DEL ADMINISTRADOR AL GERENTE PÚBLICO*

(Resumen)

Introducción:

Este resumen contempla los capítulos 1, 2 y 6; el primero establece las argumentaciones

teóricas que interpretan el nuevo papel del estado, en especial su aparto administrativo;
el segundo analiza procesos de reforma administrativa durante los 80´s y principios de
los 90´s y en el capitulo 6 se contrasta la realidad actual (1996) con el nuevo escenario,
los principales retos de la administración pública en el corto y mediano plazos, y las
estrategias posibles para comenzar a construir una nueva dinámica de cambio.

Consideraciones para la segunda edición.

La gerencia pública es otra corriente de estudio que ayuda a entender la complejidad de

la acción gubernamental, acción que dependerá del rol del estado:

- Comienza por describir un Estado gendarme 1900-1930 (seguridad, soberanía,

justicia); en el cual el estudio del marco legal permitía entender casi en su totalidad
el conjunto de la acción gubernamental: Luego presenta el Estado benefactor en
dos fases: I: (+ 1930) Estado providencia (amplia sus responsabilidades hacia la
oferta de bienes públicos); el escenario de la acción gubernamental era de orden
cuantitativo y de producción masificada de servicios; II ( desde 1950) Estado
Omnipresente (intervención en diversos sectores de actividad); El monolito estatal
se fragmenta . La lógica de la acción gubernamental se diversifica; las agencias se
bifurcan, se contraponen y se disputan los espacios y los recursos; la acción
gubernamental en adelante deberá ser mucho más interactiva con agentes y agencias
no gubernamentales; a fines de esta década surge la escuela de políticas públicas; y
finalmente el Estado Modesto o Regulador (desde fines de los 1970´s) ; que
desplaza su acción a la articulación de los esfuerzos del conjunto de los actores, y
las agencias son uno de los componentes y sólo eso.

Ésta última etapa evolutiva del papel del estado, asume que los problemas más
importantes de una agencia gubernamental se refieren al cómo manejar adecuadamente
los recursos para sobrevivir, cómo interrelacionarse de la forma más adecuada con el
entorno de otras agencias y con el usuario (en algunos casos cliente) del servicio que se
provee, cómo redefinir constantemente la misión para hacer viable en el largo plazo la
acción institucional.

En este sentido, el estado regulador exige eficiencia de las agencias gubernamentales, y

se crea el campo adecuado para el surgimiento de la gestión y/o gerencia pública1.

Sin embargo en América Latina, los problemas de gestión pública tienen que ver
también con la gobernabilidad de los países; por lo que la gestión pública se posiciona
como un sistema dual que debe generar mecanismos de mejor desempeño inter e

*
CABRERO MENDOZA, Enrique. Del administrador al gerente público. INAP México 1996.

1
Para este libro, se considera indistintamente el concepto de gestión y gerencia pública. pag 21.
intrainstitucionales, y construir los mecanismos que promuevan y generen una
interlocución gobierno – gobernados; se trata de una gestión pública capaz de generar
eficiencia, eficacia y legitimidad simultáneamente; elementos que aún siendo de una
misma solución a largo plazo, son soluciones excluyentes en el corto plazo.

Éste concepto de gerencia pública está más preocupado por el diagnóstico del problema
que por las soluciones o las recetas técnicas; es una herramienta que sirve para recobrar
la confianza y legitimidad en las agencias gubernamentales.

I. CAMBIO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

1.1. Crisis de Legitimidad.

Como resultado de la evolución social, económica y tecnológica del mundo

contemporáneo; la presencia del estado, sus formas de actuación, etc. son fuertemente
cuestionadas por la sociedad, que al no creer más en un estado benefactor se ha
organizado (ONGs) en busca de la autogestión de los problemas colectivos tratando en
la medida de lo posible, de evitar la participación estatal.

Existe manifiesto interés en la participación directa, a más de la formulación desea

intervenir en la gestión, implementación y evaluación de las acciones públicas. Es la
búsqueda de un aparto estatal que sirva a la sociedad y no al contrario; es decir de un
servidor público que efectivamente dé un servicio a la sociedad y no más a sus propios
intereses.

