ÍNDICE

TUTORES TEMÁTICOS...................................................................................ii
AUTORIDADES:..............................................................................................iii
PROTOCOLO DE APROBACIÓN...................................................................iv
AGRADECIMIENTOS.......................................................................................v
RESUMEN.......................................................................................................vi
ÍNDICE............................................................................................................vii
JUSTIFICACIÓN DEL TRABAJO INVESTIGADO...........................................x
PROBLEMÁTICA DE LA INVESTIGACIÓN....................................................xi
TEMA GENERAL............................................................................................xii
TEMA ESPECÍFICO.......................................................................................xii
OBJETIVOS GENERALES............................................................................xiii
OBJETIVOS ESPECÍFICOS..........................................................................xiii
HIPÓTESIS:...................................................................................................xiv
VARIABLES:...................................................................................................xv
METODOLOGÍA............................................................................................xvi
INTRODUCCIÓN..............................................................................................1
EL DEFENSOR DEL PUEBLO........................................................................2
1- CONSIDERACIONES INICIALES.........................................................2
1.1. ACERCAMIENTO AL TEMA:.............................................................2
1.2 TERMINOLOGÍA OMBUDSMAN Y DEFENSOR DEL PUEBLO.......7
1.3 ORIGEN ESCANDINAVO DEL OMBUDSMAN................................10
1.4 CARACTERES COMUNES DEL OMBUDSMAN.............................11
1.5 FUNCIONES COMUNES DEL OMBUDSMAN................................13
1.6 EL PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO........................15
1.7 EL DEFENSOR DEL PUEBLO Y EL ESTADO DE DERECHO.......23
1.8 EL CANALIZADOR DEL DESCONTENTO SOCIAL........................24
2- ORIGEN LATINO EL DEFENSOR DEL PUEBLO................................30
2.1 EL DEFENSOR DEL PUEBLO Y LA DEMOCRACIA......................30

ii
 2.2 EL DERECHO ROMANO Y ORIGEN DEL DEFENSOR DEL
PUEBLO EN LATINOAMÉRICA.............................................................31
2.3 ANTECEDENTES ROMANOS:........................................................32
2.4 NECESIDAD Y JUSTIFICACIÓN DE LOS ORÍGENES..................34
2.4.1 DEL OMBUDSMAN:...................................................................34
2.4.1 DEL TRIBUNO PLEBEYO.........................................................34
2.4.3 DEL DEFENSOR CIVITATIS.....................................................35
2.5 - ¿TRIBUNO PLEBEYO O DEFENSOR CIVITATIS?......................37
2.5.1 EL DEFENSOR CIVITATIS COMO EL DEFENSOR DEL
PUEBLO..............................................................................................38
2.5.2. EL TRIBUNADO PLEBEYO COMO DEFENSOR DEL PUEBLO
.............................................................................................................40
2.5.3 EL FUNCIONARIO IMPERIAL...................................................43
2.6 EL DEFENSOR DEL PUEBLO........................................................45
2.6.1. APORTES DEL TRIBUNO PLEBEYO.....................................46
2.6.2. APORTES DEL DEFENSOR CIVITATIS..................................48
2.7 INSTITUCIONES ROMANAS VERSUS CONSTITUCIONALISMO.49
3. LA SITUACIÓN ACTUAL EN LATINOAMÉRICA...................................53
3.1. MODALIDADES DE SU INCORPORACIÓN...................................57
3.2. RECONOCIMIENTO INTERNACIONAL.........................................58
3.3. EL DEFENSOR DEL PUEBLO LATINOAMERICANO Y LA
CULTURA DE PAZ.................................................................................64
3.4. PROBLEMÁTICA LATINOAMERICANA.........................................66
4. EL DEFENSOR DEL PUEBLO EN EL PARAGUAY..............................70
4.1 NORMATIVA CONSTITUCIONAL....................................................72
4.2 LEY ORGÁNICA DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO...................74
4.3 FUNCIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO PARAGUAYO.......85
4.3.1 MISIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO..................................88
4.3.2 CARACTERÍSTICAS DE LA INSTITUCIÓN:.............................88
4.3.3 OBLIGACIONES Y PROHIBICIONES DEL DEFENSOR DEL
PUEBLO..............................................................................................90

iii
 5. EL DEFENSOR DEL PUEBLO Y LOS DERECHOS HUMANOS EN
PARAGUAY................................................................................................93
CONCLUSIÓN..............................................................................................103
BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................107
ANEXO.........................................................................................................110

iv
 JUSTIFICACIÓN DEL TRABAJO INVESTIGADO

El defensor del Pueblo conocido en otros países como

“Ombudsman”, el Defensor del Pueblo es un comisionado parlamentario
que tiene tres grandes funciones:

1- defensa de los derechos humanos,

2- la canalización de los reclamos populares y

3- la protección de los intereses comunitarios.

En ningún caso tendrá función judicial ni competencia ejecutiva. Es

un órgano que goza de independencia, autonomía funcional y administrativa.

Su función y relación Social hace relevante su estudio. La

Investigación es económicamente viable por los fondos que cuenta el autor,
siendo esta una investigación bibliográfica.

v
 PROBLEMÁTICA DE LA INVESTIGACIÓN

La Ley 631 "Orgánica de la Defensoría del Pueblo" del 14 de

noviembre de 1995 determina las funciones y obligaciones del Defensor del
pueblo, pero realmente hay muchas interrogantes sobre el tema: ¿Quién es
el Defensor del Pueblo?, ¿Cuáles son las funciones que cumple el Defensor
del Pueblo en materia administrativa? ¿Cuáles son las funciones que
cumple el Defensor del Pueblo en materia de derechos humanos? ¿Existe
el Defensor del Pueblo en la República del Paraguay? ¿Quiénes pueden
pedir ayuda al Defensor del Pueblo? ¿Se paga por recibir su ayuda?

Estas interrogantes serán desarrolladas en el presente trabajo de

investigación.

vi
 TEMA GENERAL

EL DEFENSOR DEL PUEBLO

TEMA ESPECÍFICO

LA INSTITUCIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO Y SU

APLICACIÓN EN PARAGUAY

vii
 OBJETIVOS GENERALES

-Determinar y analizar la existencia de legislación actual sobre el

Defensor del Pueblo.

-Obtener conclusiones jurídicas para mejorar la función del Defensor

del Pueblo como institución.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

– Dar a conocer y difundir las funciones y obligaciones del Defensor

del pueblo.

- Plantear propuestas de modificación de la legislación sobre el

Defensor del pueblo.

- Comprender la función del Defensor del pueblo con respecto a los

derechos humanos y hasta que punto tiene alcance su intervención.

viii
 HIPÓTESIS:

- Hipótesis de investigación:

La Legislación Nacional de reciente vigencia con respecto al

Defensor del Pueblo deja vacíos o lagunas jurídicas que llevan a la
confusión sobre sus funciones.

- Hipótesis alternativa:

La función del Defensor del Pueblo es mas de informante sobre la

situación de los derechos humanos que de acción para la protección de los
mismos.

- Hipótesis nula:

La Legislación Nacional sobre el Defensor del Pueblo no se presta a

confusiones, lo que presta a la confusión es la desinformación sobre sus
funciones.

ix
 VARIABLES:

 DEPENDIENTE:

La sociedad

Los intereses difusos

 INDEPENDIENTE:

La Constitución Nacional

La Legislación

Los Principios democráticos

 INTERVINIENTES:

Los derechos humanos

x
 METODOLOGÍA

- Tipo de investigación:

Es una investigación de tipo bibliográfica, consultando bibliografía,

la Constitución Nacional y Legislación sobre el Defensor del Pueblo.

Es una investigación exploratoria, por el análisis y comentario de los

materiales seleccionados, correlacional, por determinar la aplicación de ley
Orgánica del Defensor del pueblo.

- Diseño:

El diseño de la investigación es transeccional porque la

investigación es realizada de una sola vez y no es experimental, porque he
seleccionado la información y analizado, pero no se ha puesto bajo
experimentación, ni tampoco bajo un ambiente de control como lo hace el
científico.

xi
 INTRODUCCIÓN

La designación del Defensor del Pueblo, tan ansiada y esperada por la

sociedad paraguaya, pudo hacerse efectiva en octubre del año 2001 por la
Resolución Nº 768/2001 de la Honorable Cámara de Diputados, es decir luego
de aproximadamente 9 años es decir desde el año 1992.

La Defensoría del Pueblo inició sus actividades en un escenario muy

poco favorable, caracterizado por severas limitaciones presupuestarias lo que
le impidió conformar su equipo de trabajo hasta el 2 de enero de 2002.

En 1995 se dictó la Ley N° 631 "Orgánica de la Defensoría del Pueblo"

y, en 1996 la Ley N° 838/96 "Que indemniza a víctimas de violaciones de
Derechos Humanos durante la Dictadura de 1954 a 1989".

La Defensoría del Pueblo comienza sus primeros pasos en momentos

en que el país atraviesa por una grave situación económica y social. En este
contexto de demandas sociales y ciudadanas insatisfechas, la Defensoría del
Pueblo inicia sus trabajos actuando como puente de comunicación entre la
sociedad y el Estado.

1
 EL DEFENSOR DEL PUEBLO

1- CONSIDERACIONES INICIALES

1.1. ACERCAMIENTO AL TEMA:

El comportamiento político del hombre moderno está determinado, en

gran medida, por el intenso progreso tecnológico registrado durante las últimas
décadas frente al cual, su crecimiento espiritual lejos está de haber
experimentado un desarrollo similar.

La tendencia que conduce a la subordinación de la ciencia a la técnica

y de la teoría a la acción1 han fomentado la complejidad y el dinamismo que
caracterizan a la vida moderna, produciendo una transformación profunda en el
contenido y la tipificación de aquellos valores políticos que generaron el
desarrollo del movimiento constitucionalista.

El individualismo y el carácter absoluto de la libertad, tal como fueron

concebidos en los albores de la democracia constitucional, solamente tuvieron
vigencia en el campo de la teoría política como instrumentos o estereotipos
utilizados para demostrar la irracionalidad de los sistemas absolutistas.

Fueron ideas, más o menos generalizadas, que nunca se tradujeron en

realidades plenarias, aunque tuvieron la energía suficiente para impulsar a las
sociedades políticas hacia el logro de un objetivo consustanciado con la
dignidad de la persona humana.

1
LINARES QUINTANA, Segundo V. “Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional”, edit. Plus
Ultra. Buenos Aires. 1977, t. I, p. 310.

2
 A medida que esos valores fueron acrecentando su consideración en
el seno de las comunidades —hasta llegar a integrar el núcleo de su idea
política dominante—, se fueron diluyendo, paulatinamente, sus caracteres
intransigentes en el marco de una vida social donde el hombre común
anhelaba, cada vez con mayor intensidad, la concreción de su seguridad. La
libertad, la vida, la igualdad, la dignidad y otros valores trascendentes, que no
pierden ese carácter en la prédica teórica, se han ido desdibujando en la
práctica frente a ese anhelo del hombre por ver materializada su seguridad y
por desligarse de responsabilidades transfiriendo, a un ente sobrehumano, la
solución de sus problemas personales2.

Aparentemente, como destaca Linares Quintana, "el individuo hoy

espera todo del Estado y por eso mismo está dispuesto a abandonar todo en
manos del Estado"3.

El constitucionalismo moderno, no desconoce los valores intrínsecos

de la libertad y de la igualdad concebida como metas individuales, sino que
procura consolidar el equilibrio entre ellas y los valores sociales resultantes de
la idea política dominante. No pretende implantar nuevas instituciones o
normas, sino encausar el cambio paulatino que se opera en el contenido de la
idea política dominante en la sociedad, que será el germen de un
comportamiento novedoso de sus integrantes, generador, a su vez, de nuevas
instituciones sociales a las cuales deberán adecuarse las normas jurídicas si es
que pretenden estar dotadas de vigencia y legitimidad.

Sin embargo, en el curso de esta evolución, la búsqueda de protección

y seguridad, practicada, a veces, en forma sectorial, se ha traducido en una

2
LIPSET Seymour Martin, “El hombre político”, Eudeba, Buenos Aires, 1968, p. 183; Gustaw Bychov.-
ski. Dictadores v discípulos. Mateu, Barcelona, 1947. p. 253.
3
Op. cit. t. 1, p. 352.

3
despersonalización de la vida y en una actitud de desdén hacia los valores
espirituales.

Todo ello, como consecuencia de una concepción materialista que

está fuertemente arraigada en la sociedad moderna y que conduce,
necesariamente, a una sobre valuación de la seguridad con su secuela
inevitable: la cada vez mayor intervención del aparato administrador del Estado
en la vida pública y privada.

La sobre valoración de la seguridad, los excesos resultantes del

colectivismo, del corporativismo y de la planificación en orden a la supresión o
limitación arbitraria de los derechos y libertades 4, todo ello efectuado con el
propósito loable de tutelar al hombre, se reflejan en el notable crecimiento
experimentado en las actividades gubernamentales de las sociedades
modernas.

Crecimiento que es impulsado por aquella idea dominante y cuyo

objetivo es el de satisfacer las demandas sociales con prescindencia de una
línea política arquitectónica basada sobre el bien común.

Asimismo, como corolario de esta expansión estatal, nos enfrentamos

a un amplio espectro de normas jurídicas destinadas a fortalecer las
prerrogativas del Estado en su relación con los derechos y libertades del
hombre, desembocando en una situación de privilegio y abuso de poder que
es, precisamente, el núcleo cuya destrucción persiguió y persigue el
movimiento constitucionalista. En cierto modo, la confusión ideológica entre el
bien común y el bien del Estado, ha conducido a esta paulatina sustitución de
los fines personalistas de la organización política global por objetivos

4
BIDART CAMPOS, Germán J., “La re-creación del liberalismo”, edit. Ediar, Buenos Aires, 1982, p.
154.

4
transpersonalistas que no se compadecen con la esencia del
constitucionalismo.

El desarrollo de este proceso, en algunos de sus aspectos, ha

provocado una reacción, tanto en el campo de la filosofía como de la Ciencia
Política. Se ha advertido que el crecimiento operado en la actividad de la
Administración Pública con el propósito de beneficiar al hombre genera serios
riesgos para su libertad y dignidad e, inclusive, para la subsistencia de la
democracia constitucional en el marco de un Estado moderno 5.

Se ha comprendido que es necesario establecer un equilibrio

institucional que permita verificar la vigencia de los postulados del movimiento
constitucionalista sin interferir en el desenvolvimiento del Estado.

La concreción del equilibrio ha sido propiciada a través de soluciones

que, con frecuencia, se agotan en su aspecto formal mediante la creación de
nuevos instrumentos burocráticos de control, en vez de eliminar las causas del
desequilibrio revitalizando las instituciones mediante factores que gravitan
sobre el comportamiento del hombre.

Así, se ha destacado que "Observase, asimismo, una tremenda

agudización en la declinación de la responsabilidad y control políticos, que no
se manifiesta en la inercia, sino en el fracaso de los mecanismos institucionales
creados para hacer efectivo el control de la actuación de los órganos
gubernamentales tanto como en el debilitamiento y hasta la abdicación por
parte de la ciudadanía, del ejercicio de su función soberana de controlar, en
último resorte, el desempeño de quienes detentan el poder político" 6 .
5
ROSSETTI Alfredo C., “El problema de la democracia”, Dirección General de Publicaciones, Córdoba,
1976, p. 249.
6
LINARES QUINTANA Segundo V., ob. cit., t. I, p.347.

5
 Partiendo de ese enfoque formalista, se afirma que los mecanismos
tradicionales, destinados a la tutela de los derechos individuales y sociales, son
insuficientes. Se ha llegado a sostener que el Poder Judicial, el Congreso y los
propios organismos administrativos no ofrecen soluciones acordes con las
necesidades modernas, correspondiendo abocarse a la creación de nuevas
instituciones políticas que sustituyan o complementen a las existentes.

Sin embargo, pocas son las reflexiones que apuntan a las causas
determinantes de esa situación negativa que se procura remediar 7. Tampoco
son frecuentes los estudios de investigación previos, elaborados conforme a los
rigurosos lineamientos metodológicos aportados por la ciencia política, que
permiten verificar la viabilidad jurídica, sociológica y política de las nuevas
instituciones que se pretende implantar.

Asimismo, no se ha tratado de descartar, con fundamento científico,

una hipótesis significativa: los riesgos que pesan sobre la libertad y dignidad
del hombre no son imputables a los mecanismos tradicionales —ni se pueden
evitar mediante la creación de nuevas instituciones— sino a la falta de
idoneidad, o de cultura cívica, o de condiciones democráticas mínimas que
posibiliten su funcionamiento eficiente.

1.2 TERMINOLOGÍA OMBUDSMAN Y DEFENSOR DEL PUEBLO

La institución denominada Ombudsman surgió en Europa como un

órgano particular del poder legislativo destinado al control de la administración
pública, con el objeto de prevenir abusos de esa administración a partir de la
7
LÓPEZ, Mario Justo, “La doctrina de la separación de los poderes a la altura de nuestro tiempo”,
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, Buenos Aires, 1981, p. 29.

6
demanda de los ciudadanos. Encontró analogías en el principio de la
protección de los derechos, y en la figura del Tribuno del popolo, que es
presentada como la salvaguarda contra los abusos y errores de la
administración pública. La autoridad del ombudsman, en teoría, está
garantizada porque es investido por el Parlamento, que garantiza un sistema
democrático y la relación de los ciudadanos con el Estado 8.

En Derecho público, la palabra fue tomando significado a partir de

1552; derivó de la raíz sueca umbup, que significa poder, autoridad y
representación9. En 1713 un Decreto de Carlos XII creó en Suecia el oficio del
höste ombudsmannen o justitieKansler, que tenía la función de controlar el
funcionamiento de la Administración, ejerciendo el control de la observancia de
las ordenanzas, así como de la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones
de cada funcionario10. En 1719 el höste ombudsmannen cambió su nombre por
el de Canciller de Justicia, con la tarea de rendir cuentas al Parlamento,
actuando como Procurador en caso de violación de normas constitucionales 11.

Desde su surgimiento en Suecia a principios del siglo XIX, la institución

se ha ido difundiendo en forma acelerada en diversos ámbitos, no sólo
estatales sino también privados, perdiendo así sus rasgos originarios. En la
actualidad, funciona en el régimen comunitario establecido en el Tratado de
Maastricht, que prevé la designación de un mediador por parte del Parlamento
para los ciudadanos o sujetos residentes en la Unión Europea, en relación a los
órganos comunitarios, con exclusión de la Corte de Justicia y del Tribunal de
primer grado12.

8
NAPIONE, GIOVANNI. L' Ombudsman. Roma: Tipologia delle Terme, 1963.P. 4-8
9
ob.cit. p. 5
10
NAPIONE Giaonavvi op.citp. p. 10
11
DALLA CORTE, Gabriela y Gómez I. Mestres, Silvia. “Debate legal en la búsqueda de una justicia
más justa. El Ombudsman en Argentina”. Actas del Primer Congreso Internacional Derecho y Sociedad,
Asociación de Análisis sobre Derecho y Sociedad. Bilbao: Editorial Aranzadi, 1999a, p. 235-246.
12
SALVATORE, Maccarone. “La esperienze europee di ombudsman bancario”. Riolo, Franco. La banca
e l´arbitrato: strumenti arbitrali e ombudsman bancario: nuovi metodi per la risoluzione di controversi.
Roma: Bancaria, 1994, p. 33-45.

7
 En las últimas décadas, el organismo asumió diversos nombres; es el
defensor del pueblo, el sindic de greuges, el defensor cívico, el médiateur, el
comisionado parlamentario.

En América su instalación se produjo en mérito a la influencia

española. En Puerto Rico, el Ombudsman asumió el nombre de Procurador del
Ciudadano; en Paraguay se trata del Defensor Vecinal de Asunción; en Chile
del Presidente del Capítulo Chileno del Ombudsman, similar nombre al que
asumió en Bolivia, como Capítulo Boliviano del Ombudsman. En Honduras,
México y Guatemala se insistió en la problemática de los Derechos Humanos;
así, en el primer caso el Ombudsman es el Comisionado Nacional de
Protección de los Derechos Humanos; en México es la Comisión Nacional, y en
Guatemala es un Procurador que defiende esos derechos, similar calificativo
que el que ha recibido el Ombudsman de El Salvador. En Costa Rica, por
último, el Ombudsman se llama Defensor de los Habitantes de la República 13.

