BREVE SÍNTESIS SOBRE LA PLANIFICACION ESTRATEGICA SITUACIONAL (PES)

Luis Carlos Burbano

a) Principios Generales del PES

La planificación constituye una parte importante de los elementos que conforman la

capacidad de gobierno de un actor. Si entendemos por capacidad de gobierno el
acervo de técnicas, métodos, destrezas y habilidades con que cuenta un actor para
realizar su proyecto de gobierno, deducimos que un método de planificación
adecuado a la situación en la cual se pretende aplicar y lo suficientemente potente
como para apoyar eficientemente la tarea de gobierno, es un factor clave en la
capacidad de dirección, gerencia, control y evaluación.

El uso de la palabra gobierno se refiere no sólo al gobierno ejercido desde las

instituciones político-administrativas del Estado, sino también a la red de gobiernos
circunscritos a diversos ámbitos específicos. Practicar la planificación y ejercer el
gobierno de procesos es una capacidad potencial de todas las fuerzas sociales. Los
gremios, las organizaciones públicas y sociales, los sindicatos, las universidades, los
partidos políticos, en fin, todo aquel que pretenda logras ciertos objetivos o conducir
un proceso desde alguna posición, tienen un espacio de gobierno en ese ámbito del
sistema social. Por lo tanto, la planificación, como cálculo que significa pensar antes
de actuar, pensar con método y de manera sistemática, no es monopolio del
gobierno del Estado, sino una herramienta necesaria para todo actor y organización
empeñados en la realización de un proyecto de gobierno.

Ahora bien, no todos los actores pueden, ni deben, aplicar un mismo método de
planificación. La complejidad de los problemas que debe enfrentar un actor, el nivel
desde el cual se practica la planificación y la capacidad técnica que el actor posea
o sea capaz de lograr, determinan la necesidad de aplicar métodos más o menos
sofisticados. Sin embargo, conviene que los métodos que se aplican en un sistema
integral de planificación sean coherentes entre sí, lo cual significa que deben partir
de fundamentos teóricos comunes y utilizar categorías metodológicas homogéneas.
En la práctica se recomienda que a nivel directivo de organizaciones complejas como
gobiernos nacionales, departamentales, estaduales, alcaldías de ciudades grandes y
medianas se planifique con el PES y que en organizaciones menos complejas como
pequeños municipios, organizaciones, comunitarias, partidos políticos y sindicatos se
aplique el Método ALTADIR de Planificación Popular (MAPP).

Tanto el MAPP como el PES se fundamentan en los mismos principios teóricos, los
cuales se pueden resumir de la manera siguiente:

i) En el sistema social existen un número indeterminado de sujetos que gobiernan y

planifican desde distintas perspectivas, de allí que ningún actor social tenga
 asegurada la capacidad de controlar todas las variables envueltas en el proceso
de conducción social.
ii) Cada uno de estos actores se inserta de manera diferente en la realidad, adhiere
a distintas ideologías, tiene intereses e intenciones diferenciables, cuenta con
distintas capacidades de gobierno y valora las situaciones desde esa perspectiva y
según sus valores, ideologías e intereses. En consecuencia, la realidad puede ser
explicada en forma diferente por cada uno de estos actores sociales y esa
explicación particular será el fundamento de su acción.
iii) Estos actores sociales son creativos y, por tanto, nadie puede predecir sus
comportamientos sino, apenas, prever y prepararse para reaccionar velozmente
ante las contingencias que se originan en esa creatividad de los actores sociales
que interactúan en un sistema plagado de incertidumbre.
iv) De los principios anteriores se deduce que la planificación debe abarcar,
necesariamente, el problema de sortear las restricciones y vencer las resistencias
de los otros al plan propio.
v) La planificación es un proceso incesante y continuo en el cual se repiten
constantemente el cálculo, la acción, la evaluación de resultados y la corrección de
los planes. El plan siempre está listo, pero, al mismo tiempo, siempre está
haciéndose.

Estos principios se reflejan en las cuatro instancias del proceso de planificación.

