3/7/2020 Correo de la Corte Constitucional de Colombia - Intervención Corte Constitucional - Decreto Legislativo 806 de 2020 - Por el Magistrado J…

Secretaria3 Corte Constitucional <secretaria3@corteconstitucional.gov.co>

Intervención Corte Constitucional - Decreto Legislativo 806 de 2020 - Por el

Magistrado Juan Carlos Garzon Martinez -
1 mensaje

gamarjc3@yahoo.es <gamarjc3@yahoo.es> 3 de julio de 2020, 14:18

Responder a: "gamarjc3@yahoo.es" <gamarjc3@yahoo.es>
Para: "secretaria3@corteconstitucional.gov.co" <secretaria3@corteconstitucional.gov.co>
Cc: "despachocarlosbernal@corteconstitucional.gov.co" <despachocarlosbernal@corteconstitucional.gov.co>

Doctor
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado Ponente
Corte Constitucional
Bogotá.

REF: EXPEDIENTE RE: 0333

Control de constitucionalidad: Decreto Legislativo 806 de junio 4 de 2020 por el cual “se adoptan
medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones
judiciales, agilizar los proceso judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el
marco del estado de emergencia, social y ecológica”

Cordial Saludo,

JUAN CARLOS GARZON MARTINEZ, mayor de edad, con cédula de ciudadanía No 79’116.516 de
Bogotá, en mi condición de ciudadano colombiano y Magistrado de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, encontrándome dentro del término establecido en auto de junio 19 de 2020, adjunto
mediante el presente correo y ante la Honorable Corporación Judicial, mi intervención en el control
automático de constitucionalidad, del decreto legislativo referenciado, de conformidad con lo consagrado
en el numeral 1 del artículo 242 constitucional.

Atentamente,

JUAN CARLOS GARZON MARTINEZ

C.c. No 79’116.516 de Bogotá
Magistrado de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa

https://mail.google.com/mail/u/0?ik=1bb9b85dbe&view=pt&search=all&permthid=thread-f%3A1671224544626218427&simpl=msg-f%3A16712245446… 1/2
3/7/2020 Correo de la Corte Constitucional de Colombia - Intervención Corte Constitucional - Decreto Legislativo 806 de 2020 - Por el Magistrado J…

INTERVENCIÓN CORTE CONSTITUCIONAL - MAGISTRADO JUAN CARLOS GARZON MARTINEZ -

DECRETOLEGISLATIVO 806 DE 2020.pdf
277K

https://mail.google.com/mail/u/0?ik=1bb9b85dbe&view=pt&search=all&permthid=thread-f%3A1671224544626218427&simpl=msg-f%3A16712245446… 2/2
Bogotá, D.C. julio 3 de 2020

Doctor
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado Ponente
Corte Constitucional
Bogotá.

REF: EXPEDIENTE RE: 0333

Control de constitucionalidad: Decreto Legislativo 806 de junio 4 de 2020 por
el cual “se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información
y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los proceso judiciales y
flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del estado
de emergencia, social y ecológica”

JUAN CARLOS GARZON MARTINEZ, mayor de edad, con cédula de

ciudadanía No 79’116.516 de Bogotá, en mi condición de ciudadano
colombiano y Magistrado de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa,
encontrándome dentro del término establecido en auto de junio 19 de 2020,
me dirijo a esa Honorable Corporación Judicial, con la finalidad de intervenir
en el control automático de constitucionalidad, del decreto legislativo
referenciado, de conformidad con lo consagrado en el numeral 1 del
articulo 242 constitucional.

ACLARACION PREVIA Y NECESARIA

Esta intervención, respecto a la constitucionalidad o no del Decreto

Legislativo 806 de junio 4 de 2020, parte de considerar que las medidas
adoptadas en el citado decreto, relacionadas con implementar el uso de
las tecnologías en las actuaciones judiciales, para fomentar el
distanciamiento social y flexibilizar la atención de los usuarios de la justicia,
cumple con los requisitos de orden constitucional; a la vez que buscan la
reactivación plena del sector justicia, para garantizar la tutela judicial
efectiva de los derechos de la población colombiana; por consiguiente se
aclara que esta intervención, se centra en: (i) las normas relacionadas con
la Jurisdicción Contenciosa Administrativa; (ii) de manera especifica en los
artículos 6, 12 y 13 del citado decreto legislativo.

