Curso Procedimiento Administrativo Sancionador

Principio de legalidad
José Antonio Tirado Barrera
Setiembre, 2016
 Definición

“El principio de legalidad de la Administración (…) se expresa en un

mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a la
Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de
actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita
a la Administración para su acción confiriéndola al efecto poderes
jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta, así como
ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella
delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de
potestades la Administración no puede actuar, simplemente.”
(Eduardo García de Enterría y Tomás – Ramón Fernández)
 Principio de legalidad en materia sancionadora

Constitución Política

“2. Toda persona tiene derecho:

(…)
24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia:
a. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de
hacer lo que ella no prohíbe.
(…)
d. Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al
tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de
manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado
con pena no prevista en la ley.”
 Contenido del principio de legalidad en materia
sancionadora

“(…) el núcleo del principio de legalidad en materia sancionadora

comprende, cuando menos, una doble garantía, formal y material,
esto es, respectivamente, la exigencia de reserva de ley, en primer
término, y de tipicidad, en segundo, de infracciones y sanciones.”
(José Suay Rincón)
Principio de reserva de ley en materia sancionadora
según la LPAG

“Artículo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente
por los siguientes principios especiales:
1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades
la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias
administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un
administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de la
libertad.”
 Reserva de ley

“1°.- La reserva de ley no sólo implica necesidad de una ley, sino también
de que ésta tenga un mínimo contenido material.
2°.- Se admite la colaboración del poder reglamentario siempre que la
habilitación concedida por la ley no le sitúe de hecho en una situación
semejante al legislador (la regulación ha de ser dependiente y subordinada
a la ley habilitante).
3°.- No son viables las remisiones que supongan auténticas
<deslegalizaciones>; el Reglamento dentro de la reserva de ley tiene que
ser un complemento de la misma.” (José María Baño León)
 Colaboración reglamentaria

“La reserva de ley no excluye la posibilidad de que las leyes contengan

remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones
hagan posible una regulación independiente y no claramente
subordinada a la ley, pues esto último supondría degradar la garantía
esencial que el principio entraña, como forma de asegurar que la
regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los
ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus
representantes.” (Tribunal Constitucional español. Sentencia 16/2004)
 Desarrollo de la colaboración reglamentaria

“(…) en estos casos, la ley (que es siempre inexcusable) no regula

exhaustivamente la materia, sino que se limita a lo esencial y, para el
resto, se remite al reglamento, al que invita (u ordena) a colaborar con
la normación. En este caso tenemos que la reserva legal se desarrolla
en dos fases: primero por ley, con un desarrollo parcial y una remisión;
y luego, por el reglamento remitido, que completa el régimen parcial
de la ley y desarrolla su contenido de acuerdo con sus instrucciones
expresas.” (Alejandro Nieto García)
 Ejemplos de colaboración reglamentaria

1. Autoridad Nacional de Protección de Datos Personales: Ley N° 29733 y

Decreto Supremo N° 03-2013-minjus http://www.minjus.gob.pe/legislacion/

2. SUSALUD: Decreto Legislativo N° 1158 y DS N° 031-2014-SA

http://app3.susalud.gob.pe/ES/80/266/50/Publicacion-1563.aspx#nivel2

3. Contraloría General de la República: Ley N° 29622 (ley orgánica) y DS N° 023-

2011-PCM.

4. OEFA: Ley N° 30011 y Resolución Consejo Directivo.

5. Organismos reguladores: Ley Marco de Organismos Reguladores, Decreto

Supremo y Resolución de Consejo Directivo.
 Principio de tipicidad en materia sancionadora según
la LPAG
“Artículo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente
por los siguientes principios especiales:
(…)
4. Tipicidad.- Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las
infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su
tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las
disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar
aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin
constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los
casos en que la ley permita tipificar por vía reglamentaria.”
 La colaboración reglamentaria en la tipificación de
sanciones en la ley peruana y española

LPAG Ley 30/1992, España

«Sólo constituyen conductas
sancionables administrativamente las
infracciones previstas expresamente
en normas con rango de ley mediante
su tipificación como tales, sin admitir
interpretación extensiva o analogía.
Las disposiciones reglamentarias de
desarrollo pueden especificar o
graduar aquellas dirigidas a identificar
las conductas o determinar sanciones,
sin constituir nuevas conductas
sancionables a las previstas
legalmente, salvo los casos en que la
ley permita tipificar por vía
reglamentaria.» (art. 230.4)
«Sólo constituyen infracciones administrativas
las vulneraciones del Ordenamiento Jurídico
previstas como tales infracciones por una ley
(…) Las disposiciones reglamentarias de
desarrollo podrán introducir especificaciones o
graduaciones al cuadro de las infracciones o
sanciones establecidas legalmente que, sin
constituir nuevas infracciones o sanciones, ni
alterar la naturaleza o límites que la ley
contempla, contribuyan a la más precisa
determinación de la conductas o a la más precisa
determinación de las sanciones
correspondientes.» (art. 129)
 Finalidad de la exigencia de tipicidad

“(…) la garantía que está llamada a desempeñar el tipo de infracción

se cumple cuando está en la norma una predeterminación inteligible
de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra.”
(Tribunal Supremo español citado por Alejandro Nieto García)
 Tipicidad según TC