La crisis de legitimidad del estado contemporáneo (obeso, ineficaz e ineficiente)

deviene de la crisis de legitimidad de la administración pública, de un aparato
administrativo incapaz de responder eficazmente las demandas de la sociedad; un
aparato que se auto-reproduce con lógica interna e intereses propios.

1.2. Modernización de la administración pública

Como respuesta a la crisis de legitimidad surge la modernización de la administración

pública; y con ánimo de clarificar la connotación y contenido de la citada
modernización, se propone diferenciar los niveles de análisis:

a) Prerrequisito de la eficiencia.- Necesidad de recomposición en las relaciones

insumo/producto (+ producto con –insumo); se contempla la tecnología
administrativa en búsqueda de racionalizar recursos, cambiar procedimientos y
técnicas administrativas. La solución y cambio se sitúa en el nivel operativo.

b) Prerrequisito de la eficacia.- Necesidad de lograr los objetivos estatales; el

diagnóstico tiene dos vertientes: 1) orgánico: dinámica decisoria que incluye
estructuras de poder y juego de intereses, la vía de solución está en el
involucramiento afectivo de los individuos a la imagen organizacional y sus
fines. 2) mecánica o normativo –jurídica, el mal organizacional está en lagunas
en la reglamentación, definición de áreas de competencia manuales,
organigramas, decretos, etc. Considera que para enfrentar esta laxitud en los
espacios decisorios, se necesita de disposiciones más claras y detalladas.
 c) Prerrequisito de la legitimidad.- para restablecer el dialogo estado – sociedad
aniquilado por una administración que se reproduce a sí misma; las soluciones
que se proponen residen en mayor democratización2

El método pasa a ser un criterio básico de legitimación del aparato estatal; se requiere
por tanto de transformarlo hacia un aparato con niveles más adecuados de eficiencia en
su funcionamiento, con mayor precisión y eficacia en su acción, y más legítimo en su
quehacer.

1.3. El gerente público en el contexto de modernización y cambio

El recurso humano es clave para la modernización de la administración pública, y el

énfasis en cómo debe cambiar este recurso (estructuras, responsabilidades, actitudes y
procesos), exige de una estrategia de “arriba hacia abajo”.

a) Ante la crisis de legitimidad del aparato, Los altos cuadros se convierten en la

vía de inducción de una actitud favorable de cambio en el resto del aparato,
b) Diseño de nuevos sistemas administrativos.
c) Los incrementos de eficiencia y eficacia se traducirán en el mediano plazo, en
una recuperación paulatina de legitimidad en la acción político – administrativa
del estado.

En Latinoamérica (México), se justifica esta estrategia porque la rigidez de los medios

operativos, la inercia de tradiciones y vicios de comportamiento, son obstáculos que no
permitirían un cambio de “abajo hacia arriba”.

Dada las características del aparato, los altos mandos se constituyen en la estrategia
viable para la inducción del cambio; por ello la necesidad de focalizar el perfil de los
nuevos cuadros que requiere la administración pública; en particular el del
administrador o gerente público como el eje articulador de la modernización y por lo
tanto el punto central de la reflexión.

II. ANALISIS DE LOS PROCESOS RECIENTES DE REFORMA DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN DIVERSOS PAISES.

2.2 Estrategias y procesos de cambio en organizaciones públicas

Los procesos de cambio en la administración pública si bien son similares, adoptan

énfasis, orientaciones, modalidades y ritmos diferentes en su ejecución. Las situaciones
de cambio que parten de objetivos divergentes, derivan en estrategias diferentes e
imponen diversas modalidades de cambio en las organizaciones públicas.

Una situación de cambio puede ser visto como un marco de premisas que pretenden
inducir el cambio, en dos características:
- Orientación: ámbitos de acción y límites planeados que a lo interno deriva en ajustes
en la estructura, en las funciones, y en la normatividad; en caso de ser externos

2
Como plantea Tocqueville; en las formas colectivas locales de expresión directa de la sociedad civil
 (relación con el contexto) conduce a acciones de información al usuario,
simplificación del servicio, rapidez, etc.