CONSIDERACIONES PERTINENTES DE ORDEN GENERAL

a). En lo pertinente con los artículos objeto de esta intervención, el decreto

legislativo motiva el articulado en la necesidad de: (i) crear disposiciones
que agilicen el trámite de los procesos judiciales, con la participación de
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todos los sujetos procesales, contrarrestando la congestión judicial, que

naturalmente se increment ó por la suspensión de los términos judiciales,
ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura; (ii) consagrar un marco
normativo, que perdure durante el estado de emergencia sanitaria y que
establezca un término de transición, mientras se logra la completa
normalidad y aplicación de las normas ordinarias (ver página 11 decreto
legislativo)

b). En estricto sentido, se consagra que el decreto legislativo tiene como

objeto adoptar medidas para: (i) AGILIZAR los procesos judiciales, (ii) USAR
las TIC en el trámite de los procesos judiciales, (iii) FLEXIBILIZAR la atención de
los usuarios de los servicios de justicia, para contrarrestar la congestión
judicial, la reactivación de la justicia, y las actividades económicas que
dependen de ella (ver página 12 del decreto legislativo)

c). Respecto a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, se establece la

posibilidad de: (i) resolver las excepciones previas antes de la audiencia
inicial, y las que requieran la práctica de pruebas se estudiarán en la
audiencia inicial; con la finalidad de impedir, que el juez como ocurre
actualmente, tenga que suspender la audiencia inicial para practicar
pruebas; (ii) proferir sentencia anticipada, cuando se trate de asuntos de
puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas, condicionando a:
que las partes o sus apoderados, de común acuerdo lo soliciten – cuando
se encuentre probada la cosa juzgada, la transacción, la caducidad, la
conciliación, la prescripción extintiva, la falta de legitimación, y en los
supuestos de allanamiento; bajo la consideración, que se evitara la
audiencia inicial, de pruebas, y/o de instrucción y juzgamiento, agilizando
la resolución de los procesos judiciales.(ver página 13 del decreto)

CONSIDERACIONES ESPECIALES

Se parte por recordar que en nuestro ordenamiento constitucional, la

competencia general y natural en materia de expedición de códigos y sus
respectivas modificaciones, radica en el Congreso de la República (numeral
2, articulo 150 constitucional); se quiere significar, que si bien en estados de
excepción constitucional, se faculta al Gobierno Nacional, para expedir
decretos legislativos, su respectivo control automático de
constitucionalidad, debe ser mucho mas exigente, respecto a la
justificación de acudir a normas extraordinarias, habida cuenta que, se trata
del ejercicio de una competencia que no corresponde al ejecutivo nacional
y la ejerce de manera excepcional, (cuestión diferente por ejemplo, es
cuando la competencia es del propio ejecutivo nacional, pero las
herramientas ordinarias, no son suficientes para contrarrestar la causa de la
declaratoria de excepción constitucional).
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No existe discusión alguna para aceptar, de conformidad con la norma

constitucional (artículo 215), que la expedición de decretos legislativos,
implica unos expresos límites (que incide en el concepto constitucional de
libre configuración legislativa): (i) la motivación, (ii) la finalidad, bajo el
entendimiento que esos decretos legislativos están destinados
exclusivamente a conjurar la crisis, e impedir la extensión de sus efectos; (iii)
el propio contenido de la medida legislativa, por cuanto debe referirse a
materias que contengan relación directa y especifica, con el estado de
emergencia.