Con el término Defensor del Pueblo se alude al Ombudsman nacional

español y al europeo, designación imitada por algunos países de América
Latina como Colombia, Panamá y Argentina. El síntoma más evidente de la
transnacionalización de la Defensoría (que ha dado en llamarse
Ombudsmanía) es la cristalización de organizaciones no gubernamentales
encargadas de canalizar la comunicación entre los diversos titulares que han
asumido el cargo de Ombudsman en el mundo, institucionales fundadas en
redes personales como el International Ombudsman Institute (IOI) y el Instituto
Europeo del Ombudsman. La Federación Iberoamericana del Ombudsman
(FIDE) centraliza el contacto entre América Latina y España.

13
Primer Informe Anual del Defensor del Pueblo de la Nación Argentina al Congreso, Argentina, Tomo 1
del año 1994.

8
 La proliferación de estas instituciones señala un hecho evidente en los
países en donde prima el Estado de bienestar y en los que luchan por
imponerse incipientes democracias, como los países latinoamericanos. Se trata
del interés de los organismos estatales por canalizar institucionalmente las
demandas sociales y los conflictos políticos.

1.3 ORIGEN ESCANDINAVO DEL OMBUDSMAN

La institución del ombudsman surgió en Suecia en 1713, respondiendo

a la necesidad de ofrecer a la Corona un mecanismo eficiente para vigilar el
funcionamiento del Consejo Real.

Posteriormente, en 1809, fue incorporada a la Constitución de ese país

como organismo dependiente del Parlamento para fiscalizar las decisiones de
los tribunales judiciales y controlar la actividad de la administración pública.

Durante muchos años, se trató de una institución exótica, propia de los

países escandinavos, consecuente con sus tradiciones y prácticas políticas,
establecida con el propósito de dotar al Parlamento de un medio
complementario para prevenir y controlar el ejercicio abusivo del poder.

Sin embargo, al finalizar la segunda guerra mundial, la renovación

producida en las instituciones políticas de algunos países europeos, destinada
esencialmente a salvaguardar los derechos del hombre en el marco de un

9
sistema parlamentario, se tradujo en la divulgación del ombudsman con
caracteres no necesariamente iguales a los que presenta su antecedente
escandinavo14 .

Claro está, que la difusión del instituto generó, en algunos casos,

excesos similares a los producidos después de la primera guerra mundial,
cuando fueron incorporadas, a los flamantes textos constitucionales, una serie
de instituciones políticas totalmente desconectadas de las prácticas y
necesidades de los pueblos, que allanaron e! camino hacia el proceso de des
constitucionalización.

1.4 CARACTERES COMUNES DEL OMBUDSMAN

La difusión del ombudsman, que obedeció a la necesidad de encontrar

una respuesta al crecimiento del Estado y a la arbitrariedad administrativa,
presenta características diferentes de cada ordenamiento jurídico, sin perjuicio
de admitir la existencia de ciertas notas comunes que podemos sintetizar en las
siguientes15:

Se trata de uno o varios funcionarios que actúan en forma autónoma

dependiendo estructuralmente del órgano legislativo. Como regla general,
funcionan en los sistemas parlamentarios y no en los presidencialistas.

14
ZAMUDIO Héctor Félix, “Reflexiones campar ti vas sobre el "ombudsman"”. Memoria de El Colegio
Nacional, t. IX. núm. 2, año 1979, México, 1980. p. 100.

15
ROWAT Donald C. "ombudsman" – Defensor del ciudadano. Fondo de Cultura Económica, México,
1973, p. 15.

10
 Deben ser designados por el Parlamento y en esto se distinguen de
los llamados "ombudsmannen especiales" que, por ser nombrados por el
órgano ejecutivo, no participan de una de las características esenciales de esta
institución

En los sistemas parlamentarios, actúan como representantes del

Parlamento para evitar la desnaturalización del poder, lesiva a los intereses
particulares o difusos por parte, esencialmente, del órgano ejecutivo cuya
integración y subsistencia dependen de la voluntad del propio Parlamento.

Se trata de una extensión del sistema de cuasi - asamblea mediante

un funcionario que vela por el correcto ejercicio del poder. Con esta
característica, el sistema funciona en Suecia, Finlandia, Dinamarca, Noruega,
Portugal y España.

Sin embargo, en algunos sistemas parlamentarios participan, con un

grado relativo de importancia, en la designación del ombudsman otros
organismos además del Parlamento. Así, en Nueva Zelanda (1962) y Australia
(1976) es nombrado por el Gobernador General a propuesta del Parlamento.
Asimismo, en Gran Bretaña (1967) es designado por la Corona a pedido de
ambas cámaras del Parlamento, mientras que en Israel lo nombra el Jefe de
Estado también a pedido del Parlamento.

En un sistema semi-presidencialista como el de Francia donde, de

todos modos, el desarrollo de las instituciones políticas revela que está mucho
más próximo al presidencialismo que al parlamentarismo 16 , el mediateur
integra el ámbito del Poder Ejecutivo siendo nombrado por el Consejo de
Ministros y pudiendo ser destruido por las causales legales comprobadas y
resueltas por el Consejo de Estado.
16
DUVERGER Maurice, “Jaque al rey”, Eudeba, Buenos Aires, 1981, p. 109 y sgtes.

11
 En los sistemas presidencialistas, la dependencia del ombudsman se
concreta frente al poder Ejecutivo a través de los "ombudsmannen especiales o
ejecutivos" cuya competencia se limita a materias determinadas (defensa del
consumidor, del trabajo, del comercio, de la actividad bursátil, etc.) y que
también suelen funcionar en los sistemas parlamentarios junto al ombudsman
auténtico. Así, en los Estados Unidos de América su implantación no ha sido
posible en el orden nacional, debido a las trabas resultantes del régimen
federal de Estado, sin perjuicio de lo cual ha proliferado en el orden local.
Dentro de esta categoría también está incluido el defensor del consumidor
establecido en Venezuela en 1974 y la Procuraduría Federal del Consumidor
creada en México en 1975.

1.5 FUNCIONES COMUNES DEL OMBUDSMAN

La función del ombudsman es la de velar por la vigencia y respeto de

los derechos e intereses de los gobernados mediante el control y la
fiscalización de la actividad de la administración pública y, en algunos casos,
de los tribunales judiciales. Así, en Dinamarca, a diferencia de lo que ocurre en
Suecia y Finlandia, el ombudsman no puede conocer ni controlar la actividad
jurisdiccional que desarrolla el Poder Judicial.

En los ordenamientos jurídicos que prevén esta institución, como regla

general, no le está permitido al ombudsman vigilar la conducta de los ministros.

Ello obedece a que los miembros del gabinete sólo son responsables
políticamente ante el Parlamento. Esta limitación se puede extender a otros
funcionarios, corno ocurre en Nueva Zelanda con los integrantes de las fuerzas

12
armadas, o a ciertos actos de la administración; así, en Gran Bretaña el
ombudsman no puede fiscalizar en asuntos políticos, ni las actividades que son
consecuencia del ejercicio de las facultades discrecionales de la
administración.

Para cumplir con su función, el ombudsman puede efectuar

investigaciones, formular críticas, expresar recomendaciones y dar a publicidad
sus actos. Pero carece de potestad para imponer coactivamente sus
decisiones, o para revocar o anular los actos de la administración. Esta
limitación a las potestades del ombudsman, determina que la efectividad del
sistema depende muchas veces de la autoridad moral que pueda revertir la
persona que ejerza el cargo, del grado de cultura cívica alcanzado por los
gobernantes y de la existencia de una real necesidad en el pueblo. Un ejemplo
elocuente es el fracaso experimentado en la República Federal de Alemania
por el ombudsman creado, con motivo de la reforma constitucional de 1956,
para fiscalizar a las fuerzas armadas 17, situación que tiende a reproducirse con
el comisionado establecido en 1974 para el Estado local de Renania Palatinado
sobre la base del modelo escandinavo.

Generalmente, el ombudsman, ejerce sus funciones de oficio, a pedido

de un particular o respondiendo a instrucciones impartidas por el Parlamento.
Sin embargo, esta característica tampoco es absoluta.

Así, en Gran Bretaña no puede actuar de oficio ni a pedido de parte, ya

que los administrados, cuyos derechos fueron vulnerados por la administración,
deben presentar su queja ante la Cámara de los Comunes que dispone su
remisión al ombudsman si considera que el reclamo es atendible.

17
KRAEKE Rainer, “Le Delegué Parlamentaire a la défense du Bundestag”, p. 548, Revue de Droit
Public et de la Science Politique, mayo-junio 1966, París, 1966.

13
 Esta modalidad no es exclusiva del sistema británico que entró en
vigencia en 1967. El mediateur introducido en Francia por vía legislativa en
1973 y objeto de reforma en 1976, ha seguido en este aspecto la directriz de su
modelo británico. El mediateur es un intermediario entre los administrados y el
Parlamento que no recibe los reclamos de los particulares, que se consideran
afectados por la actividad de la administración, ya que tales quejas deben ser
presentadas ante un diputado o senador. Este legislador, si considera que el
reclamo tiene entidad suficiente y que versa sobre materias de competencia del
mediateur, transmite la queja a este funcionario para su intervención.

1.6 EL PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO

En el capítulo anterior destacamos que el ombudsman es una

institución que se ha desarrollado en los sistemas parlamentarios y que no ha
tenido aplicación en los sistemas presidencialistas, salvo bajo la modalidad del
ombudsman especial o ejecutivo que es funcionario dependiente del Poder
Ejecutivo.

Tal peculiaridad nos obliga a obrar con cautela recordando que "Debe,
asimismo, cuidarse de no pretender aplicar a los Estados de régimen
presidencial como el argentino, doctrinas y principios que son propios del
sistema parlamentario"18.

Esta advertencia también nos obliga a recordar las grandes diferencias

que separan al presidencialismo del parlamentarismo y a la trascendencia que

18
LINARES Quintana, Segundo V., Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional, t. VIII, Alfa,
Buenos Aires, 1962, p. 183.

14
presenta la mayor o menor envergadura que se le asigne al órgano ejecutivo
para el desarrollo de una política global.

A) En los sistemas parlamentarios, la separación de las

funciones del gobierno es mucho más tenue que en los regímenes
presidencialistas y existe una real preeminencia del Parlamento sobre el
órgano ejecutivo cuya intensidad no es uniforme en todos los sistemas 19.
En cambio, en los sistemas presidencialistas, el equilibrio y la
independencia entre los órganos gubernamentales es mucho más clara
e intensa.

B) En los sistemas parlamentarios la constitución y subsistencia

del órgano dependen de la voluntad del Parlamento. A través del voto de
confianza o del voto de censura, la continuidad del órgano ejecutivo está
condicionada a la conformidad del Parlamento. En los sistemas
presidencialistas, la continuidad en su cargo por parte del presidente no
puede ser alterada por el Congreso, salvo a 'través del mecanismo del
juicio político cuyo contenido es mucho más específico y limitado que el
del voto de confianza.

C) En los sistemas parlamentarios, como regla general, el

gabinete que ejerce la función ejecutiva del gobierno está integrado con
miembros del Parlamento. En los sistemas presidencialistas los
integrantes del Congreso no pueden ser designados para ejercer cargos
ejecutivos del gobierno.

D) El gabinete, que está integrado por el primer ministro y sus

ministros, es una proyección del Parlamento frente al cual responde

19
BIDAT Campos, Germán J., Derecho Constitucional, t. I, Ediar, Buenos Aires, 1964, p. 772.

15
 políticamente en forma solidaria, aspecto este último que no se presenta
en el presidencialismo20.

E) En los sistemas parlamentarios el órgano ejecutivo no es

unipersonal. Junto al primer ministro, que reviste el carácter de Jefe de
gobierno, comparte el ejercicio de la función ejecutiva un jefe de Estado
políticamente irresponsable con el título de presidente, en los regímenes
republicanos, o de rey en los regímenes monárquicos. Por su parte, en
los sistemas presidencialistas el órgano ejecutivo es unipersonal.

F) En los sistemas parlamentarios el jefe de estado puede

disolver el Parlamento, mientras que en los sistemas presidencialistas el
grado de separación existente entre los órganos del gobierno priva al
presidente de una facultad similar frente al Congreso.

G) En los sistemas parlamentarios, el primer ministro es

designado por el Jefe de -Estado a propuesta del Parlamento, o bien en
forma inmediata por el propio Parlamento. A su vez, el Jefe de Estado,
en los regímenes parlamentarios republicanos, también es designado
generalmente por el Parlamento, cuyos componentes son los únicos que
reviste» un mandato conferido por elección popular. En cambio, en los
sistemas presidencialistas, el Presidente es elegido, en forma directa o
indirecta, por el pueblo y permanece en el ejercicio de su cargo con
prescindencia de la confianza que pueda merecer del Congreso.

Al ser nuestro sistema presidencialista, siguiendo el modelo de la

legislación española, debemos tener presente que las profundas diferencias
que separan a un sistema parlamentario de un sistema presidencialista, revelan

20
DUVERGER Maurice Op Cit pag. 678

16
que en estos últimos la implantación del ombudsman presenta serias
dificultades, si es que se pretende respetar la estructura constitucional.

Dificultades que se acrecientan en orden a la eficiencia del instituto,

cuando, además del sistema presidencialista, nos enfrentamos con un régimen
federal de Estado.

En efecto, colocándonos en la hipótesis de que se ha verificado la

viabilidad sociológica del ombudsman mediante la aplicación de las técnicas y
enfoques metodológicos de la Ciencia Política, consideramos que su
instrumentación legislativa en la Paraguaya ofrece serios reparos de orden
constitucional.

El ombudsman se ha desarrollado en aquellos países que han

adoptado sistemas parlamentarios en los cuales, a diferencia de los sistemas
presidencialistas, hay una frágil división entre los órganos ejecutivo y legislativo
ya que el origen y subsistencia del primero depende de la voluntad del
Parlamento. En cambio, en los sistemas presidencialistas, si bien el Congreso
puede y debe controlar la actividad de la administración pública para dar
cumplimiento a los objetivos que le impone la Ley Fundamental, tal potestad de
jerarquía constitucional sólo puede hacerse efectiva a través de las comisionas
del Congreso y sin que pueda ser delegada en funcionarios que integran ese
organismo por mandato popular.

Esa facultad ha sido reconocida por la Constitución como una

atribución propia e indelegable del Congreso, que debe ejercerla a través de
los procedimientos establecidos por ella 21 , que corresponde exclusivamente a

21
BIDART CAMPOS, Germán J., “El derecho constitucional del poder”, t. I, Ediar, Bs. As., 1967, p. 90.

17
los legisladores designados por el pueblo y no, por vía de delegación, a
funcionarios creados por el órgano legislante 22 .

Precisando los límites de la facultad de investigación del Congreso,

Bidart Campos señala que ella no se extiende "a los asuntos privados de los
individuos ni puede tener por fin castigar a los investigados, interferir en la
competencia de otros órganos del poder, examinar el fundamento de las
sentencias, o penetrar en los asuntos secretos o confidenciales que, conforme
a la Constitución, entran en los actos privativos del ejecutivo", y agrega que las
investigaciones del Congreso no pueden efectuarse directamente en el ámbito
de otros poderes, sino a través de una petición dirigida al titular del órgano
ejecutivo o del judicial23.

Por su parte, Linares Quintana enseña que "la facultad de investigar

que pertenece al Congreso y a cada una de sus Cámaras, es uno de los
poderes implícitos que la Constitución, en su art. 67, inc. 28 atribuye al órgano
legislativo y, como tal, es un medio o instrumento conveniente para poner en
ejercicio los poderes antecedentes, o sea, los enumerados en los veintisiete
incisos precedentes del referido artículo constitucional de la república
Argentina.

Ello significa que la facultad investigativa encuadra precisamente en la

doctrina consagrada por la jurisprudencia de la Corte Suprema de que,
concedido un poder por la Constitución, se consideran implícitos los medios
convenientes para ponerlo en práctica y ejecutarlo.

Y es que la investigación no constituye para el Congreso un fin en sí

mismo tan sólo un medio para llevar a cabo los fines que el art. 67 de la Ley

22
CORWIN Edward y J. W. Peltason, La Constitución, Omeba, Buenos Aires, 1968, p. 37.
23
QUINTANA Linares, Segundo V., ob. cit. en nota 18, p. 182.

18
Suprema le encomienda24. Consecuencia de ello es que el Congreso no debe
investigar sobre cualquier asunto, sino exclusivamente con propósitos
legislativos vinculados con sus funciones específicas tales como las delimita la
Constitución”25.

Consideramos que el Congreso no puede atribuir a un funcionario que

carece de jerarquía constitucional facultades que le han sido otorgadas por la
Constitución para controlar, indirectamente, el funcionamiento de otro órgano
del poder y, directamente, para ejercer la potestad legislativa. Claro está, que
si ese funcionario fuera establecido por el Poder Ejecutivo con los caracteres
propios de un instituto de control intraórgano, desaparecerían los reparos de
orden constitucional generados por un sistema presidencialista como el
argentino.

Las trabas constitucionales para instrumentar por vía legislativa un

organismo dependiente del Congreso cuya misión es la de controlar los actos
del Poder Ejecutivo con prescindencia de la actividad legisferante, se extienden
al Poder Judicial.

En aquellos sistemas parlamentarios cuyos textos constitucionales

facultan al ombudsman para investigar actos, hechos u omisiones producidas
en el seno del Poder Judicial, la potestad cuenta con un sustento normativo
superior indiscutible.

En cambio, frente a la estructura orgánica constitucional, la

consagración legislativa de tal mecanismo presentaría, entre otros, dos
inconvenientes:

24
Ob. cit. en nota 18, p. 291.
25
Ob. cit. en nota 16, t. VIII. p. 399.

19
 A) vulneraría la independencia del poder judicial ya que, si bien ella es
necesaria para todos los poderes, "con mayor razón lo es para el Poder
Judicial, que es el más débil de los tres, y que, por consiguiente, se encuentra
expuesto en mayor medida a las presiones e influencias de los poderes
políticos"26;

B) las investigaciones que se lleven a cabo dentro del Poder Judicial y

con motivo de su funcionamiento, pueden superponerse en algunos aspectos
con las facultades disciplinarias y de superintendencia generando un conflicto
de poderes que, en definitiva, será resuelto por el propio Poder Judicial
mediante el ejercicio del control de constitucionalidad de los actos legislativos.
Los reparos de orden constitucional que merece la inserción del ombudsman
como funcionario dependiente del Congreso; la necesidad de delimitar su
ámbito de actuación respecto de la Fiscalía Nacional de Investigaciones
Administrativas, a fin de evitar la superposición de dos estructuras burocráticas;
y la conveniencia de profundizar los estudios sociológicos y políticos con el
objeto de verificar la adecuación del instituto a la idiosincrasia local, son
argumentos que, a nuestro entender justifican la prosecución de los valiosos
estudios efectuados sobre el tema y otros similares 27.

De tal modo habremos aceptado la invitación de Félix Zamudio: "es

preciso incrementar el interés y la preocupación de los juristas
latinoamericanos en el estudio de esta dinámica institución, ya que estos
estudios son escasos en nuestros países y contrastan con el impresionante
número de análisis, tanto nacionales como de tipo comparativo que se observa
en la bibliografía contemporánea, que además no es exclusivamente jurídica,
sino que también se extiende a otras disciplinas de carácter social" 28 y,
26
QUINTANA Linares, Segundo V. ob. cit. en nota 16, t. IX, p. 412.
27
Op, cit... p. 148.
28
A título de ejemplo, podemos citar entre ellos los trabajos efectuados por Rodolfo C, Barra
(Incorporación de la Institución del defensor del pueblo en nuestro derecho público, LL, 1983-C-843);
Alberto Bianchi ( La Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, El Derecho, diciembre 30-
1983); Osvaldo A. Giovanni (El ombudsman, LL. septiembre 9- 1983); Miguel M. Padilla (La protección
al consumidor en la legislación argentina, JA, 1976-.III-759; El "ombudsman" y la Fiscalía Nacional de
Investigaciones Administrativas, LL, septiembre 9-1983); José R. Regodesebtís (La Fiscalía Nacional de

20
simultáneamente, podremos evitar el riesgo que, con singular perspicacia,
formulara José Manuel Estrada: "Las fantasías políticas son pecados que no
purgan los teorizadores, sino los pueblos".

