políticas de ordenamiento territorial, usos del suelo y vivienda, condicionados por

CIUDADES: PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA el marco constitucional que establece el papel subsidiario del estado, c) los niveles
COMPLEJIDAD URBANA Y REGIONAL PARA EL de pobreza y desigualdad, la calidad de los servicios y los niveles y condiciones de
acceso a la satisfacción de las necesidades básicas por un importante sector
DESARROLLO Y LA SUSTENTABILIDAD poblacional, d) la crisis sanitaria, climática, política y económica; en el contexto
actual, y e) las capacidades humanas y materiales de los diversos niveles de
Elaborado por: Horacio Núñez1

“Las catástrofes no ocasionan cambios urbanos por sí mismas, sino que aceleran
las transformaciones que ya se estaban imaginando”, Aldo Rossi 2.

Durante este año, hemos podido constatar los límites del modelo de desarrollo y
las problemáticas estructurales que condicionan la desigualdad, crisis sanitaria y
climática a nivel local y global; las dimensiones política, económica y socio
ecológica se plasman en la ocupación y dinámicas del territorio configurando
nuestras ciudades, cuya complejidad demanda nuevas formas de pensar y actuar.

Este artículo, forma parte del proceso inicial de análisis, reflexión y consulta3 para
abordar los temas de la institucionalidad y el modelo de gestión necesarios, para
la planificación y gestión de la complejidad urbana y de sus áreas de soporte e
influencia; de la región metropolitana y ciudades intermedias del Perú, en el
contexto actual y escenarios prospectivos.

Aspectos clave

Los temas considerados como imprescindibles para la comprensión del contexto y

la perspectiva de viabilidad y factibilidad de una propuesta que responsa a las
múltiples restricciones de los sistemas, instancias, procesos e instrumentos de
planificación son los siguientes: a) el modelo económico neoliberal como factor
determinante en la política económica y la debilidad estructural del estado, b) las

1 3
Arquitecto urbanista, consultor en planificación del desarrollo urbano y regional Grupo de expertos TED circles: CIUDADES: PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN
2
Citado por Fernando Carrión, El Coronavirus es una enfermedad urbana, PARA EL DESARROLLO Y LA SUSTENTABILIDAD, eco2proyectos 2020.
Cuaderno del Grupo de Trabajo Desigualdades Urbanas CLACSO 2020

