ha señalado la jurisprudencia" como caracte-
rístico de estos pagos. En efecto, los pagos de connotación de factor salarial son producto de i) una
retribución directa por los servicios que presta el trabajador, esto es, que es constante tanto la labor
ejercida como el pago obtenido y ii) que no sea para cubrir una contingencia por algún riesgo, como
sería el caso de las incapacidades o enfermedades, entre otros. Por lo tanto, el descuento en la matrí-
cula para hijos de los empleados de planta no puede ser considerado factor salarial. Tanto es cierto lo
anterior que no se paga a todos los servidores en igualdad de condiciones sino que deriva de circuns-
tancias ajenas al servicio y a la relación laboral de todos los servidores, como es la de tener o no hijos
estudiando en la entidad. Sin embargo, a la luz de la Constitución y la jurisprudencia, tal como se ha
referido, y de la ley, como se ha anotado, en las competencias del Consejo Superior de la UPTC, ni si-
quiera por virtud de la autonomía universitaria, le está dado crear descuentos en la matrícula de forma
particularizada, por fuera del canon de personas de escasos ingresos económicos. El fundamento ex-
P á g i n a 1 5 0
puesto en la parte considerativa del acuerdo señala: "CONSIDERANDO Que la Ley 30 de 1992, Ar-
tículo 28 y literal g, Artículo 29, faculta a la Universidad para arbitrar y aplicar los recursos para el
cumplimiento de su misión social y de su función institucional. Que la Ley 30 de 1992, Artículo 111,
autoriza a las Universidades para establecer "una política general de becas, ayudas y créditos...
"para los estudiantes de escasos ingresos económicos, Que la Universidad Pedagógica y Tecnológica
de Colombia tiene como política crear las condiciones que garanticen el alto nivel académico de los
estudiantes que cursan estudios en la Universidad, En mérito de lo expuesto, el Consejo Superior de
la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia,..." (Resalta la Sala) En primer lugar, el carác-
ter de personas de escasos recursos no se aviene a la condición generalizada de los hijos de emplea-
dos de la entidad demandada; en segundo lugar, la condición de hijos de empleados de la entidad
demandada no implica un alto nivel académico de quienes cursan estudios en la universidad; y en
tercer lugar, la misión social y la función institucional de la entidad es la educación, la investigación
y la cultura, mas no la financiación de la educación para los hijos de sus empleados. En efecto, en
materia de acceso a la educación lo que preserva el constituyente y la ley es que las personas de
menores recursos económicos tengan la oportunidad de acceder a ella mediante, como lo prevé la
Ley 30 de 1992, de "una política general de becas, ayudas y créditos..." que, sin duda, no se cumple
mediante un acto administrativo que, sin ninguna consideración a las condiciones aludidas, estable-
ce descuentos en favor de un grupo que, no por el hecho de ser hijos de sus empleados, cumplen con
la condición constitucional y legal. Resulta ilustrativo al caso examinar cómo, en el documento
"Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (mesep) Pobreza moneta-
ria en Colombia: Nueva metodología y cifras 2002-2010 Resultados segunda fase de la Mesep" pu-
blicado por el DAÑE, no emerge en ninguna de sus variables para calificación de la pobreza el factor
que, a juicio de la entidad demandada, justificaría la exoneración en el 90% del pago de la matrícu-
la. (…) Lo que hizo el Acuerdo, como allí se expuso, fue favorecer el bienestar de sus empleados y no
a las personas con escasos recursos que pretenden ingresar a programas educativos que allí se ofre-
cen. Discriminar a los alumnos de la institución, para favorecer a sus padres empleados de la Univer-
sidad, en razón a vínculos familiares, es aspecto que desborda la Constitución Nacional y la ley. La
facultad dada a la universidad para crear becas o subsidios en materia del pago de matrículas no
puede dejar de lado la condición económica del estudiante como parámetro para acceder a esa
política, cuyo fin es permitir el acceso al conocimiento para todas las personas. Diferenciación que
tiene justificación positiva en aras a permitir a los menos favorecidos alcancen sitiales que los más
favorecidos pueden obtener con sus propios recursos, con lo cual, además, se efectiviza el principio
de solidaridad social. Así entonces, concluye la Sala que el Acuerdo 0067 de 2000 contraviene la
Constitución y la ley, y por ello debe ser inaplicado para el caso concreto, en consecuencia, siendo
esta la disposición que se invoca como fundamento del derecho que se demanda, fuerza concluir
que el mismo debe ser denegado.

DEMANDANTE: ANA BEATRIZ SUELTA FIGUEROA
DEMANDADO: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA -
RADICACIÓN: 15238333170320140009601
DESCUENTO DE APORTES PARA EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES - Rectificación

del criterio respecto del lapso en que se deben hacer los descuentos cuando en reliquidación
pensional se incluyen nuevos factores sobre los cuales no se realizaron.
DESCUENTO DE APORTES PARA EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES - Se deben

hacer sobre el retroactivo durante los últimos 5 años laborados, por prescripción extintiva de la
obligación.
TESIS:
Como corolario de lo expuesto, la Sala reconoce que si bien la obligación de realizar aportes al Siste-
ma General de Seguridad Social en pensiones, lo es durante toda la bien laboral, no es menos cierto
P á g i n a 1 5 1
que ésta –la obligación- se extingue por el paso del tiempo y no es susceptible de ser cobrada cuando
se deja de pagar respecto de algunos factores salariales. En efecto, si quien concurre a la administra-
ción de justicia en calidad de demandante, al finalizar el proceso y sin haber sido demandado en recon-
vención, culmina con una deuda a su cargo, parece ser que, atendiendo, como se ha explicado, su con-
dición de persona de especial protección, resultaría contradictorio y podría poner en riesgo su estabili-
dad económica y su vida digna pues, en los términos de la sentencia del Consejo de Estado, antes cita-
da, sería sujeto de una deuda indeterminada, cuya cancelación definiría el acreedor, lo cual, podría
generar atropellos que, en manera alguna corresponde originar a la administración de justicia. Por las
razones expuestas, el Tribunal rectificará la posición adoptada el 24 de agosto de 2015 por la Sala No.
1 dentro del proceso con Radicación No 152383333002-201307101, con ponencia del Magistrado Fa-
bio Iván Afanador García, sentencia acompañada por los integrantes, entre ellos la ponente en el pre-
sente asunto, sin aclaración ni salvamento parcial. Allí, se determinó que periodo de descuentos a reali-
zarse en materia de aportes, corresponde al año de consolidación del derecho. En suma, en este caso,
se ordenará realizar los descuentos sobre el retroactivo durante los últimos cinco (5) años laborados,
por prescripción extintiva de la obligación, cumpliendo con la carga argumentativa exigida en el artícu-
lo 103 del CPACA. Se precisa acá que, a juicio de esta Sala, en este aspecto la sentencia es constitutiva
de la obligación en tanto, antes que el Consejo de Estado se pronunciara en su sentencia de unificación
del 4 de agosto de 2010, ni el Estado, ni el empleado estaban obligados a aportes por factores distintos
a los taxativamente contemplados en la Ley 33 de 1985 y, en cualquier caso, si de aquellos a los que
estaba obligado en los términos de la mencionada ley, algunos dejaron de efectuarse, tal deber de
cobro tenía que ejercerse en los términos de imprescriptibilidad que antes se explicaron. En consecuen-
cia, sólo cuando el demandante – pensionado – pide la reliquidación pensional con todos los factores
salariales devengados en el último año de servicios y el juez accede a ello, nace la obligación tributaria
tanto para el empleado como para el empleador respecto de los factores distintos a los que se señala-
ron en el artículo 3º de la Ley 33 de 1985. Por último dirá la Sala que aplicar la prescripción a los apor-
tes parafiscales, resulta equitativo si se tiene en cuenta que a las mesadas pensionales también, de ser
procedente, se aplica la prescripción propia de los derechos laborales. Como fue reseñado anteriormen-
te, se adicionará el numeral 5º de la sentencia, para precisar que los aportes para pensión se harán
sobre los factores que se incluyen en virtud de esta sentencia atendiendo lo devengado por tal concep-
to durante los últimos cinco (5) años de la vida laboral, por prescripción extintiva. En este caso como la
entidad demandada fue la empleadora, tanto ella como el entonces empleado, ahora demandante,
están obligados al pago del aporte a su cargo, conforme a la ley, atendiendo para ello el porcentaje
establecido en la ley vigente para cuando se efectuó el pago. En el caso del demandante – entonces
empleado – en cualquier caso el valor a pagar no podrá superar la condena atendiendo a la condición
de mayor adulto con la protección constitucional que impone el derecho a la seguridad social. Ahora,
los últimos 5 años de trabajo ocurrieron entre el 28 de noviembre de 2004 y el 27 de noviembre de
2009, período para el cual, en materia de aportes para pensión se aplicaba el artículo 20 de la Ley 100
de 1993, con las modificaciones introducidas por el artículo 7º de la Ley 797 de 2003, reglamentada
por el Decreto 510 de 2003, y la Ley 1122 de 2007, reglamentada por el Decreto 4982 de 2007, normas
que serán atendidas para este caso. Tales sumas deben ser actualizadas con fundamento en el IPC a fin
de remediar su giro devaluado.

DEMANDANTE: PEDRO ELÍAS MOLANO NIÑO
DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PA-
RAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP
RADICACIÓN: 15001333300520140012202
PRINCIPIO NON REFORMATIO IN PEJUS - Aplicación de la excepción a este principio para proteger el
derecho a la seguridad social, de rango ius fundamental, incluyendo un factor no reconocido en la
sentencia de primera instancia, pero pedido en la demanda.
TESIS:
P á g i n a 1 5 2
El sueldo adicional encargo, no fue incluido en la sentencia de primera instancia, sin embargo el
mismo fue solicitado se incluyera conforme se puede corroborar en el numeral 3o de las pretensiones
de la demanda (f. 3) y al que tiene derecho el demandante por tratarse de una suma recibida perió-
dicamente como contraprestación del servicio. Sin embargo, en este caso la Entidad demandada fue
la única que apeló la sentencia de primera instancia, así las cosas, a prima facie, no podría desmejo-
rarse su situación a luces de lo preceptuado en el artículo 281 del Código General del Proceso, que
establece: “ARTICULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. (…) Lo anterior se ha conocido como el
principio non reformatio in pejus, sin embargo dicho principio no es absoluto y tiene posibilidad de
menguar sus efectos, tal como lo ha considerado la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, en los siguientes términos: (…) En éste sentido se pronunció el Consejo de Estado, en los
casos que versan sobre el tema pensional, al respecto sostuvo: "La Sala previo a resolver el proble-
ma jurídico planteado en los términos que anteceden, debe precisar que si bien el demandante,
Rafael María Velandia Gómez, es apelante único, la competencia en esta instancia no queda limita-
da dado que la inconformidad con la decisión de primera instancia se centra en la forma como se
tomó el tiempo laborado en el último año de servicios y se ordenó conformar la base liquidatoria del
derecho pensional, lo que da la facultad al Juez de segunda instancia de conformidad con lo dispues-
to en el artículo 357 del C.P.C." de estudiar todos los aspectos relacionados con la aplicación del
régimen regulador del derecho en su integridad. Esa Alta Corporación también se pronunció, en el
sentido de considerar que cuando están inmersos derechos fundamentales, el principio de non refor-
matio in pejus, debe ceder ante esas circunstancias, así: (…) Así las cosas, en este caso se encuentran
presentes las dos excepciones que han sido estudiadas para que ceda el principio de non reformado
in pejus, frente a la necesidad de incluir un factor que hace parte de la liquidación pensional, confor-
me a la dispuesto en la Ley 62 de 1985, y que no fue incluido en la sentencia de primer grado; por
cuanto, de un lado se trata de una situación íntimamente relacionada con la controversia procesal y
de otro, el dejar de incluirlo sin explicación alguna implica el desconocimiento del derecho a la segu-
ridad social, que como se dijo tiene rango ius fundamental, por lo que debe prevalecer frente al
principio procesal enunciado. Por lo anterior, se modificará la sentencia para incluir el factor sueldo
adicional encargo que fue devengado por la accionante durante el año anterior a la adquisición del
status pensional, conforme a lo certificado por el empleador a folio 38 c1.

DEMANDANTE: REINA ISABEL AVILA BUENO
DEMANDADO: MUNICIPIO DE GARAGOA
RADICACIÓN: 1500133330062013 0000601
NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD - No es razón suficiente del acto de desvinculación del

funcionario nombrado en provisionalidad que desempeña un cargo de carrera, el vencimiento del
término.
TESIS:
El nombramiento en provisionalidad resulta procedente, entonces, para desempeñar cargos de ca-

rrera, en los eventos en que no sea posible hacerlo por el sistema de méritos, por lo tanto, su carác-
ter es transitorio. Se ha considerado que esta situación otorga fuero de estabilidad relativa, en la
medida en que los servidores públicos en provisionalidad pueden ser retirados del servicio por dispo-
sición del nominador mediante resolución motivada y por razones objetivas (Art. 10 Decreto 1227 de
2005), o hasta que se produzca el nombramiento por el concurso de méritos, y no es aplicable la
discrecionalidad de los empleos de libre nombramiento y remoción en consideración a la naturaleza
del cargo A la luz de los principios constitucionales y legales que inspiran la carrera administrativa,
la estabilidad de un empleado que ejerce un cargo en provisionalidad, por regla general, es relativa,
y en modo alguno puede compararse con las personas que han superado el concurso de méritos. De
ahí que el derecho de quien ocupa un cargo en provisionalidad, ceda frente al que superó con éxito
el concurso público de méritos por ostentar un mejor derecho. (…)En vigencia de la Ley 909 de 2004,
P á g i n a 1 5 3
la obligación de motivar los actos administrativos de retiro de un servidor público que desempeña un
cargo en provisionalidad es la expresión del derecho al debido proceso (art. 29 CP), de los principios
democráticos (Art. 1o, 123 y 209 CP) así como de publicidad, de manera que quien resulte afectado por
una decisión de esta magnitud, tenga los fundamentos para acudir a la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo con base en las causales de nulidad que estime pertinentes, según la motivación del
acto a atacar. Ahora bien, en concordancia con el artículo 10 del Decreto 1227 de 2005 la motivación
del acto administrativo de retiro del servicio debe ser coherente con la función pública en el ámbito del
Estado Social de Derecho, depende de las reglas generales establecidas por vía jurisprudencial y debe
responder al principio de razón suficiente. En efecto, en la sentencia SU-917 del 16 de noviembre de
2010 con ponencia del magistrado Jorge Iván Palacio Palacio, se indicó que la desvinculación de una
persona vinculada provisionalmente en un cargo de carrera procede por i) provisión definitiva del cargo
por haberse realizado concurso de méritos; ii) la imposición de sanciones disciplinarias; iii) calificación
no satisfactoria; u iv) otra razón específica atinente al servicio que se está prestando y que debería
prestar el funcionario: (…)Así las cosas, la ausencia de motivación de los actos de retiro o insubsistencia
de los servidores que ocupan cargos en provisionalidad impone al Juez de lo Contencioso Administrati-
vo, la nulidad de la decisión de la administración. En contraste, la Subsección “A” de la Sección Segunda
del Consejo de Estado con ponencia del doctor Alfonso Vargas Rincón en sentencia de tutela proferida
el 30 de mayo de 2014, en la acción radicada bajo el número 11001-03-15-000-2014-00824- 00, pro-
movida por Bárbara Aurelina Bejarano Navarro contra el Tribunal Administrativo del Chocó con el obje-
to de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la
administración de justicia ante las decisiones que negaron las pretensiones de nulidad del acto admi-
nistrativo de retiro del servicio, había considerado que resulta fundamento procedente del acto admi-
nistrativo de retiro de un empleado nombrado en provisionalidad, el vencimiento de los términos. De lo
hasta aquí expuesto, se concluye que si bien, el Consejo de Estado admite sin discusión alguna la nece-
sidad de motivación del acto de desvinculación con fundamento en el artículo 10 del Decreto 1227 de
2005, lo cierto es que no hay uniformidad sobre su contenido en relación con el vencimiento del tér-
mino. Entonces, debe esta Sala adoptar una de las dos tesis para resolver el caso, como es su deber.
Para tal efecto, es claro, que después de la sentencia SU-917 de 2010, la Corte Constitucional ha modi-
ficado su jurisprudencia sobre la razón suficiente del acto administrativo, en el sentido de exigir un
contenido material que atienda de forma idónea los requerimientos del Estado Social de Derecho y
limite la arbitrariedad en las decisiones de desvinculación de servidores que desempeñan empleos en
provisionalidad. El acto de retiro que se fundamenta en el vencimiento del término constituye una refe-
rencia acerca de la naturaleza provisional del nombramiento y no atiende las finalidades de la función
administrativa (Art. 209 C.P.), pues el legislador al establecer un periodo de tiempo específico en estos
eventos, buscó agilizar la provisión de los cargos a través de un concurso de méritos como lo exige el
artículo 125 Superior, y no la creación de una nueva forma de vinculación al servicio público y por con-
siguiente, de desvinculación. Así entonces, el artículo 10 del Decreto 1227 de 2005 que establece que
“Antes de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisio-
nal, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos por terminados.”, debe ser interpretado de
conformidad con los principios constitucionales que rigen el Estado Social de Derecho y la teleología
que informa el servicio público, de manera que si al vencerse el término del nombramiento no hay pro-
visión definitiva porque no se ha realizado el concurso de méritos o no se han expedido las listas de
elegibles, y el cargo ha sido desempeñado por una persona idónea, con las aptitudes y requisitos exigi-
dos por la ley, con moralidad, eficiencia, imparcialidad, así como un desempeño satisfactorio, no co-
rresponde a una decisión objetiva y conforme a los intereses generales, el retiro por el vencimiento del
término. Corolario de lo expuesto, la Sala adopta la tesis jurisprudencial según la cual, no es una razón
suficiente del acto de desvinculación del funcionario nombrado en provisionalidad que desempeña un
cargo que debe ser provisto en carrera, el vencimiento del término. (…) No resulta suficiente en este
contexto, el vencimiento del término del nombramiento de la actora, pues el fundamento del acto ad-
ministrativo demandando no fue coherente con las exigencias de la prestación del servicio, máxime si
se tiene en cuenta que cuando se realizó el nombramiento la prórroga se condicionó a la expedición de
la lista de elegibles y la desvinculación de la entonces servidora no obedeció a esta circunstancia.

DEMANDANTE: ALVARO FLÓREZ BLANCO
DEMANDADO: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA -
P á g i n a 1 5 4
RADICACIÓN: 1523933337522015 0025801
CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS - Los celebrados con los instructores docentes del
SENA son contratos laborales.
TESIS:
De conformidad con las pruebas documentales que obran en el expediente, se demuestra que el
señor Álvaro Flórez, en el periodo del 18 de junio de 2004 al 09 de junio de 2012, suscribió sucesivos
contratos y/o órdenes de prestación de servicios con el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-
Regional Boyacá. (…) Está acreditado para la Sala que el demandante celebró contratos de presta-
ción de servicios con el SENA, entre el 18 de junio de 2004 y el 17 de diciembre de 2007, con el obje-
to de desarrollar las actividades de instructor docente, impartiendo -por horas-, formación en las
estructuras curriculares y formación continuada en los bloques modulares de áreas básicas y tras-
versales en la regional Boyacá. Luego, del 7 de julio de 20011 al 16 de diciembre de 2011, nueva-
mente fue contratado como instructor; sin perjuicio de la forma como ello se llevara a cabo. De con-
formidad con los artículos 2o y 4o a 16 de ¿a Ley 119 de 1994, y el Decreto No. 359 de 2000, el Servi-
cio Nacional de Aprendizaje -SENA-, está encargado de cumplir la función que corresponde al Esta-
do, de invertir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores Colombianos, ofreciendo y ejecu-
tando la formación profesional integral para la incorporación y el desarrollo de las personas en acti-
vidades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del País; y está
facultado para adelantar programas de educación del nivel de educación superior en los campos de
formación tecnológica y técnica profesional. Sobre la naturaleza, misión y funciones del SENA la Sala
de Consulta Civil del Consejo de Estado, precisó: (…) De lo anterior, infiere la Sala que la labor de
instructor del SENA, equivale a la labor docente para desarrollarlos programas de formación de
educación no formal que ofrece la institución. (…) En cuanto a la naturaleza de la labor docente, el
alto Tribunal en sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, con radicación número 23001-23-
33-000- 2013-00260-01 y ponencia del Consejero Doctor Carmelo Perdomo Cuéter, destacó: (…) De
lo anterior se deduce que, dadas las características del servicio docente, quien demuestre que ha
sido vinculado para desarrollar tal actividades de esta naturaleza, tiene a su favor una presunción
de subordinación y dependencia, pues, como lo sostuvo el Consejo de Estado en las sentencias trans-
critas, la naturaleza misma del servicio se lo imponen. En síntesis, en esos eventos, la subordinación
laboral se encuentra implícita en el desempeño de la actividad docente. (…) Así las cosas, de la juris-
prudencia traída a colación y del análisis de la labor desempeñada por el accionante entre los años
2004 a 2007, se concluye que la subordinación o dependencia para su ejercicio, en los periodos an-
tes señalados, se encuentran ínsitas o son connaturales a la misma, por tanto, se puede sostener
que la administración utilizó el contrato de prestación de servicios para encubrir la naturaleza labo-
ral de la labor desempeñada.
CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS - Los celebrados por el SENA para la para formulación
y desarrollo de proyectos y programas de formación no encubren una relación laboral.
TESIS:
Recuérdese que la orientación, elaboración, formulación o implementación de proyectos, versa so-

bre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y
formación profesional de una persona en determinada materia, sin embargo, ello, por sí mismo, no
se puede considerar como una actividad que esté sujeta a una subordinación y dependencia, pues es
precisamente la característica de la actividad, la que la margina de un sometimiento o
“subordinación continuada" en el desarrollo de la tarea contratada. Es así como, por ejemplo, el
Contrato de Prestación de Servicios No. 160 de 2009 (fls, 166 a 168 c. 1), dispuso el montaje de una
unidad productiva; o la orientación y desarrollo de los programas de formación (presencial y vir-
tual), mediante la formulación de proyectos que se acordó en el Contrato No, 027 de 2011; activida-
des estas que por su contexto no denotan subordinación. Nótese como la formación virtual, también
P á g i n a 1 5 5
llamada "educación en línea”, se refiere al desarrollo de programas de capacitación que tienen como
escenario de enseñanza y aprendizaje el ciberespacio. En otras palabras, la educación virtual hace refe-
rencia a que no es necesario que el cuerpo, tiempo y espacio se conjuguen para lograr establecer un
encuentro de diálogo o experiencia de aprendizaje. Sin que se dé un encuentro cara a cara entre el
profesor y el alumno, es posible establecer una relación interpersonal de carácter pedagógico. La for-
mación virtual es, entonces, una modalidad de la educación a distancia, siendo este un sistema de for-
mación independiente mediado por diversas tecnologías, con la finalidad de promover el aprendizaje
sin limitaciones de ubicación o restricciones físicas tanto para el alumno como para el tutor. A su turno,
la actividad de formulación de proyectos recae en un esfuerzo planificado, temporal y único, es un es-
cenario donde se aplica un método didáctico orientado a que los educandos aprendan, construyan y
desarrollen las competencias del perfil adecuado, por medio de la planificación y ejecución de acciones
para resolver problemas concretos del ámbito formativo. En estas condiciones, se presenta una plena
autonomía e independencia técnica y profesional por parte del contratista, pues la labor, al recaer en
la elaboración de propuestas dinámicas o planes formativos de experiencia, no está atada estrictamen-
te al cumplimiento de lineamientos o directrices. Sobre este último aspecto, destaca la Sala que el he-
cho de recibir instrucciones sobre la correcta prestación del servicio, cumplir determinados horarios o
rendir informes sobre la prestación del mismo, no constituyen elementos de una relación de subordina-
ción continuada, si no que se enmarcan en una relación de coordinación que debe existir entre los con-
tratistas vinculados mediante contrato de prestación de servicios y la administración para la correcta
ejecución de los recursos públicos en aras de prestar un mejor servicio. En ese orden, se tiene que el
inciso 2o del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 (disposición normativa que rigió los contratos suscritos por
el demandante), no crea una presunción legal que permita considerar como laboral toda relación con-
tractual estatal en la modalidad de prestación de servicio. Antes, por el contrario, la disposición en cita
de manera expresa estableció que en ningún caso se generaría una relación de trabajo, por lo que, si el
contratista recurre a la jurisdicción, está en la obligación de desvirtuar la naturaleza del contrato esta-
tal', como quiera que es él quien está llamado a demostrar los elementos esenciales o configurativos de
una verdadera relación laboral. Dentro del plenario no existen prueba testimonial o documental que
demuestre subordinación en los contratos suscritos entre los años 2008 a 2012, verbigracia, no fue
traído por la parte interesada medios de juicio (llamados de atención, memorandos, sanciones, felicita-
ciones, investigaciones disciplinarias, testimonios de personal de planta o contratistas de la entidad,
etc.), que permitan afirmar, sin asomo de duda, que dependía el demandante del superior jerárquico,
recibiendo órdenes continuas y realmente subordinadas. Conforme con lo antes señalado, considera la
Sala que no existe prueba que acredite la continuada subordinación y dependencia que alega el actor
existió en desarrollo de los contratos de prestación de servicios suscritos por los años 2008 a 2012, por
cuanto que, no se evidencia el cumplimiento de órdenes, instrucciones, directrices, lineamientos impar-
tidos por el contratante- hoy demandado- acerca de la manera o forma y temporalidad - horarios- en
que el actor debía ejecutar su labor. Así entonces, los contratos antes señalados no resultan suficientes
para considerar la existencia de una relación laboral, razón por la cual la pretensión no está llamada a
prosperar.

