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Propuestas de Ordenamiento Urbano Territorial en Lima Peru 2018 PDF
Propuestas de Ordenamiento Urbano Territorial en Lima Peru 2018 PDF
Sector
urbano territorial en Lima, Perú Cambio Climático y
Desarrollo Sostenible
Autor: División
Ezquiaga Arquitectura, Sociedad y Territorio S.L. Vivienda y
Desarrollo Urbano
Editores:
Ronald Sánchez
Michael G. Donovan
DOCUMENTO PARA
DISCUSIÓN Nº
IDB-DP-00648
Diciembre, 2018
Propuestas de ordenamiento urbano
territorial en Lima, Perú
Ezquiaga Arquitectura, Sociedad y Territorio S.L.
Editores:
Ronald Sánchez; Michael G. Donovan
Palabras clave:
Gestión Urbanística, Desarrollo Urbano, Vivienda, Suelo Urbano,
Equipamiento Urbano, Recuperación de Plusvalía, Planificación Urbana,
Densificación, Ordenamiento territorial, Peru
Códigos JEL:
O18, O54, R21, R51, R52
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FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO
DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Recuperación de plusvalías, obtención de suelos para dotaciones y vivienda social y
distribución equitativa de beneficios y cargas derivados de la acción urbanizadora
orientado a la autofinanciación del desarrollo urbanístico.
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FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
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FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO
DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Firma consultora:
Ezquiaga Arquitectura, Sociedad y Territorio S.L.
Amado Nervo, 3, 3ºB, 28007 Madrid, España
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de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto
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Esta publicación fue posible gracias a la Iniciativa de Bienes Públicos Regionales, parte
del Programa Estratégico para el Desarrollo de Integración financiado con Capital
Ordinario del BID. Agradecemos a todas las personas que apoyaron el desarrollo de
los estudios: a Carlos Mario Rodríguez y su equipo de la firma consultora Arquitectos
Urbanistas A+U de Colombia; a Bony Morales Villegas (Ex Viceministro de Obras
Públicas, Servicios y Vivienda), Javier Delgadillo Andrade, Viceministro, Mario
Virreira Olivares y Claudia Arce Reyes del Viceministerio de Vivienda y Urbanismo
de Bolivia (2014-2017); a Sidonio Garcia y su equipo de la firma consultora Sierpe
Urbano de México, a Janet de Luna Jiménez (Ex Comisionada de la Secretaría de
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano — Sedatu), a Jorge Wolpert (Director General
de la Comisión Nacional de Vivienda), a Yessica García Calderón (Ex Funcionaria),
a Adriana Enríquez Montoya (Ex Funcionaria de Sedatu) por el apoyo brindado
desde el Sedatu; a José Maria Ezquiaga y su equipo de la firma consultora Ezquiaga
Arquitectura, Sociedad y Territorio EAST de España y a Luis Tagle Pizarro (Ex
Director General de Políticas y Regulación en Vivienda y Urbanismo en Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento) por el apoyo brindado desde el Ministerio de
Vivienda Construcción y Saneamiento del Perú; a Ramón Santelices Tello, Ex
presidente de Uniapravi, y equipo del BID a Beatriz López, Ophélie Chevalier,
Alejandro J. López-Lamia, Martín Quiroga Barrera Oro y Emilia Aragón Rocha.
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Red Regional
central de Quito se redujo del 37,7% al 26,6% mientras que en Santiago de implementado iniciativas innovados en materia de políticas de desarrollo
Chile disminuyó del 23,4% al 16,4%2. Estas tendencias han hecho que muchos de suelo, urbano y vivienda, se presentan tres casos de estudio en donde
se da cuenta de i) los instrumentos para la recuperación de plusvalías; ii) la
gobiernos comenzaran a preocuparse por desalentar o revertir este patrón
obtención de suelos para dotaciones y vivienda social; y iii) la distribución
expansivo mediante la consolidación de las centralidades urbanas gracias a la
equitativa de beneficios y cargas derivados de la acción urbanística orientados
implementación de diferentes instrumentos económico-financieros, urbanos,
a la autofinanciación del desarrollo urbano.
legales e institucionales. En América Latina y el Caribe, el regreso de población
y actividades comerciales al centro ha estado acompañado de la mejora de las
infraestructuras, la conectividad (especialmente por la reducción de los costos, El primer caso es en la ciudad de Lima (Perú), donde el distrito de Comas logró
el avance de la movilidad no motorizada y el refuerzo del transporte público) la recuperación de plusvalía mediante instrumentos fiscales, la obligación de
y la mejora de los espacios, incentivando la ejecución de fuertes desarrollos aportes de habilitación urbana gratuitos, entre otras herramientas.
4 Desde el año 2004, la Iniciativa BPR ha ayudado a los países de América Latina y el Caribe a afrontar las
1 Rojas, E. et al. (2004). Volver al Centro. La Recuperación de Áreas Urbanas Centrales. BID. Washington D.C. consecuencias resultantes del aumento del intercambio de bienes, servicios y personas a través de las fronteras.
La Iniciativa reside en la noción de que, a través de la cooperación, los países pueden obtener mayores beneficios
2 Corporación Andina de Fomento (2017), Crecimiento urbano y acceso a oportunidades: un desafío para de desarrollo que si operaran cada uno por su cuenta o producir estos beneficios a menor costo (véase Tres et al.
América Latina. Bogotá, Colombia. (2014). Bienes públicos regionales: Innovación en la Cooperación Sur-Sur. Washington: BID).
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Red Regional
El alcance de la propuesta implicó no solo la reproducción equivalente La elaboración de un documento sobre el marco general de referencia en
de servicios y equipamientos, sino también la transformación del área materia de recuperación de plusvalías en el contexto de América Latina
periférica inmediata, avanzando a una propuesta de ordenación con y el Caribe permitirá en la interlocución con los agentes locales, contar
densificación planificada, una reglamentación actualizada y un adecuado con una base para la discusión de las posibles fórmulas de aplicación
modelo de gestión y promoción. De esta manera, se pretende asegurar en el contexto general de Perú y en específico, de la ciudad finalmente
el crecimiento de la densidad con un equipamiento adecuado, recuperar el seleccionada para la localización del proyecto piloto.
aumento del valor del suelo por la especulación urbana, y asegurar el
abastecimiento de servicios básicos. El cuadro abajo ilustra los elementos claves La zona de intervención es el distrito de Comas, donde se constituye una
del estudio de caso de Lima. oportunidad de incentivar la localización de vivienda en áreas consolidadas
equipadas, y que por el alcance de la densidad proyectada, implicará no
solo la reproducción equivalente de servicios y equipamientos, sino la
Resumen executivo. Propuestas de ordenamiento urbano territorial
transformación del área periférica inmediata, para dejar de constituir un
en Comas, Lima, Perú
asentamiento de carácter predominantemente residencial y de baja densidad.
La financiación de un desarrollo urbano de calidad es una materia en la
que la mayor parte de los países de América Latina presentan carencias La proyección de desarrollo de vivienda en Comas, no solo modificará
importantes. En algunos países no existen fórmulas en esta materia, por lo el perfil de la ciudad de Lima en ese ámbito; también puede servir
que las municipalidades incurren en costos de urbanización importantes de catalizador de una mayor intervención urbana, capaz de costear la
que benefician a los propietarios sin una contrapartida de retorno a la mejora de las infraestructuras, recuperar los ámbitos de valor natural
ciudad, desequilibrando los presupuestos municipales. En el caso de (río Chillón) y evitar los espacios de riesgo de inundación, además del
Perú existen algunos elementos de recuperación de plusvalía de carácter planteamiento de la introducción de nuevos usos terciarios y de actividad
tributario, y existe una obligación de aportes de habilitación urbana económica asociadas al refuerzo de la propuesta de línea de Metro o de
gratuitos, pero entre las carencias actuales está la ausencia de sistemas la carretera Panamericana.
de distribución equitativa de beneficios y cargas, o para obtención de
suelos para vivienda social. El trabajo se plantea como un ejercicio que combina en un proyecto
urbano los componentes de diseño y de gestión. Las condiciones del
Se entiende que el objeto del estudio es generar una experiencia viable diseño dependerán de la posibilidad de lograr una mejora respecto a las
de superación de estas carencias a través de un caso real de planificación condiciones habituales de los aportes de habilitación urbana establecidos
urbana y ordenamiento territorial replicable en otros lugares con en la Norma GH 020 (Componentes de Diseño Urbano), por lo que el
problemática similar, entendiendo como tal no solo el marco normativo y diseño solo será posible si se definen las medidas de gestión necesarias.
los propios condicionantes básicos del emplazamiento del proyecto, sino Por otra parte, la experiencia muestra que puede haber decisiones de
también el juego de actores implicados en el proceso de transformación gestión condicionadas por determinaciones de diseño, por lo que se
urbana. La concertación se presenta como una condición básica para el éxito deben tratar ambos enfoques atendiendo a su interdependencia.
del proyecto. Esta situación debe constituir un ejemplo de coordinación
entre los dos niveles de gobierno más cercanos al ámbito, y superar los Este proyecto constituye una propuesta de Plan Maestro o propuesta
conflictos entre niveles de gobierno, y en materias complementarias al de ordenación que contempla la promoción de viviendas nuevas con
planeamiento del desarrollo urbano como la planificación de transporte, densificación planificada, con una proposición de modelos de gestión y
aspecto sustancial para el éxito de una propuesta de este alcance. promoción, ejercicio para la propuesta de una reglamentación actualizada
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Red Regional
y coordinada con el ambicioso Plan de Vivienda del Estado, y con la Esperamos que los resultados de estos estudios, ejemplos salientes de la
intención de que una parte de la vivienda a ejecutar pueda superar los formulación de planes maestros y una adecuada gestión urbana, sirvan para
segmentos A, B y C. Además, se pretende asegurar el crecimiento de la continuar promoviendo el intercambio de conocimiento y estrechando los
densidad con un equipamiento adecuado, recuperar el aumento del valor lazos de colaboración entre distintas ciudades de América Latina y el Caribe,
del suelo por la especulación urbana, y asegurar el abastecimiento de a fin de avanzar hacia un desarrollo urbano cada vez más inclusivo, amigable
servicios básicos. y sostenible.
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CONTENIDO
Presentación 12
1. Cronograma y metodología 16 2.4.3 Proceso de atribución a propietarios y promotores de suelo del 1 0 7
coste de infraestructuras de urbanización
1.1 Introducción al proyecto 16
2.4.4 Proceso de atribución a propietarios y promotores de suelo de 1 1 8
1.1.1 Visión general del proyecto 16 las cesiones de suelo para zonas verdes y equipamientos
1.2 Metodología de trabajo 20 2.4.5 Instrumentos de reparto de beneficios y cargas del desarrollo 1 1 9
1.2.1 Una aproximación a la metodología del desarrollo 20 urbano
1.3 Metodología para el desarrollo del proyecto 24 2.5 Técnicas de recuperación de plusvalías 1 2 1
1.4 Marco de referencia: gestión urbanística y recuperación de plusvalías 25 2.5.1 Técnicas urbanísticas 1 2 1
1.5 Reutilización de áreas ferroviarias, industriales o portuarias obsoletas 28 2.5.2 Instrumentos fiscales de recuperación de plusvalías 1 2 8
1.6 Renovación urbana y cambios de uso sobre suelo industrial y 2.6 El caso estudio de Perú 1 3 4
ferroviario/portuario en España 32 2.6.1 El marco legal peruano 1 3 4
1.7 Mejoramiento de desarrollo urbano informal a través de redensificación 2.6.2 Fiscalidad ordinaria de la propiedad inmueble 1 3 9
y re-equipamiento 36
2.6.3 Técnicas de justo reparto de beneficios y cargas de la 1 4 3
1.8 Regeneración y redensificación urbana de un área consolidada 40 urbanización
1.9 Inicio del proyecto piloto 42 2.6.4 Técnicas de recuperación de plusvalías 146
1.10 Formulación del proyecto: Master Plan/Plan Integral de Desarrollo 44 2.6.5 Instrumentos fiscales de recuperación de plusvalías 147
2. Estado actual de la recuperación de plusvalías 70 2.7 Análisis de casos. Experiencias de gestión urbana y recuperación de 150
2.1 Resumen ejecutivo 70 plusvalías
La Unión Interamericana para la Vivienda (UNIAPRAVI) presenta el resultado del Plantea establecer políticas públicas integrales para la renovación y desarrollo urbano,
estudio encomendado a la prestigiosa firma española Ezquiaga Arquitectura, Sociedad elaboración de un diseño urbano para la seguridad y reducción de zonas de riesgo;
y Territorio S. L.: Formulación Proyecto Piloto de Gestión Urbanística Aplicada: participación de actores públicos y privados, reordenamiento territorial, regularización
Recuperación de plusvalías, obtención de suelos para dotaciones y vivienda social de procesos informales, cesión y equidistribución de beneficios y cargas, entre otros.
y distribución equitativa de beneficios y cargas derivados de la acción urbanística
orientado a la autofinanciación del desarrollo urbanístico, que toma como área de Asimismo, recomienda mayor unificación en la legislación urbanística, concretar
intervención en el distrito de Comas, provincia y departamento de Lima, Perú. cambios legales que introduzcan conceptos de plusvalía urbana, así como reforzar
el sistema catastral para mejorar la información para la recuperación de plusvalías
En esta área de intervención, se proyecta el desarrollo de condominios con alta densidad, resultantes de operaciones urbanísticas y compraventas.
con usos comerciales concentrados en los extremos, pero que evitan la construcción de
ejes viarios comerciales y terciarios; no obstante, implicará la producción de servicios y La edición de este trabajo la estamos desarrollando en el marco de un proyecto
equipamientos, así como la transformación del área inmediata periférica, y, por tanto, conjunto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) como un bien público
un significativo aumento de las plusvalías. regional (BPR). Este proyecto, denominado “Red Regional para el Desarrollo de los
Sectores de Vivienda y Desarrollo Urbano de América Latina”, tiene como principal
El arquitecto Esquiaga y su equipo proponen en esta zona la prevención de otras objetivo promover la coordinación, intercambio de información, diseminación de
intervenciones públicas en infraestructura vial y transporte, que también demandará buenas prácticas y promoción de alianzas público-privadas que atiendan desafíos de
mejora de accesibilidad externa, conexión distrital, renovación urbana, restauración desarrollo urbano y vivienda en los países de la región.
paisajística, entre otros. La propuesta general del Master Plan es de una densificación
menor pero suficiente para garantizar la sostenibilidad y factibilidad financiera de la Ezquiaga Arquitectura, Sociedad y Territorio ha trabajado con la activa participación de
actuación; con una cantidad adecuada de equipamientos y espacios verdes, acordes las autoridades locales de Comas, y sectoriales nacionales de Perú, así como con los
con la elevación del nivel de vida progresivo del área. Se propone una macromanzana habitantes afectados o vinculados con la zona objetivo de este trabajo.
donde se combinen diferentes tipologías de vivienda, favoreciendo la variedad social
y limitando la segregación por niveles de renta. El programa ha incluido la realización de actividades importantes, divididas en tres
componentes, que se han llevado a cabo con éxito. El segundo de estos componentes
El aporte principal es considerar el condominio como espacio donde se gradúa la corresponde al de Estudios Especializados en materia de Gestión Urbanística Aplicada
privacidad, para hacerlo más cercano y amable a la ciudad, con más espacio libre. y Formulación de Master Plan, que se han realizado seleccionando conjuntamente
con las autoridades sectoriales y locales nacionales, las áreas de estudio en tres
localidades geográficamente delimitadas, en Bolivia, México y Perú.
Con base en dichos estudios que, si bien abordan trabajos realizados en diferentes
áreas geográficas, variadas realidades socioeconómicas y culturales, así como bajo
distintos marcos legales en la materia que se trata, hemos publicado una trilogía,
una de cuyas publicaciones se ofrece en este documento, que constituye material de
aprendizaje valioso y de calidad, para ser empleado como punto de partida para los
hacedores de política pública de Vivienda y Desarrollo Urbano, así como a los gestores,
desarrolladores y diferentes actores profesionales, empresariales y organismos
públicos del sector.
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1
CRONOGRAMA Y METODOLOGÍA
Los trabajos de desarrollo de un territorio, de regeneración, rehabilitación y Una vez finalizado el análisis es posible proporcionar una aproximación para el
protección del patrimonio en ciudades existentes, constituyen un proceso complejo área planificada, definir la estructura física urbana e iniciar los contactos con los
que demanda un extenso rango de competencias y disciplinas. El diseño espacial agentes y responsables regionales y locales para comprobar las necesidades y
se aborda en el marco de una realidad que necesita de un sólido conocimiento posibilidades de crecer juntos. Este intenso trabajo permite construir escenarios
financiero, de un proceso de implicación de los ciudadanos, de la negociación y para el futuro desarrollo y calibrar las consecuencias de las decisiones a adoptar.
consenso entre las administraciones regionales y locales, de la adecuación de
las redes de infraestructura y de la movilidad, la planificación del tráfico y la El éxito del proyecto depende directamente del proceso de implementación para
conservación del patrimonio, el medioambiente y los recursos naturales. la economía, el turismo, el patrimonio histórico y la cultura, los equipamientos,
la movilidad o el desarrollo urbano rural. El proyecto de ordenamiento urbano
EAST trabaja en la creación de valor adaptando ideas y conceptos a la realidad depende de una propuesta de carácter estratégico y de una sólida base decisional.
social y económica. Aborda la planificación estratégica de negocios o de inversiones
tratando de guiar el proyecto a través de las decisiones asociadas al proceso de El ordenamiento territorial y urbano necesita entenderse como un “caso de negocio”
planeamiento espacial, complementándolo con el análisis de la conservación del para documentar el conjunto de inversiones necesarias para el desarrollo del
patrimonio, del medioambiente y de la movilidad con anterioridad a proyectar el proyecto: funcionalidades como infraestructuras, sistemas de movilidad, nuevos
proceso de edificación de una nueva ciudad o de un nuevo vecindario. sistemas urbanos, actividades y construcciones que contendrá el proyecto y los
requerimientos económicos para su correcta dimensión. El tamaño del ámbito, el
El ordenamiento en el ámbito municipal se configura como el marco general en coste de construcción, los precios de venta y los costes operacionales permiten
el que confluyen los aspectos territoriales con los diferentes factores económicos, mostrar el beneficio y el interés de la inversión.
técnicos y humanos que condicionan la evolución del municipio. De este modo,
constituye un instrumento tendente a la coordinación de toda acción que pueda Una correcta estrategia de planificación facilita la toma de decisiones, la posibilidad
incidir en la utilización y transformación del territorio. de atracción de inversores y encontrar socios para desarrollarla, e incrementa las
oportunidades de obtener sinergias con otras iniciativas. Muchas de las estrategias
Se pretende, en los proyectos que desarrolla, crear y aportar mejoras a la red se basan en el cambio de uso o de la percepción de un espacio, una ciudad o un
física que soporta las actividades humanas en las áreas rurales y urbanas, vecindario, incluso se basan sobre la formulación de un concepto que permita
proporcionando la base de una correcta toma de decisiones de futuro. encontrar caminos o vías de atracción.
Tomando como base un análisis de las necesidades, y de la calidad de los datos El proceso de planeamiento es a menudo muy complejo, incluye necesidades
disponibles, se decide cuáles son los datos y cuáles los métodos más adecuados profesionales y limitaciones políticas, y debe surgir desde las autoridades y los
para su recogida, análisis y posterior presentación. La empresa tiene una importante ciudadanos para asegurar un diálogo público con el objetivo de implicación desde
experiencia en recogida, registro y proceso de datos provenientes de entrevistas, el inicio de inversores e interesados. Las mesas redondas, entrevistas y jornadas
mesas redondas, encuestas que se convierten en una oportunidad de trabajar con de trabajo conjunto proporcionan un conocimiento público sobre el proceso de
los ciudadanos, las autoridades regionales y locales, o personas representativas. desarrollo de las propuestas, que permite que en estas se recojan no solo deseos,
Realizar una propuesta con el apoyo de todos es el único camino para el éxito de sino opiniones y opciones proyectuales diversas, avaladas por un amplio conjunto
la planificación y del proyecto. de profesionales.
20 21
Tambien centra su actividad consultora y de asistencia técnica en la resolución
de problemas complejos que afectan a diferentes escalas de la planificación, la
arquitectura, la ciudad y el territorio. A la vez, pretende dar una respuesta adecuada
a las necesidades del cliente, muchas veces administraciones públicas, instituciones
o inversores privados, y trata de desarrollar sus responsabilidades sin alejarse de
una continua búsqueda de fundamentos de la arquitectura y el urbanismo.
Comprende que, hoy en día, dar una respuesta en términos de pura eficiencia no
es suficiente. Es también necesario dar una respuesta basada en ciertos principios.
La sociedad demanda un sólido compromiso a los profesionales, especialmente en
Foto 3. Aspecto de Comas, Lima, Perú
aquellos cometidos que a la sociedad más concierne y preocupa.
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FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
1.3 Metodología para el desarrollo del proyecto 1.4 Marco de referencia: gestión urbanística y recuperación de plusvalías
24 25
FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
La exposición del marco de referencia que forma parte del trabajo incluirá:
26 27
FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
1.5 Reutilización de áreas ferroviarias, industriales o portuarias obsoletas portuarias obsoletas que se recuperan para la ciudad (Barcelona, Nueva York, San
Francisco, Londres, Ámsterdam, Róterdam, etc.), infraestructuras ferroviarias y de
Las ciudades en Perú, y en el conjunto de LAC, han experimentado, desde hace transporte obsoletas en el corazón de la ciudad que se renuevan y se desplazan
al menos dos décadas, una serie de rápidas y profundas transformaciones, tanto a la periferia (Madrid, París, Londres, Berlín, Nueva York…), y renovación urbana
en su estructura y morfología internas como en sus relaciones con el territorio de áreas que inicialmente habían albergado espacios industriales que igualmente
circundante, y con otras ciudades del entorno. obsoletos han quedado en el corazón de la ciudad, y que han necesitado de
una recuperación que permita su nueva integración en esta (Madrid, Barcelona,
Estas modificaciones han sido muchas veces debidas a la transformación y cambio Londres, Nueva York, Boston…).
en la funcionalidad, otras veces por obsolescencia, de grandes infraestructuras de
transporte de viajeros y mercancías, ya sean elementos ferroviarios o portuarios; Los retos urbanos están hoy vinculados a recuperar áreas en declive, dotar de
de ámbitos productivos o industriales, ya sean específicamente productivos como vida urbana a lo que es tan solo espacio urbanizado, o residual dentro de la
de almacenaje y transporte, que afectan directamente la vida de los ciudadanos. trama urbana, y “reparar” aquello que ya existe. Se impone, en definitiva, un
urbanismo que investigue los modos de integrar lo existente en la propuesta de
Dichos cambios han modificado la lógica de funcionamiento de empresas, la futuro de la ciudad.
transformación de los sistemas de transporte, el contenido y regulación del
trabajo productivo, y esencialmente las pautas de localización de infraestructuras Los criterios generales de las actuaciones de rehabilitación y reutilización integral
o el propio paisaje industrial, lo que plantea hoy nuevas demandas al urbanismo de estos espacios necesitan de:
y a las políticas de desarrollo urbano, que deben orientarse a la reutilización y
u Mejora de la calidad del espacio físico, que ya no se debe concebir solo
apropiación para la ciudad de estas áreas.
como un producto urbanístico de segundo nivel, sino como un activo
de la ciudad que favorece sus ventajas y calidad competitiva, que
Espacialmente, estos ámbitos se situaron numerosas veces en los perímetros de
permite el posicionamiento de otras actividades de mayor valor, que
la ciudad, pero en su crecimiento esta los ha alojado en áreas centrales que ya
recupera áreas para la vivienda, las zonas verdes y parques zonales y
no corresponden a una correcta funcionalidad de estos espacios, y que obligan,
los equipamientos (recreación), y otras carencias locales de servicios.
si cabe, a una mayor obsolescencia de los mismos, muchas veces por falta de
competitividad y calidad funcional y urbana respecto de otros de nueva creación. u Mayor integración y complementariedad del ámbito con el conjunto
de la ciudad, con la complementariedad de usos y servicios.
La herencia espacial de las ciudades resulta diversa según los casos, pues mientras
algunas pueden contar con grandes complejos industriales obsoletos, asociados en u Mejora de la oferta de vivienda en términos de calidad espacial y
su caso a instalaciones portuarias o centros de transporte, otras se fundamentan construida. Estudio específico de las posibilidades de redensificación
en la existencia de infraestructuras ferroviarias, igualmente obsoletas al haber de un área central y modelos tipológicos.
perdido la función para la que fueron desarrolladas, y muchas veces en desuso.
u Diversificación de la oferta de usos, estudiando la posibilidad de
introducir usos de actividad económica y de servicios de mayor valor
En este marco espacial, la regeneración urbana integrada no constituye hoy tan
añadido (oficinas, comerciales, etc.).
solo una alternativa a la expansión o al modelo disperso de crecimiento de las
ciudades, sino que se impone como una realidad incuestionable y uno de los
mayores desafíos de las ciudades del siglo XXI. Estas propuestas de renovación
urbana por obsolescencia y posición central de estos espacios no son ajenas a
ningún país latinoamericano, pero tampoco a países como EE. UU. y Canadá o países
del continente europeo. En cualquiera de estos países se han abordado en los
últimos años las renovaciones de los frentes marítimos asociados a instalaciones
28 29
Foto 5. Cusco, Perú
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Cronograma y metodología
1.6 Renovación urbana y cambios de uso sobre suelo industrial y ferroviario/ En todos los casos, el proceso de renovación se inició con actuaciones destinadas a
portuario en España eliminar las ruinas industriales no recuperables, mejorar la accesibilidad externa y la
conexión con los restantes sectores de la ciudad, así como descontaminar el suelo. A eso
EAST ha participado activamente como proyectista en los procesos de renovación se sumaron, a menudo, actuaciones en materia de renovación urbana y restauración
urbana y cambio de uso más relevantes desarrollados en España y en concreto paisajística, destinadas a reducir las externalidades negativas acumuladas.
en la ciudad de Madrid, operaciones como la integración de las áreas ferroviarias
del norte de Madrid (Chamartín, prolongación de la Castellana 2005-2015), Operaciones de marketing urbano fueron necesarias con frecuencia, al objeto de
recuperación de las áreas militares de campamento para una zona residencial de modificar la percepción social y empresarial sobre esos espacios recuperados,
la ciudad, o en la operación Pasillo Verde Ferroviario, donde José María Ezquiaga destacando la oportunidad de construir sobre ellos un nuevo modelo de ciudad,
desarrolló su labor como director de Planeamiento y de la operación desde el acorde con las exigencias y demandas de calidad.
Ayuntamiento de Madrid.
A partir de esa base común, las trayectorias seguidas por las ciudades en esta
Es por esto que en este ítem se hace un breve resumen del alcance de estas materia han sido muy diversas. En unos casos se llevaron a cabo intervenciones
experiencias y de cómo estas son trasladables a otros contextos urbanos como es tendentes, tan solo a flexibilizar la normativa urbanística para hacer posible la
el caso de este proyecto piloto. recalificación del suelo y así convertirlo en residencial de alta densidad, como
respuesta a la fuerte demanda de viviendas y las rentas de situación de espacios
Desde hace al menos tres décadas, un número creciente de ciudades españolas, ahora centrales para generar nuevos desarrollos residenciales.
aquejadas por el cierre de grandes fábricas y el declive de sectores maduros,
intensivos en recursos naturales o mano de obra, poco competitivos en mercados En otros casos, en cambio, se plantearon operaciones de mayor calado, que a la
cada vez más globales y abiertos, y especialmente por la modificación del orden construcción de viviendas han unido la construcción de grandes equipamientos
mundial de la producción industrial que se trasladó casi en su totalidad a los países (museos, palacios de congresos, bibliotecas…), con un carácter emblemático y
emergentes, se enfrentaron a un doble reto económico y urbanístico. convertirse en seña de identidad de la nueva ciudad.