Quien pretende actuar en una realidad concreta y cambiar los resultados
insatisfactorios que observa en esa realidad, debe comenzar por conocerla y
formular un modelo explicativo de ella desde su propia perspectiva. Esto lleva al
actor a enunciar un conjunto de oportunidades. Pero también a señalar problemas o
discrepancias entre la realidad y una norma que acepta como válida, que declara
evitables y enfrentables desde su ámbito de acción. Esos problemas son ordenados
de acuerdo con la importancia o valor que ellos tienen para el actor y la prioridad
que éste le asigna a su enfrentamiento. En esto consiste la explicación situacional que
hace un actor en función de su acción y constituye la preocupación central del
momento explicativo de la planificación.

A partir de la reconstrucción del proceso causal que genera los resultados que el
actor ha definido como problemas y de la identificación de sus frentes de ataque o
nudos críticos, el actor diseña los medios que estima necesarios para alterar la
situación actual hasta convertirla en una situación objetivo que se propone alcanzar
en un horizonte de tiempo determinado. Estos medios pueden ser compromisos de
acción del propio actor para alterar las causas que están dentro de su espacio de
gobernabilidad o demandas de compromisos de acción a otros actores para que
enfrenten causas que escapan de su ámbito de acción. De aquí surge el concepto de
Plan Dual. Todo actor, sea cual sea su espacio de gobernabilidad, debe formular
planes que comprendan tanto lo que él mismo se compromete a realizar para
enfrentar los problemas (plan de acción) como las demandas de compromisos de
acción a otros actores para completar lo que es necesario hacer para enfrentar los
problemas (plan de demandas). El plan de acción-demandas se complementa con el
plan de denuncias, si acaso los actores pertinentes no oyen las demandas o no
cumplen los compromisos de acción asumidos. El diseño del "debe ser" y de los
medios necesarios y suficientes para alcanzarlos constituye la tarea central del
Momento Normativo de la planificación.

Reconocer a otros actores que gobiernan en distintos ámbitos y que pueden tener
objetivos diferentes o conflictivos con los nuestros, nos lleva a la idea de valorar la
existencia de otros como posibles aliados u oponentes en la lucha por nuestros
objetivos. Esto, junto con las limitaciones que nos impone la escasez relativa de
recursos, nos lleva a la necesidad de incorporar el análisis de viabilidad de los
objetivos que nos proponemos y de las acciones diseñadas para alcanzarlos. De allí
la necesidad de un Momento Estratégico en el proceso de planificación.

Con estos primeros momentos, cubrimos la instancia de cálculo, pero la planificación

no puede quedar divorciada de la acción pues en ese momento es cuando realmente
se completa el plan y donde se produce la unidad indisoluble entre dirección,
planificación y gerencia. El diseño y regulación de métodos e instancias de
evaluación y control de planes forma parte del proceso de planificación y en él
juega un papel muy relevante el sistema de petición y rendición de cuentas que
adopte un actor. Estas constituyen las principales tareas del Momento Operacional
de la planificación.

Por último, la incertidumbre que rodea la realización de todo plan nos obliga a
examinar cuán sólidas son las bases que lo sustentan y a preparar acciones
alternativas para impedir que las circunstancias invaliden completamente nuestros
planes o que, bajo ciertas circunstancias, nos quedemos sin plan para enfrentar las
contingencias que pueden surgir a lo largo de su ejecución. De allí la importancia del
análisis de vulnerabilidad del plan.

El PES y el MAPP consideran un conjunto de instrumentos que recogen los principios

teóricos anteriores. Estos instrumentos son los pertinentes para cada una de las
instancias de cálculo y adecuados a las necesidades de las organizaciones a las
cuales está dirigido. Es importante aclarar que para el caso del PES dichos
instrumentos son de mayor complejidad que para el MAPP, el cual se encuentra
diseñado para trabajar específicamente con los niveles descentralizados de las
instituciones públicas y con las organizaciones sociales de base.

b) Concepto Básicos del PES

¿Qué es un Problema?

