Francisco Gomes de Matos

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COMO
DESBUROCRATIZAR

INDICACIONES PRACTICAS
BASADAS EN LA TEORIA Y
LA EXPERIENCIA
 INDICE

Pág.

Presen tación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Tema l. Una estrateg ia cultural......... . .... . ........... . .. 9
Tema 11 . La fuerza de la bur ocrac ia . . . . .... .. .. ... . . . .... .. . . 11
Tema 11 1. Supuestos de la teoría burocrática . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Tema IV. Di storsiones culturales . . ...... . .. . ........ .... ... 15
Tema V. Desburocratizar Una decisión política . . . . . . . . . . . . . 17
Tema VI. Para desburocrati zar Síntes is . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Tema VIl . Esfu erzo integ rado de des burocratización 25

Lec tu ras com pl emen tari as

l. El desa rroll o orga ni zac ional
como método administrativo . . . . .. . . . ... . ... . ... . .. .. .. . 27
11 Sis tema UP M, auxil iar de desburoc rat izac ión . . . . . . . . . . . . . 37
111. Leyes de la burocratizac ión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Bibli ograf ía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Matos , Francisco Gomes de .-
Cómo desburocratizar: indicaciones prácticas basadas
en la teoría y la experiencia . Montevideo , Cinterfor, 1983
41 p .

Programa de Perfeccionamiento y Actualización a

Distancia para Directivos de la Formación Profesional
(PRODIR)

Burocracia .- Organización de la empresa.- Programa de

formación profesional.
 PRESENTACION

El programa de Perfeccionamiento y Actualización a Distancia

para Directivos de la Formación Profesional (PRODIR) fue apro-
bado por la Comisión Técnica de Cinterfor con la finalidad de
entregar, al personal superior de las instituciones de formación
profesional de la región. materiales de estudio y ampliación que
signifiquen una oportunidad de mantener al día sus conocimien-
tos en materia de gerencia y gestión .

El PRODIR se compone de ensayos breves, escritos por auto-

res de reconocida solvencia técnica, que se irán publicando
en forma de fascículos pero sin preocupación modular. Aun-
que un mismo tema pueda concitar enfoques múltiples. el con-
junto de fascículos comprenderá , a la larga , una revisión com-
pleta de los temas que integran el interés de los gerentes y
administradores de la formación profesional. Este es, por lo
menos , el propósito.

Para alcanzarlo , Cinterfor ha entablado un diálogo con los

destinatarios del programa.. auscultando sus inquietudes , inte-
reses y preocupaciones . E.i intercambio enriquecerá . sin duda ,
la colección .

Abre la marcha este- trabajo del profesor brasileño Francisco

Gomes de Matos, destinado a denunciar y corregir, con vivacidad ,
uno de los peligros que acechan a todas las organizaciones , el
papeleo , la rutina , la ineficiencia , las complicaciones innecesarias
que habitualmente se consideran los peores rasgos de la
burocratización .

El profesor Gomes de Matos dirige , en Brasil, una colección

similar al PRODIR , que ha preparado para el SENAC. Cinterfor
se ha beneficiado, y seguirá utilizando , esta experiencia , lo
que corresponde consignar y agradecer.

7
 Tema 1

UNA ESTRATEGIA CULTURAL

La desburocratización de una empresa es más una labor polí-

tica que técnica; implica una estrategia cultural que contiene
la filosofía, los valores , los sistemas de organización y los mé-
todos de gestión . Todo esfuerzo de desburocratización representa.
en esencia, una tarea pedagógica que comprende tres dimen-
siones: humana, técnica y organizacional.

DIMENSION HUMANA

Problema: El hombre "burócrata", condicionado para actuar

mecánicamente, que no razona porque está acostumbrado a
reaccionar en el marco de la rutina y la regimentación.

Solución: la educación . encarada como programa flexible y

eficaz de afirmación de los valores democráticos y como esfuer-
zo sistemático de desarrollo gerencial.

DIMENSION TECNICA

Problema: un estilo gerencial y una técnica administrativa basa-

dos en la centralización y el autoritarismo. con énfasis en las
funcio nes de organización y control .

Solución: el estilo de la gerencia participativa, el desarrollo de las

capacidades de liderazgo, la delegación de autoridad y la simplifi-
cación del trabajo (que es ya un comienzo de desburocratización).

DIMENSION ORGANIZACIONAL

Problema: el modelo de organización burocrática en sistema

cerrado. que fomenta un tipo de cultura limitativa. inhibidora
y empobrecedora

Solución: el cuestionario de los supuestos básicos de la estructura

burocrática en favor de modelos de organización flexibles. ma-
triciales, que se adapten a los cambios y estimulen la creatividad
gerencial

9
 Tema 11

LA FUERZA DE LA BUROCRACIA

La burocracia está asociada al sistema de poder: los jefes las

usan para mantener su dominio y los subordinados para defen-
derse .

Es así que la fue rza de la burocracia se traduce , fundamental-

mente. en cuatro realidades:

Protección de los inseguros: para los que no se quieren com-

p romete r. y postergan o trasladan la decisión.

Recursos de los indolentes: para los que no quieren incomo-

darse y fomentan la inercia organizacional, la institucionali-
zación de la rutina.

Instrumento de los corruptos: para los que se aprovechan

de la complejidad, creando dificultades para vender facilida -
des .

Táctica de manipulación: para los que desean concentrar el

poder en sus manos , mediante la centralización administrativa .

" Podemos dominar la fuerza de gravedad, pero somos

impotentes ante la burocracia" .

Werner von Braun

11
 Tema 111

SUPUESTOS DE LA TEORIA BUROCRATICA

Divulgado por Max Weber en el decenio de los 20, el modelo

burocrático fue concebido como reacción a las oligarquías feu-
dal es y a los sistemas patriarcales entonces vigentes , respon-
sables por la ineficacia de las organizaciones.

La empresa feudal adolecía de defectos graves: privilegios arbi-

trarios, poca o ninguna capacidad profesional , desorganización
administrativa, indisciplina. En respuesta, la teoría burocrática
formuló sus principios básicos :

1. Para resolver el problema de los privilegios, la impersonalidad,

en virtud de la cual el interés colectivo predomina sobre
el interés particular y existe un divorcio total entre la tarea
profesional del funcionario y su vida privada. Paradojal-
mente , el principio de impersonalidad se aplica también en
relación con la clientela, razón de se r de las instituciones .