1.7 EL DEFENSOR DEL PUEBLO Y EL ESTADO DE DERECHO.

En los Estados de Derecho, gran parte de las decisiones son tomadas

políticamente pero las instituciones no están suficientemente equipadas para
tratar las demandas de la ciudadanía frente al Estado 29. En este marco, se han
desarrollado las alternative dispute resolution que involucran, básicamente,
diversas formas de arbitración para la resolución de conflictos.

En el seno de estas transformaciones, una de las instituciones más

importantes que se han incorporado a diversos ensayos constitucionales de
todos los continentes es el Ombudsman, que se caracteriza por ser un órgano
parlamentario, independiente y no partidista, establecido legalmente, con el
objeto de supervisar la administración; recibir quejas específicas enviadas o
presentadas por el público contra la administración; y funcionar como órgano
con competencias para investigar, criticar y dar a la luz pública los actos
administrativos, pero no para modificarlos30.

Investigaciones Administrativas v la figura del "ombudsman", La Prensa, junio 3-1982); Jorge R. Vanossi
(En torno a la doble vía de control judicial de constitucionalidad, ED, 84- 605; Acción de amparo y
acción de inconstitucionalidad en el derecho público federal argentino, Ed. 99- 794),
29
ROBERTSON, David. “A dictionary of Human Rights”. Londres: British Library Cataloguing, 1997. p.
896
30
ROWAT, Donald. “El ombudsman en el mundo”. Barcelona: Teide, 1990.p 17

21
 El Defensor del Pueblo -sinónimo español de Ombudsman que se ha
aplicado también en países latinoamericanos, como Paraguay-, depende del
desarrollo democrático reciente, y es un ensayo de los Estados europeos
occidentales. Tecglen se pregunta por qué los diversos países necesitan
defender al soberano, el pueblo, una pregunta que articula el funcionamiento
democrático y la propia definición de la soberanía popular en sistema
democrático31 . A diferencia de los tres poderes gubernamentales tradicionales,
el ombudsman está personalizado y se presenta en sus diversas acepciones
como defensor, síndic, o mediateur.

La legitimidad está lograda de manera directa por la posibilidad de los

ciudadanos/pueblo de encontrar a una persona que reciba las quejas y que lo
haga en forma personal.

1.8 EL CANALIZADOR DEL DESCONTENTO SOCIAL

Existen variados métodos de expresar el descontento y de ejercer

presión ante las instituciones para solucionar los problemas sociales.

En las últimas décadas, una amplia gama de estudios tomaron como

referente la emergencia de los movimientos sociales, políticos y religiosos
como una alternativa al funcionamiento institucional y como una manera de
hacer oír el inconformismo, la insatisfacción y el malestar de las personas. Sin
referirnos aquí a los primeros trabajos peyorativos acerca de la masa y de la
multitud, obra escrita por autores como Gustav Le Bon, o de la postura
reivindicativa sobre la masa que tuvo Freud a principios del siglo XX (Freud
1985), los movimientos sociales comenzaron a ser plenamente analizados por
sociólogos y politólogos a mediados de la centuria. Desde los primeros trabajos
de la escuela funcionalista, de la mano de Talcot Parsons y Smelser, hasta los
31
TECGLEN, Eduardo. “Diccionario político”. Barcelona: Planeta, 1995.p 189

22
estudios de autores como Claus Offe (1992), Alberto Melucci (1977), Charles
Tilly y Alain Touraine (1990), por citar algunas referencias bibliográficas más
importantes, los estudios políticos reconsideraron positivamente el valor de
esos movimientos a la hora de presionar a las instituciones con medios no
institucionales para conseguir objetivos de cambio social.

Las posibilidades de transformar el estado de cosas y de lograr el

cambio social ha sido uno de los temas preferidos de los estudiosos de los
movimientos sociales y de las divergencias entre estos últimos y las
experiencias institucionales. John Wilson, por ejemplo, diferenció entre las
estrategias del movimiento social como comportamiento colectivo no
institucional, y las propias de ensayos institucionales, como partidos políticos y
organismos estatales.

La proliferación de estudios doctrinales sobre el Ombudsman, y de sus

antecedentes histórico-legislativos, se debe al interés de los diversos Estados
por instalar la institución jurídica (Sergi 1974). La bibliografía se reduce a hacer
una apología de la oficina; en numerosos casos se trata de obras redactadas
por políticos a pedido de los gobiernos de turno. En todos estos casos, la
literatura especializada toma como equivalentes la institución del Ombudsman
y el principio del hombre bueno que puede frenar el inconformismo social
mediante la instauración y tramitación de las quejas individuales de los
ciudadanos, canalizando esas quejas a través de un espacio de poder político:
el Parlamento o el Ejecutivo, según los países. El Ombudsman es presentado
como un símbolo de la modernidad y del Estado democrático porque impide las
implosiones y explosiones sociales. En Argentina, su instauración jurídica a
través de la reforma constitucional del año 1994 ha buscado redefinir el ámbito
de la resolución de los conflictos sociales.

La institución del Ombudsman, a pesar de sus intentos por acelerar la

respuesta a las quejas presentadas por los ciudadanos y de sostenerse en el

23
principio del convencimiento-consenso, impone un comportamiento
institucionalizado y exige de las personas que acceden a la Oficina una
respuesta formalizada en los términos fijados por la normativa. Desde esta
perspectiva, los métodos utilizados son plenamente convencionales y
ortodoxos, aún cuando la literatura jurídica interesada en el Ombudsman
presente las tácticas de resolución de las quejas como una introducción
novedosa y convencional.

La literatura especializada en el Ombudsman parte de la idea de que el

comportamiento social es ordenado, normativizado, racional. Si bien se acepta
que la sociedad nunca funciona en perfecta armonía, hay coincidencias en que
los conflictos pueden ser solucionados por prácticas institucionalizadas como el
aparato judicial, la legislatura, el referéndum, y las solicitudes colectivas en
términos normativizados y consensuados por el sistema político. El énfasis es
el orden y la aceptación, el consenso frente al desequilibrio que supone el
origen y la formalización de una queja.

Una de las acepciones que se ha dado al Ombudsman, al menos en el

territorio español y en base a su tradición jurídica, ha sido la de hombre bueno,
una figura del Derecho antiguo español que la literatura jurídica ha considerado
el antecedente formal del Juez de Paz. Se trató de una institución
intermediadora que gozó de jurisdicción especial de carácter vecinal y que
sirvió a los intereses locales en virtud de su finalidad conciliadora. Vinculada a
la idea de arbitrium boni viri, contiene similitudes con el amigable componedor y
no con el árbitro como lo conocemos actualmente.

El arbitrium boni viri implica el arbitraje de un hombre de bien o de un

hombre bueno, de buena fe y de proceder recto, que actúa en base al bien
común en los términos de Bentham, es decir, en su calidad de interés general.

24
 En mérito al interés por el bien común, uno de mis entrevistados, el
Síndic de Greuges de la Universidad de Barcelona, Ramón Valls, dijo que su
papel como Ombudsman era el de un hombre bueno.

El funcionamiento de la institución conjuga, de acuerdo a las

impresiones de mis entrevistados, de la confluencia de tres condiciones: la
bondad y el carisma del titular, y la condición social del país en que éste actúa.
La condición del carisma se evidencia en la manera en que los Ombudsman
actúan aún cuando esa actuación no está determinada legalmente en las
normas escritas y en los Estatutos. En Quebec (Canadá), por ejemplo, el
Ombudsman avanza en la esfera legislativa e interviene en la redacción de las
normas legales, aún cuando la ley que regula la Oficina no establece nada al
respecto. Lo hace porque considera que es en el proceso de elaboración de la
ley cuando es posible frenar la creación de una ley injusta. En España y en
América Latina, en cambio, los Defensores no intervienen en el proceso
legislativo, aunque también en este caso la ley no dice nada al respecto. No ha
habido casos en que los Defensores (nacional o autonómicos) hayan
pretendido interponerse en sede legislativa, aún cuando las Defensorías
dependen del Parlamento de acuerdo a los principios constitucionales.

La idea del carisma como principio articulador también se vincula con

el convencimiento de que el Defensor es independiente, y su eficacia depende
de su auctoritas. Esta auctoritas se funda, paralelamente, de la relación del
Ombudsman con el gobierno, del consenso de la institución a nivel
gubernamental, y del poder de convencimiento hacia el exterior y hacia la
opinión pública. De acuerdo a mis entrevistados, son los hombres buenos, los
hombres de prestigio y de edad que ya no se sublevan, quienes pueden llegar
a resolver los conflictos por caminos indirectos. Esta sería la mejor definición
de la naturaleza del Ombudsman: la resolución de conflictos concretos
mediante el recorrido de vías indirectas, que conduzcan a la transformación de
la relación que une a la Administración y sus administrados. En este sentido,
podríamos utilizar metafóricamente las palabras de Llewellyn y Hoebel, que nos

25
hablan de los Cheyenne Ways, de caminos para llegar a la resolución de
conflictos, de múltiples rutas que confluyen en un punto común de Derecho.

La exigencia impuesta al Ombudsman para convencer a la

administración conduce al debate sobre la edad del responsable de la Oficina.
Las personas vinculadas a la institución creen que la naturaleza del
Ombudsman está garantizada por determinadas características personales. El
debate más importante se centra en la edad de los candidatos, en el rechazo a
la juventud y en el prestigio de los ancianos que conjugan las cualidades de
capacidad de obtener el consenso de la ciudadanía. Se pondera a quienes han
traspasado los últimos peldaños de la vida política. El hecho de que el
Ombudsman de edad no tenga que preocuparse por conseguir trabajo cuando
acaba su mandato hace que pueda enemistarse libremente con cualquier
sector de la Administración. Este tema permite analizar el grado de
independencia de la institución en relación a las personas reales que actúan en
la misma, y de sus ambiciones al acabar el ejercicio.

La edad ha sido planteada a lo largo de la historia como un tema

central en el ejercicio del poder. La historiografía griega, por ejemplo, señala a
los ancianos ciudadanos y varones de la polis como las personas más idóneas
para el ejercicio de los Concejos. Eran ellos los que representaban al demos, la
comunidad, y brindaban consejos útiles al monarca en la etapa homérica;
también fueron ellos los que asesoraban a la Asamblea popular de la etapa
arcaica, preclásica Los gerontes ricos y nobles conjugaban en sí mismos la
cualidad del conocimiento del Derecho consuetudinario, y eran los miembros
más prestigiosos de las ciudades-Estados. La idea del carisma se corresponde
con el principio legal de que el cargo del Defensor es unipersonal, no un órgano
Colegiado. La institución es lo que es el Ombudsman como persona, afirman
sus responsables.

26
 2- ORIGEN LATINO EL DEFENSOR DEL PUEBLO

2.1 EL DEFENSOR DEL PUEBLO Y LA DEMOCRACIA

27
 La democracia requiere de instituciones sólidas para su adecuado
funcionamiento y para la protección de los derechos fundamentales 32. Las
instituciones del Estado, en cumplimiento de esta tarea, deben comprender
mecanismos accesibles, eficaces y efectivos que permitan a los ciudadanos
hacer sentir su voz frente al Estado.

La meteórica implantación de la figura jurídica del Ombudsman, en

prácticamente todos los países del Orbe, y su imparable desarrollo estructural y
funcional, nos hacen pensar a priori sobre dos problemas que, dada la
trascendencia de esta institución en el Derecho Público moderno, requieren de
una revisión exhaustiva que no puede dejar de hacerse sin acudir a las fuentes
del Derecho Romano:

a) El Defensor del Pueblo, concebido en la actualidad como

defensor y garante de los derechos humanos supera con creces al
Ombudsman escandinavo, las dimensiones que esta institución ha
experimentado especialmente en América Latina, nos dan cuenta de un
órgano distinto, con origen diverso.

b) El Defensor del Pueblo ha crecido acelerada e

improvisadamente respecto de las tareas que le han sido asignadas y de
la expectativa que en torno a él se ha generado. ¿Puede el nuevo
Ombudsman, cumplir con la enorme tarea que se le ha asignado y
satisfacer tales expectativas, siendo sólo una magistratura de
persuasión? ¿Podrá la experiencia romana darnos luces sobre el
problema que se cierne en torno a dicha institución, en cuanto a su
carencia de poderes efectivos?

32
Los derechos fundamentales de la persona, en tanto conjunto de facultades del individuo que concretan
sus exigencias por el respeto a su dignidad, libertad e igualdad, no pueden encontrarse desprotegidos
frente a cualquier acto u omisión que pretenda menoscabar su efectivo ejercicio. No basta reconocer
derechos, es menester protegerlos. Rev. del Tribunal Supremo. Artículo: «La Defensoría del Pueblo:
Análisis Comparado». Lima-1998. p.5.

28
2.2 EL DERECHO ROMANO Y ORIGEN DEL DEFENSOR DEL
PUEBLO EN LATINOAMÉRICA

En cuanto al origen histórico del Defensor del Pueblo, ya sea de

Europa o de América, ha sido reafirmada, al menos, por la mayoría de los
juristas de Derecho Público, su indiscutible raíz escandinava, negándose a
aceptar cualquier otro origen. Ya el término «Ombudsman» (Defensor del
Hombre), se ha arraigado en el idioma castellano de tal manera que con la
expresión ombudsmanía se trata de definir movimientos u organizaciones
públicas o privadas de protección, cualquiera sea su naturaleza (académica,
militar, deportiva, médica).

No se pretende desdeñar de plano el origen escandinavo del Defensor

del Pueblo. Lo que no puede admitirse es que el defensor de los gobernados,
haya sido una idea que se genera a partir del siglo XIX, teniendo como modelo
exclusivo el Ombudsman escandinavo. Afirmamos que el origen de esta
institución, es de tradición romanista, tradición a la cual, quizás también se une
el Ombudsman escandinavo33.

2.3 ANTECEDENTES ROMANOS:

La Influencia que el Derecho Hispanoamericano ha recibido del

Derecho Romano, como ya se ha dicho la influencia del Derecho Romano
sobre los ordenamientos jurídicos latinoamericanos, nos ha llegado del

33
Si bien no puede dejar de observarse que, aunque la influencia romanista en el Derecho escandinavo es
menos visible que en el resto de Europa, en el caso del Ombudsman resulta interesante advertir que su
institucionalización original en Suecia la decretó Carlos XII, inmediatamente después de que regresara de
su exilio en Turquía, donde permaneció por más de cuatro años estudiando el Derecho Justinianeo.

29
Derecho Indiano34 y a través del Derecho Hispano, que hoy en día sigue siendo
principio rector para América.

Ejemplo de ello es el aporte del Derecho Español en el siglo XX, de

otro modelo de protección del gobernado frente a los actos de la administración
pública estatal: «El Defensor del Pueblo», que se destaca por sus funciones
mucho más amplias que las del defensor escandinavo, encaminada a una
tutela integral de los Derechos Humanos, superando con creces esta figura de
origen sueco.

Y fue el modelo del Ombudsman español —con esa esperanzadora y

comprometida denominación de «Defensor del Pueblo»— el que adoptó, en
líneas generales, el constituyente latinoamericano. A sabiendas digo «en líneas
generales » porque, hoy, la mayoría de esas instituciones han desbordado los
objetivos originarios y se encuentran comprometidas con desafíos garantistas
que la comunidad internacional de Ombudsman ya no considera ajenos.

Arraigados nexos histórico-culturales, han sido factores de significativa

importancia para que el ejemplo de la madre patria haya servido de influjo en la
configuración estructural del Defensor del Pueblo en América Latina. La
Constitución española de 1978 ha sido considerada como un hito
importantísimo para la incorporación en el engranaje jurídico latinoamericano
de esta institución jurídica (Alvarado: 1998).

Este nuevo matiz, originado en la Constitución española de 1978, es el

que predomina en América Latina y que ha permitido configurar a la institución
del Ombudsman con perfiles definidos y singulares. Se supera, pero no se
agota, la clásica definición del Ombudsman como un órgano de control de la
34
En el Derecho Indiano encontramos también un antecedente del Defensor del Pueblo en América
Latina, en el Procurador General, funcionario cuya misión fundamental fue la de mediar entre los
Intereses de la comunidad y las autoridades municipales. Vid. Velásquez Alvaray. 1996. p.1045.

30
disfuncionalidad, de mediador en conflictos y de promotor de reformas, para
involucrarlo, además, en la defensa y protección de los derechos humanos.

De allí que el fenómeno de la difusión del Defensor del Pueblo no

puede ser la multiplicación del viejo y oscuro Ombudsman del norte de Europa,
sino que se trata de un fenómeno de unas dimensiones y complejidad tales,
que atraviesa hasta la esencia misma del Derecho Constitucional, ya que, el
Defensor es un medio inconmensurablemente más complejo y refinado, por su
vinculación con una gran (si no la mayor o única) tradición jurídica, a la cual se
reanuda –quizás el mismo Ombudsman sueco.

La vinculación a esta tradición jurídica constituye precisamente la

dificultad mayor para los juristas contemporáneos».

2.4 NECESIDAD Y JUSTIFICACIÓN DE LOS ORÍGENES

2.4.1 DEL OMBUDSMAN:

La razón que motivo el nacimiento del Ombudsman sueco, garantizar

la defensa de los ciudadanos contra el poder del gobierno, en momentos en
que el panorama constitucional mundial aparecía marcado por la llamada
«crisis del Estado»35, ante la adopción de un nuevo sistema constitucional y de
gobierno, cuyo principio inspirador fue la célebre separación y equilibrio de
poderes de Montesquieu, no difiere (tan sólo en tiempo) de las razones que en
Roma propiciaron la creación del Tribuno Plebeyo en la República y del
Defensor Civitatis en el Imperio.

35
Véase, entre otros, N. POULANTZAS, La crisi dello Stato, Bari 1979; A.C. JEMOLO, La crisi dello
Stato moderno, BARI 1991; F. BILANCIA, La crisi dello Stato rappresentativo, Padova 2000; S.
CASSESE, La crisi dello Stato, Roma Bari 2002

31
 2.4.1 DEL TRIBUNO PLEBEYO

Así pues, la creación del Tribuno Plebeyo 36, siguiendo los aportes de
Cicerón6 en sus grandes tratados: De republica, De legibus, De officiis,
obedeció a la necesidad de oponer al gobierno una magistratura y un
magistrado que fueran capaces de sustraerse y de neutralizar el reducido
bloque monolítico de poder ordenado jerárquicamente que existía (lo que
significaba una reproducción de la lógica del reino), aun cuando para entonces
el poder estaba integrado por diversas magistraturas y magistrados (como en el
caso de la república romana). Constituyéndose así el Tribunado en una
invención extraordinaria que institucionalizó la dialéctica social de un sistema
que se perfeccionó y encontró su propia institución «clave». Sin Tribunado, dice
Cicerón (De legibus, 3,15 s.), el reino se mantendría bajo el nombre de
República.

El Tribunado creado por la plebe de Roma en el siglo V a. C, justo

después de la caída del reino, con la función de defender el pueblo de los
ciudadanos de su propio gobierno, constituye el objeto central de la reflexión
sobre la república en la crisis de la república y en la situación nueva de la
república del Imperio37.

2.4.3 DEL DEFENSOR CIVITATIS

36
Las noticias sobre la historia del Tribunado son muchas: nos llegan principalmente por Livius y
Dionysius Halicarnasseus, pero también por Diodorus Siculus, Festus, Plutarchus, Zonara, Valerius
Maximus, Johannes Lidus, Gellius, Johannes Antiochenus, Eutropius, Macrobius y otros. Varios son
también los juristas de los cuales conocemos el interés al instituto: los «iuris interpretes» (mencionados
por Liv. 3.55.6-12 [¿tratase de L. Cincius, jurista del primer afirman la exclusividad tribunicia de la
sacrosanctitas (contra: Cato Censor [Fest. P.422 L.]), C. Sempronius Tuditanus (cónsul en 129 a.C.) en
sus Magistratuum libri, Junius Gracchanus (II siglo a.C.) en sus libros De potestatibus (así opina C.
CICHORIUS, Untersuchungen zu Lucilius, Zürich – Berlin 1908, 126; y otros), M. Antistius Labeo (I
siglo a.C.) y Ateius Capito (cónsul en 5 a.C.; una polémica entre los dos jurista en materia de Tribunado
es mencionada por Aulus Gellius, Noctes Atticae 13.12.1-4), Sextus Pomponius (II siglo d.C.) en su Liber
singularis enchiridii (D. 1.2.1.20).
37
E. COSTA, Cicerone giureconsulto, Roma 1926.