Un problema se define como una disconformidad o un obstáculo entre lo que es la

realidad hoy y lo que se cree ésta debería ser. Es una situación o realidad
insatisfactoria declarada por un actor con capacidad para decidir sobre éste y
hacerlo parte de su proyecto de gobierno. De este modo, el dirigente público
declara inaceptable esta realidad, y por ende, decide que debe ser modificada. El
concepto de problema tiene las siguientes características:

i) Es una discrepancia entre la realidad (es/tiende a ser la realidad) a una

aspiración (debe ser/ debería ser la realidad) que el actor declara como válida.
ii) La situación insatisfactoria que se define como problema se declara como evitable
y enfrentable. Lo cual significa que el actor no acepta esa situación y se propone
enfrentarla directamente si tiene gobernabilidad para ello o demandar su
enfrentamiento a quienes tienen la capacidad de hacerlo.
iii) La declaración de un problema es realizada desde la posición autoreferencial
(ideología, interés, valores y conocimiento) de un actor. Lo que para un actor es
un problema, para otro puede ser un negocio, una amenaza o una oportunidad.

Por consiguiente, los problemas son explicados desde la perspectiva de un actor (el
presidente, el gobernador, el alcalde, el secretario, el concejal, el congresista, los
grupos de interés, y hasta la misma ciudadanía organizada), el cual se compromete
a actuar sobre ellos mediante la formulación de un plan de acción.

Selección de Problemas

Quien desea cambiar la realidad social y mejorar las condiciones insatisfactorias

que observa en esa realidad, debe iniciar por conocerla. Esto conduce a la
necesidad de seleccionar, analizar y enfrentar hoy problemas y amenazas y
aprovechar oportunidades. Los problemas y amenazas se deben enfrentar en la
medida en que impiden el tránsito hacia una mejor calidad de vida. Por el contrario,
las oportunidades se deben aprovechar porque facilitan el acercamiento a la
situación deseada. La selección de problemas define el foco de atención del Actor
durante su período de gobierno: ¿En cuáles problemas centrará su gestión¿ ¿dónde
está interesado en mostrar resultados?

El VDP (Vector Descriptor del Problema)

Después de seleccionar el nombre del problema que se declara como inaceptable, el

actor debe construir una explicación que le permita comprender su complejidad y los
hechos y causas que lo generan. Dicha explicación inicia con la identificación del VDP
o vector descriptor del problema. El VDP son los hechos o circunstancias que revelan,
enuncian o denuncian la existencia de un problema. El problema se manifiesta a
través de sus síntomas. Los síntomas se identifican y precisan para evitar ambigüedad
y múltiples interpretaciones en la explicación. El VDP facilita llegar a un acuerdo
sobre la definición del problema, puesto que un mismo problema puede tener
diferentes interpretaciones dependiendo del actor desde el cual se sitúa la
explicación. De esta forma, el dirigente público hace su propia descripción de lo que
considera un problema. No obstante, otros actores sociales a partir de la misma
situación podrán elaborar su propia descripción dependiendo de si representa para
ellos una amenaza, una oportunidad o un éxito. Así, la descripción es relativa al actor
que lo explica.

Los descriptores se definen como los „síntomas‟ o manifestaciones que evidencian el

estado de „salud‟ en el cual se encuentra el problema. Como afirma Ackoff1:“un
síntoma es uno, de una serie de valores de una variable, que ocurre generalmente
cuando algo es excepcionalmente correcto o excepcionalmente incorrecto, pero rara
vez cuando las cosas son normales…Una fiebre es una temperatura anormalmente
alta del cuerpo, nunca se asocia con buena salud, siempre se le asocia con mala
salud”. El VDP de un problema es verificable mediante los hechos que lo evidencian.
Por ejemplo, un índice de cobertura muy bajo de la educación primaria es una señal o
síntoma de desatención escolar de la población infantil por parte del Estado; una
tasa de inflación muy alta puede indicar un mal desempeño de la economía y, una
tasa alta de jóvenes de los estratos más pobres estudiando en la universidad pública
puede evidenciar o ser síntoma de una mayor justicia y equidad en el acceso a la
educación superior. Por tanto, los descriptores no son una explicación causal del
problema, sino que se constituyen en lo que evidencia la existencia del problema y,
por ende, en lo que debe ser explicado. Los descriptores representan el punto de
partida de la explicación causal.