De igual manera, es importante resaltar que la condición de motivación o

justificación de las medidas, no se cumple de manera formal; es decir no es
suficiente con: afirmar, o explicar; sino que implica una verdadera carga
argumentativa para el ejecutivo nacional, mediante la cual justifique, la real
necesidad de suspender, modificar, o derogar normas ordinarias por su
incompatibilidad, para contrarrestar la causa y los efectos de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica.

1). Respecto al contenido parcial del artículo 6 del decreto legislativo

a). Este artículo consagra: “La demanda indicará el canal digital donde deben ser
notificadas las partes, sus representantes y apoderados, los testigos, los peritos y cualquier
tercero que deba ser citado al proceso, so pena de su inadmisión ”.(la parte en negrilla es
objeto de cuestionamiento constitucional, ante la jurisdicción contenciosa administrativa)

La cuestión radica si ¿es jurídico que el demandante (con su demanda) este

facultado para indicar donde debe ser notificada una entidad pública al ser
parte demandada, cuando existe una normativa expresa (artículos 197 - 199
CPACA) que dispone que la notificación se surte mediante mensaje dirigido
al buzón electrónico para notificaciones judiciales?

b). En nuestro criterio, respecto a la notificación de la demanda ante la

Jurisdicción Cont enciosa Administrativa, no se cumple los requisitos de
conexidad, necesidad jurídica y proporcionalidad; por cuanto: (i) Frente a
los procesos que se tramitan ante esta jurisdicción contenciosa
administrativa, que por regla general tiene como parte demandada a una
entidad pública y a particulares que ejerzan funciones públicas, otorgar esa
facultad al demandante, no guarda conexidad con las razones que
justifican el propio decreto legislativo; es decir: AGILIZAR y FLEXIBILIZAR, los
procesos judiciales; por el contrario conlleva una diversidad de canales de
notificación frente a las propias autoridades públicas (dependiendo de la
voluntad del demandante), desconociendo precisamente los supuestos
indicados y una normas ordinarias, que viene surtiendo efectos jurídicos de
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manera eficaz, sobre la cual en ningún momento se motiva, se explica y

argumentativamente se justifica, su ineficacia en estos momentos de
excepción constitucional; (ii) En ese orden de ideas, un decreto legislativo
como el que nos ocupa, mediante el cual se pretende regular aspectos de
orden procesal respecto a las diferentes jurisdicciones, debe de manera
muy especifica y concreta justificar la proporcionalidad de la medida,
habida cuenta de las diferencias y finalidades de cada jurisdicción y
consecuencialmente, de los procesos ante la jurisdicción ordinaria y la
contenciosa administrativa. Por consiguiente, no es proporcional para la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa, desconocer un marco normativo
eficaz, que no se opone a la propia finalidad del decreto legislativo; (iii)
Respecto al requisito de necesidad jurídica, no existe justificación alguna
para modificar o derogar las normas ordinarias que regulan esta materia
ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa; no existe dificultad alguna
para aceptar y reconocer que las normas que rigen la notificación, no son
obstáculo para la agilización de los procesos, están en consonancia con la
virtualidad, sin desconocer que no existe motivación alguna dentro del
decreto legislativo, respecto a la necesidad jurídica de implementar unas
normas extraordinarias, para la notificación de la demanda ante la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

c). Por las anteriores consideraciones, se solicita respetuosamente a nuestra

Corte Constitucional, que (i) DECRETE LA CONSTITUCIONALIDAD PARCIAL, en
el sentido que el contenido del aparte señalado del articulo 6 del Decreto
Legislativo 806 de 2020, en materia de notificación de la demanda ante la
jurisdicción contenciosa administrativa, no supera los requisitos de
conexidad, proporcionalidad y necesidad jurídica; (ii) DE MANERA
SUBSIDIARIA PROFIERA UNA SENTENCIA MODULATIVA, en el sentido que es
constitucional, pero no surte efectos, no aplica, para la notificación de la
demanda en la Jurisdicción Cont enciosa Administrativa.

2. Respecto al contenido del articulo 12 del decreto legislativo

El artículo 12, regula el trámite, que debe surtirse ante la jurisdicción

contenciosa administrativa en materia de EXCEPCIONES.