En el plano económico, la reutilización de unos suelos ya poco o nada productivos, Así, por ejemplo, la operación Pasillo Verde Ferroviario, desarrollada en Madrid
localizados en sectores próximos al centro de la ciudad, y aptos para albergar durante la última década del siglo pasado, ha resultado ser un buen exponente
nuevas funciones y generar así nuevos empleos y albergar nuevos usos. Desde del primer tipo. El proyecto inicial consistió en la transformación del distrito
el punto de vista urbanístico y medioambiental, supuso la recuperación de áreas de Arganzuela, situado en el sector sur de la almendra central de la ciudad,
degradadas e inseguras, con objeto de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos aprovechando las estaciones ferroviarias y las áreas contiguas ocupadas por
y la propia imagen urbana. fábricas, almacenes y depósitos, que se disponían a lo largo del ferrocarril de
cintura construido en el último tercio del siglo XIX, procediendo a su soterramiento
El resultado ha sido un buen número de intervenciones sobre ese suelo industrial, y recuperación para el transporte de pasajeros en sustitución del de mercancías.
que tienen su continuidad en los entornos ferroviarios y en las áreas portuarias,
como espacios productivos obsoletos con grandes superficies reutilizables e La actuación planteó una diversidad de usos al combinar la presencia de zonas
inmuebles abandonados que, en ocasiones, tienen un valor suficiente como para verdes a lo largo de un gran paseo central, con áreas destinadas a viviendas, oficinas
suscitar acciones de regeneración. Si en casos bien conocidos y pioneros como los y equipamientos públicos (deportivos, asistenciales, culturales), con aumento de
de Bilbao o Barcelona la aprobación de un plan estratégico fue el marco adecuado la densidad edificatoria.
para impulsar tales actuaciones, en otros se ha tratado de proyectos específicos de
renovación urbana, no integrados en actuaciones de mayor escala, más similares Entre los ejemplos del segundo tipo puede mencionarse la actuación emprendida
al proyecto piloto que se pretende. por la sociedad pública Bilbao Ría 2000, destinada a lograr una transformación
radical del tramo final del Nervión y sus márgenes. Para eso se planteó un plan
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FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
estratégico que tenía entre sus objetivos la regeneración de las zonas industriales de mercancías y servicios a la infraestructura, Operación Prolongación de la
y portuarias, ya muy degradadas, la descontaminación de la ría, la renovación Castellana.
del parque de viviendas y la localización de edificios emblemáticos, destinados a
incrementar la centralidad económica, social y cultural de la ciudad de Bilbao.
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FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
1.7 Mejoramiento de desarrollo urbano informal a través de redensificación y central la superación de la pobreza y el mejoramiento de las condiciones de vida
re-equipamiento de la población más vulnerable.
Existe una importante trayectoria internacional en la que se han explorado En los últimos años se ha sumado además la dimensión ambiental al vincularse la
diferentes enfoques para implementar el mejoramiento del desarrollo urbano sostenibilidad de los asentamientos, la mejora del hábitat y la relación equilibrada
informal. En un primer momento, estos se orientaron en su mayor parte a la con la naturaleza, y la evidente preocupación por el agotamiento de los recursos
provisión de infraestructura de servicios urbanos en estos ámbitos, con el objetivo naturales, el cambio climático y el aumento de los riesgos medioambientales
de alcanzar cotas mínimas de salubridad (saneamiento básico) y regularizar la asociados a este.
tenencia de la tierra como elemento que permitía que los habitantes pudieran a la
vez o posteriormente iniciar los trabajos de mejora de sus viviendas. Por último, el mejoramiento de barrios necesita abordar el nivel urbano en el
que se desarrolla la vida de los ciudadanos: la vivienda. No puede desligarse el
Después se planteó la complementariedad de estos procesos con atender mejoramiento barrial del mejoramiento de la vivienda. Si bien las actuaciones
carencias sociales urgentes, en la medida en que el mejoramiento integral de en un primer momento se consolidaron en la creación de vivienda nueva, deben
barrios se convertía en un vehículo para la implementación de estrategias de centrarse en el mejoramiento de vivienda existente, ya que la vivienda nueva en
mejora social desde la municipalidad o el Estado, orientadas a frenar la pobreza muchos casos no es accesible en materia de precio. No basta además con intervenir
urbana. Asimismo, las propuestas fueron cada vez más conscientes de que una sobre la vivienda, sino con el reconocimiento de esta a través de la titulación y la
parte fundamental del éxito de estas operaciones residía en el trabajo con la legalización de los asentamientos informales. Constituye este proceso al fin y al
población residente, como garantes de la continuidad del proyecto hasta su cabo el reconocimiento de sus habitantes como ciudadanos, que han contribuido
completa finalización y puesta en marcha de los equipamientos, así como adecuar a la construcción de la ciudad. El mejoramiento implica también el aumento en
las actuaciones a las necesidades a cubrir. los costos de las tarifas de servicios públicos, de transporte, el pago de tasas
impositivas, como por ejemplo el impuesto predial, que hace que una parte de
Constituye este elemento la dimensión social, comprendida como dinámicas los ingresos que antes se utilizaban para la subsistencia se utilicen a asegurar la
de organización comunitaria y de participación de las organizaciones en las permanencia en el territorio. Es por ello también necesario el trabajo en las nuevas
instituciones, y la garantía plena de los derechos económicos, sociales y culturales oportunidades que pueden ofrecérsele a la población para aumentar sus ingresos.
de esta población.
A la vez, el esfuerzo económico de las administraciones públicas y municipales
En 2002, el BID afirmaba: “los programas de mejoramiento de barrios están es limitado, por lo que los procesos deben estudiar la posibilidad de retorno de
constituyéndose en una de las estrategias privilegiadas por los gobiernos locales plusvalías que permitan operaciones de desarrollo urbano autofinanciables, o
para abordar los complejos problemas de la pobreza urbana. La integración física, con un retorno suficiente que ayude a alcanzar máximos de intervención sobre el
social y económica de los asentamientos informales al conjunto de la ciudad territorio, y que permitan, además, incentivar la inversión privada.
ha probado ser una forma efectiva de mejorar las condiciones de vida de sus
ocupantes, mayoritariamente pobres, y de aumentar sus opciones para salir de Dentro del marco jurídico peruano se abordan determinaciones que pueden
esta condición”. requerir de una especial atención en lo relativo a la definición de operaciones con
usos mixtos que puedan contribuir a formas urbanas más sostenibles, y acordes a
A nivel de América Latina y el Caribe se han desarrollado numerosas acciones una propuesta de Proyecto Piloto de Gestión Urbanística de Regeneración Urbana,
de mejoramiento de barrios que han contado con estrategias y lineamientos para que en forma sintetizada se abordan a continuación.
la mejora de las condiciones crediticias de acceso a los habitantes, suscripción
de convenios, pactos internacionales en materia de desarrollo, hábitat urbano, y El artículo 26 del DS 004-2011, Reglamento de Acondicionamiento Territorial y
finalmente, vivienda. Son sin duda alguna procesos que han puesto como objetivo Urbano, diferencia dentro del suelo urbano los efectos de prevención y reducción de
36 37
FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
riesgos, el área urbana apta para consolidación, y corresponde a espacios no afectados TIPOS DE HABILITACIONES RESIDENCIALES Y DENSIDAD*
por riesgos relevantes, que se considera apta para su consolidación y densificación.
38 39
FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
intervención en ciudades de más de 20 000 habitantes, donde al menos el 80 % de polígono de de equipamiento
BUM) Entorno familiar,
la población debe ser elegible, y se requiere un importante nivel de compromiso
social y ambiental
municipal y asociativo. El programa de mejoramiento integral sistematiza los Definidos por bueno y saludable
criterios de selección atendiendo a factores institucionales, socioeconómicos, Ministerio a
urbanos, demaniales, ambientales y técnicos. El programa se financia con aportes Programa propuesta del
del Ministerio, la municipalidad y la comunidad barrial; con donaciones; con Mejoramiento PMIB o solicitud
cooperación técnica internacional no reembolsable, y con otras fuentes. Integral de municipal
Barrios Altos niveles de
convivencia social
La redensificación puede implicar no solo un menor consumo de recursos, y la Acceso a servicios positiva
posibilidad de autofinanciación de las operaciones de renovación urbana. de infraestructura
o equipamiento
en función de
condiciones
Bajos o nulos
niveles de
Barrio
morbilidad,
Urbano deserción escolar
Inclusivo: Condiciones y/o contaminación
BUM sociales
mejorado
Oportunidades
para empleo
Participación digno o desarrollo
en la toma de de actividad
decisiones de económica
desarrollo del
BUM
40 41
FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
u Afecciones de la planificación sectorial (derechos de vía, dominios Plan Urbano Distrital (PUD), en distritos de
áreas metropolitanas o conurbadas
públicos, infraestructura, medio ambiente, riesgos, arqueología…).
› Estructura de propiedad
Se desarrollarán reuniones con representantes de la administración local, de la Como resultado de la interlocución con estos agentes se planteará una
propiedad del suelo, y de sus ocupantes actuales, así como con otros agentes que, definición inicial de las condiciones de base para la ordenación y la gestión de
en función de las condiciones y programa de usos finalmente propuesto para la operación, incluyendo el programa de usos previsto, que permita orientar los
trabajos subsiguientes.
42 43
FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
u Memoria justificativa
√ Integración paisajística
› Criterios y objetivos
√ Continuidades viarias
› Coherencia con el marco normativo
√ Conexiones de infraestructura
› Programación de actuaciones y secuencia de
urbanización y edificación
√ Acceso a servicios públicos
› Definición de costes y programación de inversiones,
› Ordenación interior con asignación a agentes inversores
44 45
FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
Formulario Único de
Habilitación Urbana
Certificado de
factibilidad
de servicios
(Compañías de Los trabajos objeto de contratación se ciñen al planeamiento
servicios)
integral, sin abarcar al resto de los documentos requeridos
Documentos previos para
la habilitación urbana para la habilitación urbana. No obstante, se tendrán en
cuenta los factores que incidan en aquellos para asegurar
Certificado de
zonificación y vías la viabilidad del desarrollo del proyecto piloto, y de
(Municipalidad manera especial los actores implicados en su tramitación
Provincial)
(municipalidades, Ministerio de Cultura, Ministerio del
Habilitación Profesional Ambiente, compañías de servicios...).
Documentos requeridos Estudios de El planeamiento integral se configura con una pieza central
para la habilitación impacto ambiental dentro de los procedimientos de habilitación de tierras para
urbana (Decreto (Ministerio del
Planeamiento Integral Ambiente) fines urbanos. La concreción del emplazamiento y programa
Supremo 008-2013 -
Vivienda) (aprobado por de usos para el proyecto piloto permitirá determinar, en
Municipalidad Distrital)
su caso, la modalidad de habilitación urbana de aplicación,
atendiendo a los usos y a las condiciones preexistentes. Y
Estudios de
impacto vial
en la definición de la estrategia de gestión será necesario
tener en cuenta el procedimiento de tramitación y los
Estudios para los
Proyectos de Habilitación organismos implicados, como la Comisión Técnica Distrital
Urbana para Habilitaciones Urbanas.
Estudios de
mecánica del
De acuerdo con el DS 004-2001, el Planeamiento Integral
suelo con fines de
pavimentación es un instrumento técnico-normativo mediante el cual se
Certificado de inexistencia
de restos arqueológicos complementa lo dispuesto por el PDM y el PDU, en los procesos
(Ministerio de Cultura) de habilitación urbana y en la parcelación o independización
de terrenos rústicos. Comprende la red de vías y los usos de
Independización la totalidad del predio, así como una propuesta de integración
o parcelación de
terrenos rústicos a la trama urbana más cercana, y según lo establecido en el
Procedimientos
complementarios a la
Reglamento Nacional de Edificaciones (RNE).
habilitación urbana
Subdivisión de
lote urbano
46 47
FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
Vías expresas, arteriales, intercambios En la definición de la propuesta del Master Plan se tendrán
viales o equipamientos urbanos en cuenta los requisitos normativos aplicables buscando, en
la medida de lo posible, su mejora en el sentido de garantizar
Propietarios reservan suelo, y
una adecuada calidad urbana para los futuros habitantes y
Obras de carácter ejecutan únicamente obras al servicio usuarios del ámbito de proyecto urbano.
regional o provincial de habilitación de su propiedad.
Entidad ejecutora de obras abona
justiprecio
48 49
FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
Figura 6a. Plano de información de Lima, Perú Figura 6b. Plano de información de Lima, Perú
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FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
la intervención propuesta se debe apoyar no solo en una decisión política, sino a través del acercamiento físico al territorio objetivo y estableciendo
técnica y conocida por los ciudadanos, que tienen que decidir sobre el futuro de su una correspondencia conceptual y metodológica entre el plano de
ciudad, sobre la respuesta a sus necesidades y la solución de las limitaciones en análisis y de intervención.
el ámbito. Para ello debe desarrollarse un proceso colectivo (en el que es clave el
u La articulación indispensable con la política de las distintas
concepto de participación) para la determinación exclusivamente de problemas y
administraciones, con incidencia en el proyecto, con el objeto de
objetivos en el inicio de los trabajos.
satisfacer las necesidades y evitar los desequilibrios.
52 53
Foto 6. Estudiantes en Comas, Lima, Perú
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Cronograma y metodología
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FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
Figura 7a. Plano de información del distrito de Comas, Lima, Perú Figura 7b. Plano de información del distrito de Comas, Lima, Perú
58 59
FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
Se incluye en esta fase una primera aproximación a las superficies totales que hay
que distribuir en el ámbito para usos dotacionales y espacios libres. Se realizará
igualmente una estimación de la superficie destinada a viario, obteniendo una CONSTRUCIÓN GEOMÉTRICA E INSTRUMENTACIÓN
primera idea de la superficie disponible para la localización de la edificación, para
poder establecer diversas hipótesis de ocupación y tipologías edificatorias.
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FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
Figura 8a. Plano de información del distrito de Comas, Lima, Perú Figura 8b. Plano de información del distrito de Comas, Lima, Perú
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FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
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FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Cronograma y metodología
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Foto 8. Un distrito de Lima, Perú
2
ESTADO ACTUAL DE LA RECUPERACIÓN DE
PLUSVALÍAS
Durante décadas, el desarrollo de las ciudades latinoamericanas se ha que los propietarios ejecutan sobre sus propios predios a su costa (ejecución de
caracterizado por una gran expansión horizontal, numerosas parcelaciones y falta infraestructuras, cesión de redes de servicios, cesión de espacios para zonas verdes
de modernización y renovación de sectores urbanos deteriorados dentro de las y equipamientos y servicios, etc.), y otra relativa al incremento de valor que se
ciudades. Esto se explica por el fuerte crecimiento demográfico, el éxodo rural produce en sus predios como resultado de las acciones sobre la ciudad, de otros
masivo, desigualdades sociales persistentes o políticas urbanas poco eficientes. agentes como la Administración Pública.
Parece, por tanto, necesario recurrir a políticas públicas que puedan orientar las Las regulaciones actuales, ya sea en Europa o en Latinoamérica, tienden a diferenciar
ciudades hacia un modelo más compacto, y con ello más eficiente en el consumo estas dos componentes estableciendo requisitos de calidad para el diseño urbano,
de recursos (suelo, servicios, transporte, etc.), que permita la densificación y la creación de espacios de equipamiento y las obras realizadas en las propias
optimización de la ciudad, y que incida definitivamente sobre la revitalización operaciones de desarrollo, y, por otro lado, estableciendo adicionalmente, bien
de los barrios urbanos. Estas acciones de desarrollo urbano necesitan de un por la vía fiscal o por la vía del planeamiento, requisitos para la recuperación de
financiamiento específico. Políticas públicas que permitan el financiamiento de ese aumento de valor no imputable directamente a la acción de los propietarios,
proyectos de ordenamiento urbano movilizando capitales, ya sean públicos o denominado plusvalía.
privados, al servicio del interés general. Políticas públicas que permitan captar
una parte significativa de la plusvalía para financiar la acción pública, sin frenar la La mayor parte de los países de América Latina presentan carencias importantes
inversión privada. en ambas componentes. En algunos no existen fórmulas de recuperación de
plusvalías o de inversión de ninguna clase, por lo que las municipalidades incurren
Esta financiación del desarrollo urbano suscita la cuestión de la asunción de costes en costos de urbanización importantes que benefician a los propietarios sin una
por los agentes que se benefician económicamente de dicho desarrollo, es decir, contrapartida para la ciudad, lo que desequilibra los presupuestos municipales.
captación de una parte de las plusvalías prediales para financiar la acción pública,
junto a la producción y entrega a la ciudad de los espacios de dimensión y calidad En el caso de Perú existen elementos de recuperación de plusvalía de carácter
mínima necesarios para la ejecución de nuevos equipamientos y servicios para los tributario, así como una obligación de aportes de habilitación urbana gratuitos,
ciudadanos y, por tanto, también del conjunto de la ciudad. pero entre las carencias actuales están la falta de precisión y, si cabe, de ambición
de algunas disposiciones sobre gestión urbanística y, de forma paralela, la
Los beneficios que propietarios u otros agentes obtienen del desarrollo urbano limitada experiencia en la aplicación de estos mismos sistemas en el desarrollo
pueden tener generalmente dos componentes: una, correspondiente a acciones de las ciudades.
Foto 9. Vista panorámica de Comas
FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Estado actual de la recuperación de plusvalías
En estas circunstancias, se reconocen en este documento dos maneras posibles los borradores de la nueva Ley de Creación del Sistema Nacional de Desarrollo
de mejorar las actuales disposiciones y prácticas en materia de recuperación de Urbano Sostenible dirigiendo los esfuerzos a mejorar el conocimiento sobre
plusvalías del desarrollo y mejora urbana: la compleja naturaleza de los variados enfoques en materia de recuperación
de plusvalías, tanto desde el ámbito impositivo como desde la construcción
1. Conocidas las diferentes experiencias en la implementación de políticas e física de la ciudad y su planificación. Este marco jurídico no debe considerarse
instrumentos de recuperación de plusvalías, tanto de América Latina como de como elemento final del proceso, sino como el inicio de la construcción de la
otros países fuera de la región, intentar construir una regulación sólida que cultura colectiva del desarrollo de las ciudades, y se irá modificando con el
se sirva de este conocimiento y se inspire de las que han tenido mejor éxito devenir y evolución de estas y de los problemas que se puedan ir sucediendo,
teniendo en cuenta, en cualquier caso, las diferencias y peculiaridades del Perú, tal como ha sido en otros países de Latino América o en los diferentes marcos
y considerando que no existe un modelo único aplicable a todos los casos. jurídicos europeos que en este mismo documento se recogen.
2. Creación de legislaciones específicas como parte del marco jurídico básico 3. Promover el conocimiento, comprensión y apoyo entre funcionarios públicos,
estatal, que establezcan un marco de transparencia y obligatoriedad y que promotores, empresarios y ciudadanos en general, sobre la manera como la
permitan expresamente la aplicación de modelos concretos de recuperación recuperación de plusvalías puede ser utilizada en beneficio de la comunidad.
de plusvalías del desarrollo urbano. Apostar, entonces, por la compilación y el
perfeccionamiento final de los trabajos ya desarrollados para la elaboración de
74 75
FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Estado actual de la recuperación de plusvalías
2.2 Introducción general Tabla 1. Incrementos del precio del suelo según la localización en municipios brasileños en 2001
(Smolka-1)
Servicios Precios (USD/m2) según distancia a área central de negocios Coste de implantar
disponibles el servicio para
en la parcela 5-10 km (anillo 10-20 km (anillo > 20 km (anillo 1.000 m2 de sup. útil
interior) mediano) exterior)
Agua 11,10 5,10 3,20 1,02
Pavimentación 9,10 4,80 3,40 2,58
Alcantarillado 8,50 1,80 0,30 3,03
Junto con la asunción de los costes derivados de su compra, las acciones del
propietario que contribuyen a incrementar el valor del suelo (separado de las
acciones sobre el vuelo que implica la construcción de edificaciones) se centran en
la infraestructura; los estudios en la materia1 muestran que el incremento de valor
es generalmente mayor que el coste de dotación de la misma.
La construcción de la ciudad implica la articulación de la acción de multitud de En el sentido urbano, la plusvalía es el incremento del precio del suelo que se
agentes públicos y privados. El valor del suelo refleja las acciones de esta multitud genera por acciones externas al propietario, es un aumento de valor que por
de agentes, de tal manera que junto a la parte que puede atribuirse al propietario causas ajenas recibe el suelo o inmueble, independientemente de cualquier acción
como resultado de sus acciones, deben tenerse en cuenta las resultantes de las que hubiera desarrollado sobre él.2
acciones de terceros.
Así, el propietario del suelo obtiene una plusvalía o incremento de valor no
por la mejora que haya realizado sobre el suelo sino por una causa extrínseca
a la misma, y como consecuencia de una decisión adoptada por una autoridad
administrativa, en aras de los intereses del conjunto de los ciudadanos. Esto
faculta a la Administración para recuperar una parte de esa plusvalía, que puede
Otros Derechos Inversión
Propietario
privados desarrollo pública
emplearse para el desarrollo de acciones en beneficio de la comunidad reduciendo
la necesidad de aumentar los impuestos o de endeudarse para estos fines.
A B C D Valor
1 Smolka, Martim O. Implementación de la recuperación de plusvalías en América Latina-Políticas e
instrumentos para el desarrollo urbano. Policy Focus Report, Lincoln Institute of Land Policy, febrero de
2014.
2 Maldonado Copello, M. M., Pinilla Pineda, J. F. y otros. Planes parciales, gestión asociada y mecanismos de
distribución equitativa de cargas y beneficios en el sistema urbanístico: Marco jurídico, conceptos básicos y
Figura 11. Componentes del valor de suelo urbano alternativas de aplicación. Lincoln Institute of Land Policy, Bogotá, 2006.
76 77
FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Estado actual de la recuperación de plusvalías
En función del sistema jurídico de cada país, pueden definirse o no estos ingresos pública, hace posible que un terreno obtenga un aprovechamiento más rentable,
por recuperación de plusvalías como una partida con una finalidad concreta. En la ya sea mediante la posibilidad de implantar una mayor intensidad de uso o un
mayoría de los casos, las legislaciones imponen una vinculación directa entre el uso más lucrativo o de mayor valor, o a través de la mejora de las infraestructuras
origen urbanístico de esos bienes o cuantías y su destino a un patrimonio municipal urbanas que sirven al ámbito. Por otra parte, el propietario o desarrollador del
del suelo, a obras de urbanización o a la construcción de vivienda social. terreno debe solicitar la autorización administrativa necesaria para ejercer su
derecho a aprovechar esa nueva circunstancia, lo que genera una obligación.
Smolka define la recuperación de plusvalías de la siguiente forma, e incluye estas
obligaciones citadas sobre la propiedad en lo que denomina “mejoras locales”: Cuando la recuperación de plusvalías se vincula a hechos concretos, como el
incremento de la superficie edificable permitida, se toman dos valores como base
“La recuperación de plusvalías se refiere al proceso por el cual el sector público medible para el incremento del valor del suelo: uno, previo a la acción urbanística
obtiene la totalidad o una porción de los incrementos del valor del suelo atribuibles generadora de plusvalía y un segundo, posterior a dicha acción, que toma en cuenta
a los esfuerzos de la comunidad más que a las acciones de los propietarios. La la edificabilidad adicional autorizada y considera como referencia el uso de mayor
recuperación de estos incrementos inmerecidos puede hacerse indirectamente valor. La diferencia entre ambos precios, multiplicada por el área total del terreno
mediante su conversión en ingresos públicos en forma de impuestos, contribuciones, donde se produce el incremento de superficie edificable, arroja el efecto total de
exacciones y otros mecanismos fiscales, o mediante su inversión en mejoras locales plusvalía sobre la que se produciría la obligación de recuperación.
para beneficio de toda la comunidad.”
En la recuperación en el tráfico inmobiliario el hecho generador es la compraventa;
En ese sentido, la recuperación de la plusvalía se articula entre dos agentes: el se evalúa la diferencia entre el coste en el momento de la transacción y el monto
sujeto activo o beneficiario, quien tiene derecho a la recuperación en plusvalías de la anterior venta. Esto hace que, en general, se apliquen coeficientes que tienen
por ser “entidades públicas”, como el municipio y sus entidades descentralizadas, en cuenta el tiempo transcurrido a la hora de calcular la tarifa del impuesto.
y entre cuyas funciones está la de desarrollar acciones urbanísticas; y el sujeto
pasivo sobre quien recae la obligación, tributaria o de naturaleza urbanística, esto Existe una amplia gama de formas de pago de la plusvalía a la municipalidad:
es, el propietario o poseedor del terreno en relación con el cual se dan las acciones dinero en efectivo; la transferencia a la municipalidad de una porción del predio
urbanísticas que generan un incremento en los precios del suelo. objeto del impuesto con un monto equivalente a la tarifa resultante, que puede a su
vez ser canjeable por un terreno localizado en otra zona de área urbana cuyo valor
Existen dos circunstancias básicas para la recuperación de la plusvalía en los casos sea equivalente; valores equivalentes a la tarifa en forma de urbanización sobre
analizados: un predio determinado; la ejecución de obras de infraestructura vial específicas;
ejecución de obras para los servicios públicos; construcción de elementos de
u Recuperación vinculada al planeamiento urbanístico: el administrado equipamiento recreativo y deportivo; apoyo para la consolidación y mejora de
ejerce su derecho a utilizar un régimen más favorable a sus intereses y asentamientos irregulares, etc. Se toma como referencia el monto de la tarifa y se
es autorizado por la Administración desde el planeamiento, y también utilizan estos modos de pago de manera selectiva, alternada o combinada.
desde la ejecución del planeamiento recupera parte de esa plusvalía.
El destino de los recursos económicos provenientes de la recuperación de
u Recuperación en el tráfico inmobiliario: la plusvalía resultante de la
plusvalías es tan amplio como las formas de pago; legislaciones como la española
compraventa de inmuebles refleja las variaciones de valor del suelo
establecen la obligación de que estos recursos se destinen a fines que además de
que son resultado de acciones públicas y de agentes privados del
ser declarados de interés público, estén directamente relacionados con la actividad
entorno sucedidas a lo largo del tiempo.
urbanística mediante un principio de caja separada del gasto general del municipio.
78 79
FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Estado actual de la recuperación de plusvalías
habilitación o de posterior mantenimiento de valor, y, como se explicará a lo largo para el caso español por su mayor proximidad en términos culturales. A continuación
de este texto, se pueden desarrollar a través de dos estrategias básicas, una fiscal se plantea una visión de la formalización de ese conjunto de deberes en España,
y otra de planificación urbana y territorial. Francia, Gran Bretaña, Estados Unidos, Brasil y Colombia, desde una visión
transversal articulada en cuatro contenidos que se han considerado relevantes:
Entre los impuestos a la propiedad se analizarán los prediales, los de transmisión
de bienes inmuebles, y aquellos sobre la ganancia inmobiliaria, o los tributos para u Fiscalidad ordinaria de la propiedad inmueble, que abarca tanto la
la recuperación de costes por obras públicas, como diferencia de los dos anteriores, propiedad del suelo como la del vuelo y la relativa a los usos que se
y cómo la vía fiscal puede asociarse a la gestión urbanística. desarrollan en los mismos.
80 81
FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Estado actual de la recuperación de plusvalías
2.3 Fiscalidad ordinaria de la propiedad inmueble En los países de América Latina4 la presión fiscal es generalmente menor, y se sitúa
en 18,4 % del PIB (mediana), y la participación de los impuestos a la propiedad sobre
esa carga es reducida, pues apenas representa 0,32 % (mediana), con 14 dólares per
cápita. La comparación entre ciudades latinoamericanas permite apreciar que los
impuestos a la propiedad inmobiliaria recaudados, agregados en todas sus formas,
suponen en torno al 0,60 % del PIB de las ciudades, con una importante dispersión
desde ciudades donde no se alcanza el 0,1 % a otras (generalmente de mayor
tamaño y con una estructura administrativa mejor dotada) donde se supera el 1,2 %.
Las contribuciones generales de urbanización tienen una relevancia menor que los
otros instrumentos fiscales en conjunto, pero pueden ser relevantes a nivel local.
Figura 12. Plano de Lima, Ciudad de los Reyes, corte y emporio del Imperio peruano, de Joseph 4.5
Mulder. Año 1685
4.0
3.5
3.0
2.3 Fiscalidad ordinaria de la propiedad inmueble 2.5
2.0
1.0
América del Norte y Europa, y tiene una incidencia menor en América Latina. En 0.0
medio del 1 % del PIB,3 con valores sustancialmente más altos en países como Impuestos periódicos Resto
Francia (casi el 2,5 %) o el Reino Unido (cerca del 3,5 %); como ejemplo, los
impuestos anuales sobre el valor de los predios suponen el 26 % de los ingresos Gráfico 1. Peso de los impuestos a la propiedad inmobiliaria en Europa en porcentaje del PIB en
municipales en España, y el 47 % en Francia. Los impuestos sobre transacciones, 2010 (CE-1)
por el contrario, son menos relevantes para las arcas locales europeas.
82 83
FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Estado actual de la recuperación de plusvalías
u Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) español. Es un tributo directo u Taxe fonciere sur les proprietés baties (TFPB) francesa, o impuesto
de carácter real, de obligatoria exigencia por los ayuntamientos, que inmobiliario a las propiedades construidas.
grava el valor de los bienes inmuebles y no la plusvalía, al menos
de forma directa. En 2010 supuso casi el 60 % de los ingresos de los › Hecho imponible: propiedades construidas, carreteras
ayuntamientos españoles por cobros de impuestos. y puentes, embarcaciones fijas, suelo al servicio de
construcciones, obras, terrenos donde existan paneles
› El hecho imponible es la titularidad de los derechos de publicitarios a más de 100 m de una aglomeración de edificios
propiedad, usufructo, superficie o concesión administrativa
sobre un bien inmueble. Están exentos carreteras y bienes › Sujeto pasivo: propietario actual. Existe una importante
de dominio público, de aprovechamiento público y gratuito lista de casos de exención del impuesto, tanto por
para los usuarios, así como los bienes municipales de políticas urbanas como las zonas sometidas a políticas de
dominio púbico y patrimonial excepto que estén cedidos a regeneración, tanto como por otras causas.
terceros mediante contraprestación, además de un conjunto
› Base imponible: valor catastral de alquiler, con deducción
de situaciones contenidas específicamente en la ley.
del 50 % por gastos de gestión, seguros, amortización
› Son sujetos pasivos los titulares de los derechos señalados. y reparación. Son posibles reducciones adicionales por
› La base imponible (sobre la que se calcula el impuesto) es políticas urbanas. Es posible una reducción parcial por
el valor catastral de los inmuebles. situación de vacante en viviendas de alquiler o locales
comerciales o industriales utilizados por el contribuyente,
› El tipo de gravamen oscila entre el 0,4 % y el 1,1 % para los
cuando esa situación no depende de él, dura más de 3 meses
bienes urbanos, y el 0,3 % y el 0,9 % para los bienes rústicos.
y afecta una parte alquilable de forma independiente.
