EQUIPO TÉCNICO

TEXTOS
Diana Milena Murcia Riaño
Abogada Mg en Sociología y miembro del grupo
de investigación Summa Causa, Universidad del
Bosque.

COORDINACIÓN
Tatiana Roa Avendaño
CENSAT Agua Viva

María Cecilia Roa García

Fundación Evaristo García

EQUIPO EDITORIAL
Primera Edición
DIRECCIÓN CREATIVA Septiembre de 2014
Johanna Vidal Gómez ISBN: 978-958-58470-4-0

DIAGRAMACIÓN CENSAT - Agua Viva

Leslie López Ramos www.censat.org
Correo electrónico:
ILUSTRACIONES comunicaciones@censat.org
Fabian Orlando Prada Useche Teléfono: 57 1 3377709

FOTOGRAFÍA Fundación Evaristo García

Archivo de CENSAT - Agua Viva http://lfs-feg.sites.olt.ubc.ca/
Archivo del Cinturón Occidental Correo electrónico:
Ambiental - COA fundegarcia@gmail.com
Teléfono: 57 2 6582886
Archivo del Comité Ambiental
del Tolima
Presentación
En los últimos años han sido activados mecanismos de participación ciudadana
en el ámbito político como consultas, referendos, iniciativas populares y cabil-
dos abiertos; todos éstos dirigidos a la defensa del ambiente, del agua y de los
territorios. Estas iniciativas han tenido relativo éxito en los casos que confrontan
directamente la política gubernamental de extracción ilimitada de recursos.

Tales iniciativas heredaron la fortaleza de las luchas locales que vienen desde
tiempo atrás y se amalgamaron con otros repertorios de exigibilidad, enraiza-
dos en el activismo por los derechos en el país, como la movilización social, el
cabildeo ante organismos de presión y la movilización a través del derecho, su-
mando a sectores, grupos y comunidades de diferentes tradiciones de acción:
derechos humanos, ambientalismo y comunidades campesinas.

En la puesta en marcha de estos mecanismos se ha hecho visible el déficit de

democracia que subyace a la (in)justicia ambiental, razón que ha motivado la
realización de un documento que reconstruya su historia y esclarezca el signi-
ficado de su uso en el contexto actual y los debates de fondo que se ponen en
juego.

Es así como nace este documento que presentamos ante ustedes. El texto se
divide en tres secciones: la primera aborda la estructura de las formas de par-
ticipación en Colombia a partir del Artículo 40 de la Constitución Política y de la
Ley 134 de 1994, recopilando los balances que, sobre su eficacia, juiciosamente
se han realizado. En la segunda se describen los mecanismos y procesos más
específicos en defensa del medio ambiente con breves comentarios sobre su
ámbito de aplicación.

Finalmente, la tercera sección ofrece una breve conclusión referida a los apren-
dizajes, significados y horizontes de sentido en la lucha por los territorios y el
agua, a través de los mecanismos de participación en los casos estudiados.

Esperamos que este documento sea un instrumento que permita reconocer el

proceso histórico que se ha desarrollado a través de los mecanismos de parti-
cipación ciudadana como estrategias que enaltecen la defensa del ambiente
y los territorios.
 
Agradecimientos
Gracias a las organizaciones y delegados del Comité Ambiental del Tolima, del
Cinturón Occidental Ambiental, al Movimiento Ríos Vivos, la Comisión por la
Protección del Páramo del Almorzadero, el Comité para la Defensa del Agua y
del Páramo de Santurban, la Asociación de Acueductos Comunitarios de Tasco
(ASOTASCO), y al Comité por la Defensa del Agua de Tauramena, por compar-
tir con nosotras sus experiencias en la protección del territorio.

También agradecemos a Fabian Orlando Prada por su generosidad, y a María

Pinzón por todo su esfuerzo y apoyo para la buena realización de este trabajo.
 
Contenido
I. Formas de participación en Colombia .....7

• Revocatoria del mandato

• Consultas
• Las iniciativas populares
• Cabildo abierto
• Veedurías ciudadanas

II. Mecanismos de participación en

defensa del ambiente y los territorios .....21
• Audiencias públicas ambientales
• La consulta previa a pueblos indígenas y comu-
nidades consideradas tribales
• Mecanismos de protección de derechos
• Mecanismos de participación en defensa del
ambiente y los territorios: los casos de la iniciativa
popular en defensa del Páramo del Almorzadero,
las consultas populares de Piedras y Tauramena,
y el Referendo por el agua

III. Aprendizajes, significados y horizonte

de sentido en la lucha por el ambiente y
los territorios a través de los mecanismos
de participación .....45
7
I. Formas de participación en Colombia
En la Constitución Política de 1991 se plasmó un modelo de participación ciu-
dadana en cuatro ámbitos principales: el electoral, el desempeño de cargos
públicos, los mecanismos de participación en el ámbito político, y la defensa de
la constitución a través del uso de acciones jurídicas.

Esquema 1: Mecanismos de participación ciudadana

plasmados en la Constitución de 1991

De estas formas de participación, el repertorio más arraigado en defensa de los

derechos ha sido el uso de mecanismos judiciales como la Acción de tutela o las
acciones populares, que se tratarán más adelante.

8
En cuanto a la participación a través de mecanismos en el ámbito político, la
Ley 134 de 1994 instituyó formas específicas ligadas al voto, a la realización de
consultas, a las iniciativas populares, al cabildo abierto, a la revocatoria del
mandato y a la veeduría ciudadana.

Esquema 2. Mecanismos de participación

de la Ley 134 de 1994

Revocatoria del mandato

En primer término, la Constitución de 1991 estableció la modalidad de mandato
programático que compromete la gestión de los alcaldes y gobernadores has-
ta el punto en que los ciudadanos puedan hacerla valer mediante la revocato-
ria del mandato.

La doctrina ha acuñado el concepto de mandato libre en virtud del cual

“el representante lo es de la nación entera y no del grupo o región que lo
ha elegido”, concepto que sufrió cambios de especial trascendencia hasta
llegar hoy al actual mandato programático que le confieren los elegidos
al elector a través del programa que éste haya presentado en las eleccio-
nes. Como lo consagra el mismo Artículo 259 de la Carta Política y la ley
estatutaria del voto programático para el caso de los alcaldes y goberna-
dores, si el mandatario se presenta ante los electores defendiendo y com-
prometiéndose al cumplimiento de un programa de gobierno y lo incumple
sin ninguna justificación, los electores o miembros de su respectivo partido
o movimiento político tendrán el derecho de revocarle el mandato (Corte
Constitucional, Sentencia C-180 de 1994).

9
La relevancia de esta figura, sin embargo, se ha desdibujado en razón a que
durante la vigencia de la Ley 134 ninguna revocatoria ha prosperado. En el
estudio “Mecanismos de participación ciudadana en Colombia, 20 años de ilu-
siones” realizado por la Misión de Observación Electoral (MOE) en 2012, se
estableció que fueron tramitadas 132 propuestas de revocatoria, 130 para al-
caldes y dos para gobernadores, de las cuales no se logró superar la etapa
de recolección de firmas para el caso de los gobernadores, solo el 25% llegó a
votación en el caso de los alcaldes.

La MOE encontró que la etapa de recolección de firmas se ve afectada por

conductas que constituyen desvío, abuso de poder, engaño y amenazas a los
promotores, entre otras; la de votación se afecta por esas mismas razones, a
las que se suman la escasa publicidad de las iniciativas, y el desconocimiento
y desinterés de los electores (MOE, 2012: 40).

Consultas
El mecanismo de la consulta tiene tres modalidades, conforme a la Ley 134 de
1994: el plebiscito, el referendo y las consultas populares.

Con el plebiscito el pueblo se pronuncia para apoyar o rechazar una determi-

nada decisión del Ejecutivo (Ley 134, Art. 7). Para esto se requiere que el Presi-
dente de la República, con la firma de todos sus ministros, convoque al pueblo
sobre materias que no requieran la aprobación del Congreso, que no versen
sobre la duración de su mandato, ni modifiquen la Constitución Política. Ningún
plebiscito ha sido convocado durante la vigencia de la actual carta política.

Con el referendo, el pueblo, en los niveles nacional, departamental, municipal

y local, aprueba o rechaza un proyecto de norma jurídica1, o deroga una que
ya esté vigente; incluso puede reformarse la Constitución.

1. Para efectos del referendo derogatorio son leyes las expedidas por el Congreso o los decretos que dicte el Presidente de la República
en ejercicio de facultades extraordinarias que éste le haya conferido; son ordenanzas las expedidas por las asambleas departamen-
tales y los decretos que dicte el gobernador con fuerza de ordenanza; son acuerdos los expedidos por los concejos municipales y los
decretos que dicten los alcaldes con fuerza de acuerdo; y son resoluciones las expedidas por las Juntas Administradoras Locales y las
resoluciones que dicte el alcalde local, todos de conformidad con las facultades extraordinarias otorgadas para tal evento (Registradu-
ría Nacional del Estado Civil, s/f).

10
Esquema 3. Procedimiento para llevar
a cabo un referendo

Por su contenido, no pueden someterse a referendo derogatorio las leyes o de-

cretos que se refieren a la aprobación de tratados internacionales, al presu-
puesto, a materias fiscales o tributarias, a la concesión de amnistías o de indul-
tos, a las iniciativas que son exclusivas del gobierno nacional, a las relaciones
internacionales ni a la preservación o restablecimiento del orden público.

La MOE encontró que se han presentado 18 iniciativas de referendos aprobato-

rios de reforma constitucional y “solo una de origen gubernamental ha llegado
a votación, lo que equivale al 6% del total de las iniciativas, cifra que evidencia
la falta de efectividad del referendo constitucional en Colombia” (2012: 72),
también recalca que “ninguna de las 13 propuestas de referendo constitucional
de origen ciudadano que han existido en Colombia ha prosperado” (2012: 75).