1). Se hace necesario resaltar, que con la expedición del Código de

Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo “CPACA” (artículo 169 –
numeral 6 articulo 180) y del Código General del Proceso “C.G.P.” (artículos
100 y 101), se han venido regulando los aspectos relacionados con la
excepciones previas.

a). En la Jurisdicción Contenciosa Administrativa: (i) Los supuestos fácticos y

jurídicos que constituyen las denominadas excepciones previas, por regla
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general se deciden antes de la AUDIENCIA INICIAL; (jurisdicción,

competencia, compromiso o cláusula compromisoria, ineptitud de la
demanda, litisconsorcio necesario, falta de legitimación, etc…) bajo la recta
interpretación del juez director del proceso; es decir de oficio el juez profiere
esas decisiones, a efectos de admitir, inadmitir o rechazar la demanda; (ii) Si
el funcionario judicial no desarrolla su competencia como director del
proceso y se formulan excepciones previas, las mismas se resuelven en la
AUDIENCIA INICIAL; en el evento que requiera de pruebas, se decretan, se
practican y en la misma audiencia, se deciden las excepciones; (iii) Ese
trámite se presenta igualmente frente a las denominadas excepciones
mixtas; las cuales se definen mediante auto; y de manera temprana en la
audiencia inicial (no en la mitad ni al final del proceso); sin desconocer que
hay supuestos como la caducidad, que constituyen de conformidad con el
articulo 169 del CPACA, causal de rechazo de la demanda; (iv) La política
legislativa contenida en el CPACA, no es otra diferente a resolver de entrada
tanto las excepciones previas, como mixtas; bajo el entendimiento que los
ciudadanos tiene derecho a una tutela judicial efectiva, no solamente en
un tiempo razonable, sino igualmente sustancial; es decir: que la sentencia
se ocupe de la pretensión y no de aspectos meramente procesales.

b). En la Jurisdicción Ordinaria: (i) con la vigencia del código general del
proceso, se diferenció el trámite entre excepciones previas y mixtas; las
primeras se definen mediante auto, las segundas mediante sentencia, (ii) en
ese orden de ideas, las excepciones previas, igualmente si no requieren de
prueba, se resuelven antes de la audiencia inicial; por el contrario, si
requieren de prueba, en el propio auto admisorio se decretan, pero su
práctica y decisión, se desarrolla en la audiencia inicial.

c) Procede varios interrogantes: ¿Cuál es la diferencia central, real, entre los

dos estatutos procesales en materia de excepciones previas y mixtas?;
alguno de los trámites es incompatible con la virtualidad?; algún trámite
conlleva más agilidad a efecto del desarrollo de la actuación procesal?;
veamos:

En primer lugar: La diferencia central radica en (i) los dos estatutos

procesales, regulan de manera diferente el trámite de las excepciones
mixtas; (ii) respecto a las excepciones previas (que no requieren de prueba),
se observa que en ambos estatutos existe la posibilidad de resolverlas antes
de la audiencia inicial; (iii) respecto a las excepciones previas, que requieren
de prueba, la diferencia radica en el “momento de realizar el decreto de las
pruebas” (en el C.G.P, dentro del propio auto admisorio); (en el CPACA, en
la audiencia inicial); pero no puede perderse de vista, que la práctica
probatoria, contradicción y decisión de las excepciones previas, en ambos
estatutos se realiza en la audiencia inicial.
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En segundo lugar: Debe indicarse que ninguno de los dos procedimientos

establecidos, son incompatibles con el desarrollo del proceso y de las
audiencias de manera virtual; ni con el uso de las denominadas TIC.