2. Para solucionar el problema de la escasa preparación téc-

nica , la especialización con énfasis en la fun ción , en lugar
del funcionario , de modo qu e no haya discontinuidad en el
trabajo aunque cambien las personas que lo desempeñan .

3. Para atacar el problema de la desorganización administra-

tiva , un sistema de normas, que regula todas las relaciones
entre los funcion ari os y la ejecució n de las operac ion es

4. Para re so lver el problema de la indisciplina , una jerarquía

autoritaria, que define clara y rígidamente las relaciones
entre jefes y subordinados .

13
 Tema IV

DISTORSIONES CULTURALES

Sobre tales supuestos, que respondían a determinado contexto

social, se diseñó un tipo de organización que, con ciertas
adaptaciones, continúa vigente en las instituciones contem-
poráneas, inclusive en las empresas.

Podría objetarse que no es realmente así, dado que las modernas

técnicas de administración y comercialización y el surgimiento
de los programas de desarrollo humano son una realidad del
mundo actual.

Cabe señalar, sin embargo , que los preceptos de impersonalidad

y especialización han marcado tan profundamente la cultura
organizacional que las nuevas técnicas de administración. co-
mercialización y desarrollo humano han sido objeto de trata-
miento burocrático. Lo que debe ser política de la empresa y
función esencial del gerente pasa a ·ser responsabilidad de un
simple departamento. Toda la flexibilidad necesaria para la efi-
cacia de esas funciones queda anulada por la rigidez de su
encuadre en una estructura formalista .

El director o el gerente general son responsables por la producti-

vidad de la empresa , pero el problema de la formación profesional
está en manos de un departamento ; la evaluación del desempe-
ño de los funcionarios , su selección y promoción , son atri-
buciones del departamento de personal ; la buena atención de
los clientes , las ventas y la publicidad son funciones de los
departamentos de comercialización y relaciones públicas , y asi
sucesivamente .

Las extrema subdivisión de las tareas , dentro de un programa

de especialización impulsado a fondo , lleva a la concepción del
hombre dividido . Esta es una de las mayores tragedias del
hombre contemporáneo en un ámbito laboral atomizado por la
especialización. Ese hombre ve cómo se reduce su esfera de
acción y de responsabilidad en desmedro de su capacidad para
abarcar la dimensión total del trabajo .

Henry Ford llega al extremo de afirmar, en su libro Mi vida y mi

obra, que un gerente no necesita saber lo que hace otro gerente.
y que solamente la Administración General tiene que conocer
la totalidad de las operaciones .

15
 A su vez , el sistema de normas crea la "verdad del manual " , es
decir , pone al reglamento por encima de la lógica y la razón . El
folclore empresarial es rico en anécdotas ilustrativas , como la
de los dos leones del circo. El león nuevo se esforzaba por hacer
bien su trabajo y convertirse en atracción, pero a la hora de la
comida, sólo le daban bananas , mientras que a su compañero,
viejo y cansado, sie mpre le tocaba carne fresca . Después de
much o indagar , recibió la explicación: el administrador era un
burócrata y como no había más que una plaza de león. que ya
estaba cubierta , había puesto al león nuevo en un cargo de macaco.

Por otra parte . la rígida jerarquización, que regula todas las

relacion es del personal en nombre de la disciplina, da lugar a una
organización piramidal que genera serios problemas de co-
municaci ón humana .

Es evidente que la jerarquización y la especialización , agravadas

por la impersonalidad y la reglamentación originan graves tras-
torn os en e l proceso de integración organizacional y humana
de la empresa. De ahí las diversas formas de competencia preda-
toria en lugar de la cooperación requerida para obtener buenos
resu ltados.

En suma: la burocracia fue concebida como una

máquina cuya eficacia consistiese en un buen fun-
cionamiento automático en sistema cerrado.

16
 Tema V

DESBUROCRATIZAR: UNA DECISION POLITICA

La decisió n de desburocratizar es eminentemente política ;

significa asumir compromisos humanos y técnicos para educar,
motivar y preparar personas, así como proveer los recursos
necesarios. Exige una estrategia sistemática y no, como suele
ocurrir, tácticas parciales.

Empezar con simples reformas estructurales, cambios técnicos ,

reformulac ión de rutinas y procedimientos , es actuar sobre una
parte del problema , no so bre el problema como un todo.

La desburocratización enfoca la empresa como un todo sis-

témico , por lo que es de vital importancia hacer un diagnóstico
integral que oriente el conjunto de las intervenciones .

CUESTIONAR LA BUROCRACIA ,NO SOLO

LA BUROCRATIZACION

Un mal diagnóstico lleva a localizar la terapéutica en aspectos

exteriores , es decir, en los efectos antes que en las causas.
De ese modo se ataca la burocratización pero se deja intacta la
burocracia.

Pero su rígida concepción original como respuesta a problemas

de una época ya superada, en que la · estabilidad era el valor
esencial, es la burocracia en sí lo que se debe cuestionar .

Por consiguiente , lo que en verdad se necesita no es una actitud

pragmática y limitada, sino una nueva teoría de organización
empresarial que sustituya a la vieja teoría burocrática. (A pro-
pósito , es útil recordar la afirmación de Einstein de que no co-
nocía nada más práctico que una buena teoría).

Decir que la burocracia es "un mal necesario" resulta

no solo incongruente e inaceptable sino una impro-
piedad psicológica . No hay males necesarios ; hay, sí,
condicionamientos negativos, generadores de actitudes
pesimistas que perpetúan el error.

17
 PROMOVER LA INTEGRACION A NIVEL DE LA DIRECCION

Para consolidar una teoría válida , que favorezca la eficac ia de

las organizaciones , será preciso integrar las dirigencias . Nume-
rosas investigaciones , en todo el mundo , denuncian la comu-
nicación deficiente como una de las mayores causas de inefi-
ciencia de las empresas , cuya causa principal es la falta de
integración entre los dirigentes .

Incompatibilidades conceptuales, técnicas y afectivas originan

indefiniciones filosóficas y políticas de los que , a su vez, resul-
tan acciones contradictorias e ineficaces.

Una relación armónica entre las personas y sus modos de

pensar es condición básica para formular y orientar la acción
fructífera de la empresa. Se puede tener buenos líderes
y carecer de buen líderazgo.