Entre los motivos identificados para tan absoluta inefectividad, se tiene que
en la etapa de recolección de firmas existe incapacidad para conseguirlas, lo
que -según la MOE (2012)- se debe a: que algunas iniciativas buscaban tener
un efecto político más que llegar propiamente al referendo, que las iniciativas
no eran atractivas para la ciudadanía, que los promotores calcularon mal el
margen de invalidación de apoyos (que en promedio ha llegado a un 52%),
y a la falta de pedagogía ciudadana, pues “muchos no conocían que existen
dos etapas de recolección de apoyos (constitución del comité promotor y con-
vocatoria al referendo) y por ello una vez habían apoyado la primera etapa se
negaban a hacerlo en la segunda, argumentando haber firmado previamente,
cuando en realidad debieron diligenciar los formularios en dos oportunidades
diferentes” (MOE, 2012: 78).

11
Tres iniciativas sí alcanzaron las firmas requeridas y llegaron al Congreso: la de
reelección de alcaldes y gobernadores en 2005, el referendo por el derecho
fundamental al agua y la pena de prisión perpetua para castigar delitos atro-
ces contra los niños en 2008, sin embargo la convocatoria a los referendos no se
logró “debido a los intereses políticos, económicos y jurídicos que tocaban las
tres iniciativas y que no concordaron con los intereses del Congreso y Gobier-
no” (MOE, 2012: 79).

Dos iniciativas -la reelección presidencial y la pena de prisión perpetua para

castigar delitos atroces contra los niños en 2008- no pasaron el control de la
Corte Constitucional por vicios de procedimiento ligados a que el Congreso mo-
dificó el texto de la iniciativa ciudadana, no pasó el control de transparencia
de la financiación de las iniciativas o se incumplieron los procedimientos para
el trámite de la iniciativa (sentencias C- 397 y C-141 de 2010).

Sin entrar a revisar en profundidad las decisiones de la Corte, se debe

reconocer que dentro del control que ha efectuado sí creó -o por lo menos
“evaluó”- requisitos que taxativamente no estuvieron previstos en la ley o
la Constitución y, por ende, nunca fueron conocidos previamente por los
promotores. A pesar de ello, exigió su cumplimiento inmediato a las dos
iniciativas examinadas, ocasionando consecuentemente su hundimiento
(MOE, 2012: 88).

En cuanto a los referendos municipales, la MOE encontró que se habían reali-

zado 69 referendos, de los cuales 52 se impulsaron para la creación de nuevos
municipios con una altísima tasa de efectividad pues ciertamente se crearon 49.

Se considera que esta tendencia está ligada a intereses relativos al mejora-

miento de las capacidades administrativas e institucionales de las entidades
territoriales o la promoción de su integración socio cultural, pero también se
relaciona con “una estrategia tanto de actores legales como ilegales para
crear instituciones extractivas” o captura de rentas, e incrementar los botines
electorales (MOE, 2012: 108).

Por su parte, con las consultas populares el pueblo se pronuncia ante una pre-
gunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departa-
mental, municipal, distrital o local, propuesta por el Presidente de la República,
el gobernador o el alcalde, según el caso.

12
El asunto en cuestión debe ser competencia de la respectiva autoridad, no ser
un proyecto de articulado (pues para eso está la iniciativa popular normativa),
y no referirse a temas que modifiquen la Constitución.

Esquema 4. Procedimiento para llevar

a cabo una consulta popular

Conforme a la MOE, en Colombia se han impulsado dos consultas departamen-

tales, 23 municipales y ninguna en el ámbito local ni nacional (2012: 140). Las
dos consultas departamentales impulsadas versaron sobre la protección del Pá-
ramo de Santurbán. Los gobernadores de Santander y de Norte de Santander
propusieron las consultas a sus respectivas asambleas departamentales, pero
el control de constitucionalidad solo la viabilizó para éste último, sin embargo,

Se presentó una situación sin precedente alguno frente al trámite de este

mecanismo de participación ciudadana, a pesar de haberse cumplido con
todos los requisitos establecidos en la Constitución y la ley, la Comision Na-
cional Electoral (CNE) y la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC)
no adelantaron la consulta excusados en que para la época en que se dio
viabilidad a la consulta ya se habían despachado los kits electorales para
las elecciones locales y logísticamente era “imposible” organizar una sexta
tarjeta electoral (MOE, 2012: 142).

Por otra parte, las 23 consultas municipales se concentraron en los sectores de

seguridad y convivencia (10), medio ambiente (4), servicios públicos (3), em-
pleo y desarrollo económico (2), y en otros como equipamiento municipal, edu-
cación, cultura y transporte (1).

13
En el tema ambiental que interesa, la siguiente tabla resume las iniciativas pre-
sentadas, sin incluir la de Piedras y Tauramena, que se tratarán más adelante:
Tabla 1. Consultas populares municipales en asuntos
ambientales

14
Otras consultas se han realizado con el fin de modificar o precisar límites inter-
municipales (de las 8 iniciativas 7 fueron realizadas), de constituir áreas metro-
politanas (tres, de las cuáles solo una prosperó) o de constituir municipios (se
han conformado siete municipios en La Guajira, Sucre, Cauca y Bolívar).

Las iniciativas populares

Las iniciativas populares son un mecanismo de participación en el cual los ciu-
dadanos impulsan la adopción de leyes o normas -de menor jerarquía- ante las
corporaciones públicas correspondientes: el Congreso de la República en caso
de leyes, la Asamblea Departamental en el caso de ordenanzas, los Concejos
Municipales o Distritales en el caso de Acuerdos, y las Juntas Administradoras
Locales en el caso de Resoluciones “para que sean debatidos y posteriormente
aprobados, modificados o negados” por éstas (Ley 134 de 1994, Art. 2).

Este procedimiento implica, como ningún otro, un protagonismo importante de

parte de los impulsores, pues participan en todas la sesiones de debate de la
iniciativa y, si la Corporación no aprueba el proyecto de articulado o lo modifi-
ca, pueden apelar ante ésta o convertir la iniciativa en un referendo aprobato-
rio, caso en el cual deben reunir en seis meses el 5% del censo electoral y seguir
el procedimiento correspondiente.

Esquema 5. Procedimiento para llevar

a cabo una iniciativa popular

De acuerdo con la MOE, entre 1991 y 2012 se realizaron tres iniciativas popula-
res de acto legislativo, una de ellas no cumplió con las firmas, otra fue desistida
y la que llegó al Congreso -para modificar el régimen constitucional de los ser-

15
vicios públicos domiciliarios- fue retirada en el primer debate: “debido al grado
de inmadurez política, la poca visibilidad y el flaco seguimiento al Congreso de
parte de la opinión pública no hubo una reacción fuerte ante la decisión de la
Comisión Primera de no darle trámite a la iniciativa” (MOE, 2012: 51).

En el mismo periodo se realizaron seis iniciativas populares sobre proyectos

de ley, de las cuales solo dos llegaron al Congreso pero fueron desestimadas
en el primer debate. Estas dos situaciones en las que el Congreso desatendió
fácilmente iniciativas normativas que contaban con un amplio respaldo ciuda-
dano, ponen de presente la tensión que existe entre democracia participativa y
democracia representativa, que precisamente se acentúa cada vez que se activa
un mecanismo de participación directa (MOE, 2012: 55).

En cuanto a iniciativas normativas, la MOE encontró tres sobre proyectos de

ordenanzas que llegaron a las asambleas departamentales, pero fueron re-
chazadas; cuatro sobre proyectos de acuerdos de las cuales solo fue aprobada
la que determinó la finalidad y propósito del páramo El Almorzadero, en la
jurisdicción de Cerrito, Departamento de Santander, como zona excluida de la
minería.

Cabildo abierto
Como lo indica la Ley 134 de 1994, este mecanismo es la reunión pública de los
Concejos Distritales, Municipales o de las Juntas Administradoras Locales, en la
cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos
de interés para la comunidad (Art. 9).

El cinco por mil del censo electoral del lugar presenta ante la secretaría de la
respectiva corporación, la solicitud razonada para que sea discutido un asunto
en Cabildo Abierto y dentro de la semana siguiente a su realización; el presi-
dente de dicha corporación da respuesta “escrita y razonada a los plantea-
mientos y solicitudes ciudadanas” (Art. 87).

La Corte Constitucional encontró constitucional la caracterización que la Ley 134

hizo de los cabildos abiertos, sin embargo, los magistrados Cifuentes, Gaviria
y Naranjo lamentaron en su salvamento de voto que el alcance dado al meca-
nismo fuera tan limitado:

16
 La decisión mayoritaria de la Corte […] acepta el sentido democrático y par-
ticipativo de la institución pero, de manera inexplicable, limita sus alcances
hasta considerar que solo tiene efectos deliberantes. En estas condiciones,
el cabildo abierto se confunde con el derecho de petición consagrado por
el constituyente en el Artículo 23 de la Carta. La voluntad popular de insti-
tucionalizar una vía de participación adicional queda entonces desvirtua-
da por la decisión de la Corte de recortar sus alcances hasta confundir su
operatividad con la de otra figura ya existente (Sentencia C-180 de 1994).

El derecho de petición es un mecanismo que “propende por la interacción efi-

caz entre los particulares y las entidades públicas o privadas, obligando a éstas
a responder de manera oportuna, suficiente, efectiva y congruente las solici-
tudes hechas por aquellos” (Corte Constitucional, Sentencia T-172 de 2013) y
solo se diferencia del Cabildo Abierto en que se concreta en un intercambio de
escritos, mientras que éste se escenifica en una audiencia pública.

Veedurías ciudadanas
Con el fin de vigilar la gestión pública, los resultados de la misma y la presta-
ción de los servicios públicos, la Ley 34 de 1994 previó la figura de las veedurías
ciudadanas. El mecanismo ha sido reglado por la Ley 850 de 2003.