- Profundidad: si el cambio es a nivel estructural y/o comportamental; en el primer

caso se ocupa de las relaciones entre unidades, ajustes de autoridad, competencias,
etc; en el segundo se concentra en modificar patrones de conducta, valores,
identidad institucional, entre otros.

Situaciones de cambio en organizaciones complejas.

Orientación del cambio

Intra organizacional organización - contexto
Focalización sobre estructuras Reestructuración del Reforma administrativa
del

organizacionales aparato (nivel de eficacia).

(a nivel de eficiencia).
Profundidad
cambio

Focalización sobre estructuras y Cambio Organizacional. Renovación Institucional

comportamientos (nivel de eficiencia, eficacia y
organizacionales legitimidad).

2. 3 Repercusiones de cambio en los modelos organizacionales de entidades

gubernamentales.

En vista que las organizaciones públicas evolucionan entre la tradición y el cambio, las
características del nuevo modelo organizacional, en contraste con el tradicional, pueden
analizarse a partir de:

- Cambios en la estructura organizacional.- la estructura estatal se abre a la

cogestión de problemas públicos con la sociedad; y se tornan horizontales y
abiertas a la negociación y concertación. La descentralización es indispensable.
- Cambios en los sistemas de gestión: La planeación es menos rígida y
participativa (estratégica) se acentúa en el proceso ya que el rumbo será
acordado con ONGs; los sistemas de dirección ya no conduce las acciones sino
que las encauza. Los sistemas de evaluación tienen orientación al seguimiento y
auto evaluación en la que la medición de logros es el aspecto prioritario.
- Cambios en la percepción del contexto: Se percibe la inestabilidad del contexto,
y la mutua afectación de la organización con éste. Por ello el proceso de
demandas se hace conjuntamente.
- Cambios en el comportamiento organizacional: A diferencia de la identidad
grupal y no organizacional, la función primordial que recompensa la
organización es el logro de proyectos y conciliación e interlocución con otros
grupos participantes.

VI. EL ADMINISTRADOR AL GERENTE PÚBLICO.

Para llegar a un aparato más ágil y legítimo, un aparato permeable a la sociedad y

sintonizado con sus expectativas e ideales, implica separar las racionalidades por niveles
jerárquicos como históricamente se ha hecho. De ahí la importancia de considerar al
recurso humano como el motor del proceso de cambio.

Los esfuerzos que en ese sentido se hagan, atraviesan por procesos de cambio de
identidad y cultura del aparato; otros por cambios en la lógica y técnica administrativa.
En este sentido a continuación se enlistan las características de dichos procesos.

- De una visión parcial jurídica o técnica a una visión integral.

- Del estado omnipresente al estado modesto.
- De la legalidad a la legitimidad como fundamento de la acción.
- De un sistema semi – abierto a uno totalmente abierto.
- De la rigidez a la flexibilización organizacional.
- De un plan como requisito burocrático a un plan como instrumento de acción.
- Del centralismo como método a la descentralización como dinámica para la
toma de decisiones.
- Del control punitivo y parcial a la auto-evaluación.
- De un sistema administrativo a un sistema de cogestión.
- De un contexto dinámico a uno de tipo turbulento.
- De la estrategia para el mantenimiento a una estrategia para el cambio.
- Del compromiso a la negociación y acuerdo como tácticas para la acción.
- Del administrador al gerente público.

El administrador público, tienen una vocación burocrática o tecnocrática, por ello se

apega a la norma, centraliza su espacio de decisión y busca pertenencia para lograr
apoyo interno.

El gerente público, abre los espacios de decisión a otros miembros, las decisiones son
inclusivas, tiene orientación al dialogo, es un interlocutor con los grupos sociales; su
acción se orienta hacia fuera de la organización, al entorno.

Se trata de una nueva cultura organizacional que premia y da espacios a quien tiene una
mayor capacidad de iniciativa y de interlocución con el entorno; tendrá más
oportunidades quien tenga más logros en su trayectoria como gerente público y un
mayor impacto real en el entorno.