1
gobierno para cumplir con sus roles y funciones; así como garantizar los derechos
de la población.
Algunos estudios y datos de referencia
Para sustentar la priorización de los aspectos antes mencionados, algunas
publicaciones recientes como: LA CIUDAD ILEGAL EN EL PERÚ de Julio Calderón, en
que se analiza la convivencia de lo formal, lo informal y lo ilegal como parte del
modelo neoliberal implementado en el país, así como el rol del estado e impacto
nefasto de las políticas públicas en el acceso a una vivienda digna, la expansión
urbana descontrolada, el tráfico de tierras y los cambios de usos del suelo. O, el
MAPEO Y TIPOLOGÍA DE LA EXPANSIÓN URBANA EN EL PERÚ, de Espinoza y Fort,
GRADE 2020, en el que se establece que en las últimas dos décadas, las ciudades
del Perú se han expandido en cerca del 50%. Y más del 90% de esta expansión
urbana es de carácter informal. Por otro lado, LA POBREZA Y LA PROSPERIDAD
COMPARTIDA 2020, del Banco Mundial, en el que se establece que La COVID-19,
los conflictos y el cambio climático han revertido los avances en la erradicación de
la pobreza por primera vez en una generación. Seguidos por: LA CRISIS DE LA
DESIGUALDAD: América Latina y el Caribe en la encrucijada, BID 2020; AL es una
de las regiones más desiguales del mundo en materia de ingresos. El 10% más rico
de la población capta 22 veces más de la renta nacional que el 10% más pobre. El
1% de los más ricos se lleva el 21% de los ingresos de toda la economía, el doble de
la media del mundo industrializado. Y finalmente, entre los más destacados se
publicó, El reto de la igualdad I IDH 2019 I PNUD, IDH-IDE, en el que se recomienda:
innovar y mejorar sustantivamente las prácticas de planeamiento y gestión de
inversiones de los Gobiernos sub nacionales, mediante un efectivo enfoque
territorial que tome en cuenta a los diversos actores y -sobre todo- soporte político.
Como corolario de esta aproximación parcial, el PNUD concluye en que AL ha
adoptado escasas medidas a favor de la redistribución, la calidad de los servicios
4 5
Ciudades del Perú Ciudades del Perú, Primer Reporte Nacional de Indicadores
Urbanos 2018, Con un enfoque de sostenibilidad y resiliencia, Periferia-WWF.
públicos es baja, lo que genera un círculo vicioso que alimenta la transmisión
intergeneracional de la desigualdad.
Aproximaciones a una caracterización
Desde una aproximación física y superficial, en nuestra ciudad (Lima-Perú), y a las
diversas capitales de departamentos o regiones; consideradas ciudades principales
o intermedias. Se percibe que en ellas se plasman las diversas manifestaciones de
la pobreza (en sus diversas acepciones), desigualdad y marginalidad; la
complejidad del sistema urbano y las disfuncionalidades para la prestación de la
infraestructura, equipamiento y servicios; que hagan posible garantizar la calidad
de vida de sus habitantes. Una de las principales conclusiones del reporte Ciudades
del PERÙ4, establece que: la deficiente planificación y gestión del suelo (solo 7 de
las 30 ciudades evaluadas disponen de todos los instrumentos de planeamiento
requeridos por la normativa), hace que el crecimiento espacial de las ciudades aún
sea un fenómeno espontáneo, especulativo y depredador del suelo. Cabe resaltar
que la existencia de estos instrumentos, según sus autores, no asegura su calidad
ni su adecuada aplicación para la gestión del suelo y del territorio. Frente a lo cual
se evidencian las limitaciones estructurales de nuestras instancias de gobierno sub
nacional, como la asignación presupuestal e inversión per cápita 5, o el acceso a
infraestructura, equipamiento o servicios básicos; como el abastecimiento de
agua potable o el espacio publico; factores críticos y determinantes para garantizar
la salud de su población. Y desde una perspectiva de administración, son evidentes
las restricciones de recursos humanos, capacidades técnicas y liderazgo para la
conducción de procesos de mejora urbana, vivienda digna, espacio y trasporte
público, vulnerabilidad climática, vialidad y un ambiente saludable; otra dimensión
para lo cual presentan serias dificultades es la de seguridad ciudadana y los
procesos de manejo del metabolismo urbano, así como de las estrategias de
La Municipalidad de Bogotá invierte USA $ 8,000 millones, frente a los USA $
600 millones de la MML (PLAM 2035)
2
adaptación y mitigación bajo un enfoque de economía circular, derechos humanos
y sustentabilidad ambiental.
Causas e impactos
A decir de Víctor Delgadillo6, la escala y velocidad del saqueo a la naturaleza que
produce el capitalismo neoliberal en el planeta no tienen precedentes y la
pandemia actual es uno de sus efectos. Confrontar estos problemas demanda una
gran capacidad de imaginación. La imaginación no es una fantasía o un escape de
la realidad, sino una facultad humana transformadora. La imaginación es política.
El último informe de IPBES confirma esta afirmación, en el sentido de la