DEMANDANTE: EUTIMIO MENTENEGRO
RADICACIÓN: 15001333301420140013401
RETROACTIVIDAD Y RETROSPECTIVIDAD – Noción – Diferencias.
PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES - Aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 para reconocerla a la

cónyuge de docente fallecida antes de su vigencia y que no completó los requisitos de la pensión de
sobrevivientes prevista en el Decreto Ley 224 de 1972.
TESIS:
Ahora, la discusión se encamina a dilucidar si, a pesar de haber fallecido el causante antes de la vigen-
P á g i n a 1 5 6
cia de la Ley 100 de 1993 es factible aplicarla a cónyuge quien lo reclama luego de su vigencia o, por
el contrario, debe preferirse el régimen especial, de conformidad con el pronunciamiento del Conse-
jo de Estado. Tal como lo señaló la Corte Constitucional en las sentencias antes citadas, esta Sala
considera que ante la desprotección manifiesta aún vigente de la familia conformada por la causan-
te y la palmaria desigualdad que se generaría únicamente por razón de la fecha del fallecimiento, se
acudirá al entendimiento constitucional de! derecho a la seguridad social, lo cual impone vista que
se trata de la aplicación de una norma actualmente vigente que resulta más beneficiosa y garantiza
el derecho a la igualdad ante la ley. Así las cosas, la Sala considera pertinente acoger el criterio ex-
puesto por la Corte Constitucional en materia de protección de derechos fundamentales, en el senti-
do de tener en cuenta que aunque a la señora Cuevas Rincón de Montenegro le faltaron 2 años, 1
mes y 22 días para hacer acreedor a su cónyuge de la pensión de sobrevivientes conforme a lo dis-
puesto en el régimen especial previsto en el D.L. 224 de 1972, pero no es menos cierto que contribu-
yó al Sistema de Seguridad Social en Pensiones conforme a la Ley 100 de 1993 por mucho más de 50
semanas, y por ello, merece un trato acorde con los postulados de los principio de favorabilidad y
equidad. (…) La entrada en vigencia de una ley, determina el momento en que este empieza a surtir
efectos jurídicos y modifica las situaciones jurídicas de las personas; para la Sala no existe duda que
prevalece el principio de irretroactividad, en el sentido de impedir que, arbitrariamente, se apliquen,
indiscriminadamente, normas a situaciones jurídicas que adquirieron un carácter cierto antes de su
entrada en vigencia. No obstante, no puede pasarse por alto que los conceptos de retroactividad y
retrospectividad son sustancialmente distintos; la primera, es entendida por la jurisprudencia consti-
tucional, como el fenómeno en el cual la ley se aplica a situaciones ya definidas o consolidadas de
acuerdo con las leyes anteriores, esta aplicación es excepcional pues, la norma no tiene per se, la
virtud de regular situaciones que se han consolidado jurídicamente antes de su promulgación. La
segunda -retrospectividad-, se presenta cuando éstas se aplican a partir del momento de su vigencia
a situaciones de hecho que han estado gobernadas por una norma anterior, pero cuyos efectos jurí-
dicos no se han consolidado al momento de entrar a regir una nueva disposición. Éste fenómeno -la
retrospectividad-, ha sido considerado por la Corte Constitucional, como "un límite a la retroactivi-
dad, asociando su propósito a la satisfacción de tos principios de equidad e igualdad en las relacio-
nes jurídicas de los asociados, y a la superación de aquellas situaciones marcadamente discriminato-
rias y lesivas del valor justicia que consagra el ordenamiento jurídico colombiano, de conformidad
con los cambios sociales, políticos y culturales que se suscitan en nuestra sociedad" Desde esta pers-
pectiva, si bien la muerte ocurrió antes de la ley, la familia, que es el sentido último de la seguridad
social desde la perspectiva de la pensión de sobrevivientes, continúa existiendo. En suma, la ley no
puede ser retroactiva, aunque se trate de una que sea favorable al trabajador, pero, en algunos
casos, puede ser retrospectiva si se tiene en cuenta, verbigracia, la computación de las prestaciones;
ello, atendiendo las consideraciones de justicia y equidad. (…)Esta Sala comparte en su integridad
los argumentos que inspiran la sentencia acaba de trascribir y la toma como bastión para este caso,
además de los lineamientos de la Corte Constitucional. La causante sobrepasó con creces, 887 sema-
nas, el mínimo que considera el legislador, 50 semanas, para dar lugar al reconocimiento de una
pensión de sobrevivientes, carecería de justicia considerar lo contrario. Además, si bien que los he-
chos acaecieron antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la solicitud de reconocimien-
to de pensión de sobrevivientes se presentó en su vigencia y, negar el reconocimiento atendiendo la
fecha de la muerte y desconociendo el hecho actual de la existencia de sobrevivientes que, como en
este se presume sujeto de protección especial, cercena la igualdad material; máxime, cuando existe
un tiempo de cotizaciones superior al exigido en la ley vigente, como se dijo, y se trata de una pen-
sión que atiende al tiempo laborado. La ley que con posterioridad al D.L. 224 de 1972 protegió a los
sobrevivientes hizo menos exigentes las condiciones que para entonces orientaban el “régimen es-
peciar; por tal razón, esta Sala considera inaplazable un trato equitativo a de las personas frente al
régimen de seguridad social. Así entonces, a juicio de esta Sala, procede el reconocimiento de la
pensión bajo los lineamientos de la Ley 100 de 1993, con efectos a partir de su entrada en vigencia
en aplicación retrospectiva y no retroactiva de la ley, sin perjuicio que actualización de la base pen-
sional para contrarrestar su devaluación, como lo ha señalado pacíficamente la jurisprudencia. De
no accederse a las pretensiones de esta demanda, se desconocería el derecho a la igualdad frente a
la ley, en razón de un suceso que está fuera de la voluntad de la persona, como es la fecha de su
muerte definiera el derecho, y, por contera, el trabajo del causante, pues ante iguales supuestos
(tiempo de servicio y muerte) una las familias sobrevivientes afectadas por ello se vería protegida y
otra desprotegida, aunque su familiar hubiera laborado aún un tiempo mayor que el exigido por la
ley. A juicio de esta Sala, es el trabajo el elemento objetivo para determinar el derecho a la pensión
P á g i n a 1 5 7
y no la muerte. En ese orden de ideas y atendiendo el criterio propuesto por la Corte Constitucional se
impone concluir que la situación del señor Eutimio Montenegro actualmente se encuentra surtiendo
efectos jurídicos en su calidad de cónyuge supérstite que aspiraba a un ingreso económico legítimo
como era la pensión de sobrevivientes, la cual no puede cercenarse sólo porque su viudez acaeció antes
de la ley que se pide aplican. De allí que sea la Corte Constitucional la que destaca la solidaridad de
quien cotizó para reconocer la prestación que, en el fondo, permite tener una subsistencia digna a él y/
o a su familia, permanece actual y para ello, la alternativa de justicia es una lectura de la situación
jurídica a la luz del principio de favorabilidad, bajo postulados de equidad. (…)Como se ha indicado
anteriormente, la señora María Socorro Cuevas Rincón de Montenegro, laboró por un periodo de 16
años, 11 meses y 8 días que equivalen a 887 semanas. Los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, esta-
blecieron que tendrían derecho a la pensión de sobrevivientes los miembros del grupo familiar del afi-
liado que fallezca, siempre que el afiliado hubiese cotizado por lo menos 26 semanas al momento de la
muerte; así mismo, que el cónyuge supérstite es el beneficiario de la pensión de sobrevivientes si acre-
dita que hizo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos
de 2 años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el
pensionado fallecido. (…) Entonces, se acreditaron las cotizaciones durante las 50 semanas dentro de
los 3 años anteriores al fallecimiento; así mismo que el señor Eutimio Montenegro tiene la calidad de
cónyuge de la causante y que convivió con ella hasta su muerte; en consecuencia, se reúnen los requisi-
tos para conceder al demandante la pensión de sobrevivientes a partir del 1 de abril de 1994, fecha de
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

DEMANDANTE: EFRAIN AGUILAR HERNÁNDEZ
DEMANDADO: DIAN
RADICACIÓN: 15001333300220150005601
PROCESO ADMINISTRATIVO ADELANTADO POR LA DIAN - Trascendencia de la hora en que se reali-

zan las notificaciones por correo y su relación con el principio de publicidad de los actos administra-
tivos y el debido proceso del contribuyente.
TESIS:
Del examen de las anteriores pruebas se infiere que i) el 12 de abril de 2013 ingresó el acto administra-
tivo al centro logístico de Servientrega; ii) el 13 de abril de 2013 salió a zona urbana y en el mismo día,
se dejó constancia del reporte de la devolución con causales "SE NEGO A RECIBIR" y "NO HAY QUIEN
RECIBA ”; y iii) el 16 de abril de 2013 se intentó la entrega de nuevo pero fue devuelto con la observa-
ción "CERRADO SEGUNDA VEZ" En consecuencia, la DIAN el 23 de abril de 2013 procedió a la notifica-
ción por aviso de la Liquidación Oficial de Revisión N° 202412013000015 -este hecho que fue aceptado
por las partes en la fijación del litigio. No obstante, al analizar el proceso de notificación por correo y de
las pruebas traídas en cita, encuentra la Sala que no fue garantizado el derecho de defensa del señor
Efraín Aguilar Hernández, por las razones que pasan a exponerse. En primer término, se dirá que la
empresa de correos no fue congruente con las causales de devolución, en tanto en el segundo intento
de entrega adujo que estaba cerrado por “segunda vez" a pesar que en la primera oportunidad, éste no
fue el motivo de la devolución, sino que la persona que estaba en el lugar se negó a recibir. Además,
omitió información completa sobre el tiempo en que se trató de practicar la notificación por correo
pues si bien, incluyó en el sistema el día, mes y año nada dijo sobre la hora, obligación que fue estable-
cida en el contrato que celebró la DIAN con Servientrega. Este dato es fundamental para garantizar el
principio de publicidad de los actos administrativos conforme los artículos 209 de la Constitución Políti-
ca y 3° numeral 9o del CPACA, en tanto si el correo se pretende entregar en un horario que no es hábil,
so obstaculiza que el destinatario tenga conocimiento del acto administrativo y ejerza su derecho de
contradicción. Esta tesis, cobra relevancia si se tiene en cuenta que de conformidad con el certificado
expedido por la administradora del Centro Comercial Centro Norte P.H., su horario de atención es de
lunes a sábado de ocho de la mañana (08:00 a.m.) a nueve y treinta de ¡a noche (09:30 p.m.) La indefi-
P á g i n a 1 5 8
nición respecto de la hora en este caso, indudablemente perjudicó al demandante, toda vez que
impidió su ejercicio de su derecho de contradicción. Si bien, la DIAN manifestó en el recurso de ape-
lación que era lógico que el correo fue enviado en horas laborales por cuanto este se hacía a través
de mensajeros que cumplen horario de trabajo, lo cierto es que este último no coincide con el de
atención al público del centro comercial en el que se tenía que hacer la notificación. Precisamente, el
16 de abril de 2013 salió a zona de distribución el correo a las 07:14:14 a.m., antes que abrieran
Centro Norte. Las afirmaciones de entrega del correo en horario laboral no pasaron de allí, ninguna
prueba se aportó para justificar tales asertos. Sobre la trascendencia de la hora en que se realizan
las notificaciones por correo, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 29
de noviembre de 2017 con ponencia de la doctora Stella Jeannette Carvajal Basto en el proceso radi-
cado bajo el N° 76001-23-33-000-2012-00315- 01(20803) promovido por Suramericana de Guantes
Ltda. contra la DIAN, expuso: (…)En efecto, la precisión de la hora del intento de entrega está vincu-
lada de forma inescindible con el principio de publicidad de los actos administrativos y con el debido
proceso del contribuyente. Resulta fundamental que la persona que, por la devolución del correo,
tenga conocimiento pleno de las circunstancias en las que esta acaeció, lo cual es carga del Estado.
Comoquiera que en este caso, no se tenía certeza sobre la hora en que el mensajero se acercó al
lugar de notificaciones, la DIAN tenía la obligación de intentar la notificación por correo de forma
correcta, máxime cuando tampoco fue precisa Servientrega en los motivos de devolución. Recuér-
dese que si bien, el artículo 568 del E.T. contempla que se notifican por aviso los actos administrati-
vos enviados por correo "que por cualquier razón sean devueltos", la jurisprudencia de la Alta Cor-
poración de lo contencioso administrativo ha considerado que la Administración Tributaria tiene la
carga de verificar en cada caso que él envíe del correo sea correcto, pues el contribuyente no puede
asumir las consecuencias de una errónea notificación. Por lo expuesto, contrario a lo sostenido por
el apoderado de la DIAN, la falta de indicación de la hora no es un simple error de transcripción,
toda vez que la administración para garantizar el derecho al debido proceso, debe agotar los medios
que la ley le otorga para que la notificación se lleve a cabo de forma adecuada. Y es que, el aviso,
según lo ha admitido la Sección Cuarta', como forma de comunicación subsidiaria de las decisiones
de la administración, no permite que se logre el conocimiento efectivo de estas. Insiste la Sala que,
comoquiera que el ahora demandante desconocía la liquidación oficial de revisión, no se le brindó la
oportunidad de ejercer su derecho de defensa en la vía administrativa. Entonces, atenta contra los
principios que rigen el Estado Social de Derecho, que se le exija a través del proceso de jurisdicción
coactiva, el cumplimiento de una obligación que ignoraba. En efecto, en el momento en que la Ad-
ministración Tributaria profirió el aviso de cobro, Efraín Aguilar Hernández no tenía conocimiento de
la liquidación oficial del IVA 2009 periodo 5.

DEMANDANTE: HENRY EDGARDO QUIROGA HERRERA
DEMANDADO: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE PARE
RADICACIÓN: 150011333300120150000201
OBLIGACIONES PRESCRITAS - Consecuencias jurídicas de su pago.
OBLIGACIONES TRIBUTARIAS PRESCRITAS - No es posible declarar la nulidad del acto que liquida
un tributo prescrito o niega la prescripción, cuando el contribuyente al pagar la obligación natural
acepta su existencia, convalidando la actuación de la administración.
OBLIGACIONES PRESCRITAS - Consecuencias jurídicas de su pago.
OBLIGACIONES TRIBUTARIAS PRESCRITAS - No es posible declarar la nulidad del acto que liquida
un tributo prescrito o niega la prescripción, cuando el contribuyente al pagar la obligación natural
acepta su existencia, convalidando la actuación de la administración.
TESIS:
P á g i n a 1 5 9
El artículo 534 del Acuerdo N° 022 del 31 de diciembre de 2009 del Concejo Municipal de San José de
Pare dispone que "Lo pagado para satisfacer una obligación prescrita no su puede compensar ni devol-
ver, es decir que no se puede repetir aunque el pago se hubiere efectuado sin conocimiento de la pres-
cripción. Esta redacción es idéntica a la contenida en el edículo 819 del E. T. Al interpretar esta disposi-
ción normativa, la Alta Corporación de lo contencioso administrativo ha acudido, por regla general, al
método gramatical según el cual cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor lite-
ral a pretexto de consultar su espíritu, de manera que la relación del juez con la norma es de cumpli-
miento, teniendo en cuenta su claridad, precisión y ausencia de vacíos. Es decir, que ha aplicado la
prohibición, tal como la estableció el legislador. En la misma línea de pensamiento, la DIAN, a través de
conceptos, ha considerado que si bien, la prescripción es un modo de extinguir las obligaciones, nada
impide al deudor efectuar el pago de las mismas y, por ello, el artículo 819 del E. T. en ningún caso
admite la devolución de lo pagado de forma voluntaria: (…). Entonces, en casos como el que convoca el
presente estudio, con fundamento en el artículo 819 del E.T. no es posible declarar la nulidad del acto
administrativo que liquida un tributo prescrito o niega la prescripción, pues el contribuyente al pagar la
obligación natural acepta su existencia, lo cual por contera valida la decisión de la administración. (…)
Comoquiera que el señor Quiroga pagó la obligación tributaria que se encontraba a su cargo según la
liquidación de la administración, no es procedente declarar la nulidad del acto demandado, pues con
esta actuación de carácter voluntario, validó el acto administrativo que negó la prescripción. Ello en-
cuentra fundamento en los artículos 819 del E.T. y 534 del Estatuto de Rentas del Municipio de San José
de Pare, que de forma clara prevén que la cancelación de obligaciones prescritas no da derecho a la
devolución. El demandante manifestó su aquiescencia con el acto que negó la prescripción al no inter-
poner recurso alguno y pagar. A pesar que era consciente del carácter natural de la obligación debido a
su extinción por prescripción, de forma voluntaria, decidió consignar lo debido, de manera que ahora
no puede alegar su propia culpa. Recuérdese que al juez le está vedado amparar situaciones en las que
el presunto perjuicio se deriva de la acción u omisión de quien reclama. El ordenamiento jurídico, le
otorgaba formas de defensa al contribuyente para discutir la prescripción de las obligaciones previo al
pago, como el recurso de reposición contra la Resolución N° 005 de 27 de agosto de 2014, y en caso
que fuera confirmada, la demanda de nulidad y restablecimiento, la cual procedía también contra las
facturas que contenían la liquidación de la obligación. En un caso de similares contornos al que convo-
ca el presente estudio, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con ponencia del consejero doctor Jor-
ge Octavio Ramírez en sentencia del 12 de diciembre de 2014, al resolver la apelación en un proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho promovido con el objeto de atacar la legalidad del acto admi-
nistrativo que liquidaba el impuesto predial respecto de obligaciones prescritas, concluyó la Corpora-
ción que en virtud del artículo 819 del E.T., el cargo no estaba llamado a prosperar porque de forma
voluntaria, el contribuyente consignó el valor del tributo: (…). En este contexto, tampoco resulta admi-
sible para la Sala la tesis según la cual, debe declararse la nulidad del acto demandando porque el
pago de la obligación tributaria obedeció a la necesidad de constituir una garantía hipotecaria. Sobre
el particular, insistirá la Sala que ni el artículo 534 del Estatuto Tributario de San José de Pare, ni el
Consejo de Estado al interpretar la disposición homologa del E.T., admiten excepciones a la prohibición
de devolución o compensación de lo cancelado por concepto de una obligación prescrita. En el sub lite,
de forma voluntaria el señor Henry Edgardo Quiroga Herrera pagó el impuesto Predial Unificado por
los años 2005 a 2013. Si bien, ello obedeció a la necesidad de constituir una garantía hipotecaria, en
modo alguno puede admitirse como una grave situación que minara su capacidad de decisión. Se trata
de la adquisición de obligaciones que nacen del concurso de voluntades, respecto de las cuales es posi-
ble su negociación o cambio de objeto. Además, contrario a lo manifestado en la demanda y en el re-
curso, esta situación no aparece apremiante, toda vez que el señor Quiroga contaba con la posibilidad
de adquirir el crédito por otros medios. Precisamente, desde la fecha en que el Municipio de San José
de Pare negó la prescripción -21 de agosto de 2014-, trascurrieron tan solo cuatro (4) días para que el
señor Henry Edgardo Quiroga Herrera obtuviera un préstamo por valor de veinte millones de pesos
($20.000.000). Por otra parte, en relación con el argumento según el cual, está probado que el contri-
buyente conocía la prescripción y por lo tanto, no le asistía la obligación de pagar, dirá la Sala que ello
en nada incide en la devolución de lo pagado. En efecto, el artículo 534 del Estatuto Tributario munici-
pal no sujetó el reintegro al conocimiento de la prescripción. En contraste, previo de forma expresa,
que lo pagado para satisfacer la obligación prescrita no se puede devolver "aunque se hubiere efectua-
do sin conocimiento de la prescripción. Esta previsión normativa hace referencia al error en que puede
incurrir el contribuyente al pagar una obligación que creía que no se había extinguido por falta de co-
nocimiento sobre su prescripción. Y, de forma diáfana precisó que esta circunstancia tampoco le da
derecho a obtener devolución de las sumas por concepto de la obligación natural. Por las razones ex-
P á g i n a 1 6 0
puestas, no están llamados a prosperar los argumentos de la apelación sobre el tema estudiado.

DEMANDANTE: LUIS ALFREDO ROA Y OTRA
DEMANDADO: MUNICIPIO DE LA CAPILLA
RADICACIÓN: 15001333301320170004801
PENSIÓN FAMILIAR - Marco normativo - Requisitos
TESIS:
La Ley 1580 de 2012, por la cual se creó la pensión familiar, adicionó un nuevo capítulo al Título IV,
al libro I y, también al Capítulo V de la Ley 100 de 1993 (artículo 1o). El artículo 151-A incluido en la
Ley 100 de 1993 por la Ley 1580 de 2012, establece: (…) De esta manera, al regular la pensión fami-
liar en el régimen de prima media con prestación definida, el artículo 151-C estableció, ente otros,
los siguientes requisitos: 1 Tienen derecho a la pensión familiar quienes cumplan los requisitos para
adquirir el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. 2. Podrán optar los dos
cónyuges o compañeros permanentes que obtengan la edad mínima de jubilación y, la suma del
número de semanas de cotización, debe superar el mínimo de semanas requeridas para el reconoci-
miento de la pensión de vejez de manera individual. 3. Los cónyuges deberán estar afiliados al régi-
men pensional de prima media con prestación definida y acreditar más de cinco años de relación
conyugal. 4. La pensión familiar deberá ser una sola pensión, de acuerdo al artículo 48 de la Consti-
tución Política. 5. Solo podrán ser beneficiarios de la pensión familiar aquellas personas que se en-
cuentren clasificadas en el Sisbén en los niveles 1, 2 o en cualquier otro sistema equivalente que
diseñe el Gobierno Nacional. 6. Cada beneficiario deberá haber cotizado a los 45 años de edad, el
25% de las semanas requeridas para acceder a la pensión de vejez de acuerdo a la ley. 7. La pensión
familiar no podrá exceder de un salario mínimo legal mensual vigente.
PENSIÓN FAMILIAR - Reconocimiento sin la totalidad de las semanas cotizadas, en favor de dos
esposos de la tercera edad, atendiendo circunstancias y principios de orden constitucional.
TESIS:
De esta manera, se concluye que entre los cónyuges demandantes se completaron un total de mil
ciento cincuenta y dos punto cincuenta y ocho (1152,58) semanas de cotización. Entonces, no queda
duda que no se cumple el número de semanas previsto en la Ley 1580 de 2012 que era de 1.225
semanas, pero no lo es menos que los accionantes cotizaron un total de 1152.58 semanas, es decir,
cumplieron con el 94.08%, sumando más de 22 años y contando actualmente con 81 y 83 años. Las
anteriores circunstancias permiten avizorar que el caso formula situaciones de orden constitucional
que no pueden perderse de vista, en la decisión a tomar. (…) En ese orden de ideas, para el presente
caso es relevante constitucionalmente la edad avanzada de los demandantes y la trascendencia
que, para su vida, a la edad con la que cuentan, trae el reconocimiento de la pensión familiar, dada
la innegable disminución de sus condiciones. (…) Ahora, como se anticipó los demandantes no alcan-
zaron el 5.92% del número de semanas exigidas por la ley, pero sumaron 22 años de servicios y co-
mo se dijo, son personas de la tercera edad. (…) Aún más, el monto de la pensión, sin perjuicio del
salario que sirvió de base es siempre un SMLMV, es decir, ni siquiera se atiende si, para el momento
en que la pareja solicitante aportó lo hizo por suma superior a esa base. En el caso que se examina
llama la atención los empleos que desempeñaron los demandantes, pues ellos no estuvieron en
niveles básicos, por el contrario, para el caso del demandante se encuentran los de soldado, cabo
segundo y administrador fontanero y en el caso de la demandante secretaria, tesorera y alcaldesa.
Empleos que, conforme a los grados salariales de los empleos públicos, no provinieron de salarios
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mínimos, sino superiores, sin perjuicio que, con el paso de los días, no sólo no alcanzaran el tiempo
para solicitar sus pensiones de jubilación independientes acorde con sus aportes, sino, además, que
descendieran en la escala social a los estratos socio-económicos menos favorecidos, en una edad en la
que sus oportunidades laborales son nulas. Lo dicho, a juicio de esta Sala, permite dar por satisfecho el
requisito de semanas cotizadas para admitir que la falta del mínimo porcentaje faltante (5.92%) sea
suficiente para desestimar la pretensión de reconocimiento de pensión familiar en cuantía de un
SMLMV, por servicios que sumados alcanzan 22 años y que se admite para personas que, a esta fecha,
han superado su expectativa de vida, exigiendo una mayor protección del Estado.
PENSIÓN FAMILIAR - Inaplicación por ilegalidad e inconstitucional del aparte “de acuerdo con los
cohortes definidos por el Ministerio del Trabajo” contenido en el literal f) del artículo 2o del Decreto
288 de 2014 y el artículo 1o de la Resolución No. 01708 de 2 de mayo de 2014 expedida por el Minis-
terio del Trabajo, para dar por satisfecho el requisito legal de pertenencia al nivel II del SISBEN.
TESIS:
En definitiva, la determinación prevista en el Decreto 288 de 2014 desbordó los límites de la potestad
reglamentaria al limitar el reconocimiento de la prima media a aquellas personas con un puntaje me-
nor al señalado por el Ministerio de Trabajo, cuando en realidad, la intención del legislador fue delimi-
tar el derecho a aquellas personas consideradas en el extremo de la situación de debilidad manifiesta.
En ese sentido, en virtud de lo previsto en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, se inaplicará, para el
caso concreto, por ilegalidad e inconstitucionalidad el aparte “de acuerdo con los cohortes definidos
por el Ministerio del Trabajo” contenido en el literal f) del artículo 2o del Decreto 288 de 2014 y el ar-
tículo 1o de la Resolución No. 01708 de 2 de mayo de 2014 expedida por el Ministerio del Trabajo. En
consecuencia, se tendrá por satisfecho el requisito legal de pertenencia al nivel II del SISBEN por parte
de los demandantes.