CONSIDERAR LA CULTURA ORGANIZACIONAL

COMO FACTOR DE EFICACIA

El énfasis en los cambios estructurales y ambientales corresponde

a la significación que se atribuye a los valores, actitudes y com-
portamientos habituales de los dirigentes , responsables directos
de la cultura organizacional , que es el principal factor condi-
cionante de la eficacia .

De poco sirve capacitar en tecnologías y adoctrinar sobre

normas y preceptos si el ambiente funciona como factor
restrictivo e inhibidor.

VALORIZAR LA FUNCIONEN VEZ DE LA FORMA

La capacidad para percibir, planificar y dirigir el cambio es

exigencia primordial para la eficacia del administrador, en virtud
de la rapidez de las transformaciones que ocurren en todas las
esferas de la actividad y el conocimiento humanos.

Una organización excesivamente formal funciona como un

"chaleco de fuerza " que impide las inevitables adaptaciones
al cambio .

18
 PROMOVER ESTRUCTURAS FLEXIBLES , MATRICIALES

Partiendo del principio de que la función determina el modelo

más convenientE:, será preciso crear estructuras experimentales,
temporarias , matriciales que paulatinamente reemplacen las
antiguas un idades de comando y control. Lo importante es el
resultado , no la forma .

También habrá que descentralizar tomando en cuenta el lugar

donde se halla la información y prescind iendo de la perspec-
tiva limitada de los cargos. La autoridad del conocimiento debe
conducir a la decisión. De este modo , lo que antes era obediencia
ciega a la autoridad hoy tiende a la autodirección y el auto-
control.

Objetivos y metas se fijan en una integración individuo- organi-

zación , contrariamente a la práctica tradicional de centralización
administrativa.

L.a comunicación , que antes corría en el sentido único de la

línea jerárquica , se orienta ahora en todos los sentidos: vertical ,
horizontal , sistémico . Todos precisan estar informados para
poder participar y contribuir espontáneamente con sus capaci-
dades y conocimientos .

Por lo tanto , las clásicas recomendaciones para estructurar una

empresa - diseñar un organigrama, determinar y describir fun-
ciones y cargos - ya no son' satisfactorias .

La innovación, que se veía como una amenaza a la estabilidad

y se reprimía como contraria a los objetivos fijados, pasa a ser,
hoy , una verdadera garantía de supervivencia .

La organ1zac1on tiene que ser innovadora , lo que

exige que la gerencia sea creativa .

ESTIMULAR LA VISION DE "PRODUCTO"

Es vital la plena conciencia por parte de cada uno, especial-

mente de los gerentes y ejecutivos, de "cuál es su papel en la
organización" y " para qué existe el órgano que dirige". Para
alcanzarla , se requiere tener visión de "producto" .

19
 "Yo existo en esta organización para dirigir la obtención de tal
producto ... " . " El órgano X existe para obtener los productos
siguientes ... " . Las personas y órganos que no sean capaces de
definir claramente cuáles son sus "productos " , son prescindi-
bles , por improductivos .

Una clara definición de los productos de cada sección y de

cada profesional , de có mo ellos se integran en una organización
sistémica (insumo X producto X cliente) es la marca distintiva
de una administración eficaz orientada hacia los resultados .

La falta de una visión de producto es lo que lleva a hombres y

organizaciones a la burocratiz ación y la ineficacia .

AMPLIAR LA DELEGACION DE AUTORIDAD

Una organización eficaz es la consecuencia natural de gerentes

capaces, con poder de decisión. He ahí el gran desafío que
afronta la gerencia , dado que la empresa, en esencia , es un
sistema de información / decisión .

La delegación de autoridad es. bás icamente. un recurso geren-

cial para ahorrar ti empo , ya que , por lo común el geren te está
abrumado po r urgencias menudas que le ob li gan a postergar
sus tareas relevantes .

La no-delegación fomenta la concentración de autoridad deci-

soria y compromete el tiempo de los gerentes en actividades
operacionales , privándoles de ejercer sus funciones nobles , o
sea: planificar y controlar el trabajo , y dirigir y motivar los
trabajadores.

ESTABLECER COMO PRINCIPIO LA EDUCACION CONTINUA

Y LA META DE INNOVAR PARA CRECER

Se cambia para garantizar la estabilidad (e incluso para pe rmanecer

en el mismo lug ar). Se cambia para afirmar un lid erazgo. Se
cambia para competir . mejorar la calidad , obtener resultados.
Se cambia para sobrevivir y crecer.

El conocimiento -su adquisición y d ifus ión - se convierte en

la meta final de una filosof ía empresarial centrada en las trans-
formaciones del med io. las conquistas científicas y técnicas ,
la satisfacción de necesidades que se amplían y diversifican.

20
La educación gerencial es el único medio de asegurar la salud
de las organizaciones y su crecimiento autosostenido .

Desburocratizar es. evidentemente , una tarea cultural. O adop-

tamos un enfoque cultural y revisamos los principios, valores
y creencias de la teoría burocrática, o admitimos que la buro-
cracia es inmortal .

Se hace desburocratización con hombres desburocratizados,

con gerentes calificados e integrados, libres, con poder de
decisión

Es el gerente quien hace la organización y no a la inversa . El

gerente desburocratizado existe en una organización flexible
y descentralizada , donde la delegación de autoridad es parte
de una administración racional.

El gran factor de desburocratización es la descentrali-

zación del poder; la delegac ión de autoridad es su mejor
instrumento .

Una gerencia participativa , motivadora del auto-

desarrollo personal , integradora de equipos y personas
ca-responsables , es el gran agente de la empresa
desburocratizada , eficaz , en renovación continua.

21
 Tema VI

PARA DESBUROCRATIZAR: SINTESIS

Para desburocratizarhace falta un diagnóstico profundo. Considé-

rese que vivimos en una cultura que internalizó los valores típicos
de la teoría burocrática , cuya influencia distorsionante se extiende
a todas las estructuras sociales.

Para desburocratizar es imprescindible considerar que estamos

viviendo en un tiempo de cambio acelerado y que ha pasado la
época de la estabilidad social , cuya perduración constituía el
supremo ideal de la burocracia.

Para desburocratizar es vital, igualmente, considerar que el sis-

tema cerrado de organización que supone el modelo maxwebe-
riano niega, por su propia lógica, la innovación y el cambio ,
y no favorece las iniciativas renovadoras.