En el país existen aproximadamente 500 veedurías ciudadanas que son res-

paldadas por una Red Institucional de Apoyo2, sin embargo, como lo reconoce
la Procuraduría General (2011: 33), no cuentan con los recursos financieros ni
el personal suficiente, las entidades públicas no les facilitan las condiciones
necesarias para su quehacer y, además, sus miembros se exponen a diversas
amenazas, “el oficio del veedor está desprotegido, los veedores ciudadanos se
hallan bajo las mismas condiciones de inseguridad que padecen los defensores
de los Derechos Humanos” (El Heraldo, 2013).

2. Integrada por la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, el Ministerio
del Interior y el de Justicia, el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Auditoría General de la República, la Contaduría
General de la Nación y la Escuela Superior de Administración Pública.

17
Esquema 6. Actores y materias de las veedurías ciudadanas

18
Existe además una multiplicidad de espacios para la rendición de cuentas,
como las audiencias públicas, foros, conversatorios, etc., y de escenarios lo-
cales para la participación como los consejos, comisiones, comités, mesas, nú-
cleos, juntas, etc. que abarcan un portafolio temático y poblacional muy amplio,
pero con enormes dificultades para articularse “en un sistema que tenga senti-
do para la gente” (Velásquez y González, 2003: 364) y que permita conquistar
un nivel de incidencia aceptable en la toma de decisiones.

En líneas generales, puede concluirse que en el país existe una variada gama
de mecanismos de participación ciudadana, diseñados de tal manera que el
derecho a la participación, en sí mismo, no puede concretarse; se trata de “una
especie de ley del embudo en la que el espíritu de la norma que crea el meca-
nismo es amplio, pero va siendo restringido a medida que es reglamentado y
puesto en marcha” (Velásquez y González, 2003: 363).

Resulta significativo que ningún plebiscito o consulta nacional haya sido intenta-
do, que toda revocatoria haya fracasado, que todo referendo constitucional de
iniciativa ciudadana, referendo aprobatorio, consulta departamental e iniciati-
vas populares legislativas y departamentales se hayan caído en la respectiva
corporación.

Los mecanismos de participación han tenido efectividad en el punto de la con-

formación o delimitación de municipios a través de referendos y consultas muni-
cipales, más como expresión de la consolidación de intereses políticos y econó-
micos locales que como construcción de foros para el debate sobre lo público o
sobre el destino de los bienes comunes. Ante tan desastroso panorama, llama
poderosamente la atención que los mecanismos utilizados en el marco de la
movilización por el ambiente y los territorios hayan tenido un margen significa-
tivo de éxito, y que sean los que provocan y convocan a los debates relativos a
los límites y posibilidades de la participación bajo el modelo político y normati-
vo imperante.

19
21
II. Mecanismos de participación en defensa del
ambiente y los territorios
En el país “la guerra y el conflicto armado se han institucionalizado, es decir,
comprenden discursos regulares, espacios oficiales de difusión, medios de co-
municación a su servicio, textos y formas de hablar de la guerra que ya hacen
parte de la vida cotidiana” (Estrada, 2004 citado por Olave, 2012), lo que ha co-
pado la agenda social enfocándola en las necesidades de las víctimas de las
violaciones de derechos humanos y en el movimiento permanente por la paz.

Pero en los últimos años la consideración de los conflictos socioambientales

como conflictos relevantes en la vida nacional, en y más allá de la guerra, viene
ganando visibilidad y protagonismo en la arena pública.

Seguramente han incidido en esta cuestión la degradación ambiental plane-

taria que se expresa en los discursos sobre la crisis climática, y el destacado
posicionamiento de grupos y movimientos ambientalistas y ecologistas en esce-
narios internacionales relativos al desarrollo, el ambiente y los derechos huma-
nos, pero fundamentalmente, es potenciada por la arremetida de la economía
extractivista y sus exponentes transnacionales, y la resistencia glocal que le
ponen cientos de comunidades y procesos colectivos.

Los ejercicios de resistencia han sido repelidos e intentan ser neutralizados con
el uso excesivo de la fuerza en el caso de las manifestaciones; la deslegitima-
ción de las causas de las y los defensores del ambiente y el territorio a través
de los discursos de funcionarios públicos; la estigmatización de su labor por
parte de los aliados de las empresas; su criminalización y judicialización, y los
hostigamientos, amenazas y atentados en su contra, llegando incluso a su ex-
terminio físico.

De acuerdo con Global Witness (2014) el número de asesinatos contra ambien-

talistas da cuenta de que América Latina y el sureste de Asia son los lugares
más peligrosos para las luchas ambientales, y que más de dos tercios de esos
asesinatos están ligados al control y uso de la tierra.

22
Imagen 1. Mapa del aumento de asesinatos contra ambientalistas y
defensores de los territorios (tomado de Global Witness, 2014)
• Entre 2002 y 2013 al menos 908 perso-
nas fueron asesinadas en 35 países pro-
tegiendo los derechos sobre la tierra y el
ambiente, y en los últimos cuatro años el
índice de muertes aumentó a una media
de dos activistas por semana.

• El año 2012 fue, hasta la fecha, el peor

año para ser defensor del ambiente, ya
que se cometieron 147 asesinatos; esto es
casi el triple de los cometidos en 2002.

• La impunidad por estos crímenes está

muy extendida: solo hay constancia de
que se haya condenado a 10 personas
entre 2002 y 2013, lo cual representa poco
más de un 1% del índice total de asesina-
tos (Global Witness, 2014)

Este escenario no ha pasado desapercibido en organismos internacionales de

derechos humanos, que han definido a los ambientalistas como un grupo po-
blacional en riesgo e identificado la debilidad estatal para protegerlos en un
ambiente de crecimiento significativo del poder de empresas transnacionales.

[…] gran parte de los proyectos desarrollados por industrias extractivas se

han dado como consecuencia de la conclusión de tratados de libre comer-
cio y los compromisos de aumento de la inversión extranjera en algunos
estados. Así mismo, la mayoría de estos proyectos se desarrollan por em-
presas extranjeras, cuyas actividades y consecuencias ambientales de los
proyectos no serían sujetas a una fiscalización adecuada por parte de los
Estados en donde se implementan (CIDH, 2011: Párr. 313).

Aunque el modelo de agresión se extiende por toda Latinoamérica, es profun-

damente significativo que Colombia encabece la lista de conflictos ambientales
en la región, de acuerdo con los resultados del proceso de documentación que
a la fecha ha realizado el Environmental Justice Organisations, Liabilties and
Trade (EJOLT). Los conflictos socioambientales pueden explicarse a partir de
la conjunción de varios elementos, entre los que están la escalada del modelo
extractivo, su amalgamiento con actores armados y dinámicas de violencia es-
tructural, y la marcada inefectividad de mecanismos jurídicos para contenerlos.

23
En muchos casos los conflictos ambientales no se evidencian como tales porque
se traslapan con las dinámicas del conflicto, y el temor y el miedo que cunde en
las regiones no permite que se expresen prima facie ni que sean tratados como
tales por parte de las autoridades correspondientes.

En el país, las formas de participación en lo ambiental básicamente se han

plasmado en las audiencias públicas ambientales, en los procesos de consulta
previa con comunidades indígenas y las comunidades consideradas tribales,
en el uso de mecanismos jurídicos como la tutela o las acciones populares y,
en el contexto actual, en el uso de algunos de los mecanismos de participación
plasmados en la Ley 134 de 1994.

Audiencias públicas ambientales

Con una licencia ambiental se busca “eliminar o por lo menos prevenir, mitigar
o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la ciencia y la técnica, los
efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y el ambiente” (C-
035 de 1999), por lo que según la Corte Constitucional, se trata de “un típico me-
canismo de intervención del Estado en la economía, y una limitación de la libre
iniciativa privada, justificada con el propósito de garantizar que la propiedad
cumpla con la función ecológica que le es inherente” (C-894 de 2003).

Su fin es proteger derechos individuales y colectivos ligados a la prevención de

daños al ambiente, y para ello se prevé la realización de audiencias públicas
como forma de participación para que las comunidades conozcan la solicitud
de las licencias y concesiones o los impactos que un proyecto puede generar,
además, que expresen sus opiniones y aporten los documentos que consideren
pertinentes3.

Cabe tener en cuenta que este mecanismo “no es una etapa de decisión ni de
debate, es decir, no es vinculante u obligatoria para la administración pública,
es más bien un instrumento de información, socialización y control social” (Pro-
curaduría, 2008: 30) al que puede asistir cualquier interesado, pero en el que
solo pueden intervenir:

3. Decretos 2762 de 2005 y 330 de 2007.

24
 Por derecho propio:

1. Representante legal de la autoridad ambiental competente y los demás

funcionarios que para tal efecto se deleguen o designen
2. Representante(s) de las personas naturales o jurídicas que hayan solici-
tado la realización de la audiencia
3. Procurador General de la Nación, el Procurador Delegado para Asuntos
Ambientales y Agrarios, o los Procuradores Judiciales Ambientales y Agra-
rios o sus delegados
4. Defensor del Pueblo o su delegado
5. Gobernador(es) del(los) departamento(s) donde se encuentre o preten-
da localizarse el proyecto, o sus delegados
6. Alcalde(s) del(os) municipio(s) o distrito(s) donde se encuentre o preten-
da desarrollarse el proyecto, o sus delegados
7. Personero municipal o distrital o su delegado
8. Los representantes de las autoridades ambientales con jurisdicción en
el sitio donde se desarrolla o pretende desarrollarse el proyecto, obra o
actividad, o sus delegados
9. Los directores de los institutos de investigación científica adscritos y vin-
culados al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o sus
delegados
10. El peticionario de la licencia o permiso ambiental
(Las personas antes citadas no requerirán de inscripción previa)

Por previa Inscripción:

1. Otras autoridades públicas

2. Expertos y organizaciones comunitarias y/o ambientales
3. Personas naturales o jurídicas (Art. 12 Decreto 330 de 2007).