32
 De igual forma el Defensor Civitatis, funcionario creado en época de
Valentiniano I (s. IV d. de C.), fue el encargado de la protección de las clases
más humildes contra los abusos de los poderosos, aunque éstos estuviesen
revestidos de autoridad.

En España, al igual que en Roma, tal figura adquirió un papel de gran

significación, sobre todo para el apuntalamiento de la democracia como forma
de gobierno y sistema de vida, luego de la larga y cruel dictadura franquista de
triste recordación.

El Defensor del Pueblo en América Latina se encuentra vinculado

también, como en la Roma republicana y en España al fortalecimiento de la
democracia, mediante la protección de los derechos humanos, y el crecimiento
político institucional de los países que conforman la región, lo cual evidencia
una perspectiva distinta en relación con la experiencia europea, en donde el
Ombudsman tuvo su origen esencialmente dentro de las rivalidades históricas
existentes entre el poder ejecutivo y el poder legislativo.

2.5 TERMINOLOGÍA “DEFENSOR DEL PUEBLO”

El término Ombusdman es el nombre clásico de esta institución. Sin

embargo, ninguno de los países de América Latina le han asignado tal
denominación, «...pues obviamente la expresión resulta extraña a nuestra
tradición, por lo que muchos de ellos, (en los que actualmente se incluye
Venezuela) han preferido utilizar el término español Defensor del Pueblo» 38,
expresión mucho más cercana a nosotros dada la influencia idiomática y de
otros factores inherentes a nuestra esencia histórica, jurídica y cultural.

38
Comisión Andina de Juristas, 1996, p.40.

33
 Específicamente en el caso de Venezuela, el Dr. Rafael Caldera (para
entonces Presidente de la Comisión Bicameral del Congreso de la República
para la Reforma del Estado), citado por Vivas (1993), señalaba: «La expresión
Defensor del Pueblo (...) adoptada y que utilizan algunas Constituciones
recientes, como la de España, Colombia y Paraguay, es mucho más sugestiva
(...) Sugiere una especie de reaparición del tribuno de la plebe del Derecho
Romano Clásico, con una función netamente política: la de defender los
derechos de la comunidad nacional, del sujeto colectivo que es el pueblo...» (p.
44). Pero cuya función no debe ser solamente política, sino redimensionada
sobre la base del concepto de Derechos Humanos, cuyo reconocimiento es
uno de los aspectos más relevantes en la segunda mitad del siglo XX. De allí
que el Defensor del Pueblo debe, como bien lo ha expresado Caldera,
constituirse en vocero de quienes no tienen voz, en gestor de los que no tienen
quien los ampare y defensor de los que no tienen quien los defienda.

2.5 - ¿TRIBUNO PLEBEYO O DEFENSOR CIVITATIS?

Siguiendo la opinión dominante de la doctrina romanista moderna,

liderada por los maestros italianos Pierángelo Catalano 39, Giovanni Lobrano40, y
Sandro Schipani, y respetando la tradición romanista de casi todas, por no
decir todas, nuestras instituciones jurídicas, (tradición a la cual hace referencia
el Profesor Lobrano) la Defensoría del Pueblo, al menos en América Latina,
tiene su origen en Roma.

Pero el problema no se agota allí, pues a pesar de que la doctrina

romanística actual, con un criterio unánime, señala el origen romano del
39
Hay una abundante bibliografía del profesor Pierangelo Catalano al Respecto. Catalano, P. (1987).
Derecho Romano y América Latina. Sassari-Italia: Grupo di Ricerca sulla Diffusione del Diritto Romano.
«Principios Constitucionales Bolivarianos: Origen y actualidad». Articulo publicado en la Revista de
Derecho Constitucional, Volumen II, Caracas 1996. «Da Roma a Roma. Dal Tribuno della Plebe Al
Difensore del Popolo. Dallo Jus Gentium al Tribunale Penale Internazionale», esta última obra en
coautoría con los profesores Lobrano y Schipani. Roma, 2000.
40
LOBRANO, Giovanni. «Divisione del Poteri o Tribunato». Ponencia presentada en el IX Congreso
Latinoamericano de Derecho Romano, en Xalapa, Veracruz, México. 1994.

34
Defensor del Pueblo, no ocurre lo mismo al tratar de precisar si dicho origen lo
constituye el Tribuno de la Plebe o el Defensor Civitatis.

El romanista Milton Castellanos expresa: «Acaso la referencia histórica

del Tribuno de la Plebe como antecesor del Defensor del Pueblo, despierte
cuestionamientos acertados... en lo que no creemos que subsista la crítica es
con relación al tema de su antecedente fincado en la figura jurídica romana del
magistrado municipal conocido como defensor civitatis.

En el Municipio Romano a través de la figura del Defensor Civitatis es

donde debe buscarse la génesis del Defensor del Pueblo.

Es evidente que no se puede despreciarse la gran similitud y las

muchas coincidencias que se observan entre estos Ombudsman de referencia
sueca y el Tribuno de la Plebe primero, y el Defensor Civitatis después, que
tanto significaron precisamente como abogados del pueblo romano.

.
En virtud de la dualidad de criterios que en torno al antecedente
romano del Defensor del Pueblo existe en la doctrina romanística, es necesario
tratar de darle respuesta a este punto, antes de pretender proponer una
solución al problema del crecimiento de funciones y carencia de poder que
experimenta en la actualidad el Defensor del Pueblo.

2.5.1 EL DEFENSOR CIVITATIS COMO EL DEFENSOR

DEL PUEBLO

35
 Muchos siglos, demasiados cambios de la humanidad y diferentes
sistemas de gobierno separan al Tribuno Plebeyo del Defensor del Pueblo,
tantos, que hay quienes piensan que entre ellos no existe relación alguna.
Entre estos dos extremos aparece una institución: «El Defensor Civitatis», que
es la más confusa y contradictoria de todas las instituciones del Derecho
Romano.

La necesidad de proteger una clase oprimida (gobernados), frente a

los abusos de una clase opresora (gobernantes) es el punto coincidente de
estas tres instituciones, lo cual a mi entender corrobora la tesis de la
continuidad del Tribunado Plebeyo en la figura del Defensor Civitatis, y el
Defensor del Pueblo.

Lógicamente esta continuidad debe ser analizada de conformidad a la

realidad histórico-política que sirvió y sirve de escenario al desenvolvimiento de
cada una de estas instituciones, y que, obviamente, determina su significado y
contenido. De modo que el contexto histórico-político de las épocas en que
cobraron vida ha resaltado diferencias notables entre ellas respecto de su
naturaleza designación, funciones, limitaciones y alcance.

Pero estas diferencias, justificadas por la necesidad de adaptar las

instituciones jurídicas a la realidad social que pretende regular, antes que negar
la continuidad (entendida como evolución de una misma institución a través del
tiempo y en espacios diversos) del Tribunado Plebeyo, nos muestra su
pervivencia disminuida o menguada por las limitaciones que las diferentes
manifestaciones del poder le imprimieron en el discurrir de los años.

36
 2.5.2. EL TRIBUNADO PLEBEYO COMO DEFENSOR DEL
PUEBLO

Ciertamente el Tribuno de la Plebe fue un defensor con poderes

excepcionales, instituido, según la tradición, en el año 494 a. de C., en contra
de las arbitrariedades de los gobernantes patricios, incluida la actuación de los
cónsules41.

Nacido en tiempos de la República, se convirtió en un instrumento de

soberanía necesario en la nueva democracia que comenzaba a descollar 42.

Desarrolló una extraordinaria labor no solamente en defensa de las

reivindicaciones plebeyas, sino también en la búsqueda de la igualdad e
integración patricio-plebeya, constituyéndose en promotor de cambios y
reformas políticas, sociales y democráticas a través de su incesante actividad
como defensor, en principio de la plebe y posteriormente de todo el pueblo
romano.

Aun cuando nació sin insignias ni honores, tuvo en sus manos el

inmenso poder de enervar toda la maquinaria gubernamental con un solo
gesto, el Ius Intercessionis o Derecho a Veto, también conocido como Potestad
Negativa.

41
PETIT, Eugene. «Tratado Elemental de Derecho Romano». Ediciones Mobil-Libros. Caracas,1947, p.
33.
42
Para explicar la actuación del Tribuno Plebeyo dentro de la historia política y Jurídica de Roma existe
abundante bibliografía, mencionaré solo alguno de los textos: Antolzoletz, D. (1930). Tratado de Derecho
Romano. Buenos Aires. Editorial El Ateneo. Bonfante, P. (1979). Instituciones del derecho Romano.
Traducción de la octava edición por Luis Bacci y Andrés Larrosa. Madrid: Editorial Reus. Camus, E.
(1941). Historia y Fuentes del Derecho Romano. Segunda Edición. La Habana: Editorial Letras Cubanas.
Iglesias, J. (1994). Derecho Romano Historia e Instituciones. Undécima Edición. Barcelona, España:
Editorial Ariel, S.A. Petit, E. (1892). Tratado Elemental de Derecho Romano. Traducido de la novena
edición francesa por José Fernández G. Caracas: mobil-libro

37
 Este Derecho entrañaba una gran autoridad, pues el Tribuno decidía
libremente cuándo podía interponerlo, y éste conservaba su fuerza aún ante el
más arrogante de los cónsules43.

A pesar de que su labor se ha tratado de explicar desde una

percepción eminentemente política (pues, como lo expresa Mojer, su objetivo
fundamental fue el de organizar la resistencia plebeya contra los abusos
patricios), es necesario comprender que el rol de este Magistrado durante la
República va mucho más allá; el Tribuno Plebeyo significó el perfeccionamiento
de la República, su triunfo definitivo sobre la Monarquía.

Cicerón señalaba «nomen tantum videbitur regis repudiatum, res

manebit si unus omnibus reliquis magistratibus imperabit. Quare nec ephori
Lacedaemone sine causa a Theopompo oppositi regibus, nec apud nos
consulibus tribuni»44.

Regnum–respublica: es la gran antítesis del Derecho romano, es la

dialéctica jurídica madura18 fundamental, es la lucha a muerte entre el rey (con
su reino) y el pueblo (con su república). Donde existe el rey no existe el pueblo,
y donde existe el pueblo no existen reyes.

Con el tribunado plebeyo, el pueblo romano se da un instrumento de

defensa, no ante los criminales, sino ante el Senado y los cónsules, para hacer
valer su condición de hombres, de ciudadanos romanos que en aras de las
Humanitas y las Aequitas Romanas reivindicaban sus derechos confiscados en
manos del poder aristocrático patricio.

43
Mommsem, T. (1976). Derecho Público Romano. Bogota: Editorial Temis. p.38
44
Traduce: «solamente el nombre de rey será repudiado, la substancia quedará, si uno mandara a todos los
demás magistrados. Por esto, no sin razón han sido opuestos los éphoros a los reyes, por el espartano
Teopompo, y, entre nosotros, los tribunos a los cónsules». Cicerón (De legibus, 3,15 s.

38
 Muchas son las conquistas que los plebeyos logran gracias a la labor
de los tribunos, hasta acceder poco a poco al poder en igualdad de
condiciones, lo que a la postre produciría el nacimiento de una nueva clase: la
nobleza plebeya, que lenta e inexorablemente debilitaría el poder del tribuno, y
al mismo tiempo le haría perder su carácter de Magistratura Revolucionaría, de
Clase.

Durante la dictadura de Sila, sus funciones son prácticamente

inexistentes, tanto que los plebiscitos, para ser válidos, debían ser aprobados
por el Senado, lo que significa una tácita derogación de la Ley Hortensia.
Después de ésta vendrá otra etapa que le impedirá recuperar sus primitivos
poderes, la era de los Emperadores, que tomarán a su cargo la Tribunicia
Potestas, como así también el ius auxilii y la intercessio.

Durante el Imperio el poder de estos Tribunos no existe: realizan

ciertas funciones que si bien tenían alguna importancia los apartan de su
primitiva labor.

Conocen de los litigios sobre honorarios, de las querellas de

testamento inoficioso, de los traslados de cadáveres y el nombramiento de
gladiadores.

2.5.3 EL FUNCIONARIO IMPERIAL

Con el advenimiento del Imperio (284 d. De C.), se retomó y acentuó

en Roma una tendencia centralizadora; la soberanía del pueblo y todos los
poderes de las antiguas magistraturas volverían al Emperador, la concentración
del poder político y del económico, que al igual que en la Monarquía y gran

39
parte de la República beneficiaba a pocos, desorbitaba la hegemonía de los
optimates (ricos, ya no patricios), quienes en su lucha por mantenerse fueron
creando una efervescencia permanente entre los demócratas (pobres, ya no
plebeyos). Las demasías y los excesos originados tan pronto en el poder
fueron socavando las bases del régimen. No fue necesario siquiera que el
pueblo reclamase, como antaño, un alivio a sus padecimientos.

Avanzado el siglo IV dos emperadores romanos: Valente y

Valentiniano I, en atención al clamor de los desamparados y víctimas
propiciatorias de los representantes de Roma en las provincias, más asequibles
a la piedad, o más inteligentes en la apreciación del grado de resistencia de los
humildes y de los plebeyos, instituyeron funcionarios que recibieron la
denominación de defensores civitatis o civitatum 45.

Fueron estos magistrados populares municipales los que en el ocaso

del Imperio Romano tuvieron a su cargo la defensa de los intereses de los
desvalidos. Por Constitución, del 385 DC, debida a Valentiniano, Teodosio y
Arcadio, se dispone que estos magistrados hagan las veces de padres de la
plebe, oponiéndose a la procacidad de los jueces y a los abusos en materia de
impuestos (Mojer: 1995).

El Defensor Civitatis nace en una etapa muy distinta de Roma, donde

las luchas sociales, si bien existen, presentan matices muy diversos de
aquellos que dieran origen a los Tribunos de la Plebe. A diferencia del
Tribunado Plebeyo, que vivió al margen de la Constitución y sólo lenta y
costosamente fue adquiriendo un nivel de coexistencia (siempre problemática
con las otras magistraturas), el Defensor Civitatis formó parte del aparato
estatal. Y aún cuando, al igual que el Tribuno, luchó por proteger a su clase
contra la injusticia, cuando los jueces o los funcionarios públicos no daban
respuesta al reclamo de los menos poderosos, faltó en el Defensor Civitatis una

45
ARANGIO, Raúl. V. (1943). Historia del Derecho Romano. Traducción de la Segunda Edición Italiana
por Francisco de Pelsmaeker e Ibáñez. Madrid: Editorial Reus.

40
de las facultades que distinguen al Tribuno de cualquier otro articulado intento
de defensa de los intereses del ciudadano: la intercessio, el poder negativo
indirecto, tal como lo llama Catalano.

Posteriormente sus funciones se irán limitando hasta llegar a ser

meros funcionarios imperiales, por demás insignificantes, dentro de la máquina
burocrática que con el tiempo habría de hacer explotar el inmenso dominio de
Roma sobre el mundo de entonces.

Es claro que pese a haber nacido con similares razones que el Tribuno
Plebeyo, el Defensor Civitatis no es sino una continuación desdibujada, opaca,
del poder tribunicio, no poseyó ninguna de las prerrogativas que invistieron al
Tribuno Plebeyo, no contó con el Ius Intercessio, ni con el Ius auxilii, no poseía
la coercitio potestas, ni el Ius agendi cum plebis.

Lejos de ser la expresión del poder negativo y mucho menos de la

revolución permanente, su método de designación, la dependencia orgánica y
su carencia de imperium, desvirtúan en el Defensor Civitatis la figura del
Tribuno Plebeyo

2.6 EL DEFENSOR DEL PUEBLO

Sobre el origen histórico constitucional de esta institución, que

comienza con la creación del Ombudsman, las necesidades que en la realidad
europea o latinoamericana impulsaron su creación y fisonomía, su importancia
en el perfeccionamiento y mantenimiento de la democracia y su
redimensionamiento como institución garante de los Derechos Humanos, ya
hemos hablado en extenso.

41
 Toca ahora, analizar esta institución en paralelo con el Tribuno
Plebeyo y el Defensor Civitatis con el objeto de explicar la continuidad de éstas
en la actual Defensoría del Pueblo y a la vez señalar que la misma es solo un
bosquejo del Tribunado Plebeyo.

A simple vista los elementos que caracterizan al Defensor del Pueblo 46,
según el criterio expuesto por Rowat (1973): «es su independencia y el no estar
influido por los partidos políticos, generalmente establecido en la Constitución,
que vigila la administración...» (p. 39).

Por otro lado su autonomía, elemento necesario e imprescindible para

darse su propia organización, su obligación de rendir informes periódicos al
parlamento sobre su actuación y la de los funcionarios públicos por él
inspeccionados o sometidos a su vigilancia, la facilidad de acceder a este
funcionario para hacerle llegar las quejas de los particulares contra las
injusticias y los errores administrativos, el carácter no vinculante de sus
resoluciones, su autoridad puramente moral, su agilidad, flexibilidad y ausencia
de solemnidad en los procedimientos son algunas de las características que
debe tener el Defensor del Pueblo. Otras constituciones le confieren la facultad
de interponer acciones de inconstitucionalidad, amparo, habeas corpus, habeas
data y cualquier acción o recurso necesario para garantizar efectivamente el
respeto de los Derechos Humanos Conviene resaltar que el Defensor del
Pueblo es designado, en la mayoría de los países que lo acogen, por el
Parlamento, Congreso o Asamblea, y que goza de la inmunidad y privilegios
que a este poder son conferidos. Que carece de poder sancionador y que su
autoridad reside no en la sanción que impone (de la cual carece), sino en el
peso moral de la función que desempeña. Falta pues, a nuestro moderno
Defensor la fuerza o potestad que caracterizó al Tribuno Plebeyo.

46
Partiendo por supuesto de la idea de que la organización y estructura de la institución se corresponde
con las circunstancias históricas, políticas, económicas y socio culturales particulares de cada país. Por lo
que no existe un criterio uniforme en cuanto a las funciones, estructura y actividades que desarrolla esta
institución.

42
 2.6.1. APORTES DEL TRIBUNO PLEBEYO

El Tribuno Plebeyo fue determinante en la construcción y

perfeccionamiento del sistema republicano romano, según la concepción
ciceroniana antes citada, por cuanto se constituyó en una magistratura
particular, «casi una contra-magistratura, un poder pero distinto, casi un contra-
poder» tal y como lo definió, en el siglo IV después de Cristo, el histórico
romano Eutropio, epistológrafo del Emperador Valente, en su Breviarium ab
urbe condita, dedicado al mismo Emperador, en el que escribe (1.11): «Tum et
ipse populus Romanus sibi tribunos plebis quasi proprios iudices et defensores
creavit per quos contra senatus et consules tutus esse potest» 47 .

Del mismo modo, el Defensor del Pueblo, especialmente en América

Latina, busca contribuir al proceso de democratización de los países que la
integran48, la idea de su creación fue concebida en nuestro continente a finales
de 1970 y comienzos de la década de los 80, época en que paradójicamente,
gran parte de nuestros países estaban sometidos a regímenes de facto, lo que
explica por qué esta institución esta vinculada al fortalecimiento de la
democracia.

El criterio de que la democracia es el único e idóneo sistema para

perfeccionar la vida en comunidad, la vía más expedita y eficaz en la búsqueda
de soluciones a los problemas que afectan la vida de nuestros pueblos, en
contraposición a los gobiernos dictatoriales, anárquicos del pensamiento
político moderno, se corresponde a la idea romana de que la República es la
vida del pueblo mismo, y el reino un atentado contra ella.
47
Traduce: «ahora el mismo pueblo romano creó los tribunos de la plebe como sus propios jueces y
defensores, a través de los cuales puede ser protegido contra el senado y contra los cónsules». Según
datos aportados por el Profesor italiano Lobrano, Giovanni. México (Agosto, 1994). Divisione dei Poteri
o Tribunato. IX Congreso Latinoamericano de Derecho Romano. «El Derecho Romano como base de la
legislación universal».Xalapa.
48
Publicación de la Oficina de Prensa del Tribunal Supremo de Justicia. La defensoría del Pueblo:
Análisis Comparado. Caracas 1999.