Los ayuntamientos pueden incrementar dichos tipos en
condiciones legalmente tasadas y establecer diferencias › Devengo anual a 1 de enero.
por tipo de uso.
› El impuesto se devenga cada 1 de enero.
Figura 13. Cartografía catastral española Figura 14. Cartografía catastral francesa
84 85
FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Estado actual de la recuperación de plusvalías
u Taxe fonciere sur les proprietés non baties (TFPNB) francesa, u Taxe additionelle a la taxe fonciere sur les proprietés non baties
o impuesto inmobiliario a las propiedades no construidas. (TATFPNB) francesa, o impuesto adicional al impuesto inmobiliario
sobre las propiedades no construidas. Afecta a actividades
› Hecho imponible: propiedades no construidas de todo tipo. extractivas, solares edificables y calles privadas, jardines y parques,
Afecta a ferrocarriles, canteras, minas, estanques, salinas, vías férreas y canales navegables, y suelos de las propiedades
invernaderos agrícolas y campos de golf sin edificación. construidas, patios y dependencias.
Se exoneran propiedades públicas afectadas a un servicio
público o de utilidad general que no genera ingresos, así › Hecho imponible.
como otros supuestos.
› Sujeto pasivo: el del impuesto inmobiliario sobre
› Sujeto pasivo: propietario actual. Existe una importante
propiedades no construidas.
lista de casos de exención del impuesto, tanto por
políticas urbanas como las zonas sometidas a políticas de › Base imponible: valor catastral de alquiler del bien.
regeneración como por otras causas.
› Tipo de gravamen: tasa departamental y regional anual
› Base imponible: valor catastral de alquiler con deducción
sobre propiedades no construidas, multiplicado por 1,0485.
del 20 %.
§ En municipios incluidos en zonas de urbanización › Devengo anual.
continua de 50 000 o más habitantes, donde hay un
u Council Tax (CT) británica, o impuesto municipal, esencialmente
desequilibrio marcado entre oferta y demanda que
basado en el valor de mercado de los bienes inmobiliarios residenciales.
dificulta el acceso a la vivienda, tras esta deducción. Se
El gobierno central establece un baremo para las propiedades
mayora el resultado en 25 %, con un baremo de 5 euros
residenciales, y las autoridades locales definen un nivel impositivo
por m2 para los años 2015 y 2016, y de 10 euros por m2
dentro de ese baremo. Este impuesto supone el 100 % de la recaudación
para 2017 y siguientes.
local, y el 25 % de los ingresos municipales a nivel nacional. Se aplica
§ En los municipios no comprendidos en el apartado a las viviendas, caravanas y embarcaciones ubicadas en el municipio,
anterior, el valor catastral de alquiler de los terrenos tributándose por días completos. El sujeto pasivo de la aplicación de la
edificables en suelo urbano y urbanizable5 que cuentan tarifa es el residente en la vivienda, con cualquier forma de tenencia, o
con viario y servicios en su entorno, con capacidad su propietario.
suficiente para servir a la zona, el concejo municipal
puede acordar un incremento con un baremo de 0 a u En las Business Rates (BR) británicas, o impuesto local a las
3 euros por m2 de superficie habitable con destino al propiedades dedicadas a actividades económicas, se aplica un baremo
municipio y a mancomunidades sin fiscalidad propia. en función de la actividad al valor estimado del bien inmobiliario.
Dicho incremento se aplica a la superficie habitable
u La Stamp Duty Land Tax (SDLT) británica, o impuesto de transmisiones
reducida en 200 m2 para parcelas edificables contiguas
de suelo, aplicable a quien compra propiedades por un valor de más
con un mismo propietario, y no puede superar el 3 % de
de 125 000 libras, se aplica tanto a las compras en dinero como
un baremo por m2 definido por decreto y basado en la
a las pagadas con otros medios. La tasa de pago oscila entre el 2 %
localización geográfica.
(de 125 000 a 250 000 libras de precio) y el 12 % (propiedades con
› Devengo anual según la situación a 1 de enero. un precio de más de 1 500 000 libras). No es un impuesto sobre la
plusvalía, sino sobre el acto jurídico documentado. Se trata de un
impuesto gestionado por la administración fiscal nacional.
5 Zones à urbaniser.
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Estado actual de la recuperación de plusvalías
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u El Imposto sobre a Propiedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) › A la vivienda popular y pequeña propiedad rural se les
brasileño,7 o impuesto predial y territorial. Es un impuesto de aplicarán las tarifas mínimas que establezca el respectivo
competencia municipal. Concejo Municipal.
› Hecho generador: propiedad, dominio útil o posesión de › Al menos 10 % de la recaudación debe destinarse a un fondo
bien inmueble en la zona urbana del municipio, entendida de habilitación de vivienda del estrato bajo de la población y
como tal aquella definida en ley municipal, y que tenga como para la adquisición de terrenos destinados a la construcción
mínimo una serie de condiciones de calidad de urbanización. de vivienda de interés social.
› Se tiene en cuenta para el cálculo del valor el tamaño del u El Impuesto de Actividades Económicas (IAE) español es un tributo
terreno, la localización en la ponencia genérica de valores, directo, de carácter real, establecido por la Ley Reguladora de
la superficie construida y el tipo de construcción. las Haciendas Locales. Pese a que pudieran no ejercerse en lugar
determinado, la gran mayoría de las actividades gravadas se asocian a
› La cuota se fija en cada municipio.
un local dado.
u El Impuesto Predial Unificado (IPU) colombiano8 se presenta como un
› El hecho imponible es el mero ejercicio, en territorio
tributo de carácter municipal, autorizado para cobrar a los municipios
nacional, de actividades empresariales, profesionales o
por los predios existentes dentro de su jurisdicción. Unifica lo que
artísticas, se ejerzan o no en local determinado y se hallen
anteriormente eran los impuestos predial, de parques y arborización, de
o no especificadas en las tarifas del impuesto. Se excluyen
estratificación socioeconómica, y sobretasa de levantamiento catastral.
las actividades agrícolas, ganaderas dependientes,
› Su base gravable es el avalúo catastral asignado por las forestales y pesqueras. Se supone que una actividad se
autoridades catastrales. ejerce con carácter empresarial, profesional o artístico
cuando supone la ordenación, por cuenta propia, de
› La tarifa es fijada por el Concejo Municipal para cada vigencia medios de producción y de recursos humanos, o de uno
fiscal entre el 1 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo. de ambos, con la finalidad de intervenir en la producción o
Se establecen de forma diferencial y progresiva teniendo distribución de bienes o servicios.
en cuenta estratos socioeconómicos, usos del suelo y
› Son sujetos pasivos las personas físicas o jurídicas no
antigüedad de la formación o actualización del catastro. Las
exentos que realicen en territorio nacional cualquiera de
tarifas aplicables a terrenos urbanizables no urbanizados y
las actividades que originan el hecho imponible. Se eximen
a los urbanizados no edificados podrán ser superiores al 16
del impuesto al Estado, las comunidades autónomas y las
por mil, sin exceder el 33 por mil.
entidades locales, así como sus organismos autónomos, las
personas físicas por debajo de un volumen de negocio anual
7 Establecido por el Código Tributario Nacional, Ley 5172 de 25 de octubre de 1966. de 1 millón de euros, y entidades sin ánimo de lucro, como la
8 Establecido por la Ley 44 de 1990, por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad Cruz Roja Española.
raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas facultades extraordinarias.
90 91
› Las cuotas resultantes de la tarifa del impuesto no podrán
exceder del 15 % del beneficio medio presunto de la actividad
gravada, y en su fijación se tendrá en cuenta, junto con la
actividad, la superficie de los locales en los que se realicen
las actividades gravadas.
› Sobre las cuotas fijadas en la tarifa del impuesto se aplican
coeficientes de ponderación en función del importe neto
de negocios del sujeto pasivo, y los ayuntamientos pueden
establecer una escala de coeficientes que ponderen la
situación física del local dentro de cada término municipal,
atendiendo a la categoría de la calle en que se radique.
› El impuesto se devenga por años naturales, y, en su caso,
teniendo en cuenta la fecha de inicio y/o de finalización
de la actividad.
Foto 13. Puente y otras obras OU Agua Espraiada en São Paulo, Brasil
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› Base imponible: valor catastral de alquiler. › Devengo: asociado al del impuesto inmobiliario sobre las
superficies construidas.
› Sujeto pasivo: propietario, usufructuario o superficiario.
› Tipo de gravamen: 12,5 % el primer año, 25 % los siguientes. u El Versement pour sous-densité (VSD) francés, o tasa por baja
densidad, supone una evolución que penaliza el uso ineficiente de
› Se trata de un impuesto finalista, cuya recaudación se
la infraestructura de urbanización, un argumento relacionado con el
revierte a la Agencia Nacional del Hábitat.
concepto de desarrollo sostenible. Un propietario que infrautiliza su
u La Taxe sur les loyers élevés des logements de petite surface (TLELPS) propiedad respecto al nivel de intensidad edificatoria máximo que
francesa, o impuesto sobre los alquileres elevados de las viviendas de le permite el planeamiento puede, pese a ello, obtener un adecuado
pequeña superficie, se aplica anualmente en municipios ubicados en rendimiento inmobiliario, pero en todo caso contribuye a la expansión
zonas geográficas con un importante desequilibrio entre la oferta y la de la urbanización al no aprovechar el máximo potencial de los suelos
demanda de alquiler. ya urbanizados, por lo que se le penaliza fiscalmente.
› Base imponible: viviendas en alquiler con contratos de al › Hecho imponible: utilización en proyecto de una densidad
menos 9 meses, y una superficie inferior a 14 m2 cuando el inferior establecida por el planeamiento.
alquiler, sin gastos, excede un valor fijado por decreto entre › Requiere un acuerdo municipal o intermunicipal estableciendo
31,21 y 46,81 euros/m2. una densidad mínima, que no puede ser inferior a la mitad ni
› Sujeto pasivo: propietario. superior a 3/4 de la fijada en el planeamiento.
› Tipo de gravamen: del 10 al 40 %. › El cálculo del impuesto sigue las reglas aplicadas a la
taxe d’amenagement.
› Para las personas físicas, el impuesto se aplica de acuerdo
con las reglas del impuesto sobre la renta. Para las personas › El Imposto sobre a Propiedade Predial e Territorial Urbana
jurídicas se aplican las reglas del impuesto de sociedades. progressivo no tempo (IPTU-P) brasileño, impuesto predial
progresivo, se plantea en el Estatuto da Cidade para evitar el
› Deben ser recaudados por los municipios.
uso especulativo del suelo urbano, fomentando la ocupación
u Taxe sur le friches comerciales (TFC) francesa, o tasa sobre de los terrenos desocupados o subutilizados localizados en
baldíos comerciales. áreas urbanas o de desarrollo prioritario. El incumplimiento
del plazo para la parcelación o la construcción de las áreas
› Hecho imponible: presencia de grandes establecimientos
desocupadas o sub-utilizadas es penalizado con la aplicación
comerciales no explotados. No se aplica cuando la
progresiva del impuesto predial urbano y tiene un nuevo
ausencia de explotación es independiente de la voluntad
plazo; cuando este finaliza, si el terreno estuviera todavía
del contribuyente.
ocioso, puede ser expropiado. Se trata de un impuesto cuya
› Sujeto pasivo: el del impuesto inmobiliario sobre las implementación efectiva se ha visto comprometida por la
propiedades construidas. interposición de recursos de inconstitucionalidad por la falta
› Base imponible: renta neta que sirve de base para el de reglamentación; algunas municipalidades lo aplican a
impuesto inmobiliario sobre las propiedades construidas. partir de reglamentos municipales.
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Un tercer grupo de impuestos grava las actividades de construcción de instalaciones › El sujeto pasivo es el beneficiario de las autorizaciones de
y edificaciones sobre el suelo. los actos señalados.
› El gravamen se calcula a través del valor, determinado
u El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras9 (ICIO) mediante baremos actualizables por m2, de las construcciones
español se configura como tributo indirecto. No grava la plusvalía.
9 A diferencia de los dos anteriores, los ayuntamientos no están obligados a exigir este impuesto, aunque
pueden establecerlo y exigirlo. 10 Artículo L-311-4 del Code de l’Urbanisme.
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previstas. En 2015 el baremo era de 705 €/m2 en la región 2.4 Técnicas de justo reparto de beneficios y cargas derivados de la urbanización
de París y de 799 € en el resto de Francia.11
› El devengo se produce a la fecha de autorización del 2.4.1 Planteamiento general
acto gravado.
La distribución entre los propietarios de suelo de los beneficios y las cargas que
› Se compone de tres tramos:
se derivan del desarrollo urbano, es el problema principal con el que se enfrentan
u Municipal/intermunicipal,12 que se destina a inversiones previstas históricamente los gestores de las ciudades, que son responsables de llevar a
en el planeamiento, o, si este no existe, a las acordadas por el cabo cualquier plan o propuesta de ordenación urbanística.
ayuntamiento. Oscila entre el 1 y el 5 %, es modulable por zonas y
revisable anualmente. Las determinaciones de la planificación atribuyen al suelo distintas posibilidades
de edificación y uso, hasta el punto de que se deniega el desarrollo y se preservan
u Departamental, que se destina a la cobertura de gasto corriente áreas por su valor o inadecuación para su edificación. Por las posibilidades reales
en protección de espacios naturales y la cultura urbanística y de utilización del suelo para la introducción de usos urbanos y su edificación,
arquitectónica. Puede alcanzar un máximo del 2,5 %. producen muy distintos efectos en las fincas afectadas.
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3. Como tercer modelo podríamos recoger aquel en que si bien la propiedad lleva
consigo la edificación, esta se controla por la Administración, que es quien
previsoramente va adquiriendo terreno al precio de su destino actual. Tal es el
caso del Reino Unido, la Community Land Act de 1974 estableció un sistema
de obra pública monopólica para el proceso de urbanización, muy similar a los
planes de ensanche, y en virtud de aquella ley, el municipio debería adquirir
todo el suelo urbanizable para atender las necesidades de desarrollo por diez
años, y la adquisición debería hacerse por su valor en uso o destino actual, es
decir, sin consideración alguna de sus expectativas urbanísticas y nuevo valor.
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2.4.2 Una breve aproximación a la construcción del urbanismo español se crea para el desarrollo urbano, o la ejecución de asentamientos fuera de la
legalidad. Para esto se establecieron contenidos y mejoras en las legislaciones
La verdadera acta de nacimiento del urbanismo español lo constituye la inmediatamente después de 1975 y siguientes 1992 y 2008, en que se lograron
promulgación, en 1956, de una ley que se denominó Ley del Suelo y Ordenación los siguientes avances:
Urbana, que superó la amplia casuística jurídica de los cien años anteriores, que
estableció profundos criterios técnicos y jurídicos completamente vigentes en u Flexibilización de los planes para que sea posible combinar la acción
la actualidad, y que pretendió dar respuesta a la gran variedad y alcance de la y ordenación sin necesidad de romperlos, y para dar paso a exigencias
problemática de los conflictos, un texto que se adelantó a su tiempo y construyó de la coyuntura en cada momento.
la base doctrinal de lo que hoy es el urbanismo español.
u Creación de unos criterios materiales o físicos del planeamiento,
estándares urbanísticos que establecen y aseguran una calidad
Se reclamó desde ese momento, y por vez primera, para los poderes públicos la
espacial mínima desde el inicio, a través de las cesiones obligatorias
entera responsabilidad en lo que concierne a la ordenación urbanística de todo el
y gratuitas llamadas a garantizar una participación mayor en la
territorio de España. Se introdujo una innovación esencial: la configuración de un
colectividad en las plusvalías derivadas de la ordenación urbanística:
nuevo estatuto jurídico de la propiedad del suelo que dejó de ser el derecho a gozar
creación y ejecución de viales y redes de servicios, cesión y ejecución
y disponer de los bienes sin otras limitaciones que las expresamente establecidas
de zonas verdes, cesión de suelo para la ejecución de equipamientos y
en las leyes, según la concepción romana, para convertirse en un derecho limitado
servicios a la comunidad.
en su contenido a lo que esta ley urbanística y la planificación o los planes de
ordenación que en esta se contienen, determinen. u Mejora y establecimiento de instrumentos y mecanismos de reparto
de beneficios y cargas derivados de la ordenación urbanística. Se crea
Así, el ius aedificandi, el derecho a edificar, se convierte en una atribución expresa una propiedad urbana evolutiva, en donde se trata de convertir a los
del planeamiento urbanístico. Esta atribución se realiza en consideración a los propietarios en urbanizadores forzosos, descomponiendo el derecho
intereses públicos inherentes a la ordenación del espacio que se planifica, y la de propiedad en una serie de facultades que se van adquiriendo
atribución efectiva del derecho a edificar por el titular o propietario del suelo se progresivamente, y es la Administración la que señala los plazos en
subordina al cumplimiento de dos deberes esenciales: contribuir a los gastos de que tales derechos han de ser ejercitados.
urbanización y cesión de suelos para albergar los espacios públicos, las zonas
verdes y los equipamientos y servicios a los ciudadanos, y edificar en la forma y Además, el municipio entra tímidamente en el negocio urbanístico,
plazo que los planes precisen. ya que se le otorga una parte de la plusvalía, de 10 a 20 % del
aprovechamiento medio del ámbito de desarrollo, o del volumen
En torno a estas dos ideas básicas se establece la propuesta de “recuperación de construido medio de este (en parcelas sin cargas capaces de albergar
plusvalías” que pretende esta asesoría a UNIAPRAVI, cuya justificación última este volumen edificatorio).
se encuentra en el hecho indiscutible y común al desarrollo urbano, de que es
la colectividad con sus decisiones y los planes, inversiones, construcciones de
infraestructuras, etc., que esta desarrolla (y no el propietario, que se limita a
esperar que esas decisiones se adopten) la que produce artificialmente los
importantes aumentos de valor que se ligan al desarrollo de suelo como urbano, y
que inicialmente tuvo explotación agrícola, forestal o ganadero.
Articular todo este sistema en torno a planes como piezas esenciales del
mismo, provoca que la demora en la elaboración del planeamiento por parte
de la Administración implique fallos en el sistema, por limitación de suelo que
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Contribuciones especiales
u En la actualidad y tras la promulgación de las distintas leyes u El hecho imponible es la obtención, por el sujeto pasivo, de un beneficio
autonómicas, prima lo que se comienza a llamar el urbanismo o aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización
concertado, en el que se mezclan los intereses particulares con los de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios
intereses recaudatorios municipales. públicos de carácter local.
13 13 Existen algunos supuestos no urbanísticos de aplicación de las contribuciones especiales, como por
ejemplo el establecimiento o ampliación de servicios de extinción de incendios.
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u Las cantidades recaudadas por contribuciones especiales solo podrán El sistema empleado en algunas ciudades de los Estados Unidos de América de
destinarse a sufragar los gastos de la obra o del servicio por cuya Tax Increment Financing (TIF), consiste en incrementos de fiscalidad por zonas
razón se hubieran exigido. para reembolsar bonos que financian obras de mejora, un concepto próximo al de
las contribuciones especiales.
u Los sujetos pasivos en las contribuciones especiales por realización de
obras que afecten a bienes inmuebles son sus propietarios.
En América Latina existen varios ejemplos de iniciativas asimilables a las
u La base imponible está constituida, como máximo, por el 90 % del coste contribuciones especiales, que en muchas ocasiones no han llegado a consolidarse
que la entidad local soporta por la realización de las obras; dicho coste por la fuerte oposición de los propietarios de tierras.
integra la redacción de proyectos y dirección de obras, el importe de las
u La Contribuiçao de Melhoría (CM) brasileña, o Contribución de Mejora,
obras, el valor de los terrenos que haya que ocupar permanentemente,
las indemnizaciones procedentes y el interés del capital cuando la constituye un instrumento de gestión y financiamiento urbano que
Administración recurra al crédito. Se descuentan del coste total las sirve como vehículo para la creación, apropiación y recuperación
subvenciones o auxilios que la entidad local obtiene del Estado o de de plusvalías en la ciudad. A diferencia de otros instrumentos
cualquier otra persona o entidad pública o privada; si la subvención mencionados, puede ser exigida por cualquiera de los niveles de
o el auxilio fuera a un sujeto pasivo de la contribución especial, su gobierno existentes en el país.
importe compensará la cuota de este, y una vez compensada reducirá
› Es una aportación generada con base en la valorización
por prorrata las cuotas del resto de sujetos pasivos.
inmobiliaria directa o indirecta, resultado de la ejecución de
u El coste total presupuestado de las obras tiene carácter de previsión, obras públicas realizadas por el Gobierno. Se aplica a los
debiendo ajustarse las cuotas al coste real. siguientes tipos de obras públicas:14
§ Apertura, prolongación, pavimentación, iluminación,
u Los módulos de reparto de la base imponible entre los sujetos pasivos arbolado, saneamiento y otras mejoras de plazas y
serán, conjunta o separadamente, los metros lineales de fachada, la vías públicas.
superficie de los inmuebles, su volumen edificable y su valor catastral
a los efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles. § Construcción y ampliación de parques, campos
deportivos, puentes, túneles y viaductos.
u Las contribuciones especiales se devengan en el momento en que las § Construcción o ampliación de sistemas de tránsito rápido,
obras se hayan ejecutado. Si las obras son fraccionables, el devengo incluidas todas las obras y edificaciones necesarias para
se produce para cada sujeto pasivo tras la ejecución de su tramo. el funcionamiento del sistema.
u Para establecer la contribución es preciso un acuerdo de imposición § Servicios y obras de ciclo del agua, redes eléctricas
concreto, que no puede ejecutarse hasta que se haya aprobado la y de telecomunicaciones, transportes, gas, funiculares,
ordenación de las obras. ascensores e instalaciones de comodidad pública.
§ Protección contra sequías, inundaciones, erosión, resacas,
La Contribution aux depenses d’equipements publics (CDP) francesa, o contribución
saneamiento y drenaje en general, diques, muelles,
a los gastos de equipamientos públicos, permite costear equipamientos públicos
dragado de barras, puertos y canales, rectificación y
excepcionales. Puede aplicarse en casos en los que es similar a una contribución
regularización de cursos de agua e irrigación.
pública española (los proyectos necesitan de ese equipamiento) o al supuesto de
parques eólicos que por su situación o importancia hagan necesarios gastos para
mantener las capacidades de los radares militares.
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§ Construcción de ferrocarriles y vías de tráfico rodado. u La Contribución de Valorización colombiana, que aparece en su
primera formulación en 1921, se plantea como un tributo ante el
§ Construcción de aeródromos y aeropuertos y de sus accesos.
beneficio que recibe un inmueble por la ejecución de una obra pública.
§ Actuaciones paisajísticas incluidas, en su caso, Se debe identificar el tipo de obra respecto a la cual se genera el
expropiaciones asociadas a planes de otra naturaleza. tributo, que son obras de interés público ejecutadas por la Nación,
los departamentos, el distrito o los municipios. Esta posibilidad de
› La cobranza tendrá como límite el coste de las obras,
su aplicación por ámbitos de gobierno con escalas diferentes de
computando tanto proyectos como expropiaciones,
intervención implica que puede afectar ámbitos locales o generales,
ejecución, financiamiento, reembolsos y otros. Se puede
a una ciudad o jurisdicción territorial; algunos municipios como Cali
liquidar con títulos de deuda pública emitidos para financiar
y Barranquilla aplican la contribución por beneficio general, frente
la obra, a su valor nominal si el de mercado fuera inferior.
a otros como Manizales, Bogotá y Medellín, que tradicionalmente
› Frente a otros ejemplos, aquí la contribución puede aplican la contribución por beneficio local.
transformarse en nuevas obras de beneficio público, a
u En México, la reforma de 1982 al artículo 115 de la Constitución
discreción del departamento encargado de su administración
autorizó a los municipios recaudar tasas adicionales (definidas por los
en el municipio, sin plasmarse necesariamente en el ámbito
estados), sobre ciertas acciones asociadas al desarrollo inmobiliario
inmediato de las propiedades contribuyentes.
(por ejemplo, subdivisiones o consolidaciones) y sobre mejoras
que cambian el valor de las propiedades. La legislación fiscal en
siete estados se refiere a este instrumento como un impuesto a las
plusvalías, aunque, en esencia, es una contribución de mejoras que no
ha sido completamente implementada a nivel nacional.
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u Costear y, en su caso, ejecutar las obras de urbanización previstas en la Foto 21. Boulevard Los Próceres, ciudad de
Guatemala, Guatemala
actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión
con las redes generales de servicios y las de ampliación y refuerzo de
las exteriores que lo requieran en función de su demanda. El procedimiento más común de desarrollo urbanístico en Francia es la ZAC (zona
de urbanización concertada), una operación de iniciativa pública o público-privada
u Entregar a la administración competente, junto con el suelo
mediante la que se concede a un agente urbanizador la potestad de urbanizar.
correspondiente, las obras e infraestructura que deban formar parte
Las misiones del agente urbanizador en Francia incluyen:
del dominio público como soporte inmueble de las instalaciones
propias de cualesquiera redes de dotaciones de servicios, así como u Gestión de los bienes adquiridos.
también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación
de servicios de titularidad pública. u Realojo de ocupantes, indemnización a afectados.
u Dos conceptos que sin ser infraestructurales se consideran parte de u Estudios operativos necesarios para la realización del proyecto.
los costes de urbanización, son:
u Demolición de preexistencias incompatibles con la nueva ordenación.
› Garantizar el realojo de los ocupantes legales de sus residencias
habituales y el retorno cuando tengan derecho a él. u Urbanización de los suelos y realización de los equipamientos públicos
definidos en el contrato de concesión.
› Indemnizar a los titulares de derecho sobre construcciones
y edificaciones que deban ser demolidas, y de elementos u Comercialización de los productos inmobiliarios resultantes de
que no puedan conservarse. la operación.
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› Los requisitos legales para la configuración de una obligación › Una obligación S106 puede:
S106 son:
§ Restringir el desarrollo o uso del suelo de cualquier modo.
§ Necesaria para hacer el desarrollo aceptable en términos
§ Requerir que se desarrollen operaciones o actividades
urbanísticos.
específicas en el suelo o el subsuelo.
§ Estar directamente relacionadas con el desarrollo
§ Requerir que el suelo se use de una forma específica
urbanístico.
§ Requerir el pago de una suma a la autoridad local en una
§ Ser proporcional y razonablemente relacionada en
fecha dada o de forma periódica.
escala y temáticas con el desarrollo urbanístico.
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› Redes secundarias y domiciliarias de servicios públicos de 2.4.5 Instrumentos de reparto de beneficios y cargas del desarrollo urbano
acueducto, alcantarillado, energía y teléfonos.
La gestión urbanística instrumenta la relación entre los actores del desarrollo
› Cesiones para vías vehiculares y peatonales.
urbano para las propuestas del planeamiento; es la herramienta para la
u En Uruguay, la Ley de 2008 (Ley de Ordenamiento Territorial y reorganización dominical necesaria para plasmar físicamente la nueva ordenación,
Desarrollo Sostenible) establece el principio de la distribución equitativa para asegurar la equidad en las relaciones entre los propietarios y otros agentes
entre actores públicos y privados de los costos y beneficios que resultan partícipes en la ordenación y para la recuperación de plusvalías cuando se utiliza
del proceso de urbanización la vía del planeamiento urbanístico. Se pueden presentar las siguientes variantes
en los procedimientos de gestión cuando se opera en un entorno en el que hay
multiplicidad de propietarios iniciales y es precisa una reorganización física de las
propiedades para ajustarlas a la nueva ordenación urbanística:
2.4.4 Proceso de atribución a propietarios y promotores de suelo de las
cesiones de suelo para zonas verdes y equipamientos u Compensación de beneficios y cargas entre los propietarios del suelo
objeto de transformación, en una relación exclusivamente entre
Los deberes vinculados a la promoción de actuaciones de urbanización en España agentes privados salvo la intervención de la administración en cuanto
incluyen el de entregar a la Administración el suelo reservado a viales, espacios al control administrativo, la exigencia de condiciones de urbanización
libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas, incluidas en la propia actuación y equipamiento y la recuperación de plusvalías. Atendiendo los
o adscritas a ella para su obtención. Se incluye entre estos suelos también el beneficios esperables en cada parcela resultante, su propietario debe
destinado a viviendas de protección destinadas exclusivamente al alquiler si así asumir una parte proporcional de los costes de urbanización. A estos
lo exige la legislación aplicable o el instrumento de planeamiento, al objeto de se añade también la parte proporcional de la plusvalía recuperada en
atender necesidades temporales de colectivos con especiales problemas de acceso la actuación, ya sea en especie (suelo con aprovechamiento lucrativo) o
a la vivienda; este es un régimen que en España se diferencia del resto de la en metálico. Se trata de un sistema muy común en España, pero menos
vivienda de protección pública (asimilable en gran medida al concepto de vivienda frecuente en el resto de Europa y América del Norte.
de interés social de América Latina) al atribuirle un carácter de equipamiento.
u Delegación de la función urbanizadora a un agente privado, que opera
sobre el suelo de los propietarios y al que estos retribuyen por las
En Francia, las obligaciones de los urbanizadores en el marco de los procedimientos
funciones de gestión; es de nuevo un sistema privado, con la misma
de ZAC incluyen la dotación de los equipamientos y las zonas verdes necesarias
intervención de la administración que la compensación de beneficios
para los habitantes y usuarios de los edificios que ocuparán el ámbito.
y cargas. La plusvalía es igualmente recuperada por la administración
pública. Es un sistema común en Europa.