“En este sentido, el principio de taxatividad o de tipicidad representa

“una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad
respecto de los límites que se imponen al legislador penal o
administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones,
sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de
precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación
básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo
amenaza de sanción en una determinada disposición legal” (STC 00535-
2009-PA/TC)
 Ejemplos de tipificación
Decreto Legislativo 908
“Toda contravención a lo establecido
en el presente Decreto Legislativo y
sus normas reglamentarias
constituyen infracciones que serán
sancionadas en la forma y modo que
establezca el Reglamento del
presente Decreto Legislativo.”
Ley 29733
“Constituye infracción sancionable
toda acción u omisión que
contravenga o incumpla alguna de
las disposiciones contenidas en
esta Ley o en su reglamento. Las
infracciones se califican como
leves, graves y muy graves.
1. Son infracciones leves (…)
2. Son infracciones graves (…)
3. Son infracciones muy graves
(…)”
 Un ejemplo de tipificación de la infracción
constitucionalmente válida

“Son infracciones leves:

a. Dar tratamiento a datos personales sin recabar el consentimiento de sus
titulares, cuando el mismo sea necesario conforme a lo dispuesto en
esta Ley. b.
b. No atender, impedir u obstaculizar el ejercicio de los derechos del titular
de datos personales reconocidos en el título III, cuando legalmente
proceda.
c. Obstruir el ejercicio de la función fiscalizadora de la Autoridad Nacional
de Protección de Datos Personales.” (Ley 29733, Ley de Protección de
Datos Personales, artículo 38.1)
 Un ejemplo de la tipificación de la sanción
constitucionalmente válida

“En caso de violación de las normas de esta Ley o de su reglamento, la Autoridad Nacional de
Protección de Datos Personales puede aplicar las siguientes multas:
1. Las infracciones leves son sancionadas con una multa mínima desde cero coma cinco de una
unidad impositiva tributaria (UIT) hasta cinco unidades impositivas tributarias (…)
En ningún caso, la multa impuesta puede exceder del diez por ciento de los ingresos brutos anuales
que hubiera percibido el presunto infractor durante el ejercicio anterior.
La Autoridad Nacional de Protección de Datos Personales determina la infracción cometida y el
monto de la multa imponible mediante resolución debidamente motivada.
Para la graduación del monto de las multas, se toman en cuenta los criterios establecidos en el
artículo 230, numeral 3), de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, o la que
haga sus veces.
La imposición de la multa se efectúa sin perjuicio de las sanciones disciplinarias sobre el personal de
las entidades públicas en los casos de bancos de datos personales de administración pública, así
como de la indemnización por daños y perjuicios y de las sanciones penales a que hubiera lugar.”
(Ley 29377, artículo 39)
 Un ejemplo problemático

“En el caso concreto, el Reglamento (…) cumple con los tres elementos que
integran el principio de legalidad. Sin embargo, la relación entre las faltas
tipificadas y las sanciones previstas en los artículos 60º, 62º, 63º, 64º, 65º y 66º
tienen un grado de ambigüedad e indeterminación que podría condicionar un
juicio de valor que no sería discrecional, sino arbitrario; ello lo hace contrario al
principio de tipicidad o taxatividad de las normas sancionatorias.

La estructura del Reglamento (…) se despliega de la siguiente manera: en un

artículo se encuentran las faltas (60º) y en los demás artículos (62º a 66º) se
encuentran las sanciones. Con respecto al criterio para imponer las sanciones,
el artículo 66º establece que éstas deben ser progresivas (amonestación,
suspensión y separación), pero dependiendo de la gravedad de la falta, la
Comisión Disciplinaria podrá aplicar directamente imponer la suspensión o la
separación del alumno (...)” (STC 0535-2009-AA/TC)
 Un ejemplo para debatir: el régimen sancionador de la Ley
Universitaria

Artículo 21. Infracciones y sanciones.-

Constituyen infracciones pasibles de sanción las acciones u omisiones que infrinjan las
normas sobre el licenciamiento, uso educativo de los recursos públicos y/o beneficios
otorgados por el marco legal a las universidades, condiciones básicas de calidad para ofrecer
el servicio educativo universitario o servicio educativo conducente al otoreamiento de grados
y títulos equivalentes a los otorgados por las universidades; así como las obligaciones
establecidas en la presente Ley y cn su reglamento de infracciones y sanciones.
Las infracciones serán clasificadas como leves, graves y muy graves. SUNEDU, en función a la
gravedad de las infracciones, podrá imponer las siguientes
a) Infracciones leves: multa.
b) Infracciones graves: multa y/o suspensión de la licencia de funcionamiento.
c) Infracciones muy graves: multa y/o cancelación de la licencia de funcionamiento.

La tipificación de las infracciones, así como la cuantía y la graduación de las sanciones se

establecerán en el Reglamento de Infracciones y Sanciones, el cual será aprobado mediante
decreto supremo refrendado por el Ministro de Educación.
 La posición del TC: la reserva de ley relativa

«Este Tribunal Constitucional tiene resuelto que "no debe identificarse el

principio de legalidad con el principio de tipicidad. El primero, garantizado
por el artículo 2, inciso 24, literal d), de D Constitución, se satisface cuando
se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley. El
segundo, en cambio, define la conducta que la ley considera como falta. Tal
precisión de lo considerado como antijurídico desde un punto de vista
administrativo, por tanto, no está sujeto a una reserva de ley absoluta, sino
que puede ser complementado a través de los reglamentos respectivos"
(STC 00197-2010-AA, Fundamento Jurídico 5). En esta materia aplica
entonces aquella reserva de ley relativa. Por ende, no resulta
inconstitucional que se derive al reglamento la tipificación de las
infracciones, en tanto se ha fijado en la ley las conductas sancionables y la
escala y los tipos de sanción.» (STC 00014-2014-AI/TC)