43
 Porque así como el Tribuno Plebeyo fue en Roma la clave para anular
definitivamente la esencia de la Monarquía del poder regio (el bloque
monolítico del poder ordenado jerárquicamente) aún cuando se estuviera en
aparente República, el Defensor del Pueblo debe ser en la actualidad el
garante y vigilante de la democracia, e instrumento de fortalecimiento de la
misma, para desterrar definitivamente cualquier pretensión de confiscación y
concentración de poder que pudiera tras una democracia disfrazar un régimen
totalitarista.

2.6.2. APORTES DEL DEFENSOR CIVITATIS

A pesar de que una diferencia clara se vislumbra entre estas dos

instituciones del Derecho Público, como lo es la diversidad del régimen político
en el cual se desenvuelven (monarquía absolutista la primera, en un régimen
democrático la segunda), entre estas existen innumerables coincidencias.

El relanzamiento después del largo periodo de asunción de la tribunicia

potestas por parte de los Emperadores 49, durante el siglo IV d.C., por los
Emperadores Valentiniano y Valente (constitución imperial del año 365: Codex
Justiniani, 1.55.1), como defensor civitatis, en las ciudades / municipios, con la
función de defender sobre todo a aquellos que tienen menos poder y menos
capacidad de auto defenderse, constituye un aspecto significativo de este
Instituto que debe tenerse presente: su dimensión (difusión) ciudadana, lo que
constituye una suerte de recuperación del origen tribunicio. Dimensión
ciudadana presente en el Defensor del Pueblo, máxime cuando éste se ha
erigido constitucionalmente en Defensor de los Derechos Humanos.
49
G.BALLADORE PALLIERI, “Diritto costituzionale”, Milano 1972, 128, indica, como fenómeno
constitucional muy actual (y que él comenta favorablemente), la tendencia a atribuir al «Capo dello
Stato» la defensa de la libertad y de los intereses de los individuos y de las minorías.

44
 Mireille Roccatti Velásquez, expresa que el Defensor del Pueblo «ya
no se circunscribe exclusivamente al conocimiento de quejas derivadas de una
deficiente administración pública, como lo hacía la figura del Ombudsman
tradicional, que actuaba en defensa de los derechos civiles básicos; sino que,
en su actuación por la defensa de los derechos fundamentales que le asisten a
la persona humana, la institución interviene en otras esferas de la vida pública
de cada país, como es el caso de impulsar la transformación del Estado para
una mejor prestación de los servicios públicos; y contribuir a la consolidación
de una democracia en la que se garanticen a plenitud los derechos
fundamentales, tanto los civiles y políticos como los sociales, económicos y
culturales»50.

Finalmente, las facultades procesales (aun cuando en la actualidad

sea sólo como denunciante), la dependencia orgánica del poder instituido (el
romano del Emperador, el defensor del Pueblo del Parlamento, Congreso o
Asamblea), y la carencia de potestades sancionadoras o coercitivas, son
irrefutables semejanzas entre uno y otro funcionario, lo que según algunos
autores51 ha impedido a estos institutos cumplir eficazmente sus funciones en
la sociedad que le vio nacer.

2.7 INSTITUCIONES ROMANAS VERSUS

CONSTITUCIONALISMO

El Tribuno Plebeyo se convirtió en una Magistratura de vital

importancia para consolidar la república y desterrar la monarquía que tanto

50
ROCATTI, M. La Función del Ombudsman y el fortalecimiento de los Derechos Humanos en
Latinoamérica. México, 1998.
51
Entre ellos Rinaldi, Lobrano, Pierangelo Catalano, Mojer, entre otros.

45
aquejaba a Roma. Los poderes conferidos a sus magistrados, los Tribunos
Plebeyos, permitieron menguar y neutralizar el excesivo poder de Cónsules y
del Senado en tiempos de la República, y organizar la resistencia plebeya
conduciéndola exitosamente para el logro de una igualdad política, económica
y social que a la postre significaría el triunfo definitivo de la democracia sobre el
poder centralizado de los reyes. Sus características predominantes con las
cuales pudo cumplir la tarea para la cual fue creada esta magistratura fueron: la
dimensión ciudadana y el Poder de Veto.

Analizada la Institución del Defensor del Pueblo en paralelo al

Defensor Civitatis, con la cual tiene muchos puntos coincidentes, se advierte de
acuerdo a una visión muy general de la Institución, específicamente en América
Latina, la misma debilidad que históricamente reflejo la institución romana.

a) Tanto en el Defensor Civitatis, como en el Defensor del

Pueblo está presente la difusión ciudadana, que es la razón misma de su
nacimiento, pero estos funcionarios carecen de importantes
prerrogativas que fueron conferidas al Tribuno Plebeyo, dentro de las
cuales sólo haré mención del Ius Intercessionis. Las razones de esta
disminución o capitis diminutio de la Institución se deben buscar como es
lógico en el desarrollo histórico de las mismas.

b) Como ya se ha dicho el Defensor Civitatis nacía en una

monarquía absolutista, en donde el Emperador no sólo había confiscado
la soberanía popular, sino que, concentrando en él todo el poder de las
antiguas magistraturas republicanas, se había abrogado para sí la
Potestad Tribunicia, que de ningún modo trasladó al Defensor Civitatis.

Fue simplemente un funcionario imperial con muy poca eficacia

en el logro de sus funciones, en virtud de la escasez de poderes que le

46
fueron concedidos, por cuanto su propio desenvolvimiento no podía
interferir con el ejercicio absoluto y omnipotente de un poder regio, cuya
incapacidad admitió al crear aunque desdibujada una figura que como
en tiempos de la República equilibrara el Poder.

c) El Defensor del Pueblo nace y sólo es posible en democracia,

y bajo un principio que inspira no sólo la concepción política del
gobierno, sino también de sus instituciones: la división de los tres
poderes, cuyo efectivo cumplimiento debe ser exigido y garantizado por
la Constitución.

En aras de este principio se erige constitucionalmente el Poder

Público distribuido horizontalmente de acuerdo a las funciones
tradicionalmente aceptadas: ejecutivo, legislativo y judicial, con
competencias expresamente consagradas por la Constitución y las
Leyes, y con los principios de colaboración y control.

La escasez de poderes conferidos al Defensor del Pueblo se

atribuye al hecho (históricamente comprobable) de que sus
competencias no pueden interferir con las funciones y competencias de
los Órganos del Poder Público, siguiendo los principios de la División de
los Poderes, pese a que este principio sobre el cual descansa la garantía
de libertad individual, legitimidad y eficacia de la Administración Publica,
pareciera fallido o agotado.

La imposibilidad, el fracaso del Estado de operar eficazmente,

de cumplir su función de Administración Pública queda admitida
francamente, cuando el mismo Estado consagra constitucionalmente la
creación de una institución que aunque desdibujada profundamente
pretenda revivir la moral, la potestad, y la fuerza de un Magistrado que

47
verdaderamente legitimó la República, sus magistraturas, en un exacto
equilibrio entre el poder de los gobernantes y el poder del pueblo.

No obstante la infinidad de críticas al medio de la división de los

poderes, al final siempre se regresa a él, porque para él no existe
alternativa. Y, realmente, al leer los diferentes tratados, inclusive los más
recientes, sobre Derecho Constitucional, parecería entonces que el
único medio escogido desde los finales del ‘ancien régime’ hasta
nuestros días, para lograr el propósito de la defensa de los derechos
frente al poder, es únicamente la «división de los poderes».

48
 3. LA SITUACIÓN ACTUAL EN LATINOAMÉRICA

En estos últimos años la evolución de la institución no escapó a las

profundas transformaciones que se operaron en nuestras sociedades. La
realidad de nuestra América Latina es hoy muy diversa a la de su inicio; los
regímenes democráticos felizmente se han generalizado, al mismo tiempo que
el Estado ha emprendido una desordenada retirada de las actividades
comerciales e industriales; por su parte, la estabilidad económica ha seducido a
gobernantes y gobernados.

En varios países de la región la institución del Ombudsman nació

cuando estaba muriendo el Estado empresario, cuando el Estado de Bienestar
había desaparecido; por ello se encontró, en sus primeros años de
funcionamiento, con una sociedad muy distinta a la que acompañó su evolución
en todo el mundo tres décadas atrás; nació en sociedades con vocación
participativa, demandantes de calidad de vida, de derechos económicos,
sociales y culturales y con una creciente conciencia sobre su rol activo en las
democracias modernas. Es que los países de la región no escaparon a las
causas que, en todo el mundo, provocaron las profundas mutaciones de las
cuales somos, a la vez, testigos y protagonistas.

Por ello, en los últimos años hemos asistido a la generalización de los

procesos de reforma del Estado a través de políticas que, en lo sustancial, se
resumen en la privatización de empresas públicas, la desregulación económica
y la descentralización administrativa. Sobre este particular, ya expresé en otra
oportunidad que una de las prioridades del actual Ombudsman latinoamericano

49
radica, precisamente, en la función peculiar que debe desempeñar frente a los
procesos de transformación económica antes apuntados4.
Por todo ello, creo firmemente que América Latina ha sido el campo
propicio para el desarrollo de una etapa muy singular en la evolución de esta
institución. Para fundar esta afirmación, me baso en las siguientes razones:

a) es definida la tendencia a la constitucionalización de la figura.

La mayoría de los países de América Latina que la han incorporado la
han conformado como una institución del Estado, no del Gobierno;

b) la independencia funcional que le confieren esas Cartas

Magnas impide, por lo menos desde el plano normativo, que esas
instituciones se conviertan en apéndice de intereses partidarios o
amortiguador de disputas políticas;

c) a diferencia de lo que aconteció en el resto del mundo, no fue

la necesidad de controlar las meras disfuncionalidades administrativas la
causa inmediata que movilizo su interés;

d) a esos efectos, y partiendo de la base del esquema clásico

del Ombudsman parlamentario, se adaptaron las experiencias ajenas y
se conformó este Ombudsman criollo con funciones de defensa y
protección de los derechos humanos y de control del ejercicio del poder
en sus facetas pública y privada;

e) por la necesidad de asegurar el ejercicio pleno de esas

funciones, algunas normas constitucionales les han asignado
legitimación procesal amplia superando incluso la del Defensor del
Pueblo de España; ello implica la posibilidad de impugnar judicialmente

50
comportamientos estatales y aun actos de particulares que violaren
derechos fundamentales;

f) si bien fueron los derechos individuales los que motivaron

inicialmente su difusión en consonancia con la tendencia que predica
que los derechos humanos se van reconociendo y defendiendo
progresivamente, sus competencias han aumentado también al amparo
de las crecientes necesidades sociales, es decir, en el marco de los
derechos económicos y sociales. En el ámbito de estos derechos, el
Defensor del Pueblo debe obrar con singular prudencia y gradualmente
ya que en estos aspectos los derechos sociales se irán defendiendo
mejor en cuanto un país tenga los recursos económicos para ello. Pero,
dentro de esa prudencia, debe actuar con firmeza ante los actos u
omisiones del poder público;

g) recientemente se ha ido perfilando una nueva y trascendente

función de algunos Ombudsman latinoamericanos; me refiero a la
custodia de los intereses colectivos o difusos o, como los denomina la
Constitución argentina, “derechos de incidencia colectiva” (arts. 43 y 86).
No se trata de la colectivización de la legitimación sino de la
institucionalización de una figura que, administrativa y judicialmente, se
presenta como defensora de los derechos de la sociedad ampliando de
esa forma la defensa del ser humano en el plano individual al plano
genérico o abstracto, al ser humano en la especificidad o en la
concreción de sus diversas maneras de estar en la sociedad, de
pertenecer a una sociedad (como niño, usuario, anciano, trabajador,
jubilado, aborigen, enfermo, etc.);

h) consecuente con la característica de “promotora del cambio”

que es propia de la figura, el Defensor del Pueblo latinoamericano ha

51
 asumido un papel relevante en los procesos de promoción y difusión de
los derechos humanos;

i) su creciente protagonismo como intérprete de las demandas

de la sociedad civil está determinando el reconocimiento por parte del
sistema interamericano de su derecho a recurrir ante la Comisión y ante
la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Coincido pues con la ex Presidenta de la Comisión Nacional de los

Derechos Humanos de México, Dra. Mireille Roccatti Velásquez, cuando
expresa que “...Hoy en día la participación del Ombudsman en los procesos de
transformación social de los Estados latinoamericanos es de vital
trascendencia. Su función ya no se circunscribe exclusivamente al
conocimiento de quejas derivadas de una deficiente administración pública,
como lo hacía la figura del Ombudsman tradicional, que actuaba en defensa de
los derechos civiles básicos, sino que, en su actuación por la defensa de los
derechos fundamentales que le asisten a la persona humana, la institución
interviene en otras esferas de la vida pública de cada país, como es el caso de
impulsar la transformación del Estado para una mejor prestación de los
servicios públicos; y contribuir a la consolidación de una democracia en la que
se garanticen a plenitud los derechos fundamentales, tanto los civiles y
políticos como los sociales, económicos y culturales”52.

3.1. MODALIDADES DE SU INCORPORACIÓN

La institución del “Defensor del Pueblo”, “Procurador de los Derechos

Humanos”, “Defensor de los Habitantes” o denominaciones equivalentes con

52
ROCCATTI, Mirelle. La función del Ombudsman y el fortalecimiento de los derechos humanos en
Latinoamérica, pág. 12. México, 1998.

52
que se conoce en América Latina constituye uno de los fenómenos más
singulares de los últimos años en los países del área.

Lo que hace quince años podía ser considerado como una utopía
política o un vano empeño de un erudito del derecho, se ha constituido hoy en
uno de los referentes inexcusables a la hora de conocer el grado de
acatamiento y respeto de los derechos humanos de los habitantes de la
región53.

Así, ya está previsto en los ordenamientos de Argentina, Brasil (en

ámbitos estaduales y municipales), Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay (aunque
nunca fue designado el titular de la figura prevista constitucionalmente desde
1992), Puerto Rico y Venezuela. Por su parte, en Chile y Uruguay se auspician
diversas iniciativas tendientes a incorporarlo.

La experiencia del Ombudsman en América Latina estuvo desde sus

inicios íntimamente vinculada a su compromiso con la protección de los
derechos fundamentales. Fue, precisamente, la necesidad de añadir una cuota
mayor de seguridad a la creciente demanda de tutela integral de los derechos
humanos lo que determinó acudir a una institución prestigiosa y prestigiada en
el resto del mundo, y sobre todo en Europa, aun cuando se le imprimieron
modalidades singulares.

Y fue el modelo del Ombudsman español –con esa esperanzadora y

comprometida denominación de “Defensor del Pueblo”– el que adoptó, en
líneas generales, el constituyente latinoamericano. A sabiendas digo “en líneas
generales”, porque hoy la mayoría de esas instituciones han desbordado los
53
Ver MAIORANO, Jorge Luís. “El Ombudsman. Defensor del Pueblo y de las instituciones
republicanas, en la obra colectiva” “El Defensor del Pueblo en la República Argentina”, pág. 31 y sigtes.
Buenos Aires, 1991.

53
objetivos originarios y se encuentran comprometidas con desafíos garantísticos
que la comunidad internacional de Ombudsman ya no considera ajenos 54.

Este nuevo matiz, originado en la Constitución española de 1978, es el

que predomina en América Latina y que ha permitido configurar a la institución
del Ombudsman con perfiles definidos y singulares. Se supera, pero no se
agota, la clásica definición del Ombudsman como un órgano de control de la
disfuncionalidad, de mediador en conflictos y de promotor de reformas, para
involucrarlo, además, en la defensa y protección de los derechos humanos.

3.2. RECONOCIMIENTO INTERNACIONAL

La comunidad internacional de Ombudsman ha reconocido la

importancia que América Latina ocupa en el marco de la evolución de esta
figura. Algunas veces, es mi obligación decirlo, no sin recelos porque estaba
naciendo un nuevo Ombudsman, bastante alejado de la figura original nórdica.
Sin perjuicio de ello, y como una muestra de la fuerza de este proceso, la
Argentina fue sede, en 1996, de la VI Conferencia Internacional del Instituto
Internacional del Ombudsman, siendo el Defensor del Pueblo de la Nación
Argentina el anfitrión de los casi 800 participantes de 80 países.

Ello llevó casi naturalmente a que quien escribe estas líneas accediera
primero a la Vicepresidencia de ese Instituto Internacional –1996– y fuego, en
1998, a la Presidencia del IOI, con el respaldo masivo de las regiones de
América Latina, América del Norte, Asia, África y algún voto de Europa.

54

54
 También los organismos internacionales observan la labor que realizan
nuestras instituciones con singular atención e interés. Tal es el caso de la
UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia
y la Cultura), quien, ya en 1996, comprometió a los Ombudsman
iberoamericanos en un programa de acción en favor de lo que ese organismo
especializado de Naciones Unidas ha dado en llamar “la cultura de paz” 55.

Así, por ejemplo, se ha expresado que “La UNESCO asimismo

reconoce en los Ombudsman a los principales agentes multiplicadores de la
cultura de paz, permitiendo por su medio superar los actuales estados de
inseguridad y violencia que obstaculizan la consolidación de la paz duradera y
valoriza su papel, especialmente en América Latina, en beneficio del respeto y
desarrollo de la democracia, de la formación ciudadana y de la participación
organizada de las poblaciones marginadas, excluidas y discriminadas” 56.

No he dudado en calificar a éste como uno de los respaldos

internacionales más importantes y explícitos que ha recibido la figura del
Defensor del Pueblo, Procurador para la defensa de los Derechos Humanos o
Comisionado de los Derechos Humanos en los países de América Latina.

Una prueba de ello lo representa la Declaración sobre Derechos

Humanos y Cultura de Paz, suscrita por los Defensores del Pueblo de
Argentina, Costa Rica, El Salvador, España, Guatemala, México y Puerto Rico
conjuntamente con el entonces Director General de la UNESCO, Dr. Federico
Mayor Zaragoza, el 30 de julio de 1996, en Antigua, Guatemala.

En esa oportunidad se acordaron las siguientes acciones, reflexiones y

objetivos:
55
MAIORANO, Jorge Luis. La UNESCO y el Defensor del Pueblo, La ley, 1996, tomo D, pág. 1712 y ss.
Buenos Aires, 1996.
56
Op cit p 48

55
1. La construcción y fortalecimiento de la cultura de paz implica el
conocimiento, respeto, protección y desarrollo de los derechos
humanos: tanto los civiles y políticos, como los derechos
económicos, sociales y culturales y los de tercera generación, sin
distinción alguna. Asimismo, es necesario promover mediante la
educación en derechos humanos una actitud permanente y natural
de respeto a los valores y principios de los derechos humanos.

2. La construcción de una cultura de paz requiere una acción continua

y positiva de los Estados y de los pueblos, dirigida a la prevención
de conflictos, la eliminación de amenazas varias a la paz, el respeto
por el principio de la renuncia al uso de la fuerza, la solución de
conflictos, la tolerancia, el desarme y el desarrollo económico
duradero.

3. El ejercicio de la libertad de opinión, de expresión y de información,

como parte integrante de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales, constituye un factor esencial para el fortalecimiento
de la cultura de paz. En sus tareas cotidianas, los medios de
comunicación de masas deben hacer todos los esfuerzos para
contribuir eficazmente a reforzar la idea de paz, la promoción de los
derechos humanos, el establecimiento de un orden económico
justo y equitativo, el respeto por la diversidad de culturas y evitar la
incitación a la guerra.

4. La plena participación y el fortalecimiento de las mujeres son

esenciales para el desarrollo de una cultura de paz. La historia
social, la exclusión, la marginación y la discriminación han impuesto
a las mujeres una serie de desafíos y desventajas. La superación
intelectual y cultural de tantos obstáculos sitúa a la mujer como

56
 copartícipe fundamental para la construcción de una cultura de paz
basada en el respeto y valoración de sus derechos humanos.