DEMANDANTE: ERWIN RODIGUEZ GARCÍA Y OTROS
DEMANDADA: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES
RADICACIÓN: 15001333301220160012701
MESADA CATORCE - Extensión a los miembros de las fuerzas militares
TESIS:
Entonces, conforme se planteó en el recurso de apelación, para esta Sala no cabe duda que la mesada
14, fue extendida a otros regímenes aún exceptuados, entre ellos, el de las Fuerzas Militares, pero no
puede decirse es que la juez a quo, desconociera esa situación como lo afirma el recurrente, pues vista
la sentencia impugnada, en la misma se realizó un análisis sobre la aplicación de esa mesada a los
miembros de las fuerzas militares, arribando a idéntica conclusión.
P á g i n a 1 6 2
PONDERACIÓN DE DERECHOS Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES - Aplicación.
TESIS:
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha referido que cuando choquen o entren en colisión

principios y derechos constitucionales, corresponde al funcionario judicial. (…) Conforme a lo ante-
rior, le corresponde al Juez realizar las acciones de armonización como criterios de optimización del
derecho que permitan en el caso concreto materializar los intereses de las partes en conflicto, con
las normas aplicables al caso bajo la óptica de primacía de los principios y fundamentos constitucio-
nales.
PRINCIPIOS DE FAVORABILIDAD EN MATERIA PENSIONAL, IN DUBIO PRO OPERARIO Y CONDICIÓN

MÁS BENEFICIOSA - Aplicación para ordenar el reconocimiento proporcional en sustitución de
asignación de retiro a herederos de causante fallecida antes de la fecha de su pago.
MESADA CATORCE - Reconocimiento proporcional en sustitución de asignación de retiro a here-

deros de causante fallecida antes de la fecha de pago.
TESIS:
Este panorama jurisprudencial, a juicio de esta Sala, resulta aplicable al derecho pensional – salario
diferido por ahorro del trabajador – que, con idéntico alcance es sustituido a título de pensión de
sobrevivientes. Y, si bien los pronunciamientos en cita, aluden a prestaciones económicas pagadas al
trabajador activo, ello no sería sustancial al momento de definir que como la mesada catorce se va
causando por el solo paso del tiempo, cuando el titular del derecho fallece antes de completar el
ordenado por la ley, ello no implica desconocer la proporción del mismo se fue causando mes a mes,
mucho más cuando, como se explicó, la finalidad de este pago es compensar una devaluación sufri-
da en las pensiones de años atrás. Ahora, podría aducirse que, quienes reclaman el derecho no son
los titulares directos de la mesada, sino los herederos, pero esta circunstancia a la luz del eje argu-
mentativo como es la causación periódica del derecho no le disminuye en nada a la interpretación
acogida, sencillamente, quienes suceden son, en tal condición, los nuevos titulares del derecho, se
trata solo de un cambio del “beneficiario” que no del derecho, en sí mismo considerado. Interpreta-
ción que se encuentra ajustada a planteamientos desarrollados tanto por la Corte Constitucional
como por el Consejo de Estado, entorno al reconocimiento proporcional de prestaciones sociales que
resulta asimilables en el marco del derecho a la seguridad social a la pensión, como ya se indicó en
líneas precedentes. En virtud de los principios de favorabilidad, in dubio pro operario y condición
más beneficiosa, atendiendo la armonización de éstos al caso concreto, para la Sala debe preferirse
la segunda interpretación, y en consecuencia, dar a este caso igual interpretación que aquella que
ha permitido reconocer que cuando se cumple con el requisito de tiempo para adquirir un emolu-
mento laboral – salario o prestación – pero no se alcanza la totalidad del mismo, debe reconocerse
su pago de forma proporcional. A su vez, esta interpretación permite que se concreten postulados
como la justicia material y no formal, pues denegar un derecho prestacional en materia de pensio-
nes, únicamente basado en la taxatividad, resulta contrario no propugna por la realización de los
derechos constitucionales de los asociados, tal como lo resalta el Consejo de Estado (…) Una inter-
pretación gramatical, sistemática, coherente, histórica y teleológica del caso lleva a establecer, sin lugar
a divagación, que si con la consagración de la mesada 14 el legislador compensó a los pensionados en
sus ingresos, no acceder al pago proporcional de la misma cuando el pensionado o sustituto fallece an-
P á g i n a 1 6 3
tes de la fecha de su pago, deviene en un desconocimiento de esa finalidad y afecta el derecho a la seguri-
dad social, sin que sea suficiente apelar al argumento normativo pues ello desconoce principios de justicia.
Entonces, mutatis mutandis, lo acabado de mencionar traído al presente caso: No resulta constitucio-
nalmente admisible desconocer el pago proporcional de la mesada 14 bajo los supuestos alegados por
CREMIL y bajo las consideraciones del a quo, pues con ello, no se atendería la finalidad de la prestación
– compensación por devaluación- con el sólo argumento del fallecimiento “anticipado” al momento de
la causación del 100% del pago de la mesada adicional. Podría acaso, llegarse al extremo de considerar
que, ¿si el pensionado fallece antes de causarse el mes, la entidad se exonera del pago de lo causado
proporcionalmente? y, sin mayores explicaciones, si la pensión es un salario diferido, habrá lugar a su
pago proporcional, entonces, con igual razón, si la mesada adicional se paga cada 12 meses, ella se
causa a medida que trascurre tal lapso y se pagará proporcionalmente lo causado. (…) La prestación
como se estudió se devenga cada año, en junio, conforme a la documental obrante en el expediente, a
la señora Graciela García de Rodríguez, se le canceló en junio de 2014, la mesada 14 correspondiente a
ese año, en la suma de $8.371.433, en consecuencia, quedaría pendiente el pago de la mesada catorce
entre julio de 2014 y 21 de mayo de 2015, de forma proporcional, es decir por 10 meses y 21 días. Si
bien en la demanda se pidió reconocer 4 meses y 21 días, ordenar proporcionalmente lo correspondien-
te a 10 meses y 21 días, no constituye fallo ultra ni extra petita pues, lo fundamental que era el pago
proporcional de la mesada catorce está pedido y se encuentra totalmente probado que ese es el plazo
proporcional pendiente de pago
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REPARACIÓN DIRECTA

ACCIÓN: REPARACIÓN DIRECTA
DEMANDANTE: HERNAN PICO ROMERO Y OTROS
DEMANDADO: NACION – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL.
RADICACIÓN: 15001313300420040302301
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / FALLA DEL SERVICIO - Precedente jurisprudencial
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / FALLA DEL SERVICIO – Pérdida de la capacidad

laboral de aprendiz de patrullero de la Policía Nacional en clase de acondicionamiento físico.
TESIS:
Comparte la Sala la posición de las partes, del sentenciador de primer grado y del Ministerio Público,
en relación con el régimen subjetivo y título de imputación por falla del servicio bajo el cual se anali-
zó la cuestión litigiosa, porque en el descripción fáctica de lo sucedido no estuvo presente el uso o
intervención de elementos o situaciones que la doctrina y la jurisprudencia han calificado como ries-
gosos. En efecto, pese a que el artículo 90 de la Constitución señala como fuente de la obligación
indemnizatoria el daño antijurídico, ello no ha implicado per se que el régimen de responsabilidad
del Estado se haya tornado objetivo en términos absolutos, amén de que subsiste el régimen subjeti-
vo de responsabilidad del cual es expresión la falla del servicio, tal como lo ha considerado la Juris-
prudencia del Contencioso Administrativo: (…) Cabe analizar entonces, si bajo esta perspectiva acer-
tó el a –quo al tener por establecida varias conductas omisivas e irregulares imputadas a la Escuela
de Policía Rafael Reyes de Santa Rosa de Viterbo, atendiendo a un deber concreto y si producto de
tal falla, se produjo la lesión del actor. (…) En lo que respecta a la falla del servicio, la Corporación
encuentra demostrada su existencia pues, como fue considerado en la primera instancia, si bien los
miembros de las fuerzas del Estado (Policía, Ejercito, DAS, etc) asumen de manera voluntaria un
riesgo propio de la actividad que es inmanente a su actividad laboral, en el caso bajo análisis la le-
sión que conllevó la perdida de la capacidad laboral si bien tuvo lugar en desarrollo de ejercicio de
entrenamiento en la clase de acondicionamiento físico, la forma en que se desarrolló la misma y las
omisiones verificadas en su realización, sobrepasaron los riegos normales de la actividad y conlleva-
ron irregularidades de importancia ajenas a los peligros propios del servicio y materializando una
fuente de daño de naturaleza extracontractual por falla del servicio.(…)En el caso analizado, se tiene
que las circunstancias de tiempo y lugar en las que se suscitó la lesión, ubican al señor Hernán Pico
Romero alumno de la Escuela de Policía, en clase de acondicionamiento físico bajo la dirección e
instrucción de un docente de la Institución al interior del establecimiento policial, en las pista de
obstáculos y en horario de clase (8:00 am), razón que motivó la calificación de la lesión en el informe
administrativo 002/03 de 12 de febrero de 2003 como “en servicio por causa y razón del mismo” (f.
43 C anexo).Ahora bien, no obstante que la lesión ocurrió en “el servicio”, a juicio de la Sala y tal
como lo concluyó el a-quo, las condiciones en que se desarrolló la clase de acondicionamiento físico,
la instrucción recibida y el estado de la pista de obstáculos, desbordaron los riesgos inmanentes a la
actividad física de entrenamiento.
INDEMNIZACION DE PERJUICIOS - La acumulación de las sumas, a for fait, y por responsabilidad

extracontractual es procedente
TESIS:
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La impugnante se encuentra inconforme con la orden de reconocer daño emergente y lucro cesante a
favor del señor Hernán Pico Romero, porque estima que el a-quo, omitió valorar el pago de una indem-
nización a favor del demandante al ser declarado no apto para el servicio, conforme al Decreto 1796 de
2000, Ley 923 de 2004 y Decreto 4433 del mismo año, situación que permite un enriquecimiento sin
causa. (f. 323) Por dos razones no prospera la inconformidad de la recurrente, en primer lugar, no fue
demostrado que el señor Hernán Pico Romero hubiera recibido valor alguno derivado del reconoci-
miento de prestación o por mandato legal en razón de la lesión y en segundo lugar, aun de haberse
verificado un pago tal, de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado la acumulación de las su-
mas, a for fait, y por responsabilidad extracontractual es procedente porque su causa jurídica es distin-
ta, siendo de una parte la relación laboral o un mandato legal determinado y de otra, la reparación de
un perjuicio ocasionado al margen de convención o relación legal y reglamentaria alguna.

DEMANDANTE: CENOVIO ANTONIO SÁNCHEZ Y OTROS.
DEMANDADO: NACION – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL –EJERCITO NACIONAL
RADICACIÓN: 15000233100020040001600
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - Uso inadecuado de arma de fuego de dota-

ción oficial por parte de compañero de la víctima de las lesiones.
TESIS:
De acuerdo con lo anterior, para la Sala no hay duda que las lesiones ocasionadas al demandante,
fueron causadas por un miembro de su propia patrulla, que se encontraba en horas y en el lugar del
servicio, con utilización de elemento de propiedad oficial y con la impulsión indirecta de prestar el servi-
cio, lo que ubica la imputabilidad material y jurídica del hecho dañoso en el estamento militar y no en
la conducta personal e individual del agente, que se ofrezca ajena al consabido servicio, como es nece-
sario para exonerar de responsabilidad al Estado. Ahora, pese a que el demandante y sus compañeros
de armas, incluido el uniformado que percutió en su contra el arma oficial, están sujetos a condiciones
excepcionales de riesgo, derivados del ejercicio profesional de la actividad militar, el daño sufrido por el
ex – soldado Cenovio Antonio Sánchez no es propio ni natural a dicha actividad, pues los peligros inma-
nentes a la profesión de soldado, si bien incluyen la posibilidad de recibir lesiones con armas de fuego,
lo son provenientes de los grupos armados irregulares o de la delincuencia común y no de sus propios
compañeros, ora de manera intencional o accidental, máxime cuando se supone que se ha instruido en
la manipulación de dichos elementos, peligrosos por excelencia, y cuando la lesión no fue ocasionada
por la torpeza del actor. En suma, el daño sufrido por el demandante, no proviene de un riesgo normal
al que se haya expuesto voluntariamente por su profesión, sino a un hecho desbordante de la adminis-
tración a través de sus agentes, por imprudencia, derivada de la negligencia al asegurar un arma de
fuego que debe permanecer descargada, en el que además de una falla del servicio notoria, derivado
de dicho comportamiento incurioso, se encuentra acreditado el sometimiento de la víctima a un riesgo
excepcional producto de la intervención y uso de armas de fuego (actividades peligrosas) en la produc-
ción de la lesión de que fue víctima, que rompe el principio de igualdad ante las cargas públicas, que no
está obligado a soportar. En un caso de similares contornos, el Consejo de Estado declaró la responsa-
bilidad estatal al señalar: “…Por regla general, la imputación de responsabilidad patrimonial al Estado
derivada de los daños antijurídicos producidos con ocasión de la utilización de armas de dotación ofi-
cial, por tratarse de una actividad peligrosa, se hace con fundamento en el régimen del riesgo excep-
cional, en el cual basta con acreditar la existencia del daño y su nexo de causalidad con el servicio sin
necesidad de entrar a determinar o calificar la conducta de quien produjo el daño, como culposa o no;
sin embargo, en el presente asunto resulta evidente la existencia de una falla del servicio, constituida
por las lesiones causadas a uno de los demandantes, miembro de la Policía Nacional, con arma de do-
tación oficial accionada por otro miembro de esta entidad, que estando también en servicio, obró im-
prudentemente. En efecto, tal y como ya se vio, de acuerdo con los hechos narrados por un testigo y
plasmados por las autoridades militares en los respectivos informes, las circunstancias en las cuales
P á g i n a 1 6 6
resultó herido el soldado JAIME… no se presentaron como consecuencia de un enfrentamiento con

individuos al margen de la ley ni en medio de un operativo organizado como parte de las funciones a
cargo de los uniformados, sino que se trató de un error cometido por un compañero de armas, quien
de manera irreflexiva y precipitada, ante un ruido que no logró identificar, accionó su fusil sin cum-
plir con el deber de solicitar el santo y seña e hirió gravemente a la víctima, que se encontraba en
cumplimiento de su deber, es decir que el daño se produjo como consecuencia de una actuación
irregular del agente estatal en ejercicio pleno de sus funciones; en tales condiciones, se puede afir-
mar que se presentó una falla del servicio, por cuanto el mismo funcionó mal y no como debía ser, y
este defecto de funcionamiento fue el que produjo el daño antijurídico. Debe tenerse en cuenta que
si bien los miembros de la Fuerza Pública -Fuerzas Militares y Policía Nacional- tienen la carga de
soportar los riesgos propios de la actividad a la cual se dedican, por ejemplo el de ser heridos en
combates con grupos armados al margen de la ley y en enfrentamientos con la delincuencia común,
dentro de esos riesgos, que por su propia naturaleza se caracterizan como normales, no se puede
admitir el de sufrir lesiones por un actuar negligente y falto de pericia por parte de un compañero de
la misma institución, cuando se asume que estos servidores tienen la formación que los prepara
para afrontar cualquier situación que se les presente; por ello, no se puede exigir que quienes entran
a formar parte de la fuerza pública, además de los riesgos propios de tal actividad de defensa de las
instituciones y la ciudadanía, deban soportar las consecuencias del errático obrar de sus compañe-
ros….” – Resalta el Tribunal -

DEMANDANTE: RAFAEL MOJICA BARRERA
DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO
RADICACIÓN: 15001313301020000048801
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Falla del servicio de Oficina de Registro de Instru-
mentos Públicos por no registrar escritura pública de constitución de hipoteca.
TESIS:
Para la Corporación no hay duda que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tunja, omi-
tió el cumplimiento de sus deberes de registro y que tal circunstancia puede ser calificada como falla
del servicio. No hay discusión entre las partes del proceso acerca de la omisión en que incurrió la
Oficina de Instrumentos Públicos de Tunja, en registrar en el folio de matrícula inmobiliaria del pre-
dio No 070-0091245, la escritura pública 3368 de 11 de diciembre de 1995 de la Notaría Segunda de
Tunja, mediante la cual “FUNDESUR” constituyó hipoteca a favor de la Caja Popular Cooperativa,
de ello no sólo hay aceptación al responder el hecho 12 de la demanda (f. 49) sino que además
obran actos administrativos que así lo reconocen.(…) Las anteriores consideraciones son claras en
explicar que por “omisión y error”, se dejó de realizar la anotación en el folio de matrícula del in-
mueble No. 070-091245 de la escritura mediante la cual se constituyó hipoteca abierta otorgada
por FUNDESUR a favor de la Caja Popular Cooperativa (3368 de 1995), pese a que se había radica-
do, calificado y suscrito tal documento por el Registrador, conductas que conforme a lo establecido
en el capitulo IV del Decreto 1250 de 1970, son contrarias a la forma adecuada y correcta de hacer
el registro. En efecto, prevé el artículo 22 ibídem: “El proceso de registro de un título o documento,
se compone de la radicación, la calificación, la inscripción y la constancia de haberse ejecutado ésta,
y deberá cumplirse dentro del término de tres días hábiles. – Resalta la Sala- Es evidente que en el
caso analizado, la Oficina de Instrumentos Públicos de Tunja no cumplió con la totalidad de los pa-
sos que conforme a la norma transcrita deben agotarse, ni mucho menos con el tiempo, dado que
como se advirtió, omitió hacer el asiento de la hipoteca en el folio de matrícula inmobiliaria y la
corrección del yerro sólo se dio pasados casi tres años de la fecha en que se radicó la escritura cons-
titutiva del gravamen lo que, sin asomo de duda, demuestra la existencia de una falla derivada del
mal funcionamiento de este servicio público (art. 1 Decreto 1250 de 1970), que a juicio de la Sala no
encuentran justificación y por ende, demuestran la negligencia e incuria de la administración en la
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función de asentar registros fidedignos y oportunos de las afectaciones y modificaciones jurídicas de los
inmuebles, que es su función principal y sin que se pierda de vista, que expidió certificados de tradición
desprovistos de información importante para los terceros como fue aceptado en el alegato de conclu-
sión de segunda instancia (f. 260).(…) En estas condiciones no hay duda que la generación de un posi-
ble daño y los perjuicios que de él se deriven, producto de la omisión de asentar en el registro inmobi-
liario la constitución de una garantía real como la hipoteca, son imputables a la Oficina de Instrumen-
tos Públicos de Tunja, pues aun cuando era su función principal realizar de manera pronta y cumplida
los registros de los actos y negocios jurídicos que afecten las condiciones jurídicas de los inmuebles, en
este caso, no sólo se omitió de manera injustificada tal deber sino que además se extendieron certifica-
ciones sobre el inmueble 070-091245, que engendraron en el actor la confianza de comprar un predio
libre de afectaciones y gravámenes, lo que a la postre no resultó ser cierto.
REGISTRO INMOBILIARIO - Finalidad.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / FALLA DEL SERVICIO - El Estado responde por la
mala fe de un tercero si se acredita que el daño fue causado por la falencia administrativa
TESIS:
En efecto, la finalidad del registro inmobiliario es justamente la de brindar información fiel, veraz, per-
manente y oportuna de la real situación jurídica de un predio (arts. 44, 54 y 82 Decreto 1250 de 1970) y
es el único instrumento con el que cuentan los administrados para poder acceder a información acerca
de las condiciones jurídicas de los inmuebles, programar y conocer las circunstancias de afectación a
las que se exponen al negociar determinados predios, proteger su patrimonio y evitar con ello que los
terceros por incuria o mala fe los defrauden, vale decir incluso que, la publicidad de los negocios jurídi-
cos sometidos a registro, tiene como finalidad evitar que la eventual mala fe de terceros tenga mella o
efecto en el patrimonio y condiciones jurídicas de los ciudadanos de bien, por modo que la defensa de
la entidad, antes que exonerarla de responsabilidad permite demostrar que la falla del servicio en la
que incurrió tuvo repercusión en el mundo objetivo porque posibilitó que la “pretendida” mala fe del
vendedor tuviera un alcance que el comprador no podía derrotar con la diligencia debida, y que fue
auspiciada por la negligencia de la administración. El Consejo de Estado, ante similares argumentos,
consistentes en la intervención de mala fe de un tercero involucrado en un negocio jurídico con el de-
mandante, no ha desestimado la responsabilidad del Estado, siempre que se acredite que el daño es
causado directamente por la falencia administrativa, principalmente al evaluar si tuvo lugar por la
confianza generada por el usuario en el servicio. Precisó al respecto: (…) Nótese que en el caso anali-
zado, la demandante fue defraudada por la conducta de un tercero a quien le prestó dinero que pre-
tendía garantizar con una garantía real (hipoteca), no obstante, la causa de ese daño en el escenario
de la responsabilidad estatal se encuentra en la confianza que le generó a la usuaria del servicio, la
certificación del estado jurídico del inmueble como libre de gravámenes y que generó la expectativa
legitima y fundada de que podría inscribir hipoteca de primer grado sobre el predio, que posteriormen-
te fue desvirtuada por la investigación administrativa que arrojó irregularidades en el registro, fruto de
adulteraciones y maniobras de un tercero que la Oficina de Registro no fue capaz de evitar y que inclu-
so se sospechó tuvo lugar por la colaboración ilícita de un funcionario de la misma. Mutatis mutandis,
en el caso analizado el demandante bien pudo haber resultado afectado por el accionar de un tercero -
FUNDESUR- quién probablemente actuó de mala fe al vender un inmueble gravado con hipoteca sin
advertirlo, sin embargo, la causa del eventual daño en el ámbito de la responsabilidad estatal, no es la
conducta de dicho tercero, sino la falsa e inevitable confianza del usuario del servicio – comprador- en
que adquiriría un bien inmueble libre de gravámenes y limitaciones al dominio, que posteriormente
resultó no corresponder a la realidad, debido a que, justamente, la hipoteca abierta y de primer grado
constituida en diciembre de 1995 sobre el predio con matricula inmobiliaria 070-0091245 por FUN-
DESUR a favor de la Caja Popular Cooperativa no había sido registrada, hecho que ocurrió cuando el
señor Rafael Mojica Barrera ya había comprado y que probablemente aprovechó el vendedor para la
celebración del negocio jurídico con el hoy demandante.
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PROVIDENCIA: Auto de fecha 9 de abril de 2014

MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA
DEMANDANTE: NIDIAN TORRES MARTÍNEZ Y OTRO
RADICACIÓN: 15001333301320130002201
INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS DERIVADOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO - Acción procedente.
INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS DERIVADOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO - Situaciones especí-

ficas que permiten la utilización el medio de control de reparación directa.
MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Situaciones específicas que permiten reconocer

la indemnización de perjuicios derivados de un acto administrativo a través de este medio de
control.
INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS DERIVADOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – Cuando el daño

deviene de la expedición de un acto administrativo que se acusa de ilegal, no es posible acudir a
la jurisdicción para obtener directamente la indemnización correspondiente, mediante la acción
de reparación directa.
TESIS:
Al respecto, insiste la parte actora en que no ataca la legalidad de la licencia de construcción del
Edificio Mirador del Contry, sino los hechos, las omisiones y las actuaciones administrativas del Mu-
nicipio de Tunja que permitieron la expedición de dicha licencia, y que por tanto, la acción a instau-
rar era la de reparación directa. Para determinar la acción procedente, ha dicho el Consejo de Esta-
do, que se debe verificar la fuente del daño cuya indemnización se pretende. Tanto en la demanda
como en el recurso se ha hecho alusión a una licencia de construcción expedida de forma irregular
para el Edificio Mirador del Contry y, si bien la parte actora persiste en afirmar que son las actuacio-
nes previas a la misma las causantes del daño, no es menos cierto que ha tildado de ilegal el acto,
aunque no existe pronunciamiento judicial que así lo haya declarado, al punto que su entrada proce-
sal refiere algunas causales para declarar nulos actos administrativos. El inciso segundo del artículo
137 del C.P.A.C.A., aplicable por remisión expresa del artículo 138 ibídem, establece que la nulidad
de los actos administrativos procede, entre otras causales, cuando son expedidos "sin competencia".
En el recurso de apelación se mencionó que se demanda la indemnización de perjuicios por la
"omisión de la entidad pública en la vigilancia, control, inadecuada designación del funcionario que
expidió el acto... irregularidades derivadas de la expedición de la licencia... "Referirse a una inade-
cuada designación del funcionario que expidió el acto puede atender a responsabilidad por la elec-
ción o a la falta de competencia del funcionario pero, en todo caso no se sustrae del análisis de lega-
lidad del acto administrativo, es decir, de la legalidad de la licencia de construcción; en estas condi-
ciones, no podría avanzarse en un medio de control de reparación directa por acción u omisión, para
determinar la legalidad de un acto administrativo frente al que la sentencia no puede pronunciarse
porque su nulidad no ha sido demandada y, además, tampoco es objeto del medio de control esco-
gido por la parte demandante. No desconoce la Sala que a través de la acción de reparación directa
es posible reconocer la indemnización de perjuicios derivados de un acto administrativo, no obstan-
te, son situaciones específicas las que lo permiten, esto es, cuando el acto es legal y, aun así, causa
un daño antijurídico (daño especial) y cuando el acto administrativo es ilegal, pero dicha ilegalidad
ha sido declarada previamente, por vía de revocatoria directa o por vía judicial. En el presente caso,
no hay duda que la indemnización del perjuicio ocasionado a la demandante con la expedición de un
acto administrativo (licencia de construcción) exige desvirtuar previamente la presunción de legali-
dad del mismo, lo cual se materializa a través del mecanismo procesal de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Esto significa que cuando el daño deviene de la expedición de un acto
administrativo que se acusa de ilegal, no es posible acudir a la jurisdicción para obtener directamen-
te la indemnización correspondiente, mediante la acción de reparación directa. A guisa de ejemplo,
el Consejo de Estado se ha ocupado de verificar la legalidad de licencias de construcción, casos en
los que su expedición ocasionó perjuicios y ha sido consistente en que el medio para ello es el de
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nulidad y restablecimiento del derecho y no otro. (…) En conclusión, no tienen vocación de prosperidad
los argumentos de la alzada, como quiera que no encuentra la Sala de recibo que el medio de control
procedente, en este caso, sea el de reparación directa, toda vez que, sin duda, la fuente del daño alega-
do no es otra que un acto administrativo que goza de presunción de legalidad, licencia de construc-
ción, del que se predican irregularidades en su expedición, es decir, es la nulidad y restablecimiento del
derecho el medio de control adecuado para verificar la existencia de una posible ilegalidad, restablecer
el derecho y ordenar la consecuente indemnización de perjuicios que pudo ocasionarse. Pero, por su-
puesto, ello impone que se accione contra el acto administrativo de forma oportuna, asunto de que no
se ocupará la Sala en tanto, la parte actora se ha resistido a acusarlo y el motivo de la apelación no
incluye argumentaciones de tal naturaleza.

DEMANDANTE: MARÍA ELVIA SALAMANCA DE FAJARDO Y OTROS
DEMANDADO: E.S.E. HOSPITAL SAN RAFAEL DE TUNJA
RADICACIÓN: 15001333300520120006601
RESPONSABILIDAD MÉDICA POR OBLITO QUIRÚRGICO – Título de imputación y régimen probatorio.
RESPONSABILIDAD MÉDICA POR OBLITO QUIRÚRGICO - El régimen probatorio aplicable a cada caso
obedece a la forma como se haya estructurado la reclamación judicial.
TESIS:
En aquellos casos en los cuales por motivo de una intervención quirúrgica se dejan olvidados dentro del
cuerpo de una persona materiales o instrumentos utilizados por los profesionales de la salud como
gasas, pinzas, agujas, etc., llamado oblito quirúrgico por la doctrina y la jurisprudencia, se ha conside-
rado, por regla general, como una falla probada en aplicación del principio de res ipsa loquitur ya que
los hechos hablan por sí solos y, en consecuencia, se aligera la carga probatoria. (…) No obstante, el
régimen probatorio aplicable a cada caso obedece a la forma como se haya estructurado la reclama-
ción judicial. Si ésta se fundamenta en el oblito quirúrgico en sí mismo, es decir, en el perjuicio irrogado
por dejar un elemento extraño en el organismo de una persona, el asunto será gobernado por la falla
en el servicio probada, lo que aliviana la carga probatoria del actor ya que es una negligencia que no
exige mayores acreditaciones al ser evidente por la constatación del daño. En cambio, si lo que se soli-
cita es una indemnización por las patologías ocasionadas como consecuencia de la presencia del cuer-
po extraño en el organismo o cuando se reclama de forma simultánea tanto el oblito quirúrgico como
las afecciones a la salud causadas por ese motivo, ha considerado la Alta Corporación que la responsa-
bilidad se torna objetiva por estar relacionada de forma directa con el riesgo y la peligrosidad de la
cosa. En consecuencia, en este régimen no tiene incidencia determinar si el comportamiento de la enti-
dad fue diligente o cuidadoso, sino establecer la existencia del cuerpo extraño, el riesgo relacionado
con el mismo y daño antijurídico imputable al Estado. (…) En el sub lite, con fundamento en las preten-
siones y los hechos de la demanda, la Sala dirá que se estructuró el medio de control sobre el régimen
de responsabilidad de falla en el servicio por oblito quirúrgico pues se reclama la indemnización por los
perjuicios materiales y morales "por ERROR, FALLAS EN EL SERVICIO, HECHOS Y OMISIÓN de la admi-
nistración con la inadecuada atención médica brindada a la señora MARÍA ELVIA SALAMANCA DE FA-
JARDO los días 28 y 29 de abril de 2011 al dejar en su interior un cuerpo extraño (gasa, oblito quirúrgi-
co) cuando fue sometida a una extracción de un hueso." (fl. 3) (Resaltado fuera de texto original). Im-
portante es destacar que ninguna de las peticiones demandatorias se dirigieron a obtener indemniza-
ción por perjuicios causados por patologías originadas en el cuerpo extraño dejado en el organismo de
la señora María Elvia Salamanca de Fajardo y, en efecto, queda descartado la aplicación del régimen
objetivo. En tal sentido, no es de recibo para esta Corporación el argumento del demandado-apelante
según el cual, el actor orientó la reclamación judicial a las afecciones generadas en su salud por el cuer-
po extraño, en la medida en que de una lectura e interpretación integral de la demanda se concluye lo
contrario. Así las cosas, con fundamento en las pruebas practicadas en el proceso, encuentra la Sala
P á g i n a 1 7 0
que la Señora María Elvia Salamanca de Fajardo, fue intervenida quirúrgicamente el 28 de abril de
2011 en la E.S.E Hospital San Rafael de Tunja con la finalidad de realizar una cervicotomía por cuer-
po extraño (hueso de pollo) y que luego, por la presencia de varios síntomas como inflamación y
dolor en la zona quirúrgica y tras realizar exámenes especializados, fue sometida de nuevo a una
cirugía con el siguiente hallazgo: (…) El hecho de dejar una gasa en el cuerpo de la señora Salaman-
ca, se erige en una evidente falla que no puede obedecer sino a la falta de cuidado con que se actuó
en la intervención, sin que obre prueba en el plenario que exonere de responsabilidad al demanda-
do. En efecto, es indiscutible que se trata de un oblito quirúrgico por la deficiente ejecución de los
cuidados quirúrgicos, lo que a la postre constituye una falla probada ante hechos que hablan por sí
solos.