En tercer lugar: Tampoco puede aceptarse (sin justificación alguna) que por
el hecho que en un estatuto, el decreto de pruebas (para resolver la
excepción previa) se realice en el auto admisorio, y en el otro, en la propia
audiencia inicial, ello justifique una mayor agilidad que incida realmente en
la tutela judicial efectiva. Lo anterior por cuanto: (i) a efecto de las
excepciones previas (dada su propia naturaleza), la regla general es la
prueba documental (por vía excepcional la testimonial), por ello dentro de
la propia audiencia (sin necesidad de suspenderla) se realiza el
correspondiente trámite y se falla la excepción; (ii) aun en los supuestos del
C.G.P., como la práctica de pruebas, se realiza igualmente en la audiencia
inicial, la misma puede suspenderse por diferentes razones ( no asistencia de
testigos; interrogatorio de parte que obligan a la suspensión y continuación
posterior, etc., etc.,) se quiere sencillamente significar, que el momento en
que se decrete la prueba, no constituye per se, justificación de mayor
agilidad en el trámite procesal.

3. Respecto al contenido del articulo 13 del decreto legislativo.

Este artículo incorpora al proceso contencioso administrativo la figura de la

SENTENCIA ANTICIPADA, en momentos de excepción constitucional.

3.1). Esta modalidad de sentencia fue establecida mediante normas

ordinarias, del Código General del Proceso (artículo 278); puede ocurrir en
cualquier estado del proceso; puede ser total o parcial y procede por las
siguientes causales: (i) Cuando las partes o sus apoderados de común
acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia, o por sugerencia del juez; (ii)
Cuando no hubiere pruebas por practicar; (iii) Cuando se encuentre
probada las excepciones mixtas (cosa juzgada, transacción, caducidad,
prescripción extintiva y carencia de legitimación en la causa); (iv) esta
sentencia es oral.

3.2). El Decreto Legislativo 806 de 2020 (articulo13) no solo incorpora la figura

de la sentencia anticipada, ante el proceso contencioso administrativo,
sino que la consagra de manera muy diferente; obsérvese: (i) de manera
expresa, consagra que se dicte sentencia anticipada, antes de la audiencia
inicial; cuando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario la
práctica de pruebas; (ii)En cualquier estado del proceso, cuando lo soliciten
de común acuerdo las partes, o sus apoderados, y regula toda una serie de
situaciones y debates que se han presentado dentro de la jurisdicción
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ordinaria, a efectos de la interpretación y aplicación de esta figura; ( lo

relacionado con el litisconsorcio necesario; si se presenta la solicitud en el
trascurso de una audiencia; si requiere o no alegatos de conclusión, etc.,);
(iii) En la segunda etapa del proceso prevista en el artículo 179 del CPACA,
cuando encuentre probada la cosa juzgada, transacción, caducidad,
prescripción extintiva y carencia de legitimación en la causa; (iv) En caso
de allanamiento, de conformidad con el articulo 176 del CPACA; (v) La
sentencia se dictara oralmente en audiencia, o ESCRITA, en este caso no se
correrá traslado para alegar.

3.3). Se debe recordar, que existen sustanciales e importantes diferencias

entre la razón que justifica la Jurisdicción Ordinaria y la que en sistemas
como el nuestro, acepta y ot orga una finalidad propia a la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa; sin pretender ahondar en esa materia, se
considera pertinente rescatar lo siguiente: (i) El objeto del proceso
contencioso administrativo implica en términos generales “controlar al
poder público”; lo que significa, que la pretensión no es de naturaleza
privada o particular. A diferencia de la jurisdicción ordinaria, donde
igualmente en términos grandes, podemos aceptar que el proceso es
público aunque su objeto (la pretensión) sea privado o particular; (ii) Esa
diferencia implica que no son de recibo en el proceso contencioso
administrativo, la ideología liberal clásica que caract eriza a la justicia
ordinaria (civil – comercial), ni la prevalencia de la libertad individual, de
empresa y de autonomía de la voluntad de las partes, de cara a la
pretensión procesal pública.