imprescindible e impostergable necesidad de conservación de la biodiversidad;
dados los múltiples servicios eco sistémicos que brindan a nuestra sociedad. A la
dimensión política e imaginación mencionados, dados los altos niveles de
corrupción en el caso particular de nuestro país; habría que sumar los principios y
valores de ética y la solidaridad.
Tomando en consideración el marco anteriormente expuesto, considero que en el
caso particular de la región metropolitana, el modelo de gestión actual resulta
precario y limitado, dado su enfoque sectorial y fragmentado que reproduce el
modelo de gestión del gobierno central; en donde una de sus principales
debilidades es la dicotomía entre el sistemas de planificación (SINAPLAN-CEPLAN)
y la programación y asignación presupuestal (MEF), lo cual se reproduce en los
niveles de gestión sectorial y sub nacional fragmentados. En este sentido es preciso
establecer como principal limitación para la planificación y gestión de nuestras
ciudades; la estructura institucional. Las graves limitaciones para el cumplimiento
de su función por parte de las municipalidades provinciales y distritales, cuyas
profusas estructuras orgánicas y escazas capacidades operativas; resultan
evidentes. Y que para el caso de la municipalidad metropolitana de Lima- MML,
6 7
Políticas urbanas diversas para la gente, CLACSO, 2020.
en particular el instituto metropolitano de planificación- IMP, están seriamente
desbordados dada la escala y dinámicas de la región metropolitana como hábitat
de la mayor concentración poblacional del país. En el diagnóstico del PLAM 2035
se caracteriza la gobernanza metropolitana, como insuficiente y desactualizada;
con el atenuante de que según la norma se tendría que contar con un sistema
metropolitano de planificación; aún no implementado.
Institucionalidad y ciudadanía
Las instituciones son, en definitiva, política, pues distribuyen discrecionalidad y
crean “espacios de decisión”. Actores individuales y colectivos, afectan los
contextos institucionales a través de su capacidad de agencia y de la movilización
de recursos de poder7. La problemática institucional comprende las cuestiones
vinculadas a la coordinación de los intercambios entre actores sociales y a la
producción de bienes colectivos. La calidad de las instituciones, es la dimensión
mediadora fundamental entre propósitos, procesos y resultados. Según Roberto
Martínez, las instituciones son, en definitiva, política, pues distribuyen
discrecionalidad y crean “espacios de decisión”. Actores individuales y colectivos,
afectan los contextos institucionales a través de su capacidad de agencia y de la
movilización de recursos de poder. Y finalmente en la publicación de referencia (La
Institucionalidad y Gobernanza), se establece que: Un elemento fundamental para
una gobernanza democrática es la constitución de actores, sujetos sociales con
proyectos e identidad que puedan interactuar con el estado y con otros actores con
autonomía de decisión y ejercicio de sus capacidades. Este aspecto, la construcción
de ciudadanía junto con los temas de institucionalidad y las capacidades de
gestión resultan determinantes para garantizar los derechos a la ciudad.
En este marco, Fernando Carrión, 2020 citando a Coraggio propugna que se debe:
Promover un proyecto colectivo de ciudad, a través de la recuperación de la
La Institucionalidad y Gobernanza: ¿nuevas perspectivas para la gestión
pública?, Roberto Martínez Nogueira (*)
3
planificación urbana bajo la lógica de un “sujeto social con voluntad consciente”;
argumentando que se tendría que recuperar el sentido de la planificación urbana.
De manera complementaria, Carles Ramió y Miquel Salvador en su publicación,
INSTITUCIONES Y NUEVA GESTIÓN PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA; establecen que,
el futuro no puede predecirse, puede imaginarse y sobre todo se construye desde
el presente. Tal vez, dice su autor, nuestras aportaciones contribuyan, desde las
trincheras que cada uno asume (academia, militancia política, organización y
resistencia social), para la construcción de mejores ciudades del mañana.
Planeamiento y prospectiva
En la segunda década del siglo 21, del antropoceno, la desigualdad social y la crisis
climática, múltiples autores plantean la necesidad de un nuevo modelo, un
ejemplo de ello lo establece el papa Francisco en su encíclica, "Fratelli Tutti"
(Hermanos todos), Reflexionando sobre la economía y la política, subraya: «la
política no debe someterse a la economía y la economía no debe someterse a los
dictámenes y al paradigma eficientista de la tecnocracia» (nº 177). Hace una
contundente crítica al mercado: «El mercado solo no resuelve todo, aunque otra
vez nos quieran hacer creer este dogma de fe neoliberal. Se trata de un
pensamiento pobre, repetitivo, que propone siempre las mismas recetas frente a