Para desburocratizar es importante recordar que el modelo bu-

rocrático , en virtud de sus supuestos de rígida especialización,
rígida estructura de mando jerárquico, rígido sistema de normas
escritas y rígida impersonalidad , tiene por meta hacer de la orga-
nización una máquina que funcione según su lógica de previsio-
nes y certidumbres.

Para desburocratizar es preciso valorizar el hombre, dado que

él, en tanto que subproducto de la cultura burocrática , es anulado
y reducido a un número en un cuadro estadístico, condicionado por
reglamentos y computadoras.

Para desburocratizar se tiene que reformular el concepto de

gerencia, que en la teoría burocrática es mera guardiana y cela-
dora del cumplimiento de las normas reglamentarias, y cuya
obligación funcional enfatiza la organización y el control en
lugar de la dirección y la planificación, que seria lo deseable.

23
 Tema VIl

ESFUERZO INTEGRADO DE DESBUROCRATIZACION

Para llevar a cabo un esfuerzo serio de desburocratización

sugerimos las medidas siguientes:

1. Promover , a través de un amplio programa de educación

empresarial sistemática , el examen y la revisión de los su-
puestos de la teoría burocrática , reemplazando sus rígidas
normas de sistema cerrado por principios que estimulen la
flexibilidad , participación y creatividad inherentes a los sis-
temas abiertos de organización .

2. Capacitar los gerentes por medio de programas de educación

gerencial permanente y de práctica administrativa para el
ejercicio de la decisión y el liderazgo , a fin de formar equi-
pos coherentes , comprometidos con la eficacia , o sea con
los resultados .

3. Integrar las dirigencias para la acció n concertada, en un

marco de acción renovadora que tenga como objetivo for-
mar hombres en crecimiento dentro de una organización
en crecimiento.

4. Establecer estructuras flexibles que faciliten las necesarias

adaptaciones en una época marcada por la inestabilidad.

5. Promover una mejor distribución del poder por medio de la

descentralización administrativa y la delegación de autoridad.

25
 LECTURAS COMPLEMENTARIAS

EL DESARROLLO ORGANIZACIONAL COMO METODO

ADMINISTRATIVO

Podría decirse , a priori, que el Desarrollo Organizacional (DO) es

el método administrativo , basado en las ciencias del compor-
tamiento humano , que procura integrar dos sistemas distintos
en la empresa :

El sistema téc n ico (procesos y técnicas), y

El sistema humano (comportamiento psicosocial).

Las estrategias de intervención integrada en los sistemas técnico

y humano constituyen la materia esencial y el nuevo aporte a
los estudios de administración frente a los problemas del cambio
en las organizaciones y empresas.

En las antiguas concepciones de las Escuelas de Organización

(Taylor, Fayol) , dominaba la preocupación por la estructura
formal , la rígida definición de competencias y atribuciones
como instrumentos para alcanzar los objetivos fijados .

El " personal" era solo uno de los recursos al servicio de la or-

ganización; en tanto que hoy se pone de relieve que "el personal
es la organización ".

El DO , en lugar de definir rígidamente una función y adaptar a ella

las personas , procura realizar el proceso inverso , adaptando
tanto co mo sea posible la función a las personas .

Antes , se centraba la atención en lo que se había convenido en

llamar la " ingeniería del talento ", identificando valores y mani-
pulándolos mediante las técnicas de adiestramiento .

Hoy se prefiere la "agronomía del talento" , o sea la fertilización

del suelo organizacional como estímulo para el surgimiento
de valores y la automotivación .

El DO se incorpora así a la cultura organ izacional y pone en

marcha p rocesos de cambio que la tornen abierta y parti-::ipativa,
li be rand o talentos y motivaciones para la contribución creadora .

27
 De ahí que la capacitación se transforme en un intenso esfuerzo
tendiente a modificar las actitudes para estimular la aceptación
de métodos participativos .

EL COMPORTAMIENTO HUMANO ES MAS IMPORTANTE

QUE EL ORGANIGRAMA

Richard Beckhard , una de las mayores autoridades en desarrollo

organizacional , formuló la pregunta básica a este respecto :
¿Cómo podemos movilizar del mejor modo posible los recursos
y la energía humanos para cumplir la misión de la empresa y,
al mismo tiempo, mantener una organización viable de personas
cuyas necesidades de autorrealización y progreso sean satisfe-
chas en el trabajo?

La frase final del conocido artículo de Joe Lewis Powell (" La

verdadera seguridad " ), ofrece una orientación para responder a
esa pregunta : " la verdadera seguridad es ser un hombre en de-
sarrollo dentro de una o rganización en desarrollo" .

Todas las grandes transformaciones ocurridas en los últimos

decenios realzan la importancia del trabajo en equipo, la parti-
cipación creadora y. la valorización humana .

Reseñaremos , a título ilustrativo, algunas de esas

transformaciones , según las detalla lvan Lansberg
Henríquez:

"- de la centralización a la descentralización ,

de lo rígido a !o flexible ,
de lo cuantitativo a lo cualitativo ,
del trabajo arduo al trabajo satisfactorio ,
del autoritarismo a la participación ,
de la sofocación de conflictos al enfrentamiento de
los mismos .
de la uniformidad a la creatividad , y
de lo objetivo a lo subjetivo ".

,..'Jdas las transformaciones que afectan la dinámica de la empresa

28
exigen del administrador una capacidad de percepción , análisis y
pronta acción .

La integración de los sistemas técnico y humano , la compa-

tibilidad de los intereses de la empresa y del individuo, mini-
mizando conflictos, malentendidos e inseguridad, son los su-
puestos fundamentales del DO como método de adaptación al
cambio.

Según Beckhard, los administradores de empresas se han preo-

cupado siempre por adaptar sus organizaciones a las trans-
formaciones del medio .

Uno de los primeros métodos utilizados, que predominó hasta

la Segunda Guerra Mundial , fue el que se denominó "ingeniería
humana" , que consistía en racionalizar la forma en que se reali-
zaba el trabajo y se utilizaba el personal para aumentar la pro-
ducción y mejorar la productividad de bienes y servicios.

Después de la guerra , con el mejoramiento de los niveles de vida,

los trabajadores empezaron a exigir mejores condiciones de
trabajo; las necesidades sociales pasaron a predominar sobre
las de mera supervivencia y seguridad.