En el Reino Unido la participación de los propietarios y promotores en estos costes
se integra en el marco de los convenios para contribuciones S106. u Cooperación entre actores privados y la administración pública. Cuando
los propietarios carecen de los medios económicos para impulsar la
En Colombia, el parágrafo del artículo 39 de la Ley 388 de 1997 establece gestión urbanística, acuerdan con la administración que esta ejecute
entre las cargas correspondientes al desarrollo urbanístico que serán objeto de los trabajos de urbanización para luego repercutirles los costes. La
reparto las cesiones para parques y zonas verdes, y para la dotación de los retribución de la administración incluye tanto los costes de urbanización
equipamientos comunitarios. física como la recuperación de la plusvalía correspondiente.
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administración hace que este sea, en general, un sistema relativamente 2.5 Técnicas de recuperación de plusvalías
poco utilizado. En algunos casos la administración pública concede a
un agente privado la condición de agente urbanizador y la potestad
expropiatoria para la gestión del sistema.
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límites hasta un máximo del 20 % para atender situaciones singulares de británica como Betterment and Compensation, no es abordado explícitamente por
diferencias de valor del suelo. Las entregas de suelo podrán ser sustituidas por el sistema legal, aunque puede entenderse que dentro de la naturaleza negociada
otras formas de cumplimiento del deber, como su monetarización de acuerdo con del sistema de planificación una parte de estas contribuciones equivaldría al
el sistema de valoraciones establecido legalmente, siempre que así lo permita la concepto de recuperación de plusvalías de otras legislaciones comparadas.
legislación regional.
La vía de recuperación de plusvalías a través del urbanismo en los Estados Unidos
En Francia, el sistema urbanístico ha sido objeto de importantes modificaciones de América incluye los siguientes tipos de instrumentos:
en fechas recientes. El clásico sistema del plafond legal de densité, en el que se
basaron en su día las formulaciones iniciales de la recuperación de plusvalías u Density bonuses/linkage fees, consistentes en incrementos de
en Brasil, completa su derogación durante el año 2015, quedando únicamente superficie construida o alturas a cambio de contribuciones en especie
las cesiones locales de dotaciones específicas para cada ámbito. La articulación como vivienda asequible, o monetarias.
de la vía urbanística en Francia resulta de la aplicación del Code de l’Urbanisme.
u Transfer of Development Rights, consistentes en transferencias de
En su artículo L-311-4, este establece que solo pueden imputarse al urbanizador
aprovechamiento o derechos de desarrollo, que pueden someterse a
el coste de los equipamientos públicos que respondan a las necesidades de los
recuperación de plusvalías.
futuros habitantes o usuarios de las construcciones que se edificarán en la misma;
cuando la capacidad de los equipamientos programados supere las necesidades u Public Land Leasing, consistente en la recuperación de plusvalías del
de la operación, solo la fracción de coste proporcional a esas necesidades puede suelo público a través de su alquiler.
asignársele. El Code de l’Urbanisme establece, junto a las disposiciones sobre
los instrumentos de planeamiento y las relaciones jurídicas definidas en las u Joint Development-PPP, o colaboración público-privada en
operaciones de urbanización, un apartado relativo a la fiscalidad de la urbanización, equipamientos e infraestructuras.
como cuerpo separado de la fiscalidad general expuesta por separado en el
presente texto; es dicha fiscalidad la que puede asimilarse a la función que juegan Los ejemplos más ambiciosos y sistemáticos de legislación sobre recuperación de
en España las cesiones de aprovechamiento. Los beneficiarios de las autorizaciones plusvalías en América Latina se encuentran en Colombia, en la Ley 388 de 1997,
de construcción están obligados15 a pagar los siguientes conceptos, detallados en Ley de Desarrollo Territorial, y en Brasil, en la Ley 10.257 de 2001, Estatuto da
los correspondientes apartados del presente texto: Cidade (Estatuto de la Ciudad). El proceso colombiano ha sido acentuadamente
de arriba hacia abajo, mientras que en Brasil la movilización social, asociada al
u El impuesto de urbanización (descrito en el capítulo 3). movimiento de reforma urbana, jugó un papel muy importante en la reforma post-
redemocratización de la Constitución en 1988, además de otras iniciativas.
u La contribución a los gastos de equipamiento público (asimilable a
una contribución especial, y por tanto descrita en el capítulo 4). u La Ley 388 de Colombia, en su artículo 73, introduce la noción de
que las acciones públicas que mejoran los usos del suelo urbano,
u La realización de los equipamientos propios (descrito en el capítulo 4).
incluyendo su espacio aéreo, le dan al Estado el derecho de participar
u La tasa por baja densidad y la tasa de arqueología (descritas en el en los incrementos de valor del suelo resultantes (plusvalías).
capítulo 3).
› El artículo 74 de la ley especifica tres fuentes de esos
beneficios:
La vía urbanística de recuperación de plusvalías en el Reino Unido se articula a
través de las Developer Contributions (DC), o contribuciones de promotor, antes § La conversión de suelo rural a suelos previstos para usos
descritas; el problema específico de la plusvalía, configurado en la reflexión teórica urbanos.
§ El establecimiento o alteración en la zonificación de usos
15 Artículo L-332-6.
del suelo urbano.
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Estado actual de la recuperación de plusvalías
2.5.2 Instrumentos fiscales de recuperación de plusvalías › El tipo de gravamen del impuesto es fijado por el
ayuntamiento, sin poder superar el 30 %.
Los instrumentos fiscales de recuperación de plusvalías gravan las transacciones
inmobiliarias y comparten con los impuestos a la propiedad inmobiliaria, › Los ayuntamientos pueden establecer una reducción dentro
instrumentos como los catastros. de los períodos de transición en la adaptación a subidas por
revisión catastral. También pueden establecer bonificaciones
u Impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza de hasta el 95 % de la cuota íntegra del impuesto
urbana (IIVTNU) español. Es un tributo directo que los ayuntamientos cuando afecta bienes de interés o utilidad municipal por
pueden establecer y exigir. En 2010 supuso el 7,83 % de los ingresos circunstancias sociales, culturales, histórico-artísticas o de
fiscales de los ayuntamientos españoles. fomento del empleo, acordadas en pleno.
› Son sujetos pasivos las personas físicas o jurídicas que › El impuesto se devenga a la transmisión de la propiedad o a la
adquieren el terreno cuando no media contraprestación constitución del derecho real de goce limitativo del dominio.
(título lucrativo). Cuando media dicha contraprestación
u Impot sur le revenu afférant a la plus-value fonciere (IRPVF) francés,
(título oneroso) lo es la persona que transmite.
o impuesto sobre la renta relativo a la plusvalía. Es el vehículo para la
› La base imponible está constituida por el incremento del recuperación de la plusvalía obtenida por las personas físicas o jurídicas
valor de los terrenos, puesto de manifiesto en el momento en cesiones a título oneroso de bienes inmobiliarios construidos y no
del devengo, y experimentado a lo largo de un período de construidos, y de los derechos asociados.16 Adicionalmente, se producen
20 años. Dicho incremento se calcula: retenciones sociales asociadas a la transmisión. Existen excepciones, entre
otras, en el caso de la vivienda principal para la fracción del producto de
§ En las transmisiones de terrenos, por el valor de estos
la venta que se destina a la compra de otra vivienda principal antes de 24
en el momento del devengo a efectos del Impuesto
meses. Las minusvalías no se tienen en cuenta.
sobre Bienes Inmuebles. Cuando la ponencia de
valores catastrales es anterior a una modificación del › Base imponible: la plusvalía bruta es la diferencia entre
planeamiento urbanístico que modifica los derechos, la el precio de compra anterior y el de la venta actual,
ley establece un sistema de cálculo específico. mayorado por cargas y minorado por el Impuesto del
§ En la constitución y transmisión de derechos reales de Valor Añadido y de los gastos definidos en decreto que
goce, limitativos de dominio, a elevar una o más plantas hayan debido satisfacerse.
sobre un edificio o terreno, a realizar construcción bajo
› Sujeto pasivo: el del impuesto general sobre la renta que se
suelo sin derecho de superficie, y en los supuestos de
ha beneficiado de la transmisión onerosa.
expropiaciones forzosas, los porcentajes de gravamen se
aplicarán a la parte del valor a efectos de IBI atribuible › Tipo de gravamen:
a dichos derechos teniendo en cuenta su superficie
§ La plusvalía bruta se reduce aplicando porcentajes
respecto al total de la finca.
anuales que van del 2 al 8 %, con reducciones específicas
› A la base imponible se le aplica un porcentaje anual en el caso de bienes agrícolas. Esta reducción mediante
determinado por el ayuntamiento, con un máximo que oscila porcentajes anuales implica que el impuesto no es
entre el 3,7 % (1 a 5 años) y el 3 % (hasta 20 años). Dicho
porcentaje se multiplica por el número de años completos a
lo largo de los cuales se produce el incremento.
16 5 000 m2; 50 % de aumento del impuesto a la propiedad en tierras.
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aplicable para bienes de los que se haya sido propietarios › Betterment Taxes (BT), o impuesto por plusvalías, similar a
durante más de 22 años, y las retenciones sociales dejan la contribución de valorización colombiana.
de ser aplicables a partir de los 30 años de propiedad.
› Special Taxes/Assessments (STA), consistentes en una
§ A la plusvalía bruta minorada se le aplica un tipo
graduación de la fiscalidad del suelo por zonas.
impositivo del 19 % y unas retenciones sociales del 15,5 %.
§ En el caso de plusvalías elevadas (>50,00 euros) en la
transmisión de inmuebles construidos, se da una tasa
adicional del 2al 6 %.
› Sujeto pasivo:
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› En el caso particular de la ciudad de Nueva York, cabe referente y se vuelve el incremento efectivo del precio
reseñar: del terreno.
§ Real Property Transfer Tax (RPTT), o impuesto a las § La participación se destina a la defensa y fomento
transmisiones inmobiliarias, que también se aplica a del interés común a través de acciones y operaciones
la transmisión de al menos el 50 % de la propiedad de encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los
una sociedad que posea o alquile propiedades, y a las costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento
transferencias de acciones de cooperativas de viviendas. del espacio público y, en general, de la calidad urbanística
Es asimilable a los impuestos sobre la plusvalía de otros del territorio municipal o distrital.
ámbitos. Se aplica cuando el montante de la transmisión § A diferencia de la Contribución de Valorización, la cual
es de US$ 25 000 o más. Están exentos los gobiernos debe pagarse en un plazo y monto determinado, en la
federal y estatal y las misiones diplomáticas. El tipo va Participación en Plusvalías los pagos deben realizarse
del 1 al 2,6 %. cuando el incremento en los precios del terreno sea
§ Mortgage Recording Tax (MRT), impuesto de registro percibido por sus propietarios de manera efectiva: en
de hipotecas, con un tipo variable en función del una transacción con el predio, al solicitar una licencia de
montante hipotecado. urbanización o construcción, o cuando se lleva a cabo un
cambio en el uso del inmueble.
› En el contexto de América Latina, las soluciones son diversas:
§ El pago se puede realizar bien mediante dinero en
§ La participación municipal en las plusvalías urbanas efectivo, bien transfiriendo a la entidad territorial o
colombianas se plantea como un complemento de la a una de sus entidades descentralizadas una porción
Contribución de Valorización, que busca capturar el del predio objeto de la misma de valor equivalente
aumento de precio de los terrenos beneficiados por las a su monto (previo acuerdo entre administrado y
acciones del Estado. administración). Con la segunda forma de pago se abre
§ Las intervenciones estatales inciden en el precio del la posibilidad de aprovechar la donación para albergar
suelo, pero no por eso el monto invertido se transfiere nuevas inversiones, lo que desemboca en una sinergia
a los terrenos, más bien modifica las condiciones de los potencial de generación de plusvalías.
terrenos en la estructura urbana y pueden percibir rentas
› El Imposto de Transmissao de Bens Imoveis Inter-Vivos
mayores para sus propietarios.
(ITBI)17 brasileño tiene como hecho generador la transmisión
§ El incremento del precio de estos terrenos beneficiados onerosa inter-vivos, separada de la transmisión causa
puede llegar a ser mayor o menor que la inversión mortis. Se trata de un impuesto municipal que cuenta con
gubernamental, incluso puede mostrarse negativo, lo legislación propia en cada uno de ellos.
que se llega a conocer como minusvalías. La inversión
§ Se eximen la incorporación al patrimonio de la persona
estatal de una obra determinada que ha sido cobrada a
jurídica en pago del capital en ella suscrita, y las que
los propietarios beneficiados a través del gravamen de
resultan de fusiones societarias.
Contribución de Valorización, en ocasiones no llega a
captar el aumento de los precios de suelo que rebasan § La base de cálculo es el valor de venta de los bienes o
el costo fiscal de la obra en cuestión. La Participación derechos transmitidos.
en Plusvalías busca capturar el incremento en el precio
del suelo que la Contribución de Valorización no puede
recuperar, por lo tanto, el costo de la obra deja de ser un 17 Establecido por el artículo 156 de la Constitución brasileña de 1988.
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§ El sujeto pasivo es cualquiera de las partes de la La Ley N.° 27972-Orgánica de Municipalidades, señala que las atribuciones
transacción según establece la ley. del Concejo Municipal relacionadas con la planificación del desarrollo local
y el ordenamiento territorial urbano y ambiental, son: aprobar los planes de
desarrollo municipal concertados y el Presupuesto Participativo; y el Plan de
2.6 El caso estudio de Perú
Acondicionamiento Territorial Provincial, que identifique las áreas urbanas y de
expansión urbana, las áreas de protección o de seguridad por riesgos naturales,
las áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental declaradas.
La Constitución Política del Perú de 1993 establece los derechos fundamentales de Según el artículo 3.° del reglamento, las municipalidades formularán el Plan de
los ciudadanos y contiene concretamente una referencia expresa en su artículo 22.° Desarrollo Urbano, además del Plan de Acondicionamiento Territorial de la provincia.
a que “toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado
al desarrollo de su vida”, y al que se suma el artículo 44.° en el que se referencia Según el artículo 8.° del reglamento, el Plan de Desarrollo Urbano es el instrumento
el deber del Estado de “promover el bienestar general que se fundamenta en la técnico normativo para promover y orientar el desarrollo urbano de cada asentamiento
justicia y en el desarrollo integral equilibrado de la Nación”. poblacional del ámbito provincial, en concordancia con el PAT, estableciendo:
Asimismo, señala en sus artículos 67.° y 68.° que el Estado determina la política u La zonificación de usos del suelo urbano y su normativa.
nacional del medio ambiente y promueve el uso sustentable de sus recursos
u El plan vial y de transporte y su normativa.
naturales y que está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica
y de las áreas naturales protegidas.
u Los requerimientos de vivienda para determinar las áreas de expansión
urbana y programas de densificación de acuerdo a las condiciones y
Por último, la Constitución Política del Perú vigente define en su artículo 192.° que características existentes.
las municipalidades tienen competencia, entre otras, de planificar el desarrollo
urbano y rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes y programas u Los requerimientos de saneamiento ambiental y de infraestructura
correspondientes. de servicios.
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u La preservación de las áreas e inmuebles de valor histórico monumental. en zonas industriales, conforme a los criterios de la zonificación aprobada por los
gobiernos locales.
u La programación de acciones para la protección ambiental y la
mitigación de desastres.
planificado de las ciudades, así como los diversos usos del espacio de jurisdicción,
de conformidad con la legislación vigente, los que son evaluados bajo criterios
Ordenanzas
socioeconómicos y ambientales. ORDENANZAS Municipales del
MUNICIPALES Distrito de Comas
Asimismo, señala que los gobiernos locales deben evitar que desarrollen
actividades o usos dentro de una misma zona o en zonas colindantes dentro de sus
jurisdicciones. También deben asegurar la preservación y la ampliación de las El vigente Acuerdo Nacional, conjunto de políticas de Estado cuyo objetivo es
áreas verdes urbanas y periurbanas de que dispone la población. la definición de un rumbo para el desarrollo sostenible del país y afirmar su
gobernabilidad democrática, fue suscrito en 2002, y entre los contenidos propios
Finalmente, define que las instalaciones destinadas a la fabricación, procesamiento del desarrollo territorial y urbano propone la elaboración de un Plan Nacional de
o almacenamiento de sustancias químicas peligrosas o explosivas deben ubicarse Desarrollo Integral.
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Estado actual de la recuperación de plusvalías
Este Plan Nacional de Desarrollo Integral contiene políticas de ordenamiento El proyecto del Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano
territorial, que a su vez deben proponer una concreta política de desarrollo urbano. Sostenible, sustitutivo del actual Reglamento de Acondicionamiento Territorial
Esta condición necesita de la redacción de una Ley General de Desarrollo Urbano, y Desarrollo Urbano aprobado por DS 004-2011, y como parte del desarrollo
que dé cobertura a la diversidad territorial del Perú. del borrador de la Ley de Creación del Sistema Nacional de Desarrollo Urbano
Sostenible (Sinadus), contiene instrumentos de gestión urbanística ampliados, y
Se han elaborado diversos borradores de Ley General de Desarrollo Urbano, como avanza sobre contenidos e instrumentos técnicos urbanísticos legales donde la
norma que establecería principios comunes para el conjunto del país y que se definición de la plusvalía y de la fórmula de recuperación y reinversión suponen
vincularía e insertaría complementando y siendo compatible con el sistema jurídico un importante paso adelante en el conjunto del ordenamiento.
contenido en el cuadro previo. Esta norma pretende llenar un vacío normativo, y
constituiría el marco adecuado para la construcción jurídica de la recuperación de 2.6.2 Fiscalidad ordinaria de la propiedad inmueble
plusvalías del desarrollo urbano, entre otros contenidos principales.
En el caso peruano, la fiscalidad ordinaria de la propiedad inmueble se limita a
En el tiempo transcurrido desde la elaboración de los primeros borradores se ha un único tributo que engloba tanto el valor del suelo como el del vuelo. El resto
avanzado en la inclusión de la misma desde la perspectiva de la sostenibilidad de impuestos municipales (con excepción del de alcabala, que se trata de la
ambiental, la vigencia de los derechos y la igualdad de oportunidades en todo el recuperación fiscal de plusvalías) no tienen una trascendencia territorial.
territorio nacional, incorporándose el objetivo de consolidar ciudades sostenibles
como centros dinamizadores del desarrollo urbano y rural en el Perú. Así, el El Impuesto Predial (IP)18 es el tributo que se aplica al valor de los predios urbanos
último borrador de que se dispone se completa con un desarrollo reglamentario, y rústicos. El rendimiento del impuesto es renta de la municipalidad distrital
y una orientación ambiciosa del desarrollo urbano y del control del mismo desde respectiva; el 5 % del rendimiento del impuesto se destina exclusivamente a
las administraciones. financiar el desarrollo y mantenimiento del catastro distrital y a las acciones de la
administración tributaria, y el tres por mil será transferido por la municipalidad
La gestión urbanística en el Perú ha tenido limitaciones, hasta la fecha, como distrital al Consejo Nacional de Tasaciones (Conata) para el cumplimiento de
consecuencia de una legislación, a nuestro entender, fraccionada y poco sus funciones.
especializada, donde cada municipio emite sus ordenanzas en los territorios de
su jurisdicción, y el fraccionamiento de competencias regionales/estatales. A ello u Se consideran predios los terrenos, las edificaciones (casas, edificios,
se ha sumado una política activa de suelo para incentivar el desarrollo del país etc.) e instalaciones fijas y permanentes (piscina, losa, etc.) que
por medio de la actividad inmobiliaria en la que en muchos casos el Estado ha constituyan partes integrantes del mismo, que no puedan ser
desempeñado el papel de promotor, como el caso que nos ocupa. separados sin alterar, deteriorar o destruir la edificación.
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en condominio se consideran pertenecientes a un solo dueño, salvo u La periodicidad es anual. Adicionalmente, los contribuyentes están
que se comunique a la respectiva municipalidad el nombre de los obligados a presentar declaración jurada cuando se efectúe cualquier
condóminos y la participación que a cada uno le corresponde, siendo transferencia de dominio o concesión, o cuando la posesión revierta al
todos ellos responsables solidarios. Cuando el propietario no pueda Estado, o cuando el predio sufra modificaciones en sus características
ser determinado, son sujetos obligados como responsables los que superen el valor de 5 UIT.
poseedores o tenedores, a cualquier título, de los predios afectos.
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Estado actual de la recuperación de plusvalías
Del mismo todo, el proyecto de reglamento también exige que en las operaciones
urbanísticas como el reajuste de suelos se identifiquen los beneficios y costes del
proyecto y la valorización de las contribuciones de cada propietario.
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El Reglamento Nacional de Edificaciones (RNE) establece las condiciones para los › Garantía de que el promotor cumpla el aporte valorado de
aportes de habilitación urbana, con cuantías mínimas tasadas para las superficies los propietarios, mediante mecanismos como un contrato de
destinadas a equipamientos y zonas verdes. fideicomiso.
Instrumentos de reparto de beneficios y cargas en el seno de la comunidad de › Solicitud a la municipalidad provincial de la aprobación
propietarios afectados por la operación del Plan Específico que asigne la zonificación y parámetros
urbanísticos y edificatorios para el desarrollo de los
proyectos.
El Ratdus DS 004-2011 hace, como ya se ha identificado en este documento, una
definición genérica de la obligación de garantizar al distribución equitativa de
Para constituir la Unidad de Gestión Urbanística se requiere:
los beneficios y cargas que se derivan del uso del suelo, y define la Unidad de
Gestión Urbanística como sector para garantizar el desarrollo integral de Zonas
u Aprobación del Plan Específico.
de Reglamentación Especial.
u Identificación de la modalidad: reurbanización, renovación urbana,
Pero no abunda en fórmulas, métodos o modelos de cálculo y responsables, que reajuste de suelos, etc.
por el contrario concreta con mayor rigor el proyecto de Ratdus.
u Voto unánime de propietarios afectados y definición de compromisos
Así, el artículo 93 de este proyecto define la Unidad de Gestión Urbanística (UGU) de inversionistas.
como un cuerpo colegiado formado por varias personas naturales o jurídicas que
u Plano de trazado de predios, manzanas, lotes, vías y servicios públicos,
actúa a modo de un consorcio o joint venture a partir de un proyecto urbanístico
lotizaciones propuestas y características físicas de espacios públicos,
que los une, y que físicamente se constituye para desarrollar urbanísticamente un
incluidas las vías primarias y locales.
sector o la totalidad de un plan específico. Los proyectos son desarrollados por los
propietarios de los predios o los inversionistas, públicos o privados. Los proyectos u Localización y dimensionamiento de las áreas de equipamiento,
se desarrollan en dos etapas: conforme a condiciones de aportes gratuitos de habilitación urbana
del Reglamento Nacional de Edificaciones (RNE).
u Etapa preparatoria a cargo de un promotor (empresa privada) que
junto con los propietarios forman un grupo gestor para constituir u Certificados de factibilidad de los servicios de agua, alcantarillado y
la UGU y formular estudios de prefactibilidad técnica, económica y energía eléctrica.
financiera para un proyecto de reurbanización o renovación urbana.
u Certificado de inexistencia de restos arqueológicos.
Se asocia a la municipalidad distrital con un porcentaje equivalente
a las áreas de dominio y uso público y los bienes de dominio privado
El artículo 91 del Ratdus establece la modalidad del Reajuste de Suelos (RS) como
y amueblamiento urbano que se encuentran bajo administración
mecanismo de gestión para el desarrollo en áreas urbanizables. Consiste en la
municipal. Es preciso contar con la voluntad expresa de los propietarios
acumulación de parcelas rústicas de distintos propietarios, previo acuerdo de
de todo el ámbito geográfico previsto.
los mismos, conformando una especie de organización societaria con personería
u Segunda etapa, con: jurídica. Esta organización tiene los siguientes atributos:
› Obtención de la municipalidad distrital de la ordenanza que u Solicitar la licencia para ejecutar el proceso de habilitación urbana.
aprueba la conformación de la UGU para reurbanización o
u Identificar y cuantificar los beneficios y costos del proyecto, la
renovación urbana precisando el ámbito de actuación, el
porcentaje de participación de la municipalidad. valorización de las contribuciones de cada propietario, y el mecanismo
de restitución de las contribuciones otorgadas por cada propietario.
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En este sentido, es una figura similar al sistema de ejecución español de compensación. de una porción del incremento del precio del suelo, y el artículo 63 asigna a
las municipalidades la precepción de este derecho a través de la Contribución
2.6.4 Técnicas de recuperación de plusvalías Especial de Obras Públicas, entre otros instrumentos que se podrían implementar.
De acuerdo con el artículo 64 los hechos generadores de la participación en la
Técnicas urbanísticas plusvalía urbana son las intervenciones urbanísticas a través de la ejecución de
proyectos de inversión pública. El artículo 66 establece los procedimientos de
El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano DS cálculo de la plusvalía urbana, además de que la competencia sobre la tasa exacta
004-2011 contiene en su artículo 1, como objeto el aseguramiento de una de esta compete a los concejos municipales: se calcula mediante dos tasaciones a
distribución equitativa de los beneficios y cargas que se deriven del uso del valor comercial, la primera previa a la intervención urbanística y la segunda con
suelo, que posteriormente se concreta en la generalidad de la definición de posterioridad a la misma, y que la recuperación de plusvalía se establecerá entre
gestión urbanística a lo largo del articulado de desarrollo del mismo. No se hace 30 y 50 % del mayor valor por metro cuadrado de incremento de precio del suelo
referencia alguna a técnicas urbanísticas de gestión y entre estas al retorno de a valor de mercado.
plusvalías que se considera muy relevante, y que por el contrario en el consultado
borrador de 2015 del proyecto de Reglamento de Acondicionamiento Territorial Se establecen en los artículos siguientes los responsables del pago de la
y Desarrollo Urbano Sostenible, que supone en su definición y construcción participación en la plusvalía urbana, y el destino de los recursos obtenidos.
jurídica un importantísimo avance.
2.6.5 Instrumentos fiscales de recuperación de plusvalías
El artículo 56 del proyecto del Ratdus incluye entre los lineamientos generales
para las actuaciones e intervenciones en las áreas urbanas, en su apartado d), la Aparecen dos impuestos vinculados a la transferencia de la propiedad de
participación en las plusvalías generadas por la actuación del Estado en beneficio de los bienes inmuebles, de los cuales solo uno es asimilable realmente a una
la comunidad. El artículo 61 del mismo texto define la plusvalía urbana como sigue: recuperación de plusvalía.
La plusvalía urbana es el incremento del valor del suelo dentro del área El Impuesto de Alcabala (IA)19 grava las transferencias de inmuebles urbanos y
urbana, susceptible de establecerse como un bien de intercambio, teniendo rústicos a título oneroso o gratuito, cualquiera que sea su forma o modalidad,
en cuenta que el aumento de su valor se origina por externalidades directas inclusive las ventas con reserva de dominio. El impuesto constituye renta de las
o indirectas producto de la intervención urbanística de impacto en el municipalidades en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble transferido.
suelo, subsuelo y sobresuelo a través de proyectos, obras de urbanización,
reurbanización, inversión pública en infraestructura, ampliación de redes y u La primera venta de inmuebles que realizan las empresas constructoras
vías; o por la actuación urbanística a través de las decisiones técnico legales está exenta del impuesto, salvo en la parte correspondiente al valor
y administrativas, ambas a cargo de la autoridad correspondiente. del terreno.