DEMANDANTE: RUBIELA GARCÍA PINEDA Y OTROS
RADICACIÓN: 15001333300520140013501
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LA OBLIGACIÓN DE CONSERVACIÓN, MANTENIMIENTO,

SEÑALIZACIÓN Y SEGURIDAD DE LAS VÍAS PÚBLICAS CUANDO SE EVIDENCIA UN HECHO DE LA
NATURALEZA - Presupuestos que deben ser demostrados.
TESIS:
Entonces para imputar responsabilidad al Estado por el mantenimiento, señalización y cuidado de la

malla vial, cuando se evidencia el hecho de la naturaleza, es necesario que la Entidad haya tenido
conocimiento de las condiciones del terreno y que entre el hecho que causó las variaciones del mis-
mo y el accidente o daño, haya trascurrido un término razonable para que pudieran ser adoptadas
las medidas de precaución necesarias para evitar lesiones a los usuarios de las vías.(…) Atendiendo
el anterior material probatorio, así como la jurisprudencia en cita, lo primero que advierte la Sala es
que en este caso no se configuran las causales de imputación de responsabilidad de la entidad de-
mandada, en relación con el mantenimiento, cuidado, señalización de la malla vial, pues de una
parte, no quedó demostrado que con antelación a la ocurrencia de los hechos, el Departamento
tuviera conocimiento de las condiciones materiales de la vía, pues como se deriva de las declaracio-
nes rendidas, en la noche del 21 de abril de 2012, el puente no presentaba ninguna avería, daño o
hueco, tanto así que la víctima y sus acompañantes se desplazaron esa noche del Municipio de Ra-
miriquí a Jenesano, sin ningún contratiempo, fue la intempestiva lluvia y posterior avalancha la que
ocasionó los daños en la infraestructura vial. (…)En efecto, en este caso fue demostrada la ocurren-
cia del daño antijurídico consistente en la muerte del joven Brayan Alexander Soler García, conforme
a la jurisprudencia en cita para poder endilgar responsabilidad a la entidad demandada en este
caso, conforme a la jurisprudencia en cita que se compruebe: i) cuando conozca las condiciones
naturales del terreno, de las cuales sea previsible las circunstancias que afecten la infraestructura
vial y, sin embargo, no adopte las medidas necesarias para evitar la ocurrencia de tragedias natura-
les o accidentes de tránsito y ii) cuando incurra en omisión de sus tareas de conservación y manteni-
miento rutinario y periódico de la infraestructura vial, responsabilidad que acarreará mayor exigen-
cia si se demuestra que los daños u obstáculos permanecieron sobre una carretera durante un tiem-
po razonable para actuar, sin que la entidad demandada hubiere efectuado las obras de limpieza,
remoción, reparación o señalización, con miras a restablecer la circulación normal en la vía. En este
caso contrario a ello, la parte demandante no realizó ninguna actividad probatoria, tendiente a
probar que las condiciones que ocasionaron los defectos en el trayecto Puente Camacho, eran de
conocimiento previo de la demandada, pues se limitó a solicitar la recepción de unos testimonios de
las personas que estuvieron presentes el día de los hechos, a allegar una documental que da cuenta
de la fecha de construcción del puente, la descripción de la situación relativa a las causas naturales
de la afectación del puente vial, así como el mantenimiento realizado a la carretera a cargo del De-
partamento de Boyacá, y la señalización en la zona el día del evento. Es decir que ninguno de los
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anteriores elementos probatorios dan cuenta que el Departamento de Boyacá tuviera conocimiento
previo del estado del puente, y que no hubiera adoptado medidas preventivas en un término razonable,
en contraposición a ello, los testimonios, dan cuenta de la normalidad de la vía y la estructura a pocas
horas de la avalancha, pues transitaron por ese puente sin novedad entre las 6 y las 7 de la noche,
según refieren los testigos que declararon en el sub lite, sin que se evidenciara creciente del rio Teati-
nos o huecos o cualquier otro daño en el puente, que pudiera servir de alarma o aviso a las autoridades
para la adopción correctivos que señala la jurisprudencia, entonces no se suplió con el primer requisito
para entender que se presentó la falla alegada. (…)Esto indica, que la reforma introducida en esta Ju-
risdicción con la Ley 1437 de 2011, se inclinó por el principio dispositivo para la impulsión del proceso
contencioso administrativo y el debate probatorio, o sea, que la parte que alega el hecho y reclama el
derecho o se opone a él está obligada a suministrar la prueba, aunque conservando -como es la ten-
dencia del derecho procesal moderno- elementos del sistema inquisitivo, tales como el poder para de-
cretar pruebas de oficio en primera y segunda instancia. En tal virtud, la tarea investigativa se deja, en
principio, a las partes, sin perjuicio que, excepcionalmente, el juez cuando sea estrictamente necesario
decrete de oficio las pruebas que demanden la efectividad de los derechos de las partes, la justicia y la
defensa del orden jurídico (…) En este caso la parte demandante no probó la falla del servicio en el
mantenimiento de la vía, o que no hubiera adoptado las medidas de precaución frente al conocimiento
del orificio en el puente, u otras circunstancias que permitan imputarle responsabilidad al Departamen-
to por la omisión del deber de mantener en óptimas condiciones el trayecto vial a su cargo, o de haber
concurrido una negligencia en la señalización, en términos razonables, pues lo que demanda la parte
era una reacción instantánea, que deviene en irracional y desproporcionada, pues solo a unas cuantas
horas de iniciar las fuertes lluvias, no se evidenciaba ningún daño a la estructura y tampoco era previsi-
ble que el Río Teatinos presentara una creciente de tal magnitud que afectara la infraestructura vial,
entonces la Sala concluye que no se cumplió con la carga de probarla falla del servicio, en este evento,
pues el simple daño en la carretera no resulta suficiente para endilgar la responsabilidad deprecada.
Así las cosas, ello sería suficiente para despachar desfavorablemente el recurso de apelación, ante el
incumplimiento de la parte demandante de probar la acción u omisión que conforme a la jurispruden-
cia del Consejo de Estado constituiría una falla del servicio en el deber de conservación, mantenimien-
to, cuidado, vigilancia y señalización de las vías públicas. Sin embargo, encuentra la Sala que en este
caso además de lo anterior, se estructuran dos de las causales eximentes de responsabilidad de las que
se ocupara enseguida. (…)

DEMANDANTE: LEYDY JOHANA VERGARA CAMARGO Y OTROS
DEMANDADO: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL -
RADICACIÓN: 15001333300420120001501
FALLA MÉDICA - Condena a reparación a través de medidas restaurativas no pecuniarias, por afecta-
ción de derechos convencional y constitucionalmente protegidos.
MEDIDAS RESTAURATIVAS NO PECUNARIAS - Condena por afectación de derechos convencional y

constitucionalmente protegidos.
TESIS:
Conforme a los pronunciamientos precedentes, las pruebas allegadas al proceso, las conclusiones a las
que ha arribado la Sala de su análisis, no cabe duda que en este caso se evidencia una afectación a
derechos constitucional y convencionalmente protegidos, tales como el derecho al diagnóstico, el dere-
cho a la salud y el derecho a la vida digna, derivada de la falla médica en el diagnóstico y tratamiento,
que se itera no es por su asertividad sino por las deficiencias en continuidad, adherencia, previsión,
precaución, diligencia y cuidado que ameritaba el caso clínico de Leydy Johana Vergara Camargo, ame-
rita que se condene a la demandada por este concepto. Debido a que ya se hizo condena por concepto
de daño a la salud', no proceden las medidas restaurativas pecuniarias, sin embargo, la importancia de
los bienes constitucionales en pugna merece que sean adoptadas medidas no pecuniarias, así: Como
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medida de no repetición se ordenará a Policía Nacional elaborar guías y protocolos sobre la relevan-
cia e importancia de llevar una continuidad en la Historia Clínica de los pacientes, la comunicación
entre cada centro e institución que le brinde el servicio de salud a los pacientes y usuarios adscritos
a la EPS de la Policía Nacional así como de la relevancia del derecho a un diagnóstico y que sean
adelantadas todas las gestiones para establecerlo. Así mismo deberá realizar documentos para la
adopción de políticas tendientes a crear conciencia sobre la necesidad de garantizar la atención
hospitalaria atendiendo las circunstancias que rodean cada caso y dignificando al paciente quien
aparte de sufrir dolencias propias de su patología no debe ser sometido a malos tratos o atención
prolongada como sucedió en el caso bajo estudio; así mismo se dispondrá el envío de esta sentencia
al Tribunal de Ética Médica Seccional Boyacá o quien haga sus veces para que se realice la investiga-
ción disciplinaria pertinente a los médicos que intervinieron en la atención de la joven Leydy Johana
Vergara Camargo adscritos al servicio médico de la Policía Nacional durante los años 2003 a 2011
en relación con la Esclerosis Múltiple diagnosticada por esa Entidad. Adicionalmente que sea publi-
cada en el sitio web de la Policía Nacional la presente providencia en un link que sea de fácil acceso
y conocimiento del público en general, y por último, la celebración de una ceremonia privada en
donde sean pedidas excusas a la paciente Leydy Johana Vergara Camargo y demás demandantes
dentro del presente proceso, siempre que los mismos así lo consientan, por las deficiencias en la
prestación del servicio médico derivadas del error en el diagnóstico y tratamiento en su caso clínico,
que deberá efectuarse dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de ejecutoria de este fallo,
con la presencia del Director de la Policía Nacional, el Director del Hospital Central de la Policía Na-
cional y de los médicos tratantes del caso adscritos a la Policía Nacional.
PROVIDENCIA: Auto de fecha 30 de agosto de 2017

DEMANDANTE: RAMIRO LEAL RESTREPO Y OTROS
DEMANDADO: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTROS
RADICACIÓN: 15001333301520160007603
JURAMENTO ESTIMATORIO - Noción.
TESIS:
El juramento estimatorio, se encuentra regulado como medio de prueba en el artículo 206 del Códi-
go General del Proceso y es aplicable al caso por remisión del artículo 306 del CPACA. (…)A su turno,
la Sección Tercera, Subsección “C” de esa Corporación, mediante la sentencia proferida el 31 de
octubre de 2016, en el proceso con radicación número 11001-03-26-000-2016-00073-00 (56949) y
ponencia del Consejero Doctor Guillermo Sánchez Luque, definió el juramento estimatorio así: “12.
Mediante el juramento estimatorio se pretende que el demandante valore, bajo la gravedad de
juramento, el monto al cual ascienden los perjuicios que reclaman en el proceso. Es un mecanismo
dirigido a des incentivar las pretensiones desbordadas, pues los principios de trasparencia y lealtad
procesales exigen que las parles hayan sufrido los perjuicios en las cantidades respectivas y que
estén en disposición de probarlos en el trámite del proceso, so pena de la imposición de multas en su
contra. El juramento estimatorio fue establecido en el ordenamiento jurídico colombiano, en las
anteriores Códigos Judicial y de Procedimiento Civil, que facultaron al demandante para estimar en
dinero el valor del perjuicio reclamado, en procesos como los de ejecución por perjuicios compensa-
torios y de rendición de cuentas. La Ley 1395 del 2010 amplió su campo de aplicación a todos los
procesos en los cuales se pretendiera el reconocimiento, pago o compensación de una indemniza-
ción, en los cuales la parte demandante debía estimar razonadamente y bajo juramento el monto al
cual ascendían sus reclamaciones. Actualmente, el artículo 206 del Código General del Proceso esta-
blece que quien pretenda el reconocimiento de una indemnización, compensación o el pago de fru-
tos o mejoras, deberá estimarlo razonadamente bajo juramento en la demanda o petición corres-
pondiente, discriminando cada uno de sus conceptos, el cual fungirá de prueba si su cuantía no es
objetada. Dicha norma establece, como regla general, que el juez no podrá reconocer suma supe-
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rior a la indicada en el juramento estimatorio, salvo que: (i) se trate de perjuicios ocurridos con poste-
rioridad a la demanda o (ii) cuando la parte contraria lo objete. ”
JURAMENTO ESTIMATORIO - No puede admitirse como prueba y a su vez como un requisito formal
de la demanda.
JURAMENTO ESTIMATORIO - Aplicación en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo.
JURAMENTO ESTIMATORIO – Como medio de prueba no debe confundirse con la estimación razona-
da de la cuantía.
TESIS:
La jueza a quo al resolver sobre las pruebas dijo que atenderla el juramento estimatorio como el requi-
sito de estimación de la cuantía, si bien no lo negó expresamente, como correspondía a la decisión que
ocupaba ese momento de la audiencia, así lo entendió la actora al apelar y la jueza al conceder el re-
curso. Ello impone atender que, en efecto fue desestimado y por ello cabe examinar de fondo el asunto.
(…) Como se precisó, sostuvo la a-quo que tendría en cuenta el juramento estimatorio en los términos
del artículo 206 del C.G.P y 162 del CPACA. Sea lo primero señalar que no puede admitirse el juramento
estimatorio como prueba y a su vez como un requisito formal de la demanda, pues ello implicaría
transpolar el fin de la norma en el campo de la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, ob-
sérvese, que el artículo 82 del CGP, prevé que el juramento estimatorio constituye como un requisito de
la demanda, cuando éste sea necesario; requisito que no fue previsto en el artículo 162 del CPACA que
regula, taxativamente, los requisitos de la demanda que se presenta ante esta jurisdicción, sin que allí
se contemple como exigencia el juramento estimatorio; es decir, para efecto determinar los requisitos
formales de la demanda, no puede el juez acudir a la aplicación del artículo 306 del CPACA a fin de
llenar un vacío regulatorio que, como queda explicado, no existe. Así entonces, mientras el artículo 206
del CGP determina que el juramento estimatorio tiene fines probatorios; por su parte, el artículo 162
del CPACA acude a la cuantía pero sólo a efecto de fijar la competencia funcional. Por ello resulta anti
técnico señalar, como lo hace el a-quo, que atenderá el juramento estimatorio para los efectos de com-
petencia por cuantía. Ahora bien, el artículo 211 del CPACA, es categórico al establecer que, en los
procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en lo que no esté ex-
presamente regulado en este Código, se aplicarán en materia probatoria, las normas del Código de
Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. Si bien el CPACA contiene un capítulo que se ocu-
pa de las pruebas, este avanza únicamente a aspectos como la oportunidad para pedirlas, la prueba de
oficio, el valor probatorio de las copias simples, la declaración de representantes de entidades públicas,
el peritaje y la experticia de parte, por tanto, la norma del procedimiento civil es aplicable en lo concer-
niente a los medios de prueba. Ahora, el carácter probatorio del juramento estimatorio en el proceso
contencioso administrativo, no tiene un carácter absoluto de aplicación, si bien es cierto que debe dar-
se un procedimiento especial a este medio de prueba, no lo es menos que, en caso de no objetarse, el
juez debe acudir a otros medios de prueba para determinar el monto real de la indemnización. Aunado
a lo anterior, el juramento estimatorio como medio de prueba en el campo del derecho administrativo,
no puede analizarse de forma aislada, pues el patrimonio público, como derecho colectivo, se integra al
interés general, y no puede dejarse de lado a la hora de colocarlo en la balanza ante la omisión de la
entidad pública demandada en objetar la prueba, tanto como sucede al valorar la prueba pericial; ello
reafirma la necesidad de valorarlo en conjunto con la realidad probatoria que reporte el plenario, sin
que se pierda de vista que es esta una de las circunstancias que impone el ejercicio de la facultad pro-
batoria de oficio. (…)Ahora, al revisar la demanda se observa a folios 19 y siguientes el acápite denomi-
nado “PRUEBAS” en su lectura no se encuentra que el demandante haya acudido a solicitar que se
tuvieran como tal el juramento estimatorio; por el contrario, solicitó documentales, declaraciones y la
prueba pericial, antes examinada, lo cual por si solo desestima el juramento estimatorio con carácter
probatorio. Luego, en el acápite 6. “ESTIMACION RAZONADA DE LA CUANTÍA" (fl 22 y s.s.), precisó los
perjuicios materiales (6.1.1) e inmateriales (6.1.2.) y en como parte del mismo acápite tituló señaló
“6.2. ESTIMACIÓN RAZONADA Y JURAMENTADA DE LA CUANTIA: De conformidad con lo establecido en
el A r t . . 206 del C.G.P. Bajo la gravedad del Juramento, se estima la cuantía en...” (Subrayado fuera de
texto)Conforme lo dispone el artículo 162 del CPACA la demanda debe contener como requisitos “5. La
P á g i n a 1 7 4
petición de pruebas que el demandante pretenda hacer valer (...) 6. La estimación razonada de la
cuantía...” En estas condiciones, si el demandante pretendía hacer uso del juramento estimatorio
como prueba, era su deber indicarlo así con toda precisión, con mayor razón cuando de acudir a
ello, la parte contraria tenía el derecho a objetarla; pero incluir tal valor en el acápite de estimación
razonada de la cuantía, no sólo pudo generar desorientación a la parte contraria, lo cual ponía en
riesgo su derecho de defensa, sino que, además, el juez no podría decretarlo en tal condición, en
tanto, se reitera, no fue pedida con la formalidad que se exige, es decir, enunciada como aquella
que pretendía hacer valer en el proceso, por el contrario lo que dijo en su demanda fue que así esti-
maba la cuantía, sin que el hacerlo bajo juramento pueda cambiar lo que expresamente señaló en el
libelo. La trasparencia y la lealtad procesal imponen a la parte indicar con exactitud cuáles pruebas
pretende oponer a la parte demandada para sacar avante sus pretensiones, de forma que ésta pue-
da ejercer el derecho de contradicción, en los términos legales. En las anteriores condiciones, es
claro que el demandante no solicitó tener como prueba juramento estimatorio, y no puede ahora
aprovecharse de ello en un momento procesal inoportuno. Así entonces, se confirmará el auto ape-
lado.

DEMANDANTE: LUIS EDUARDO PULIDO CALLEJAS Y OTROS
DEMANDADO: MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL -
RADICACIÓN: 1500133330112015 0019501
USO EXCESIVO DE LA FUERZA PÚBLICA - Lesiones a particular en paro nacional agrario del año
2013 por miembros de la Policía Nacional.
TESIS:
Así mismo, es importante destacar que no existe elemento de prueba que demuestre que el señor
Pulido, hubiera agredido a los miembros de la Fuerza Púbica, pues, en primer lugar, en ningún mo-
mento la demandada ha aludido a este hecho y, en segundo término, no existe prueba técnica, testi-
monial o indiciaría que demuestre que la víctima, en el momento en que fue agredido, portara arma
alguna, ni mucho menos que estuviera enfrentando a otras personas o que hubiera atacado a los
policías. Regresando la Sala sobre los testimonios practicados en este proceso, encuentra que hay
plena concordancia en las declaraciones que señalan que el demandante no participó en las protes-
tas del paro agrario, siendo este un mero espectador de las manifestaciones; de quien, además, se
dijo reiteradamente que no portaba ningún arma y que su comportamiento era pacífico. A juicio de
este Tribunal no se encuentra demostrado que el hoy demandante se hubiera encontrado ejerciendo
acciones violentas o participado del uso de armas en contra de los policías, que explicara el uso de
fuerza en su contra, todo lo cual impide que se pueda llegar a deducir, como lo alega la entidad
recurrente, que el señor Pulido, hubiera significado peligro para los uniformados que hicieron pre-
sencia en el lugar de las manifestaciones. Todo lo contrario, de las pruebas obrantes en el proceso
se puede concluir que los agentes de la policía actuaron contra el accionante haciendo uso despro-
porcionado e injustificado de la fuerza, desconociendo que la misma debe someterse, como ya se
dijo, a un juicio de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad, siendo esta un criterio de última
niño, es decir, que se trata del último recurso al cual debe acudir la fuerza pública para neutralizar o
repeler agresiones (estado de amenaza o peligro que, se reitera, no representaba la víctima). (…)
Ahora, y si en gracia de discusión se aceptara que el demandante participó de las protestas, cierto
es que los operativos que realice la Fuerza Pública, en aras de mantener el orden público, deben
tener en cuenta que los agentes estatales se encuentran entrenados y equipados apropiadamente
para afrontar este tipo de circunstancias y, por to tanto, se debe evitar el uso de medidas despro-
porcionadas e imprudentes, de manera que se garantice -en la medida de lo posible- el ejercicio del
derecho de manifestación y protesta pacífica. En el sub examine no se acreditó que la víctima hubie-
ra participado de manera violenta o ejercido actos vandálicos en el curso de las manifestaciones, de
P á g i n a 1 7 5
modo tal que no se presentó una circunstancia que hubiera ameritado, como medida para conjurar o
repeler un riesgo actual o inminente, el uso de la fuerza en la forma como fue utilizada en este caso.
(…)En este orden de ideas, resulta forzoso concluir que se configuró una falla en el servicio por exceso
de la fuerza estatal, como quiera que ésta fue desproporcionada en relación con las circunstancias, al
punto que, producto de ella, se causó serias heridas al señor Luis Eduardo Pulido, que fueron atendidas
en un centro hospitalario, y no se acreditó que dicho señor estuviera armado o que hubiera representa-
do peligro alguno para los miembros de la Policía.
DAÑO A LA SALUD - Para el reconocimiento de perjuicios por este concepto no es indispensable

prueba de disminución de la capacidad laboral.
TESIS:
Así entonces, distante de lo señalado por la recurrente, las sentencias de unificación no exigieron que
para el reconocimiento de perjuicios por daño a la salud fuera indispensable prueba de disminución de
capacidad laboral, por el contrario, lo que se extrae de ellas es que el daño a la salud resulta ir más allá
de tal valoración, visto desde una perspectiva amplia que comprende "...todas las expresiones del ser
humano (...) sin concentrarse de manera exclusiva y principal en las manifestaciones externas, relacio-
nales o sociales... por ello, en la segunda sentencia de unificación, se rescata la facultad del Juez para
determinar la gravedad, las consecuencias de alteración, sin que, tampoco sea cierto, como lo reclama
la apelante, que el juzgador tenga el deber de valorar todas las circunstancias que la sentencia señala
de manera descriptiva como aquellas que podrían ser atendidas. De hecho, la sentencia de unificación
de 2014 precisó lo contrario, al descartar la prueba de pérdida de capacidad laboral como único ele-
mento para determinar la indemnización por daño a la salud; allí se lee: (…) Y es este el entendimiento
con posteridad a las sentencias de unificación que ha hecho el Consejo de Estado en su Sección Tercera.
(…) Ahora, si bien los anteriores pronunciamientos se dan en el marco del reconocimiento de perjuicios
morales, lo cierto es que la identidad del criterio “GRAVEDAD DE LA LESION” hace parte de las dos sen-
tencias de unificación, tanto para el perjuicio moral como para el perjuicio por daño a la salud, en con-
secuencia, resulta posible, con fundamento en material probatorio distinto al dictamen de pérdida de
capacidad, determinar la indemnización. (…) En este orden de ideas, concluye esta Sala que si bien la
sentencia de unificación estableció porcentajes atendiendo a la gravedad de la lesión, no eliminó el
arbitrio judicial para determinar tal gravedad y, por supuesto, de acuerdo al material probatorio apor-
tado, respetando el número de salarios mínimos legales mensuales vigentes con los que ha de indemni-
zar, conforme a la tabla unificada por la Sección Tercera. (..) Así las cosas, la Sala verifica que efectiva-
mente dentro del paginario procesal no se tiene certera del porcentaje de invalidez dictaminada al
señor Luis Eduardo Pulido Callejas, como consecuencia de las fracturas presentadas en su mano iz-
quierda y pie derecho, circunstancia que, como ya se precisó, no impide tasar el daño a la salud, ni
tampoco desestimar, como lo pregona la recurrente, el criterio de equidad (artículo 16 de la Ley 446 de
1998), como principio que el ordenamiento jurídico impone tener en cuenta para efectos de reparar de
forma integral el daño causado por la acción de la administración, al establecer judicialmente el qua-
tum compensatorio de perjuicios.
DAÑO MATERIAL - Para sacar avante el reconocimiento de perjuicio material por lucro cesante no es
necesario acreditarla pérdida de capacidad laboral.
TESIS:
Se recuerda acá que el argumento de la apelante en esta materia atina, de igual forma, a señalar que
el reconocimiento del perjuicio material por lucro cesante, conforme a la sentencia de unificación, exige
acreditar la disminución de capacidad laboral. Sea lo primero recordar que las sentencias de unifica-
ción a las que alude la recurrente se ocuparon de estudiar las tablas de indemnización por daño a la
salud y daño moral, y no lo relativo al daño material; pero además, la indemnización por lucro cesante
goza de una presunción construida jurisprudencialmente, conforme a la cual las reglas de la sana críti-
ca y la experiencia enseñan que una persona en edad productiva, no podría devengar menos del salario
mínimo legal mensual vigente, incrementado en un 25%, por concepto de prestaciones sociales, todo
P á g i n a 1 7 6
ello de conformidad con las pautas trazadas en este tipo de casos por la jurisprudencia del Consejo
de Estado.(…)Es claro entonces que para sacar avante el reconocimiento de perjuicio material por
lucro cesante no es necesario acreditarla pérdida de capacidad laboral, como lo afirma la recurren-
te, en tanto solo se requiere establecer un daño patrimonial consistente en la pérdida de una ganan-
cia legítima o de una utilidad económica proveniente de una actividad laboral para que este perjui-
cio sea reconocido y no dependerá, como se dijo, de la pérdida de la fuerza de trabajo o de la grave-
dad de la misma lesión; en cualquier caso se presumirá un ingreso mínimo y, de pretenderse suma
superior, será necesaria prueba adicional del ingreso, y no de la pérdida de capacidad laboral. No
queda duda que la Jueza de instancia aplicó los cánones jurisprudenciales y acudió a pruebas válida-
mente recaudadas, luego el cargo tampoco tiene vocación de prosperidad.
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 10 de maro de 2018