Se confirma así la teoría de Maslow de la jerarquía de las necesi-

dades:
deseos fisiológicos ,
supervivencia y seguridad,
asociación y participación,
status y reconocimiento individual ,
autor realización
El hombre va liberando necesidades en la medida en que se
sienta satisfecho . (El hambriento tiene la idea fija del pan ; satis-
fecha esa necesidad amplía sus intereses) .

El segundo enfoque durante el decenio de los 50 se caracterizó

por una mayor atención a las aspiraciones sociales, dentro del
vasto campo de las relaciones humanas.

Toda la atención se volcó a las necesidades sociales del ser

humano y los medios de satisfacerlas como forma de estimular
la motivación y la productividad. Al comienzo del decenio de
los 60 , un n~evo tema ocupó a los estudiosos: la preparación de
personas para ejercer mayores responsabilidades.

29
 Algunas de las consecuencias fueron :

- programas de ayuda,
- jubilaciones obligatorias,
expansión rápida e intensificación de programas de desarrollo
humano y sucesión administrativa planificada.

Además se comenzaron a utilizar en forma intensiva las

computadoras y sus nuevos lenguajes y se amplió la esfera de
acción geográfica , lo que a su vez hizo sentir la necesidad
de más eficaces sistemas de información.

Desde mediados de los 60 hasta ahora, el énfasis se ha puesto

en el sistema total. Según Beckhard, esto implica ver la organi-
zación como un sistema complejo, técnico y humano, con
características propias, con su cultura y sistema de valores
propios .

EL DINAMICO MUNDO DE HOY

El ambiente actual , con su gran dinamismo, difiere, según

Beckhard , de todas las épocas anteriores . El decenio de los
60 fue llamado "el decenio de las explosiones" y hubo varias:

Explosión del conocimiento. Más conocimientos nuevos

en el campo de la tecnología que en toda la histo ria del
género humano .

Explosión tecnológica. Debido al progreso del conocimiento

tecnológico , se estima que la mayoría de los técnicos están
obsoletos diez años después de su graduación . No sólo
porque sus conocimientos son anticuad os sino porque no
han podido familiarizarse con las diez o quince nuevas cien-
cias y tecnologías que han surgido durante ese período .

Explosión de las comunicaciones. Acortamiento de las

distancias ; posibilidad de conferenciar con personas de
varios lugares del mundo a través del videófono . La revisión
de políticas y planes en función de noticias trasmitidas por
televisión es un ejemplo del impacto de las comunicaciones
rápidas sobre la estabilidad de la organización.

Explosión económica. Naturaleza mutable de toda fuerza de

trabajo ; la no dependencia del trabajador respecto de la

30
 empresa gracias a la ampliación de las opciones da lugar
a las reivindicaciones; elevación del nivel de profesio-
nalismo del personal.

EL NUEVO AMBIENTE EMPRESARIAL

Aparte del dinamismo general , Beckhard señala varios cambios

en el ambiente empresarial , que esquematizamos a continuación.

lnternacionalización de los mercados: empresas multinacionales.

Vida más corta de los productos: obsolescencia planificada e

inconstancia del gusto de los consumidores .

Creciente importancia de la comercialización: antes , orientación

hacia la producción (vender lo que se producía); ahora , orientación
hacia el consumo (producir lo que se vende).

Relaciones gerencia-personal de línea: nuevas exigencias del

mercado. de la tecnología , de la automación , del refinamiento
de los sistemas de información exigirán alteraciones en el
número de personas en funciones de gerencia o de linea. Según
Beckhard , en un futuro cercano , las funciones de dirección
absorberán mayor número de personal que las operacionales.
Llega incluso a hablar del peligro de que el control de la empresa
quede en manos de cierto número de técnicos , con lo que la
administración vería reducido su papel al de simple coordinadora.

Participación múltiple: los cambios en las empresas , las tec-

nología s y los productos demandarán estructuras y formas
nuevas o diferentes . Ejemplo : armar un automóvil o una nave
espacia ! . La nave espacial ex ig e el esfuerzo combinado de más
10.000 personas repartidas por todo un país . Eso no podría
lograrse con la misma estructura piramidal que basta para
armar un automó vi l.

Cambio de necesidades: las nuevas condiciones originan nue-

vas formas, tales como sist~mas temporarios y organización
matricial interdependiente .

NATURALEZA MUTABLE DEL TRABAJO

El progreso de la tecnología significa que, hoy día , las máquinas

no sólo fabrican " productos " que los hombre acostumbraban

31
 fabricar , sino que toman "decisiones" que los hombres acos-
tumbraban tomar.

Dic e Beckhard: " El trabajo de la administración pasa a ser el

de saber qué decisiones deben ser tomadas por el hombre o
por la máquina" . Esto da lugar, según el, a una constelación
totalmente nueva de exigencias que pesan sobre el administrador.
De ahí que sea preciso adoptar un enfoque global , sistémico, de los
problemas de administración de empresas.

El DO se concibe , entonces, como un esfuerzo sistemático de

cambio planificado.

Las acciones unilaterales , los esfuerzos para resolver problemas

aislados ya no responden a las demandas de un mundo en
transición .
Concluyendo , digamos con Beckhard : hoy día se necesitan estra-
tegias coordinadas a más largo plazo para crear, dentro de
la empresa , ambientes propicios, maneras de trabajar, r((lacio-
nes , sistemas de comunicación y de información que sean con-
gruentes con las demandas pronosticables y no pronosticables
de los años venideros.

DESARROLLO ORGANIZACIONAL Y PROCESO DE

DESBUROCRATIZACION

La ef icacia administrativa se identifica en la actualidad con el

DO , que es el proceso desburocratizante por excelencia. Mien-
tras que la burocracia , basada en una estructura formal, pro-
duce normas y tecnologías rígidas , el DO, por su naturaleza
dinámica y estructuración flexible , produce mnovac1on y
adaptación continuas . De ahí , pues, el papel protagónico que
corresponde a la gerencia innovadora .

El DO lleva al administrador a reaccionar ante el cambio como

una realidad de la empresa , a enfrentarlo eficazmente . a reco-
nocerlo como saludable acicate para la creatividad y el crecimiento .