Funciones del VDP o Síntomas de un Problema

El VDP o síntomas de un problema cumplen las siguientes funciones:

i) Cierra las diversas interpretaciones del nombre del problema a una sola, a aquella
que enuncian y denuncian los hechos que manifiestan y verifican la existencia del
problema y cierra además estas varias interpretaciones a una permite que el
grupo que analiza el problema esté seguro que estudia un mismo y único
problema.
ii) Precisa lo que debe ser explicado, es decir, identifica los hechos que verifican la
existencia del problema y cuyas causas deben ser enumeradas, explicadas y
relacionadas. Sí no se precisan los síntomas no sabemos de qué problema se trata
y no podremos diferenciar causas y consecuencias.
iii) Constituye una referencia para estudiar la evolución del problema, es decir sus
tendencias a empeorar o mejorar; el monitoreo de la descripción del problema
informa sobre su evolución.
iv) Constituye una referencia para evaluar el impacto del plan sobre las causas, ya
que la efectividad del plan se refleja en el cambio de los descriptores del
problema.
v) El VDP es una enumeración de elementos que se representan con la nomenclatura
„d‟ minúscula. El último descriptor en todo problema se denomina descriptor de

1
ACKOFF, Russell L. (2000), ¨El Arte de Resolver Problemas: las fábulas de Ackoff¨. Edit. Limusa, Grupo
Noriega Edit., México, D.F.
 tendencia, puesto que es el que permite evaluar la evolución de cada uno de los
descriptores anteriores, y se suscribe con una flecha.

El Flujograma Situacional y el Árbol del Problema

A continuación, y a partir de la identificación del VDP, se construye conjuntamente un

modelo explicativo del problema, que en el lenguaje del PES se conoce como
flujograma situacional. En este modelo se relacionan las consecuencias y las causas
que generan el problema, especificando el grado de gobernabilidad que sobre
ellas tiene el actor representado. Es situacional porque es la explicación que un actor
concreto hace sobre un problema. Un mismo problema puede ser explicado de
diferentes maneras, desde distintas perspectivas o visiones de acuerdo al actor que
lo analice.

El flujograma permite la interacción veloz entre el equipo de gobierno y el dirigente

porque: (1) permite visualizar el modelo gráfico explicativo del problema basado
en causas explicativas y descriptivas sintéticas, precisas y monitoreables; exige la
síntesis, el rigor, la selectividad y la precisión; (2) Muestra la gobernabilidad que el
actor tiene sobre el problema; (3) Evidencia la relación del problema con los demás
problemas del plan; y (4) Facilita la adaptación permanente de la explicación al
cambio situacional.

El método del flujograma situacional facilita la sistematización y obliga a la

reflexión profunda sobre las causas que generaron y están reproduciendo el
problema, evitando así la tendencia superficial de preconcebir soluciones sin un
análisis de fondo de la realidad social. Este método es bastante útil también porque
permite diferenciar claramente al actor que está haciendo la explicación y da
conocimiento sobre el grado de gobernabilidad que el dirigente público tiene sobre
las distintas causas o sobre quiénes son los otros actores sociales que también tienen
control directo o indirecto sobre estas.

El flujograma situacional es un „mapa‟ que representa gráficamente la realidad

problemática ofreciendo una visión integral de las manifestaciones que evidencian la
existencia del problema y la red sistémica causal que lo produce. Cada causa
influye sobre otras causas que a su vez son influenciadas por otras causas del
sistema. De esta forma, el método hace explícitas estas interrelaciones causales
basado en el razonamiento que el actor construye del problema, el cual depende de
sus intereses, valores e ideologías

La construcción del flujograma situacional de un problema obedece a las siguientes

convenciones:

i) Cada argumento relevante es una causa o una consecuencia que se relaciona

con el VDP del problema.
ii) Cada argumento es representado gráficamente como una causa explicativa, con
frases breves y precisas, que expresan la causa o consecuencia de manera
telegráfica. La lectura de una causa explicativa siempre indica una calificación y
recibe un número para facilitar su rápida identificación.
iii) Cada causa explicativa se localiza en un plano situacional concreto: flujos,
acumulaciones y reglas en un espacio específico de gobernabilidad. Estos
espacios son tres: la Zona I o control total del dirigente, la zona II o zona de
influencia o de fuera de control y la zona III, fuera del juego social.
iv) Las relaciones entre los nudos explicativos o causas explicativas se hacen
partiendo del conjunto de descriptores o VDP: ¿por qué se produce el hecho que
representa el descriptor 1 (d1)? ¿por qué se producen los hechos que representan
cada descriptor? Al contestar estas preguntas, se identifican las causas y se las
interrelacionan.