DEMANDANTE: AUGUSTO BARAHONA CUERVO
DEMANDADOS: RAMA JUDICIAL Y MUNICIPIO DE TUNJA
RADICACIÓN: 15001333300920150004201
DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Daños causados a un

vehículo embargado por actuación irregular de secuestre.
DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Condena solidaria a la

Rama Judicial y al Municipio de Tunja por daños causados a un vehículo embargado, por actua-
ción irregular de secuestre y de ente territorial como custodio del mismo.
TESIS:
A juicio de esta Sala, se presentó actuación irregular por parte del secuestre Francisco Sierra Riva y
de los Juzgados Primero Civil Municipal de Tunja y de Ejecución Civil Municipal, ya que el primero fue
negligente y actuó con desidia en el desarrollo de su labor como guardador del bien y el segundo no
actuó con la diligencia y rigurosidad debida para que el primero cumpliera a cabalidad y en correcto
orden su función, pues la inactividad y pasividad del Juzgado permitieron que el secuestre tuviera en
su poder y disposición un bien que no custodió. Las anteriores actuaciones y omisiones que material-
mente se produjeron con ocasión del embargo y secuestro del vehículo QFP-995, resulta ser una
irregularidad que reviste cierta gravedad, ya que se produjo, precisamente, para materializar deci-
siones judiciales que estaban amparadas legalmente dentro del proceso ejecutivo que cursaba. Lue-
go, cabe afirmar la imputación por una falla en el servicio al incumplirse los mandatos de vigilancia
y control tanto al juez, como al auxiliar de justicia, al incumplirse con el debido seguimiento del bien
secuestrado y no ordenar el informe sobre su mantenimiento y entrega. En suma, el juez de ejecu-
ción no tomó las medidas debidas de control y custodia que podía ejercer sobre el ejercicio de las
actuaciones u omisiones del secuestre, lo que produjo de suerte el descontrol que tuvo como resulta-
do la destrucción parcial del bien. De otra parte, se encuentra acreditado que el Municipio de Tunja
asumió todas las obligaciones y responsabilidades de custodia del bien cuando permitió su ingreso a
los patios de la Secretaría de Tránsito, por ello, estaba en la obligación de conservar el vehículo en
las condiciones que se ingresó y de cuidar que no fuera desvalijado o dañado por personas extrañas
o por sus propios empleados. Como en el plenario se encuentra acreditado que el vehículo se encon-
traba en dichas instalaciones, sin mayores elucubraciones se puede concluir que también es respon-
sable de los perjuicios alegados por el actor. La responsabilidad será declarada de manera solidaria,
sin perjuicio de que la parte actora pueda reclamar la totalidad de la condena que se llegue a impo-
ner a cualquiera de ellas a su elección, de conformidad con el artículo 1.571 del Código Civil, sin
perjuicio que la entidad que pague la condena pueda repetir contra la otra parte demandada en el
porcentaje que adelante se precisa.
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DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Concurrencia de culpas en

daño a vehículo embargado por actuación irregular de secuestre entre la Rama Judicial y el actor.
TESIS:
Ahora, si bien se encuentra acreditado el daño antijurídico padecido por el accionante y la responsabili-
dad de las entidades demandadas, la Sala examinará la actuación desplegada por el señor Augusto
Barahona Cuervo durante el trámite del proceso ejecutivo, para determinar si, en el sub-lite, se configu-
ra la concurrencia de culpas. En relación con la concausa, el Consejo de Estado ha señalado que el com-
portamiento de la víctima que habilita al juzgador para reducir el quantum indemnizatorio es aquel
que contribuye, de manera cierta y eficaz, en la producción del .hecho dañino, es decir, cuando la con-
ducta de la persona participa en el desenlace del resultado, habida consideración de que la víctima
contribuyó realmente a la causación de su propio daño. Si bien, en principio, fue negada la solicitud de
devolución del auto para desarrollar sus labores, el señor Barahona Cuervo tenía la posibilidad de insis-
tir en el traslado del vehículo a una bodega o la rendición de cuentas por parte del secuestre. Si el actor
hubiera actuado, con diligencia y prontitud en el proceso ejecutivo, habría podido lograr que se releva-
ra al perito designado y, de esa manera, impedir que su vehículo se sometiera a peligros y daños du-
rante el tiempo que duró la medida cautelar. (…) Desde ese punto de vista, considera la Sala que la
conducta de la parte actora contribuyó en la causación del daño, en tanto, no probó acción alguna
tendiente a actuar ante los jueces en procura de proteger su patrimonio, ni siquiera para informar un
actuar negligente del secuestre. En consecuencia, el valor de la condena se reducirá en un 40%, dada la
concurrencia de culpas explicada.

DEMANDANTE: XXX Y OTROS
DEMANDADO: RAMA JUDICIAL Y FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN
RADICACIÓN: 15238333300220160005701
PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD - Título de imputación.
TESIS:
En resumen, se tiene que, conforme a la sentencia de unificación, en casos de privación injusta de la

libertad, incluso si la absolución se obtiene por aplicación del principio “in dubio pro reo”, el régimen de
responsabilidad es objetivo y el título de imputación es el daño especial, sin que sea trascendente si la
actuación del Estado fue o no ajustada a derecho.
PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD - Análisis de la culpa exclusiva de la víctima como eximente de

responsabilidad del Estado.
TESIS:
En el sub-lite, conforme al material probatorio, se establece que en audiencia realizada el 4 de abril de

2013, el Juzgado Promiscuo Municipal de Socha con Función de Garantías ordenó la captura en contra
de xxxxxxx, por el presunto delito de actos sexuales con menor de 14 años, por hechos ocurridos el 1o de
abril de según denuncia instaurada por la madre del menor XXXXXXX y con base en los demás elemen-
tos materiales probatorios presentados por la Fiscalía 21 Seccional de Socha. La captura se hizo efecti-
va el día 15 de abril de 2013. El día 16 de abril de 2013, el mismo Juzgado llevó a cabo la audiencia de
legalización de captura, formulación de imputación y medida de aseguramiento. Legalizadas las dos
primeras etapas, se pronunció sobre la solicitud de medida de aseguramiento en establecimiento de
reclusión, concluyendo que la conducta del imputado se enmarcaba dentro del contenido del artículo
313 de la Ley 906 de 2004, descartando la solicitud de la defensa de detención preventiva en la residen-
P á g i n a 1 7 8
cia del imputado e imponiendo medida de aseguramiento privativa de la libertad en establecimiento

carcelario. Evacuadas las audiencias de acusación, celebrada el 3 de julio de 2013, y la preparatoria,
la cual se llevó a cabo en sesiones de 31 de julio y 8 de agosto de 2013, el Juzgado Promiscuo del
Circuito de Socha, el 10 de septiembre de 2013, celebró audiencia de juicio oral, la cual fue evacuada
el 10 de octubre de 2013, y mediante fallo del 7 de noviembre de 2013 resolvió: “PRIMERO.- CONDE-
NAR A (…) a la PENA PRINCIPAL DE CINTO DIEZ (110) MESES DE PRISION, por ser autor penalmente
responsable a título de dolo directo del delito de ACTOS SEXUALES CON MENOR DE 14 AÑOS de que
trata el artículo 209 del C.P., del que fuera víctima el menor XXXXXXX, en las circunstancias de tiem-
po, modo y lugar anotadas, según lo motivado. (...). ” Lo anterior con fundamento en el testimonio
rendido por el menor víctima, del cual dijo, fue recaudado con todas las garantías y requisitos lega-
les y cuya credibilidad estaba respaldada por una valoración psicológica, según la cual el mismo
obedeció a una vivencia y un sentimiento real, que no había sido producto de la imaginación ni de la
manipulación de un tercero, advirtiendo que su decisión tenía como principal soporte probatorio la
única prueba directa que según la experiencia existe en esta clase de delitos. En últimas, concluyó
que existía certeza más allá de toda duda de la responsabilidad del procesado como autor de la
conducta punible, al precisar: (…) La decisión de primera instancia, fue revocada por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, mediante sentencia de 13 de junio de 2014,
en la que, entre otros, dispuso: “REVOCAR la sentencia condenatoria proferida el día fecha 07 de
Noviembre de 2013, en el Juzgado Promiscuo del Circuito de Socha, y en su lugar ABSOLVER
xxxxxxxxx por duda sobre su responsabilidad en el delito de ACTOS SEXUALES CON MENOR DE 14
ANOS, de conformidad con lo expuesto en la parte argumentativa de esta sentencia. (...). ”. La mis-
ma providencia ordenó la libertad inmediata del procesado con fundamento en el principio in dubio
pro reo. (…) En relación con este asunto, la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Esta-
do, en sentencia proferida el 2 de mayo de 2016 con ponencia del consejero Ramiro Pazos Guerrero,
recordó que el juez de lo contencioso administrativo debe analizar los argumentos de la sentencia
penal absolutoria para determinar si la misma obedeció a la demostración de la inocencia del acu-
sado o al principio in dubio pro reo: (…) En el caso que convoca la atención de la Sala, se encuentra
que en la sentencia de segunda instancia proferida el 13 de junio de 2014 por la Sala Tercera Penal
del Tribunal Superior de Santa Rosa de Viterbo, se destacó la existencia de pruebas directas relacio-
nadas con los actos sexuales, así: “Corolario, no existe razón para desechar los testimonios del me-
nor y de la psicólogo, resultado los mismos completamente legales y válidos como pruebas directas
tanto de los hechos como de las consecuencias padecidas por el agredido, por ende pierde razón de
ser el cimiento del extremo defensivo alusivo a que la sentencia no puede basarse exclusivamente en
pruebas de referencia. (...)” Y, a continuación, precisó esa Corporación, que existe duda de la partici-
pación del señor (…) en la conducta punible, pues resultaba posible que el menor el menor sustituye-
ra al agresor o incurriera en mala interpretación, pues aquel, fue víctima de otra conducta similar,
además, proporcionó dos versiones sobre los hechos y la madre no observó nada raro en el compor-
tamiento de su hijo. En efecto, se lee en la referida providencia: (…) Por lo expuesto, no le asiste
razón al apelante cuando afirma que la decisión absolutoria se fundamentó en la ausencia de prue-
bas, pues insiste la Sala, de la lectura integral de la sentencia penal de segunda instancia, se infiere
sin lugar a divagaciones que aquella obedeció a que, a pesar de los medios de convicción en relación
con la conducta punible, existían dudas que hacían imposible una sentencia condenatoria, lo cual es
propio del principio in dubio pro reo. (…) En las anteriores condiciones examinará la Sala si en este
caso procede algún eximente de responsabilidad, tal como lo precisó la sentencia de unificación que
sirve de guía a esta sentencia. (…)
PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD - Juicio autónomo sobre el dolo civil o la culpa grave de la
víctima frente a delitos sexuales cometidos contra menores de edad.
TESIS:
La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, ha admitido que en juicios de respon-
sabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, es imprescindible establecer si el actuar
víctima fue doloso o gravemente culposo en los términos del artículo 63 del Código Civil y bajo los
parámetros de la buena fe, de manera que la causa eficiente del daño le sea imputable, y con ello,
se rompa el nexo de causalidad entre el daño antijurídico y la acción o la omisión de la entidad pú-
P á g i n a 1 7 9
blica. La Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la sentencia proferida el 14 de
diciembre de 2016 con ponencia del consejero Ramiro Pazos Guerrero, consideró que en los procesos
promovidos para obtener indemnización del Estado por privación injusta de la libertad y que se origi-
nan en los delitos sexuales cometidos contra menores de edad, el juicio autónomo sobre dolo civil o
culpa grave del demandado se acentúa, en atención a que se encuentra involucrado el interés superior
de los niñ@s: (…). En efecto, en esa oportunidad, el máximo órgano de cierre de lo contencioso admi-
nistrativo sostuvo la fuerza probatoria de las declaraciones del menor involucrado en el proceso penal
por abuso sexual, argumentos que se citan en extenso por constituir, además, tesis reiterada de la
Sección Tercera del Consejo de Estado y que, para el caso en concreto, como se verá resultan ser el
estandarte del análisis que corresponde a este caso: (…)
PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD - Culpa exclusiva de la víctima por delito sexual cometido contra menor.
TESIS:
Siguiendo los derroteros delineados por la jurisprudencia de la Sección Tercera, que enmarca esta sen-
tencia, se abordará el caso concreto a fin de establecer si se configura o no eximente de responsabili-
dad. Tal como fuera vertido en la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Sub-
sección “B”, en sentencia proferida el 1 de agosto de 2016 en el proceso con radicación 20001-23-31-
000-2008-00263-01(42376) y ponencia del Consejero Doctor Ramiro Pazos Guerrero, los delitos sexua-
les, en particular contra NNA, suceden en lugares donde el agresor se precave de la ausencia de testi-
gos, siendo las víctimas los únicos que sufren la afrenta, por ello para los efectos del proceso conocido
por el juez contencioso administrativo, no puede descartarse, ni el relato del o la menor afectad@, ni
tampoco los otros medios probatorios que inducen a considerar la veracidad de su dicho. No puede
admitirse una dogmática probatoria, que impondría una desigualdad, sino que debe acudirse a una
ponderación exige flexibilizar los medios probatorios aportados, sin llegar a extremos en los que se
pretenda el aporte de pruebas directas e incontrovertibles, de lo contrario el Estado se vería atado a la
imposibilidad de iniciar las investigaciones que permitan sancionar conductas como las que este caso
informa. Adicionalmente, es imprescindible destacar que el examen que realiza el juez de lo contencio-
so administrativo, en un caso como el presente, en modo alguno soslaya la declaratoria de inocencia
mediante sentencia penal, en tanto la acción de responsabilidad es autónoma y tiene como fin único
determinar si la acción o la omisión que se imputa a una entidad pública causó un daño antijurídico. En
efecto, la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 12 de marzo de
2015, en el proceso radicado bajo el número 520012331000199900838 01, promovido por Carlos Cha-
morro y otros contra la Policía Nacional y otros, reiteró: (…) Bajo los anteriores criterios, en el material
probatorio del proceso penal se encuentra lo siguiente: (…) En desarrollo de la audiencia de juicio oral
realizada los días 10 de septiembre y 10 de octubre de 2013, la Defensora de Familia de Socha, previa
clasificación de los cuestionarios aportados por la Fiscalía y por la defensa, procedió a entrevistar al
menor XXXXXXX (fl. 337 C.D. -SEGUNDA CONTINUACIÓN DE JUICIO ORAL- Min. 48:00), sobre los si-
guientes aspectos: (…) De las pruebas relacionadas en precedencia, encuentra la Sala que según el
testimonio de la víctima menor, sujeto de especial protección por su edad -8 años-, fue sometido a
ultraje de tocamientos que constituyen una inexcusable ofensa y un agravio mayúsculo. Así, con el
valor que merece su declaración, la Sala concluye que el aquí accionante quebrantó deberes morales y
de protección que, como persona mayor, debía acatar en todo momento. Se observa, que el relato del
menor xxxxx es consistente en lo que respecta al modo y lugar de ocurrencia los hechos, así como a su
comisión por parte del acusado, circunstancias que de acuerdo con el informe y la declaración rendida
por la profesional en psicología corresponden a una vivencia real del menor, la cual no puede ser consi-
derada producto de su imaginación o de la insinuación de un tercero. En tales circunstancias, resulta
igualmente determinante la declaración rendida por la señora psicóloga del Hospital Sagrado Corazón
de Jesús de Socha, con experiencia en valoración psicológica de menores víctimas de delitos sexuales y
en desarrollo de la etapa de investigación entrevistó al menor xxxx en dos oportunidades, en cuyo con-
cepto profesional, indicó: “se presume de hechos reales y no ficticios y como consecuencia de la imagi-
nación, sino de una vivencia real y que le afecta en su vida diaria y su desarrollo integral” (Minutos
01:17:59 y ss. Cd. fl. 337 Audiencia de Juicio Oral). Advierte la Sala, que el dictamen de dicha profesio-
nal acerca de la veracidad del testimonio de la víctima, no fue controvertido en proceso penal. Ahora, si
bien es cierto, en la sentencia penal absolutoria, se consideró que el infante narró el hecho en dos mo-
mentos diferentes: “i) aduciendo que él se encontraba sentado en la Sala, cuando se acercó xxxx, le
P á g i n a 1 8 0
desabrochó la correa y lo tocó, recuento defendido en la teoría del caso del Ente Acusador; y ii) que
él estaba sirviendo agua de panela y al pasar, el procesado le desabrochó la correa del pantalón y le
tocó el pene (...) ”, lo cierto es que ello corresponde a una interpretación probatoria realizada por el
juez penal y, sobre los aspectos fundamentales de la conducta no hay variación. Precisamente, en
un caso de similares contornos, la Sección Tercera del Consejo de Estado consideró que la variación
de las versiones de los menores en estos casos, en modo alguno puede restarles fuerza probatoria
en el proceso contencioso administrativo, pues debe tenerse en cuenta su grado de madurez psicoló-
gica: (…) La credibilidad de las declaraciones de los menores es una señal de reforzamiento del deber
de protección que se ha adoptado en el contexto de las investigaciones penales, pues no de otra
manera se evitaría su revictimización; máxime, porque se constituye en única prueba directa, dada
la modalidad de comisión de la conducta, en la cual, es elemental que carece de testigos presencia-
les, como se precisó en la sentencia citada de la Corte Constitucional. Entonces, es innegable que los
delitos sexuales se producen en un ámbito de intimidad y ocultamiento mucho mayor a aquel en el
que se desarrollan los delitos de otra clase. En ese contexto, se itera, el testimonio del menor, para
los efectos de este proceso, es meritorio de valor probatorio. Claro está que, en este caso, además
del testimonio de la víctima, también reviste importancia el informe de la psicóloga en relación con
los actos sexuales sufridos por el menor y su declaración en audiencia de juicio oral. Respecto a la
declaración del demandante en el proceso penal, según la cual posiblemente, golpeó al menor “sin
culpa’’ en su zona genital, se considerará que ello no cuenta con la fuerza probatoria suficiente que
le permita a la Sala inferir que la agresión ocurrió de este modo. En primer lugar, porque, al ser inte-
rrogado por su defensor relató que posiblemente lo había hecho al momento de ingresar a la vivien-
da, dado que la puerta era reducida, mientras que al ser entrevistado por el juez, indicó que los he-
chos ocurrieron cuando estaba instalando el cilindro de gas, circunstancia que, torna inexacta su
versión de los hechos. Además, según su relato, decidió ingresar a la casa del menor XXXXXXX que
contaba con ocho (8) años de edad, a pesar que se encontraba solo y procedió a la instalación del
gas. A juicio de la Sala, el señor xxxxx puso en riesgo la integridad personal del infante pues de
acuerdo con su misma versión lo golpeó “por los testículos...”, circunstancia que, sin lugar a dudas,
generó un alto impacto psicológico en la víctima de forma inmediata, como lo refiere la profesional
psicóloga, en varias oportunidades. Precisamente, el demandante aseveró que el “el niño se entró
por allá para donde duerme, no sé, ósea se fue como llorando. Ante esta situación -golpe en los
testículos/llanto del menor-, la conducta esperada de una persona prudente y respetuosa de los
derechos de los niñ@s, debe dirigirse a comentarles de forma inmediata a sus padres lo sucedido,
con el objeto de tomar las medidas necesarias para que xxxx no sienta vulnerados sus derechos a la
integridad así como libertad sexual. No obstante, el señor Xxxxxxx, guardó silencio y únicamente
hasta la etapa del juicio, manifestó que golpeó a XXXXXXX en sus testículos. El rol que desempeña el
señor xxxx como adulto, al interior de la sociedad tiene una carga especial de llevar a cabo conduc-
tas que eviten el desconocimiento de los derechos de los menores. En efecto, la Ley 1098 de 2006
‘‘Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”, prevé que todas las personas sin
excepción, están obligadas a garantizar la satisfacción integral de los derechos de los menores (Art.
8) y que en la responsabilidad de su atención, cuidado y protección concurren la familia, sociedad y
el Estado (Art. 10) teniendo en cuenta que deben ser protegidos contra cualquier conducta que
atente contra su libertad, integridad y formación sexuales (Art. 20, N° 4). (…) Como corolario de lo
expuesto, aunque la privación de la libertad del demandante en el proceso penal configura un daño
antijurídico, éste no puede imputársele al Estado, dado que, insiste la Sala, su actuación reprochable
fue causa directa y determinante de la privación de su libertad. Así entonces, resulta desacertada la
afirmación del demandante, en el sentido que la absolución penal de forma automática conlleva a la
condena del Estado, dado que, como ya se señaló la jurisprudencia ha descartado tal consecuencia,
en tanto los procesos penal y contencioso administrativo son independientes y tienen objetos distin-
tos.
PERSPECTIVA DE GÉNERO Y LA PROTECCIÓN DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES - Aplicación.
TESIS:
Esta Sala, no puede pasar por alto consideraciones vertidas en la sentencia penal de segundo grado
que ameritan ser examinadas desde la perspectiva de género, aspecto que, conforme lo ha señalado
P á g i n a 1 8 1
el Consejo de Estado, debe integrarse cuando una o un menor se ve afectado por delitos de abuso se-
xual, el cual se abordará sin desconocer la existencia del principio “in dubio pro reo ”, y con el fin de
llamar la atención de las expresiones e interpretaciones subjetivas en las que pueden incurrir quienes
por su función judicial conocen de casos como el que acá se ha estudiado. Se parte entonces de que, en
delitos de abuso sexual en los que se ven involucrados menores o adolescentes, es necesario atender al
principio “pro infans”, reglas convencionales, constitucionales y legales. En efecto, leída la providencia
de segunda instancia que, desde el punto de vista penal no se pone en discusión, se observa una con-
clusión que desborda el caso y cae por ello en señalamientos o deducciones que no superan el ámbito
subjetivo del juzgador. Así, el juzgador penal adujo que “...el menor manifiesta que no había dicho
nada porque no sabía que ese tocamiento estaba mal, sin embargo, no se puede olvidar que ese mismo
niño quien refiere un hecho anterior respecto del cual muestra estupor absoluto, lo que haría pensar
que conoce que esa clase de tocamientos no son permitidos y sin embargo el día del suceso no exterio-
rizó siquiera sentimientos de angustia, dolor o presión, que permitieran que la mamá observara que
algo le había sucedido. ”Esta afirmación, tratándose de un caso de abuso sexual en menor, está desco-
nociendo, sin lugar a dudas, el principio “pro infans ” pues le reprocha a la víctima que frente a dos
agresiones no haya asumido la misma respuesta psicológica, sin atender que respecto a los hechos
ocurridos el día 5 de octubre de 2011, el menor ha recibido atención por parte de la Comisaría de Fami-
lia, en su colegio y de una psicóloga, mientras que de los presuntamente ocurridos con su tío, no obra-
ba atención alguna en el expediente. Además, no se tuvo en cuenta que, según el relato del mismo
acusado, el día que fue a llevar el cilindro a la casa de xxxx, producto del golpe en los testículos, el me-
nor se sintió mal al punto que le causó llanto, y de acuerdo con el dictamen psicológico, por los hechos
objeto de este proceso, ha sufrido alteraciones emocionales con sentimientos recurrentes de culpa por
permitir que alguien extraño tocara su cuerpo. Al concluir que, si xxxx había sido víctima de un abuso o
acto sexual anterior, debía tener conocimiento que el tocamiento en las partes íntimas no era acepta-
ble, puso en duda, sin justificación, la veracidad del dicho menor, entonces de apenas 8 años de edad,
es decir lo ubicó en el escenario de un acto inmoral como es el de mentir, afirmación que resulta mucho
menos aceptable cuando la misma providencia de segundo grado precisó “...observa esta Sala que
XXX, luego de recibir una charla educativa en la institución académica, evocó los posibles escenarios en
los que él pudo haber sido objeto de agresión sexual, recordando el tocamiento efectuado por el proce-
sado, presentado ocho meses antes, como un acto indebido, tal como se lo explicaron en el colegio...”
Nótese qué tan injustificado es el cargo contra el menor al responsabilizarlo de callar un hecho que
sabía inmoral, cuando fue luego una charla recibida en su colegio, meses después de la ocurrencia
tanto de hecho con el “tío” como con el acá demandante, que le fue explicada la gravedad de lo sucedi-
do en las dos ocasiones, razón por la cual, a pesar del dolor que ello le causaba y el trauma que pudo
representar, tuvo el valor de comunicarlo a su progenitora. Una conclusión como la utilizada por el
juzgador revictimiza al menor abusado tachándolo, además, de callar un hecho indebido, por decir lo
menos. Téngase en cuenta que en el proceso penal por abuso sexual a NNA, el juzgador ha de guardar
el máximo cuidado a fin de no afectar su dignidad, ya maltratada por el hecho, para salvaguardar el
interés superior que legal, constitucional y convencionalmente se le ha resguardado. En este sentido, se
lee en la Sentencia C- 177 de 2014, apartes del siguiente tenor: (…) El Consejo de Estado, también ha
advertido que “es deber del juez penal sopesar todas las circunstancias del caso, en orden a garantizar
eficazmente los derechos de los sujetos de protección reforzada como son los niños y niñas víctimas de
agresiones y abusos sexuales, con el fin de que no puedan ser lesionados con una posible revictimiza-
ción por actuaciones judiciales inadecuadas y reprochables.’’. Nótese entonces, que el señalamiento
efectuado en la sentencia penal, desconoce que el delito investigado exigía para el menor un trato que
no lo revictimizara, pues teniendo en cuenta el grado de madurez psicológica, el juez, antes que presu-
mir el conocimiento, debe partir de que, en esa edad, l@s menores, no tienen la formación para identi-
ficar qué actos en relación con su cuerpo son permisibles y cuáles no lo son, de allí que existan políticas
públicas que tienen como finalidad alertar a l@s menores de las situaciones que constituyen abuso
sexual en su contra. Por ello no puede la justicia achacarle a los N.N.A. responsabilidades que no son de
su resorte, mucho menos cuando, se ha estudiado científicamente, si ocurren abusos sexuales en su
contra generan sentimientos negativos y no experiencias satisfactorias y cotidianas que normal y abier-
tamente cuentan l@s menores de forma inmediata al momento del suceso. Recuérdese acá que la
psicóloga que atendió el caso expuso que del hecho se tuvo conocimiento en razón a que mi otra com-
pañera, la que estaba trabajando en ese momento con el plan de salud territorial estaba haciendo
brigadas para prevención de abuso sexual en los colegios y ella le llevó un video al curso de él, estuvo
en todos los cursos, y a partir de la explicación que mi compañera le dio fue que el menor accedió a
contarte eso a la mamá, por eso fue que se demoró tanto tiempo en contarle, porque como dice ahí,
que le daba mucho miedo contarte a la mamá porque él no sabía qué iba a pasar, pero él le contó la
P á g i n a 1 8 2
mamá fue a partir de lo que mi otra compañera les habló en el colegio ’’ (Minutos 01:16:59 Cd Fl.
337Audiencia Juicio Oral. La sentencia penal, en casos como esos, no puede perder de vista que está
arte un hecho que tiene connotaciones de delio atroz. El artículo 4 o del Acuerdo No. PSAA08-4552 DE
2008 (Febrero 20) “Por el cual se dictan reglas para la aplicación de la equidad de género en la Ra-
ma Judicial” de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, contempló como funcio-
nes de la Comisión Nacional de Género de la Rama Judicial, entre otras, promover la sensibilización
y la formación en materia de género para todos los funcionarios judiciales y, como estrategia la
“Información y divulgación, dirigida a todos los servidores y las servidoras judiciales, así como a los
usuarios y las usuarias de la administración de justicia, con uso de las herramientas telemáticas y de
comunicación.” De acuerdo con la Naciones Unidas, debe entenderse por género las identidades,
funciones y atributos construidos socialmente de la mujer y el hombre así como al significado social
y cultural que se le atribuye a esas diferencias biológicas. De manera que la Comisión de Género
cumple funciones frente a ambos sexos. Se reitera, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Conse-
jo de Estado “en todos los ámbitos en los que se ven envueltos los menores de edad se debe aplicar
la perspectiva de género’ A juicio de esta Sala, el caso denota, precisamente, la vulneración de los
derechos del menor de edad, al considerar que un@ menor tiene el deber de reconocer desde sus
primeros años lo que constituye abuso sexual. Entonces, considera esta Sala que, en aras a la imple-
mentación de la política que acompaña la a Iabor de la Rama Judicial, se remitirá copia de la pre-
sente providencia a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura-Comisión Nacional
de Género de la Rama Judicial', para que sea incluida en el observatorio de política de igualdad y no
discriminación con enfoque diferencia y de género.
MEDIDAS RESTAURATIVAS - Aplicación del criterio jurisprudencial del Consejo de Estado.
TESIS:
Las medidas restaurativas que aquí se adoptarán, atienden el criterio jurisprudencial establecido por
el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” en sentencia proferida el 14 de diciembre de
2016 en el proceso radicado bajo el número 17001-23-31-000-2008-00305-01(42615) con ponencia
del consejero Ramiro Pazos Guerrero. Ello, en atención a los especiales deberes de protección de l@s
menores, y que de acuerdo con las pruebas del proceso, el niño XXXX sufrió un grave perjuicio psico-
lógico debido a su convicción de ser víctima en dos (2) ocasiones de conductas sexuales que afectan
su integridad. Así entonces, como medida de tipo restaurativa, se exhortará al Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar para que le brinde asistencia psicológica teniendo en cuenta que permanece
en circunstancia de debilidad manifiesta pues a la fecha es menor de edad. Lo anterior, a través de
la unidad de atención más cercana o de la entidad con la cual se haya articulado la prestación de
servicios, con fundamento en el artículo 205 de la Ley 1098 de 2006…”Con el objeto de verificar el
cumplimiento de la medida de asistencia al menor, se ordenará a la Secretaría remitir copia de la
sentencia a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia.