5. Observamos con beneplácito el esfuerzo de la UNESCO en una

nueva concepción intelectual de la paz, que asumida como cultura
de paz potencia los valores universales fundamentales de: respeto
a la vida, la libertad, la justicia social, la solidaridad, la tolerancia y
la equidad; así como la igualdad entre mujeres y hombres, el
respeto a los derechos de los niños y niñas, los de las personas
pertenecientes a las minorías y los de las poblaciones indígenas y
poblaciones desarraigadas.

6. Para darle permanencia a una cultura de paz es necesario que los

Estados y los pueblos adopten medidas concretas para eliminar el
hambre y la mala nutrición y para lograr que las necesidades
humanas básicas sean satisfechas. Asimismo, es necesario
terminar cuanto antes con el analfabetismo existente.

7. La Cultura de Paz y los Derechos Humanos sólo serán posibles en

el marco de la aplicación de los principios democráticos de justicia,
equidad, libertad y solidaridad como lo establece el preámbulo de la
Constitución de la UNESCO, y no en la aplicación o imposición de
modelos ajenos al contexto cultural e histórico de los pueblos.

8. La inversión de recursos humanos o materiales para la construcción

de una cultura de paz debe ser por lo menos tan grande como el de
la guerra, a fin de eliminar la ventaja comparativa de esta última; en
tal sentido, para lograr construir una cultura de paz es necesario
apoyar iniciativas destinadas a lograr el control del comercio de
armas, a reducir los presupuestos militares y a utilizar dichos

57
 recursos en educación, salud y en beneficio del desarrollo de otros
derechos económicos, sociales y culturales. Nunca ha sido tan
urgente la necesidad de limitar, y a la larga, poner término a la
producción de armamentos.

9. Cultivar valores que favorezcan la paz, los derechos humanos y la

democracia representan un desafío esencial para la educación. La
educación debe desarrollar la capacidad de resolver conflictos con
métodos no violentos. Por consiguiente, debe promover el
desarrollo de la paz interior en la mente de los estudiantes para que
puedan asentar con mayor firmeza las dotes de tolerancia,
solidaridad, voluntad de compartir y atención hacia los demás. La
educación debe enseñar a los ciudadanos a respetar el patrimonio
cultural, a proteger el medio ambiente y a adoptar métodos de
producción y pautas de consumo que conduzcan al desarrollo
social. También es necesario que promueva el equilibrio y la
armonía entre los valores individuales y los colectivos.

10. La cultura de paz es un proceso humano que se desarrolla en la

práctica colectiva y la vivencia de los Derechos Humanos. Los
Ombudsman de Iberoamérica, apreciando los conceptos filosóficos
que orientan el programa de Cultura de Paz de la UNESCO,
consideran en su doble misión de promotores y defensores de los
derechos humanos la conveniencia de integrar un movimiento
internacional que, por medio del intercambio y contribución mutuo
de experiencias, facilite el cambio cultural de actitudes de violencia
y exclusión como solución de divergencias, en actitudes de diálogo,
tolerancia, consenso y participación. Para el efecto acordamos la
creación de la Red Iberoamericana de Ombudsman para la Cultura
de Paz, cuyos objetivos sean aprobados en la próxima reunión de
la Federación Iberoamericana de Ombudsman –FIO–.

58
 11. Los Ombudsman de Iberoamérica valoramos la cooperación
técnica de la UNESCO para poder incorporar en las estrategias de
educación, formación y promoción de los derechos humanos los
objetivos del Plan de Acción a favor del Programa.

12. Consideran que, como parte de la formación de una cultura de paz,

debe tenerse siempre presente que el papel de las fuerzas
armadas debe estar circunscrito a la preservación de la seguridad
democrática. Asimismo, que la función de seguridad publica y
persecución de los delitos corresponden a las corporaciones
policíacas civiles. En todos los casos los ejércitos deben estar
supeditados a la autoridad civil, que emana de las leyes
fundamentales de los Estados nacionales de la región...10.

3.3. EL DEFENSOR DEL PUEBLO LATINOAMERICANO Y LA

CULTURA DE PAZ

¿Está preparado el Ombudsman latinoamericano para contribuir a

forjar una cultura de paz? ¿No será éste un objetivo pretencioso para
instituciones jóvenes que actúan en sociedades donde se advierten profundas
y crecientes situaciones de marginación, resabios de autoritarismo y donde las
políticas sociales aparecen postergadas frente a las políticas económicas?

Estos interrogantes, que no dejan de reflejar lo que, a mi juicio,

conforman un panorama cada vez más inquietante, no debe hacernos caer en
el facilísimo de sostener que el Ombudsman no está preparado para aquel
objetivo.

59
 Con total convicción sostengo que el Defensor del Pueblo, el
Procurador o Comisionado de los Derechos Humanos latinoamericanos se
erigen en instancias absolutamente necesarias para forjar esa cultura.

¿Cómo puede contribuir el Ombudsman latinoamericano a forjar una

cultura de paz? A mi juicio, el Defensor del Pueblo de nuestros países se
encuentra en la privilegiada posición de asumir, desde el Estado, el rol de
mediador entre las necesidades del pueblo y las autoridades que rigen sus
destinos. Desde esta función se puede advertir cuán profundo es el divorcio
que existe entre las insatisfacciones cotidianas de la población y las
preocupaciones de su clase dirigente. Y lo que lo legítima aún más es que,
actuando con la independencia, esa cruda radiografía la efectúa desde el
propio Estado, permitiéndole a éste recrear su relación con la sociedad.

La paz no es sólo la ausencia de conflictos, sino, además, la

superación de antinomias. Y es sobre esas antinomias (público-privado;
autoridad-libertad; capital-trabajo; interés público-interés privado,
macroeconomía-microeconomía; tolerancia-discriminación, etcétera) sobre las
que opera la institución del Ombudsman. Así, por ejemplo, actúa contra las
discriminaciones fundadas en sexo, religión, idioma, origen racial, capacidad
económica, etc.; contra los actos abusivos e irrazonables del poder público y
también ante las injusticias que agravian la situación de usuarios y
consumidores de servicios monopólicos.

Cierto es que el Ombudsman o Defensor del Pueblo poco podrá hacer

frente a un conflicto armado tradicional; en este caso, el ansiado objetivo de la
paz le será remoto. Pero donde sí puede contribuir activamente es frente al
creciente clamor del latinoamericano que ya no se conforma con el derecho a

60
la vida; quiere más y eso implica mejor calidad de vida, mejor educación, mejor
salud, mayor protección de los valores comunes, etcétera.

No debemos olvidar que una de las decisiones fundamentales de los

países de América Latina ha sido la permanente búsqueda de la
institucionalidad, es decir, la elección por el Estado de Derecho. Aunque ha
sido difícil, hemos persistido en su cumplimiento. Sin embargo, el
constitucionalismo americano, precursor de los derechos sociales, hoy
ambiciona algo más que la protección de los derechos viejos que consagraron
nuestras constituciones durante el siglo XIX. Hoy, junto a los derechos
individuales –que todavía son expresiones de deseos en algunas regiones
nuestras sociedades ansían, en primer lugar, la vigencia plena de los derechos
sociales y, en segundo término, de los derechos de incidencia colectiva o de la
tercera generación.

El Defensor del Pueblo u Ombudsman latinoamericano enfrenta

difíciles desafíos. Entre ellos, alcanzar el prestigio que la figura tiene en otras
países del orbe; oponerse a los clásicos abusos del poder público y enfrentar
las violaciones a los elementales derechos humanos que nacen, en muchas
ocasiones, desde su propio seno; crear los antígenos que eviten la beligerancia
social e incentivar, al mismo tiempo, nuevas formas de conciliación y mediación
de intereses.

3.4. PROBLEMÁTICA LATINOAMERICANA

La difusión geográfica y el desarrollado estructural que en los últimos

tiempos ha experimentado el Defensor del pueblo, sólo son comparables con el
aumento significativo de sus tareas: de un puro control por parte del Legislativo
sobre la Administración, llega a la defensa de los derechos humanos de
segunda y de tercera generación (derechos económicos, sociales y culturales;
derechos e intereses colectivos o difusos).

61
 La gravedad del asunto radica, citando a Lobrano, en que a este
crecimiento impetuoso y al gigantismo de hecho se contrapone un desarrollo
jurídico –sea teórico, sea normativo que se queda en un estado apenas
embrionario.

Por otra parte, los defensores son, al menos en general, elegidos por
los parlamentos (nacionales, europeo) o por los consejos o cuerpos legislativos
(municipales, regionales)57, con una separación evidente entre el destinatario /
beneficiario de su acción de defensa (el pueblo, los ciudadanos) y su mandante
(parlamentos o consejos, entre otros), lo que nos hace pensar en un
fundamento dudoso del Poder, sin mencionar las dudas razonables que sobre
la «independencia » de este instituto pueda acarrear su designación, pues
como lo advierte Rinaldi, el nombramiento de estos funcionarios no debe
atribuírsele a un órgano o poder, cuyo funcionamiento debe éste vigilar.

Simultáneamente, desde el punto de vista del contenido del poder, los

defensores prácticamente carecen de poder. En efecto, según la fórmula más
difundida, los defensores cívicos son: «Magistrato di persuasione e di influenza
che agisce in forza della auctoritas più che della potestas» 58 y producen un
«servizio amichevole»59.

La Defensoría del Pueblo es, por tanto, una institución pública que no
emplea la fuerza estatal para el cumplimiento de sus recomendaciones, ya que
57
Salvo algunas excepciones: en Francia, p. ej., el «Médiateur de la République» es nombrado por el
Consejo de los Ministros (ley de 1973) y en Argelia es designado por el Presidente de la República (ley
de 1996). En Italia, por el contrario, la ley n. 142 de 1990, sobre las autonomías locales, había previsto la
posibilidad (en alternativa a la elección por parte del Consejo comunal) de la elección directa por parte de
los ciudadanos.
58
Traduce: «Magistrados de persuasión y de influencia que surge por fuerza de la auctoritas más que de la
potestas».
59
Traduce: «servicio amigable» (L.STRUMENDO, «Forme non giurisdizionali di tutela e di promozione:
il Difensore civico» en Amministrazione e Politica, XXX – 1996; ID., «Il Difensore civico in Europa e in
Italia» en Amministrazione e Politica, XXXI – 1997/98).

62
por su naturaleza y esencia carece de atribuciones coercitivas o
sancionadoras. Esta característica al mismo tiempo plantea las dudas sobre la
eficacia del Instituto, por que tradicionalmente se tiene la creencia (desde el
punto de vista político) de que los órganos carentes de poder no pueden
cumplir eficazmente sus cometidos (ya el Defensor Civitatis históricamente nos
da cuenta de la realidad de dicha afirmación).

De tal manera que para poder cumplir las amplias funciones que se le
otorgan sólo tienen a mano estos importantes funcionarios de control y defensa
del ciudadano la posibilidad de efectuar informes o iniciar acciones judiciales en
protección de intereses legítimos, colectivos y difusos, en contraste al amplio
poder tribunicio: el ius intercessionis, anti poder, o poder negativo, pero en
consonancia con el contenido de las funciones que en Roma tuvo el Defensor
Civitatis.

Todo ello podría generar graves problemas, ya que mientras mayores

sean las expectativas que tal Instituto genera para los ciudadanos, como en
efecto ocurre, más grave será el riesgo de desilusionarlos en tales expectativas
y de hacerles perder la confianza en él, si no se le dota oportunamente de los
instrumentos jurídicos adecuados para poder dar respuestas eficaces a esas
expectativas. Ya se encuentra en la doctrina, quien dice que este Defensor es
solamente «un personaje decorativo, casi inútil» 60.

Se trata de un riesgo que no podemos permitirnos y que no debemos

correr, porque la necesidad de defender los derechos que el Defensor del
Pueblo está llamado a satisfacer, resulta esencial y no puede menos que
crecer. Aplazar ulteriormente su satisfacción podría abrir las puertas a
escenarios inquietantes en el futuro próximo.

60
N.ALÌ, «Il difensore civico: un personaggio decorativo, pressoché inutile» en L’amministrazione
italiana, 1999, n.12.

63
 En estos momentos el Defensor del Pueblo u Ombudsman
latinoamericano enfrenta difíciles desafíos: alcanzar el prestigio que la figura
tiene en otros países del orbe, oponerse a los clásicos abusos del poder
público y enfrentar las violaciones a los elementales derechos humanos que
nacen, en muchas ocasiones, desde su propio seno, crear los antígenos que
eviten la beligerancia social, e incentivar al mismo tiempo, nuevas formas de
conciliación y mediación de intereses, son, al decir de Maiorano31, sólo alguno
de ellos.

64
4. EL DEFENSOR DEL PUEBLO EN EL PARAGUAY

La designación del Defensor del Pueblo, tan ansiada y esperada por la

sociedad paraguaya, pudo hacerse efectiva en octubre del año 2001 por la
Resolución Nº 768/2001 de la Honorable Cámara de Diputados.

La Defensoría del Pueblo inició sus actividades en un escenario muy

poco favorable, caracterizado por severas limitaciones presupuestarias lo que
le impidió conformar su equipo de trabajo hasta el 2 de enero de 2002.

No obstante, el Defensor del Pueblo procedió a estructurar la

Institución a través de una serie de resoluciones, que se efectivizarán en la
medida en que la Defensoría vaya creciendo y adquiriendo recursos.

La Defensoría del Pueblo aparece en el Derecho Constitucional

paraguayo con la Carta Magna 1992. Sus antecedentes inmediatos en el
Derecho Internacional se encuentran en las legislaciones de España, Portugal
y de otros países hermanos de Latinoamérica. También revistió gran
importancia la experiencia del Instituto Interamericano de Derechos Humanos.

Como antecedentes remotos de la Defensoría del Pueblo en Paraguay

podemos notar varias instituciones que la Humanidad creó para mejor atención
de sus derechos. En la República Romana ejerció la defensa del pueblo el
Tribuno de la Plebe, magistrado que tenía potestad de vetar. Durante la
Colonia, en Paraguay se tuvo un funcionario, el Justicia para que los vecinos
recurran ante él. Además existió el cargo de Protector de Naturales, para la
defensa de los indígenas. Una de las personas que llegó a ejercer ambos

65
cargos fue Hernando Arias de Saavedra, más conocido como Hernandarias,
uno de los hombres más ilustres del Paraguay Colonial.

En 1995 se dictó la Ley N° 631 "Orgánica de la Defensoría del Pueblo"

y, en 1996 la Ley N° 838/96 "Que indemniza a víctimas de violaciones de
Derechos Humanos durante la Dictadura de 1954 a 1989". Pero, a pesar de
todas estas iniciativas legislativas, el Defensor del Pueblo no fue designado
sino hasta nueve años después de haber entrado en vigencia la Constitución
Nacional.

La Defensoría del Pueblo comienza sus primeros pasos en momentos

en que el país atraviesa por una grave situación en los campos, económico y
social. En este contexto de demandas sociales y ciudadanas insatisfechas, la
Defensoría del Pueblo inicia sus trabajos actuando como puente de
comunicación entre la sociedad y el Estado.

La Defensoría del Pueblo no dispone de los recursos financieros

necesarios para el desarrollo acabado de sus funciones, en el sentido de que la
misma se ve imposibilitada de brindar atención a todo el país. Con todo, es
necesario señalar que existe voluntad de esclarecer situaciones y hacer
justicia. A ese efecto, se han establecido las estructuras y las funciones
específicas, se suscribieron convenios y se promocionó el mejor conocimiento
de la Institución.

El principal objetivo que se ha trazado la Institución es el de revertir el

estado de desesperanza y descontento de quienes ven conculcados sus
derechos y buscar por todos los medios a su alcance apegarse a lo establecido
en la Constitución Nacional y en las Leyes, en demanda de Justicia.

66
4.1 NORMATIVA CONSTITUCIONAL

CONSTITUCIÓN NACIONAL
REPÚBLICA DEL PARAGUAY

Asunción, 20 de junio de 1992

SECCIÓN IV

DE OTROS ORGANISMOS DEL ESTADO

SECCIÓN I

DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO

ARTICULO 276 - DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

El Defensor del Pueblo es un comisionado parlamentario cuyas

funciones son la defensa de los derechos humanos, la canalización de
reclamos populares y la profesión de los intereses comunitarios. En ningún
caso tendrá función judicial ni competencia ejecutiva.

ARTICULO 277 - DE LA AUTONOMÍA, DEL NOMBRAMIENTO Y DE

LA REMOCIÓN

El Defensor del Pueblo gozará de autonomía e inamovilidad. Es

nombrado por mayoría de dos tercios de la Cámara de Diputados, de una terna
propuesta por el Senado, y durará cinco años en sus funciones, coincidentes
con el período del Congreso. Podrá ser reelecto. Además, podrá ser removido
por mal desempeño de sus funciones, con el procedimiento del juicio político
establecido en esta Constitución.

67
 ARTICULO 278 - DE LOS REQUISITOS, DE LAS
INCOMPATIBILIDADES Y DE LAS INMUNIDADES

El Defensor del Pueblo deberá reunir los mismos requisitos exigidos

para los Diputados, y tiene las mismas incompatibilidades e inmunidades que
las de los magistrados judiciales. Durante su mandato no podrá formar parte de
ningún poder del Estado ni ejercer actividad político partidaria alguna.

ARTICULO 279 - DE LOS DEBERES Y DE LAS ATRIBUCIONES

Son deberes y atribuciones del Defensor del Pueblo:

1. recibir e investigar denuncias, quejas y reclamos contra violaciones

de los derechos humanos y otros hechos que establecen esta Constitución y la
ley.

2. requerir de las autoridades en sus diversos niveles, incluyendo los

de los órganos policiales y los de seguridad en general, información para el
mejor ejercicio de sus funciones, sin que pueda oponérsele reserva alguna.
Podrá acceder a los sitios donde se denuncie la comisión de tales hechos. Es
también de su competencia actuar de oficio;

3. emitir censura pública por actos o comportamientos contrarios a los

derechos humanos;

4. informar anualmente de sus gestiones a las Cámaras del Congreso;

5. elaborar y divulgar informes sobre la situación de los derechos

humanos que, a su juicio, requieran pronta atención pública, y

68
 6. los demás deberes y atribuciones que fije la ley.

ARTICULO 280 - DE LA REGULACIÓN DE SUS FUNCIONES

Las funciones del Defensor del Pueblo serán reguladas por la ley a fin
de asegurar su eficacia, pudiendo nombrarse defensores departamentales o
municipales.

4.2 LEY ORGÁNICA DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO

PODER LEGISLATIVO
LEY Nº 631
ORGÁNICA DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO

EL CONGRESO DE LA NACIÓN PARAGUAYA SANCIONA CON

FUERZA DE LEY
TITULO I

DE LAS DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1º.- Naturaleza jurídica.

El Defensor del Pueblo es un comisionado parlamentario que goza de

autonomía para el cumplimiento de sus atribuciones establecidas en la
Constitución y en esta Ley.

Artículo 2º.- Funciones.

69
 Sus funciones son la defensa de los derechos humanos, la
canalización de reclamos populares y la protección de los intereses
comunitarios.

Artículo 3º.- Prohibiciones.

El Defensor del Pueblo en ningún caso tendrá función judicial ni

competencia ejecutiva para dictar, modificar o anular resoluciones de la
administración pública, ni ejercer funciones de competencia propia de la
Justicia Electoral.

TITULO II

DEL NOMBRAMIENTO, CESE, REQUISITOS, DEBERES Y ATRIBUCIONES

Artículo 4º.- Nombramiento, duración y reelección.

El Defensor del Pueblo es nombrado por mayoría de dos tercios

de la Cámara de Diputados, de una terna propuesta por la Cámara de
Senadores. Dura cinco años en sus funciones, coincidente con el período del
Congreso y podrá ser reelecto. La Cámara de
Senadores deberá proponer la terna respectiva dentro de los cuarenta
y cinco primeros días del inicio del período legislativo constitucional.
Presentada la misma, la Cámara de Diputados nombrará a uno de los
propuestos en un plazo similar.

Artículo 5º.- Inamovilidad y causas de terminación de funciones.

El Defensor del Pueblo goza de inamovilidad. Sólo cesa en sus

funciones por las siguientes causas:

70
 1) renuncia, presentada ante la Cámara de Diputados;

2) expiración de mandato;

3) muerte o incapacidad de hecho sobreviniente declarada por la Corte

Suprema de Justicia;

4) haber cumplido la edad de 75 años; y,

5) juicio político en los términos establecidos por la Constitución.