En síntesis, el flujograma situacional identifica las causas, las relaciona entre sí y las
conecta con los síntomas o VDP y éstos, a su vez, con el impacto sobre las
consecuencias. La zona sombreada indica el espacio de gobernabilidad del actor, es
decir, que las causas dentro de esta zona se encuentran bajo el control y
competencias del Actor Central que debe liderar el enfrentamiento del problema.

Selección de Nudos Críticos

Del conjunto de causas identificadas en el flujograma se destacan los “Nudos

Críticos – NC”, o llamadas también como Nudos Críticos. Por tanto, para enfrentar el
problema y alterar la situación descrita por los síntomas, es necesario actuar sobre
estas causas explicativas a través de acciones específicas diseñadas para tal
propósito.

¿Es necesario actuar sobre todas las causas? No, puesto que no todas las causas
tienen el mismo peso en la explicación, algunas son más importantes que otras.
Aquellas causas que son susceptibles de actuar sobre ellas y que al mudarlas alteran
sustancialmente el VDP del problema son llamadas Nudos Críticos y se identifican
con las letras NC. Para que una causa sea seleccionada como nudo crítico debe
cumplir tres requisitos:
i) Tener un impacto significativo en los síntomas, es decir, que al diseñar e
implementar una acción sobre esa causa, el VDP del problema se modifique o
altere a una situación mejor.
ii) Ser un centro práctico de acción, y
iii) Constituir un centro oportuno de acción política. Significa que al implementar una
acción sobre la causa, no genere otros problemas mayores que aquel que se está
intentando enfrentar. Por tanto, se considera que este nudo o causa crítica debe
producir un intercambio favorable o positivo de problemas.

Estos nudos críticos se constituyen en la columna vertebral para la formulación del

plan de acción.

Diseño del Plan de Acción

Para lograr cambiar la situación insatisfactoria inicial que describen los nudos críticos
se diseñan operaciones, definidas como compromisos de acción. Cuando estos
compromisos pueden ser asumidos directamente por el decisor público o actor central
son llamadas operaciones (OP). Cuando dependen de otros actores o instituciones
que controlan la decisión para materializar la operación, son llamadas demandas
de operación (DOP). En este último caso, el compromiso del decisor público o actor
social consiste en adelantar las gestiones con los actores pertinentes para lograr
materializar estas demandas. En consecuencia, el conjunto de operaciones y
demandas de operaciones que buscan transformar los nudos críticos, constituyen el
plan de acción para enfrentar el problema.

¿Qué es una Operación?

Una vez identificados los nudos críticos debemos pensar en el modo de enfrentarlos o
cambiar su carga negativa. Estas operaciones son actos de intervención realizados
con la intención de cambiar la realidad contenida en una causa declarada como nudo
crítico. Es un compromiso de acción asumido por el actor que explica el problema
para mudar un hecho expresado en un nudo crítico dentro de su espacio de
gobernabilidad.

Por tanto, para el cambio global de la situación insatisfactoria descrita en el

problema, se diseña un conjunto de operaciones, el cual denominamos “Plan de
Acción”. Cada operación especifica las diferentes acciones que son necesarias
adelantar para obtener los resultados propuestos. Cuando este conjunto de acciones
son de competencia directa del actor que explica el problema (el Alcalde o
Secretario), las denominamos “Operaciones – OP”. Cuando dependen de otros
actores o instituciones sobre los cuales el decisor o actor central no posee
gobernabilidad, pero que controlan recursos relevantes para materializarlas, las
denominamos “Demandas de Operación – DOP”. Este conjunto de operaciones y
demandas de operación tienen como fin modificar los nudos críticos, cuya situación se
resume en los descriptores construidos para cada uno de ellos, “Vector Descriptor del
Nudo Crítico – VDNC”.