DEMANDANTE: XX Y OTROS
DEMANDADOS: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Y OTROS
RADICACIÓN: 15001333101320100002401
RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD DE LOS CENTROS EDUCATIVOS FRENTE A SUS ALUMNOS - El títu-

lo de imputación por excelencia es la falla del servicio.
P á g i n a 1 8 3
RESPONSABILIDAD DE LOS CENTROS EDUCATIVOS FRENTE A SUS ALUMNOS - Para exonerarse de

responsabilidad se deberá demostrar que la institución actuó con diligencia o que el hecho se produ-
jo por fuerza mayor o por el hecho exclusivo de la víctima.
TESIS:
En términos del Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo, el marco de la responsabilidad de la

administración por las actuaciones y omisiones en las que incurran los establecimientos educativos, se
ha considerado que la misma deviene de las obligaciones de vigilancia y control que el garante ejerce
respecto de las personas puestas bajo su custodia y de la relación de subordinación entre el profesor y/
o el personal directivo del colegio frente al estudiante. Tratándose de la responsabilidad de las institu-
ciones educativas, “el título de imputación por excelencia es el de la falla del servicio, por el desconoci-
miento del deber de custodia y cuidado que pesa sobre todo establecimiento que imparta el servicio de
educación” (…) De la sentencia anteriormente citada y de la doctrina, se puede colegir que la custodia
ejercida por la institución educativa sobre sus alumnos debe mantenerse aún en los eventos que se
realicen fuera de sus instalaciones, como paseos, excursiones, viajes, entre otros. (…) Así, aquellos esta-
blecimientos deberán responder por los daños que se lleguen a ocasionar como consecuencia de los
riesgos que estos mismos creen en el ejercicio de las actividades educativas promovidas como parte del
desarrollo integral de programas escolares, sin que le sea exigible a los alumnos y padres asumir una
actitud prevenida frente a estas eventualidades. No obstante, también deberá analizarse si la conducta
de los alumnos contribuyó a la producción del daño, con el objeto de determinar el grado de responsa-
bilidad de la institución y, así disminuir el valor de la indemnización. Además, la única forma de exone-
rarse de responsabilidad por este tipo de hecho, consiste en demostrar que la institución actuó con
diligencia o que el hecho se produjo por fuerza mayor o, como se dijo, por el hecho exclusivo de la vícti-
ma.
AUTONOMÍA DE LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS PARA REALIZAR SALIDAS PEDAGÓGICAS - Marco

normativo, teleología y alcance.
TESIS:
Las pruebas reveladas muestran que los profesores de la Escuela Normal Superior Josefa del Castillo y
Guevara, solicitaron permiso a las directivas de este centro educativo para realizar una salida a la ciu-
dad de Bogotá, con el fin de visitar los parques Maloka y Salitre Mágico con los alumnos que obtuvie-
ran la autorización respectiva de sus padres. (…) Así se lee en el Oficio de 19 de junio de 2007 expedido
por el Rector de la Escuela Normal Superior Sor Josefa del Castillo y Guevara de Chiquinquirá, por el
cual se dio respuesta a un derecho de petición presentado por xx. Uno de los argumentos que refiere la
parte actora, consiste en que la institución educativa actuó irregularmente porque planteó una salida
“supuestamente” académica, “que se convirtió en actividad lúdica o de diversión, fruto de la cual se
produce el incidente o accidente en el cual resulta lesionada y con secuelas de por vida la menor XX.”.
La Ley 115 de 1994 (Ley General de Educación) estableció que el servicio educativo comprende el con-
junto de normas jurídicas, los programas curriculares, la educación por niveles y grados, los estableci-
mientos educativos, las instituciones sociales con funciones educativas y culturales, entre otros
(artículo 2º). Igualmente, en todos los establecimientos oficiales o privados que ofrezcan educación
formal es obligatoria en los niveles de educación cumplir con el aprovechamiento del tiempo libre, el
fomento de las diversas culturas y deporte formativo; esas actividades, se erigen también como objeti-
vos específicos de la educación básica en el ciclo de secundaria. En efecto, ocurre que las instituciones
de educación formal gozan de autonomía para organizar actividades formativas, culturales y deporti-
vas, dentro de los lineamientos que establezca el Ministerio de Educación Nacional. Así lo prevé el ar-
tículo 77 de la citada ley. Ahora, respecto de las actividades extracurriculares de los centros educativos,
la ley les otorga importancia en la medida en que las considera necesarias para una formación integral
de las personas, lo cual se desprende del artículo 204, a cuyo tenor: (…)Así las cosas, para la Sala resul-
ta claro que la Escuela Normal Superior Sor Josefa del Castillo y Guevara estaba facultada para organi-
zar tanto la actividad pedagógica que se llevó a cabo en agosto de 2005, sin que milite en el expediente
la existencia de alguna disposición en contrario que le exigiere obtener el permiso de otras autoridades
para la realización de la salida pedagógica o, que debiere contar con una vigilancia especial y distinta a
la brindada por su propio estamento directivo y docente, hecho que de ser así debía acreditar la parte
P á g i n a 1 8 4
actora. Ahora bien, una salida pedagógica es una actividad curricular y extracurricular que busca
ampliar los objetivos de formación en espacios diferentes a los que ofrece la institución y propicia el
conocimiento de los estudiantes en ambientes diferentes al del aula de clase. Así, las salidas peda-
gógicas pueden tener como fin la adquisición de conocimientos, el desarrollo psíquico, físico y social,
el empleo apropiado del tiempo libre, el respeto por el medio ambientes, la práctica de valores de
una convivencia armónica, la contrastación entre la teoría y práctica, la comprensión de la realidad
en sus diferentes manifestaciones y la incidencia en el desarrollo de la autonomía de los estudiantes.
A su vez, los componentes de la misma, pueden ser los siguientes: 1. Dar respuesta a los procesos de
formación integral de los estudiantes y tener su respectivo impacto; 2. Estar de acuerdo con lo pro-
puesto en el PEI; 3. Tener en cuenta los intereses y necesidades de los estudiantes de acuerdo con la
edad y desarrollo de estos; 4. Estimular el compromiso de los estudiantes con los diferentes aspectos
de la salida para generar responsabilidades. Además, las salidas pedagógicas posibilitan el conoci-
miento concreto del medio y permiten a los estudiantes acercarse a la realidad circundante; esta, se
apropia directamente del medio físico – social mediante la observación de los fenómenos naturales
de las actividades humanas y la interdependencia de los mismos. Es considerada como un recurso
didáctico, académico y cultural que amplía la concepción de la clase. (…) De la abundante informa-
ción que se cita en precedencia, puede concluirse con facilidad que si bien, en principio, la visita al
parque de diversiones puede considerarse como recreativa –como lo sostiene la parte actora-, lo
cierto es que esta también se erige en un cimiento para la enseñanza de distintas materias como
ciencias, matemáticas y física. En efecto, la salida pedagógica programada por la Escuela Normal
Superior Sor Josefa del Castillo y Guevara de Chiquinquirá tuvo como fin el desarrollo de las distintas
competencias en los estudiantes, específicamente en el área de física; en ese orden, si bien podría
considerarse que la visita al Parque Salitre Mágico podía, en principio, tener una connotación de
recreación, lo cierto es que no excede la órbita del objetivo de la actividad pedagógica. Como se dijo,
las salidas pedagógicas posibilitan el conocimiento concreto del medio y amplían el conocimiento
adquirido en las clases magistrales, es decir que es una potencialización del aprendizaje mediante
experiencias vividas en primera persona por los estudiantes; por ello, resultaba idónea, necesaria y
pertinente la visita programada a aquel centro de atracciones mecánicas. La institución educativa a
la que asistía la demandante no se encontraba limitada de desarrollar esta actividad, en la medida
que contaba con la autonomía para ejecutarla. Si bien al plenario no fue arrimado el plan de la sali-
da pedagógica, resulta diáfano para la Sala que los dos parques que visitaron los estudiantes, entre
ellos la accionante, se encuentran estrechamente relacionados con la materia que pretendía profun-
dizarse y que estaba debidamente autorizada por las directivas de la institución educativa y los pa-
dres de familia.
ACCIDENTE DE MENOR EN MONTAÑA RUSA DE PARQUE DE ATRACCIONES MECÁNICAS - Ausen-

cia de responsabilidad porque la atracción no tenía ningún desperfecto mecánico, fue atendida
oportunamente y para ese momento no existía reglamentación alguna que obligara a los funcio-
narios del parque a indagar a cada uno de los asistentes sobre los posibles padecimientos de sa-
lud que, en caso dado, pudieran restringir el uso de las atracciones.
TESIS:
Resulta claro para la Sala que la atracción denominada “montaña rusa” para el momento de los
hechos no tenía ningún desperfecto que coadyuvara al daño causado a la menor XX. Ahora, revisado
el acervo probatorio, no se encuentra prueba alguna que permita dar crédito a las aseveraciones
hechas por la parte actora. Nótese que los dos testigos coinciden que el parque tiene una ambulan-
cia en la cual la menor fue trasladada a la Cruz Roja, entidad con la cual tienen un convenio; ade-
más, estas declaraciones concuerdan con el informe presentado por la docente cuando señala que,
ocurrido el accidente, los paramédicos acudieron prontamente y luego trasladaron a la enfermería
en donde se percataron de la inmovilidad en la mitad de su cuerpo. Incluso, las afirmaciones de los
testigos encuentran respaldo en la documental que obra en el cuaderno de Despachos Comisorios:
(…)Entonces, el argumento relacionado con que la atención fue desacertada y tardía, constituye un
señalamiento que no aparece advertido, ni por asomo, dentro de los medios de prueba allegados al
proceso, puesto que lo que estos evidencian es que la menor fue atendida con prontitud dentro de
las instalaciones del parque y luego, con la ambulancia de propiedad de este, fue trasladada. Otro
P á g i n a 1 8 5
de los argumentos de la parte actora se contrae a que el contrato suscrito por el parque con la Cruz
Roja y la simple existencia de paramédicos no garantizan una atención oportuna de urgencias. El De-
creto 037 de 18 de febrero de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones para el funcionamiento de las
atracciones mecánicas y juegos participativos de recreación en el Distrito Capital”, en consideración a
que para esa fecha no existía “reglamentación o protocolo de seguridad para el funcionamiento u ope-
ración de atracciones mecánicas, ni entidad con competencia específica y especializada para verificar
técnica y mecánicamente la operación o funcionamiento de las atracciones mecánicas en la Ciudad de
Bogotá”, estableció las condiciones de seguridad y prevención para el registro y operación de atraccio-
nes mecánicas que debían ser cumplidas, entre ellas, “la Certificación expedida por empresa de salud
reconocida por la Secretaría de Salud, en la que conste el servicio de primeros auxilios dispuesto en el
lugar de operación de las atracciones.” (Literal i. del artículo 3). Entonces, los primeros auxilios son
aquellas medidas terapéuticas que se aplican con carácter de urgencia a las víctimas de accidente has-
ta disponer de tratamiento especializado; el objeto de esos es aliviar el dolor del enfermo y evitar el
agravamiento de su estado, pero nada más. Aunado a lo anterior, frente al argumento de los avisos
que deben permanecer en las atracciones, resulta imposible exigir la prevención de todos y cada uno
de los sucesos que puedan desencadenarse por la actividad que asumen todas las personas que concu-
rren al parte; además, para la fecha del suceso, no existía reglamentación alguna que obligara a los
funcionarios del parque a indagar a cada uno de los asistentes sobre los posibles padecimientos de
salud que, en caso dado, pudieran restringir el uso de las atracciones mecánicas. Adicionalmente, no
entiende la Sala por qué el apoderado de la parte actora, pese a que ha insistido en la presanidad de la
menor, hace alusión a que, en las medidas de precaución, no se hace alusión a los padecimientos neu-
rológicos. A juicio de esta Sala, este aspecto también resulta irrelevante si se considera que estas con-
diciones resultan ser imposibles de detectar por parte del parque y son acontecimientos extraños y
remotos. Como puede apreciarse, la Sociedad Reforestación y Parques cumplió a cabalidad cada una
de las funciones impuestas, estas son, prestar los primeros auxilios y remitirla a la Cruz Roja donde se
prestaba el servicio de urgencias. En definitiva, en este campo tampoco se acreditó que la atención
prestada por las autoridades del parque haya sido tardía y deficiente y mucho menos que estuvieran
obligadas a prestar un servicio integral de urgencias como erradamente lo afirma la parte actora, pues
basta con leer el material probatorio antes descrito y la norma vigente para la época para desestimar
tales afirmaciones.
DEBER DE VIGILANCIA DE LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS RESPECTO DE SUS ALUMNOS - Es inver-

samente proporcional a su edad o capacidad de discernimiento.
TESIS:
Ahora bien, otros de los argumentos de apelación se contraen a que: (i) se trataba de una menor de
edad que estaba sana antes del accidente; (ii) la niña estaba bajo la custodia de los docentes. Como se
explicó ut supra, la custodia ejercida por el establecimiento educativo debe mantenerse no sólo duran-
te el tiempo que el alumno pasa en sus instalaciones, sino también cuando se desarrollan actividades
educativas promovidas por este tales como paseos, excursiones, viajes y demás eventos tendientes al
desarrollo de programas escolares. En ese sentido, cuando se pretende reprochar una falta de vigilan-
cia al demandado, el actor debe demostrar que aquel soportaba la obligación de vigilancia en el mo-
mento de la realización del daño y que no tomó las medidas de seguridad necesarias que garantizaran
la integridad de los alumnos, esto, debe precisarse, con respeto de la independencia que se les otorga
según la edad. Esta responsabilidad a cargo de la institución, de acuerdo con el artículo 2347 del Códi-
go Civil, cesará si con la autoridad y el cuidado que su respectiva calidad les confiere y prescribe, no
hubieren podido impedir el hecho. Así mismo, procederá la exoneración de responsabilidad cuando se
demuestre que la institución actuó con diligencia. En el plenario se encuentra probado que el 26 de
agosto de 2005, los alumnos de grado 11º de la Normal Superior Sor Josefa del Castillo y Guevara, en
compañía de varios docentes, se dirigieron a la ciudad de Bogotá. Encontrándose en el parque de diver-
siones, los estudiantes accedieron a las atracciones bajo la supervisión de los maestros; aquellos alum-
nos que decidieron no ingresar a estas, también permanecieron en compañía de la docente Ofelia Gar-
cía. (…) De estas pruebas, colige la Sala que (i) La salida pedagógica no sólo se realizó en compañía del
docente que presentó la propuesta, sino de otros que también asumieron la vigilancia de los estudian-
tes y (ii) Al momento de llegar al parque, cada uno de los profesores asumió la vigilancia y cuidado de
los estudiantes que hicieron uso o no de las atracciones mecánicas. Entonces, si bien el viaje se encon-
P á g i n a 1 8 6
traba a cargo de los docentes, a la Sala no queda duda que actuaron conforme a los deberes de
diligencia y cuidado de los estudiantes, máxime si se tiene en cuenta que eran menores de edad,
pero esta (la edad) oscilaba entre los 16 y 17 años que ya podían discernir entre las actividades que
podían o no asumir y que se traduce, básicamente, en la decisión de participar de la actividad en las
atracciones mecánicas del parque. En ese orden de ideas, a la luz de la jurisprudencia del Alto Tribu-
nal de lo Contencioso Administrativo, el deber de vigilancia de los docentes por los daños que pudie-
ran sufrir los alumnos, amén de su edad, era menor. Esto significa que el deber de vigilancia es in-
versamente proporcional a su edad o capacidad de discernimiento, es decir, es mayor frente a alum-
nos menores, pero más moderado en relación con alumnos de edad más avanzada, en la medida
que deberá concedérseles mayor libertad de decisión. En plena observancia de lo transcrito, la Sala
no puede pasar por alto que la menor XX tenía 16 años para el momento de la ocurrencia de los
hechos, lo que se traduce en que estaba en una edad en la que podía medir medianamente las con-
secuencias de sus actos y que no requería una vigilancia que se extremara al punto de acceder a la
montaña rusa en compañía y cuidado de un docente; esto sería llevar a la colosal e irrazonable de
exigir que cada uno de los estudiantes estuviera acompañado por un docente. No obstante, no pasa
por alto la Sala que la menor no tenía antecedentes o prescripciones médicas que le restringieran
hacer uso de la montaña rusa, es decir, que para ese momento, igual que todos los estudiantes,
podía sin reserva gozar de la salida pedagógica. Entonces, el accidente surgió cuando la menor ha-
cía uso de la montaña rusa, empero, esta no es una razón suficiente para imputar la responsabilidad
a las demandadas; como se ha dicho, estas actuaron con diligencia frente a la vigilancia y atención
de la menor, por consecuencia, no puede imputárseles una falla en el servicio. En efecto, no podría
afirmarse tampoco que para el momento del daño la menor debía estar en compañía de un docen-
te; decir lo contrario, sería llevar hasta un extremo imposible el deber de cuidado de los docentes.
Resalta e insiste la Sala en que el deber de los educadores era vigilar a los estudiantes durante la
actividad que se contraía al acompañamiento pero no al cuidado incluso al acceder a la montaña
rusa; recuérdese que se trataba de jóvenes de 16 o 17 años. En tal sentido, la afirmación relaciona-
da con que “los profesores se quedaron con los alumnos que “no” accedieron a las atracciones, de-
jando a la deriva a los que si usaron los artefactos peligrosos…”, se cae por su propio peso si se tiene
en cuenta el documento que señala cómo se distribuyeron los docentes para el cuidado de los estu-
diantes. Comoquiera que frente a esta información el demandante no manifestó inconformidad en
la etapa procesal pertinente, merece credibilidad. En gracia de discusión, si se admitiera que la me-
nor debía estar en compañía de un docente al montar en la montaña rusa, la respuesta también
sería negativa porque (i) en ninguna atracción se exige que los menores que tengan la edad de 16
años deban estar acompañados y (ii) porque, aunque estuviera acompañada no existe elemento de
convicción y de juicio alguno que garantice, de manera indefectible, que la afectación a la salud no
se habría producido o que hubiera podido resistir. Bajo los anteriores supuestos, esta Sala encuentra
que las irregularidades antes anotadas, aunque podrían resultar importantes en el plano de la teo-
ría de la equivalencia de condiciones, no se erigen (ninguna de ellas) en la causa eficiente del daño,
conforme a la cual, de todos los hechos que anteceden a la producción de un daño, sólo tiene rele-
vancia aquel que, según el curso normal de los acontecimientos, ha sido su causa directa e inmedia-
ta, sin que resulte procedente realizar un análisis (casi interminable) de las tantas hipótesis o su-
puestos que en este asunto podría generar la falta de cuidado de las docentes respecto de sus alum-
nos al momento de ingresar al parque de diversiones pues, como se vio, esa supuesta inobservancia
al deber de protección y cuidado que les asistía respecto de sus estudiantes que ya fuere desvirtua-
da, no fue la conducta directa y preponderante en la causación del daño. Ahora bien, contrario a lo
sostenido por la jueza a quo, considera esta Sala que el permiso de los padres tampoco puede tener-
se en cuenta en el caso concreto, toda vez que no podría imputárseles la responsabilidad por hacer
partícipe a su hija de una actividad pedagógica adelantada por el colegio. Lo anterior, se reitera,
aunado a que XX no tenía antecedentes conocidos por la entidad educativa, que le impidieran hacer
uso de estas atracciones; si bien la jueza a quo manifestó que los episodios de migraña, la caída de
un 8º piso y la enfermedad de epilepsia de dos familiares habían podido incidir en el hecho, para
esta Sala tampoco resultan apreciables. Distinto hubiese sido si a pesar de tener una fórmula médi-
ca que le restringiera hacer uso de las atracciones mecánicas la menor accede a estas pues, en este
caso, no cabría otra decisión que achacar el daño única y exclusivamente a la víctima. Bajo ese
contexto, no se desprende de las pruebas que haya habido una culpa in vigilando de la entidad de-
mandada, o una falla del servicio derivada de un anormal funcionamiento de la administración, sino
todo lo contrario, en tanto si bien los hechos acaecieron en la salida pedagógica, los docentes no
habrían podido evitar el daño, pues el mismo se derivó de una reacción orgánica dentro de la activi-
P á g i n a 1 8 7
dad de la cual no se advertía amenaza alguna.