Según lo expone Rodríguez et al (2012), entre 1993 y mayo de 2012 se realizaron

en el país 60 audiencias públicas y fueron otorgadas 2.279 licencias. Estas cifras
indican que solo el 0.2% de licencias ambientales pasó por la realización de
una audiencia pública, lo que puede deberse al desconocimiento del mecanis-
mo o a que se dude o desconfíe de su eficacia. Téngase en cuenta que “altos
funcionarios de las autoridades ambientales vienen pasando directamente de
sus cargos a ejercer como asesores o directivos de las grandes empresas que
adelantan procesos de licenciamiento ambiental” (Rodríguez et al, 2012: 245).

25
Para el promotor del proyecto, la audiencia es útil en tanto le permite reconocer
el contexto de conflictividad que genera la iniciativa, y adoptar la medidas
necesarias para contenerla y evitar“que ésta llegue a las instancias guberna-
mentales de control ambiental, convirtiéndola entonces en un problema de in-
cumplimiento de los actos administrativos” (Macías, s/f). Para las comunidades
es una oportunidad de conocer los alcances de los proyectos y -alrededor o a
partir de ellas- consolidar sus estrategias de movilización4.

La consulta previa a pueblos indígenas

y comunidades consideradas tribales
La consulta previa es un derecho que se enmarca en el deber de los Estados de
“desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coor-
dinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a
garantizar el respeto de su integridad” (Art. 2, Convenio 169 de la OIT).

En Colombia, entre 1993 y 2013 se realizaron 156 consultas previas. La Corte

Constitucional ha aclarado que la consulta de las medidas o proyectos que
afectan directamente a los pueblos indígenas, es una de las tres dimensiones
de su derecho a la participación, al lado de

[…] la simple participación, asociada a la intervención de las comunidades

en los órganos decisorios de carácter nacional, así como en la incidencia
que a través de sus organizaciones pueden ejercer en todos los escenarios
que por cualquier motivo les interesen, […] (y) el consentimiento previo,
libre e informado cuando esa medida (norma, programa, proyecto, plan o
política) produzca una afectación intensa de sus derechos, principalmen-
te aquellos de carácter territorial (Corte Constitucional, sentencia T-376 de
2013).

4. Como la que se gestó alrededor de la iniciativa de instalar la industria minera en los páramos de Santurbán y Almorzadero. Una rese-
ña se encuentra en: Notiagen, Audiencia pública nacional por los páramos Santurbán y Almorzadero, septiembre de 2012, disponible en:
http://notiagen.wordpress.com/2012/09/04/audiencia-publica-nacional-santurban-almorzadero-revive-el-debate-sobre-el-agua-y-la-mi-
neria/

26
Sin embargo, el derecho a la consulta en Colombia suele identificarse como
la forma exclusiva en la que los pueblos indígenas y tribales pueden y deben
hacer justiciables sus derechos y defender la especial relación que tienen con
su territorio5, que es la que los define como un sujeto colectivo.

Esquema 7. Principios que deben guiar la realización

de las consultas de pueblos indígenas y tribales

En tal sentido, el debate se ha concentrado en si las consultas6 se realizan si-

guiendo los principios prescritos en estándares internacionales o no, aplazando
e incluso anulando otros debates urgentes.

En primer lugar, el posicionamiento discursivo de la consulta como la mayor

conquista de los pueblos indígenas en el derecho internacional de los derechos
humanos y su consecuente construcción como derecho síntesis (de otros dere-
chos), ha velado la dramática realidad que subyace a su aplicación, y que se
traduce en la legalización del despojo de los territorios, pues como lo señala
Betancur (2014)

5. En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos se ha comprendido que “para las comunidades indígenas la relación con la
tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente,
inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras”; que “la cultura de los miembros de las comunidades
indígenas corresponde a una forma de vida particular de ser, ver y actuar en el mundo, constituido a partir de su estrecha relación con
sus territorios tradicionales y los recursos que allí se encuentran, no solo por ser éstos su principal medio de subsistencia, sino además
porque constituyen un elemento integrante de su cosmovisión, religiosidad” y, por ende, “de su identidad cultural” (CIDH, 2009: Párr. 56)
6. Específicamente las consultas de proyectos, pues otra ha sido la dinámica, mecanismos e impactos de las de leyes.

27
 La movilización indígena para demandar que el derecho fundamental a
la consulta se cumplan o ha garantizado a las comunidades un desenlace
satisfactorio. Esto tampoco se ha garantizado en los escenarios jurídicos,
pues a pesar de que sucesivamente los tribunales de justicia le ordenen
al gobierno suspender proyectos para realizar en debida forma la consul-
ta, en los hechos se instrumentan diversas fórmulas como la cooptación
mediante la prebenda o el empleo, la corrupción o las más efectivas: la
amenaza, la violencia y el desplazamiento forzado de la población, para
imponer finalmente el proyecto en detrimento de la territorialidad y la inte-
gridad de los pueblos indígenas.

Quizás por ello para el pueblo U’wa estaba claro que el problema de fon-
do no era si se realizaba o no en debida forma la consulta previa, a la cual
se opusieron de manera persistente.

En segundo término, el exclusivo derecho a la consulta ha delimitado los sujetos

ambientalmente relevantes, esto es, los pueblos indígenas y tribales, excluyen-
do a otros grupos poblacionales para quienes los territorios también tienen una
importancia cultural, económica y social que merece protección. Así, se omite
construir una participación ambiental más amplia que aborde problemáticas
comunes entre los grupos poblacionales concernidos.

Finalmente, la exaltación de la caracterización de la consulta como un derecho

que excluye el veto, despoja al proceso de participación de la facultad primaria
de decir no y hacer valer, junto con otros actores, el derecho al consentimiento;
esto es, a oponerse a los proyectos que contaminen o destruyan los ecosiste-
mas o por cuyos impactos se impida su resiliencia.

Mecanismos de protección de derechos

En los veinte años de vigencia de la Constitución se han presentado más de
cuatro millones de tutelas que constituyen aproximadamente el 22% de todos
los procesos que atiende la función judicial en el país (Caracol, 2012). Ante tal
recurrencia, la Corte Constitucional desarrolló varios tipos de decisiones con
una alta repercusión en las políticas públicas, como los estados de cosas in-

28
constitucionales7 o los autos de seguimiento8 de sus sentencias, que han con-
figurado un activismo judicial muy valorado por las víctimas de las violaciones
de derechos, y muy criticado desde los sectores que validan la política econó-
mica del país.

En la jurisprudencia de la Corte se ha pretendido plasmar, además, un modelo

de ponderación de derechos basado en la idea de que la función ecológica
de la propiedad es capaz de mensurar los conflictos ligados a la libertad de
empresa, situación que materialmente, bajo las condiciones actuales, parece
imposible.

En la Constitución Política surge un tríptico económico, constituido por el

trabajo (Artículo 25), la propiedad privada (Artículo 58) y la libertad de
empresa (Artículo 333). Este tríptico económico tiene una función social. En
tanto que social, él debe velar por la protección de los valores y derechos
sociales. Entre éstos a su vez se destaca la vida y la ecología. Luego el
trabajo, la propiedad y la empresa tienen una función ecológica que es
inherente a la función social. Es de advertir que el fin último de la función
ecológica del tríptico económico es la prevalencia del interés general so-
bre el interés particular, que es un principio fundante del Estado colombia-
no (Sentencia T-411 de 1992).

Las acciones populares, por su parte, se erigieron como un mecanismo funda-

mental en la prevención de daños a intereses colectivos y en la lucha por la
moralidad administrativa. La sanción por la violación del patrimonio público en
el caso Dragacol, la liberación de recursos para la ampliación de la cobertura
en salud del Fosyga o la orden de saneamiento del río Bogotá no hubiesen sido
posibles sin la activación de este mecanismo judicial.

7. Es una declaración realizada por la Corte cuando concurren estos elementos: “1) La vulneración masiva y generalizada de varios dere-
chos constitucionales que afecta a un número significativo de personas. 2) La prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento
de sus obligaciones para garantizar estos derechos. 3) La adopción de prácticas inconstitucionales, como la exigencia de incorporar
la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado. 4) La no expedición de medidas legislativas,
administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos. 5) La existencia de un problema social cuya
solución compromete la intervención de varias entidades, para la adopción mancomunada de un conjunto de medidas multisectoriales
que exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante. 6) Si todas las personas afectadas por
el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión
judicial” (T-068 de 2010).
8. La Corte no desatiende la suerte de las sentencias que emite, por el contrario, mantiene su competencia para verificar que las autori-
dades adopten las medidas necesarias para restablecer los derechos fundamentales vulnerados o se eliminen las causas de la amena-
za. Los autos más famosos son los de seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004 en el que se declaró el estado de cosas
inconstitucional frente al desplazamiento forzado en Colombia.

29
Sin embargo, aunque su uso es mucho menor que el de la tutela -no más de
15.000 acciones populares presentadas que representan solo un 3% de los pro-
cesos judiciales atendidos en el país (Echeverri, 2011)-, su efectividad se ha
visto minada por una férrea oposición a su consolidación como mecanismo de
protección ambiental.

Los ataques frente a las acciones populares colombianas han tenido en

los últimos años diversos orígenes: i) acciones de inconstitucionalidad, ii)
proyectos de ley modificando la Ley 472 de 1998 y iii) ataques desde los
medios de comunicación. Hoy podemos afirmar como hipótesis que estos
ataques empiezan a lograr su objetivo de bajar los estándares de protec-
ción de los derechos colectivos (en especial del derecho a la moralidad
administrativa), de reducir el ejercicio de acciones populares al eliminar los
incentivos y dificultar el ejercicio de estas acciones al exigir la constitución
en renuencia para ejercerlos (Londoño y Torres: 2012: 242).

Efectivamente, hasta el año 2010 se otorgaba un incentivo económico a aque-

llos que presentaran este tipo de acciones, sin embargo, éste se eliminó me-
diante la Ley 1425 argumentando la necesidad de “reducir la congestión judi-
cial, evitar la temeridad y proteger el patrimonio de las entidades territoriales”,
lo que incidió en la disminución en un 77% en la presentación de este tipo de
acciones entre 2009 y el 2013 (Amador, 2014).