cualquier desafío que se presente. El neoliberalismo se reproduce a sí mismo sin
más, como único camino para resolver los problemas sociales»
Esta visión crítica del modelo está respaldada por multiplicidad de autores, entre
los que cabe destacar en la etapa contemporánea a Joseph Stiglitz, Jeffrey Sach,
Ellen MacArthur, Naomi Klein, David Harvey o Noam Chomsky; desde diversas
disciplinas. Los cuales no solo cuestionan el modelo lineal de la economía, un
enfoque sectorial y una institucionalidad inadecuada; sino que proponen una
mirada disruptiva en términos de economía política, metabolismo urbano y
sustentabilidad; coincidiendo con los objetivos del desarrollo sostenible y la lucha
8
Documento PLAM 2035, MML
contra el cambio climático, mediante una economía circular; los cuales están
respaldados por instancias globales como la ONU, CEPAL o FAO; entre otras.
Frente a ello, se postulan definiciones básicas de la planificación en términos
metodológicos, técnica y/o proceso; así como del bagaje instrumental prospectivo
para orientar la acción hacia una realidad proyectada. Según Michel Godet, en su
obra: Prospectiva Estratégica: problemas y métodos, 2007. Los conceptos de
prospectiva, estrategia, planificación están en la práctica íntimamente ligados,
cada de ellos conlleva el otro y se entremezcla: de hecho hablamos de planificación
estratégica, de gestión y de prospectiva estratégica: la definición de la planificación
propuesta por Ackoff (1973) "Concebir un futuro deseado así como los medios
necesarios para alcanzarlo" no difiere en absoluto de la definición propuesta para
la prospectiva, donde: el sueño fecunda la realidad, donde el deseo y la
intencionalidad es fuente productora de futuro, donde la anticipación ilumina la
pre actividad y la pro actividad.
Un marco de planificación para la acción
Desde una perspectiva sintética, el diagnóstico para la formulación del PLAM
20358, identifica algunos temas para la evaluación de las capacidades de gestión y
gobernanza de la metrópoli; entre los que cabe destacar: a) la dimensión territorial
y el ámbito jurisdiccional, que pasa por la necesidad de integrar provincias y
regiones dado el necesario carácter unitario de la región metropolitana y su área
de influencia (departamental y macro regional), b) las restricciones normativas que
condicionan aspectos fundamentales como la aplicación plena del principio de la
función social de la propiedad, abordando la necesidad de una ley marco de
ordenamiento territorio, ley suelos y ley de desarrollo urbano; compatibles con
una política de vivienda para garantizar nuestro derecho a la ciudad, c) se
presentan complejas barrera para una adecuada coordinación y articulación de
autoridades para acciones concertadas, d) la discontinuidad de políticas,
autoridades y funcionarios; como restricción para el aprendizaje institucional, e)
4
presupuesto limitado, f) descentralización y transferencias funciones pendientes,
g) competencias y autonomía adecuadas para cumplir con su rol y función
nacional, h) concepción y conceptualización explícita de ciudad, provincia, capital,
región, sistema. Estas son algunas de las variables o factores considerados en el
análisis referidas a las implicancias de la conurbación metropolitana, su
arquitectura institucional, prestación de servicios y organización del territorio,
gestión de gobierno y financiación.
Hacia un modelo de gestión
En rigor, definir un “modelo de gestión pública” consiste en definir quién hace
qué, con qué énfasis, con que preponderancia de Los actores y de con qué grados
de autoridad. No sólo es importante definir qué se hace, y quién lo hace, sino
asegurar que se haga bien.
Con referencia al instrumento plan, se debiera centrar en la gobernanza y la
coordinación del plan (incluidas sus relaciones con la política nacional y los
poderes de la ciudad) y la necesidad de participación comunitaria y empresarial,
y su comunicación durante el proceso de desarrollo e implementación. Aspectos
que convergen con la reciente constatación del análisis de los planes de desarrollo
urbano, en el marco de un evento organizado por el colegio de arquitectos (CAP),
en términos de las graves limitaciones identificadas para su implementación.
Es preciso destacar la necesidad de que el diseño de un modelo de gestión, parta
de la revisión teórica y conceptual de la gobernanza y gobernabilidad. La
gobernabilidad, en principio, se interpreta como la factibilidad de una ciudad de
ser conducida en el marco de idóneas relaciones entre los diferentes actores
involucrados en la toma de las decisiones de orden público. Sin embargo, nuestro
ordenamiento jurídico presenta un déficit en materia de competencias y de
estructuras organizativas, otorgadas o habilitadas, a las municipalidades
provinciales y distritales que conforman la metrópoli y/o nuestras ciudades
9
PLAM 2035
principales o intermedias. Se trata de que estas entidades administrativas puedan