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Barcelona-Sagrera
2.7.1 Europa y América del Norte
Superficie total 1 597 000 m2
Se presenta un conjunto de casos de operaciones de gran complejidad para la
Edificabilidad 1 657 901 m2
transformación de espacios complejos en los que se aplica una gestión urbanística
que permite tanto la urbanización y la dotación de equipamientos y zonas verdes Superficie soterramiento ffcc 380 000 m2
públicas, como la recuperación de plusvalías por vías diversas. Equipamientos 192 250 m2
Zonas verdes 499 138 m2
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Estado actual de la recuperación de plusvalías
La ordenación da prioridad a los usos residenciales respecto a los terciarios, que El caso de Seine-Rive Gauche en París
solo representan 25 % del total y se concentran esencialmente en la propia estación
y su entorno. Se plantea la creación a lo largo del corredor ferroviario enterrado de Se trata de una gran operación gestionada desde la administración pública con
un parque de casi 4 km de largo y más de 40 ha, conectando el preexistente parque intervención de agentes privados. La recuperación de plusvalías se obtiene a través
del nudo de La Trinidad al noreste con la calle de Espronceda, cerca de la plaza de de la venta de las parcelas edificables a los agentes privados.
las Glorias. Las vías se cubren bajo la práctica totalidad del corredor, en algunos
tramos bajo los espacios libres del parque, que se ubican a un nivel altimétrico
que facilita la conexión peatonal entre tejidos urbanos densos preexistentes a
ambos lados al no existir desniveles bruscos, y en la zona de la estación bajo el Seine-Rive Gauche
complejo tridimensional que esta constituirá. Los equipamientos se distribuyen en Superficie total 1 330 000 m2
diferentes emplazamientos del ámbito, aprovechando en ocasiones parcelas de
Edificabilidad 1 330 000 m2
gran tamaño previamente dedicadas a usos industriales o vinculados al ferrocarril.
Superficie soterramiento ffcc 380 000 m2
La estación contará con cuatro niveles soterrados: alta velocidad y autobuses Equipamientos 665 000 m2
interurbanos en los dos primeros (acceso desde la zona norte), cercanías y metro en
Zonas verdes 98 000 m2
los dos más profundos (acceso desde la zona sur). Se le ha asignado la ordenanza
de ordenación tridimensional en la modalidad de malla infraestructural, que debe
desarrollarse a través de un plan especial (aun no tramitado).
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Estado actual de la recuperación de plusvalías
objeto de propuestas para las candidaturas de París a la Exposición Universal de Las vías férreas ocupaban originalmente 52 hectáreas, de las cuales 22 son
1989 y los Juegos Olímpicos de 1992. Tras estudios iniciales de desplazamiento de desafectadas y las 30 restantes son cubiertas por una losa. La dotación de
la estación de Austerlitz hasta la autopista periférica, operación que se considera aparcamiento en los edificios terciarios ubicados sobre los cajones de vías se
inviable, la propuesta se organiza en torno a una gran vía (avenida de Francia) resuelve aprovechando los desniveles hacia los lados de la avenida de Francia y
de 2,5 km que recorre el ámbito en sentido longitudinal en plataforma sobre las los espesores de la estructura portante, y, en su caso, en las partes de la edificación
vías; se busca recuperar la continuidad del mallado urbano entre ambas orillas en que se produce la transición hacia la rue du Chevaleret hacia el oeste.
del Sena, interrumpido durante décadas por el haz de vías de la estación de
Austerlitz y, en la orilla opuesta, por el de la estación de Lyon y los almacenes En la actualidad está ejecutada menos de la mitad de la cobertura de vías; sobre
de Bercy, hoy desaparecidos. la zona cubierta ya se ha ejecutado la edificación. El ámbito de borde del río está
ya edificado en su mayor parte, tanto en lo referente a usos lucrativos como a los
El programa de usos se basa en la voluntad de contribuir al reequilibrio grandes equipamientos.
metropolitano, y para ello se propone configurar un eje terciario relevante en torno
a la avenida de Francia, apoyados en parte sobre el cajón en que se encierran las
vías. Los usos residenciales se ubican hacia el río y en el borde occidental del cajón
de las vías. La ordenación define cuatro grandes zonas:
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Es una operación gestionada por agentes privados, bajo el control de Superficie total 261 000 m2
administraciones municipales afectadas. Edificabilidad 650 000 m2
Superficie desmantelado ffcc 200 000 m2
La Strategic Planning Guidance para Londres, publicada en 1996 identificaba King’s
Cross como una de las cinco oportunidades clave de las márgenes del área central, Equipamientos 75 650 m2
proponiendo usos mixtos, altas densidades y concentración de usos comerciales Zonas verdes 78 900 m2
en torno a las estaciones. Tanto el posterior London Plan en la escala metropolitana
como el planeamiento del municipio de Camden reflejaron similares objetivos.
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Estado actual de la recuperación de plusvalías
conexión de los edificios a una red de district heating, y una parte importante de los
edificios cuenta con certificaciones BREEAM. Ha tenido una especial repercusión
mediática por su imagen arquitectónica la nueva zona de comercio y restauración
que aprovecha la cercanía a pie de la estación de Saint Pancrass International,
configurada como una membrana de acero y vidrio adosada a la fachada
occidental de la estación de King’s Cross. Se prevé que la operación esté
desarrollada en su totalidad en 2020.
Se trata de una actuación privada bajo control del departamento de City Zoning
del Ayuntamiento de Nueva York.
Hudson Yards
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Nueva York u Fondo de rehabilitación (High Line Rehabilitation Deposit, 9,6 millones),
con fondos adicionales para el Tenth Avenue Spur (12 millones).
El planeamiento prevé un sistema de transferencia de aprovechamientos y bonus,
u Previsión de la dotación de fondos de mantenimiento (High Line
de tal manera que para cada zona/subzona el Coeficiente de edificabilidad
Maintenance Funding).
máximo posible (un máximo de 33) se alcanza incrementando un parámetro
base a través de:
Cada promotor puede definir sobre sus parcelas una nueva modificación del
zoning, dentro del marco de la general; en el caso concreto de la playa de vías, los
u Hasta un primer umbral máximo:
promotores de la zona (Related Companies y Oxford Properties) promueven en la
› District Improvement Fund Bonus: pago de una contribución a actualidad un master plan que concentra la mayor parte de los espacios abiertos
cargas de urbanización (Hudson Yards District Improvement sobre las zonas de mayor complejidad para la cimentación por la interferencia con
Fund) a través de un fondo finalista, con un módulo de las instalaciones ferroviarias.
122 ,78$/pie2 en agosto de 2013.
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2.8 Brasil
En vista de las dificultades que presenta el avalúo del cambio en los derechos de
construcción, una solución ingeniosa es la que depende de lo que los promotores
están realmente dispuestos a pagar (o a ofrecer) bajo condiciones competitivas
de mercado. La ciudad de São Paulo introdujo por primera vez los Cepac en 1995
para estimular el proceso de ofertas a través del cual son determinados, en última
instancia, los precios del suelo.
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Estado actual de la recuperación de plusvalías
El municipio emite entonces los Cepac, que corresponden a esos derechos de En las siete subastas realizadas para la operación urbana Faria Lima, entre 2004
construcción, para ser adquiridos por promotores que compiten a través de y 2010, las ofertas ganadoras fueron aumentando entre US$ 550 y US$ 2 000
subastas electrónicas públicas reguladas por la Comissão de Valores Mobiliários por Cepac, en un lanzamiento de 682 669 certificados, de los que se vendieron
(CVM), que registra la operación urbana a la que están vinculados los Cepac en 638 074, lo que significó una recaudación de US $723 millones.
el plan director, autoriza las subastas y supervisa cualquier iniciativa de cambio
en el plan. Este mecanismo se ha convertido en el instrumento más original y En vista de que en el área existía un vigoroso mercado impulsado por la demanda,
efectivo de movilización de incrementos en el valor de la tierra generados por los donde más recientemente algunas ofertas llegaron a negociar hasta US$ 3 500
proyectos urbanos de gran escala. por Cepac, el alcalde solicitó al Concejo Municipal la liberación de 350 000 m2
adicionales de potencial de construcción en el perímetro de la OU, en el área, para
La venta de Cepac mediante subasta pública en la bolsa de valores, resuelve el ser cubiertos por 500 000 Cepac. El nuevo alcalde elegido en 2012 suspendió esta
problema que previamente había inhibido la venta de derechos de desarrollo, solicitud, con el argumento de que el área ya estaba demasiado congestionada.
ya que brinda una manera regulada, transparente y razonable de determinar
su valor (Sandroni, 2010). Las regulaciones financieras también requieren una _OU Água Espraiada
significativa transparencia en una subasta pública y toda la documentación
relevante está disponible en internet. El sitio web de la bolsa de valores de São Fue la primera operación aprobada tras el Estatuto da Cidade; pretende la
Paulo lista los Cepac como instrumentos financieros que se negocian junto con revitalización de su ámbito, con intervenciones en viario, transporte colectivo,
acciones y fondos mutuos. vivienda social y espacios verdes, deportivos y de ocio.
La licencia para construir por encima del coeficiente básico de aprovechamiento Para la operación urbana Água Espraiada se realizaron cinco subastas de 2004
dentro de un área definida, requiere un pago en Cepac basado en el número de a 2010, donde los Cepac aumentaron de US$ 172 a US$ 636 por unidad, en una
metros cuadrados adicionales que el promotor solicita hasta el límite definido para oferta de más de tres millones de certificados, que generaron casi US$ 1 500
la zona afectada. millones. La sola subasta de 2012 agregó US$ 866 millones a las arcas públicas,
situándose en el tope de los resultados de subastas anteriores. (Sandroni, 2013)
Por lo general, se necesita un Cepac por cada metro cuadrado de derechos
de construcción adicional, pero, dado que los barrios o zonas dentro del área Más de una subasta pública puede tener lugar entre las fechas autorizadas por la
delimitada pueden diferir en calidad, se hacen ajustes en un rango entre 2 y 0,5 CVM; de esta manera, las cifras en dólares por Cepac se refieren al valor promedio
m2 para localizaciones menos o más deseables. La operación urbana generalmente obtenido en todas las subastas. Además, un número considerable de Cepac está
incluye rezonificación y mejoramiento de la infraestructura asociada, lo que, a su aún en circulación porque no han sido todavía utilizados para solicitar licencias. Al
vez, puede dar servicio a un volumen definido de edificaciones de acuerdo al plan. 31 de enero de 2013, la ciudad disponía de 360 000 Cepac para ofrecer en subasta.
El número prefijado de derechos de construcción puede ser subastado en varias
ofertas a lo largo de un período de tiempo o en una sola venta. La ciudad de São El instrumento del Cepac ofrece simultáneamente características innovadoras y
Paulo ha abierto subastas periódicas a manera de estrategia de control de mercado algunos aspectos negativos. En el lado positivo están:
para elevar el valor de las ofertas.
1. Aborda el difícil punto de la tasación del valor de mercado del incremento
_OU Faria Lima que resulta de las intervenciones públicas y reduce los tradicionales costos de
transacción envueltos en negociaciones acerca de los impactos relevantes de un
La operación de Faria Lima tiene por objetivo reorganizar los flujos de tráfico proyecto sobre propiedades individuales.
particular y colectivo como resultado de la prolongación de la avenida Faria Lima,
construir una terminal multimodal, reurbanizar el Largo da Batata y urbanizar las
favelas en su perímetro inmediato.
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Estado actual de la recuperación de plusvalías
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Estado actual de la recuperación de plusvalías
Aunque estos instrumentos existen en Curitiba desde el inicio de los años noventa,
se han utilizado con muy poca intensidad.
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Estado actual de la recuperación de plusvalías
2.9 Colombia
En la región de Bogotá muchas iniciativas han sido designadas para compartir los
incrementos del valor de la tierra o sufragar parte de los costos de la inversión
pública necesaria para re-zonificar y reestructurar grandes porciones del tejido
urbano. Estos esfuerzos involucran a propietarios originales o nuevos propietarios,
a cambio de recibir una cuota de las utilidades futuras. Más complicados y raros
son los casos donde una estrategia de recuperación de plusvalías es aplicada para
autofinanciar la provisión de tierra servida con el fin de satisfacer las necesidades
de familias de bajos ingresos.
Foto 39. Localidad Usme, Bogotá, Colombia
Los casos del experimento del Urbanizador Social en Porto Alegre, Brasil (Smolka
y Damasio, 2005; Damasio, 2006) y el proyecto de Nuevo Usme, en desarrollo,
La idea central de este proyecto fue la movilización de los incrementos de valor de
son emblemáticos por su osadía y combinación de instrumentos de recuperación
la tierra en los procesos de urbanización popular.
de plusvalías.
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Estado actual de la recuperación de plusvalías
Aunque cerca de dos tercios de la tierra del proyecto fueron adquiridos a través
de expropiaciones públicas, el tercio restante se obtuvo mediante negociaciones
voluntarias con los propietarios quienes aceptaron compartir los costos y los
beneficios vinculados al correspondiente plan parcial.
Tres nuevos retos están siendo enfrentados ahora: la designación de una parte
significativa del área como Reserva Forestal de la Nación; el descubrimiento de
un sitio arqueológico; y un movimiento de campesinos locales, apoyados por la
presente administración, contra la política de densificación para el área. Estas
interrupciones y períodos de inacción pública, han permitido que lotificadores Foto 40. Proyecto Metro Bogotá, Colombia
_Metro Bogotá
La primera línea Metro de Bogotá forma parte del sistema de transporte integrado nivel de conocimiento público y estandarización en el mundo. Sin embargo, existen
y multimodal contemplado para la ciudad. Los múltiples estudios desarrollados en alternativas innovadoras y poco desarrolladas en Colombia, que pueden dinamizar
décadas pasadas no se han materializado por la falta de recursos de financiación la vinculación de capitales privados y la explotación de ingresos provenientes de
desde el gobierno local o nacional, lo que ha permitido aprender que el éxito del los mismos proyectos.
proyecto radica en un modelo de negocios sólido y en la generación de fuentes
alternativas de financiación. El proyecto de la primera línea Metro de Bogotá Estas han sido clasificadas en tres grandes grupos principales, todas con
nace, además de la voluntad política, de la necesidad sentida de contar con un amplio espectro de mejoramiento en el proceso de captura de ingresos para la
sistema de transporte que complemente los desplazamientos en sentido sur norte financiación de proyectos: Instrumentos de Financiación de Carácter Impositivo,
en el extremo oriente de la ciudad, genere cero emisiones, sea más eficiente en Instrumentos de Participación Público-Privada e Instrumentos de Financiación
los desplazamientos y se constituya en el eje troncal del Sistema Integrado de por Impacto Ambiental.
Transporte Público.
Gracias al desarrollo de los últimos 50 años en materia de infraestructura en
La estrategia inicial de financiación de esta obra ha sido mediante aportes tanto de Colombia, el país ha pasado por un proceso enriquecedor en materia de concesiones
la Nación (65 %, aprox.) como del distrito (35 %, aprox.). y de vinculación del capital privado a una escala evolutiva. Sin embargo, la falta
de conocimiento suficiente sobre la estructuración legal y financiera de estos
Las alternativas tradicionales de financiación han sido el instrumento por excelencia proyectos, ha dejado brechas contractuales por las cuales se ha tenido que pagar
de consecución de recursos para todo tipo de proyectos de infraestructura, dado su un alto costo social y financiero.
172 173
Es así como el país ha llegado al siglo XXI lleno de retos tecnológicos,
medioambientales y económicos, donde una perspectiva y una interacción
vinculante entre los diferentes sectores políticos, económicos y regionales de
cooperación que interactúan dinámicamente con el sector de la infraestructura,
deben alinear sus esfuerzos en pro de la investigación y el desarrollo de estrategias
autosostenibles de financiación y de perdurabilidad de las obras, garantizando así
una estabilidad fundamental para el crecimiento de la economía.
Aun así existen profundas grietas estructurales dentro de las normativas locales y
regionales, por las que hoy en día se están pagando intereses sobredimensionados
y se aplican restricciones y requerimientos que no facilitan la puesta en marcha de
proyectos ambiciosos en Colombia. Por ende, se hace necesario que se difunda el
conocimiento sobre las alternativas de financiación tanto al público especializado
como al ciudadano común, con el cual se crea una conciencia de inversión y de
focalización del ahorro con el que a mediano plazo, se puedan vincular estos
capitales del usuario del servicio directamente a la financiación de la obra.
2.10 Argentina
Fue creada una corporación para dirigir el proyecto con la participación de los
gobiernos nacional y local. Durante los últimos 20 años se han desarrollado cerca
de 1,5 millones de m2 de área construida, lo que es comparable con el promedio
anual de 1,5 a 3 millones de m2 construidos en toda la ciudad de Buenos Aires.
Foto 41. Localidad Usme, Bogotá, Colombia
El Estado contribuyó con la tierra del abandonado puerto, y más de US$ 2 260
millones de inversión privada fueron puestos en movimiento por la iniciativa. Para
2011, la corporación había vendido unos US$ 230 millones en tierras; un valor
resultante de la internalización de externalidades creadas por el proyecto. Los
ingresos financiaron obras públicas por valor de US$ 113 millones y una parcela
para gastos de administración y similares.
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Estado actual de la recuperación de plusvalías
La inversión inicial incluyó la tierra (avaluada inicialmente en US$ 60 millones) y La recuperación urbana del frente costero de Rosario es un caso emblemático de
un conjunto de servicios intangibles (diseño del proyecto, peritajes, consultorías) planeación y gestión con visión de largo plazo para incrementar el bienestar de
que sumaron un total de $120 millones. Los valores de suelo por m2, originalmente la ciudad, devolviéndole el paisaje natural y espacios ribereños perdidos. Esta
fijados entre US$ 150 y US$ 300, posteriormente se comercializaron a US$ 600 y experiencia también es representativa de los modelos de concertación y diálogo
hoy pasan de US$ 1 000. Sin embargo, la mayor parte de la valorización reciente con el sector privado que permitieron construir infraestructura y servicios de
no ha sido recuperada por la corporación, sino por inversionistas privados que vocación pública y al mismo tiempo abrir oportunidades de negocio para el
lograron controlar grandes porciones del área en desarrollo y recoger así sus capital local.
beneficios. El proyecto ha contribuido con cuatro grandes canales que cubren 39
ha y con 28 ha de espacio abierto para el sistema de parques de la ciudad. Puerto El Plan Estratégico Rosario Metropolitana de 2008 y el Plan Urbano 2007-2017
Madero hoy es uno de los principales destinos turísticos de Buenos Aires y ha son el paraguas de los planes maestros, especiales y de detalle que orientan la
estimulado el desarrollo urbano en la zona central, tal como era la intención. En recuperación de la zona costera, definen las nuevas cualidades físicas del territorio,
2011 la corporación transfirió el mantenimiento de todas las áreas al gobierno así como su funcionalidad y relación con el resto de la ciudad. Estos distintos
de la ciudad, pero retuvo las concesiones sobre los cuerpos de agua, muelles y eslabones de planeación urbana se combinaron con novedosos instrumentos de
estacionamientos como fuentes de ingreso; también retuvo dos propiedades gestión —concesiones administrativas y convenios urbanísticos— mediante los
con un valor estimado de venta de US $30 millones. Al final, el proyecto es cuales la municipalidad, además de conseguir los montos de inversión y terrenos
considerado como una creación innovadora en administración urbana, en términos necesarios para las intervenciones, convierte las nuevas instalaciones y espacios
de mecanismos de autofinanciamiento y de cooperación inter-jurisdiccional en la recuperados en patrimonio municipal para uso público.
gobernanza urbana. (Garay et al., 2013; Garay, 2012)
Son justamente los instrumentos de colaboración público-privada, las piezas
Los críticos del proyecto argumentan que Puerto Madero representó un regalo clave de todo el proceso de transformación de la costa de Rosario. A través de
de un bien público a intereses privados, lo que resultó en uno de los barrios ellos, los inversionistas vislumbran el alcance social urbanístico de los proyectos,
más gentrificados, en un área exclusiva segregada del tejido urbano. Muchas se interesan y se vuelven partícipes de los procesos de renovación y tienen un
preguntas han surgido sobre la falta de participación pública en el proceso de margen alto de certidumbre y confianza sobre los beneficios económicos que
toma de decisiones, lo que podría haber incluido en la agenda usos diferentes y obtendrán por la revalorización de las propiedades invertidas y la oportunidad de
más socialmente responsables para el área, especialmente en el contexto de la negocios en el espacio público.
crisis económica, cuando muchas prioridades urgentes tenían que ser atendidas.
Medir el impacto de la recuperación de la calidad ambiental y tejido urbano de
2.10.2 El caso del frente costero del río Paraná, Rosario una zona ribereña es un reto complejo, ya que implica aspectos cuantitativos
y cualitativos difíciles de medir. El primer y más evidente impacto ha sido el
A principios de la década de los noventa, Rosario inició el camino de transformación incremento de espacios verdes. En los primeros 12 km de costa que actualmente
de los 17 km de espacios costeros de la ciudad y que quedaron en desuso a partir de son de uso público se construyen 135,6 ha de áreas verdes, lo cual incrementa el
la reubicación de las infraestructuras industriales y ferroviarias, las cuales, como espacio verde por habitante en 1,36 m2/habitante o 14 % respecto al incremento
en otras ciudades de la región, habían ido perdiendo protagonismo en la economía producido en los últimos 20 años, situando a Rosario entre las ciudades más
local. Los procesos de planificación y gestión que emprendió la municipalidad, a verdes de Latinoamérica con 11,7 m2 verdes/habitante.
través de un equipo altamente profesionalizado gracias a la historia de planeación
que data desde 1890 cuando se desarrollaron los primeros planes urbanos de la Los beneficios económicos y sociales que arroja la recuperación del frente se
ciudad, sentaron las bases técnicas y compromisos para que actores privados y evalúan en esta nota técnica a través de distintos tipos de análisis. A partir del
públicos fueran aliados y partícipes de esta intervención estratégica. método de los precios hedónicos, el cual permite estimar el precio de la propiedad
a partir del valor de atributos como la distancia a la que se encuentra de la ribera,
se estiman incrementos importantes en el precio del suelo que, en aquellas
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propiedades ubicadas a una distancia de hasta 10 cuadras de la costa, alcanzan
un promedio de US$ 38 adicional por m2 o el equivalente al 21 % del precio en
dólares. Esta valorización de lotes permite estimar que los beneficios provocados
por la revalorización del suelo producto de la renovación del frente costero sea
del orden de los US$ 260 millones, cantidad que supera en casi 60 % la inversión
pública y privada destinada a la ejecución de las obras.
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Estado actual de la recuperación de plusvalías
2.11 Recomendaciones
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Estado actual de la recuperación de plusvalías
u Fomentar la negociación directa entre oficiales de agencias públicas y los en el ambiente convencional. Adicionalmente, los instrumentos de recuperación
promotores privados que se beneficiará de obras públicas específicas. de plusvalías tienen más posibilidades de éxito cuando se utilizan para resolver
un problema localmente reconocido. Los siguientes pasos pueden contribuir a
u Generar la disposición a pagar cuando los beneficios percibidos mejorar las posibilidades de aceptación y éxito.
son asociados directamente a soluciones de problemas
reconocidos localmente. u Documentar y difundir los proyectos exitosos, especialmente en países
donde iniciativas similares han sido implementadas y explicar las
u Crear situaciones donde todos ganen, resultantes de la generación de
implicaciones de costos sociales elevados y pérdida de oportunidades
incrementos significativos en el valor de la tierra que reviertan sobre
cuando el valor potencial no se recupera.
un área específica, como efecto de intervenciones y obras públicas.
u Reconocer que la recuperación de plusvalías no es simplemente una
√ Aumentar el conocimiento metodológico y práctico potencial nueva fuente de ingresos, sino un instrumento para mitigar
las imperfecciones del mercado del suelo y que facilita la planificación
Realizar investigaciones, documentar y diseminar la implementación de experiencias, y el desarrollo urbano.
y proporcionar evidencia sobre cómo las políticas de recuperación de plusvalías son
puestas en práctica, son esenciales para superar el desfase entre retórica y práctica u Ilustrar cómo la recuperación de plusvalías ha favorecido las inversiones
y para modificar comportamientos y actitudes de funcionarios públicos, propietarios en infraestructura y servicios urbanos y ha mejorado tanto proyectos
y comunidad en general. Varias consideraciones y procedimientos prácticos pueden locales como emprendimientos de desarrollo urbano de gran escala.
conducir a la obtención de resultados más exitosos.
u Enfatizar que las políticas de recuperación de plusvalías pueden reducir
u Ayudar a los funcionarios públicos y a los tomadores de decisiones, las prácticas especulativas y la corrupción, porque las transacciones se
en la comprensión de que los marcos legales existentes suelen ser hacen de manera más transparente y, con esto, los incrementos del
menos restrictivos de lo que se cree. valor del suelo son menos volátiles.
u Relacionar la recuperación de plusvalías a los principios fundamentales u Es importante lograr una conciencia colectiva, en este aspecto, una
de la teoría económica y a las buenas prácticas en las finanzas públicas. cultura de responsabilidad social sobre la importancia que tiene la
recuperación de plusvalías con respecto a la mejora de la calidad
u Documentar cómo la recuperación de plusvalías ha fomentado del espacio público y como consecuencia sobre la mejora de la vida
inversiones en infraestructura y servicios urbanos y ha mejorado el de los ciudadanos. Primero, está la conciencia pública general, que
desarrollo del uso del suelo. implica un amplio conocimiento y reconocimiento de los temas a un
nivel de sociedad. Segundo, está la autoconciencia, que ocurre cuando
u Trasladar el debate sobre la recuperación de plusvalías de la esfera
los individuos individualmente comprenden y comparten cómo el
retórica de la ideología y la justicia social hacia un contexto más técnico
concepto de la recuperación de plusvalías dentro de la ciudad los
y práctico, apoyándose en la evidencia de que esto no solo puede
afecta personalmente.
hacerse, sino que ya se ha hecho, y en contextos ideológicos variados.
√ Completar el proceso de desarrollo legislativo, ley y reglamento
√ Promover una mayor comprensión pública y participación
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FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Estado actual de la recuperación de plusvalías
Es importante priorizar la definición de una legislación clara y completa que se vivienda de bajos ingresos. Estas cesiones son uno de los mecanismos
estructure como parte del marco jurídico básico estatal. Una legislación eficaz con los que cuentan los municipios para la obtención de suelos que se
permite la aplicación de modelos concretos para la recuperación de plusvalías en destinan a usos públicos, en particular, a porciones de terrenos que se
el ámbito de las operaciones urbanas, a diferentes escalas. destinan a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas.
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Foto 45. Espacio de uso común en Comas, Lima, Perú
3
MASTER PLAN CON DETALLE DE PLAN
INTEGRAL DE DESARROLLO
3.1 Memoria justificativa Esta situación debe constituir un ejemplo de coordinación entre los dos niveles de
gobierno más cercanos al ámbito, y superar los conflictos entre niveles de gobierno,
La financiación de un desarrollo urbano de calidad es una materia en la que la y en materias complementarias al planeamiento del desarrollo urbano como la
mayor parte de los países de América Latina presentan carencias importantes. planificación de transporte, aspecto sustancial para el éxito de una propuesta de
este alcance.
En algunos países no existen fórmulas que permitan recuperar costes de inversión
en esta materia, por lo que las municipalidades recurren a costos de urbanización La elaboración del Master Plan, o propuesta de ordenación, y la aplicación sobre
importantes que beneficien a los propietarios sin una contrapartida de retorno a la este del marco general de referencia en materia de recuperación de plusvalías
ciudad. En el caso de Perú existen algunos elementos de recuperación de plusvalía en el contexto de América Latina y el Caribe, Europa, y los borradores de las
de carácter tributario, y también una obligación de aportes de habilitación urbana legislaciones que en esta materia concreta está desarrollando el Ministerio
gratuitos, pero entre las carencias actuales está la ausencia de sistemas de Vivienda, Construcción y Saneamiento, a través de su Dirección Nacional de
distribución equitativa de beneficios y cargas, en la complejidad y alcance que se Urbanismo, permitirá en la interlocución con los agentes locales, contar con una
establecen en Europa, o para obtención de suelos para la ejecución de vivienda base para la discusión de las posibles fórmulas de aplicación en el contexto general
social asequible para una mayor parte de la población de menores ingresos. de Perú y en específico del distrito de Comas.
En ese sentido, el objeto de esta consultoría es generar una experiencia viable de Actualmente, los programas de vivienda manejados desde el Ministerio de
superación de estas carencias a través de un caso real replicable en otros lugares Vivienda están principalmente focalizados a la construcción de nuevas viviendas, y
con problemática similar, entendiendo como tal no solo el marco normativo y los no en ampliación o mejoramiento de vivienda existente, así como en la renovación
propios condicionantes básicos del emplazamiento del proyecto, sino también y densificación de ámbitos urbanos completos. Por el contrario, existe una positiva
el juego de actores implicados en el proceso de transformación urbana. La experiencia de participación del sector privado que debe ser aprovechada en este
mención en los TDR a la aplicabilidad en supuestos que van de la reutilización proyecto. A la vez, el gobierno local debe superar la mera aprobación del programa,
de áreas ferroviarias o industriales obsoletas a la regeneración y redensificación y participar activamente en la ejecución, asumiendo funciones compartidas de
de áreas consolidadas, pasando por el mejoramiento de desarrollos urbanos diseño urbano y vivienda.
informales, implica la posible presencia de actores de diverso tipo y capacidad de
condicionar los procesos. La concertación entre la Administración Pública distrital El trabajo que aquí se presenta se plantea como un ejercicio que combina en un
de Comas, Provincia Constitucional del Callao, área metropolitana (Municipalidad proyecto urbano las componentes de diseño y de gestión. Aunque los TDR definen
Metropolitana de Lima) y Gobierno Nacional, en el marco de la Ley Orgánica de en la secuencia de actividades de la consultoría una separación entre ambas
Municipalidades, se presenta como una condición básica para el éxito del proyecto. componentes, el desarrollo de este trabajo requiere su abordaje simultáneo.