Lo anterior, permite dejar una reflexión inicial: ¿se justifica la sentencia

anticipada dentro del proceso contencioso administrativo?; ¿es suficiente
con plantear que la misma existe en el proceso ordinario civil?; ¿responde la
sentencia anticipada a la razón de ser de la jurisdicción contenciosa
administrativa y de su correspondiente proceso?; ¿avanzamos en el proceso
contencioso administrativo asimilando esa figura de raigambre privatista?;
¿se logra con la sentencia anticipada, la “justicia sustancial” en materia del
adecuado control del poder público?; ¿qué le aporta la sentencia
anticipada a la estructura del proceso contencioso vigente?; en estricto
sentido ese debate, debe realizarse en el órgano legislativo y no asumirse
por el Gobierno Nacional, bajo el mecanismo de decreto legislativo.

3.4). Recordemos de manera muy concreta, la manera como esas causales

de sentencia anticipada, están consagradas y desarrolladas, dentro del
proceso contencioso administrativo, a efecto de responder a la agilización
que se pretende: (a) Si se observa el contenido del inciso final del articulo
179 del CPACA, se consagra que “ cuando se trata de asuntos de puro derecho, o
no fuere necesario practicar pruebas ”, debe dictarse sentencia; que responde al
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concepto de anticipada, por cuanto se prescinde de las demás etapas

procesales; (b) Respecto a las excepciones de (cosa juzgada, transacción,
caducidad, prescripción extintiva y carencia de falta de legitimación en la
causa), el Código General del Proceso, no les otorga la naturaleza de mixtas
y por consiguiente deben resolverse mediante sentencia (anticipada o no,
según su demostración); sin embargo, esas excepciones igualmente tienen
un trámite especial y ágil dentro del CPACA; basta igualmente mirar el
articulo 180-6, para concluir que se deciden de manera anticipada dentro
de la propia audiencia inicial, que consagra para esa clase de excepciones
una naturaleza de mixta, al regular que se tramiten como previas, dentro de
la etapa de audiencia inicial; o aún en la propia fase escrita (cuando se
observa plenamente su ocurrencia y no requiere el juzgador la práctica de
ningún medio probatorio; la providencia que las decide no adquiere, a
diferencia del proceso civil, la naturaleza de sentencia, sino la de auto; (c)
En estricto sentido la causal de solicitud de “común acuerdo” en la práctica
es de muy dudosa ocurrencia, al interior del proceso contencioso
administrativo, por las consecuencias que implica dicho consenso: (i) Un
gran porcentaje de las controversias jurídicas tiene como causa la existencia
de un ACTO ADMINISTRATIVO, que goza de presunción de legalidad y por
consiguiente exige todo un debat e probatorio para desvirtuarla; (ii) El haber
acordado acudir a la sentencia anticipada (impedir un mejor debate
procesal y una mejor defensa), que con posterioridad conlleve a una
condena contra la entidad pública, puede implicar aspectos de
responsabilidad fiscal, de repetición, limit a igualmente esa causal; (iii) De
igual manera desde la visión real, es claro que la figura del allanamiento no
es utilizado por las entidades públicas.

3.5). Se considera, que esas normas del CPACA, reflejan la realidad del
proceso contencioso administrativo, y no son incompatibles con la
virtualidad, ni impiden un proceso ágil; por el contrario son mas claras que
las que pretende el decreto legislativo, al implementar la sentencia
anticipada, por cuanto: (a) permite sin necesidad de destrozar la estructura
del proceso, que esos aspectos jurídico – procesales, se resuelvan de
manera temprana y definitiva (fase escrita – audiencia inicial); (b) evita que
dentro de la relación procesal cursen diferentes “fijaciones de litigio” (uno
relacionado con la demostración de la caducidad, legitimación,
transacción, prescripción, etc.; otro el que guarda relación con la
prosperidad de la pretensión, o de otro tipo de excepciones de fondo); se
sostiene lo anterior, por cuanto se autoriza que en “cualquier moment o del
proceso”, pueda proferirse sentencia sobre esos aspectos procesales; (c) La
ciudadanía, espera dentro de un verdadero alcance del principio de
“t utela judicial efect iva” que sus controversias sean resueltas en tiempo
razonable pero igualmente de manera sustancial; no es aceptable que
dentro del sistema oral, sigamos con la cultura jurídica del sistema escritural,
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de resolver aspectos procesales mediante sentencia ( al final; o en la mitad