En un país marcado por la hiperjuridización de los conflictos sociales -esto es

por una clara forma de contenerlos a través del uso de mecanismos jurídicos
(Murcia, 2012)-, el cierre progresivo de esos espacios de justiciabilidad ha in-
cidido en la búsqueda de nuevos repertorios de movilización social. Es en este
campo que emerge el uso de los mecanismos de participación en el ámbito de
lo político.

30
Mecanismos de participación en defensa del ambiente y los terri-
torios: los casos de la iniciativa popular en defensa del Páramo El Almorzadero, las
consultas populares de Piedras y Tauramena, y el referendo por el agua
A medio camino entre la democracia representativa y la democracia directa, el
modelo democrático que se quiso establecer en la Constitución de 1991 es de
corte participativo,

La democracia que, como principio fundante, instituye el texto constitu-

cional es, además de pluralista, participativa y su especial configuración
resulta de la complementación de los modelos de democracia represen-
tativa y de democracia directa que aprovecha “las virtudes del sistema
representativo” e incorpora “las ventajas de la participación ciudadana”
y de esa manera “expresa un proceso social de intervención de los suje-
tos en la definición del destino colectivo” (Corte Constitucional, sentencia
C-230A de 2008).

Sin embargo, como se vio en la primera parte de este escrito, en general los ciu-
dadanos no han podido definir su destino colectivo a través de los mecanismos
de participación en lo político -revocatoria del mandato, consultas, iniciativas
populares y cabildos abiertos- pues el poder definitorio de temas tan relevantes
como el ambiental, es resguardado y escatimado celosamente por las autori-
dades nacionales.

Así, tanto el Congreso como el Ejecutivo, muy comprometidos con una expan-
siva política minero-energética, vienen desmontando las exiguas barreras nor-
mativas que protegen el ambiente, tal y como lo ha denunciado la Contraloría
General de la Nación (2013: 107):

Paulatinamente, mediante la expedición de una serie de normatividades,

que llega hasta el Decreto 2820 de 2010, se han ido flexibilizando requisitos
o excluido actividades que inicialmente estaban obligadas a solicitar licen-
cia ambiental. El análisis de este Decreto realizado en su momento por la
Contraloría General concluyó que: “Es incomprensible la eliminación de
la exigencia de un Diagnóstico Ambiental de Alternativas para proyec-
tos de explotación minera. Para la Contraloría General de la Repúbli-
ca, esta serie de modificaciones introducidas resultan preocupantes

31
 toda vez que lejos de representar un avance en la reglamentación
de instrumentos de gestión ambiental, se evidencia su desmonte y
con ello la disminución de mecanismos que favorezcan la adopción y
seguimiento de medidas preventivas al momento de planear el desa-
rrollo de un proyecto, obra o actividad” (CGR, 2010:4).

En el plano local, el desmonte de los límites normativos a la depredación am-

biental se ve asegurado por una débil presencia institucional que cede a la
presión ilegal de actores armados y otros múltiples grupos de interés.

Es revelador, por ejemplo, que las Corporaciones Autónomas Regionales, que

son las encargadas, conforme a la ley, de administrar el ambiente y los recursos
naturales en su respectiva jurisdicción, no hayan podido ser reformadas pese
a su desastrosa actuación, hecho que solo conviene a “agentes buscadores de
rentas, locales y regionales”, que tienen vía libre para “acceder a recursos a
través de contratos, reducción de tasas e impuestos ambientales, flexibilización
o eliminación de requisitos para la obtención de permisos, concesiones y cupos
de explotación, manteniendo sus excedentes económicos” (Contraloría, 2013:
110).

Ante tal panorama, las autoridades locales tienen un margen de maniobra es-
trecho que solo ha podido expandirse con ocasión de la movilización ciudada-
na en la activación de los mecanismos de participación.

32
• Experiencia del Referendo por el
Agua
El 25 de abril de 2007 fue radicada ante
la Registraduría la solicitud de inscripción
del Comité de Promotores para adelan-
tar el referendo constitucional “para ga-
rantizar la educación, la salud, el agua
potable, el saneamiento básico y la Des-
centralización Administrativa”. Un año y
medio después, el 29 de septiembre de
2008, éste organismo certificó que ha-
bían sido recolectadas 2.039.812 firmas
válidas, cifra muy superior al porcentaje
electoral requerido para el impulso de la
iniciativa.
El proceso que llevó a consolidar la idea
del referendo tiene raíces, muchos años
atrás, en diferentes iniciativas regiona-
les y nacionales en defensa del agua, y
se concretó con la creación del Comité
Nacional en Defensa del Agua y la Vida
(CNDAV) y los correspondientes comités
promotores regionales, integrados por
una multiplicidad de sectores sociales de
todo el país.
Uno de los elementos más importantes
de este proceso es que la recolección de
los apoyos no se limitó al acopio de fir-
mas, sino que se orientó a consolidar una
pedagogía social alrededor del valor
cultural del agua y la necesidad de pro-
teger los ecosistemas que la sustentan
para el bienestar no solamente humano,
sino de todos los seres vivos.
33
Texto del Referendo por el agua
TITULO I DE LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
Artículo nuevo
El Estado debe garantizar la protección del agua en todas
sus manifestaciones por ser esencial para la vida de todas
las especies y para las generaciones presentes y futuras.
El agua es un bien común y público.
TITULO II CAPÍTULO I DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES
Artículo nuevo
El acceso al agua potable es un derecho humano funda-
mental. El Estado tiene la obligación de suministrar agua
potable suficiente a todas las personas, sin discriminación
alguna y con equidad de género. Se debe garantizar un
mínimo vital gratuito.
TITULO II CAPÍTULO II DE LOS DERECHOS SOCIALES,
ECONOMICOS Y CULTURALES
Parágrafo nuevo Artículo 63.
Todas las aguas, en todas sus formas y estados; los cau-
ces, lechos y playas, son bienes de la Nación, de uso pú-
blico. Se respetará una franja de protección de los cauces
de ríos, lagos y humedales. Las aguas que discurren o se
encuentren en territorios indígenas o en los territorios co-
lectivos de las comunidades negras son parte integrante
de los mismos. Se garantizará además el valor cultural del
agua como elemento sagrado en la cosmovisión de los
grupos étnicos.
TITULO II CAPÍTULO III DE LOS DERECHOS COLECTI-
VOS Y DEL AMBIENTE
Parágrafo nuevo Artículo 80.
Los ecosistemas esenciales para el ciclo del agua deben
gozar de especial protección por parte del Estado y se
destinarán prioritariamente a garantizar el funcionamien-
to de dicho ciclo, sin vulnerar los derechos de las comuni-
dades que tradicionalmente los habitan, procurando mo-
delos de uso sustentable, de tal manera que se disponga
de agua abundante y limpia para todos los seres vivos.
TITULO XII RÉGIMEN ECONÓMICO Y DE LA HACIENDA
PÚBLICA
Parágrafo nuevo Artículo 365
El servicio de acueducto y alcantarillado será prestado en
forma directa e indelegable por el Estado o por comuni-
dades organizadas. Las entidades estatales o comunita-
rias que se organicen para dicha prestación no tendrán
ánimo de lucro y garantizarán la participación ciudadana,
el control social y la transparencia en el manejo de los
recursos y demás aspectos de la operación. Las comuni-
dades organizadas para la prestación de estos servicios
se fundamentarán en la autogestión para lo cual todos
sus integrantes acordarán las modalidades de gestión
económica necesarias para su funcionamiento. Dichas co-
munidades recibirán apoyo del Estado para garantizar la
cobertura y potabilización del agua que suministren.
Esta pedagogía se concretó en la navegación de la idea por todo el país:

Las navegaciones pueden identificarse entonces como una estrategia de

impacto social desde la cual si bien se recogían firmas, también se realiza-
ban foros, conversatorios, talleres, marchas, conciertos, festivales del agua
y declaraciones de ríos que atraían la participación de alcaldes, campe-
sinos, estudiantes, indígenas, comerciantes. Este tipo de acciones eran un
acontecimiento importante para la región, y del cual era posible encontrar
que alguien escuchaba o se preocupaba por la situación del agua, antes
latente pero no valorada.

Para los fluvionautas conformados por integrantes de la Comisión Nacional

en Defensa del Agua y la Vida (CNDAV), académicos, activistas y perio-
distas, las navegaciones eran también otra forma de recuperar la palabra
y la credibilidad por los procesos sociales y organizativos, al generarse
la posibilidad de intercambio con las comunidades donde éstas exponían
sus necesidades respecto al agua, asumían compromisos en el proceso de
referendo y reconocían alternativas de solución (Gómez, 2012: 53).

Una vez entregadas las firmas, las energías se concentraron en visibilizar la

importancia de la adopción de la medida, y en dar seguimiento al debate que
debía surtir en el Congreso y que duró algo más de un año. En esta corporación,
algunos senadores, contrariando las disposiciones legales en la materia, inten-
taron introducir modificaciones al texto del referendo que cambiaban comple-
tamente su sentido.

Finalmente, en la sesión del 18 de mayo de 2010 en la que debía decidirse la

convocatoria al referendo, pese al esfuerzo puesto por cientos de organizacio-
nes de todo el país y el apoyo que tenía el proyecto en las bancadas del Polo
Democrático Alternativo, el Partido Liberal, el Movimiento Mira y los represen-
tantes afrodescendientes e indígenas, no se completó el quórum y el referendo
fue negado. Para los promotores,

Lo ocurrido hasta ahora demuestra que el Congreso colombiano y la Cá-

mara de Representantes, como instituciones, son escenarios antidemocrá-
ticos, adversos a la participación ciudadana. Además de lo anterior, el in-
cumplimiento de sus deberes, comenzando por los más elementales como
asistir a las sesiones y permanecer en ellas, fue ostensible y frecuente por

34
 no decir permanente. En el actual período la plenaria de la Cámara solo
alcanzó el quórum decisorio y lo mantuvo en la sesión del pasado 18 de
los corrientes. En las más de diez citaciones anteriores este quórum no se
completó o se disolvió luego de aprobar el orden del día. Así el ausentismo
parlamentario se sumó a la obsecuencia hacia Gobierno y los intereses
privados y mercantiles en torno al agua para negar el referendo (Comité
de Promotores, 2010).