DEMANDANTE: JULIO CÉSAR FONSECA
DEMANDADOS: MUNICIPIO DE SAMACÁ
RADICACIÓN: 15001333301420190006001
DAÑOS CAUSADOS CON LA EXPEDICIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS LEGALES - Diferencias entre

los medios de control de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho para termi-
nar su caducidad.
TESIS:
El ordenamiento jurídico ha distinguido la procedencia de los medios de control a partir del origen del
daño, es así como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se destina para a aquellos even-
tos en los cuales los perjuicios alegados sean consecuencia de un acto administrativo, mientras que el
de reparación directa se dirige a debatir el daño causado por hechos, omisiones u operaciones adminis-
trativas. Sin embargo, la regla aludida encuentra dos excepciones claras en la jurisprudencia; la prime-
ra, tiene que ver con los daños que se hubieren causado por un acto administrativo legal y, la segunda,
con los daños cuya fuente sea la ejecución de un acto administrativo que haya sido objeto de revocato-
ria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…) En ese or-
den de ideas, cuando se pretenda la reparación de un daño por la expedición de un acto administrativo
considerado legal, el proceso deberá tramitarse bajo las reglas del medio de control de reparación
directa y, en caso de debatirse algún vicio de nulidad, como se dijo, deberá tramitarse el medio de con-
trol de nulidad y restablecimiento del derecho.
MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Procedencia para solicitar el resarcimiento daños

causados por modificación en el Esquema de Ordenamiento Territorial.
TESIS:
No obstante, en el hecho 42, indica que esa actuación causa un daño antijurídico que no está obligado
a soportar, toda vez que en virtud de aquella decisión, se encuentra en un estado de ilegalidad que le
impide ejercer su actividad comercial. Luego, en el hecho 43, afirmó que está en la obligación de sopor-
tar la carga pública impuesta en el Esquema de Ordenamiento Territorial, pero en igualdad de condi-
ciones. Obsérvese que el demandante dilucida su estado de ilegalidad y la sanción con ocasión del Es-
quema de Ordenamiento Territorial; si bien es cierto que el cierre del establecimiento de comercio fue
decidido en actos administrativos, no lo es menos que estos fueron expedidos en virtud de aquel acuer-
do municipal. En ese contexto, no puede predicarse en el sub judice la intención de debatir la legalidad
de los actos administrativos por los cuales se cerró el taller de mantenimiento de vehículos de propie-
dad del demandante, por el contrario, lo que se evidencia es que reconoce el deber de acatar el acuer-
do municipal, pero con la reparación de los daños ocasionados por su expedición. De lo hasta acá ex-
puesto, a la luz de la jurisprudencia ut supra citada y lo plasmado en el escrito introductorio, se conclu-
ye que, en efecto, la parte demandante no controvierte la legalidad de los actos administrativos, sino la
consecuencia que se derivó de las modificaciones realizadas al EOT. Además, arguye que, si ¡a activi-
dad que fue autorizada inicialmente se prohibió en el año 2015, los daños causados por esta modifica-
ción normativa deben ser reparados. Y es que no podría ser otra la conclusión pues, como se lee en la
demanda, la situación irregular del demandante emanó del Esquema de Ordenamiento Territorial y no
de los actos administrativos que lo declararon infractor de las normas urbanísticas pues, se insiste, la
decisión obedece el cumplimiento del acuerdo municipal, no se trata de una actuación independiente
como lo sostiene el juez a quo. Bajo esa perspectiva, cabe razón al recurrente al considerar que el me-
P á g i n a 1 8 8

DEMANDANTE: JULIO CÉSAR FONSECA
DEMANDADOS: MUNICIPIO DE SAMACÁ
RADICACIÓN: 15001333301420190006001
DAÑOS CAUSADOS CON LA EXPEDICIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS LEGALES - Diferencias en-

tre los medios de control de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho para
terminar su caducidad.
TESIS:
El ordenamiento jurídico ha distinguido la procedencia de los medios de control a partir del origen
del daño, es así como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se destina para a aquellos
eventos en los cuales los perjuicios alegados sean consecuencia de un acto administrativo, mientras
que el de reparación directa se dirige a debatir el daño causado por hechos, omisiones u operacio-
nes administrativas. Sin embargo, la regla aludida encuentra dos excepciones claras en la jurispru-
dencia; la primera, tiene que ver con los daños que se hubieren causado por un acto administrativo
legal y, la segunda, con los daños cuya fuente sea la ejecución de un acto administrativo que haya
sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Ad-
ministrativo. (…) En ese orden de ideas, cuando se pretenda la reparación de un daño por la expedi-
ción de un acto administrativo considerado legal, el proceso deberá tramitarse bajo las reglas del
medio de control de reparación directa y, en caso de debatirse algún vicio de nulidad, como se dijo,
deberá tramitarse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Procedencia para solicitar el resarcimiento daños

causados por modificación en el Esquema de Ordenamiento Territorial.
TESIS:
No obstante, en el hecho 42, indica que esa actuación causa un daño antijurídico que no está obliga-
do a soportar, toda vez que en virtud de aquella decisión, se encuentra en un estado de ilegalidad
que le impide ejercer su actividad comercial. Luego, en el hecho 43, afirmó que está en la obligación
de soportar la carga pública impuesta en el Esquema de Ordenamiento Territorial, pero en igualdad
de condiciones. Obsérvese que el demandante dilucida su estado de ilegalidad y la sanción con oca-
sión del Esquema de Ordenamiento Territorial; si bien es cierto que el cierre del establecimiento de
comercio fue decidido en actos administrativos, no lo es menos que estos fueron expedidos en virtud
de aquel acuerdo municipal. En ese contexto, no puede predicarse en el sub judice la intención de
debatir la legalidad de los actos administrativos por los cuales se cerró el taller de mantenimiento
de vehículos de propiedad del demandante, por el contrario, lo que se evidencia es que reconoce el
deber de acatar el acuerdo municipal, pero con la reparación de los daños ocasionados por su expe-
dición. De lo hasta acá expuesto, a la luz de la jurisprudencia ut supra citada y lo plasmado en el
escrito introductorio, se concluye que, en efecto, la parte demandante no controvierte la legalidad
de los actos administrativos, sino la consecuencia que se derivó de las modificaciones realizadas al
EOT. Además, arguye que, si ¡a actividad que fue autorizada inicialmente se prohibió en el año
2015, los daños causados por esta modificación normativa deben ser reparados. Y es que no podría
ser otra la conclusión pues, como se lee en la demanda, la situación irregular del demandante ema-
nó del Esquema de Ordenamiento Territorial y no de los actos administrativos que lo declararon
infractor de las normas urbanísticas pues, se insiste, la decisión obedece el cumplimiento del acuer-
do municipal, no se trata de una actuación independiente como lo sostiene el juez a quo. Bajo esa
perspectiva, cabe razón al recurrente al considerar que el medio de control que deberá tramitarse es
el de reparación directa y no el de restablecimiento del derecho.
P á g i n a 1 8 9
REPETICIÓN

MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN
DEMANDANTE: MUNICIPIO DE TIBANÁ
DEMANDADO: JESÚS ELIECER RINCÓN MUÑÓZ
RADICACIÓN: 150013333005 2013007001
ACCIÓN DE REPETICIÓN - Configuración de culpa grave del agente por no exigir la garantía única de
cumplimiento de contratos estatales, previo a la expedición de orden de trabajo.
ACCIÓN DE REPETICIÓN - Se presume que el obrar del agente es gravemente culposo por violación
manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, con lo cual se configura la causal 1ª del artículo
6º de la Ley 678 de 2001.
CONSTITUCIÓN DE GARANTÍA ÚNICA DE CUMPLIMIENTO DE CONTRATOS ESTATALES – Configura-

ción de culpa grave del agente por no exigirla previo a la expedición de orden de trabajo para efec-
tos de la acción de repetición.
TESIS:
Dado el objeto de la acción de repetición que se dirige de forma sustancial a examinar la conducta del
agente estatal, considera esta Sala que realizar tal juicio posibilita clarificar el proceder, doloso o gra-
vemente culposo, requisito que permite discernir sobre la responsabilidad patrimonial en los términos
de la Ley 678 de 2001. No obstante y a pesar que ese asunto no fue debatido por el apelante, estima la
Sala conveniente hacer una referencia a la modalidad subjetiva de la conducta del ex agente del Esta-
do. Leída la demanda, se encuentra que al demandado se le endilgó culpa grave por no exigir previo a
la expedición de la orden de trabajo N° 26-2003, la garantía única de cumplimiento de contratos esta-
tales; es decir, a la luz del artículo 6o de la Ley 678 de 2001, se está ante la causal primera de esta mo-
dalidad de conducta, según la cual, se presume que el obrar del agente es gravemente culposo por
violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. Como se expuso, quedó claro que al ex-
pedirse la orden de trabajo N° 26-2003, el representante legal del Municipio de Tibana para el 02 de
abril de 2003, omitió la norma de orden público contemplada en el numeral 19 del artículo 25 del esta-
tuto de contratación estatal al no exigir la garantía única de cumplimiento que amparara los riesgos
derivados del contrato, incluido la responsabilidad extracontractual, y que en virtud de una sentencia
(fls. 7 a 35 c1), el Estado fue condenado a pagar una suma de dinero para reparar los daños antijurídi-
cos causados en la ocurrencia de un siniestro durante la ejecución de la obra, los cuales, de haber sido
amparados mediante una póliza de seguro, el asegurador hubiese cubierto evitando así un desmedro
patrimonial. Entonces, es inexcusable la violación de la mencionada norma, máxime cuando se trata
de una catalogada como de orden público, cuyo obligatorio cumplimiento no puede supeditarse a
interpretaciones personales del agente y en consecuencia, no hay juicios de valor que justifiquen la
omisión que ocasionó la condena del Estado. Sabido es que la ignorancia de la ley no sirve de excusa y,
en gracia de discusión, el cuidado mínimo en el ejercicio de la función pública impondría considerar
que la ejecución de una obra pública conlleva riesgos de manera que, en forma alguna sería excusable
que en una contratación de esta naturaleza pudiera considerarse que no el mismo era inexistente para
la entidad, como sería el caso de un contrato celebrado en consideración a la persona para que, por
ejemplo, realizara una obra artística o literaria. Por último, el desconocimiento del numeral 19 del
artículo 25 de la ley 80 de 1993, fue evidente pues la regla general es que la entidad tiene la obligación
de exigir la constitución de garantía única de cumplimiento en la celebración de contratos estatales y
de bulto se extraña su presencia; así, es manifiesta la negligencia del funcionario en quien recae el
deber de instruirse a efectos de desempeñar la labor encomendada y evitar graves perjuicios patrimo-
niales. Comoquiera que en el recurso de alzada no se atacó ni se hizo referencia alguna de las modali-
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dades de conducta y ni a su prueba, las consideraciones realizadas en este acápite deben conside-
rarse como obiter dictum que afianza la decisión confirmatoria.

ACCIÓN: REPETICIÓN
DEMANDANTE: MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL -
DEMANDADA: BRAULIO ENRIQUE ZARZA BERRIO
RADICACIÓN: 15693333170120120008001
TESIS:
ACCIÓN DE REPETICIÓN - Carácter vinculante de las sentencias penales
En sentencia proferida el 11 de noviembre de 2009, en el proceso con radicación número 05001-23-

25-000-1998-02246-01 y ponencia del Consejero Doctor Enrique Gil Botero, manifestó: (…) Entonces,
la sentencia proferida con ocasión de un proceso penal, tendrá efectos vinculantes siempre que se
hayan estudiado los mismos supuestos fácticos, así mismo, dependerá del análisis de las pruebas
que haya realizado el juez penal.
ACCIÓN DE REPETICIÓN - Caso en el que la prueba del elemento subjetivo para su prosperidad, se
recaudó en la segunda instancia porque antes el demandado no había sido condenado por la
justicia penal.
ACCIÓN DE REPETICIÓN - No es necesaria la demostración del dolo en el ex agente cuando lo que

se exige es que el comportamiento sea ajeno al derecho, excluya toda justificación, sea negligen-
te, imprudente, es decir, inaceptable en los estándares sociales, como lo es un homicidio de una
mujer.
TESIS:
Como se indicó en el acápite de antecedentes, la entidad demandante, Ministerio de Defensa Nacio-

nal - Policía Nacional, indicó que “ no nos encontramos en presencia ele alguna de las causales de
presunción de dolo o culpa grave descrita en la Ley 678 de 2001 pues se desconoce si a la fecha se
haya proferido alguna decisión dentro del proceso penal que adelantaba para el 2004 la Fiscalía
Seccional del Cocuy. (...)". Es decir que, inicialmente, no acudió a las presunciones previstas en la Ley
678 de 2001 pero lo que no puede desconocerse es que la repetición que ocupa este caso, fue la
conducta delictiva cometida por el demandado y que dio lugar a la condena. Ahora, resultaría extre-
mado exigir que antes de la existencia de la condena penal, la administración fuera quien calificara
la conducta a título de dolo y, por el contrario, es aceptable que una vez conocida la sentencia pro-
ferida por el juez natural se haga tal señalamiento como sucedió en el escrito de alegatos de conclu-
sión donde afirmó que “se debe declarar responsable al demandado, por considerar que su actuar
está tipificado dentro de la conducta dolosa...” al igual que en el recurso de apelación en que el
enfatiza sobre este tópico. Adicionalmente, no considera esta Sala, como lo opina el Ministerio Pú-
blico, que la carga de la prueba implicara la demostración del dolo pues, tal como se ha expuesto,
en materia de repetición lo que se exige es que el comportamiento sea ajeno al derecho, excluya
toda justificación, sea negligente, imprudente, es decir, inaceptable en los estándares sociales.
Entonces, ante un homicidio es claro que se parte de un comportamiento de las anotadas caracte-
rísticas, sin que pueda soslayarse tal conclusión con el único argumento de carencia del proceso
penal que, sea dicho, fue prueba negada en la primera instancia que, finalmente pudo recaudarse
en esta instancia. Se pregunta esta Sala si, quitar la vida a otra persona tiene duda alguna sobre su
calificación de abiertamente contraria al ordenamiento, cuando la vida no sólo es un derecho funda-
mental, sino el más caro derecho humano y, la única respuesta posible es que, a menos que se de-
muestre una causal excluyente de responsabilidad, la respuesta debe ser positiva. Por lo anterior, en
P á g i n a 1 9 1
descuerdo con el concepto emitido por el Ministerio Público, la Sala abordará el estudio del caso pues,
además, tal como se presentaron los hechos del caso, la víctima fue una mujer y la razón del homicidio
fueron de orden sentimental. Recuérdese que la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas
de Discriminación Contra la Mujer, ratificada por Colombia mediante la Ley 51 de 1981, estableció
como obligación garantizar por conducto de los tribunales nacionales y de otras instituciones públicas,
la protección efectiva de la mujer contra todo acto de discriminación, así como la modificación de los
patrones socioculturales de las conductas de los hombres y mujeres, con el objeto de eliminar los per-
juicios y las prácticas consuetudinarias y de cualquier otra índole que estén basados en la idea de la
inferioridad o superioridad de cualquiera de los dos géneros o en sus funciones estereotipadas.
ACCIÓN DE REPETICIÓN - Autonomía de juzgamiento
TESIS:
Debe indicar la Sala que el juicio realizado al interior de un proceso que por repetición se adelanta con-
tra un servidor o ex servidor público, parte de la noción de autonomía de juzgamiento en relación con
el proceso primigenio del cual se derivó la condena; es decir, el análisis del juez de repetición está cir-
cunscrita a las características propias que definen el debate procesal en este tipo de control judicial, lo
cual lo desliga de las valoraciones y conclusiones que, de acuerdo a la realidad procesal tenida para ese
momento, fueron realizadas y adoptadas por el juzgador de la demanda inicial. En términos más cla-
ros, el análisis jurídico en instancia de repetición se nutre de la situación fáctica y probatoria que en
razón del planteamiento del litigio propuesto por las partes se da al interior de la controversia retributi-
va, por ello su decisión no se gobierna por las razones que llevaron al resultado desfavorable a la enti-
dad pública que ahora demanda; entonces, el juez de repetición no puede sustentar su tesis realizando
valoraciones que, de forma directa o indirecta, coloquen en entre dicho lo sentenciado en el proceso de
condena, pues de darse esto, se estaría levantando la cosa juzgada que ampara toda decisión judicial
debidamente ejecutoriada.
ACCIÓN DE REPETICIÓN - Injerencia de las sentencias proferidas en el proceso penal y cualificación

de la conducta del ex agente determinante del daño reparado por el Estado como dolosa o grave-
mente culposa.
TESIS:
La jurisprudencia traída en cita en el acápite 7.3. “Del proceso penal adelantado contra el Agente ex
Agente Estatal”, sostuvo que, para determinar si las providencias ejecutoriadas del proceso penal sir-
ven y son suficientes para, en sede del proceso de repetición, dar por acreditado el dolo de los funcio-
narios públicos, se debe analizar el supuesto fáctico de cada uno de los procesos y determinar la valo-
ración que haya efectuado el juez de lo criminal en el respectivo trámite procesal. Además, afirmó que,
en aquellos eventos en que la condena haya sido impuesta a título de dolo, no resultará viable al juez
de lo contencioso administrativo, desconocer la valoración realizada por el juez penal. (…) De lo ante-
rior; se desprende que en ambos casos los hechos coinciden, de manera que, a juicio de la Sala, los
argumentos expuestos por el juez penal tienen cabida en el sub examine para analizar el elemento
subjetivo de la acción de repetición.(…) Las sentencias penales allegadas son claramente demostrativas
del grado psicológico intencionalidad- con que actuó el señor Braulio Enrique Zarza Berrio, al haber
causado la muerte de la señora Ana Ligia Molano Cipagauta.
ACCIÓN DE REPETICIÓN - Condena a ex auxiliar de la Policía Nacional por el homicidio de una mujer
al accionar contra ella intencionalmente su arma de dotación oficial.
TESIS:
Ahora bien, los daños antijurídicos producidos con ocasión de la utilización de armas de dotación ofi-
P á g i n a 1 9 2
cial, por tratarse de una actividad peligrosa, se hace con fundamento en el régimen del riesgo ex-
cepcional en el cual basta con acreditar la existencia del daño y su nexo de causalidad con el servicio
sin necesidad de entrar a determinar o calificar la conducta de quien produjo el daño, como culposa
o dolosa; sin embargo, en el presente asunto resulta necesario establecer qué pruebas se aportaron
acerca del actuar del demandado pues, como se dijo, su responsabilidad, que no la estatal, derivará
de su conducta gravemente culposa o dolosa al accionar su arma de dotación oficial y causar lesio-
nes a un civil. Ha considerado la Sección Tercera del Consejo de Estado, que las pruebas practicadas
por la justicia penal que acreditan la responsabilidad del demandado, que proviene de la práctica de
pruebas que permitieron llegar a esa conclusión, pueden ser valoradas en la causa contencioso ad-
ministrativa, dado que se practicaron con audiencia de la parte contra la que se aducen. Además, se
reitera, fuerza precisar que la prueba cumple el requisito propio de la prueba trasladada en los tér-
minos del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Conten-
cioso Administrativo. Las pruebas antes relacionadas y fas afirmaciones hechas por el juez penal,
conducen a afirmar que se valoró la conducta del accionado, revisando el protocolo de necropsia
practicada al cadáver y los testimonios qué permitieron determinar que, en efecto, el actuar del
demandado fue doloso. Así, tratándose del manejo de armas de fuego la actividad es por si sola
peligrosa, luego la intención de montar el arma, disparar y causarle la muerte a la señora Ligia Mo-
lano se encuentra probada. En consecuencia, no queda duda que el elemento subjetivo referente a.
la conducta desplegada por el demandado, resulta dolosa pues, se insiste, de las probanzas del
proceso penal seguido en su contra, se encontró demostrado que el demandado accionó intencio-
nalmente su arma de dotación en contra de la humanidad de Ana Ligia Molano Cipagauta, disparo
que ingresó por la parte baja del cuello a 35 centímetros del vértice (superficie superior de la cabe-
za) y salió a 50 centímetros del vértice, es decir, por la espalda. Esta situación descarta la muerte
accidental o producto del descuido del señor Zarza Berrio. (..)En conclusión, el señor Braulio Enrique
Zarza Berrio incurrió en un actuar doloso, comoquiera que se acreditó en líneas precedentes que
existió la intención de acabar con la vida de Ana Molano, lo cual, conllevó a la trasgresión del siste-
ma nacional e internacional que protege la vida como derecho fundamental. (…) Por lo expuesto,
considera la Sala que se logró demostrar que el comportamiento del demandado fue doloso al en-
marcar su accionar dentro de los postulados previstos en la Ley 678 de 2001; en consecuencia, s e
declarará como acreditado el elemento subjetivo de la conducta y se revocará la sentencia de pri-
mera instancia para declarar patrimonialmente responsable al señor Braulio Enrique Zarza Berrio de
la conciliación realizada por el Ministerio de Defensa - Policía Nacional.
ACCIÓN DE REPETICIÓN - Remisión de la sentencia a la Comisión Nacional de Género de la Rama

Judicial, entre otras, promover la sensibilización y la formación en materia de género para todos
los funcionarios judiciales.
TESIS:
Orden que se incluirá en esta providencia, en atención además, del artículo 4 o del Acuerdo No.
PSAA08-4552 DE 2008 (Febrero 20) “ Por el cual se dictan reglas para la aplicación de la equidad de
género en la Rama .Judicial" de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que
contempló como funciones de la Comisión Nacional de Género de la Rama Judicial, entre otras, pro-
mover la sensibilización y la formación en materia de género para todos los funcionarios judiciales y,
como estrategia la “información y divulgación, dirigida a lodos los servidores y las servidoras judicia-
les, así como a los usuarios y las usuarias de la administración de justicia, con uso de las herramien-
tas telemáticas y de comunicación” . Ello en tanto, a juicio de esta Sala, el caso denota, precisa-
mente, la vulneración del derecho a la vida de una mujer por razones que traen implícitas conductas
de discriminación. La Corte Constitucional en la Sentencia C-297 de 2016, precisó: (…) Entonces, ante
un asunto como el presente, desconocer que el agente causante del daño debe reparar económica-
mente a la sociedad en su integridad, emitiría un mensaje que contraria el entendimiento constitu-
cional de protección a la mujer y desnaturalizaría el deber de otros agentes estatales, como quienes
administran justicia, en la protección de sus derechos. Si bien en este caso el demandado no fue
juzgado bajo del tipo penal del feminicidio, en tanto los hechos fueron anteriores a la expedición de
la ley que así lo consagró, considera esta Sala que, en aras a la implementación de la política que
acompaña la a labor de la Rama Judicial, tal remisión se impone en este caso.
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MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN
DEMANDANTE: MUNICIPIO DE DUITAMA
DEMANDADA: RAFAEL ANTONIO PIRAJÓN LÓPEZ
RADICACIÓN: 15238333300120140038601
ACCIÓN DE REPETICIÓN – Su objeto es examinar la conducta del agente y no la legalidad del acto
que ya fue materia de análisis judicial, en virtud del cual se produjo la condena.
TESIS:
Analizadas las pruebas en su conjunto, bajo las reglas de la sana crítica, se concluye que Rafael Antonio
Pirajón sin la intervención de otro funcionario y en su calidad de Alcalde Municipal de Duitama, me-
diante Decreto 580 de 31 de octubre de 2006, resolvió no incorporar a la nueva planta de personal a la
señora Olga Marina Cely Higuera (fl. 109 a 111 exp. Nulidad y Restablecimiento del Derecho). Esta
decisión administrativa, fue declarada nula parcialmente mediante sentencia proferida el 12 de julio de
2011 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Santa Rosa de Viterbo, con fundamento en
lo siguiente: (…) La sentencia traída en cita, fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá,
Sala de Decisión N° 10 en Descongestión, el 28 de febrero de 2013 (fl. 63 a 96). Así las cosas, se encuen-
tra ejecutoriada. Por ello, aclarará la Sala que no está en discusión si el cargo de Auxiliar Administrati-
vo Código 550 Grado 10 subsistió en la planta de personal con la denominación de Técnico Operativo
Código 314 Grado 04 o si la señora Olga Marina Cely Higuera tenía derecho a ser reincorporada, en
tanto la situación ya fue definida en sede jurisdiccional, y ésta no es la oportunidad para revivir el de-
bate relacionado con la legalidad del acto administrativo declarado nulo parcialmente en el proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho N° 2007-0089. El objeto de la Litis, se centra en determinar si el
señor Rafael Pirajón en su calidad de nominador del Municipio de Duitama, incurrió en culpa grave por
violación manifiesta de la ley y la Constitución al omitir reincorporar a la señoar Olga Marina Cely en el
cargo de Técnico Operativo Código 314 Grado 04. En consecuencia, es indispensable el estudio de res-
ponsabilidad subjetiva del ex agente, de manera que la Sala determine si incurrió en una violación ma-
nifiesta de las normas que regulan la carrera administrativa. (…)
ACCIÓN DE REPETICIÓN - Aun en los casos de error en la interpretación de las normas no es posible
comprometer la responsabilidad del servidor público, a menos que sea una conducta abiertamente
imprudente o dirigida de forma intencional a causar un daño.
ACCIÓN DE REPETICIÓN - El solo hecho de la declaratoria de la nulidad parcial en sede judicial, no da

lugar a deducir que se obró con culpa grave en su expedición, puesto que este calificativo de su con-
ducta, debió ser probado por la parte demandante en este proceso, en el que se analiza la responsa-
bilidad personal del demandado.
TESIS:
Si bien, el Estado fue condenado por no atender el derecho de preferencia y las normas de carrera en la
vinculación de esta última persona en relación con la señora Cely, la Sala no advierte que la actuación
del entonces nominador estuviera desprovista de justificación, incurriera en negligencia o en ignoran-
cia supina, pues para la fecha en que se expidieron los actos administrativos declarados nulos, existía
jurisprudencia que apoyaba la tesis del señor Pirajón, en el sentido que solamente hay equivalencia en
el empleo cuando las funciones y los requisitos del cargo fueran los mismos. (…) Al analizar las pruebas,
se infiere que el entonces nominador consideró qué no era posible reincorporar a la señora Olga Mari-
na Cely Higuera, porque se presentó una supresión real del empleo Auxiliar Administrativo Código 550
Grado 10, y no cumplía con los requisitos para ser nombrada como Técnico Operativo Código 314 Gra-
do 4, al contar solo con el título de bachiller académico. Se trata de una diferencié interpretativa entre
el nominador y el juez de la insubsistencia que además, se fundamentó en el objeto de la restructura-
ción administrativa, consistente en la profesionalización de la administración municipal. Asimismo, la
reducción de personal atendió un estudio técnico que contó con el concepto favorable del Departamen-
P á g i n a 1 9 4
to Administrativo de la Función Pública, y de forma lógica, implicaba la desvinculación de varios

empleados públicos. En efecto, el literal I) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004, contempló que el
retiro del servicio de quienes desempeñan cargo en carrera administrativa, tiene como causa la
supresión del empleo. Entonces, contrario a lo concluido por el a-quo, no es posible inferir la viola-
ción manifiesta e inexcusable de una norma Constitucional o legal, pues insiste la Sala, la falta de
incorporación atendió a un criterio sustentado en los requisitos para el desempeño del cargo de
Técnico Operativo, Código 314 Grado 04 y la formación académica acreditada por Olga Marina Cely,
así como la supresión del empleo que desempeñaba. Lo anterior, justifica el actuar del Alcalde Muni-
cipal y excluye la culpa grave. La Alta Corporación de lo Contencioso Administrativo, ha considerado
que aun en los casos de error en la interpretación de las normas no es posible comprometer la res-
ponsabilidad del servidor público a menos que sea una conducta abiertamente imprudente o dirigi-
da de forma intencional a causar un daño. (…)En este estado del estudio es imprescindible destacar
que, en el sub lile, la sentencia condenatoria se refiere únicamente a la ilegalidad del acto adminis-
trativo, sin que fuera objeto de análisis la modalidad de la conducta del aquí demandado al expedir
el Decreto N° 580 de 31 de octubre de 2006. De ahí, que el solo hecho de la declaratoria de la nuli-
dad parcial en sede judicial, no da lugar a deducir que se obró con culpa grave en su expedición,
puesto que este calificativo de su conducta, debió ser probado por la parte demandante en este
proceso, en el que se analiza la responsabilidad personal del demandado. Lo mismo se dirá frente al
dolo, pues no hay elementos de juicio para determinar si la conducta estuvo dirigida a causar de
forma intencional, un daño. La actividad probatoria del municipio exigía suficiencia, de tal forma
que al juzgador no le quedara duda sobre la culpa grave o el dolo ex agente del Estado.
P á g i n a 1 9 5
NULIDAD ELECTORAL

MEDIO DE CONTROL: NULIDAD ELECTORAL
DEMANDANTE: JHON EDISON AMÉSQUITA PUERTO
DEMANDADO: MUNICIPIO DE LA UVITA – CONCEJO MUNICIPAL
RADICACIÓN: 15238333300120160005201
MEDIO DE CONTROL ELECTORAL – Diferencia entre el acto de elección y el de nombramiento.
TESIS:
En reciente sentencia, proferida el 8 de septiembre de 2016, el Consejo de Estado se ocupó de estudiar

la diferencia entre el acto de elección y el de nombramiento, en los siguientes términos: “5. Caracterís-
ticas de los actos de elección y de nombramiento (...)De esta manera, puede señalarse que son actos de
elección aquellos que resultan de la manifestación de la voluntad colectiva y mayoritaria que se conso-
lida mediante la emisión de un voto respecto de un candidato, aspirante, temado o inscrito, A estas
designaciones por votos les precede un procedimiento que consagra una serie de etapas para garanti-
zar que se materialice tal expresión. Estas votaciones pueden ser ciudadanas, cuando es el pueblo
quien concurre a las urnas a elegir sus representantes y otras que corresponden al ejercicio del poder
representativo, cuando a los miembros de las corporaciones públicas, tales como el congreso, las
asambleas, los concejos, o las corporaciones autónomas y demás entes corporativos se les ha conferido
esta función electoral. Por su parte, son actos de nombramiento aquellos mediante los cuales se desig-
na a una persona para que desempeñe el ejercicio de un cargo. En esta decisión concurre la voluntad
de quien en la entidad ostenta o está investido de la condición no minadora. Bajo este entendido, fue
que el legislador privilegió que mediante esta acción se controvirtiera la legalidad objetiva de esta
clase de actos, pese a la condición o carácter particular de tos mismos, mies implican la vinculación de
una persona a la función pública. Y es que son precisamente la inspiración de los principios que gobier-
nan dicha vinculación lo que habilita el que cualquier persona concurra en defensa del ordenamiento
jurídico a controvertir la elección o el nombramiento que se considere contrario a la ley y a la constitu-
ción. Sobre el particular corresponde insistir en el siguiente concepto que da cuenta del elemento que
debe estar presente en la decisión que se cuestiona, que tiene que ver con que el nombrado o elegido
se convierte en sujeto pasivo de las normas que gobiernan la función pública, en el respectivo cargo en
el que es designado, así lo determinó) esta Sección en el siguiente pronunciamiento:“(...) Los actos de
nombramiento o de elección en un destino público corresponden a una categoría especial de actos
particulares y concretos denominados actos condición) 'pues hacen que el nombrado se convierta en
sujeto pasivo de las normas que gobiernan la función pública. Como actos particulares tienen la virtud
de crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular y concreta a una persona determinada,
que en principio no es otra que la designada, en el respectivo carao público en este caso. ”. Conforme a
lo anterior; existen dos actos diferenciables, uno el referente a la elección y otro al nombramiento; así
las cosas en este caso, se observa que fueron invocadas causales de inhabilidad, referente a la elección
-artículo 174 literal g) de la Ley 174 de 1994- y otra, en lo relativo al nombramiento - artículos 126 y
292 de la Constitución Política-; así las cosas resulta indispensable, dada la diferencia entre el acto de
elección y de nombramiento, estudiar separadamente cada una de las causales que refiere el deman-
dante en el escrito introductorio.
IHABILIDAD DE PERSONERO MUNICIPAL – Inexistencia de la causal prevista en el literal f) del artículo

