Unidad 2 / Escenario 4

Lectura fundamental

Análisis de capacidad institucional

Contenido

1 Análisis de capacidad institucional

2 Evolución reciente de las reformas en Colombia

3 Metodologías y procesos para el análisis de la capacidad institucional

Palabras clave: rediseño institucional, capacidad institucional, diagnóstico organizacional, estudio técnico.
1. Análisis de capacidad institucional
El análisis de la capacidad institucional es el estudio realizado a una institución o entidad pública,
con el fin de determinar el estado actual en cuanto a su estructura, funcionamiento, recursos físicos
y recursos humanos para desempeñar eficientemente las funciones adheridas a la naturaleza de
su objeto. Para algunos autores, la capacidad institucional forma parte de las reformas de segunda
generación que se incluyen dentro de la Administración Pública.

Para el Departamento Administrativo de la Función Pública, este estudio se aplica en casos en donde
sea necesario identificar el grado de capacidad institucional actual para llevar a cabo determinadas
acciones, evaluar los obstáculos y debilidades a remover o eliminar y establecer las acciones y planes
requeridos para ello (DAFP, 2015).

Antes de conocer los condicionales que preceden a la capacidad institucional, conviene revisar la
delimitación conceptual del término. La definición será tomada de Oszlak (2014):

Definido de manera simple, tener capacidad institucional significa poseer la condición

potencial o demostrada de lograr un objetivo o resultado a partir de la aplicación de
determinados recursos y, habitualmente, del exitoso manejo y superación de restricciones,
condicionamientos o conflictos originados en el contexto operativo de una institución (p.1).

A partir de allí, es posible inferir que existen distintos tipos de componentes que condicionan la
capacidad institucional, que afectan directa o indirectamente a la organización y que definen el nivel
en el que la optimización de recursos resulta facilitada u obstaculizada.

Por otro lado, se reconoce que, en el desarrollo de su actividad, la organización se encuentra

inmersa en un contexto interno y externo del cual se alimenta, y es a partir de allí de donde surgirán
propiamente los factores que condicionan la capacidad institucional de la organización:

a. Aunque la capacidad de la institución no dependa directamente de los factores

organizaciones, se deben tener en cuenta las restricciones que estos establecen para efectuar
cambios. Oszlak y Orellana (1991) representan estas causales:

b. Déficits relacionados con leyes, reglas, normas y “reglas de juego”.

c. Déficits relacionados con relaciones interinstitucionales.

d. Déficits relacionados con la estructura organizacional interna y distribución de funciones.

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 e. Déficits relacionados con la capacidad financiera y física de las agencias ejecutoras.

f. Déficits relacionados con políticas de personal y sistema de recompensas.

g. Déficits relacionados con la capacidad individual de los participantes en las agencias

involucradas en el proyecto.

2. Evolución reciente de las reformas en Colombia

A partir de la expedición de la Constitución de 1991, Colombia ha aunado esfuerzos para modernizar
y hacer más eficiente la gestión pública. Sin embargo, los gobiernos de turno no han sabido introducir
cambios estructurales que se aproximen a una reforma de Estado en toda su complejidad. La
necesidad de incorporar aspectos institucionales a la reforma del Estado en Colombia aparece debido
a la búsqueda de una nueva gestión pública, en donde se involucren todos los actores sociales y los
organismos administrativos.

Para que las competencias de control sean correctamente ejercidas, y con el fin de permitir
una mejor integración administrativa de los organismos mediante los cuales el Estado cumple
con estas tareas, son necesarios tanto un rediseño institucional como un régimen jurídico
coherente, en el que las atribuciones de los organismos de control estén definidas con
precisión y claridad (Friedrich, 2005, p. 45).