El proceso hizo visibles las limitadas posibilidades de hacer justiciables de-

rechos ambientales en el esquema político vigente, y el carácter meramente
formal del régimen de participación de la Ley 134. Pero lo más importante de
éste, fue la dinámica que catalizó cientos de iniciativas locales de vocación am-
biental hacia una diáspora de procesos organizativos en defensa de los bienes
comunes, como lo apuntan Roa y Rodríguez (2012):

La amplitud del proceso del Referendo permitió una articulación social en-
tre procesos sociales, que incluían en sus repertorios de contienda el agua:
la defensa de las cuencas y microcuencas en la provincia Guanenta frente
a la industria avícola, la resistencia a la construcción de una hidroeléctrica
y en defensa del río Sogamoso, la lucha por los servicios públicos domici-
liarios, la articulación de los acueductos comunitarios, la defensa de las
ciénagas del Llanito y la Virgen en Barrancabermeja, la lucha de los traba-
jadores en defensa de las empresas públicas, la defensa de los páramos
frente a la minería, entre muchos otros.

35
• Experiencia de la iniciativa popu-
lar normativa en defensa del pára-
mo El Almorzadero
En abril de 2010, los habitantes de Cerri-
to - Santander, organizados en la Comi-
sión de Vigilancia y Seguimiento para la
Protección del Páramo El Almorzadero,
radicaron ante la Registraduría General
de la Nación más de mil firmas en apoyo
a una iniciativa popular normativa con el
objeto de “determinar los usos del suelo
y los recursos naturales en la jurisdicción
del municipio del Cerrito, Santander”. En
agosto de ese año y con votación unáni-
me, el Consejo municipal aprobó el pro-
yecto de acuerdo.
La iniciativa normativa fue espe-
cial desde su origen. Se concibió
a través de otro mecanismo de
participación, un cabildo abierto,
en el cual diversos sectores socia-
les con la anuencia del Concejo
municipal, alcaldía y Corporación
Autónoma Regional de Santan-
der, decidieron proteger los re-
cursos naturales (agua, fauna,
flora), mediante un proyecto que
en lugar de ser expedido direc-
tamente por el Concejo, primero
sería divulgado y consensuado
con la comunidad a través de
una iniciativa normativa. Si la
iniciativa recibía el apoyo de la
comunidad, definitivamente se
convertiría en acuerdo municipal
(MOE, 2012: 59).
36
Texto del proyecto de acuerdo
EL CONCEJO MUNICIPAL DE CERRITO SANTANDER,
EN USO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES,
LEGALES […] ACUERDA
Art. 1. El uso del suelo y los recursos naturales de conformi-
dad con el Art. 10 del EOT del municipio de Cerrito, para
su desarrollo deben implementar las siguientes acciones
territoriales:
Recuperación y protección ambiental mediante el aisla-
miento, la siembra de especies nativas que coadyuven a
la estabilización de márgenes, de suelos y aguas; permi-
tiendo con ellos la restauración natural del ecosistema. En
el páramo El Almorzadero seguirán existiendo las zonas
de conservación, amortiguamiento y producción de acuer-
do a las lógicas propias de la comunidad que lo habitan,
siempre y cuando se lleve a cabo mediante el enfoque
sostenible y sustentable.
Garantizar la protección, recuperación y aprovechamien-
to de la red hídrica y ecosistemas acuáticos existentes,
toda vez que éstos abastecen los sistemas de riego y
acueductos urbanos y rurales del municipio de Cerrito, con
su respectiva concesión dada por la autoridad ambiental.
PARÁGRAFO.
El páramo El Almorzadero como ecosistema frágil y esen-
cial para el ciclo del agua debe gozar de especial protec-
ción por parte del Estado, y se destinarán prioritariamente
a garantizar el funcionamiento de dicho ciclo, sin vulnerar
los derechos de las comunidades que tradicionalmente
los habitan, procurando modelos de uso sustentable. Se
garantizará además el valor cultural del agua como ele-
mento sagrado en la cosmovisión de los grupos étnicos.
Art. 2. Señalar que en cumplimiento del Artículo 3 de la
Ley 1382 de 2010 y dentro del sistema gráfico del Catastro
Minero Colombiano, se encuentra delimitada la zona del
páramo El Almorzadero como excluible de la minería.
Art. 3. En todo macro proyecto de interés nacional que se
adelante por el Gobierno Nacional, el Concejo Municipal
deberá participar en su adopción y así mismo deberá
darse la consulta previa a la comunidad y organizaciones
cuyo objeto son la defensa y protección del medio am-
biente en cumplimiento al Artículo 2 y 313 de la Constitu-
ción Nacional y Ley 136 de 1994 que garantizan la Autono-
mía de los Entes Territoriales. Toda vez que el Art. 79 del
Plan Nacional de Desarrollo fue declarado inexequible.
Art. 4. En los predios de propiedad del municipio destina-
dos a la conservación de los recursos deberán adelantar-
se programas, proyectos o actividades que garanticen su
finalidad de conservación y protección en concordancia
con el Artículo 1 de este Acuerdo Municipal.
Art. 5. El presente acuerdo rige a partir de su aprobación,
sanción y publicación y modifica las normas que le sean
contrarias.
Ésta, la única iniciativa popular normativa que se ha aprobado en el país, se
desarrolló en un ambiente de movilización permanente de más de dos déca-
das por parte de los habitantes de Cerrito y otros municipios aledaños que pro-
mueven la protección de los páramos Santurbán, Berlín y El Almorzadero, aún
a pesar de que la zona ha sufrido la presencia de todos los actores armados,
asesinatos selectivos y desplazamiento forzado (Sandoval, 2013: 415). El acti-
vismo en defensa del páramo se ha sustentado en una férrea conciencia sobre
el valor que tiene la conservación del ecosistema páramo,

El consenso social en toda la provincia se ha conseguido mediante estrate-

gias de formación como foros, talleres, debates públicos y audiencias, pero
también con otros métodos más creativos como las jornadas de limpieza,
la promoción del carácter sagrado del páramo o su recorrido con grupos
de maestros, estudiantes, comerciantes, organizaciones juveniles, entre
otros (Sandoval, 2013: 415).

En 2011 el movimiento estaba tan fortalecido que los gobernadores de Santan-

der y Norte de Santander promovieron la realización de dos consultas popula-
res en defensa de los páramos a partir de las preguntas:

Santander: ¿Está de acuerdo en que los ecosistemas esenciales en el ciclo

del agua en Santander se declaren bienes de utilidad pública e interés
común para su protección? Sí o No.

Norte de Santander: ¿Está de acuerdo con declarar legalmente como

“Área protegida” todas las zonas productoras de agua definidas por la
Autoridad Ambiental en el departamento Norte de Santander, antes de
finalizar el año 2015? Sí o No. (MOE, 2012: 142).

Pero, como se mencionó antes, el Tribunal Administrativo de Santander declaró

inconstitucional la iniciativa y aunque el de Norte de Santander si la aprobó, la
Registraduría y el Consejo Nacional Electoral no emitieron las boletas para que
se realizara la votación.

A pesar de esto, la Iniciativa por el Páramo El Almorzadero se constituyó en una

experiencia inspiradora para otros procesos como los de consulta, que serían
realizados tres años más tarde en Piedras y Tauramena. En el proceso de cons-
trucción del texto del acuerdo municipal, la comunidad se alineó políticamente

37
con otros procesos comunitarios en los que el valor intrínseco de la naturaleza y
sus componentes son valorados por sobre el criterio de utilidad, como en Ecua-
dor, Estados Unidos y Bolivia.

[…] el hecho de que no se hable de recursos naturales ni de ecosistemas

estratégicos, sino más bien de ciclo del agua para consumo humano y eco-
sistemas esenciales, es uno de los aprendizajes del Referendo por el Agua,
pues éste, como proceso pedagógico, rescató una visión de la naturaleza
que no la entiende simplemente como proveedora de materiales al servi-
cio de los seres humanos. Por el contrario, se asume que la naturaleza es un
complejo entramado de relaciones, de seres interdependientes, donde se
rompen las jerarquías que nos convencen de poder decir de un ecosistema
que tiene un propósito único cuyos beneficiarios somos los homo sapiens.
Es, pues, muy relevante que se retome en esta consulta el hecho de que ni
el agua ni la naturaleza en general son mercancías (Roa y Rodríguez, 2011).

Línea del tiempo 1. Perspectiva cronológica del uso de mecanismos

de participación para la defensa del Páramo El Almorzadero
Los gobernadores de Santander y Norte de
Santander promueven la realización de
consultas populares en defensa de los
paramos de la región, luego de “Acuerdo
Regional para la Conservación de los
Páramos de Santurban y Almorzadero”
17 organizaciones
comunitarias y sociales Proceso de
con el apoyo del pedagogía
Consejo Municipal popular
convocan un Cabildo alrededor
Abierto para discutir los del
impactos de la minería Referendo
en su territorio por el Agua

de quorum

El Tribunal Contencioso de Santander declara inconstitucional el

texto de la consulta y la Registraduría omite enviar las boletas de
votación a la de Norte de Santander.

El Gobierno emite el Decreto 0934 para evitar que los gobiernos locales establezcan zonas excluidas de la minería

38
En una retrospectiva de diez años, el proceso que llevó a la aprobación de la
iniciativa mezcló muchas estrategias de exigibilidad y vinculó varios mecanis-
mos de participación en el ámbito de lo político, que contrastaron con talan-
queras institucionales que demuestran cómo “pese al discurso de apertura y
transparencia del diálogo social en las Alianzas para la Prosperidad, lo que
ocurre en el escenario público es que progresivamente se mengua el margen
de intervención posible dentro de los espacios oficiales para quienes tienen
una visión de país diferente y el potencial para posicionarla” (Rodríguez, 2013).