Una operación comprende un conjunto coherente de acciones destinadas a alterar

uno o varios nudos críticos del problema. Se caracteriza por:

i) Utilizar y combinar variables bajo el control o alguna influencia del actor. Cuando
el acto de intervención del actor combina variables bajo control del actor, se
denomina operación, y la simbolizamos como OP. Cuando debe actuar sobre
variables fuera de la gobernabilidad del actor, pero en el espacio donde éste
tiene alguna influencia, se denomina demanda de operación, y utilizamos el
símbolo DOP.
ii) Generar un producto que provoca un resultado. Ese resultado se precisa como
impacto sobre el nudo crítico y, a su vez, el conjunto de los nudos críticos
alterados por un conjunto de operaciones produce, en última instancia, un cambio
del VDP del problema.
iii) Emplear una variedad de recursos escasos (políticos, económicos, conocimientos y
capacidades organizativas) para gestar una variedad de productos (políticos,
económicos, cognitivos y organizativos) e impactar con una multiplicidad de
resultados (varios aspectos de un mismo problema o varios problemas de muy
distinta naturaleza).
iv) Es un ámbito de actividad organizada con responsables bien definidos para su
diseño, ejecución, evaluación y control. A cada operación corresponde un
responsable de su ejecución, y para cada demanda de operación existe un
encargado de solicitar la cooperación pertinente y denunciar si ella no se ha
desarrollado.
v) Prevé en dimensión y alcance los resultados esperados en relación con los NC y
el VDP del problema
vi) Es una unidad desagregable en submódulos llamados acciones, subacciones,
actividades y hasta tareas
vii) No es una recomendación o un criterio de acción o de priorización

Escenarios del Plan de Acción

El gobierno, en el cumplimiento de las promesas plasmadas en el programa de

gobierno y en los compromisos de acción planteados en su plan de gobierno, elige
un plan, el mejor entre los posibles, pero no puede elegir las circunstancias futuras en
que tiene que realizarlo. Estas pueden ser, más allá de la voluntad del gobierno,
favorables o desfavorables. Esto exige especificar los resultados de acuerdo al
contexto en que se puede desarrollar el Plan. Por ello, está metodología trabaja por
escenarios identificando las principales variables que pueden condicionar el alcance
de las operaciones. Sí dicho contexto es favorable para la realización del Plan se
llamará "escenario de techo". Sí las circunstancias son las más desfavorables dentro
de lo previsible se les llamará "escenario de piso". En cada uno de los escenarios
previstos, se evalúa la posibilidad de realizar las operaciones, su dimensión e
impacto probable, la secuencia en que deben ser producidas las acciones y el
tiempo en que es posible alcanzar la situación prevista en el plan. El gobierno
municipal asume compromisos concretos en cada uno de los escenarios considerados,
-techo y piso- y abre un espacio de posibilidades de desarrollo del Plan de acuerdo
con el comportamiento real de los contextos previstos.

Planificar por escenarios permite hacer anuncios de resultados de una manera más
responsable y coherente con las circunstancias que pueden presentarse y facilita la
precisión del cumplimiento de los compromisos asumidos en el momento de la
presentación de cuentas.

EL Análisis Estratégico
Se refiere a pensar estrategias para hacer viable el plan. Es decir, articular el
"debe ser" con el "puede ser". No basta con disponer de un buen diseño normativo y
prescriptivo del plan. Se necesita, además, una buena estrategia para lidiar con los
otros jugadores y con las circunstancias que rodean el juego social. Este es,
exactamente, el problema de saber jugar. Un jugador puede tener buenas cartas en
un juego de naipes, pero no saber jugarlas y perder el juego frente a otro jugador
con cartas inferiores.

La metáfora asimila el diseño prescriptivo del plan a las cartas que tiene el jugador.
El plan tradicional consiste en decir: "estas son las cartas que debemos jugar. Son
buenas cartas". Pero, es evidente que el plan no puede limitarse a eso, es decir a
comprometernos en una propuesta prescriptiva sobre lo que debemos hacer. Es
imprescindible la exploración de estrategias de juego para descubrir el máximo de
lo que podemos hacer.