El efecto del cambio sobre la empresa se siente . básicamente ,

en dos direcciones : en relación con las variables del ambiente
(interno y ext erno) , .Y en relación con el comportamiento de su
personal.

Es necesario considerar las cond iciones y presiones del medio

ambiente , las exigencias soc iales, las transformaciones del mer-

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cado , la competencia , la nueva tecnología , la legislación , las
tendencias manifiestas, los estudios sobre la realidad futura
de la empresa y el comportamiento esperado de toda su estructura
humana .
De ahí la exigencia de que el gerente sea, ante todo, un diag-
nosticador; que se ponga énfasis en la gestión situacional. Las
fuerzas que actúan en la situación , las variables coyunturales
que condicionan la acción del ejecutivo , indican que su eficacia
funcional dependerá de la exactitud de su percepción de los
acontecimientos y las tendencias en juego.
DO significa gerencia innovadora , administración que percibe
el cambio como oportunidad , es decir, como una realidad pal-
pable que ha de considerarse en términos de supervivencia ,
sustentación y crecimiento.

La capacidad para percibir, planear y dirigir los cambios es

exigencia básica para la eficacia del administrador.
Son fundamentos de la estrategia del DO :
el máximo aprovechamiento de la energía humana de la
empresa,
la organización basada en modelos flexibles que procuren
integrar los objetivos de la empresa y del individuo .
Un proceso continuo de DO- análisis , diagnóstico , intervención ,
seguimiento - deberá estar sólidamente asentado sobre los
principios de las ciencias del comportamiento. El DO persigue
los objetivos de la empresa por medio de un perfecto relacio-
namiento interpersonal e intergrupal , de una visión general y
una acción integradora de los sistemas técnico, estructural y
humano en íntima interacción con el complejo medio ambiente.

El Do es, por lo tanto , un enfoque sistémico con

resultados en :
valorización humana ;
desarrollo sistemático del potencial ;
conquista de metas organizacionales;
enriquecimien to del trabajo;
estímulo desafiante al ejercicio de la decisión
creativa.
esfuerzo sistemático y realimentador de motivaci ón;
preocupación constante por la formación de una
mentalidad ·empresarial en toda la organización .
sobre todo a nivel gerencial.

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 Definimos la mentalidad empresarial como:

el pleno conocimiento de los objetivos empresariales ;

el conocimiento de la realidad coyuntural (variables internas

y externas que condicionan la actividad de la empresa) ;

la perfecta conciencia de participación y responsabilidad en los

resultados generales de la empresa ;

El sentir y actuar con espíritu de empresa (empatía institu-

cional): el gerente tiene la obligación ética y técnica de actuar
como empresario .

El DO es, en esencia , una estrategia educacional. Para que el

administrador pueda hacer frente a los desafíos del cambio , tiene
que estar motivado por un programa sistemático de capacitación .

La realidad del cambio conduce a la empresa a transformarse

en agente educador. De hecho , la empresa fue siempre una
escuela de trabajo , aun cuando no tuviera conciencia de su
papel pedagógico . El cambio acelerado está forzando esa cons-
cientización . La empresa . asaltada por las transformaciones
rápidas que caracterizan la época actual , no puede mantener-
se en un estado de retraso cultural.

La empresa se ve obligada , en consecuencia , a convertirse en

centro activo de desarrollo humano. Por eso consideramos que
la mejor definición del DO es la que dio Warren Bennis : " El
DO es una respuesta al cambio , una estrategia educacional
compleja , destinada a modificar creencias , actitudes valores
y estructuras de las organizaciones , de modo que éstas puedan
adaptarse mejor a las nuevas tecnologías y mercados y al ritmo
vertiginoso de los cambios " .

El DO debe programarse de modo de asegurar una verdadera

comprensión de las modificaciones introducidas . Por eso es
imprescindible estimular la motivación , que a su vez depende
de la participaci-ón de todos los interesados . Sólo con ese
compromiso asumido colectivamente y con esa responsabilidad
compartida será posible tener una razonable certeza en cuanto
a la continuidad y eficacia del proceso de transformación .

La organización burocrática veía al hombre en función del

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cargo ; el DO ve al hombre como pa rte de una co ncepc10n in-
tegral . como un potencial que se ha de valorizar ; ve no solamente
lo que hace sin o lo qu e puede hacer ; no el ho mbre estático
sino el ho mbre en p ro c es o de desarrollo .

La c o mpetencia era el factor primordial de estímulo utilizado

po r la admini stración del pasado , lo que daba lugar a conflictos
interpers o nal es e int ergrupales . Hoy día la gerencia se basa
en el lid erazg o c ooperativo. el trabajo en equipo y la motiva-
c ió n c rea d o ra .

Es prec isamente ese énfasis en la fle x ibilidad de las estructuras ,

la desc entralizac ión de los mandos y la gerencia participativa
lo q ue aprox ima e l DO , co mo técnica de dirección , al esfuerzo
d e desburoc ra ti zac ió n .

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 11

SISTEMA UPM, AUXILIAR DE DESBUROCRATIZACION

Es fácil verificar el dominio que ejerce el papel, la documenta-

ción escrita, en la dinámica (quizá sería mejor decir, en este caso,
la mecánica) administrativa de las empresas.

UN IMPERIO DE PAPEL

La preocupación exagerada por el registro de hechos , la fija-

ción de responsabilidades, la comprobación y el control ha
erigido el "trámite " en una especie de viacrucis. Si el expediente
no ha recorrido todas las oficinas y no ostenta decenas de
sellos , rúbricas y firmas , no merece fe.

" Ponga sus ideas por escrito " , " redacte un memorando
y envíelo a la gerencia ", " inicie el trámite utilizando tales
o cuales formularios ", " formule una ponencia para que
sea incluida en la agenda de la reunión ", " presente de
nuevo el escrito con arreglo a las normas
reglamentarias " , " prepare el acta de la reunión ", " haga un
informe de lo sucedido " , " un informe", " un informe" ...
etc.

El formidable aparato papelero que caracteriza a las administra-

ciones burocráticas muestra un inquietante rasgo de obsoles-
cencia : se aferra a los detalles, a lo accesorio , para huir de lo
esencial. De tal manera , las exigencias del trámite no hacen
más que diluir responsabilidades y postergar decisiones.