• Experiencia de consultas populares en Piedras - Tolima

y Tauramena - Casanare

De los casos aquí tratados, ninguno como el ejercicio de las consultas populares
ha generado tantas reacciones en contra por parte del Gobierno nacional.

En Piedras se requería de por lo menos 1.702 ciudadanos que rechazaran las

actividades mineras en el territorio, pero el 28 de julio de 2013 se obtuvieron
muchos más, 2.995 respaldos y solo 24 Piedrunos dijeron sí a la pregunta:

¿Está de acuerdo, como habitante del municipio de Piedras, Tolima, que

se realice en nuestra jurisdicción actividades de exploración, explotación,
tratamiento, transformación, transporte, lavado de materiales, provenien-
tes de las actividades de explotación minera aurífera a gran escala, alma-
cenamiento y el empleo de materiales nocivos para la salud y el medio
ambiente, de manera específica el cianuro y/o cualquier otra sustancia o
material peligroso asociado a dichas actividades, y se utilicen las aguas
superficiales y subterráneas de nuestro municipio en dichos desarrollos
o en cualquier otro de naturaleza similar que pueda afectar y/o limitar el
abastecimiento de agua potable para el consumo humano, la vocación
productiva tradicional y agrícola de nuestro municipio?

El municipio había sido destinado para asentar la planta de producción del oro
de La Colosa, que implicaría el uso de elementos como el cianuro, susceptible
de contaminar el agua y ambiente del lugar. Ante tal panorama, la comunidad
y las autoridades del lugar iniciaron un proceso de movilización cuya expresión
más visible fue la consulta popular.

39
Una vez ésta fue realizada, el gobierno
y la empresa reaccionaron enérgicamen-
te. La Anglogold demandó la nulidad de
la consulta, que fue posteriormente re-
chazada por el Tribunal Administrativo
del Tolima, basada en tres argumentos:
Uno: que la “actividad minera
no es competencia de los muni-
cipios”; que éstos solo están fa-
cultados para reglamentar el uso
del suelo, pero no del subsuelo,
que le “pertenece a la Nación”.
Dos: se critica la falta de impar-
cialidad en el texto de la consulta
[…] El tercer y último argumento
es que hubo vicios en el proceso
de la consulta9 (El Espectador,
2014).
Dos meses antes de la consulta en Pie-
dras, el Gobierno Nacional había emitido
el Decreto 934 por el que radicó exclusi-
vamente en el Ministerio del Ambiente,
las CARs y los Distritos Especiales, la fa-
cultad de establecer zonas excluidas y
restringidas de minería, en un intento
dirigido directamente a neutralizar la au-
tonomía territorial de los Concejos Muni-
cipales y de las Asambleas Departamen-
tales, y a tipificar disciplinariamente esa
facultad como un “exceso del ámbito de
sus competencias”.
9. Cabe mencionar que ya antes la empresa había usado herramientas
judiciales ante las protestas de la comunidad en contra de las operacio-
nes exploratorias, presentando una acción de tutela en defensa de los
derechos “de libre locomoción y al trabajo que, según él (representante
de la empresa), le han sido vulnerados directamente por personas inde-
terminadas e indirectamente por el alcalde de Piedras, Arquímedes Ávila
Rendón” (El Nuevo Día, 2013).
40
Texto del Decreto del Alcalde Piedras 094 de 2013
CONSIDERANDO
1. Que la comunidad del municipio de Piedras en múltiples
expresiones ha manifestado su preocupación y descon-
tento originado por la presencia de la Compañía Minera
Anglogold Ashanti en la Vereda Camao, Predio la Perdiz,
Jurisdicción de Municipio de Piedras, en donde se preten-
de llevar a cabo actividades complementarias a la fase
de explotación del proyecto la Colosa, como proyecto de
gran minería que se adelanta en la región.
2. Esta actividad minera con uso intensivo del cianuro y ex-
posición a materiales químicos nocivos, generan un inmi-
nente riesgo para la comunidad en sus aspectos sociales,
económicos, legales, la vida, la salud, el medio ambiente
y el futuro de la población y demás aspectos del entorno.
3. El uso del suelo y la cantidad de agua para consumo
humano sufrirán un cambio significativo con afectación de
la calidad de vida de las personas y la vocación agrícola
por tradición de la zona.
4. Las peticiones elevadas no solo fueron aceptadas por
el Alcalde de Piedras sino aplicadas legalmente acudien-
do al mecanismo de participación ciudadana; para este
caso como es la consulta popular regulada en la Ley 134
de 1994, Art. 53 y 105 de la Constitución Nacional, la que
llevará a cabo la Registraduría Nacional del Estado Civil
con sede en el Municipio de Piedras Tolima.
5. En su trámite la alcaldía solicitó al Concejo Municipal
de Piedras mediante Oficio motivado No. 381 de mayo 16
de 2013, concepto sobre la conveniencia de la consulta.
6. El Consejo Municipal de Piedras emite concepto favora-
ble de conveniencia para realizar la consulta según oficio
No. 061 de fecha mayo 22 de 2013.
7. Dentro de los términos legales para el trámite de la
consulta popular con radicado No. 73001-23-33-005-2013-
00317, el Tribunal Administrativo del Tolima discutió y apro-
bó en Sala de Decisión l la legalidad del procedimiento
y la constitucionalidad del texto de la pregunta de la
consulta.
8. Una vez notificada la Registraduría Nacional del Estado
Civil, mediante oficio NO. DT-2532 de julio 3 de 2013, mani-
fiesta la viabilidad para llevar a cabo la consulta popular
el día domingo 28 de julio de 2013.
DECRETA […]
Recordemos que desde 2012 los concejos de Támesis, Urrao y Jardín en Antio-
quia, habían proscrito la actividad minera en sus territorios ya sea declarándo-
los zonas de protección especial o reivindicando su vocación agrícola, y que
esto había generado mucho ruido en los medios de comunicación.

Amparada en el Decreto, una vez realizada la consulta en Piedras, la Procura-

duría General de la Nación se pronunció y “el mensaje, que en principio iba
dirigido al alcalde, terminó por causar temor en el Concejo, ante eventuales
procesos investigativos en contra de los cabildantes que voten a favor de la
prohibición” (El Espectador, 2013).

De hecho, un tiempo después, la Procuraduría Provincial de Ibagué abrió inda-

gación preliminar contra el alcalde y los miembros del Concejo Municipal de
Piedras, a pesar de que ambos habían sido facultados por el Tribunal Adminis-
trativo del Tolima para la realización de la consulta mediante el control constitu-
cional que le ordena la Ley 134. Este hecho no deja de llamar la atención, pues
la intervención de la Procuraduría da cuenta de que en el país se está consoli-
dando el poder administrativo - disciplinante por sobre el judicial.

Cinco meses después de la gesta en Piedras, el 15 de diciembre de 2013, Tau-

ramena se lanzó a una consulta popular con la pregunta:

¿Está usted de acuerdo con que se ejecuten actividades de exploración sís-

mica, perforación exploratoria, producción y transporte de hidrocarburos,
en las veredas San José, Monserrate Alto, Monserrate la Vega, Guafal del
Caja, Bendiciones, Visinaca, Lagunitas, Aguamaco, Zambo, Oso y Jaguito,
donde se ubica la zona de recarga hídrica del municipio de Tauramena?

En este caso votaron por el NO 4.610 ciudadanos, número suficiente para que
procediera la consulta, pero esta vez, el Gobierno nacional intentó disuadir a la
comunidad de realizar esta consulta desplegando días antes una delegación
compuesta por los ministros de Minas y Energía, Medio Ambiente, la viceminis-
tra del Interior y el presidente de Ecopetrol.

Pese a la diplomacia del gobierno, los habitantes no cedieron en el impulso de

realizar la consulta en tanto casi el cincuenta por ciento del territorio es afecta-
do por el Bloque Odisea 3D, aquejando “a once veredas, en las que se encuen-
tran 798 manantiales” (El Espectador, 2013b).