164 de la Ley 136 de 1994 .
HABILIDAD DE PERSONERO MUNICIPAL – Aplicación de la excepción prevista en el inciso tercero del

P á g i n a 1 9 6
artículo 126 de la Constitución Política.
TESIS:
El mérito es entonces sustancial en materia de la designación de los personeros bajo el esquema que
ahora regula el asunto, en consecuencia, una vez el mérito ha sido demostrado y si el Concejal con
parentesco, se excluye de intervenir en la etapa en la que pudiera tener injerencia el aspecto subjeti-
vo, prohibir el nombramiento al ganador contrariaría los principios constitucionales precisados en la
sentencia de exequibilidad antes citada. En efecto, si en el concurso se privilegia, tal como lo precisó
la Corte Constitucional, y sea dicho ello no ha sido puesto en duda: (i) abierto a cualquier persona
que cumpla los requisitos para ocupar el cargo; (ii) pruebas de selección orientadas al mejor perfil
para el cargo; (iii) valoración de la experiencia y preparación académica y profesional relacionadas
con las funciones a desempeñar; (iv) fase de oposición debe responder a criterios objetivos; (v) el
mayor peso al mérito que a criterios subjetivos de selección y (vi) publicidad; resultaría contradicto-
rio que una prohibición que aparece dispuesta para nombramientos discrecionales se aplique, sin
ninguna ponderación, a los casos en los que se adquiere el derecho al nombramiento previo concur-
so, así no se trate de un cargo de carrera, sino de período, pues ello no resultaría proporcional a la
intención del legislador. Y, en un entendimiento sistemático y teleológico de la Constitución Política,
tendría que concluirse que, si el artículo 126 de la Carta, señala que la prohibición para los nombra-
mientos a personas con parentesco, no se aplica a quienes han superado concursos para acceder a
los empleos, tal excepción se extiende a aquellos casos que, como en el caso de los persone ros,
acceden al cargo luego de superar un concurso y obtener el puntaje que amerita su nombramiento.
En este sentido comparte la Sala lo expuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado al expresar que:(..) Interpretación ésta que no resulta contraria a los principios y fines consti-
tucionales, imponiéndose frente a la que señala que por el simple hecho de existir un parentesco
entre el concejal y la persona que fuera electa personera luego de haber superado todas las etapas
de un concurso de mérito deba ser excluida del mismo, por estar incurso de la prohibición consagra-
da en el artículo 126 de la Constitución, pues aparte de ser una interpretación meramente literal de
la norma, no consulta con los principios constitucionales, que buscan que las personas que tengan
mejor condiciones accedan a cargos públicos, bajo los principios de transparencia, moralidad, igual-
dad, eficacia y eficiencia a la función pública. Pues de preferirse la interpretación que trae el apelan-
te se estaría desconociendo el modelo de Estado Democrático y Social del derecho adoptado por
Colombia, el cual como lo sostuvo la Corte Constitucional está determinado por “...la primacía de la
dignidad humana, la justicia y ¡a eficacia de los derechos fundamentales, así como garantiza el plu-
ralismo, la participación, el aseguramiento de la igualdad de oportunidades para todas las personas
y el reconocimiento de ¡a diversidad étnica y cultural... ” sentencia C-054 de 2016-. Entonces sin
mayores dificultades se concluye que la interpretación que respeta el principio de Supremacía Cons-
titucional por vía de la interpretación sistemática y teleológica de la norma constitucional, es aque-
lla que corresponde a que en el caso de la elección de los Personeros a partir de la expedición de la
Ley 1551 de 2012 es el mérito el factor determinante, situación que lleva a que sea aplicable la ex-
cepción prevista en el inciso tercero del artículo 126 de la Carta Política, pues sostener lo contrario,
es desconocer que el legislador varió por medio de esa norma, el proceso de selección, para irradiar
el mismo con esa visión de mérito para acceder al cargo de Personero Municipal. Para la Sala resul-
ta claro que aplicar en este caso de manera objetiva y aislada la prohibición prevista en el artículo
126 Constitucional, va en contravía del principio de Supremacía Constitucional en sus facetas jerár-
quica, integradora y directiva, como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C- 054 de 2016,
pues desconoce que la Constitución en su conjunto, busca que quienes accedan a cargos públicos de
elección, lo hagan por medios meritorios, que haya una igualdad entre los concursantes, sin que sea
el hecho de tener un parentesco por sí solo, una causal de exclusión del concurso, máxime cuando
como sucede en este caso, fueron superadas todas las etapas objetivas del concurso, se obtuvo una
calificación promedio en la etapa de entrevista que no puede ser calificada sin que se observe algún
favorecimiento, que el concejal con presunto parentesco se abstuvo de participar en dicho proceso,
manifestado su impedimento de manera voluntaria, que no fue quien ocupó el primer puesto del
concurso, y accede al cargo luego del desistimiento en el nombramiento de quienes la antecedían.
En conclusión la interpretación antes señalada permite la concreción en este caso del principio de ¡a
supremacía Constitucional, pues ella implica que se tenga los aspectos que la Corte Constitucional
resaltó en la sentencia C-054 de 2016, a saber que: "(...) Las normas jurídicas, así comprendidas,
deben aduar coordinada y unívocamente, a fin de mantener la vigencia de los principios constitucio-
P á g i n a 1 9 7
nales. De lo que se trata, en últimas, es que la interpretación de las normas responda a una suerte de
coherencia interna del orden jurídico en su conjunto, vinculado a la realización de los principios centra-
les de i Estado Social y Democrático de Derecho. ” Ahora, no pasa por alto que obviar la excepción que
establece el inciso tercero del artículo 126 Constitucional como lo pretende el recurrente, conlleva a
despojar dicha norma exceptiva del efecto útil, para preferir aquella interpretación que implica que no
tenga efectos jurídicos la excepción en mención, por considerar que el mérito no es el factor principal
en la elección de personeros, y premiar la interpretación que señala que por el simple hecho de existir
un parentesco entre el nominador y la persona designada como personero municipal, se configura una
inhabilidad por presunto nepotismo, pues ello implicaría la exclusión del servicio público, de una perso-
na que aspiró en igualdad de condiciones, participó en todas las etapas del concurso de orden objetivo
y en la etapa subjetiva, la persona que la inhabilitaba no intervino, interpretación que resulta restricti-
va y contraria a todos los principios Constitucionales que rige la función pública. Adicionalmente debe
decirse que declarar la nulidad del nombramiento de la Personera de La Uvita, aplicando de manera
objetiva el artículo 126 de la Carta Política, resulta desproporcionado y no consulta con tos fines de las
modificaciones introducidas por el legislador en la elección y designación de Personeros, más aún cuan-
do existe una interpretación que permite concluir que las circunstancias referidas en el sub examine se
corresponden con la excepción que el mismo precepto Constitucional prevé.
P á g i n a 1 9 8
OBJECIONES A PROYECTO DE ACUERDO

MUNICIPAL
ASUNTO: OBJECIONES A PROYECTO DE ACUERDO MUNICIPAL
DEMANDANTE: ALCALDE MUNICIPAL DE TUNJA
DEMANDADO:
RADICACIÓN: 15001233300020170058500
CONSEJO CONSULTIVO DE MUJERES DE TUNJA – Inexistencia de acto discriminatorio por no in-

cluirse a una representante de las comunidades religiosas –de las iglesias y confesiones religiosas.
TESIS:
Al amparo de los anteriores criterios jurisprudenciales que constituyen interpretación constitucional,

la Sala estudiará si, en efecto, la determinación que adoptó el Concejo de Tunja, al no incluir en el
Consejo Consultivo de Mujeres a una representante de las comunidades religiosas –de las iglesias y
confesiones religiosas-, constituye un acto discriminatorio…(…). A juicio de esta Sala lo expuesto es
de recibo, pues responde a postulados adoptados en la Constitución Política de 1991, como será
explicado más adelante. En efecto, las motivaciones responden a principios del Estado laico y neu-
tral, y al derecho a la igualdad por razón de credo, sin perjuicio del género. Por el contrario, conside-
ra la Sala que mantener tal representación expresamente, lleva implícita una acción discriminatoria
frente a mujeres, grupos o comunidades agnósticas o ateas. (…)Adicionalmente, en relación con la
separación de Estado-Iglesia en el modelo laico, neutral y secular que adoptó con la Constitución
Política de 1991, no puede perderse de vista el objeto y finalidades del Consejo Consultivo de Muje-
res de Tunja, vinculado a una política pública desde la perspectiva de género, en donde sin vedar el
tema religioso, no constituye el eje fundamental de su finalidad, sin que ello desconozca, estas si
ajenas al credo, los aportes sociales de cualquier mujer vinculada a una confesión religiosa. Aunque
no sea ese el motivo de análisis expreso en este caso, cabe señalar no sólo, como ya se precisó, to-
das las integrantes pueden profesar íntimamente su credo, sino que, adicionalmente, las mujeres de
las comunidades religiosas alcanzaron una invitación permanente en el texto final, allí sí, sin discri-
minación alguna respecto de su credo.(…) En conclusión, la medida adoptada por el Concejo de Tun-
ja, no constituye un acto de discriminación, en esa medida ese primer aspecto del cargo de inconsti-
tucionalidad no prospera. (…)
CONSEJO CONSULTIVO DE MUJERES DE TUNJA – El no incluir a una representante de las comuni-

dades religiosas –de las iglesias y confesiones religiosas-no vulnera el derecho a la igualdad.
TESIS:
La Sala haciendo acopio del estudio comparado que realizó la Corte Constitucional en los preceden-
tes en cita, estima que para resolver el presente caso, aplicar las tres preguntas del “Lemon test”,
sería un criterio útil, para resolver el cuestionamiento que supone enfrentar si la decisión de incluir a
una representante de las comunidades religiosas en el Consejo Consultivo de Mujeres de Tunja aten-
ta contra los principios de laicidad y neutralidad. Frente al primer interrogante del test “a) los pro-
pósitos legislativos que se persiguen con la medida son seculares”: Debe la Sala indicar que de
acuerdo a los argumentos expuestos por el Alcalde, tanto en el escrito de objeciones como en la
demanda, si bien la decisión se encuentra vinculada con un asunto secular, como la defensa y pro-
moción de los derechos y garantías de las mujeres, en cumplimiento de una política pública de ca-
rácter internacional, nacional y local, lo cierto es que la inclusión de una representante de las comu-
nidades religiosas, obedece a criterios vinculados con las creencias y actividades que desde la fun-
P á g i n a 1 9 9
ción social, desarrollan estas organizaciones, es decir que la cuestión religiosa, constituye el motivo de
adhesión al Consejo Consultivo de una mujer perteneciente a las iglesias y confesiones religiosas, lo
cual dista de la secularidad, pues el criterio de selección, se basa precisamente en pertenecer o mani-
festar la creencia o, en otras palabras, contar con un componente religioso. Es esta condición la que
sobresale, lejana de una razón secular, así las cosas, no supera el primer interrogante del test. Se diría
así, que al no superarse el criterio anterior debería desestimarse el análisis subsiguiente, no obstante
con el fin de ahondar en que la propuesta del objetante rompe los principios de neutralidad y laicidad,
la Sala se referirá al tercer interrogante que presenta el test, atendiendo en particular lo afirmado en la
Sentencia C-152 de 2003: “…un sector religioso se ve beneficiado frente a un sector no religioso…”. Y,
el resultado no permite sino concluir que, aun superando las dificultades que conlleva una sola repre-
sentante de todas las comunidades religiosas, ello visto desde la arista contraria constituye exclusión
de grupos o personas que no hacen parte de ninguna religión, ponen en duda o rebaten las religiones y
la dimensión espiritual. Sin duda, esta escogencia contiene el favorecimiento a una visión y concepción
basada únicamente en el la creencia religiosa. No se supera pues cuestionamiento que plantea el test
de Lemon. Lo expuesto, hasta aquí resulta más que suficiente para descartar el segundo aspecto rela-
cionado con la presunta vulneración de la garantía de igualdad, al eliminar la representación de una
mujer de las comunidades religiosas en calidad de miembro del Consejo Consultivo de Mujeres de Tun-
ja.
CONSEJO CONSULTIVO DE MUJERES DE TUNJA – El no incluir a una representante de las comunida-

des religiosas –de las iglesias y confesiones religiosas- no vulnera los derechos a la participación
democrática, derechos civiles y políticos y la inclusión.
TESIS:
Entonces, permitir la participación de “una representante de las comunidades religiosas” como lo pre-
tende la demanda, lleva a la exclusión de otras posibilidades, criterios y concepciones que en materia
religiosa, situación a la que debe mantenerse neutral el Estado, pues para el Estado laico, debe ser tan
relevante el criterio de un ateo, un agnóstico, de un pastor evangélico, un rabí o un sacerdote, o cual-
quier persona, pues el criterio confesional no puede generar inclusiones diferenciales, en tanto atenta-
ría contra la laicidad del Estado y el pluralismo religioso sin que sea la solución, como lo resalta la Cor-
te, la inclusión de todas las confesiones, sino la exclusión de ese criterio de una, varios y/o todas las
religiones, pues es la garantía real de un trato igualitario, tolerante y respetuoso del Estado Social de
Derecho a las iglesias y confesiones religiosas, lográndose así la convivencia pacífica entre sí. Conclu-
sión que toma más fuerza si resaltamos el carácter de democracia participativa y lo manifestado por el
actor frente al derecho a voz y voto, pues lo que se busca con las objeciones es que ese criterio religioso
tenga peso decisorio al interior del Consejo Consultivo de Mujeres, situación que resulta ser, como en el
caso del Comité de Películas estudiado en la sentencia citada, un acto de discriminación hacia las de-
más opiniones, criterios y concepciones no confesionales, pero además un favorecimiento a cierta for-
ma de percibir, ver, entender y asumir la vida, desde la religión o creencias, aspectos de los cuales de-
ben mantenerse inmunes las organizaciones de carácter civil y político adscritas al Estado, como el
Consejo Consultivo que se crea en cumplimiento de una política pública de Género. La participación
entonces, antes que verse protegida por razones de orden religioso, se vería trasgredida. (…)Pretender
que se incluya la participación con voz y voto una representante de las comunidades religiosas, guarda
estrecha relación con lo considerado por la Alta Corporación en el precedente en cita, no queda duda
entonces que constitucionalmente no es de recibo que por razones de orden religioso se participe en
órganos de la administración pública, ello desnaturaliza la protección de la libertad de credo al entre-
mezclarla con las decisiones políticas. En efecto, un Consejo Consultivo, creado y estructurado bajo una
política pública estatal, con la participación, se reitera, por razones de orden religioso de una de las
personas que lo integran lleva al traste la autonomía que corresponde al Estado en el cumplimiento de
sus funciones y las que les atañe a las iglesias y confesiones religiosas, aún que tengan, como lo ense-
ñan las reglas de la experiencia, impacto en el orden social. Se insistirá además, por las razones ya
explicadas, que no puede aceptarse una representante única de las comunidades religiosas, ella no
representaría la participación general que reclama el objetante. Entonces, se logra concluir que con la
decisión del Concejo de Tunja, al no incluir la representación de una mujer de las “comunidades religio-
sas” como miembro de Consejo Consultivo de Mujeres de Tunja (con voz y voto), lejos de atentar contra
la participación política, los derechos civiles y políticos y la inclusión, como señala la demanda, mate-
P á g i n a 2 0 0
rializa esa garantía, por la única vía admisible en un Estado laico y secular como Colombia, que no
es otro que la exclusión del criterio religioso en organizaciones políticas, como la que se analiza.
P á g i n a 2 0 1
PERDIDA DE INVESTIDURA
PÉRDIDA DE INVESTIDURA – No existe incompatibilidad entre la calidad de comerciante y el ejercicio

del cargo de concejal.
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Diferencias.
TESIS:
Según los cargos de la solicitud de pérdida de investidura y su subsanación, el demandado, incurrió en

desconocimiento del artículo 15 del Código de Comercio, pues ostentaba la calidad de comerciante y no
lo informó a la respectiva Cámara de Comercio. La Corte Constitucional ha indicado que las inhabilida-
des son “aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que
una persona sea elegida, o designada para un cargo público (…) y tienen como objetivo primordial
lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya
están desempeñando empleos públicos” (Subrayado fuera de texto), y que las mismas pueden tener
naturaleza sancionatoria, en materia penal, contravencional, disciplinaria, correccional y de punición
por indignidad política; en los demás casos no tienen dicha naturaleza. De igual modo, ha manifestado
que las incompatibilidades consisten en “una prohibición dirigida al titular de una función pública a
quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las com-
petencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos, en
guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por
la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la
independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado”.
Según el libelo la actividad de comerciante no podía ejercerse simultáneamente con las labores de
concejal de la ciudad de Duitama. Se está entonces ante un cargo de incompatibilidad, aunque la nor-
ma del código de comercio titule esta como una causal de inhabilidad. Conforme a la jurisprudencia, la
causal de incompatibilidad debe ser taxativa. El artículo 45 de la Ley 136 de 1994 establece como tales
para los concejales: (…) De acuerdo a lo anterior, la Sala encuentra que para desempeñarse como Con-
cejal, no se encuentra prevista de manera taxativa la incompatibilidad que refiere el demandante y, tal
como lo sostiene la jurisprudencia arriba mencionada y lo reclama el Ministerio Público al interior de
este proceso, estas circunstancias son de interpretación restrictiva, dadas las consecuencias que ello
acarrea, es decir, está prohibida la aplicación por interpretación extensiva del código de comercio.
Pero, aún más, y para dar contundencia a esta conclusión, si la norma que regula la incompatibilidad
no contiene ninguna dirigida a prohibir el ejercicio simultáneo del comercio y de la actividad como
comerciante, mal podría siquiera considerarse que el demandado estaba en el deber de enviar comuni-
cación alguna a la Cámara de Comercio en tanto la norma parte de un supuesto como es que la toma
de posesión del cargo implique tal inhabilitación y, como en el caso de los miembros de los Concejos
Municipales, ello no está previsto, consecuentemente, tal trámite no es exigible.
PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Conflicto de intereses. Inexistencia.
TESIS:
El cargo se fundamenta en que el concejal de Duitama José Mauricio Buitrago Rivera ostentando la
calidad de comerciante, intervino en los debates y votaciones que dieron lugar a la expedición de los
Acuerdos Nos. 012 y 013 de 2016, proferidos por el Concejo Municipal de Duitama para lo cual, en
criterio del demandante, debió declararse impedido pues tenía interés directo en las materias que allí
se trataban, dada su calidad de comerciante, en especial con las actividades de transporte y agrícolas
de las empresas de las cuales es parte. (…) Entonces, para que se estructure esta causal debe mediar
P á g i n a 2 0 2
un interés directo, particular y concreto del concejal, y cuando las determinaciones afectan o benefi-
cian al concejal en igualdad de condiciones que el resto de la comunidad, no puede considerarse
conflicto de intereses. Acuerdo No. 012 de 24 de mayo de 2016 “Por medio del cual se modifica el
Acuerdo No. 041 del 29 de diciembre de 2008 “Por medio del cual se establece el Estatuto Tributario
del Municipio de Duitama”, tanto en sus motivaciones como en su articulado, establece las tarifas
de especies venales o trámites ante la Oficina de Transito. Acuerdo No. 013 de 10 de junio de 2016
“Por El Cual Se Adopta El Plan De Desarrollo Del Municipio De Duitama Para El Período 2016 – 2019
“La Duitama Que Soñamos” “Para Que La Perla De Boyacá Vuelva A Brillar” no fue aportado al ple-
nario, no obstante consultado en la web establece en sus 21 artículos el Plan de Desarrollo para el
Municipio de Duitama, con la inclusión de estudios técnicos por sector. Así entonces, es claro que los
acuerdos contienen reglas generales que se aplican en igualdad de condiciones para todo el conglo-
merado, son normas generales e impersonales. Aceptar entonces el planteamiento del demandante,
sería tan desacertado como afirmar que los concejales que tuviesen un vehículo o que vivieran en el
municipio, estarían en conflicto de intereses para decidir en estas materias, ello pues, vaciaría el
ejercicio de la función a su cargo. Además, revisada la demanda y su corrección no encuentra en
concreto una acusación que formule el demandante en relación con el interés en particular que ten-
dría el concejal frente a la adopción de los Acuerdos, se limita a señalar que éste no debió participar
del debate y votación en tanto estaban relacionados con la actividad comercial de transporte, ha-
cienda y agrícola. (…) Conforme a lo anterior y en aplicación del artículo 13 del Código de Comercio,
se presume la calidad de comerciante del señor José Mauricio Buitrago Rivera en cuanto a su regis-
tro como persona natural y las actividades de la empresa Inversiones Buitrago Rivera & Cia. S. en C.,
no así en relación con Fruty Lacteos Andina SAS en razón a que la matrícula no se encontraba vigen-
te para el momento de discusión y aprobación de los Acuerdos. La presunción anotada admite prue-
ba en contrario, es decir, puede aparecer la inscripción en Cámara de Comercio y sin embargo, no
ejercer las actividades comerciales. (…) En relación con las actividades que ejerza el señor José Mau-
ricio Buitrago Rivera por el registro mercantil como comerciante, nada dijo la demanda respecto a
conflicto de intereses, en efecto, el interés directo se construyó a partir de actividades vinculadas al
transporte público de pasajeros y de carga y a las actividades agrícolas. Huelga entonces estudio
alguno al aspecto. En cuanto a las acusaciones relacionadas con la empresa Fruty Lácteos Andina
SAS, como se dijo, la matrícula mercantil de esa Sociedad no se encontraba vigente para el momen-
to en que fueron discutidos y aprobados los acuerdos No. 012 y 013 de 2016, no existe pues razón
para para pronunciarse sobre actividad comercial con interés directo en las materias tratadas por
los acuerdos y no se encuentra necesaria la manifestación de impedimento. Y, en cuanto a la activi-
dad de la Empresa Buitrago Rivera & Cia. S. en C., relacionada con transporte público de pasajeros y
de carga, se dirá que conforme a las pruebas obrantes en el expediente, la sociedad no está habilita-
da para ejercer dicha actividad en el territorio nacional, departamental o municipal, a pesar de estar
inscrita para ello en el registro mercantil; y según dan cuenta las pruebas, para el momento del
debate y suscripción de los Acuerdos 012 y 013 de 2016 la empresa no estaba habilitada para pres-
tar ese servicio, a lo cual se agregará, como ya se indicó que, si posteriormente se realizara tal acti-
vidad, ello no constituiría conflicto de intereses dado que el acto administrativo expidió una regla-
mentación con alcance general.
P á g i n a 2 0 3
NOTA DE ADVERTENCIA
“La indexación de la información a través de descripto-

res, restrictores y la tesis, no exoneran al usuario de la
información de corroborar su contenido con los textos
de las providencias y atendiendo posibles inconsistencias
que de presentarse se sugiere sean puestas en conoci-
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(Vicepresidente)
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Homenaje a la ilustre jurista Clara Elisa Cifuentes Ortiz

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Dra. Clara Elisa Cifuentes Ortiz

“Cuatro características corresponden al juez:

Además, estudiamos y debatimos posturas, analizamos problemas

Ardua labor esta la de ser juez, y hasta en cierta medida

La presente compilación de extractos jurisprudenciales es un sencillo

Pretende este trabajo perpetuar su memoria de jurista insigne, para la

examen, juiciosa en la investigación, cuidadosa al considerar las consecuencias de sus fallos.

LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA

Es oportuno resaltar que en sus inicios profesionales esta eminente

La producción jurídica de la doctora Clarita, de la cual da fiel

temas durante el desempeño de su Magistratura. Dentro de los cuales adquieren especial

Uno cualquiera de sus pronunciamientos o sentencias, expuesto en cualquier auditorio, o en

La doctora Clarita siempre se ha caracterizado por ser una mujer

Nuestra jurisdicción conoce las grandes tensiones y malestares que

Dentro de los temas ya mencionados, voy a tratar de manera somera y exclusivamente

Primero: Protección de los derechos de las niñas y

Como se puede apreciar fácilmente, en cada una de sus providencias,

Éstos pronunciamientos evidencian quién es la persona que los

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La doctora Clarita ha asumido el Derecho de manera muy comprometida con la defensa de la

JAVIER HUMBERTO PEREIRA JÁUREGUI

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Sin embargo, todas sus providencias quedarán como un invaluable

De manera especial, la Relatoría del Tribunal Administrativo de

Solo resta desearle muchos éxitos en el nuevo rol que asuma en

GONZALO LÓPEZ NIÑO

Nulidad y restableci- N ulidad

Compendio de Haga clic

LICENCIAS DE CONDUCCIÓN - La sustitución será gratuita únicamente si se trata de las

LICENCIAS DE CONDUCCIÓN - En los casos de recategorización y renovación la norma no

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Procedencia respecto de los parágrafos 2° y 3° del artículo

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parágrafo 2° no hace mención a la gratuidad de la sustitución, pues se refiere

PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 31 de marzo de 2016

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PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 20 de enero de 2010

ACCIÓN POPULAR POR ESTADOS DE LAS VÍAS - Criterios Jurisprudenciales - La

Se trata en este caso de establecer si se han violado o amenazado violar los

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encuentra acreditado que el Departamento de Boyacá en el año 2006 a través del

irregularidades no tienen la virtud por si mismas de comprometer o poner en

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usuales. Los análisis y argumentos esbozados por el Consejo de Estado son

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los novecientos millones de pesos. Bajo estas condiciones, es apreciable que el

PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 30 de junio de 2010

ACCIÓN POPULAR - Contaminación auditiva por la realización de las verbenas

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Ahora, no desconoce la Sala que la realización de tales festividades también hace

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