afrontar nuevos retos y objetivos del desarrollo y la sustentabilidad. Para el caso
de Lima, las normas existentes no constituyen la mejor plataforma para que las
entidades que gobiernan la metrópoli puedan afrontar y gestionar el desarrollo del
territorio que ocupan sus provincias, ya que existen espacios físicos delimitados
legalmente sin consideraciones de orden técnico, social, político, económico y
administrativo; de manera sistémica.
Los problemas de la gobernabilidad y gobernanza de la metrópoli son una trama
muy compleja9, con autores diversos, intereses paralelos, muchas veces
contradictorios y divergentes. En la actualidad, la estructura orgánica de la
Municipalidad Metropolitana de Lima no se encuentra en la capacidad de
responder a las necesidades operativas que exigen sus competencias. Hoy, salvo su
consideración en la Constitución Política, no hay una disposición legal que regule
las condiciones específicas de la Capital de República. Ninguna norma reconoce la
problemática de la Capitalidad del país como un tema de relevancia pública “de
dimensiones extraordinarias”.
En perspectiva
Durante el período de gestión actual, hay indicios de adaptación en la creación de
nuevas instituciones diseñadas para funcionar en este turbulento clima socio
ecológico y de alta complejidad. La reciente propuesta de ley que busca variar el
régimen que actualmente tiene la Municipalidad Metropolitana de Lima, y
establecerla como órgano máximo de gobierno local constituyendo una Alcaldía
Mayor con cinco nuevas unidades territoriales (sobre la base de las
mancomunidades existentes). Esta nueva figura ejercería jurisdicción en materia
de planificación y urbanismo, seguridad ciudadana, gestión de residuos sólidos,
mercados, entre otras. Los distritos que integran la capital se asociarían en 5
unidades territoriales: Lima Norte, Lima Sur, Lima Este, Balnearios del Sur y Lima
Centro, para cuyo efecto en cada una de ellas se constituiría una alcaldía territorial,
la cual promovería y gestionaría el desarrollo de las circunscripciones que la
5
integran. “La propuesta crea la figura de un alcalde mayor y cinco alcaldes que Y finalmente, parafraseando al IPBES, se trata de construir una ¨red de
responden al mismo número de mancomunidades”; con este cambio se pretende colaboración¨ compuesta por múltiples actores con objetivos interconectados y
mejorar la gestión de la ciudad. Y como se puede apreciar en contraposición con la ambiciosos para abordar el alarmante problema urbano de la pobreza y
diversidad de temas enunciados previamente, la propuesta dista mucho de desigualdad, que hace cada vez más vulnerable a nuestra población. Ningún
abordar la complejidad de nuestra región metropolitana, contar con una objetivo, política, institución u organización en forma aislada puede enfrentar
estructura orgánica funcional, disponer de una capacidad operativa eficiente y un proactivamente la amplia gama de déficits, que deben subsanarse, para garantizar
marco normativo pertinente; para garantizar nuestro derecho a la ciudad, de
nuestra salud, derechos humanos y a una vida digna en nuestras ciudades.
manera inclusiva.
A nivel global, Carlos Moreno propone la ciudad de los 15 minutos para la capital
francesa (con énfasis en la conectividad y diversificación), Alfonso Vegara hant21ecoproyectos@gmail.com
propugna los diamantes del desarrollo territorial para Madrid y otras regiones
(incidiendo en su competitividad, especialización y complementariedad), y en Nov 2020
otros países se abordan conceptos y enfoques de ciudades inteligentes o las C40;
que incorporan los avances tecnológicos, metabolismo urbano y estrategias para
la adaptación y resiliencia al cambio climático, así como sistemas de construcción
y movilidad sostenible, asociaciones público-privadas; y la reducción de emisiones
en el marco de los ODS y el Acuerdo de Paris.

En un escenario probable de continuidad o recrudecimiento de la pandemia y la

crisis climática en el 2021, junto con la diversidad de las disfuncionalidades
existentes, se requiere de un modelo de gestión de mayor eficiencia y eficacia, para
desarrollar soluciones integrales (socio ecológicas) a diversas escalas; teniendo la
mayor claridad posible sobre las necesidades y prioridades de nuestra población
más vulnerable. Lima es una mega ciudad (una de las 35 más pobladas del mundo)
y constituye una región metropolitana con más de 85,000 has de extensión; sus
vulnerabilidades son múltiples: hídrica, sísmica, alimentaria; frente a lo cual no
existe una capacidad de gestión integrada. Se requiere de una propuesta sistémica
disruptiva (espacial y temporal), que parta de una decisión política y participativa,
con una visión prospectiva para una nueva gobernanza. El plan como proceso e
instrumento, debe establecer su viabilidad y factibilidad técnica, económica e
institucional; los planes acordados y pactados deben ser implementados.