de la actividad judicial); por el contrario, como esta consagrado en el
CPACA: (i) aspectos procesales que limitan de manera directa o indirecta
un pronunciamiento verdadero sobre la controversia, DEBEN ser definidos de
entrada (fase escrita - audiencia inicial) y no de salida; ii) la ciudadanía tiene
derecho a que después de un determinado tiempo, el órgano judicial
resuelva sustancialmente su conflicto, no a decisiones de falta de
legitimación, prescripción, caducidad, etc., mediante sentencia.

4. ¿Modificar la estructura del proceso contencioso administrativo, en el

presente estado de excepción constitucional, es la medida legislativa que
guarda los limites de conexidad, proporcionalidad y necesidad jurídica, a
efecto de contrarrestar la causa y los efectos del COVID - 19, en materia de
la justicia contenciosa administrativa?

4.1. Requisito de Conexidad material

En relación con la conexidad material, el artículo 215 de la Constitución

indica que los decretos dictados en desarrollo del estado de emergencia
económica, social y ecológica “deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia” y estar
destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Según la Corte, para resolver sobre este aspecto, es importante tener en

cuenta que “el examen de conexidad apunt a a determinar la
correspondencia entre los hechos y motivaciones invocados por el
Gobierno Nacional, en el t exto del decreto mediante el cual se declara el
estado de excepción, así como la fundamentación y las medidas
adopt adas por el respect ivo decret o legislativo, cuya finalidad debe
apunt ar única y exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la ext ensión de
sus efect os” 1.

En lo que respecta al Decreto Legislativo 806 de junio 4 de 2020, se advierte

lo siguiente:

a). Las medidas destinadas a agilizar los trámites judiciales, por ejemplo,
modificando el procedimiento de decisión frente a excepciones previas y
disponiendo la figura de la sentencia anticipada en materia de lo
contencioso administrativo, no cumplen con el criterio de conexidad
material, por cuanto, revisado el contenido del Decreto Legislativo 637 de
mayo 6 de 2020, por medio del cual se declaró el segundo estado de
emergencia económica, social y ecológica, con ocasión del COVID-19, no

1 Sentencia C-671 de 2015.

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se advierte motivación alguna, en donde se indique la necesidad o

intención de modificar los estatutos procesales ordinarios, con el propósito
de agilizar los trámites procesales.

Si bien es cierto, el Decreto Legislativo 637 de mayo 6 de 2020 indicó que se

hacía necesario adoptar disposiciones tendientes a generar eficiencia
administrativa en el sector público, ello no puede entenderse, como una
referencia clara a modificar las leyes ordinarias, que rigen los procedimientos
judiciales.

De conformidad con lo expuesto, considero que los artículos 12 y 13 del

Decreto Legislativo 806 de junio 4 de 2020, son inconstitucionales al no tener
conexidad material con la motivación y razón de ser de la declaratoria del
estado de emergencia, económica y social.

4.2. Requisito o Criterio de finalidad

Según la Corte Constitucional, en estrecha relación con el requisito de

conexidad se encuentra el de finalidad 2 , de conformidad con el cual la
Corte debe determinar si el objetivo buscado con la medida está
relacionado con la superación de la crisis que dio lugar a la declaratoria de
emergencia y/o a impedir la extensión de sus efectos 3.

Sin embargo, en lo que respecta a las medidas adoptadas con el propósito

de agilizar los trámites judiciales, no se evidencia que las mismas tengan por
objeto superar la crisis generada por el COVID-19 en el país.

Si bien es cierto, en el Decreto Legislativo 806 de junio 4 de 2020 se

argumenta que dichas medidas tienen como propósito evitar la congestión
judicial, debe considerar la Corte, que ello no constituye una problemática
generada por el COVID-19, sino que es una problemática estructural de
nuestro sistema judicial, por tanto, mal podría avalarse que mediante
decretos legislativos destinados a conjurar una crisis especifica como la que
supone el COVID-19, se pretendan solucionar de manera improvisada
aspectos no coyunturales de nuestro aparato judicial.