Artículo 6º.- Sustitución.

En caso de ausencia temporal o vacancia definitiva del Defensor,

lo sustituirá el Defensor del Pueblo Adjunto con las mismas prerrogativas, y
siendo definitiva la vacancia hasta completar el período del sustituido.

Artículo 7º.- Requisitos.

Para ser elegido Defensor del Pueblo se requiere la nacionalidad

paraguaya, ser mayor de veinticinco años de edad y estar en pleno goce de los
derechos civiles y políticos.

Artículo 8º.- Incompatibilidades e Inmunidades.

Las incompatibilidades y las inmunidades, conforme con el

artículo 278, serán los previstos en los artículos 254, 255 y 225 de la
Constitución.

71
 Artículo 9º.- Remuneración.

El Defensor del Pueblo gozará de una asignación mensual no

mayor a la remuneración total de un legislador.

Artículo 10.- Deberes y Atribuciones.

Son deberes y atribuciones del Defensor del Pueblo:

1) recibir e investigar denuncias, quejas y reclamos por

violaciones de los derechos humanos reconocidos en la Constitución, en los
tratados internacionales y en las leyes, aún cuando tales violaciones sean
cometidas por personas que actúen en ejercicio de funciones oficiales;

2) requerir de las autoridades, en sus diversos niveles,

incluyendo las de los órganos judiciales, Ministerio Público, policiales y los de
seguridad en general, información para el ejercicio de sus funciones sin que
pueda oponérsele reserva alguna. Podrá acceder a los locales en los cuales
estime conveniente hacerlo o donde se denuncie la comisión de tales hechos.
Si fuere necesario, recabará del Juez competente la orden de allanamiento y
registro de domicilio correspondiente, pudiendo utilizar el auxilio de la fuerza
pública;

3) emitir censura pública por actos o comportamientos

contrarios a los derechos humanos;

4) informar anualmente de sus gestiones a las Cámaras del

Congreso;

5) elaborar y divulgar informes sobre la situación de los

derechos humanos, que a su juicio requieran pronta atención pública;

72
 6) denunciar ante el Ministerio Público las violaciones de
derechos humanos cometidas por personas que actúen en ejercicio de
funciones oficiales, así como las de personas particulares;

7) interponer Hábeas Corpus y solicitar amparo, sin

perjuicio del derecho que le asiste a los particulares;

8) actuar de oficio o a petición de parte para la defensa de

los derechos humanos, la canalización de los reclamos populares y la
protección de los intereses comunitarios;

9) promover las acciones tendientes a la protección de los

intereses difusos;

10) ejecutar proyectos y programas para divulgar y promover

el conocimiento y la práctica de los derechos humanos y sus mecanismos de
protección, por sí o con la participación de otras organizaciones
gubernamentales o no gubernamentales;

11) sugerir la modificación de normas o procedimientos

implementados en los órganos del Estado o de las conductas de sus
funcionarios, cuando éstas violaren los derechos de las personas. Podrá
también hacerlo con el propósito de mejorar los servicios de la administración y
el funcionamiento de los órganos del Estado.

12) elaborar los siguientes informes:

a) informe anual en él se dará cuenta del número y

tipo de las denuncias recibidas, las que hubieran sido
rechazadas y sus causas, las investigadas y el resultado de las
mismas, los nombres de las autoridades o funcionarios que no
hubieren justificado adecuadamente los comportamientos que le

73
 fueran cuestionados o que hubieren obstaculizado la actuación
de la Defensoría del Pueblo. Este informe se presentará a las
Cámaras del Congreso al inicio de cada período anual de
sesiones;

b) informe especial a cualquiera de las Cámaras del

Congreso, cuando lo considere necesario o fuere requerido,
atendiendo a la gravedad y la urgencia del caso;

c) informe individual presentado a los recurrentes, a

fin de comunicar el resultado de la actuación solicitada; y,

d) informe de divulgación sobre la situación de los

derechos humanos.

13) nombrar y remover al personal a su cargo, de conformidad con el

Reglamento Interno, dentro de los límites presupuestarios.
TITULO III

DEL DEFENSOR DEL PUEBLO ADJUNTO Y OTROS DEFENSORES

Artículo 11º.- Defensor del Pueblo Adjunto.

El Defensor del Pueblo Adjunto será nombrado por el mismo

procedimiento y tiempo establecido en el artículo 4º de esta ley para el
Defensor del Pueblo, deberá reunir los mismos requisitos y estará sujeto a las
mismas inhabilidades e incompatibilidades establecidas para el Defensor del
Pueblo; sustituirá al Defensor del Pueblo conforme a esta Ley y lo auxiliará en
el cumplimiento de sus funciones.

TITULO IV

74
 DEL PROCEDIMIENTO

Artículo 12º.- Iniciación y contenido de la investigación.

El Defensor del Pueblo puede iniciar y proseguir de oficio o a

petición de parte, cualquier investigación conducente al esclarecimiento de los
actos de autoridad que violen los derechos humanos.

Artículo 13º.- Personas autorizadas a solicitar intervención.

Podrá solicitar la intervención del Defensor del Pueblo, toda persona

sin restricción alguna y sin necesidad de agotar instancias previas.

Artículo 14º.- Actividad Permanente.

La actividad de la Defensoría del Pueblo no se interrumpirá durante el

receso del Congreso o durante el estado de excepción.

Artículo 15º.- Quejas contra la administración de justicia.

Cuando el Defensor del Pueblo reciba quejas referidas al

funcionamiento de la administración de justicia, podrá dirigirlas a la Corte
Suprema de Justicia, al Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados o al
Ministerio Público, según sea la naturaleza de la reclamación, para que estos
organismos tomen intervención de acuerdo al ámbito de competencia
respectiva, sin perjuicio de las demás acciones que le faculta esta Ley.

Artículo 16º.- Presentación de quejas.

75
 Toda queja deberá ser presentada por el interesado en papel común y
sin necesidad de patrocinio de letrado u otra formalidad. Ella deberá contener
la indicación de su nombre y apellido, domicilio, número de Cédula de Identidad
y la exposición de los hechos y la petición del recurrente. La queja puede
formularse también en forma oral ante los funcionarios habilitados por la
Defensoría del Pueblo, debiendo asentarse la denuncia por escrito y otorgarse
certificado de su presentación. Las quejas deberán llevar la firma o impresión
digital de quienes las presenten.

Artículo 17º.- Gratuidad.

Las actuaciones en la Defensoría del Pueblo serán gratuitas.

Artículo 18º.- Admisión o rechazo inicial de las quejas.

Presentada una queja ante la Defensoría del Pueblo, ella deberá ser
admitida o rechazada en un plazo máximo de treinta días.

El rechazo deberá hacerse por resolución fundada. El Defensor del

Pueblo puede rechazar las quejas cuando fueren anónimas o cuando advierta
mala fe, carencia de fundamentos o inexistencia de pretensión. Sus decisiones
son irrecurribles.

Artículo 19º.- Investigación de la queja.

Admitida la queja, el Defensor del Pueblo promoverá la inmediata

investigación para el esclarecimiento de los hechos y, en su caso, la iniciación
de las acciones encaminadas a la reparación del derecho lesionado.

Artículo 20º.- Negativa o negligencia en el envío de informe.

76
 La negativa o negligencia del responsable del informe solicitado por la
Defensoría del Pueblo, será considerada como obstrucción a las funciones de
la misma, pudiendo remitir los antecedentes al Ministerio Público para la
promoción de la acción judicial correspondiente.

Artículo 21º.- Obligación de colaboración.

Las reparticiones de la administración pública están obligadas a

colaborar con la Defensoría del Pueblo en sus investigaciones.

La obstrucción interpuesta a una investigación realizada por la

Defensoría del Pueblo será considerada como desacato y conllevará la sanción
prevista en la legislación penal.

Artículo 22º.- Investigación a funcionarios en relación a sus

funciones.

Cuando la denuncia, queja o reclamo versare sobre la conducta de un

funcionario público en el ejercicio de su cargo, la Defensoría del Pueblo
notificará de la misma al afectado y a los responsables del organismo del cual
dependa.

Artículo 23º.- Obligación de comparecer y suministrar

documentación.

La Defensoría del Pueblo podrá citar a los funcionarios y demás

personas involucradas en un hecho investigado, a los efectos de suministrar la
documentación y la información pertinente.

77
 Artículo 24º.- Obligación de responder a requisitoria.

Los responsables del organismo afectado no podrán prohibir al

funcionario a sus órdenes o servicio, responder a la requisitoria de la
Defensoría del Pueblo o a entrevistarse con sus defensores, so pena de la
responsabilidad establecida en esta Ley.

Artículo 25º.- Notificación.

Cuando a la Defensoría del Pueblo se le negase acceso a un

documento clasificado como secreto, confidencial o reservado, lo pondrá a
conocimiento a una de las Cámaras del Congreso, para que adopte las
medidas del caso.

Artículo 26º.- Informe al Legislador o a Comisión Legislativa.

Cuando la intervención del Defensor del Pueblo se hubiese iniciado a

pedido de un Senador o Diputado o a pedido de alguna Comisión Legislativa,
éstos serán informados al término de las investigaciones de los resultados
alcanzados.

Artículo 27º.- Plazo para el pronunciamiento definitivo.

El Defensor del Pueblo tendrá, a partir de la admisión inicial de la

denuncia, queja o reclamo, un plazo de ciento veinte días para un
pronunciamiento definitivo.

Artículo 28º.- Presupuesto.

78
 La Defensoría del Pueblo elaborará anualmente su anteproyecto de
presupuesto de acuerdo con la Ley que rige la materia y lo elevará a la Cámara
de Senadores, quien lo incluirá dentro de su Proyecto de Presupuesto para su
presentación al Poder Ejecutivo.

Artículo 29º.- El Defensor del Pueblo y el Defensor Adjunto, al asumir

el cargo y al tiempo de dejarlo, presentarán a la Contraloría de la República
declaración jurada de sus bienes.

Artículo 30º.- El Defensor del Pueblo y el Defensor Adjunto solicitarán

a sus respectivos partidos o movimientos políticos la suspensión de su
afiliación mientras duren en sus funciones.

Artículo 31º.- A los efectos de esta Ley, el Defensor del Pueblo se

entenderá “o “la Defensora”, en su caso.

TITULO V

DISPOSICIÓN TRANSITORIA

Artículo 32º.-La duración de las funciones del Defensor del Pueblo y

del Defensor del Pueblo Adjunto, designados para el período del Congreso
años 1993-1998 concluirá con éste.

Artículo 33º.-Comuníquese al Poder Ejecutivo.

79
4.3 FUNCIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO PARAGUAYO

Conocido en otros países como ombudsman, el Defensor del Pueblo

es un comisionado parlamentario que tiene tres grandes funciones: defensa de
los derechos humanos, la canalización de los reclamos populares y la
protección de los intereses comunitarios. En ningún caso tendrá función judicial
ni competencia ejecutiva.

Es un órgano que goza de independencia, autonomía funcional y

administrativa.

Durante su mandato no podrá formar parte de ningún poder del Estado ni

ejercer actividad político-partidaria alguna. (Artículo 30 de la Ley 631 "Orgánica
de la Defensoría del Pueblo" del 14 de noviembre de 1995).

El Defensor del Pueblo investiga cualquier violación de derechos,

ocasionada por actos, hechos u omisiones de los órganos estatales o privados
que presten servicios públicos.

Promueve el buen funcionamiento y eficiencia de los servicios

públicos, formulando recomendaciones, recordatorio de deberes legales o
sugerencias.

El Defensor del Pueblo investiga y denuncia los actos u omisiones que

impliquen violación a los derechos humanos. Visita los centros penitenciarios,
de detención, de investigación penal, de internación, albergues, recintos
policiales y militares para velar por el respeto a los derechos humanos.

80
 Elabora, ejecuta y supervisa programas para la defensa, promoción y
divulgación de los derechos humanos. Formula recomendaciones a los poderes
del Estado, para que adopten medidas legislativas y administrativas con la
finalidad de promover la vigencia de los derechos humanos. (Arts. 9,10 y 11 de
la Ley 631/95).

Además realiza los trámites de la Ley 838/96 que indemniza a víctimas

de violaciones de derechos humanos de la dictadura de 1954-1989.

El 11 de octubre del 2001, la Honorable Cámara de Diputados de una

terna propuesta por el Senado nombró al Abogado y Licenciado en Historia,
Manuel María Páez Monges (Art. 277 de la Constitución Nacional). Como
Defensor del Pueblo adjunto fue designado el Abogado Raúl Marín por el
mismo procedimiento de una terna de adjuntos también elaborada por el
Senado.

Pueden recurrir al defensor del pueblo todas las personas sin importar
su nacionalidad, edad y residencia, sin restricción alguna y sin necesidad de
agotar instancias previas. (Art. 13 de la Ley N° 631/95).

Recurrir al Defensor del Pueblo no implica gasto económico alguno.

Los trámites son completamente gratuitos. Esto hace que sea un mecanismo
de libre acceso para todo habitante de nuestro país. (Art. 17 de la Ley 631/95).

81
 4.3.1 MISIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y los

demás derechos, garantías e intereses tutelados en la Constitución y en las
Leyes; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas.

    A tal efecto, puede realizar investigaciones conducentes al

esclarecimiento de los actos, hechos u omisiones de la Administración Pública
y sus agentes, ante violaciones a los Derechos Humanos y el ejercicio
ilegítimo, defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio, negligente,
gravemente inconveniente o inoportuno de sus funciones, incluyendo aquellos
capaces de afectar los intereses difusos o colectivos; tiene legitimación
procesal, es decir que está facultado para presentarse en sede judicial.

  El titular de esta institución nacional deber ser argentino, nativo o por
opción, y es elegido por el Honorable Congreso de la Nación, con el voto
afirmativo de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una
de las Cámaras que lo componen.

   La duración del mandato del Defensor del Pueblo es de cinco años y
puede ser reelegido por una única vez. Goza de las inmunidades y privilegios
de los legisladores.

4.3.2 CARACTERÍSTICAS DE LA INSTITUCIÓN:

   La Institución tiene los siguientes rasgos característicos:

  no es un órgano del gobierno de turno, apéndice de algún partido

político ni amortiguador de disputas políticas; es, sin lugar a
dudas, una Institución de la República;

82
   no es una figura cosmética o estética sino, por el contrario, una
figura seria y objetiva;

  se caracteriza por su prudencia, lo cual no ha de ser entendido

como sinónimo de complacencia con el poder;

  no se arroga la pretensión de sustituir a los órganos y

procedimientos de control existentes, los complementa;

  su perfil es el de colaborador crítico de la administración; no su

contradictor efectista;

  a esos fines, y siempre que las circunstancias lo permitan, agota

sus esfuerzos para perseverar en una gestión mediadora entre la
Administración y el ciudadano;

  ayuda a la solución de los problemas particulares planteados por

los quejosos, sin olvidar, en ningún momento, que esos
problemas son síntoma u efecto de causas, seguramente más
profundas, las cuales tiende a superar;

  es un instrumento de diálogo, honda comunicación y profunda

solidaridad entre los hombres.

4.3.3 OBLIGACIONES Y PROHIBICIONES DEL DEFENSOR DEL

PUEBLO.

83
 En el ejercicio de las misiones que la Constitución Nacional y la Ley le
encomiendan, el Defensor del Pueblo de la Nación podrá iniciar y proseguir de
oficio o a petición del interesado cualquier investigación en todos aquellos
casos originados por cualquier repartición de la Administración Pública
Nacional (en todo el territorio del país) y las empresas prestadoras de servicios
públicos, aún las privatizadas, en relación a los siguientes temas:

  mal funcionamiento

  ilegitimidad

  falta de respuesta a reclamos efectuados

  mala prestación, atención o trato

  insuficiencia de información

  violaciones a los derechos humanos, del usuario y del consumidor

  cuestiones atinentes a la preservación del medio ambiente

 También tiene competencia para actuar ante casos de incumplimiento

de sentencias judiciales por parte del Estado.

Sin embargo, no puede intervenir:

  en conflictos entre particulares.

  cuando respecto a la cuestión planteada se encuentre pendiente

resolución administrativa o judicial.

84
   cuando hubiera transcurrido más de un año calendario contado a partir
del momento en que ocurriere el hecho, acto u omisión motivo de la
queja.

Para atender su reclamo, el Defensor del Pueblo de la Nación está

facultado para realizar investigaciones, inspecciones, verificaciones, solicitar
expedientes, informes, documentos, antecedentes, determinar la producción de
toda otra medida probatoria o elemento que estime útil a los fines de la
investigación.

Puede requerir la intervención de la justicia para obtener la remisión

de toda la documentación que le hubiere sido negada.

También está facultado para proponer al Poder Legislativo y a la

Administración Pública la modificación de aquellas normas cuyo cumplimiento
riguroso pueda provocar situaciones injustas o perjudiciales.

   El Defensor del Pueblo de la Nación dispone de un equipo

interdisciplinario constituido por abogados, ingenieros, contadores, asistentes
sociales, psicólogos, biólogos, ecólogos y geólogos, que analizan las
actuaciones que se promueven ya sea de oficio o como consecuencia de la
presentación de una queja, y elaboran propuestas sobre los cursos de acción a
seguir mediante técnicas modernas de gestión y procesamiento de la
información.

85
5. EL DEFENSOR DEL PUEBLO Y LOS DERECHOS HUMANOS
EN PARAGUAY.

Para analizar el rol que cumple el Defensor del Pueblo en la promoción

del derecho internacional de los derechos humanos es menester desentrañar
primero la naturaleza de esta figura constitucional, su origen en la legislación
paraguaya, así como sus atribuciones y limitaciones.

86
 En este sentido, debemos recordar las circunstancias en las que surge
la institución defensorial en Paraguay. En 1989 se produce el golpe de Estado
que pone fin a la dictadura del general Alfredo Stroessner (1954-1989); a partir
de entonces se suceden los esfuerzos del gobierno de transición y la sociedad
civil para volver la República a los cauces institucionales, en concierto con las
naciones civilizadas.

Uno de los pasos fundamentales en el sentido señalado lo constituye

la reforma constitucional de 1992. En esta nueva Carta Magna se prevé la
existencia de mecanismos y organizaciones que tengan por misión
fundamental la promoción y defensa de los derechos humanos, tan
terriblemente violentados durante la dictadura stronista.

De esta forma, la actual Ley Fundamental paraguaya contempla en su

capítulo IV, sección I, a la Defensoría del Pueblo, y define al Defensor como
“un comisionado parlamentario, cuyas funciones son la defensa de los
derechos humanos, la canalización de los reclamos populares y la protección
de los intereses comunitarios”.61

Su naturaleza de comisionado del Legislativo no lo hace dependiente

de éste en su accionar; sin embargo, existe con este poder un claro nexo, que
surge a partir del propio método de elección del Defensor, ya que es la Cámara
de Senadores la que propone una terna de candidatos a la Cámara de
Diputados, la cual a su vez es la encargada de nombrar, por mayoría de dos
tercios al elegido.62

De igual manera, emerge como deber constitucional el de informar

anualmente de las gestiones defensoriales a las Cámaras del Congreso. 63
61
Véase el artículo 276 de la Constitución Nacional paraguaya de 1992.
62
Constitución Nacional, artículo 277.
63
Véase el artículo 279, inciso 4, de la Constitución Nacional.

87
 Según el mismo cuerpo legal, son deberes y atribuciones del Defensor
del Pueblo:

– recibir e investigar denuncias, quejas y reclamos contra las

violaciones de los derechos humanos y otros hechos que establecen la
Constitución y la Ley;

– requerir de las autoridades, en sus diversos niveles, incluyendo los

de órganos policiales y los de seguridad en general, información para el mejor
ejercicio de sus funciones, sin que pueda oponérsele reserva alguna; podrá
acceder a los sitios donde se denuncia la comisión de tales hechos; es también
de su competencia actuar de oficio;

– emitir censura pública por actos o por comportamientos contrarios a

los derechos humanos;

– elaborar y divulgar informes sobre la situación de los derechos

humanos que a su juicio requieran pronta atención pública. 64

Estas atribuciones constitucionales son complementadas a su vez por

las establecidas en la ley 631/95, Orgánica de la Defensoría del Pueblo, que
señala:

Son deberes y atribuciones del Defensor del Pueblo:

1. recibir e investigar denuncias, quejas y reclamos por

violaciones de los derechos humanos reconocidos en la Constitución, en
64
Véase el artículo 279, incisos 1 al 5, de la Constitución Nacional.