En este punto emergen con nitidez las limitaciones de la antigua planificación del
desarrollo económico y social, que aísla la parcela económica de la realidad del
juego político a la cual pertenece. Y, para mayor simplicidad, la trata de manera
determinista y en el mero plano de lo prescriptivo. El análisis estratégico nos lleva
inevitablemente a la planificación integral de la acción, sin escindir lo económico de
lo político. El poder, como recurso escaso, juega en esta interacción sistémica un
papel clave para entender la complejidad del problema que enfrenta un
gobernante para tomar decisiones frente a opciones de resultados inciertos que
también dependen de la acción de los otros jugadores.

La eficacia política surge aquí como un criterio esencial de evaluación estratégica,

en competencia con los criterios de eficacia económica, cognitiva y organizativa. La
eficacia global de una jugada no puede, por consiguiente, evaluarse sólo en un
dominio parcial del juego y respecto a un sólo recurso escaso.

La planificación tradicional omite este capítulo y formula sus planes en un vacío de

contexto situacional que ignora lo político como opuesto a lo técnico. Asume que el
problema estratégico es de los políticos y la planificación económica es del dominio
de los técnicos. Por esa razón, hemos practicado una planificación formal, ritual y
tecnocrática, sin estrategia política que le construya viabilidad. En los hechos, esa
planificación es ignorada por los políticos, quienes intuyen primero y comprueban
después su inutilidad.

El análisis estratégico plantea las cuestiones más complejas, pues debemos trabajar
en un nivel práctico operacional con los conceptos de poder, motivación para actuar
usando el poder, fuerza aplicada o presión de un jugador sobre una jugada, etc.
Debemos saber, además, distinguir entre viabilidad para decidir una jugada y
viabilidad para cambiar establemente la situación del juego después de la jugada.
Una cosa no lleva necesariamente a la otra. En uno u otro caso, es necesario evaluar
los resultados sobre el poder acumulado por los jugadores y sus motivaciones.

Por último, es necesario proponer estrategias de juego donde se combinan la

autoridad, la cooptación, la negociación, la confrontación y la disuación. Es
necesario combinar estas estrategias diferenciando jugadores y jugadas a lo largo
de la trayectoria del juego, donde la consideración del tiempo y la oportunidad
pueden ser muy importantes.

El análisis estratégico explora la manera de combinar todas las variables

mencionadas para construirle viabilidad a cada operación del plan propio. El
principio estratégico fundamental consiste en lograr una combinación por la cual
cada operación jugada le abre camino a otra que sigue, hasta realizarlas todas en
una determinada trayectoria. Naturalmente, nuestros oponentes intentarán hacer lo
mismo respecto de sus planes.

En el análisis político de viabilidad destacan dos preguntas:

a) ¿Qué parte de mi plan es viable hoy, en la situación inicial?

b) ¿Puedo construirle viabilidad en el horizonte de tiempo de gobierno a aquella

parte del plan que hoy no es viable?

Actuar Planificadamente
El plan sólo se completa en la acción, nunca antes. Este es un punto de extrema
importancia práctica. No existe la posibilidad de un plan completo en su diseño y
cálculo estratégico antes de la acción. En la improvisación táctica de la acción del
momento se completa el contenido práctico del plan. Por consiguiente, un tema
central de preocupación debe ser el estudio de las fuerzas que, en el momento de la
práctica, decretan el dominio de la improvisación sobre el plan o del plan sobre la
improvisación. Esta es una lucha típica que se expresa en la desigual competencia
entre las urgencias y las importancias por penetrar en la agenda del dirigente.
Como la improvisación es un cálculo situacional oportuno, supera fácilmente a la
planificación tradicional, que es tecnocrática y lenta. Aquí surge un requisito bien
preciso : el plan debe ser un cálculo superior a la improvisación, para lo cual debe
ser no sólo oportuno, sino además situacional, profundo y acertado.

Estudiar el momento de hacer conduce al concepto de sistema de dirección. La

planificación puede ser una parte ritual u operacional del sistema de dirección, pero
que ocurra una cosa o la otra no depende principalmente del sistema de
planificación, sino de las reglas que sustentan el sistema de dirección. Dichas reglas
pueden generar demanda por planificación o demanda por improvisación.