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Master Plan con detalle de Plan Integral de Desarrollo
Los contenidos del Master Plan corresponden a los de un plan específico, como 2.d) Delimitación de unidades de gestión urbanística.
instrumento técnico-normativo cuyo objetivo es complementar la planificación
urbana de Comas, facilitando esta operación urbanística en un área ya urbana. 2.e) Las etapas de desarrollo del plan, los proyectos de ejecución y
A la vez, sumará un plan integral de desarrollo para las áreas consideradas como su financiamiento.
suelo de reglamentación especial, en los bordes de desarrollo al norte del distrito
2.f) Constancia de la consulta pública vecinal a los propietarios
de Comas, y en torno al río Chillón. Los TDR que orientan este trabajo definen por
de los predios que conforman el ámbito del Plan Específico,
analogía los contenidos propios de planes específicos y planes de desarrollo integral,
así como a los propietarios de los inmuebles vecinos, en los
instrumentos similares que, con diferentes denominaciones, se emplean en casos
casos no previstos en el PDM o PDU. Se consideran inmuebles
de éxito en operaciones de renovación urbana en América Latina. La concreción
vecinos aquellos que comparten el frente de manzana del área
de estas determinaciones se ha definido atendiendo los requisitos específicos
materia de la solicitud. Tratándose de inmuebles que comparten
de la legislación urbanística peruana vigente, y el planeamiento urbanístico de
la misma vía local, se consideran como inmuebles vecinos
referencia, y la propia experiencia del equipo redactor en la elaboración de figuras
aquellos que estén ubicados en ambos frentes de manzana.
similares de planeamiento.
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Master Plan con detalle de Plan Integral de Desarrollo
3.2 Memoria informativa El fondo de valle del Chillón forma parte de las tierras de mayor aptitud
agrológica del área metropolitana; al igual que el resto de valles agrícolas del
3.2.1 Marco metropolitano de Lima área metropolitana (Lurín, Rímac), es una componente importante de la cobertura
vegetal metropolitana, además de cubrir, aunque en mucho menor medida que
Visión general: hace unos años, el abastecimiento para alimentación humana. No obstante, el nivel
de presencia de usos urbanos hace que los documentos de diagnóstico del PLAM
2035 no le asignen una categoría concreta de estructura ecológica, considerándolo
El distrito de Comas inicia su ocupación en 1958 con una invasión, siendo la ley
dentro del grupo urbano.
y fecha de creación la N.° 13757 del 12 de diciembre de 1961. El crecimiento
metropolitano de Lima alcanza al distrito de Comas aproximadamente hacia la
década de 1970, con el desarrollo de la urbanización Pro, al oeste de la carretera Las aguas del río Chillón presentan una elevada contaminación por altas
Panamericana, como resultado del crecimiento de la inmigración desde las zonas concentraciones de hierro, plomo, aceites y grasas, coliformes termotolerantes,
rurales del país, que llega a alcanzar los 150 000 nuevos residentes en la actual área coliformes totales y Escherichia coli (E. coli). Las descargas directas de aguas
metropolitana, en su momento álgido. El distrito sigue creciendo aceleradamente servidas de origen doméstico e industrial y los botaderos de residuos sólidos y
con una tasa por encima del promedio del Cono Norte (5,7 %) hasta la década de de demolición, que también contaminan las aguas de los canales de riego, junto
los ochenta. a grandes botaderos de residuos de construcción aguas arriba, en el distrito de
Carabayllo, son la causa de la contaminación del curso bajo. La desaparición
El distrito de Comas se encuentra localizado en Lima Norte, a 12 km de Lima progresiva de los cultivos y el sellado de la superficie del suelo reducen la
Centro; el ingreso más frecuente, viniendo de Lima cercado, se da por la avenida capacidad de recarga de los acuíferos subterráneos, que son la mayor reserva de
Túpac Amaru, pero también existen otras vías de ingreso, que son conexiones agua dulce del área metropolitana.
que se consideran viarios principales a nivel distrital, como la avenida Gerardo
Unger, de recorrido sensiblemente norte-sur, avenidas Héroes del Alto Cenepa, En los últimos años se ha perdido el 68 % de los suelos agrícolas en la cuenca
Universitaria, México, 22 de Agosto, Víctor Andrés Belaunde, De los Incas, del Chillón, como resultado de la baja rentabilidad de los cultivos agrícolas en
Revolución y San Felipe. minifundio. En la cuenca baja del Chillón, al norte del ámbito de actuación, existen
explotaciones de materiales de construcción (áridos).
En la actualidad, el distrito es la puerta de entrada al área metropolitana a través
de la carretera 20A Lima-Cerro de Pasco, y el punto de conexión de esta con la El distrito presenta diversos espacios urbanos, pudiendo distinguirse las siguientes
carretera Panamericana. Está llamado a ser también una de las terminales de una zonas: una agrícola en proceso de deterioro, al norte, y que recorre la ribera
línea del metro en sentido norte-sur. del río Chillón; una segunda, de baja consolidación, con restricción de servicios
básicos, vías truncas y grandes áreas en desarrollo residencial, que todavía no se
3.2.2 Marco ambiental ha completado; una tercera, que sería la más consolidada, con mejores niveles de
servicios y áreas verdes al fondo del valle y que corre paralela a la Panamericana;
El distrito de Comas se enmarca en la parte occidental de la cuenca hidrográfica una cuarta, la de laderas en pendientes suaves donde presenta los mayores déficits
del río Chillón, cuyo cauce pasa por el norte del distrito configurando un fondo de áreas verdes, y una quinta zona de alta pendiente, área de riesgos, donde los
de valle utilizado principalmente para agricultura. Es un entorno con escasas servicios urbanos son restringidos por horas, o sin servicios.
precipitaciones que determinan su condición desértica, pese a la alta humedad
relativa debida a la proximidad del mar. La llanura aluvial del Chillón, resultado Los procesos que se mencionan en el diagnóstico de su Plan de Desarrollo
del desgaste glacial, pluvial y fluvial del período cuaternario, tiene una geología Concertado 2011-2021 son los de ocupación informal y, en el caso de la ocupación
de tipo cuaternario holoceno-continental, que da paso a otras formaciones en formal de línea especulativa y orientado por el mercado de su territorio que ha
la parte oriental del distrito, más alejada del ámbito del proyecto. Dicho ámbito determinado su actual configuración, desorden, desarticulación, depredación,
forma parte, geomorfológicamente, de la planicie-llanura del Chillón. pérdida de grandes áreas de su valle y fuertes niveles de contaminación; el proceso
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Master Plan con detalle de Plan Integral de Desarrollo
de segregación de la ciudad orientó el asentamiento en este distrito de sectores claramente destinados a la satisfacción de la población de ingresos medios y altos,
de población pobre, que se han sucedido con el surgimiento de nuevos actores mientras que las áreas comerciales al interior del distrito se orientan a satisfacer
empresariales de origen popular. la demanda de la población de ingresos medios y bajos (C y D).
El distrito de Comas es el tercero más poblado de Lima Metropolitana y del Perú, Si hiciéramos un balance global, considerando las áreas agrícolas como verdes, tal
después de San Juan de Lurigancho y San Martín; hoy, su más de medio millón como lo manifiesta el Plan de Desarrollo Concertado, la pérdida de área agrícola
de habitantes representa el 25 % de la población del área norte y el 6 % de la es acelerada, dando un saldo negativo a medida que pasan los años respecto del
población metropolitana, a pesar de que Comas comparte con la metrópoli el total de este porcentaje en el distrito.
proceso de disminución del crecimiento demográfico, al ser un distrito en proceso
de consolidación y hacinamiento, con una tasa de crecimiento que ha disminuido. En total, en el distrito se cuenta con 134,6 ha disponibles para áreas verdes, de
En el año 2021, según el diagnóstico y Plan de Desarrollo Concertado del distrito, las cuales 90 ha son para parques. Cabe señalar que de este total solo 25,7 % se
vivirán en Comas 586 734 habitantes, lo cual significa que se incrementarán encuentra en un estado de conservación bueno. La escasez de agua es uno de los
aproximadamente 6 700 personas al año, tal como avanza el Observatorio Socio principales problemas para el mantenimiento de estas zonas verdes.
Económico Laboral de Lima Norte.
Cabe señalar que implementando todas las áreas reservadas para parques,
Estructura urbana y patrones de asentamientos: cubriríamos solo 1,8 m2/hab, siendo las zonas de la parte baja las que tienen mayor
área reservada para esto. Relativamente mejor servida se encuentra la zona 6, que
El patrón de ocupación del suelo es producto de las distintas modalidades de tendría una cobertura de 4,3 m2/hab, y la que tiene mayores déficits es la zona
asentamiento de las poblaciones que emigraron de las áreas rurales y su crecimiento 3, que de implementarse todas sus áreas reservadas para parques contaría con
vegetativo, con un patrón casi exclusivo de baja densidad residencial extensiva, que solo 0,1 m2/hab. A esto hay que sumar que muchas de las áreas reservadas como
ha ocupado terrenos áridos, laderas o áreas de cultivo junto al valle del río Chillón. parques, sobre todo en las partes altas, tienen losas deportivas y que en algunas
Comas alberga en las zonas de alta pendiente los asentamientos irregulares de zonas se vendieron parques para construir viviendas, se vendieron parques para
familias de bajos ingresos, mientras en las áreas de menor pendiente se sitúa la construir viviendas.
oferta residencial para sectores de mayores ingresos del distrito. El proceso de
ocupación urbana de Comas, por lo tanto, ha devorado su valle y sus lomas, con Abastecimiento y saneamiento
procesos que aceleran su ocupación extensiva en un primer momento, para luego
pasar a procesos de densificación que muchas veces ha significado hacinamiento y El servicio de agua y desagüe de la Provincia Constitucional del Callao es
tugurización, lo que se ha consolidado por los niveles de pobreza de su población. administrado por Sedapal, institución encargada de la administración de la
ciudad de Lima Metropolitana, y cuya gestión se organiza en tres gerencias:
Las dinámicas de terciarización del área norte de Lima han afectado al distrito de Gerencia de Servicios Norte, Sur y Centro. La Gerencia de Servicios Norte está
Comas, y en este han surgido modernos centros comerciales como Metro, Saga o divida en dos centros de servicios: Comas y Callao, siendo el primero el que da
Plaza Vea, cambiando radicalmente su carácter exclusivamente residencial o de servicio al ámbito.
localización de la industria. La terciarización se ha producido desde los grandes ejes
viarios que conectan al distrito con el resto del área metropolitana hacia el interior. El sistema de potabilización de agua de Sedapal está constituido por dos plantas de
tratamiento de agua, ubicadas en La Atarjea, una batería de 331 pozos disponibles
Las manzanas que conforman las intersecciones de la avenida Tomás Valle, la y adicionalmente, por concesión privada, ubicada en el distrito de Carabayllo, se
Panamericana y Carlos Izaguirre, se han ido especializando hacia el sector comercial, da tratamiento a las aguas del río Chillón.
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La planta de tratamiento Chillón tiene similares características, bocatoma en el río u Incremento del abastecimiento de agua potable para Comas. Inclusive,
Chillón, reservorios de compensación, reservorios de regularización, tuberías de las 24 horas con la micromedición.
conducción, seis reservorios de almacenamiento, rehabilitación y equipamiento de
u Se evitarán los aniegos por rotura de tuberías. Mejores oportunidades
dos reservorios existentes, pantallas de concreto en el lecho marino, diques de
de salud y desarrollo.
encauzamiento y miradores en el río, sistema de control automatizado SCADA. Esta
planta es administrada por la empresa privada Consorcio Agua Azul, que vende el u Cuidado de su economía mediante la facturación acorde al consumo.
agua a Sedapal para abastecer a los distritos de Comas, Carabayllo, Puente Piedra,
Santa Rosa, Ventanilla y Ancón. La planta de tratamiento Chillón se abastece de las u Mayor disponibilidad de agua en el hogar y mejor funcionamiento del
aguas del río Chillón en la época de avenida, pues en la época de estiaje el caudal sistema de alcantarillado.
del río es mínimo y entonces utilizan pozos que captan aguas subterráneas.
u Mejor funcionamiento de los sistemas y menos molestia por cortes o
aniegos.
El Sistema de Distribución Primaria cuenta con cinco líneas troncales principales
que se inician a la salida de la planta La Atarjea, siendo la número 1 Matriz
Atarjea-Comas, la que abastece a los distritos de la zona norte de Lima, y es
La rehabilitación incluye tuberías, válvulas, hidrantes contra incendios, buzones de
complementada con la planta de tratamiento Chillón. Se inicia en la planta
inspección, colectores y conexiones domiciliarias para el sistema de agua potable
de tratamiento La Atarjea (planta 2) ubicada en el distrito El Agustino y llega
y para el alcantarillado.
hasta la cámara de rebombeo CR-115, en el distrito de Comas. El reservorio R5
tiene una unidad de almacenamiento de 50 000 m3 de capacidad, que abastece
El sistema de alcantarillado de Sedapal conduce las aguas residuales a través de
exclusivamente a la matriz señalada.
colectores y estos son llevados por gravedad al emisor, donde son vertidos al mar.
Las redes de alcantarillado, en su mayor parte, son antiguas y están en mal estado.
De acuerdo al diagnóstico realizado, el servicio prestado es deficiente debido a
incidencias operativas de roturas y fugas, antigüedad de las redes, discontinuidad
El colector Comas tiene una longitud de 15,45 km y un área de drenaje de 6 348 ha.
del servicio, en muchos casos interdiario, abasteciéndose solo por dos o tres
Desde su inicio hasta su descarga final, sus diámetros van desde los 525 mm (21”)
horas. Esto implica la necesidad de almacenamiento de agua intradomiciliario,
hasta 1 200 mm (48”), descargando totalmente al mar, que recibe las descargas
que en la mayoría de los casos es inadecuado no solo el almacenamiento, sino la
de los colectores: Ingeniería, de 525 mm (21”); Infantas, de 600 mm (24”), Palao,
manipulación. Además, las tuberías son de material asbesto-cemento.
de 525 mm (21”); Naranjal N.° 1, de 600 mm (24”) y N.° 2, de 450 mm (18”); El
Trébol, de 450 mm (18”); Garagay, de 600 mm (24”), y Chillón, de 1 800 mm (72”)
La creciente pérdida de agua potable en Comas se debe principalmente a las
donde descarga el colector Carabayllo, de 1 000 mm (40”).
fugas por la antigüedad de las redes y por las instalaciones defectuosas de
muchas viviendas que saturan desagües y producen aniegos. Para solucionar esta
Son condiciones de funcionamiento actual del sistema de saneamiento las siguientes:
complicada situación de partida se está trabajando en la ejecución del proyecto
Rehabilitación de las Redes Secundarias de Agua Potable y Alcantarillado, es
u Necesidad de cambio o rehabilitación de colectores, que a la fecha han
decir, el cambio de las tuberías que conectan las tomas domiciliarias con las redes
sobrepasado su vida útil y se encuentran deteriorados.
principales de Sedapal, tanto de agua como de alcantarillado. Este proyecto de
rehabilitación se desarrolla en el distrito de Comas, Lima, abarcando las zonales u Colectores trabajando a sus capacidades máximas, a pesar de haber
03 y 04 en su totalidad, así como parte de las zonales 07, 09, 10 y 13, según la sido instalados recientemente, caso: colector Aliviadero Naranjal.
zonificación municipal de este distrito. Los principales beneficios incluyen:
u Uso clandestino de aguas residuales para regadío.
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La problemática generada por las condiciones anteriormente descritas, son: riesgo se plantea reforzar el sistema de transporte público. La autopista Chillón-Trapiche
latente de ocurrencia de aniegos por colapso, y los impactos ambientales que estos se presenta también en el PLAM como vía apta para el transporte interprovincial y
traen consigo; nuevos colectores que solucionan solo en parte las necesidades de mercancías, relevando de esta manera a la avenida Túpac Amaru, en la que la
presentadas (riesgo de colapsos), pero que no satisfacen las demandas de consolidación de sus bordes dificulta acciones de mejora eficientes.
factibilidad de servicio de alcantarillado de la población; afectación de la
infraestructura de alcantarillado, instalando compuertas, bombas y perforando las La propuesta del PLAM 2035 establece el refuerzo del sistema de ciclovías en
paredes de buzones; atoros; foco infeccioso. torno al antiguo aeródromo.
Son requerimientos imprescindibles para este ámbito: obras de rehabilitación de Además, es muy relevante para el desarrollo del ámbito en condiciones de
los colectores; no limitarse a diseñar colectores para reemplazar a otros bajo las máxima calidad, la ejecución del proyecto de la línea 3 del metro que se desarrolla
condiciones actuales, sino considerar las necesidades de la población futura; promover por la avenida Gerardo Unger y Héroes del Alto Cenepa, que se constituirá como
la reformulación de la legislación vigente, a fin de asegurar su cumplimiento. autopista Chillón-Trapiche, y que se recoge en los planos de este libro.
De acuerdo al Plan de Desarrollo Urbano 2011-2022, en la Provincia Constitucional Marco legal peruano:
del Callao-Censo Nacional de 2007-INEI, se ha logrado una cobertura del servicio
de electricidad domiciliario del 93,10 %, presentando mayor déficit en el distrito de 1. DS 011-2006-Vivienda-Reglamento Nacional de Edificaciones
Ventanilla con 16,10 %, seguido por el cercado del Callao, con 2,40 % que no accede
a este servicio. La norma GH010 establece las consideraciones generales para las habilitaciones
urbanas. Las normas técnicas diferencian entre:
Vialidad y movilidad
u Componentes estructurales: aceras y pavimentos; estabilización de
El ámbito de proyecto se encuentra comprendido entre la carretera Panamericana suelos y taludes, y obras especiales y complementarias.
y la avenida Túpac Amaru, eje de penetración en el área metropolitana de la
u Obras de saneamiento: captación, conducción, tratamiento,
carretera 20A Lima-Cerro de Pasco y una de las vías con mayor intensidad de
almacenamiento, bombeo y distribución de agua para consumo
circulación de la región.
humano; drenaje pluvial urbano; redes, estaciones de bombeo y
plantas de tratamiento de aguas residuales, y consideraciones básicas
Comas cuenta básicamente con cuatro grandes avenidas de acceso: Gerardo Unger,
de diseño de infraestructura sanitaria.
Túpac Amaru, Universitaria, Héroes del Alto Cenepa y otras de acceso transversal.
u Obras de suministro de energía y comunicaciones: energía eléctrica,
La previsión de una autopista periurbana que conecte las radiales que penetran en alumbrado público, subestaciones eléctricas y redes e instalaciones
la zona metropolitana podría aliviar los tráficos de paso que conectan el entorno de de comunicaciones.
Cerro de Pasco con las zonas situadas al sur y norte del valle del Chillón. La avenida
Túpac Amaru debería configurarse como corredor verde, con mayor presencia de
arbolado y un lugar más acotado para la movilidad motorizada, de aplicarse la
propuesta del PLAM 2035; del mismo modo, dicho PLAM considera la creación
de un anillo vial desconcentrador que afectaría a la avenida Universitaria. En la
zona más próxima al antiguo aeródromo, son reseñables la autopista Chillón-
Trapiche y la avenida Universitaria como ejes relevantes de circulación, en los que
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La norma GH.020 establece las condiciones para los componentes de diseño Las vías locales principales tendrán como mínimo veredas y estacionamiento
urbano (espacios públicos y terrenos aptos para ser edificados). Las secciones en cada frente que habilite lotes, y dos módulos de calzada. Las secundarias
viarias serán establecidas por el Plan de Desarrollo Urbano, definiendo el artículo tendrán como mínimo dos módulos de veredas en cada frente que habilite lotes,
8 de la norma GH.020 los módulos para vías locales principales y secundarias, dos módulos de calzada y por lo menos un módulo de estacionamiento. Las vías
estableciendo algunas precisiones adicionales no aplicables al presente proyecto, locales secundarias que son acceso exclusivo a las viviendas deben tener una
como la posibilidad de reducir las aceras a 0,60 m en los frentes que no habilitan anchura mínima de 7,20 m; podrán tener un solo acceso si su longitud es inferior
lotes, en el caso de habilitaciones en laderas: a 50 m, y en todo caso su longitud máxima será de 100 m. En las vías locales sin
franja de estacionamiento, este deberá proveerse dentro del lote. Las distancias
Tabla 2. Secciones de vías locales según el artículo 8 de la norma GH.020 entre intersecciones en habilitaciones residenciales serán mayores de 40 m y
menores de 300 m.
VÍAS LOCALES PRINCIPALES
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Las condiciones de diseño en lo referente a las separaciones entre edificaciones se › Comercio zonal (CZ)
definen en el capítulo II de la norma A.010.
› Comercio vecinal (CV)
› Industria pesada (I4) u Zona de reglamentación especial (ZRE), aplicable a zonas de especiales
características que se desarrollan mediante planes específicos.
› Gran industria (I3)
u Zona monumental (ZM) como tipo específico de ZRE.
› Industria liviana (I2)
u Zona agrícola (ZA)
› Industria elemental (I1)
1 La norma G.040 define la densidad bruta como el resultado de dividir el número de habitantes por el área
de lote rústico para uso residencial, y la neta como la división por la superficie de lote urbano.
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u Ciudad patrimonial y creativa que promueve el desarrollo de a la participación y colaboración de su gente y las empresas que la conforman
capacidades de su población. con compromiso y responsabilidad; con una gestión democrática, participativa,
con enfoque de resultados y en búsqueda de una alta calidad de vida, con
u Ciudad sostenible y resiliente que hace uso racional de sus recursos, identidad local, donde niños, jóvenes y mujeres tienen mayores oportunidades, en
reduce la vulnerabilidad de sus zonas críticas y protege sus líneas condiciones de seguridad y ambiente saludable.
vitales.
Son líneas estratégicas de intervención:
u Ciudad compacta que se densifica y equipa en áreas estratégicas.
u Ciudad integrada que se articula a través de un sistema integrado de u Desarrollo económico: dado que el macroproblema identificado
movilidad sostenible. es la informalidad de las empresas presentes en el distrito, se
propone el fortalecimiento de los conglomerados y circuitos
u Ciudad policéntrica que reduce la dependencia de sus periferias con de empresas productivas, comerciales y de servicios, tendiendo
respecto al área central metropolitana. hacia la formalización, articulación y asociación entre ellas para
aprovechar competitivamente la demanda de Lima Norte, así como
u Ciudad región dinamizadora del sistema urbano nacional que se
la metropolitana y nacional.
proyecta internacionalmente a la cuenca del Pacífico Sur.
u Salud y medioambiente: se sugiere fortalecer la concertación entre
u Ciudad competitiva que mejora sus redes logísticas, incrementa sus
organizaciones sociales, gobierno local e instituciones públicas y
zonas productivas y crea condiciones favorables para el desarrollo
privadas, para promover una gestión ambiental adecuada y una mayor
económico.
conciencia ciudadana en salud y medio ambiente.
u Ciudad planificada y gobernable que facilita su gobernanza.
u Cultura e identidad local: promoción y difusión de las manifestaciones
artístico-culturales e históricas mediante la creación de espacios y
Los lineamientos ambientales priorizan una gestión sostenible del agua y un
programas con la participación del capital social creativo y la empresa
acceso universal a sus servicios; mejora de la infraestructura de residuos; mejora
privada, en la construcción y fortalecimiento de una identidad local.
de la calidad del aire; potenciación de la estructura verde; mejora de la seguridad
y resiliencia ante riesgos; y refuerzo de la acción frente al cambio climático. u Seguridad integral: fortalecimiento de la concertación entre
instituciones públicas, privadas y organizaciones sociales para la
3.2.6 Planeamiento distrital seguridad integral en el distrito.
El distrito de Comas dispone del Plan de Desarrollo Municipal Concertado, u Gestión local basada en resultados: fortalecimiento de la concertación
concretamente el documento diagnóstico, y Plan de Desarrollo Concertado 2011- de las instituciones públicas y privadas y la población organizada,
2021, elaborado por la Universidad Católica Sedes Sapientiae por encargo de la con la participación de los gobiernos zonales, para la gestión del
Municipalidad Distrital de Comas. desarrollo local.
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Lima Metropolitana. Ordenanza que establece las normas generales de zonificación que propicien la recuperación por la colectividad de las plusvalías del
de los usos del suelo, índice de uso, compatibilidad de estos en función de la zona desarrollo urbano.
en la que pretendan desarrollarse. Recoge además, en su anexo 01, el plano de
zonificación de los usos del suelo, que ordena el Área de Tratamiento Normativo I 5) Cualificar la trama urbana del entorno del antiguo aeródromo introduciendo
de Lima Metropolitana. diversidad tipológica y de configuraciones volumétricas, y reforzando las
continuidades en sentido transversal.
A su vez, la ordenanza 1618 metropolitana modificatoria de los usos del suelo,
aportes reglamentarios, parámetros urbanísticos y edificatorios en Zona de 3.3.2 Estrategias de ordenación
Reglamentación Especial-ex Escuela de Aviación Civil del Perú-Comas y
Derogatoria de las ordenanzas 1415-MML y 1455-MML. Nueva ordenación urbana:
Su objetivo es la optimización de la utilización del suelo mediante la dotación La nueva ordenación urbana replantea la visión de la realidad de Comas, un distrito
o incremento de áreas destinadas al equipamiento urbano de recreación, que con más de medio millón de habitantes es el cuarto más poblado de Perú, pero
educación y de salud, de servicios públicos que permitan mejorar la calidad cuyo tejido urbano carece de elementos de centralidad.
urbanística del sector denominado ex Escuela de Aviación Civil del Perú a favor
de la población residente y de la ciudad en general, regulando los usos del suelo, La propuesta plantea potenciar la densidad en las fachadas de la avenida Universitaria
aportes reglamentarios y parámetros urbanísticos y edificatorios contenida en la y de la autopista Chillón-Trapiche, decreciendo a medida que se aproxima a la zona
presente norma. del antiguo aeródromo. Este principio se ve acompañado por la potenciación de
vías transversales a dicho eje en las que el verde cobra un mayor protagonismo y
operaciones de esponjamiento. Estas actuaciones de mejora de la dotación de zonas
3.3 Memoria de estrategias
verdes y la creación de nuevos equipamientos permiten que la densificación no se
haga a costa de reducir la calidad de vida de los residentes actuales y futuros.
3.3.1 Objetivos
Movilidad sostenible:
Los objetivos de la ordenación son:
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Rehabilitación y reciclaje:
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El diseño de las manzanas de las franjas que rodean la concentración de En el frente, hacia la autopista Chillón-Trapiche, las alturas son de 16 plantas en
edificabilidad del antiguo aeródromo se ha realizado de tal manera que, partiendo todos los casos, mientras que los frentes hacia la avenida B-República de Israel
de una modulación uniforme de la anchura de la manzana, y absorbiendo las varían entre 4 y 5 plantas, y en sentido transversal se plantean bloques lineales
irregularidades de la conexión con la trama viaria del entorno en el ancho de las de entre 4 y 12 alturas. Las manzanas no se cierran totalmente, facilitando la
calles, se logra una combinación de volúmenes variada que permite un soleamiento permeabilidad visual entre calle y espacios privados. Los módulos de mayor altura
adecuado en unas condiciones de densidad elevada. deberían acoger en planta baja usos comerciales. Igualmente, en el lado norte
de las calles orientadas en sentido este-oeste se plantea la posibilidad de uso
comercial.