88
los tratados internacionales y en las leyes, aun cuando tales violaciones
sean cometidas por personas que actúen en ejercicio de funciones
oficiales;

2. requerir de las autoridades, en sus diversos niveles,

incluyendo las de los órganos judiciales, Ministerio Público, policiales y
los de seguridad en general, información para el ejercicio de sus
funciones sin que pueda oponérsele reserva alguna. Podrá acceder a los
locales en los cuales estime conveniente hacerlo o donde se denuncie la
comisión de tales hechos. Si fuere necesario, recabará del Juez
competente la orden de allanamiento y registro de domicilio
correspondiente, pudiendo utilizar el auxilio de la fuerza pública;

3. emitir censura pública por actos o comportamientos contrarios

a los derechos humanos;

4. informar anualmente de sus gestiones a las Cámaras del

Congreso;

5. elaborar y divulgar informes sobre la situación de los

derechos humanos, que a su juicio requieran pronta atención pública;

6. denunciar ante el Ministerio Público las violaciones de

derechos humanos cometidas por personas que actúen en ejercicio de
funciones oficiales, así como las de personas particulares;

7. interponer Hábeas Corpus y solicitar amparo, sin perjuicio del

derecho que les asiste a los particulares;

89
 8. actuar de oficio o a petición de parte para la defensa de los
derechos humanos, la canalización de los reclamos populares y la
protección de los intereses comunitarios;

9. promover las acciones tendientes a la protección de los

intereses difusos;

10. ejecutar proyectos y programas para divulgar y promover el

conocimiento y la práctica de los derechos humanos y sus mecanismos
de protección, por sí o con la participación de otras organizaciones
gubernamentales o no gubernamentales;

11. sugerir la modificación de normas o procedimientos

implementados en los órganos del Estado o de las conductas de sus
funcionarios, cuando éstas violaren los derechos de las personas. Podrá
también hacerlo con el propósito de mejorar los servicios de la
administración y el funcionamiento de los órganos del Estado.

12. elaborar los siguientes informes:

a. informe anual, en él se dará cuenta del número y tipo

de las denuncias recibidas, las que hubieran sido rechazadas y
sus causas, las investigadas y el resultado de las mismas, los
nombres de las autoridades o funcionarios que no hubieren
justificado adecuadamente los comportamientos que les fueran
cuestionados o que hubieren obstaculizado la actuación de la
Defensoría del Pueblo. Este informe se presentará a las Cámaras
del Congreso al inicio de cada período anual de sesiones;

90
 b. informe especial a cualquiera de las Cámaras del
Congreso, cuando lo considere necesario o fuere requerido,
atendiendo a la gravedad y la urgencia del caso;

c. informe individual presentado a los recurrentes, a fin de

comunicar el resultado de la actuación solicitada;

d. informe de divulgación sobre la situación de los

derechos humanos.

13. nombrar y remover al personal a su cargo, de conformidad

con el Reglamento Interno, dentro de los límites presupuestarios. Pero
para ahondar aún más en las tres esferas de competencia otorgadas al
Defensor del Pueblo, según las consignas legales mencionadas,
comencemos por explorar los límites de cada una de ellas, antes de
hacer alusión a los instrumentos de que dispone para hacerlas efectivas.

En cuanto a la defensa de los derechos humanos, el espectro que

abarca tal denominación es bastante amplio, ya que lo integra lo enunciado no
solo por los postulados constitucionales, sino también por los contenidos en los
demás instrumentos legales.

Según nuestro derecho positivo, la cúspide del sistema normativo está

dada por la Constitución Nacional, la que en su artículo 137 establece: La ley
suprema de la República es la Constitución. Ésta, los tratados, convenios y
acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el
Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en
su consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación
enunciado.

91
 Es decir, la preeminencia de los derechos humanos rebasa el orden
jurídico interno para convertirse en parte del derecho internacional.

Con relación a este último comentario, no debemos olvidar la postura

que tiene al respecto el jusnaturalismo; esta corriente filosófica propugna que
los derechos humanos son inherentes al hombre y superiores a todas las
legislaciones escritas y a los tratados entre los Estados y la comunidad
internacional.
No puede negarse la influencia del jusnaturalismo en la generación de
los derechos humanos en la sociedad occidental. La elaboración doctrinal de
los derechos naturales por parte del jusnaturalismo racionalista de los siglos
XVII y XVIII ha tenido una gran influencia en los derechos humanos tal como se
presentan en la actualidad. Hemos reconocido la fuerza de esos principios en
las civilizaciones griega, romana, en la Edad Media, etc., dentro de una
verdadera prehistoria de los derechos humanos.

No obstante, en la práctica es cada Estado el que determina a través

de su sistema jurídico los mecanismos mediante los cuales penetran las
normas de los tratados internacionales.

Como corolario de este análisis dogmático debe agregarse lo

dispuesto por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de
1969, que dice: “Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho
interno como justificación del incumplimiento de un tratado”. A su vez, este
precepto se encuentra perfectamente complementado por la norma
constitucional que señala:

La enunciación de los derechos y garantías contenidos en esta

Constitución no debe entenderse como negación de otros que, siendo
inherentes a la personalidad humana, no figuren expresamente en ella. La falta

92
de ley reglamentaria no podrá ser invocada para negar ni para menoscabar
algún derecho o garantía. 65

En cuanto a la canalización de los reclamos populares, debemos

retornar al texto constitucional, que señala que el Ombudsman “en ningún caso
tendrá función judicial ni competencia ejecutiva”. Es decir, la Defensoría del
Pueblo se constituye así en una institución cuyo cometido se desenvuelve en
un plano diferente a los de los otros poderes o instituciones del Estado. No
intenta superponer sus atribuciones a las de otros organismos, de modo que,
si el reclamo o queja ciudadana que recibe escapa a su exclusiva competencia,
debe arbitrar los medios necesarios para que éstos sean adecuadamente
canalizados con vistas a su pronta y adecuada satisfacción.

Por su parte, la protección de los intereses difusos también merece

algunas disquisiciones que intenten aclarar su contenido. De hecho, debe
partirse de la idea de que en realidad no son difusos los intereses sino su
titularidad, por cuanto pertenecen a la comunidad toda; no obstante, el daño
que afecte a alguno de ellos puede repercutir en intereses o derechos
individuales. Sobre el particular, nuestro ordenamiento constitucional prevé en
su artículo 38: “Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a
reclamar a las autoridades públicas medidas para defensa del ambiente, de la
integridad del hábitat, de la salubridad pública, del acervo cultural nacional, de
los intereses del consumidor, y de otros que por su naturaleza jurídica
pertenecen a la comunidad y hagan relación con la calidad de vida y con el
patrimonio colectivo”.

Quizá esta incursión en los intereses difusos nos percate de que en la

dogmática constitucional de los derechos hay que dejar un espacio más que
hospitalario y holgado para que los derechos no se reduzcan a un listado
enumerado y explícito en las declaraciones que los formulan. Desde hace un
65
Véase el artículo 45 de la Constitución Nacional.

93
tiempo observamos que el rubro habitualmente llamado de los derechos
implícitos abriga una enorme riqueza, sobre todo cuando a tono con la
progresividad y la maximización de los derechos humanos (de lo que da
testimonio el derecho internacional) y con la ya desarrollada historicidad de
éstos (que va incorporando nuevas necesidades y pretensiones) nos volvemos
incondicionales de optimizar el sistema de derechos. 66

De esta manera puede apreciarse cuáles son los ámbitos propios de

actuación del Ombudsman en su accionar cotidiano.

En cuanto a las herramientas de que dispone para la concreción de

sus objetivos, figuran:

– la potestad de requerir información a cualquier autoridad pública, sin

que pueda oponérsele reserva alguna;

– la iniciativa legislativa, por la que puede presentar al Congreso

proyectos de ley;

– la facultad de emitir recomendaciones a las autoridades nacionales

con relación al desempeño público;

– la atribución de censurar públicamente por comportamiento contrario

a los derechos humanos;

66
Para una mejor compresión véase Germán Bidart Campos, La interpretación del sistema de derechos
humanos, Ediar, Buenos Aires, 1994, p. 37.

94
 – el deber de redactar informes periódicos al Congreso Nacional y a la
ciudadanía en general.

– la posibilidad promover corpus y solicitar amparo constitucional;

– la capacidad de ejecutar proyectos y programas para divulgar y

promover el conocimiento y la práctica de los derechos humanos.

Por último, podría decirse que la actividad defensorial se concentra en

el tratamiento de quejas ciudadanas individuales, tanto como en la participación
en políticas públicas. En ambas circunstancias el Defensor habrá de hacer
hincapié en la mención expresa de los instrumentos internacionales de defensa
y promoción de los derechos humanos, como fundamento de sus
requerimientos y resoluciones. De tal manera, esta institución no jurisdiccional
de control y supervisión de la administración pública contribuirá a implantar una
cultura más comprometida con la difusión e internalización de los derechos
fundamentales de la raza humana.

CONCLUSIÓN

95
 De todo lo expuesto concluyo que se deberá redimensionarse el
Defensor del Pueblo, no en orden a sus funciones, cuya tarea ya se ha logrado
desde el interior mismo de las realidades políticas y jurídicas que impulsaron su
creación, especialmente en América Latina. Si no en orden a su poder real y
efectivo.

El Defensor del Pueblo en América Latina no es, ni mucho menos, una

obra acabada. Hoy, las urgencias son otras.

Urge fortalecer a estas instituciones demostrando a los Gobiernos que

los Defensores o Procuradores no son sus enemigos, no pretenden con sus
críticas socavar al poder sino, en cambio, ilustrarlo y sensibilizarlo para que
conozca las insatisfacciones cotidianas del pueblo que van minando la
confianza en sus instituciones.

Urge poner en evidencia que los ajustes presupuestarios nunca

pueden justificar la eliminación o debilitamiento de una institución benéfica para
los pueblos y que sólo puede molestar al soberbio y al autoritario.

Urge pues, devolverle a la moderna Defensoría del Pueblo las

atribuciones que a través de la historia le han sido arrebatadas: sus Auctoritas
y su Potestas.

En los años que han transcurrido desde la primera incorporación a una

Constitución latinoamericana, el Defensor del Pueblo ciertamente se ha
generalizado y ha alcanzado el reconocimiento internacional como se lo

96
demostró en la investigación, no obstante ello, nuevos peligros se ciernen
amenazadoramente sobre el futuro de esta institución: proyectos de
eliminación, de recorte de sus facultades, cercenamientos presupuestarios,
hostigamientos varios y, en suma, el serio riesgo de que la figura se vaya
diluyendo en los países de América Latina.

Hay un dato sumamente revelador que, hasta ahora, nunca fue

publicado: en América Latina, ningún Defensor del Pueblo, Procurador de los
DD.HH. o denominación equivalente, en los ámbitos nacionales e, incluso en
muchos locales, ha sido reelegido, a pesar de que los respectivos
ordenamientos lo permitían.

Dos son las razones que explican, a mi juicio, esta circunstancia:

1) la presión partidaria de convertir a la institución en un botín político;

2) la circunstancia de que todo Defensor que cumple cabalmente su

función y que comienza siendo una figura simpática para las
autoridades, termina convirtiéndose en una pesadilla para los
gobiernos que optan por bajarte el perfil sustituyendo a sus titulares.

Para comprender plenamente las razones que acabo de exponer, vale

recordar que:
a) en un comienzo, la incorporación de la figura encontró un obstáculo
casi excluyente: su desconocimiento por la dirigencia política que
creía ver en el Ombudsman un injerto de otras culturas y motivado
por razones ajenas; hoy, en cambio, el principal obstáculo es
precisamente el inverso: los políticos conocen mucho a la figura y
saben cuánto puede molestar una institución que actúa alejada de

97
 intereses partidarios, con independencia de finalidades mezquinas y
que soluciona las insatisfacciones de los ciudadanos;

b) las primeras aplicaciones de la institución la presentaron en una

firme defensa de los derechos humanos contra las violaciones
producidas desde el propio Estado en forma de acciones; hoy, en
cambio, al compás del relegamiento de la presencia del Estado y del
fortalecimiento de las concentraciones empresarias, las principales
violaciones se visualizan en la inacción del Estado, la omisión de
cumplir su rol de garante de los derechos y, paralelamente, en los
abusos cometidos por los monopolios privados.

Al analizar y mirar atrás la investigación, veo que todas las hipótesis

que impulsaron esta investigación han sido descartadas, ya que no se han
verificado ninguna de ellas, pero surge de esta investigación una respuesta
clara a la situación actual del Defensor del Pueblo que esta dada en que la
figura fue instituida –para decirlo gráficamente de “arriba” hacia “abajo”, es
decir, fueron las autoridades las que incorporaron una figura que la sociedad no
conocía, en algunos casos, incluso, para mostrar al mundo una patente de
identidad democrática; hoy, en cambio, al amparo de la reformulación de los
fines estatales que han devenido en una ausencia del Estado, la sociedad se
ha quedado sin su natural defensor; se dan, pues, las condiciones para que la
figura crezca o brote de “abajo” hacia “arriba”. Hoy son los pueblos, los de
“abajo”, quienes piden, a veces a gritos, que alguien los defienda de los abusos
privados o de las omisiones estatales.

América Latina hoy está poblada de Defensores del Pueblo; esto

evidencia un notable avance sobre la situación que se verificaba a comienzos
de la década de los años 80; algunas de esas instituciones ya pueden mostrar
varias “generaciones” de Defensores; pero, a cambio, cabe recordar las
vicisitudes que han sufrido los titulares de esas instituciones, las declaraciones

98
que tuvo necesidad de formular la Federación Iberoamericana de Ombudsman
para frenar las intenciones de cercenar facultades o presionar a los
Defensores.

BIBLIOGRAFÍA

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Buenos Aires, 1964, p. 2100.
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109 y sgtes. 340
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Ediciones Mobil-Libros. Caracas, 1947, p. 973.
- ROCCATTI, Mirelle. La función del Ombudsman y el fortalecimiento
de los derechos humanos en Latinoamérica, pág. 12. México, 1998.
- ROBERTSON, David. A dictionary of Human Rights. Londres: British
Library Cataloguing, 1997. p. 896
- ROSSETTI Alfredo C., El problema de la democracia, Dirección
General de Publicaciones, Córdoba, 1976, p. 249.

100
 - ROWAT Donald C. "ombudsman" – Defensor del ciudadano. Fondo
de Cultura Económica, México, 1973, p. 320
- SALVATORE, Maccarone. La esperienze europee di ombudsman
bancario. Riolo, Franco. La banca e l´arbitrato: strumenti arbitrali e ombudsman
bancario: nuovi metodi per la risoluzione di controversi. Roma: Bancaria, 1994,
p. 334.
- TECGLEN, Eduardo. Diccionario político. Barcelona: Planeta, 1995.p
893
- ZAMUDIO Héctor Félix, Reflexiones campar ti vas sobre el
"ombudsman". Memoria de El Colegio Nacional, t. IX. núm. 2, año 1979,
México, 1980. p. 360.

Otras fuentes:

- Primer Informe Anual del Defensor del Pueblo de la Nación Argentina

al Congreso, Argentina, Tomo 1 del año 1994.
- DALLA CORTE, Gabriela y Gómez I. Mestres, Silvia. Debate legal en
la búsqueda de una justicia más justa. El Ombudsman en Argentina. Actas del
Primer Congreso Internacional Derecho y Sociedad, Asociación de Análisis
sobre Derecho y Sociedad. Bilbao: Editorial Aranzadi, 1999.

- DEFENSORÍA DEL PUEBLO PARAGUAY:

http://www.defensoriadelpueblo.gov.py/

- DEFENSORÍA DEL PUEBLO BOLIVIA

http://www.defensor.gov.bo/

- DEFENSORÍA DEL PUEBLO ARGENTINA

http://www.defensor.gov.ar/

101
ANEXO

102
 DISERTACIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA
REPUBLICA DEL PARAGUAY EN LA JORNADA ACADÉMICA
SOBRE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y
CULTURALES.

Realizada en Córdoba (República Argentina) el 25 de junio de 2004

         Los Defensores del Pueblo latinoamericanos y caribeños nos

encontramos a la fecha con muchos habitantes excluidos de los beneficios que
la Humanidad conquistó. Al lado de una población que goza de niveles de vida
propios de países de Europa Occidental, convive una mayoría que no accede a
servicios elementales como el del agua potable o el de la educación escolar
básica.
 
         Indudablemente, los latinoamericanos y los del Caribe hemos
avanzado, comparando los compromisos internacionales de nuestros

103
Gobiernos de hace 50 años. Se han firmado el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos de, la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (Pacto de San José), el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales y el Protocolo Adicional de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador).
 
         Por consiguiente, disponemos de instrumentos incorporados a
nuestra legislación interna que obligan a los gobiernos a adoptar políticas que
revierta la situación de millones de personas afectadas por la pobreza.
Aparentemente, con este escenario de gobiernos que admiten y reconocen sus
obligaciones con los pobres, con los carenciados, con los necesitados, la tarea
de los Defensores del Pueblo sería fácil, sin obstáculos, sin mayores
quebrantos. Pero, la realidad es más dura que la Ley. Muchos sectores
pretenden circunscribir las funciones de los Defensores del Pueblo al campo de
los Derechos Civiles y Políticos. Otros, para esquivar sus responsabilidades por
el estado actual de desigualdades e injusticias, intentan confundir a la
población, atribuyendo falsamente al Defensor del Pueblo, funciones judiciales
y ejecutivas.
 
         Paralelamente a este cuadro, aparece el de la deuda externa, un
volumen de dinero tremendamente alto que para su pago requiere de la
solidaridad inmediata y efectiva de los países y organismos acreedores. Hablo
de la necesaria solidaridad de los acreedores. Si bien la cooperación
internacional fue importante para el financiamiento de muchos renglones en
nuestros países, todos conocemos cómo en muchísimos casos, ese dinero se
gastó en proyectos absolutamente innecesarios para el mejoramiento de los
niveles de vida de la población y que el manejo discrecional de los fondos dio
lugar al enriquecimiento meteórico de unos pocos operadores políticos y
económicos.
 
         Ante esta situación, los Defensores de Pueblo debiéramos bregar
en varios frentes, como ya muchos de nosotros lo están haciendo. Debemos
continuar con nuestros esfuerzos para lograr la rápida adopción de políticas de

104
amplio y duradero impacto en los campos económico, social y cultural.
 
         Debemos trabajar para que tengamos administraciones
honestas, eficientes y eficaces. Debemos conseguir que el Gobierno abandone
esquemas y procedimientos obsoletos que en lugar de soluciones aportan
mayores problemas y despilfarro de los escasos recursos.
 
         Debemos  insistir para que se adopten políticas fundadas en la
hermandad de nuestros pueblos. Los latinoamericanos y caribeños
necesariamente debemos revalorizar nuestros lazos comunes, desterrar
antagonismos propios de aquellos tiempos de las ciudades – estados del
mundo helénico y enfrentar unidos por nuestros intereses comunes los
desafíos de la globalización.
 
         En el centro de nuestros afanes, razón de nuestras iniciativas y
objeto final de todos nuestros programas, debe estar el ser humano, no la cifra,
el número frío, que no pasa de una simple referencia estadística. Debemos
humanizar nuestra visión, nuestra misión, nuestras actividades. Debemos sentir
las vivencias de ese conglomerado tan grande de marginados y excluidos.
 
         En la lucha por la vigencia del Derecho, el Defensor del Pueblo
debe proponerse alcanzar el objetivo primero y esencial: que cada uno de
nuestros hermanos, que cada una de nuestras hermanas pobres, sea
protagonista de la empresa de superar los niveles de pobreza.
 
         Nuestras Defensorías debieran trabajar juntas frecuentemente
para dar mensajes claros a las comunidades locales, regionales, nacionales y
continentales, sobre procedimientos para combatir la pobreza, fundadas en el
apoyo mutuo, en el intercambio de experiencias, en la solidaridad.
 
         Finalmente, debemos exigir a nuestros gobiernos nuevas
estrategias, nuevos enfoques para enfrentar con ingenio y sagacidad los
desafíos del mundo globalizado.

105