No hacer hoy lo que se pueda dejar para mañana es el principio

fundamental de la inercia burocrática. Frecuentemente se re-
curre al eufemismo de la " prudencia": " Vamos a estudiar mejor
el asunto ; veamos qué dice el asesor jurídico'' . Y se produce
otro papel , que por su parte engendrará más papel.

Así se va creando el imperio del papel , la administración por el

papel, de lo que resulta una empresa de papel. Tan frágil y
combustible como el material que la sustenta. Normas, instruc-
ciones , circulares, memorandos, notas, boletines, actas, expe-

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 dientes, oficios, cartas , correspondencia interna , telegramas ,
télex, informes , verificaciones , controles, órdenes, reglam en-
tos . recomendaciones , manuales ... he ahí los instrumentos
del burócrata .

El informe es el mejor símbolo de la administración anticuada .

¡Y cómo se esmeran determinadas secciones, o la empresa toda ,
en su confecci ón! ¡Cómo se empeñan en reunir datos y diseñar
lindos cuadros estadísticos! No importa lo que se hizo efectiva-
mente , sino la relación de lo hecho ; no el producto , sino la
envoltura.

Existen secciones enteras - estamos cansados de encontrarlas

en las mejores organ izaciones , públicas y privadas -cuya única
actividad consiste en fabricar informes . No tienen otro producto.
Se inmoviliza a varios profesionales de nivel superior en una
tarea pomposa y vana .

No se trata de restar importancia a los informes , reglamentos,

normas y com u nicaciones escritas de cualquier tipo. Lo que
condenamos es su sobrevaloración , el medio convertido en fin ,
lo accidental en esencial , lo superfluo en indispensable.

Decenas de páginas de informes o de "exposiciones de motivos" ,

que podrían reducirse a unas pocas líneas , sirven únicamente
para enturbiar el discernimiento y robar el tiempo -ya escaso
por cierto- del dirigente.

SURGE EL UPM

Las observaciones que anteceden resultarán más claras a la

luz de una situación concreta vivida por el autor hace algunos
años . Durante varias semanas habíamos vacilado antes de exa-
minar un "sustancioso informe" procedente de un órgano téc-
nico que era nuest ro su bordinado administrativo . Páginas y
páginas de letras, núm eros y gráficos. Al final , un día en que
llovía a cántaros, imposibilitados de abandonar la oficina , deci-
dimos abordar el caudaloso informe que yacía inerte sobre la
mesa. El documento tenía el visto de dos vicepresidentes , dos
directores, un supervisor, dos gerentes - uno regional y otro
general-, dos asesores , un jefe de departamento, un jefe de
división y un jefe de sección . En total, doce vistos ; sólo faltaba
el décimotercero , que deb ía ser el nuestro.

Teóricamente , tanta carga de rúbricas de alta jerarquía debía

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indicar la importancia del trabajo . y así era en efecto . El informe
estaba magníficamente construido : introducción justificadora , de-
tallado examen histórico , referencia a actividades correlativas ,
convincentes dat.::>s estadísticos , variados . primorosos y com-
plejos gráficos y fluxogramas , conclusiones e hipótesis de trabajo
que , fatalmente , conducirían a nuevos y brillantes informes.

Con todo , el contenido del infor me, pese a su excesiva for-

malización que ejercía un efecto inhibidor, era relevante . Pero
ese contenido quedaba sepultado bajo la montaña de palabras ,
números y gráficos. Aunque sacramentado por doce "vistos "
de tanta importancia jerárquica, era evidente que no había sido
examinado por nadie .

En un intento de resumir les datos relevantes para discutirlos con

la gerencia logramos registrarlos en una sola página y así des-
cubrimos el sistema UPM: una página como máximo.

PRINCIPIOS DEL UPM

A partir de aquel día, y después de someter el sistema a ensayos

exhaustivos establecimos el siguiente principio : un documento
escrito , una vez revisado, puede reducirse a un tercio de su texto ,
sin perjuicio del contenido .

Ese principio , a su vez . se basa en este otro : las personas, cuando

escriben procuran satisfacerse a sí mismas, antes que a los
lectores . '
Por lo general , se preocupan por la belleza de las frases antes que
por el contenido . ·

Hemos aplicado los principios antedichos en varias organizacio-

nes, con resultados notables .

En una gran empresa, la aplicación de esos principios puso de

manifiesto situaciones alarmantes. Dos secciones con siete
profesionales de nivel superior y siete de nivel medio se ocu-
paban únicamente en producir informes. Al adoptarse el sistema
UPM fueron tranquilamente eliminadas y los funcionarios absor-
bidos por una sección ejecutiva.

A medida que aplicábamos el sistema en varias empresas fuimos

chocando brutalmente con una verdad tipo " huevo de Colón " : el
tiempo de todo ejecutivo está tomado en gran medida por la

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 elaboración y lectura de informes. Al introducir el sistema UPM
estábamos tocando un punto neurálgico de la productividad
administrativa .

El sistema no fue aceptado sin oposición . Como medida con-

ciliatoria adoptamos el recurso extremo del anexo. Entiéndase
bien : se trataba de un recurso, no de una necesidad. Normal-
mente , los ·'antecedentes históricos" satisfacen el exhibicio-
nismo individual más que los requisitos de claridad y fidelidad de la
información .

El principio quedó establecido así:

Siempre que se juzgue absolutamente necesario complementar

un informe según el modelo UPM, se admitirá un breve anexo .

Importa señalar que el anexo es un agregado , no un instrumento

esencial; existe para suplir posibles fallas en la estructura del
informe, su función es registrar datos pertinentes .

EL UPM LIQUIDA EL IMPERIO DEL PAPEL

Con el sistema UPM la gerencia es llevada a redimensionar sus

atribuci o nes y analizar sus tareas , a fin de racionalizarlas . El
análisis se efectúa sobre la base de tres datos: qué se hace,
cómo se hace y para qué se hace el trabajo de cada gerente .

Los errores en la organiz ación del trabajo hacen perder

tiempo ; la racionalización crea disponibilidades.

Administrar bien el tiempo es orientarse por prio ridades , dando

importancia a lo que es realmente importante. El criterio es
centrarse en objetivos , evaluar en función de los resultados.
Sólo se ahorra tiempo controlándolo ; no hay otro medio .

Controlar el tiempo significa revisar su programación , corri-

giéndola y enriqueciéndola Programar actividades es , en apa-
riencia , cosa simple. pero esta simplicidad , tal vez por serlo ,
esconde grandes dificultades en la práctica.

El sistema UPM recomienda un programa en tres etapas:

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 cómo debo usar mi tiempo (reflexión),

cómo voy a usar mi tiempo (programación) y

cómo estoy usando mi tiempo (evaluación) .

Muchos dirigentes que han hecho el esfuerzo de planear y

controlar el uso de su tiempo se sorprenden con las dispo-
nibilidades que han adquirido. Por medio de ese control han
conseguido lo impos ible : ampliar el tiempo.

El tiempo , suelto e indisciplinado , es considerado

normalmente como un enemigo , que nos impide cum-
plir nuestros compromisos; al ser dominado, funciona
automáticamente a nuestro favor .

La planificación del tiempo no es función que pueda delegarse;

una secretaria no puede evaluar el grado de importancia o de
urgencia de los asuntos que debe atender el dirigente; si él quiere
instruirla a ese respecto , perderá mucho tiempo.

Utilizando una hoja simple , modelo UPM , donde consten activi-

dades programadas y horas previstas , actividades no programadas
y tareas que debe realizar el ejecutivo, descubrirá muchas posi-
bilidades de desempeñarse con eficacia en su trabajo .

Utilizando otra ficha UPM de control , el ejecutivo podrá diag-

nosticar la utilización de su tiempo , relacionando las tareas rea-
lizadas con el horario previsto , el horario efectivamente ocupado
y las causas principales de las diferencias entre uno y otro.

Con estas dos fichas u hojas simples y alguna perseverancia

el ejecutivo podrá ser más eficaz, dominando su principal factor
condicionante: el tiempo.

Son extraordinarios los resultados ya obtenidos con la aplicación

del sistema UPM. El secreto está en que el método representa
una reeducación mental, el abandono de hábitos arraigados
en que la preocupación por la forma literaria llevaba, por lo
común , a escribir frases sonoras, vacías y excesivamente largas.

Sobre todo , el UPM es una actitud racional frente al trabajo ,

un én fasis en objetivos y resultados, antes que en procesos inter-
medios.

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 La utilización del sistema UPM conducirá a enfoques concretos
y orientadores , haciendo de los informes y programas instru-
mentos eficaces de producción . El UPM es , desde el punto de
vista psicológico , una fuerza educativa. Su aplicación abarca
una enorme gama de actividades, que incluye a todos los ins-
trumentos de información administrativa.

Lo importante es recordar que un texto , para surtir efecto pro-

ductivo, debe seleccionar y sintetizar los datos pertinentes .
Por ejemplo, el ac ~ a de una reunión debería registrar , por orden ,
los ítems siguientes : temario , conclusiones , providencias y
anexo (este último ítem sólo se incluiría cuando fuera necesario
para justificar determinadas conclusiones y providencias) .

En un informe de visita se destacarían los ítems siguientes:

observacio.nes recogidas, interpretación y conclusiones . En un
informe de producción : meta prevista, cantidad obtenida ,
tiempo planeado y tiempo empleado , mano de obra utilizada
y costo.

Un plan de capacitación : objetivos , metodología , recursos ma-

teriales , instructores , período , horarios y costo estimado (per-
sonal , materiales , servicios , financiación) .

El método UPM se emplea no sólo en la redacción de documentos

de todo tipo sino también en las comunicaciones generales ,
cartas , circulares , memorandos , avisos, etcétera.

Por su sencillez el método UPM tiene alto valor como instrumento

de desburocratización , renovación y eficacia.

El mariscal Montgomery sugirió un epitafio para muchos

altos funcionarios de gobierno: "Aquí yace un hombre
que murió agotado por preocupaciones menudas . Jamás
dispuso de tiempo para pensar, porque siempre estaba
leyendo documentos . Vio cada uno de los árboles , pero
no el bosque " .

He ahí la fuerza del método UPM.

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 111

LEYES DE LA BUROCRATIZACION

Primera: Ley de la creatividad

Para matar una idea y liquidar de una vez a los pensadores crea-
tivos , transforme siempre al "sugeridor " en ejecutor de la idea .

Segunda: Ley de la saturación o del "neumático inflado"

Solicite siempre a quien sugiere una idea tantas informaciones ,
opinion es e investigaciones que lo haga " explotar" y opte por
atenerse a ejecutar las órdenes recibidas .

Tercera: Ley de los pequeños grandes problemas

Convierta en graves y complejos los problemas pequeños , para
evitar responsabilidades .

Cuarta: Ley de protección a la inversa

Recuerde que el exceso de protección genera efectos contrarios .

Quinta ~ Ley de acumulación de papeles

Acumule papeles para dar la impresión de que trabaja mucho .
justificar atrasos y fundamentar solicitudes de que se aumente ,
su personal.

Sexta: Ley de la queja permanente

Reclame sin pausa , para no tener que realizar ; al fin y al cabo ,
usted no dispone de medios , no hay personal suficiente , no hay
tiempo , no hay ...

Séptima: Ley de la valorización por la complejidad

Complique para valorizar, pues ya se sabe que nadie da im-
portancia a las cosas sencillas .

Octava: Ley del activismo

¡Corra, corra , corra! Así todos creerán que está muy atareado.

Novena: Ley de la inercia burocrática

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 Deje que otros se muevan ; así usted no corre peligro de tropezar
y caer.

Décima: Ley de las dificultades deshonestas

Cree dificultades para vender facilidades .

Undécima: Ley de la actitud agresiva , o "estoy trabajando , no

se acerque" .
Ponga cara seria , preocupado, gesticule , irrítese, hable ás-
peramente y exhiba una permanente inquietud , para que todos
le tengan por un jefe dinámico .

Duodécima: Ley de la solución por la crisis

Promueva las crisis , para no tener que enfrentar la realidad .

Décimotercera: Ley de la irresolución por la supersimplificación

Subestime la importancia de la cuestión para mitigar su ansiedad ;
deje que el problema se resuelva por sí solo .

Décimocuarta: Ley del envoltorio vistoso

No olvide que la presentación de un proyecto o informe tendrá
tanto mayor efecto cuanto más voluminoso sea el contenido, más
rica la apariencia, más abundantes los datos, fórmulas, gráficos
y anexos , con la ventaja adicional de que no será leído .

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 BIBLIOGRAFIA
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e modelos. Sao Paulo ., Editora Edgar Blücher.

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