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Actualmente el proceso de rediseño institucional de una entidad pública del orden nacional en
Colombia se realiza a través de 4 pasos:

Organismo superior
Propuesta y argumentación
1. Viabilidad política del rediseño institucional
del sector al que
pertenece la entidad

2. Rediccionamiento Propuesta general del Organismo sque defina

estratérgico rediseño institucional el Gobierno Nacional

Departamento
3. Viabilidad técnica Estudio técnico Administrativo de la
Función Pública

Comparativo de personal Ministerio de Hacienda y

4. Viabilidad presupuestal actual vs personal Departamento Nacional
propuesto de Planeación DNP

Figura 1. Pasos para solicitar un rediseño institucional

Fuente: elaboración propia

El rediseño institucional de una entidad pública del orden territorial en Colombia se realiza bajo
este mismo esquema, pero dada su autonomía no requieren concepto técnico favorable por parte
del DAFP. La viabilidad para el rediseño la otorgan las asambleas departamentales o concejos
municipales, según sea el caso.

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3. Metodologías y procesos para el análisis de la capacidad institucional
Como se mencionó antes, el análisis de capacidad institucional permite identificar el estado real en
que se encuentra una institución pública para su funcionamiento, y así tomar la mejor decisión para su
mejoramiento en beneficio de la ciudadanía.

Este análisis se realiza bajo los siguientes criterios establecidos por el Departamento Administrativo
de la Función Pública (DAFP):

3.1. Diagnóstico institucional u organizacional

El diagnóstico organizacional es la columna vertebral de todo el proceso de rediseño o cambio

organizacional. A partir de este diagnóstico se determina la viabilidad de intervenir la estructura de
la entidad para su normal funcionamiento, y de esta manera definir la situación administrativa de la
entidad. “El propósito del diagnóstico es identificar las dificultades y problemas críticos que están
afectando el normal funcionamiento de la organización, las causas que los originaron, analizar sus
implicaciones y definir las necesidades y retos de la organización” (DAFP, 2015, p. 9).

Un buen diagnóstico debe sustentarse en los siguientes recursos:

• La naturaleza de la entidad.

• La legislación vigente que regula a la entidad.

• La identificación de actores con los que se relaciona la entidad (comunidad, organizaciones

privadas, ONG).

• El análisis de la estructura organizacional para establecer la distribución de funciones y

responsables en el cumplimiento de actividades.

• Revisar la disposición de recursos físicos y financieros de la entidad.

• Analizar el recurso humano, cargas de trabajo, ingreso de empleados, distribución de la planta de

personal, el tipo de planta, el manual de funciones, la escala salarial, el plan institucional de capacitación
–PIC, proyectos de aprendizaje en equipo –PAE, bienestar, estímulos y acuerdos de gestión.

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 • Evaluar la capacidad de gestión, identificar elementos como Planeación, Sistema de Gestión
de Calidad – SGC, Modelo Estándar de Control Interno – MECI, Modelo de Operación por
Procesos, la Administración del Riesgo, Planes y Programas, Indicadores de gestión, Evaluación
Independiente, Información Primaria de la ciudadanía y partes interesadas y los Medios de
comunicación que utiliza la entidad.

La guía de rediseño institucional de entidades públicas del orden nacional presentad por el DAFP,
establece un formato que debe tenerse en cuenta al momento de elaborar el diagnóstico. Dicho
formato contiene la siguiente información de los elementos a considerar: funciones, dependencias
(estructura), procesos, producción servicios/bienes, planta de personal / perfiles, costos económicos,
cada uno de estos en su situación actual y en la situación propuesta, relacionando las acciones a
realizar en cada una.

3.2. Estudio técnico

El estudio técnico es la justificación técnica que motiva o fundamenta la necesidad de rediseñar

una organización en conformidad con las políticas, lineamientos y orientaciones impartidas por el
Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), en aras de garantizar el mejoramiento
continuo de la prestación del servicio por parte del Estado.

Para llevar a cabo un rediseño institucional en gobernaciones, alcaldías o entidades descentralizadas

del orden territorial (adscritas o vinculadas), se debe elaborar un estudio técnico que será el
fundamento por el cual la entidad justifique el proceso a iniciar, y además orienta acerca de las
mejores decisiones que puede tomar antes de realizar una modificación. (DAFP, 2015, p. 11).