41
El cumplimiento de ambas consultas se
encuentra en ciernes, en primer término
porque la Procuraduría podría terminar
los procesos disciplinarios con sanciones
o destituciones susceptibles de minar el
respaldo político e institucional que han
tenido las comunidades en resistencia a
la minería en sus territorios. En segundo
lugar, porque la Corte Constitucional al
revisar una acción contra el Decreto 934,
declaró su constitucionalidad condicio-
nando la realización de un proceso de
concertación con las autoridades locales,
que terminará por sacar del juego a los
ciudadanos.
En este fallo, del que solo se conoce un
comunicado, la Corte determinó:
[…] en procura de una solución
que permita aplicar de forma
armónica el contenido de los
principios que se encuentran en
tensión en este caso concreto, se
concluyó que el artículo 37 de la
Ley 685 de 2001 -Código de Mi-
nas- estaría acorde con la Cons-
titución, siempre y cuando en el
proceso de autorización para la
realización de actividades de ex-
ploración y explotación minera
-cualquiera sea el nombre que se
dé al procedimiento para expedir
dicha autorización por parte del
Estado- se tengan en cuenta los
aspectos de coordinación y con-
currencia, los cuales se fundan
en el principio constitucional de
42
Texto del control constitucional realizado por el Tri-
bunal Contencioso del Tolima a la consulta de Taura-
mena
1. Esta sala encuentra ajustada a la constitución, en la
perspectiva formal, la consulta popular que pretende ade-
lantar Tauramena, en lo relativo al procedimiento previo
ya surtido; advertirá que ella tendrá que convocarse den-
tro de los dos meses siguientes a la notificación de este
pronunciamiento, en virtud del perentorio mandato legal
anunciado en las consideraciones para el marco abstrac-
to y los límites temporales del caso concreto.
2. También estima conforme con la Carta y con los li-
neamientos legales, el contenido de la pregunta que se
someterá a la votación de la comunidad de Tauramena,
en cuanto concierne a la claridad y a la preservación del
núcleo esencial de la libertad de los electores para optar
por una respuesta simple: SI o NO, sin condiciones ni agre-
gados que puedan distraer su comprensión o su decisión.
3. En lo que atañe al contenido jurídico de la pregunta,
deja advertido que: i) no presupone ni excluye la fidelidad
de los elementos fácticos inherentes a ella; ii) nada anti-
cipa respecto a la validez de los futuros actos que deba
expedir la autoridad territorial, si los votantes acogen el
NO, con la participación y la mayoría previstas en el orde-
namiento; iii) en la frontera porosa y por demás compleja
de las competencias de las autoridades nacionales, de-
partamentales y municipales, respecto de la ponderación
de intereses y valores atinentes a la presunta contraposi-
ción de la actividad de la industria del petróleo, en toda
su cadena, con la preservación de algunos elementos del
medio ambiente sano (recursos hídricos, bosques, áreas
de reserva forestal) o con otras intervenciones antrópicas
tradicionales (agricultura y ganadería, vivienda rural),
abordó la discusión en uno de los escenarios posibles -el
de la duda razonable- para hacer viable la consulta, en
cuanto debe privilegiarse la participación democrática.
Ninguna de las tesis radicalmente opuestas que se esgri-
mieron en la audiencia en torno a competencias, pueden
considerarse victoriosa; y iv) aquí se ha ocupado única-
mente del examen constitucional de la consulta popular,
no de las aristas que podría abordar un juez popular en
torno a un determinado proyecto de “sísmica” o de otras
actividades exploratorias, o en general de la cadena del
petróleo en parte de la jurisdicción de Tauramena.
Como no se trata de un juicio ordinario, no tiene que con-
vocarse a partes ni a terceros interesados; no hay deman-
da, ni traslados, ni contestación […]
 autonomía territorial. En este sentido, una autorización al respecto deberá
dar la oportunidad a las entidades municipales o distritales involucradas
de participar activa y eficazmente en dicho proceso, mediante acuerdos
sobre la protección de cuencas hídricas y la salubridad de la población,
así como, del desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades
(Corte Constitucional, comunicado 07, 2014).

En suma, la Corte legitimó el desmantelamiento de la autonomía territorial que

en el dramático contexto de la participación en el ámbito de lo ambiental, era
el último amparo. Los alcaldes tendrán que entrar en un proceso de concerta-
ción, seguramente muy similar en sus efectos al de las consultas previas, en el
que la palabra final la tendrá la autoridad competente. Con el riesgo latente de
ser disciplinados por la Procuraduría, si no actúan bajo el principio de coordina-
ción armónica, concederán lo que haya lugar.

En el filo de culminar la primera versión de este escrito, se conoció que a dos

días de realizarse la consulta popular en Monterrey, Casanare10, el Consejo de
Estado ordenó su suspensión como medida cautelar en favor de la empresa
Ecopetrol que, por la vía de la acción de tutela, alegó que la explotación petro-
lera es un asunto de interés nacional que no puede decidirse en lo local.

Posteriormente, la decisión de este tribunal fue la de anular la consulta dándole

razón a la empresa y agregando que nunca fue demostrado que las veredas
comprometidas con el proyecto fueran zona de recarga hídrica. En esta oca-
sión, el mecanismo de la consulta fue exitosamente frustrado.

10. Cuyo texto era: “Está usted de acuerdo con que se ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria, producción
y transporte de hidrocarburos, en las veredas de Casical, Guayabal, Piñarelar y Guadalito, donde se ubica la zona de recarga hídrica
del municipio de Monterrey Si __ No __.”

43
45
III. Aprendizajes, significados y horizonte de sentido
en la lucha por el ambiente y los territorios a través
de los mecanismos de participación
Los casos y el contexto referido, contrastan con el marco normativo de la par-
ticipación formal en Colombia y son demostrativos de un dramático déficit de-
mocrático. Ante tal estado de cosas podemos concluir que el discurso de los
bienes comunes y del interés público no solo limita la participación y autonomía
territorial11 ligada al destino del subsuelo/suelo, sino que suplanta el marco de
derechos conquistado con la Constitución de 1991.

Así pues, emerge la pregunta ¿es posible la participación ciudadana ambiental

en el contexto de una política guiada por una economía extractivista? La res-
puesta se constata en el uso que las comunidades hacen de mecanismos de
exigibilidad social, jurídica y política de sus derechos.

En el caso de la movilización social a través del derecho, Rodríguez y Rodríguez

(2010) han identificado que las sentencias judiciales surten varios tipos de efec-
tos: unos instrumentales, relativos a lo que materialmente se logra con el fallo,
y otros simbólicos, que “consisten en cambios en las ideas, las percepciones y
los imaginarios sociales sobre el tema objeto del litigio” (2010: 25). Estos efec-
tos a su vez pueden ser directos o indirectos, como se muestra en el siguiente
esquema:

Esquema 8. Tipos y
ejemplos de efectos de
las decisiones judiciales
conforme a Rodríguez
(2010)

11. Entendiendo por autonomía territorial “la capacidad que tienen los entes locales, por mandato constitucional, para gestionar sus
respectivos intereses a través de sus propios órganos y bajo su propia responsabilidad. Se traduce en el derecho y correlativo deber de
participar en todos los asuntos ya sean de índole nacional, regional, municipal o provincial, que por supuesto, involucre los intereses de
las comunidades” (González, 2012, 11).

46
Este modelo de comprensión de los alcances de las decisiones judiciales pue-
de servir de guía para enmarcar los significados y aprendizajes del uso de los
mecanismos de participación ciudadana en la defensa del ambiente y los te-
rritorios.

Salvo el caso del Referendo por el Agua, todos los mecanismos estudiados han
satisfecho el objetivo instrumental: que se apruebe la consulta o que se valide
la iniciativa popular. El éxito instrumental, es el que, de hecho, ha propiciado el
contragolpe estatal vía normativa, jurisprudencial o con la amenaza disciplina-
ria.

A su vez, en todos ellos reluce un capital simbólico en el que radica la fortaleza

de la movilización social. La contundencia de los casos estudiados revela que
el momento es significativo en los siguientes elementos:

1. La reconstrucción del sentido de territorio a partir de la mirada

ambiental. Normalmente se liga a lo campesino el debate de la tierra -
propiedad, y a lo étnico lo territorial - cultural12. Los ejercicios de referendo,
consulta e iniciativa popular normativa, que heredaron luchas históricas
de carácter local, han redimensionado el valor del territorio para comu-
nidades y grupos del campo y de la ciudad, más allá de lo étnico, lo cual
expande la noción hacia otros grupos poblacionales y la concentra en la
dimensión ambiental.

2. Una pedagogía ambiental en marcha. Cada uno de los casos estu-

diados ha sido exitoso en tanto apostó a la sensibilización y pedagogía
ciudadana sobre la relevancia del entorno más allá de su utilidad mer-
cantil. El Referendo del Agua, aunque truncado en el Congreso, tuvo la
virtud de incorporar en la reflexión comunitaria y organizativa una mirada
del agua, no como un recurso, sino como el componente más vívido de los
ecosistemas; además, fundamental para que la vida de los seres humanos
y demás seres vivos se recree.

12. Libardo Hereño ha trabajado las definiciones tierra/territorio en relación a las comunidades indígenas: “Mientras que ‘tierraʼ a secas
es una idea que remite a un carácter básicamente instrumental, la noción de territorialidad indica procesos complejos de construcción
cultural ligados a la ocupación y al uso de las tierras ancestrales. En tanto, la acepción del ‘territorioʼ si bien conserva un marcado ca-
rácter cultural, su esencia determinante es política pues ha servido para defender el ejercicio de la autonomía por parte de las comuni-
dades originarias frente a la institucionalidad estatal y a la sociedad mayoritaria, concretándose para ello en la demarcación de áreas
territoriales en las cuales los pueblos étnicos pueden desarrollar sus proyectos de vida” (2004: 220).

47
 3. La recuperación de espacios democráticos fallidos. Si bien en ge-
neral los mecanismos de participación han sido un fracaso, o servido solo
para la redefinición del mapa político, su uso en defensa del ambiente y los
territorios han significado una puja por la democracia, al conquistar esos
espacios fallidos.

4. La lucha por el papel garante del Estado. Algunos de los protagonis-

tas de estos procesos definen los procesos no como luchas contra trans-
nacionales, sino por el Estado. Cuando entran los proyectos, las empresas
acaparan muchos escenarios de la vida comunitaria e imperceptiblemente
desaparece la presencia de las instituciones públicas. Los mecanismos de
participación han posicionado de nuevo a las instituciones, han convocado
a los funcionarios públicos y constituyen una verdadera movilización por lo
público.

5. La desjuridización de las causas. Si bien es cierto que los procesos han

involucrado la presencia de abogados(as), ellos no son los protagonistas,
como sí lo son cuando se ponen en marcha los mecanismos de protección
de derechos por la vía judicial. La entidad de los argumentos y estrategias
de las ramas del poder público para truncar los procesos ha redimensio-
nado el talante antidemocrático del sistema y no simplemente su carácter
antijurídico.

A la movilización fundada en la reivindicación del bien fundamental, el agua,

el Estado responde con el acerbo formalismo del bloque normativo y jurispru-
dencial, pero no le es suficiente. La resistencia por el territorio encierra nuevas
narrativas difíciles de neutralizar o contener, como lo expresa Roa (2013):

En la medida en que se consolida esta consciencia de la resistencia y se

asume desde otros lenguajes que reivindican las ancestralidades de las
comunidades y sus oficios, se empieza a elaborar un nuevo discurso am-
bientalista que permite la presencia de estas nuevas formas de narrar los
conflictos y las luchas. Es así que, por ejemplo, se empieza a hablar de
territorio en lugar de terreno o tierra, de colectividad en lugar de consorcio,
de seres vivos en lugar de recursos naturales.

48
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