El dirigente intercambia compromisos con sus mandantes y con sus gerentes. La

rendición de cuentas sobre los compromisos adquiridos constituye una regla clave
para comprender que una dirección responsable está sometida a una estricta
rendición de cuentas que la obliga a operar con una gerencia creativa, a darle
espacio a las importancias en su agenda, y a sustentar el tratamiento de las
importancias con un sistema potente de planificación. ¿Cómo son las reglas del juego
institucional? Es la pregunta clave para entender qué pasa con el sistema de
dirección y planificación. Si no existe una dirección responsable, la agenda se
copará con urgencias, la gerencia será rutinaria y la planificación subsistirá como un
mero ritual con efectos simbólicos.

La velocidad del hacer, urgida por la velocidad de los acontecimientos, plantea un

serio desafío a lo que podríamos llamar tecnología de planificación. En respuesta,
la planificación estratégico-situacional propone el concepto de plan modular. El
concepto de módulo alude a la idea de construir algo combinando piezas
previamente elaboradas. Naturalmente, esas piezas elementales están abiertas a
muchas formas de combinación y significado, pues de otra manera no serían piezas
sino obras cerradas.

En el caso del PES, la estructura modular del plan se encuentra conformada por dos
archivos. El primer archivo es el plan mismo como estructura compuesta de módulos
procesados y filtrados según el criterio y visión del actor que asume el plan. El
archivo plan es una obra cerrada a la interpretación de un actor y al servicio de su
propuesta de gobierno. El segundo archivo, en cambio, es la reserva con la cual se
construye el primero, y se compone de módulos pre-procesados que pueden ponerse
en aplicación con rápidas adaptaciones a las circunstancias de la coyuntura
concreta. Este es un archivo abierto, no es producto de una visión situacional filtrada
por la subjetividad del dirigente. Por el contrario, está formado por sedimentación
de muchos planes anteriores o por el criterio de varios equipos de estado mayor que
estimaron conveniente esa reserva para responder con agilidad ante la demanda
de sus líderes. Aquí surge el concepto de "inversión" en módulos preprocesados, a fin
de transformar el proceso de hacer un plan en el de "armar" y "adaptar" módulos
previamente elaborados a la referencia situacional del actor en comando. Buena
parte del tiempo de una oficina de planificación debe dedicarse a invertir en la
elaboración y el procesamiento de módulos, mediante el apoyo de los equipos de
investigación por problemas

En la tecnología de planificación modular que adopta el PES se diferencian los

siguientes tipos de módulos:

a) Módulos explicativos (macroproblema, megaproblemas, problemas

específicos, problemas nacionales, problemas regionales, etc.)

b) Módulos de acción (proyectos de acción, operaciones, acciones, etc.)

c) Módulos de gestión (organismos que asumen responsabilidad por

problemas y operaciones).

d) Módulos complementarios (escenarios, planes de contingencia, etc.)

Esta propuesta de trabajar con módulos tiene muchas ventajas, entre ellas la de la
precisión y rigor que exige su conformación, constituyéndose en freno a la
ambiguedad e imprecisión práctica de la planificación tradicional.

La idea del plan modular permite además la vinculacion real del plan y el
presupuesto, a la vez que entrega al plan la función de ser un instrumento de
organización para la acción con responsabilidades bien definidas.

Sin embargo, en la práctica diaria de la acción, nada ocurrirá exactamente como

hemos planeado y, a veces, no ocurrirá nada de lo que nos hemos propuesto. Habrá
fallas de análisis de los problemas, deficiencias en los fundamentos de las apuestas,
incapacidad para prever posibilidades, aparición de sorpresas agradables y
desagradables, equivocaciones en el cálculo estratégico y atrasos no considerados
en la gestión rutinaria de la burocracia que ejecuta las operaciones del plan.

Ninguna técnica de planificación es segura frente a la incerteza del mundo real y, al

final, debemos descansar en nuestra capacidad para monitorear la realidad y
corregir a tiempo nuestros planes. Por eso, mucho más importante que formular un
plan, es la capacidad continua de planificación para rehacer los cálculos a tiempo y
cada vez que las circunstancias lo ameriten. Aquí aparece la importancia de contar
con un eficaz sistema de monitoreo y evaluación de la gestión por indicadores y
señales, cuyo diseño y operación debe ser una tarea de una oficina central de
planificación.