Para hacer un estudio técnico, se tienen en cuenta los siguientes pasos:

Paso 1: identificación de la entidad:

Se debe presentar el nombre de la entidad, la naturaleza jurídica, el objeto social que desarrolla y un
resumen de hechos que hayan afectado en algún momento el desarrollo institucional (solo en caso de
haberse presentado tal situación).

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Paso 2: marco legal:

Se exponen las normas internas de la entidad respecto a su estructura, nomenclatura, clasificación y

remuneración de empleos, planta de personal y manual específico de funciones y competencias laborales.

Paso 3: análisis de factores externos:

Es la interacción de la organización con otros actores que pueden verse afectados o beneficiados con
el rediseño institucional. Estos factores son: a) factor político pública sectorial (p. ej., el Plan Nacional
de Desarrollo); b) factor económico (presupuesto); c) factor social (población); d) factor ambiental
(medio ambiente); e) factor tecnológico (TICS).

Paso 4: análisis interno:

Es la valoración que se le da al funcionamiento de la entidad y a su aporte a la sociedad. Aquí se realiza

un análisis de los procesos que desarrolla la entidad: estratégicos, misionales, de apoyo y evaluación/
control. Además, se identifican los productos y servicios generados por los procesos, se realiza una
evaluación de estos y finalmente se miden los logros y niveles de satisfacción.

Paso 5: alineación del modelo de operación:

La planeación institucional, la estructura organizacional, la planta de personal y la cultura

organizacional deben estar alineadas al momento de presentar la propuesta de rediseño institucional.

Paso 6: estructura y organización interna

Es la distribución interna de las diferentes dependencias de la entidad con sus respectivas funciones
en desarrollo de su objeto social. Se debe verificar que no exista duplicidad de funciones entre dos
o más dependencias de la entidad y que la estructura corresponda a la legalmente aprobada. Se
deben considerar los siguientes elementos: objetivos, productos o servicios, procesos, dependencias,
funciones, clientes o usuarios.

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Paso 7: perfiles y cargas de trabajo:

Es la cuantificación de las horas dedicadas por las personas en las actividades laborales al interior de
los procesos de una entidad. Las cargas de trabajo permiten establecer el número de servidores que
requiere a entidad por cada proceso y dependencia, identificando los empleos innecesarios.

Paso 8: planta de personal:

Es la ordenación sistemática y codificada de las denominaciones de empleos dentro de los niveles

jerárquicos determinados en las normas vigentes.

Paso 9: manual de funciones y competencias laborales:

Es el instrumento de administración de personal en el que se establecen las funciones y competencias

laborales de los empleos que conforman la planta de personal de una entidad.

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Referencias
Departamento Administrativo de la Función Pública. (2015). Guía de rediseño institucional para entidades
públicas en el orden territorial. Recuperado de http://www.funcionpublica.gov.co/eva/admon/files/empresas/
ZW1wcmVzYV83Ng==/imgproductos/1450053934_985de3129ddb156e36ce4cf0e215cdc9.pdf

Departamento Administrativo de la Función Pública. (2014). Guía para el rediseño de entidades

públicas del orden nacional en Colombia. Recuperado de http://www.funcionpublica.gov.co/en/web/
eva/biblioteca-virtual/-/document_library/bGsp2IjUBdeu/view_file/34258909

Friedrich, E. (2005). Descentralización en perspectiva comparada España, Colombia y Brasil.

Descentralización Participación No.9, Ecuador: Plural editores.

Oszlak, O. (2014). Políticas públicas y capacidades estatales. Revista Forjando, 3(5).

Oszlak, O., y Orellana, E. (1991). El análisis de la capacidad institucional: aplicación de la metodología

SADCI. Washington D.C.: Banco Mundial.

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 INFORMACIÓN TÉCNICA

Módulo: Desarrollo Organizacional Público

Unidad 2: Reforma y modernización del Estado en Colombia
Escenario 4: Análisis de capacidad institucional

Autor: Sandra Liliana Salazar Peña

Asesor Pedagógico: Adriana Alexandra Bolaños Contreras

Diseñador Gráfico: Eveling Peñaranda
Asistente: Laura Andrea Delgado Forero

Este material pertenece al Politécnico Grancolombiano.

Prohibida su reproducción total o parcial.

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