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La franja entre las avenidas Retablo y Universitaria se plantean como una sucesión de u Tasación previa a la intervención urbanística
pares de manzanas; la oriental cuenta con una torre de 16 plantas y la occidental, con
u Tasación posterior a la intervención urbanística
una agrupación de bloques de vivienda colectiva y un pequeño núcleo de vivienda
unifamiliar en el centro de la manzana. Al igual que en el frente anteriormente
Por su parte, el subcapítulo V-Reajuste de suelos, del capítulo II-Procedimientos
expuesto, el centro verde de la manzana queda abierto al exterior.
e instrumentos de gestión urbana sostenible, del título V-Gestión urbana,
establece el reajuste de suelos como mecanismo de gestión para el desarrollo
3.3.4 Gestión
urbano en áreas urbanizables. Consiste en la acumulación de parcelas rústicas de
distintos propietarios, previo acuerdo de los mismos, conformando una forma de
Bases para la definición de modalidades de recuperación de plusvalías
organización societaria con personería jurídica y capacidad para solicitar licencia
de habilitación urbana. En la constitución de la organización con personería jurídica
Para generar alternativas de ordenación se ha planteado realizar un ensayo de
se establecerá el valor a precios de mercado de los deberes y derechos de cada
aplicación de las propuestas del proyecto de Reglamento de Acondicionamiento
uno de sus miembros. Se basa en el principio de valorización de las contribuciones
Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible (Ratdus) en su versión de agosto
de cada propietario y su restitución, así como en la obligación de aprobar un
de 2015. Este texto establece en el capítulo II —Instrumentos técnicos legales
proyecto de reajuste de suelos con otorgamiento de escritura pública de división
urbanísticos, de su título IV, los instrumentos técnico-legales para las actuaciones
y participación, e inscripción en los registros públicos, por lo que es un concepto
e intervenciones urbanísticas— los siguientes conceptos relativos a la participación
homólogo al del sistema español de compensación.
de la comunidad en la plusvalía urbana:
u La forma de recaudación, administración y gestión de la plusvalía se u Etapa preparatoria: un promotor, conjuntamente con propietarios de
confía a las municipalidades, a través de la Contribución especial de inmuebles, deciden constituir un grupo gestor para formular estudios
obras públicas, “entre otras que se pudieran implementar”. Esto es, el de prefactibilidad técnica, económica y financiera para ejecutar un
reglamento habilita la aplicación de otras formas alternativas a dicha proyecto de reurbanización o de renovación urbana, contando con
contribución especial. De hecho, la forma de pago podrá ser en dinero, voluntad expresa de todos los propietarios, incluida la municipalidad
terreno u otras. distrital, con porcentaje correspondiente a áreas de dominio y uso
público y privado bajo su administración.
El proyecto de Ratdus establece que la tasa de participación en plusvalía se fijará
por los concejos municipales, entre 30 y 50 % del mayor valor por metro cuadrado u Aprobación por la municipalidad distrital de la ordenanza de
del incremento del precio del suelo, y que el monto se basará en valores de conformación de la UGU, precisando el ámbito, el porcentaje de
mercado. La aplicación de la recuperación de plusvalía requerirá dos tasaciones a participación de la municipalidad, y garantizando que el promotor
valor comercial: honra el aporte valorado de propietarios mediante un mecanismo
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que puede ser un contrato de fideicomiso. La municipalidad provincial Se ha evaluado en US$ 55 por m2, por conversión del valor fijado
debe aprobar el Plan Específico que asigna zonificación y parámetros en la Resolución Directoral N.° 13-2015-Vivienda/VMVU-DGPRVU,
urbanísticos y edificatorios. referente a la propuesta de valor de obras de habilitación urbana
(VOH), para el grupo 5, que incluye a Lima (provincias).
Por otra parte, el Decreto Legislativo 1192, de 23 de agosto de 2015, establece
el marco de adquisición y expropiación de inmuebles. Se define la expropiación u Coste de las edificaciones actuales, considerando que se adquirieran
como la transferencia forzosa del derecho de propiedad sustentada en causa de junto con el suelo para su demolición (hipótesis de cálculo que no se
seguridad nacional o de necesidad pública, autorizada únicamente por ley expresa verificaría necesariamente en la realidad), estimado según valores de
del Congreso de la República a favor del Estado, a iniciativa del Gobierno Nacional, mercado en torno a US$ 800 por m2.
a iniciativa del mismo o de otros niveles de gobierno y previo pago en efectivo de
u Coste medio de edificación de viviendas por m2 de superficie construida.
la indemnización correspondiente.
Se ha evaluado en US$ 400 por m2, teniendo en cuenta proyectos
inmobiliarios recientes en la zona metropolitana de Lima.
Hipótesis de gestión
u Coste en venta del m2 de superficie construida de vivienda. Se ha
Se plantean tres hipótesis de gestión para la recuperación de las plusvalías evaluado en US$ 1 100 por m2.
resultantes de un incremento de densidad urbana en la zona desde su situación,
actualmente permitida en el planeamiento hasta la resultante de la alternativa de u Coste en venta del m2 de superficie construida de oficinas. Se ha
ordenación propuesta: evaluado en US$ 1 200 por m2, de acuerdo con precios inmobiliarios
observados en el mercado del área metropolitana.
1. Recuperación de plusvalías a través de un convenio de gestión entre los
Se propone una identidad entre unidades de diseño urbano y sistemas de gestión.
actuales propietarios y la municipalidad distrital.
En un desarrollo hipotético de estas opciones podría estudiarse una división de
cada ámbito de diseño en otros de gestión de superficies más reducidas, en función
2. Recuperación de plusvalías mediante un sistema de cooperación en el que la
de los condicionantes presentes en el ámbito.
administración distrital lideraría el proceso de transformación urbana.
216 217
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a) Declaración expresa de los propietarios del predio original de su g) La aplicación de este sistema en el caso español ha conllevado
acuerdo para cobrar la indemnización justipreciada mediante la algunas decisiones judiciales que exponen criterios de motivación
adjudicación de terrenos de valor equivalente a los expropiados, interesantes:
en lugar de realizarse mediante el pago en efectivo.
i. Cuando las partes firman el convenio sin manifestar
b) La administración y el particular expropiado pueden convenir la discrepancia sobre el aprovechamiento (derechos de
adquisición de los bienes o derechos que son objeto de aquella, construcción) tomado en consideración para la valoración
libremente y por mutuo acuerdo, en cuyo caso, una vez concluidos de los terrenos expropiados, ha de cumplirse lo pactado en
los términos de adquisición amistosa, se da por concluido el sus propios términos; no cabe alegar posteriormente que
expediente. De no alcanzarse dicho acuerdo en un plazo prefijado, hubiera debido considerarse otro aprovechamiento, salvo que
el expediente expropiatorio continúa su procedimiento, sin existieran otros vicios en el acuerdo.
perjuicio de que en un momento posterior se alcance el acuerdo.
ii. Cuando se fija la entrega de determinadas parcelas como
c) El acuerdo mantiene el trámite de expropiación; lo que agiliza es pago del precio de expropiación, el retraso en la entrega
la fijación de un precio aceptado por ambas partes, frente a los de los terrenos no genera automáticamente el derecho
procedimientos aplicados habitualmente. a indemnización, pues los incrementos en los costes de
construcción serían normalmente compensados por mayores
d) La administración municipal y los particulares pueden alcanzar precios de venta del bien inmobiliario final, por lo que no habría
un acuerdo sobre valoraciones expropiatorias, incluso aceptando un daño efectivo y real desde la perspectiva del conjunto de la
las presentadas por los interesados con la condición de que no operación.
sean contrarias a derecho.
2. Disponibilidad (como en el resto de la hipótesis, pero con mayor
e) Si la administración que tiene la potestad de controlar el proceso importancia, si cabe) de una adecuada información cartográfica,
entiende que las valoraciones acordadas no se ajustan a derecho, catastral y registral de la realidad existente, así como de una ordenación
puede rechazarlas indicando en el expediente administrativo urbanística con un suficiente nivel de pormenorización para:
la razón de su oposición, o bien declarar el acuerdo lesivo
para los intereses públicos e interponer recurso contencioso a) delimitar el ámbito de actuación e identificar a los propietarios
administrativo. afectados;
f) En el caso español, el aprovechamiento urbanístico correspondiente b) determinar la cuantía de los derechos expropiados y la plusvalía
a la finca futura puede inscribirse en el registro de la propiedad resultante de la materialización de la ordenación propuesta;
(homólogo en funciones al registro de predios de la Sunarp,
en el caso peruano) con folio independiente, que se cancela c) servir de base para la negociación.
simultáneamente a la inscripción a favor del expropiado de la
finca que constituye la indemnización justipreciada en especie. 3. Asunción por la administración pública del control de la operación y
de la ejecución de la habilitación urbana, que se retribuye mediante
218 219
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la venta de los predios resultantes que no se han entregado como b) Los propietarios, de acuerdo con su participación en los derechos
indemnizaciones al corresponder a la plusvalía. de aprovechamiento, entregan el conjunto del suelo, incluidos los
aportes de cesión gratuita, y asumen los costes de habilitación.
Este sistema otorga a la administración pública un alto grado de control de la
operación, que se extiende al control de la recuperación de la plusvalía, limita 2. Adecuada información cartográfica, catastral y registral de la realidad
las necesidades de fondos para abono de indemnizaciones justipreciadas. existente, así como de una ordenación urbanística con un suficiente
Frente a los sistemas como la contribución de valorización que limitan la nivel de pormenorización para:
recuperación a un porcentaje del valor de la obra ejecutada, en este caso
se superan dichos límites. Para el éxito del sistema es necesario contar con a) delimitar el ámbito de actuación e identificar a los
estudios previos en profundidad sobre los bienes existentes en el ámbito, de propietarios afectados;
tal manera que se pueda plantear en la negociación una valoración justa que
permita un rápido acuerdo. b) determinar la cuantía de los derechos expropiados y la plusvalía
resultante de la materialización de la ordenación propuesta;
La plusvalía generada por el cambio de la norma vigente a la propuesta
alternativa es la reflejada en la tabla de recapitulación. c) servir de base para la negociación.
En este sistema, la plusvalía revertiría completamente a la administración. 3. División del procedimiento en dos fases a partir de la aprobación
No obstante, dado que se difiere la obtención de la indemnización hasta del plan:
la finalización del proceso de habilitación, frente a las determinaciones de
la Ley de Expropiaciones de 2015 que establece que el pago será previo a a) Ejecución jurídica del plan, esto es, valorización de las contribuciones
la transferencia de la propiedad, una parte de la misma sería cedida como de cada propietario y restitución al mismo de la parte proporcional
compensación a los expropiados. Se calcula que esa parte puede ser de 50 %. del producto inmobiliario final de la operación, minorada por la
parte correspondiente a la recuperación de plusvalías por parte
de la administración. Esto implica un procedimiento similar al
propuesto en el proyecto de Ratdus para el reajuste de suelos,
Hipótesis 2: Cooperación entre administración y propietarios de suelo al generar un lote acumulado que posteriormente es dividido y
registrado de acuerdo con la nueva ordenación.
La hipótesis de cooperación, basada en el sistema español homónimo, se
aplica a los suelos de los ámbitos 01 y 02, ubicados en torno a la antigua b) Ejecución material de las obras de habilitación por la administración.
cabecera sur de la pista de aterrizaje. El sistema implicaría:
En este sistema la administración tiene un control importante del proceso
1. Reparto de funciones entre administración y administrados: de habilitación, aunque menor que en la propuesta de convenio de gestión.
Es preciso articular temporalmente, de forma adecuada, el procedimiento
a) La administración controla el procedimiento y ejecuta las obras por el cual los pagos por habilitación de los administrados permiten a la
de habilitación. administración ejecutar la obra de habilitación. Aquí, la recuperación de
plusvalías sería más limitada que en el caso de la expropiación.
220 221
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Master Plan con detalle de Plan Integral de Desarrollo
La plusvalía generada por el cambio de la norma vigente a la propuesta entrega a la administración de los aportes de cesión obligatoria y de la
alternativa es la reflejada en la tabla de recapitulación. plusvalía correspondiente.
En este sistema, la plusvalía recuperable se encontraría sujeta a las En este sistema la administración conserva el control del procedimiento
limitaciones del proyecto de Ratdus, que fija su valor entre 30 y 50 %, administrativo, pero tiene menos instrumentos el control del proceso global
correspondiendo a la municipalidad fijar su tipo; no obstante, el papel de y las relaciones entre los diferentes agentes. La recuperación de plusvalías es
la administración en la gestión de las obras de habilitación y la gestión inferior al supuesto de convenio de gestión y al de cooperación, al ejecutar
general del proceso debe ser retribuido. Se calcula, por tanto, que la el promotor que recibe el fideicomiso de la UGU una serie de labores que en
plusvalía recuperable debe ser de 40 %. los dos casos anteriores serían ejecutados por la administración.
organización societaria de los propietarios tendrá personería jurídica. Superficie Edif. actual
Edif.
proyecto
Suelo + vuelo Obras Coste Importe total Plusvalía
(m2) (miles m2) actual habilitación construcción venta (USD) (USD)
(miles m2)
2. Elaboración por la UGU, bajo la orientación de la administración distrital, Hip. 1 702 359 70 000 561 887 56 000 000 38 629 745 224 754 880 674 264 640 354 880 015
de los estudios de prefactibilidad técnica, económica y financiera que Hip. 2 1 034 599 731 578 1 888 737 585 262 400 56 902 945 755 494 800 2 077 610 700 679 950 555
permitan pormenorizar la ordenación del ámbito, de tal manera que Hip. 3 1 457 527 1 052 608 2 722 734 842 086 400 80 163 985 1 089 093 600 2 995 007 400 983 663 415
222 223
4
4.1 Municipalidad Metropolitana Lima (e 1:200 000)
PLANOS DE INFORMACIÓN
225
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Planos de información
4.1.2 Estructura Verde (protección medioambiental + zonas verdes) 4.1.3 Evolución histórica de Lima
226 227
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Planos de información
228 229
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Planos de información
4.1.6 Densidad de población por distrito 4.1.7 Densidad actividad económica por distrito
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Planos de información
232 233
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Planos de información
4.1.10 Transportes públicos (bus + ferrocarril) 4.1.11 Transportes públicos (metro + proyecto de metro)
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Planos de información
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Planos de información
4.2.1 Estructura Verde (protección medioambiental + zonas verdes) 4.2.2 Riesgos naturales (sísmico)
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Planos de información
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Planos de información
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Planos de información
4.2.6 Redes de servicio: Infraestructura alcantarillado 4.2.6 Redes de servicio: Infraestructura eléctrica
244 245
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Planos de información
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Planos de información
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Planos de información
4.2.10 Planeamiento metropolitano/PLAM 2035 4.2.11 Ordenanzas urbanas distrito Comas (ord. 1015+1618)
• Ordenanza N.º 1015 + 1618
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Planos de información
4.2.11 Ordenanzas urbanas distrito Comas (ord. 1015+1618) 4.2.11 Ordenanzas urbanas distrito Comas (ord. 1015+1618)
• Coeficiente edificabilidad mínimo • Coeficiente edificabilidad máximo
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Planos de información
4.2.11 Ordenanzas urbanas distrito Comas (ord. 1015+1618) 4.2.12 Zonificación distrito
• Coeficiente edificabilidad diferencial
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Planos de información
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Planos de información
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5
5.1 Estrategias de intervención y desarrollo de estrategias
5.1.1 Nueva ordenación urbana
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6
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
La financiación de un desarrollo urbano de calidad es una materia en la que la Así, en algunos países de América Latina no existen fórmulas de ninguna clase para
mayor parte de los países de América Latina presentan carencias importantes, la recuperación de plusvalías, por lo que las municipalidades incurren en costos de
provocadas por la dimensión de un proceso de urbanización mucho más acusado urbanización importantes que benefician a propietarios sin una contrapartida de
que en otras regiones del mundo, que ha sobrepasado la capacidad de respuesta retorno a la ciudad, lo que desequilibra los ya exiguos presupuestos municipales.
de las administraciones. Desde la década de los cincuenta se produce un alto
crecimiento de la población de las ciudades, suma de un número muy relevante En el caso de Perú existen algunos elementos de recuperación de plusvalía de
de habitantes que se trasladan del campo a la ciudad, y unas altísimas tasas de carácter tributario o fiscal, así como una obligación de aportes de habilitación
crecimiento vegetativo, lo que ha dado lugar a un proceso de urbanización insólito urbana gratuitos, pero entre las carencias actuales está la ausencia de sistemas de
y que se ha mostrado irrefrenable. Esto ha dado lugar a que sea América Latina distribución equitativa de beneficios y cargas, o sistemas que permitan la obtención
la región del mundo con mayor porcentaje de población urbana, que ya supera de suelos para vivienda social en ámbitos centrales. El impuesto inmobiliario nunca
el 75 %, y aunque es un proceso que se ha ralentizado en los últimos años, es ha sido un instrumento eficaz para la recuperación de plusvalías, pues su tarifa
necesario abordar la corrección de los problemas urbanos asociados a la escasez es generalmente baja y la base gravable está constituida por las evaluaciones
de servicios públicos, la degradación medioambiental, la inequidad, la pobreza, la del valor catastral (denominados avalúos catastrales en una parte importante de
segmentación social y el hacinamiento. países de la región), que siempre han estado muy por debajo del valor comercial.
Solo en muy pocas oportunidades se han realizado actualizaciones catastrales
La recuperación de plusvalías del desarrollo urbano puede constituir un elemento de que, además, muchas veces no han involucrado a todos los predios de la ciudad,
corrección y mejora sustancial de la ciudad, a través de una herramienta de gestión pues es un procedimiento costoso para la administración pública y que necesita
urbanística que se sustenta en el principio de favorecer el interés social sobre el de una importante coordinación interdistrital. A la vez, este es un impuesto sin
particular, intentando no excluir ni limitar el potencial de la inversión privada, pero destino específico, cuyos recursos se integran de manera general al presupuesto
buscando su consecuencia con los intereses de la ciudad y de la comunidad. municipal y no tienen como finalidad óptima el financiamiento del desarrollo
urbano y mejora urbana.
Los procesos de urbanización en América Latina se caracterizan por la existencia
de importantes desigualdades sociales, que se traducen en la apropiación del Los aportes de habilitación urbana gratuitos han sido más eficaces, pero
suelo por limitadas manos, y de los incrementos de valor del suelo por parte de más como un instrumento de financiación de obras como tal y no como un
los propietarios de este, sin que muchas veces se traduzca en un beneficio real mecanismo específico para recuperar plusvalías. Sin embargo, si no existieran
para la ciudad. Durante muchos años, los urbanizadores han captado todas las esas contribuciones, la calidad urbana se hubiera resentido profundamente, y
plusvalías del suelo sin devolver nada a la ciudad, aprovechando el esfuerzo de las las futuras plusvalías habrían sido captadas en su totalidad por los propietarios
administraciones y de toda la comunidad para su propio enriquecimiento. de los terrenos que se benefician con el desarrollo urbano, y que sin duda se
financiarían con recursos de la comunidad en su conjunto. Sin embargo, este
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Conclusiones y recomendaciones
instrumento ha sido poco utilizado por las municipalidades y pasa casi inadvertido necesarias para la transformación urbana. Y, por otra parte, la experiencia muestra
en las finanzas públicas municipales. que puede haber decisiones de gestión condicionadas por determinaciones de
diseño, por lo que se tratan ambos enfoques atendiendo a su interdependencia.
La preocupación por el tema urbano y el mejoramiento de las ciudades que
habitamos es un aspecto fundamental del desarrollo, y crece cada día, por lo que Así, este estudio se enmarca dentro del análisis de las políticas de planificación
es necesario fortalecer la conciencia de la necesidad de planificar la ciudad y de urbana, desde la perspectiva del diseño de la ciudad, y como elemento garante de
buscar mecanismos de financiación para programas, obras y proyectos de contenido la equidad espacial urbana. Atiende la creación de espacios urbanos que provean
urbano que ayuden al desarrollo de las ciudades para los responsables públicos, de los servicios necesarios al ciudadano, pero que también aseguren que estos
pero esencialmente para todos y cada uno de los ciudadanos, ya sean grandes servicios pueden mantenerse en el tiempo. Eso implica que sea necesario adaptar
o pequeños propietarios, o cualquier actor implicado en el desarrollo urbano. la planificación y las políticas locales a cada realidad urbana.
Para ello, resultan necesarias las políticas de gestión urbanística orientadas a la
recuperación de plusvalías, al ordenamiento urbano, a la inclusión de la función El Master Plan o Plan Maestro Urbano debe constituirse como un instrumento de
social y ambiental de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el diseño capaz de poner en relación las distintas acciones de intervención sobre
colectivo, y la concepción del espacio público como derecho colectivo fundamental. este territorio para la creación de condiciones ideales para la actuación sobre un
conjunto urbano existente, como propuesta integral de ocupación espacial del
El objeto de la consultoría es generar una experiencia viable de superación territorio para el mejoramiento del conjunto total. Debe convertirse en un marco
de estas carencias a través de un caso real replicable en otros lugares con amplio de actuación para los diversos actores que participan de manera continua
problemática similar, entendiendo como tal no solo el marco normativo y los en la iniciativa, integrar acciones de diferente escala y cobertura, establecer
propios condicionantes básicos del emplazamiento del proyecto, sino también el unas condiciones de participación ciudadana necesarias (apoyo-oposición), y
juego de actores implicados en el proceso de transformación urbana. La mención desarrollarse sobre unas condiciones políticas, financieras e instrumentales
a la aplicabilidad en supuestos que van de la reutilización de áreas ferroviarias o concretas.
industriales obsoletas a la regeneración y redensificación de áreas consolidadas,
pasando por el mejoramiento de desarrollos urbanos informales, implica la posible Es un elemento que supera la “planificación tradicional planteando un esquema de
presencia de actores de diverso tipo y capacidad para condicionar los procesos. gestión o gerenciamiento, donde se establecen criterios orientadores de la acción,
La concertación se presenta entonces como una condición básica para el éxito de gestión, e inversiones, en pos de la materialización de una visión de desarrollo
cualquier proyecto de estas características. para el área de estudio. Se plantea desde el marco conceptual de la planificación
estratégica, cuya lógica proposicional del destino, uso y visión de desarrollo para
La elaboración de un documento sobre el marco general de referencia en materia el territorio de intervención nace de una evaluación de las potencialidades y
de recuperación de plusvalías en el contexto de América Latina y el Caribe, ha limitaciones que forman parte del proyecto.
permitido en la interlocución con los agentes locales contar con una base para la
discusión de las posibles fórmulas de aplicación en el contexto general de Perú, y El Plan Maestro corresponde a una definición de acciones o gestión por etapas,
en específico de la ciudad de Lima, distrito de Comas, área finalmente seleccionada dilatada en el tiempo, cambiante en objetivos proyectuales, pero con una clara
para el proyecto piloto. estrategia de posicionamiento e implementación, fuertemente vinculada a la
respuesta de las condicionantes negativas o limitaciones que signifiquen riesgos
El trabajo se ha desarrollado como un ejercicio que combina, en un proyecto para la materialización del proyecto, así como al aprovechamiento de las cualidades
urbano de recuperación y transformación de la ciudad, las componentes de diseño del terreno y su entorno, para el éxito de la operación. Supone elementos como
y de gestión. Las condiciones del diseño dependerán de la posibilidad de lograr estrategias de inversión, de etapas, estudio de escenarios o cambios normativos
una mejora sustancial respecto a las condiciones habituales de los aportes de necesarios, inclusive, lineamientos sobre cómo deben estructurarse los aparatos
habilitación urbana establecidos en la norma GH 020 (Componentes de Diseño de gestión o estructuras institucionales para el éxito de la iniciativa.
Urbano), por lo que el diseño solo será posible al definirse las medidas de gestión
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Conclusiones y recomendaciones
El Master Plan ha de generar los medios en este territorio para que se integre
en la dinámica de la ciudad deseada, lo cual implica que debe incluir a los
diversos actores como responsables de los cambios necesarios de aspectos Figura 23. Componentes del valor de suelo urbano
normativos, legales, jurisdiccionales, económicos, ambientales, de diseño,
gestión y participación, y, especialmente, éticos para la consecución de una
propuesta adecuada de ciudad para el futuro. Se debe entender desde la lógica
Podemos definir plusvalía como el beneficio obtenido como resultado de una
de un proceso y no un proyecto “imagen objetivo”; una lógica que el mismo se
diferencia positiva entre el precio al que se compró un bien y el precio de su venta,
establece desde la posibilidad de realojar a la población existente durante el
en una operación o transacción económica. En el sentido urbano, la plusvalía es el
proceso de transformación urbana y edilicia.
incremento del precio del suelo que se genera por acciones externas al propietario;
es un aumento de valor que por causas ajenas recibe el suelo o inmueble,
La imagen objetivo que se presenta, en términos físicos, o imagen urbana deseada,
independientemente de cualquier acción que hubiera desarrollado sobre él.1
pasa a ser tan solo un referente ilustrativo de lo que podría hacerse en este territorio,
pero queda relegada a un mero instrumento de “comunicación” que permite
Así, el propietario del suelo obtiene una plusvalía o incremento de valor no por
al aparato gestor, cumplir con su rol de motivador del proyecto. Sin embargo,
la mejora que haya realizado sobre el suelo, que puede ser menos costosa que
dada la definición por etapas y los niveles de flexibilidad que puede albergar la
el beneficio que produce,2 sino por una causa extrínseca a la misma; cuando el
propuesta definitiva, es posible que decisiones posteriores afecten o modifiquen
la imagen señalada, pero sin que se alteren los elementos estructurales que en
él se contemplan, sin afectar, a la vez, las distintas propuestas de ejecución de la
gestión urbanística. 1 Maldonado Copello, M. M., Pinilla Pineda, J. F. y otros. Planes parciales, gestión asociada y mecanismos de
distribución equitativa de cargas y beneficios en el sistema urbanístico: Marco jurídico, conceptos básicos y
alternativas de aplicación. Lincoln Institute of Land Policy, Bogotá, 2006.
2 Smolka, Martim O. Implementación de la recuperación de plusvalías en América Latina-Políticas e
instrumentos para el desarrollo urbano. Policy Focus Report, Lincoln Institute of Land Policy, febrero de
2014.
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Conclusiones y recomendaciones
terreno ve incrementada su capacidad constructiva, esto es consecuencia de una de la plusvalía generada. Se grava el ejercicio de un derecho atribuido
decisión adoptada por una autoridad administrativa, en aras de los intereses del por el planeamiento y controlado por la administración, no el propio
conjunto de ciudadanos. derecho. Se toman dos valores como base medible para el incremento
del valor del suelo: uno previo a la acción urbanística generadora de
Esto faculta a la administración para recuperar una parte de esa plusvalía, que plusvalía y un segundo posterior a dicha acción, que toma en cuenta la
puede emplearse para el desarrollo de acciones en beneficio de la comunidad, edificabilidad adicional autorizada y considera como referencia el uso
reduciendo la necesidad de aumentar los impuestos o de endeudarse para estos de mayor valor. La diferencia entre ambos precios multiplicada por el
fines. En función del sistema jurídico de cada país, pueden definirse o no estos área total del terreno donde se produce el incremento de superficie
ingresos por recuperación de plusvalías como una partida con una finalidad edificable arroja el efecto total de plusvalía, sobre la que se produciría
concreta. En la mayoría de los casos las legislaciones imponen una vinculación la obligación de recuperación.
directa entre el origen urbanístico de esos bienes o cuantías y su destino a un
u Recuperación en el tráfico inmobiliario: ocurre cuando se produce una
patrimonio municipal del suelo, a obras de urbanización o a la construcción de
compraventa, donde la diferencia de valor entre el precio de compra
vivienda social.
anterior y el nuevo precio de venta refleja las variaciones de valor del
suelo que son resultado de acciones públicas y de agentes privados
Smolka define la recuperación de plusvalías de la siguiente forma, e incluye estas
del entorno sucedidas a lo largo del tiempo; el sistema fiscal incorpora
obligaciones citadas sobre la propiedad en lo que denomina “mejoras locales”:
un impuesto específico que grava la compraventa.
298 299
Existe una amplia gama de formas de pago de la plusvalía a la municipalidad:
dinero en efectivo; la transferencia a la municipalidad de una porción del predio
objeto del impuesto con un monto equivalente a la tarifa resultante, que puede a su
vez ser canjeable por un terreno localizado en otra zona de área urbana cuyo valor
sea equivalente; valores equivalentes a la tarifa en forma de urbanización sobre
un predio determinado; la ejecución de obras de infraestructura vial específicas;
ejecución de obras para los servicios públicos; construcción de elementos de
equipamiento recreativo y deportivo; apoyo para la consolidación y mejora de
asentamientos irregulares, etc. Se toma como referencia el monto de la tarifa y se
utilizan estos modos de pago de manera selectiva, alternada o combinada.
Foto 47. Puerto Norte, en Rosario, Argentina. Parte de una operación de transformación urbana que
ha incluido recuperación de plusvalías en el marco de un gran proyecto urbano.
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Conclusiones y recomendaciones
6.2 El estado de la cuestión en materia de recuperación de plusvalías Junto a los impuestos inmobiliarios “ordinarios” han surgido en los últimos años
una serie de instrumentos innovadores desde la vía fiscal, que aun sin incidir
Las políticas de recuperación de plusvalías han tenido históricamente un desarrollo directamente sobre la cuestión de la plusvalía, tratan de encauzar las dinámicas
más intenso en los países europeos y en América del Norte que en América Latina, urbanas interviniendo sobre el mercado de manera decidida. Es el caso de los
tanto por la presencia de administraciones más consolidadas y con mayores impuestos sobre la vivienda vacante, sobre las pequeñas viviendas de alquiler
índices de presión fiscal, como por la existencia de culturas de planificación que elevado, sobre los baldíos comerciales o sobre la urbanización de baja densidad
han incorporado este concepto desde hace décadas. Esto no ha sido impedimento en el caso de Francia, o el impuesto de propiedad progresivo a las propiedades
para que se aprecie un creciente interés por la materia en América Latina, que ha vacantes o subutilizadas en Brasil. Estas figuras tratan de favorecer ciertas formas
llevado al desarrollo de un gran número de iniciativas; estas adolecen en muchos de desarrollo al reducir de hecho la presión fiscal sobre las mismas; requieren la
casos de la ausencia de marcos legales nacionales que las respalden, o bien de una existencia de sistemas de control rigurosos como, por ejemplo, para el seguimiento
complejidad en su aplicación que disuade de su uso generalizado, configurando a de las viviendas vacantes, de compleja cuantificación.
menudo experiencias localmente relevantes pero difícilmente trasladables a otras
localidades dentro de un mismo país. Existe un tercer cuerpo que sí tiene por objeto esencial la recuperación fiscal
de plusvalías, y casi sin excepción gravan los actos de compraventa; se tiene en
6.2.1 La vía fiscal cuenta el incremento de valor bruto, el tiempo que ha transcurrido desde la última
compraventa (suelen penalizarse las compraventas sucesivas en cortos períodos
La recuperación por vía fiscal debe entenderse en el contexto más amplio de la de tiempo), y se plantean complejos modelos de deducciones y exenciones
fiscalidad de la propiedad inmueble, que puede caracterizarse en tres familias: los adaptadas a las culturas locales; el carácter municipal de estos instrumentos en la
impuestos periódicos “ordinarios” a la propiedad, una familia reciente de impuestos mayoría de los casos multiplica la casuística. En el caso español, el impuesto sobre
“innovadores” en los que el sostenimiento de las arcas públicas parece menos el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana, gestionado a nivel
relevante que el fomento de un desarrollo urbano sostenible, y los instrumentos municipal, supuso en 2010 el 7,8 % de los ingresos fiscales de los ayuntamientos
específicamente destinados a la recuperación de plusvalías. del país; en su cálculo se tiene en cuenta el incremento de valor desde la última
compraventa por un período máximo de 20 años. En el caso francés se establece
un impuesto sobre la renta relativo a la plusvalía inmobiliaria, recaudado por el
Mientras en Europa los impuestos “ordinarios” a la propiedad inmobiliaria
Estado, que se calcula partiendo de la plusvalía bruta, y un impuesto municipal
representan en promedio el 1 % del PIB3 y pueden llegar a suponer entre un
sobre la transmisión onerosa de terrenos que han devenido edificables. En el
cuarto y el total de los ingresos municipales, en los países de América Latina la
Reino Unido se utiliza el Capital Gains Tax, gestionado a nivel nacional y que grava
mediana es del 0,32 % para el total de los impuestos a la propiedad. Los impuestos
la plusvalía. En los Estados Unidos se sigue igualmente la corriente general de
“ordinarios” (generalmente anuales) a la propiedad inmueble gravan la titularidad
gravar las compraventas con diversas figuras locales. Las figuras latinoamericanas,
de los derechos de propiedad y el uso del suelo, tenga o no edificaciones, con
como el Imposto de Transmissao de Bens Imoveis Inter-Vivos de Brasil, suelen
fórmulas diferentes según el país, tanto en América Latina como en otros países
ser municipales y ligados a la compraventa. En Perú, el impuesto de alcabala, de
analizados. En el caso peruano, el impuesto predial, recaudado anualmente por las
gestión municipal, grava las transferencias de inmuebles urbanos y rústicos a
municipalidades distritales, se aplica a predios urbanos y rústicos, cuyo valor total,
título oneroso o gratuito, en cualquiera de sus modalidades; se complementa con
calculado con valores arancelarios de terrenos y edificación, constituye la base
el Impuesto a la Renta de Segunda Categoría, que grava las ganancias de capital
imponible. La disponibilidad de sistemas catastrales actualizados y de una buena
provenientes de la venta de inmuebles distintos a la casa habitación.
gestión de la recaudación es determinante: en ciudades latinoamericanas con
debilidades en esta materia la recaudación puede llegar a ser la mitad, o incluso
menos, de la teóricamente esperable.4 6.2.2 La vía urbanística
3 Possible reforms of real estate taxation: criteria for successfutl policies, Comisión Europea, 2012. La vía urbanística de recuperación de plusvalías debe analizarse desde el problema
4 De acuerdo con datos de la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles del BID y datos sobre ciudades más amplio de los mecanismos de justo reparto de beneficios y cargas derivados
mexicanas.
302 303
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Conclusiones y recomendaciones
de la urbanización. Estos se articulan en torno a los conceptos de función social de El proceso de atribución a propietarios y promotores del coste de las infraestructuras
la propiedad, que puede limitar el alcance de este derecho, y de prevalencia del de urbanización, concepto separado del de recuperación de plusvalías, pues se
interés general sobre el particular. Se presentan diferentes modelos en función refiere a una inversión necesaria para viabilizar el producto inmobiliario, se puede
de la asociación entre derecho de propiedad del suelo y derecho a edificar, y del articular de dos formas:
beneficiario de las plusvalías producidas:
1. Recuperación de los costes directos de acciones que benefician especialmente
1. Para un primer modelo, el ius aedificandi o derecho a edificar va anexo al a un grupo de propiedades próximas; se recauda para la financiación de la obra,
derecho de propiedad, aunque con limitaciones; la actividad urbanizadora con independencia de que los propietarios decidan realizar ninguna actuación
corresponde al sector público, y las plusvalías se distribuyen entre los en su propia parcela. Es el caso de las contribuciones especiales españolas, la
propietarios y la comunidad equilibradamente. Es el clásico caso de la ley Contribución a los Gastos de Equipamientos Públicos francesa y los sistemas
francesa de 31 de diciembre de 1975, que vinculaba el derecho a edificar a de Financiación por Incremento de Impuestos de Estados Unidos, y también
la propiedad del suelo, pero solo hasta alcanzar un umbral (plafond legal el de la Contribuiçao de Melhoria brasileña, la Contribución de Valorización
de densité), por encima del cual se debe adquirir el derecho a edificar colombiana, y diferentes figuras en otros países de América Latina. En el caso
comprándolo a la colectividad. peruano, la Contribución Especial de Obras Públicas juega un papel similar.
El carácter facultativo de estos instrumentos y su impopularidad entre los
2. En un segundo modelo la propiedad nunca lleva consigo el derecho a edificar, administrados hace que su uso no sea todo lo frecuente que podría.
ya que ese derecho pertenece a la comunidad, a la colectividad, y es esta
quien lo confiere en cada momento, a través de una concesión o licencia para 2. Asunción por los promotores del desarrollo urbano de los costes asignados
construir. Consecuentemente, la actividad urbanizadora depende siempre por la legislación y los planes como deberes vinculados a las actuaciones.
de la administración y es a la comunidad a quien revierten siempre las Estos costes pueden incluir tanto la infraestructura física como la cesión
plusvalías. Es el caso de la ley italiana de 28 de enero de 1977. gratuita de suelos para equipamientos, zonas verdes e infraestructuras, y los
realojos e indemnizaciones a los previos ocupantes de la zona urbanizada. Este
3. Como tercer modelo podríamos recoger aquel en que, si bien la propiedad sistema se aplica comúnmente en España a través del planeamiento parcial
lleva consigo la edificación, esta se controla por la administración, que es y especial, en Francia mediante las ZAC, el sistema Developer Contributions
quien previsoramente va adquiriendo terreno al precio de su destino actual. en el Reino Unido, las Operaciones Urbanas Consorciadas brasileñas, o la
La Community Land Act británica de 1974 estableció un sistema de obra aplicación de los principios de equidistribución incorporados a las leyes
pública monopólica para el proceso de urbanización, y en virtud de aquella urbanísticas colombianas y uruguayas. En Perú, el Reglamento Nacional
ley, el municipio debería adquirir todo el suelo urbanizable para atender las de Edificaciones establece las condiciones para los aportes de habilitación
necesidades de desarrollo por diez años, pagando su valor en uso o destino urbana, y se formula una obligación genérica de distribución equitativa
actual, es decir sin consideración alguna de sus expectativas urbanísticas y de beneficios y cargas, que no se articula; el Proyecto de Reglamento de
nuevo valor. Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible define el
concepto de Unidad de Gestión Urbanística, que podría facilitar la aplicación
4. El modelo español sería un modelo mixto, que, con similitudes al italiano, de estos principios.
mantiene un concepto de propiedad urbana que lleva incorporado el ius
aedificandi, o derecho a edificar; para su ejercicio se precisa una licencia El proceso de recuperación de la plusvalía, como concepto separado del coste
previa en la que las plusvalías se reparten entre los propietarios del suelo de la infraestructura de urbanización, se articula en el caso español a través de
y la comunidad a través de sistemas de distribución, con desarrollo privado cesiones gratuitas a la administración de suelo libre de cargas correspondiente a
bajo control público, surgiendo sistemas singulares de ejecución: urbanismo un porcentaje de entre el 5 y el 15 % de la edificabilidad media ponderada. En el
concertado; de ejecución forzosa; agente urbanizador, etc. caso francés se aborda a través de una fiscalidad urbanística específica. En el caso
británico no hay un tratamiento específico en el marco legal de la recuperación
304 305
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Conclusiones y recomendaciones
de plusvalías, pero cabe entender que las mencionadas Developer Contributions, planeamiento y recepción de cesiones en especie o en metálico en concepto
objeto de negociaciones en cuanto a su alcance, ya incorporan este concepto. En los de plusvalía, hasta la intervención directa mediante la expropiación del suelo
Estados Unidos existe una profusión de sistemas, propia de un país con multitud y la asunción de su desarrollo, recuperándose la plusvalía a través de su
de configuraciones legales en materia de urbanismo, como las transferencias posterior comercialización.
de derechos de aprovechamiento, los derechos de superficie y los sistemas de
colaboración público-privada. 2. La acumulación de acciones públicas o privadas en el entorno de la parcela
individual con el paso del tiempo entre transacciones, sin necesidad de que
En América Latina los ejemplos más ambiciosos de legislación sobre recuperación se produzca una actuación urbanística concreta. Es el caso de los clásicos
de plusvalías están en Colombia (Ley 388) y en Brasil (Estatuto da Cidade). En impuestos de plusvalía que gravan las compraventas y gradúan la base
el caso colombiano, la ley determina que los consejos municipales o distritales imponible teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde la adquisición
establecerán la recuperación de plusvalías entre 30 y 50 % del incremento de anterior del inmueble.
valor, y la posibilidad de la adquisición pública de tierras a precios de mercado
anteriores al anuncio de un proyecto. En Brasil, los consorcios para operaciones La utilización de estos sistemas requiere, junto con una legislación habilitante
urbanas permiten a la administración controlar las operaciones y recuperar las adecuada, la existencia de una administración con suficientes medios técnicos
plusvalías. En el caso uruguayo (Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo y humanos. En ausencia de un marco legal común a escala nacional, los
Sostenible), la recuperación de valorización exige recuperar como mínimo el 15 % sistemas de recuperación de escala municipal suelen ser ejemplos aislados,
del incremento derivado de las acciones públicas, aplicado sobre la totalidad del más débiles que legislaciones estatales a la hora de la seguridad jurídica de
valor adicional de la propiedad. En Argentina hay iniciativas municipales, como administraciones y administrados.
la de Trenque Lauquen, que exigen la cesión del 12 % de los lotes en nuevas
subdivisiones en borde urbano, para construcción de vivienda social; la Ley de Los sistemas en los que el cálculo de la plusvalía se define como un porcentaje de
Acceso Justo al Hábitat, de la provincia de Buenos Aires, exige la contribución de al una cuantía cierta, como la cesión de un porcentaje fijo del aprovechamiento total en
menos el 10 % del incremento de valor del suelo en los proyectos de urbanización el caso español, pueden ser más ágiles que aquellos, comunes en América Latina,
de más de 5 000 m2. En el caso peruano, el artículo 56 del Proyecto del Ratdus en los que se realiza un cálculo específico de la plusvalía para cada operación.
incluye entre los lineamientos generales para las actuaciones e intervenciones en
las áreas urbanas, en su apartado d), la participación en las plusvalías generadas
por la actuación del Estado en beneficio de la comunidad.
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FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Conclusiones y recomendaciones
6.4 La necesidad de establecer un modelo de recuperación de plusvalías A modo de síntesis se formulan las siguientes recomendaciones:
En primer lugar, se hace necesario en Perú que se lleven a cabo reformas legales 1. Procurar una mayor unificación en la legislación relativa al planeamiento y
que habiliten la recuperación de plusvalías con orientación finalista, es decir, con gestión urbanística, limitando la dispersión de contenidos a nivel regional y
objetivo inicial de ejecución de mejoras específicas en los ámbitos en los que estas local, para incrementar la eficacia del sistema. Aplicando una terminología
se obtienen; y es igualmente recomendable que los procesos de recuperación de anglosajona, el contexto actual es más de zoning (atribución de contenidos
plusvalías sean modelos sencillos y de fácil cálculo. En otros países de América edificatorios al derecho de propiedad en función de un diseño espacial) que
Latina, como por ejemplo Colombia, la plusvalía se calcula como una proporción de planning (concepción integral del modelo territorial desde el punto de
de la diferencia de valor entre el antes de la operación de desarrollo y el vista del desarrollo sostenible). La unificación no debe entenderse como
inmediatamente después (concepto literal de plusvalías), sistema que obliga a una mera compilación de criterios dispersos, sino que debe estar al servicio
modelos complejos de cálculo que ha de desarrollar la propia administración, que de una mejora cualitativa de la calidad de vida de los ciudadanos, y, en el
debe constituir una administración fuerte, y con un presupuesto específico para caso de los procedimientos de gestión, de una más justa atribución de las
garantizar la actualización de información y ejecución del impuesto. cargas del desarrollo urbano. Los diversos borradores de la Ley del Sistema
Nacional de Desarrollo Urbano Sostenible y la Ley General de Desarrollo
Como un primer elemento de trabajo es necesaria la implementación de un sistema Urbano suponen una muestra de la voluntad de llenar un vacío normativo,
sencillo que inicialmente sea fruto de un acuerdo con los actores del desarrollo constituyendo un marco adecuado para la construcción jurídica de la
urbano, que delimite la parte posible de recuperación de plusvalía, digamos lo que recuperación de plusvalías del desarrollo urbano, junto con otros contenidos.
se podría llegar a pagar, y esta se referenciara a una contribución porcentual sobre
el conjunto del desarrollo: un porcentaje fijo de los nuevos derechos edificatorios. 2. Concretar los cambios legales prefigurados en el proyecto de Reglamento de
Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible, que introduce
Una vez que la plusvalía se constituye, el marco jurídico debe igualmente proteger tres conceptos relevantes no definidos en la legislación vigente: la plusvalía
a los actores de desarrollo urbano asegurando la garantía de estabilidad sobre urbana, la participación en plusvalía urbana, y la forma de recaudación,
esta plusvalía. El Estado ha de convertirse en garante de la situación urbanística, administración y gestión de la plusvalía. Lógicamente, esta propuesta
limitando la posibilidad de cambios arbitrarios, y constituyendo garantías debería coordinarse con el desarrollo de la anterior relativa a la unificación
indemnizatorias y se suceden cambios en el planeamiento una vez abonadas las de contenidos legislativos.
contribuciones. La recuperación de plusvalías constituye una nueva obligación, pero
se le dota de estabilidad y certeza en el desarrollo del planeamiento, como garantía
inicial al promotor. La posibilidad de recuperación de plusvalías como un elemento
impositivo, necesitará de coordinación u obligatoriedad de que estas se reinviertan
en el espacio que contribuyó a ellas, por lo que necesitarán de una definición
específica por ley que las hagan diferentes del impuesto predial, en razón de su
constitución como parte del desarrollo urbano, una única vez en el momento en el
que se ejecuta el planeamiento y se produzcan las mejoras del entorno, o cambio
de uso, redensificación de un uso existente, etc., y por consecuencia el aumento de
valor de los predios en relación con la edificabilidad que estos puedan ejecutar.
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FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Conclusiones y recomendaciones
Foto 48. Distrito de Miraflores, Lima, Perú c) Reforzar el sistema catastral para mejorar la información a disposición
de los ayuntamientos para la recuperación de plusvalías resultantes de
operaciones urbanísticas y compraventas. En el caso de que finalmente
se adoptara un sistema de cálculo de plusvalías por aplicación de dos
a) La propuesta plantea el cálculo de la plusvalía de forma específica
tasaciones pre-actuación y post-actuación, si la zona no está catastrada
para cada proyecto, a través de dos tasaciones, previa y posterior a la
o los datos no están actualizados, son precisos trabajos específicos que
actuación urbanística, y articula la recaudación mediante la Contribución
ralentizan los procesos. En el caso de que se aplicara, como se sugiere,
Especial de obras públicas, “entre otras que se pudieran implementar”.
un sistema de cálculo de plusvalía basado en una cuantía de cálculo
Este sistema es sin duda, cuando los cálculos son precisos, el más
sencillo, en todo caso las actividades municipales de planificación
justo, pero también es de aplicación compleja. Es aconsejable, como se
se beneficiarían de la disponibilidad de datos actualizados. De igual
ha explicado previamente, implementar un sistema como el español,
manera, un catastro adecuadamente desarrollado es más fácilmente
que fija como plusvalía recuperable una cuantía de cálculo sencillo
contrastable con el registro de la propiedad, otra herramienta
(un porcentaje de la superficie edificable permitida por el plan); esto
importante para las operaciones urbanas.
permite simplificar la generalización a todas las operaciones urbanas
de la recuperación de plusvalías, sin necesidad de realizar para cada
proyecto las dos tasaciones, que podrían ser, en función de la redacción
final, objeto de recursos que prolongaran los procesos de gestión.
310 311
7
La gestión urbanística es el conjunto de actividades que despliegan los poderes
públicos (sin perjuicio de la iniciativa y colaboración del sector privado) para
poner en práctica la ejecución del planeamiento, tanto desde un punto de vista
jurídico (aprobación de los instrumentos) como configuradores de derechos de los
propietarios orientados básicamente a la distribución igualitaria de beneficios y
cargas (retorno de plusvalías), y para poder materializar los usos y sus índices que
determinan los planes, así como para la consecución de aspectos materiales como
la realización de las obras de urbanización.
Foto 49. Promotores de Lima Centro con la población de Amancaes, Rímac, Lima, Perú
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FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Propuesta de gestión urbanística
7.1 Definición de los actores públicos y privados implicados permita distribuir adecuadamente beneficios y cargas entre los propietarios de la
unidad de actuación, entendiendo los beneficios como los derechos edificatorios,
Hay que construir el consenso entre administraciones: el distrito de Comas y la y las cargas los costes de urbanización y cesión de las parcelas de equipamientos
Municipalidad de Lima estarían dispuestos a trabajar en este concreto proceso y zonas verdes.
de mejoramiento. A medio plazo deben plantearse otras operaciones que sean
trasladables al conjunto del área metropolitana. Incluso, el Master Plan recoge Un sistema de ejecución público significa que el Estado, administración regional/
actividades económicas y equipamientos de carácter metropolitano, al objeto provincial si este delegara en ella, o el municipio podría actuar de “promotor
de que constituyan una oportunidad de que alguna institución gubernamental inmobiliario”, ya sea mediante la figura de agente desarrollador representante de
o metropolitana se sitúe en el ámbito y que pudiera actuar de locomotora y los propietarios a los que pagará con los beneficios de la operación, o la compra
desencadenante de un área de oportunidad metropolitana. directa de los suelos a valor de mercado por compra forzosa (expropiación);
posteriormente desarrollará el suelo (construcción de infraestructuras,
En primer lugar hay que identificar a los moradores y espacios más adecuados urbanización y cesión de lotes para equipamientos y zonas verdes), y volvería a
para el desarrollo de intervenciones piloto, que permitan generar semillas colocar en el mercado las parcelas resultantes, una vez garantizado el realojo a los
trasladables a lo largo y ancho del Master Plan para su concreto desarrollo. Para habitantes, si fuera necesario.
esto resulta necesario un laborioso proceso de titulación del suelo, si fuera el caso,
y actualización del catastro. En este caso la administración actuante tendría la ventaja de quedarse con las
plusvalías, las cuales deberían destinarse al realojo, en la proporción deseable, y
Debe, desde el inicio del proyecto, contarse con los promotores/constructores/ otra en las necesarias mejoras de espacios de entorno, ya sea reurbanización como
desarrolladores para que su implicación en el proyecto sea efectiva, y la factibilidad mejora en equipamientos y servicios a la población.
del mismo esté siempre presente. La adopción del modelo urbano propuesto en
el Master Plan hace necesario, para que sea posible su ejecución, que elimine o Se debería realizar, al menos, una operación piloto de estas características
modifique la ordenanza existente, eliminando para todos los predios afectados, que sirviera de ejemplo para los desarrolladores, una fase piloto como una
la posible aplicación de la misma, en aras de la seguridad jurídica de cualquier estrategia de gestión posible que incluyera todos los aspectos necesarios, entre
inversión inmobiliaria en el ámbito. ellos la expropiación forzosa de los predios que no se unieran voluntariamente
al desarrollo, y que permitiera la replicabilidad del proceso de la mano de la
iniciativa privada, independientemente del control que considerara establecer la
7.2 Reordenación de fincas (proceso reparcelatorio)
administración pública responsable.
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FORMULACIÓN PROYECTO PILOTO DE GESTIÓN URBANÍSTICA APLICADA
Propuesta de gestión urbanística
En un contexto los nuevos proyectos tendría que intentar una sustancial mejora
del espacio público y las infraestructuras existentes (hay que establecer un
mínimo de calidad), para que los propietarios, generalmente de bajos ingresos,
puedan ser capaces de conseguir para su predio los requisitos establecidos por la
ordenación sin necesitar muchos recursos externos. Esto significa tratar de mejorar
el territorio con los propios recursos de los propietarios y, al mismo tiempo, lograr
la regularización de una situación difícil dentro del marco jurídico de los derechos
sobre el suelo de los procesos de ocupación irregular, o de aquellas compraventas
de suelo nunca titulizadas.
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Propuesta de gestión urbanística
7.4 La unidad de actuación o delimitación del ámbito de gestión urbanística Las unidades de actuación se delimitan para permitir el cumplimiento conjunto
de las cargas de cesión y urbanización de la totalidad de su superficie, mediante
La Unidad de Actuación es una superficie de territorio dentro de un área de el reparto equitativo de cargas y beneficios entre sus propietarios. La delimitación
proyecto en el que se lleva a cabo la urbanización, cesión y equidistribución definitiva del ámbito de gestión urbanística será elaborada por las autoridades
(reparto igualitario en función de la propiedad inicialmente aportada) de beneficios competentes o por los particulares interesados de acuerdo con los parámetros
(edificabilidad) y cargas (urbanización y cesiones) entre sus propietarios. previstos en el Master Plan. Todas las unidades de actuación deberán contemplar
el reparto equitativo de cargas y beneficios entre los propietarios de los inmuebles
incluidos en la delimitación. Este reparto consiste en la distribución de los costes
Su conformación, objetivamente, debe satisfacer las siguientes condiciones:
de la actuación en proporción directa al área de los inmuebles de cada propietario,
u Reunir un área suficiente para un desarrollo coherente con los los cuales están considerados en conjunto independientemente de dónde estén
propósitos establecidos para ella en la estrategia del Master Plan, y señalados los predios edificables y las zonas de cesión obligatoria dentro del
por eso contar con una solución urbanística y arquitectónica concorde proyecto urbanístico y arquitectónico de la unidad.
con los criterios y parámetros establecidos;
7.5 Diferentes tipologías de gestión en función de la propuesta de desarrollo
u Sustentada en estudios de factibilidad técnica, financiera, económica y
social que establezcan su viabilidad y conveniencia desde los puntos
de vista privado y público; Se desarrollan a continuación diferentes modalidades de gestión urbanística, que
se aplican en los distintos proyectos que como sumatorio constituyen la propuesta
u Contar con el respaldo institucional adecuado, ya sea público o privado, del Master Plan.
para asegurar su ejecución;
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Propuesta de gestión urbanística
1. Iniciativa pública: Convenio de gestión urbanística entre administración 2. Iniciativa pública: Ejecución (urbanización) del planeamiento
y propietarios; Expropiación convenida: se pacta el precio de mercado directamente por la administración; cooperación con los propietarios
con los expropiados, y se negocia con ellos la posibilidad de que este se de suelo, siendo la administración el ente ejecutor, quien cargará
abone en derechos edificatorios asociados a parcelas/lotes edificables. directamente los costes de esta ejecución a los propietarios que abonarán
Se propone que se desarrolle este proceso en el ámbito denominado los mismos, y que serán quienes obtengan los derechos edificatorios.
de innovación productiva, al constituir las parcelas elementos de
mayor tamaño, y que todavía no han sido, en su mayoría, edificados.
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Propuesta de gestión urbanística
3. Iniciativa privada para el reajuste de suelos en áreas urbanas aptas 7.6 Fases de desarrollo del Master Plan
para su consolidación sometidas a procesos de reforma y renovación
por compensación, los propietarios llevan a cabo la ejecución
(urbanización) de toda la unidad de ejecución o ámbito de gestión,
aportando los terrenos de cesión obligatoria, con solidaridad de
beneficios y cargas, dando lugar a un supuesto de autoadministración.
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Propuesta de gestión urbanística
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Propuesta de gestión urbanística
7.8 Recomendaciones trasladables a otros lugares de América Latina y el Caribe 2. Orientar la recuperación de plusvalías a la sustancial mejora de la
ciudad existente y a la cualificación de la nueva
1. Completar el marco jurídico nacional para facilitar los procesos de
gestión urbanística La recuperación de plusvalías debe destinarse a la mejora de la ciudad existente
y a la cualificación de los nuevos tejidos urbanos. Para esto es interesante
La revisión del marco latinoamericano vigente en materia de planificación y establecer el concepto de “caja separada”, de tal manera que los ingresos y el
gestión urbana muestra condiciones que ya se han apreciado en el caso peruano: suelo obtenido de los procesos de desarrollo urbano por concepto de recuperación
la debilidad de las administraciones locales y los déficits de los marcos legales de plusvalía se dediquen al desarrollo urbano, tanto fortaleciendo los medios de
nacionales en materia de planificación urbana, hacen que las experiencias de las administraciones locales como propiciando obras de mejora de infraestructuras
recuperación de plusvalías en la mayoría de los casos sean más una colección de y espacios públicos, o utilizando los suelos para la construcción de vivienda de
casos aislados que una cultura consolidada e integrada en la práctica administrativa interés social. La adecuada incardinación de este proceso requiere:
corriente. Los marcos jurídicos vigentes deberían completarse de acuerdo con los
siguientes criterios: u Planes de desarrollo urbano de carácter integral, que vayan más allá
de la mera asignación de derechos a los promotores del suelo para
u Definición del concepto de plusvalía urbanística de una forma sencilla integrar el concepto global de desarrollo sostenible, y que permitan
e inequívoca, en el marco de una definición exhaustiva del cuadro de encauzar la inversión de los recursos obtenidos de la recuperación de
derechos y deberes de los promotores de las intervenciones urbanas. En plusvalías de acuerdo con un modelo urbano coherente.
particular, es necesario deslindar claramente el concepto de plusvalía
u Una planificación plurianual de las inversiones urbanas inscrita en los
de las operaciones de urbanización y de cesión de los suelos necesarios
presupuestos municipales, y vinculada a la programación de acciones
para los equipamientos al servicio de las operaciones, incluyendo las
de los planes de desarrollo urbano. Esto requiere generar consensos
conexiones a redes de servicios exteriores al ámbito, que en todo caso
políticos en torno al futuro de los municipios, y permitiría dar una
deben ser sufragadas por los promotores para asegurar la conversión
estabilidad a las políticas de mejora de la ciudad existente y de
de los terrenos en suelo urbano apto para la edificación.
crecimiento urbano. La experiencia muestra que no siempre es posible
u Cuantificación de la plusvalía que debe ser recuperada por la calcular el ritmo de materialización de las expectativas urbanísticas
administración pública de acuerdo con fórmulas sencillas; la aplicación que permite recuperar plusvalías, por lo que estas programaciones
universal del criterio legal, ante la debilidad de las administraciones deberían partir de una visión estratégica y flexible, adaptable a la
locales, es más sencilla cuando este se ve sujeto al menor número evolución de la coyuntura teniendo en cuenta reglas de prelación
de posibles opciones, como las que abren los sistemas de tasaciones entre los diferentes elementos propuestos.
pre y post intervención. El objetivo es universalizar el proceso de
u El refuerzo de los sistemas catastrales, de tal manera que las políticas
recuperación de plusvalías, aun a costa de que en algunos casos la
urbanas también se coordinen con la fiscalidad “ordinaria” de la
plusvalía recuperada sea inferior a la que en alguna hipótesis sería
propiedad del suelo.
calculable, máxime cuando cualquier tasación a futuro es incierta.
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3. Desarrollar operaciones piloto de iniciativa pública
4. Planificar la densidad
5. La participación pública
Foto 53. Fiesta en el sector de Choqué, Lima, Perú
Una componente fundamental e imprescindible en proyectos como este es
conseguir activar procesos que impliquen a los ciudadanos. Se necesitan
negociación y consenso, o sea la posibilidad concreta de contar con la gente. Para
que procesos como este tengan éxito es imprescindible la colaboración entre
el distrito de Comas y los habitantes, quienes tienen que entender lo que para
ellos es un beneficio real y comprometerse para garantizar su colaboración a un
resultado positivo.
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