Así las cosas, considero que los artículos 12 y 13 del Decreto Legislativo 806
de junio 4 de 2020, son inconstitucionales por cuanto no cumplen con el
criterio de finalidad establecido por la Corte Constitucional en su test de
constitucionalidad.

2 Sentencia C-724 de 2015.

3 Sentencia C-732 de 2015
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4.3. Criterio de necesidad

En la jurisprudencia constitucional se ha explicado que el juicio de

necesidad “apunt a a det erminar si la medida adopt ada es necesaria para
conjurar los hechos que dieron lugar al est ado de emergencia o a limitar sus
efect os” y, adicionalmente, se ha señalado que comprende dos facetas,
una fáctica y otra jurídica. La primera, conduce a apreciar “si el presidente
incurrió en error manifiesto en la apreciación de la necesidad de la medida”,
de modo que est a podría carecer “de t oda vocación de ut ilidad para
superar el est ado de emergencia y/o evit ar la ext ensión de los efect os de
los hechos que la mot ivaron”, y la segunda facet a, t ambién denominada
juicio de subsidiariedad, se relaciona “con la evaluación acerca de la
exist encia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales
que fueran suficient es y adecuadas para lograr los objet ivos de la medida
excepcional”4.

En lo que respecta a los artículos 12 y 13 del Decreto Legislativo 806 de junio

4 de 2020, considero que estos no cumplen el juicio de necesidad por las
siguientes razones:

a). Mediante estos artículos, lo que pretende el Gobierno Nacional es

modificar algunas disposiciones de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), con la
finalidad de agilizar los trámites procesales, específicamente (i) modificando
el procedimiento de trámite y decisión de las excepciones previas y (ii)
incorporando en la Jurisdicción Contencioso Administrativa la figura de la
sentencia anticipada.

b). Tal y como se explicó con anterioridad, estas modificaciones más que
abordar problemáticas propias del estado de emergencia económica,
social y ecológica, lo que pretenden es mitigar una problemática estructural
del sistema judicial colombiano (congestión judicial), por lo tanto, no
corresponde al Gobierno Nacional, bajo este estado de excepción, adoptar
decisiones frente a esta materia.

5. La competencia ordinaria legislativa – competencia excepcional

mediante decretos legislativos.

Aunado a lo anterior, la expedición del decreto legislativo (en especial lo

consagrado en los artículos 12 y 13), conlleva una gran tensión
constitucional, en el siguiente sentido: ¿es conforme a nuestro marco de
excepcionalidad constitucional, que el Gobierno Nacional, se atribuya

4 Sentencia C-723 de 2015.

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competencias ordinarias, mediante decretos legislativos, en materias que

viene siendo tramitadas y aprobadas, por el órgano natural en materia de
expedición de leyes, como es el órgano legislativo?

Lo anterior, por cuanto no puede desconocerse, que cursa ante el órgano

legislativo un proyecto de reforma al CPACA, presentado desde julio 20 de
2019 (es decir, antes de la declaratoria del primer estado de emergencia
económica, social y ecológica) mediante el cual, se tramitan a titulo de
reforma, las mismas materias que con el decreto legislativo, el Gobierno
Nacional, ha decretado bajo una competencia excepcional.

Se quiere sencillamente significar, que la reforma en materia de

excepciones y sentencia anticipada para el proceso contencioso
administrativo, no constituyen herramientas jurídicas extraordinarias, sino
ordinarias, que existen en el ordenamiento jurídico y simplemente, pasando
por encima del órgano legislativo, se pretende implementar en la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

En este orden de ideas, solicito a la Corte Constitucional, se declare la

inconstitucionalidad de los artículos 12 y 13 del Decreto Legislativo 806 de
junio 4 de 2020.

Con el debido respeto.,

JUAN CARLOS GARZON MARTINEZ

MAGISTRADO – TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA