A CTUALIDAD ADMINISTRATIVA

ANÁLISIS JURÍDICO

El alcance del principio de tipicidad

en el TUO de la Ley del Procedimiento
Administrativo General

Piero ROJAS VÁSQUEZ*

El Decreto Legislativo Nº 1272, que modificó la Ley Nº 27444 - Ley del Procedi-
miento Administrativo General, ha establecido un nuevo contenido del principio
de tipicidad en materia sancionadora. Este nuevo contenido abarca lo siguiente:
i) reglas para la tipificación de infracciones administrativas, ii) la obligación
RESUMEN

de tipificar la conducta y la obligación sustantiva en el ordenamiento jurídico, y

iii) evitar tipificar conductas que ya se encuentran desarrolladas en otras infraccio-
nes o delitos bajo el mismo hecho y fundamento. En ese sentido, el presente trabajo
tiene por finalidad brindar algunas pautas sobre el alcance del nuevo contenido del
principio de tipicidad a partir de lo dispuesto en la doctrina y en diversos pronun-
ciamientos jurisdiccionales.

MARCO NORMATIVO Recibido: 29/02/2020

ŠŠ Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444

- Ley del Procedimiento Administrativo
Aprobado: 16/03/2020

General, Decreto Supremo N° 004-2019-JUS INTRODUCCIÓN

(25/01/2019): arts. 248 nums. 4 y 11, y 251.
En diciembre 2016, se publicó el Decreto
Legislativo Nº 12721 que modificó la Ley
// PALABRAS CLAVE: Principio de ti-
picidad / Reserva de ley / Colaboración re- Nº 27444, Ley del Procedimiento Adminis-
glamentaria / TUO de la LPAG / Infracción /
Medida correctiva
trativo General (LPAG), introduciendo cam-
bios en diversas materias. Entre ellos, uno de

* Abogado con mención Sobresaliente por la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC). Magíster en Dere-
cho Ambiental y Recursos Naturales por la Universidad Castilla-La Mancha (España). Maestrando en Derecho
Administrativo y Administración Pública por la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Profesor adjunto del
curso de Derecho Administrativo en la UPC y del curso de Contratación Pública en el Programa de Segunda Espe-
cialidad en Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Actualmente, se de-
sempeña como consultor del Área de Derecho Administrativo y Contratación Pública en Mario Linares Abogados.
1 Decreto Legislativo Nº 1272 que modifica la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y
deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo.

ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 317 • ABRIL 2020 • ISSN 1812-9552 • pp. 235-248 235
los más importantes fue la reforma del capí-
tulo referido al procedimiento sancionador.
Así, en dicho capítulo se hicieron diferen-
tes ajustes normativos tanto en los principios
que rigen la potestad sancionadora como
en las disposiciones aplicables al procedi-
miento administrativo sancionador (pres-
cripción, caducidad, eximentes, entre otros).
Tiempo más tarde, la LPAG y sus posterio-
res modificaciones2 se compilarían a través
del Texto Único Ordenado de la Ley del Pro-
cedimiento Administrativo General, apro-
bado por Decreto Supremo Nº 004-2019-
JUS (TUO de la LPAG), el cual rige hasta la
actualidad.
mantendría a los administrados en un per-
manente escenario de inseguridad jurídica e
ilegalidad.
Es así que, ante el nuevo contenido del prin-
cipio de tipicidad recogido en el numeral 4
del artículo 248 del TUO de la LPAG, resulta
necesario establecer algunas pautas para su
correcta aplicación por parte del legislador
y la administración a fin de intentar delimi-
tar los márgenes de interpretación y discre-
cionalidad. Para llegar a ello, recurriremos
necesariamente a la abundante doctrina y los
recientes pronunciamientos jurisdiccionales
sobre la materia.

Ahora bien, no es objeto del presente tra- I. LA IMPORTANCIA DE LOS PRINCI-

bajo mencionar y comentar cada uno de los
artículos que fueron materia de modifica-
ción en el capítulo del procedimiento san-
cionador. Por el contrario, nuestro objetivo
es realizar un breve análisis del contenido
de uno de los principios que ha sido parte
de esta reforma y que resulta ser uno de los
más importantes en el marco del ejercicio
de la potestad sancionadora de la Adminis-
tración Pública. Estamos hablando del prin-
cipio de tipicidad.
Precisamente, la importancia de este princi-
pio radica en que el mismo establece las pau-
tas que debe tener en cuenta el legislador al
momento de crear las conductas infractoras.
Un régimen de infracciones administrati-
vas conforme a ley garantiza el pleno ejerci-
cio de la potestad sancionadora por parte de
la administración. Ante la omisión de dicho
principio, corresponde activar los meca-
nismos pertinentes a fin de dejar sin efecto
el régimen de infracciones administrativas
que corresponda3, ya que, de lo contrario, se
PIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO DE
POSTESTAD SANCIONADORA
El ius puniendi del Estado es el poder que
ostentan las autoridades tanto penales como
administrativas de imponer sanciones y
penas a los particulares por la comisión de
conductas ilícitas. Al respecto, Baca (2018)
sostiene lo siguiente:
(…) unidad del ius puniendi estatal: la
idéntica naturaleza de castigo que tie-
nen las penas y las sanciones. Por tanto,
la sanción es un castigo, ya sea que la
imponga la Administración o la imponga
un juez. En ambos casos estamos ante el
ejercicio de potestades “punitivas” por
parte del poder público, de allí que sea
común referirse al ius puniendi estatal,
que es ejercido por los jueces cuando
castigan las conductas consideradas
como delictivas, y por la Administra-
ción cuando castiga las que son consi-
deradas como infracciones. (p. 316) (el
resaltado es nuestro).

2 Las normas que modificaron a la Ley Nº 27444 son el Decreto Legislativo Nº 1272 y el Decreto Legislativo
Nº 1452.
3 A la fecha, el Tribunal Constitucional ha emitido diversos pronunciamientos en donde deja sin efecto –parcial o
totalmente– regímenes de infracciones administrativas. Entre ellos, uno de los más relevantes es el referido a las
infracciones a cargo de la Contraloría General de la Republica (Expediente N° 00020-2015-PI/TC).

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 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA
Si bien el ius puniendi implica la idéntica
naturaleza que tienen la penas y sancio-
nes, cabe aclarar que ello no significa que
existe una relación de subordinación entre
el Derecho Penal y el Derecho Adminis-
trativo sancionador, sino, por el contrario,
existe una relación de coexistencia, en la
que el segundo se nutre del primero, dada
la existencia de situaciones circunstancia-
les y técnicas que hacen necesaria la utili-
zación de los instrumentos que dispone el
Derecho Penal (Vergaray y Gómez, 2009,
pp. 404-405).
Es a partir de esta relación de coexistencia
que conviene afirmar que los principios en el
Derecho Administrativo sancionador deben
ser construidos a partir de los matices esta-
blecidos en los principios del Derecho Penal
tal como lo ha afirmado el Tribunal Constitu-
cional4: “(…) existen puntos en común, pero
tal vez el más importante sea el de que los
principios generales del derecho penal son
de recibo, con ciertos matices, en el derecho
administrativo sancionador”.
Esto último quiere decir que no se trata de
una aplicación literal o mecánica de los prin-
cipios del ordenamiento penal, sino, por el
contrario, de un proceso de adaptación de
tales instrumentos a la dinámica propia del
Derecho Administrativo sancionador, con la
finalidad de garantizar la eficacia y los obje-
tivos de la función administrativa (Vergaray
y Gómez, 2009, p. 407). Producto de este
resultado, conviene señalar que los princi-
pios del Derecho Administrativo sanciona-
dor reconocidos positivamente en el ordena-
miento jurídico son, entre otros, legalidad,
razonabilidad, culpabilidad, debido procedi-
miento, causalidad, y tipicidad5.
4 Fundamento 11 de la STC Exp. N° 01873-2009-PA/TC.
5 Con relación al contenido y alcance de todos los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora esta-
blecidos en el TUO de la LPAG, recomendamos la lectura de Morón (2019, pp. 397-467), Huapaya y Alejos (2019,
pp. 52-76), y Vergaray y Gómez (2009, pp. 401-434).
ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 317 • ABRIL 2020 • ISSN 1812-9552 • pp. 235-248
Comentario relevante
del autor
Los principios del Derecho Admi-
nistrativo sancionador tienen una
triple función al momento de su
aplicación que toda entidad de la
administración debe tener presen-
te. Estas funciones son: i) regula-
dora o fundante, ii) interpretativa e
iii) integradora.
Ahora bien, no es la finalidad del presente
apartado describir el contenido de cada
principio, sino más bien brindar algunos
alcances sobre su importancia. Así, resulta
relevante sostener que los principios del
Derecho Administrativo sancionador tienen
una triple función al momento de su aplica-
ción que toda entidad de la administración
debe tener presente. Estas funciones son:
i) reguladora o fundante, ii) interpretativa e
iii) integradora.
Sobre lo descrito, Morón (2019) sostiene lo
siguiente:
Los principios aquí listados y desarrolla-
dos cumplen una triple función respecto
de la potestad sancionadora: la fun-
dante (preceden a la existencia misma
de cualquiera de las reglas para ejer-
cer un procedimiento sancionador), la
interpretativa (sirven de criterio her-
menéutico para absolver cualquier
duda sobre el sentido y alcance de las
reglas de la potestad sancionadora),
y la integradora (sirven de fuente de
237
 integración para cubrir los vacíos o
lagunas de regulación que se puedan
identificar en la aplicación de las nor-
mas sancionadoras). (p. 368) (el resal-
tado es nuestro)
En esa misma línea, Napurí (2009) afirma
que:
Los principios generales que vamos a
analizar servirán, en primer lugar, como
un importante criterio interpretativo para
resolver las cuestiones que puedan susci-
tarse en la aplicación de las reglas esta-
blecidas en las normas administrativas.
(…).
En segundo lugar, los principios admi-
nistrativos antes señalados deben ser usa-
dos como parámetros para la generación
de otras disposiciones administrativas
de carácter general, en particular las que
regulan procedimientos administrativos
al interior de las entidades. (…).
Finalmente, los principios antes seña-
lados, como todos los principios del
derecho, deben ser empleados para
suplir los vacíos en el ordenamiento
administrativo, como herramientas
para hacer efectivos mecanismos de
integración jurídica. (…) (pp. 228-229)
(el resaltado es nuestro).
Como se puede evidenciar, los principios
en el Derecho Administrativo sancionador
deben ser observados de manera impera-
tiva por las entidades de la administración
cuando se plantee regular algún régimen
sancionador especial, cuando deba interpre-
tarse el contenido de una disposición norma-
tiva o, inclusive, cuando se pretenda cubrir
un vacío legal.
La omisión (léase, contravención o inapli-
cación) de los principios previstos en el
artículo 248 del TUO de la LPAG cons-
tituye causal de nulidad de la sanción
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administrativa conforme al artículo 10 de la
misma norma, no siendo posible ni siquiera
evaluar la posibilidad de conservarla. En tal
sentido, un acto de sanción que desconoce o
infringe algunos de los principios del ejer-
cicio de la potestad sancionadora necesa-
riamente ha de declararse nulo (Huapaya y
Alejos, 2019, p. 56).
II. EL ALCANCE DEL CONTENIDO DEL
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN EL
DERECHO ADMINISTRATIVO SAN-
CIONADOR
El principio de tipicidad se encuentra reco-
gido en el numeral 4 del artículo 248 del
TUO de la LPAG. El texto legal del mismo
es el siguiente:
Artículo 248.- Principios de la potestad
sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las
entidades está regida adicionalmente por
los siguientes principios especiales:
(…)
4. Tipicidad.- Solo constituyen con-
ductas sancionables administrativa-
mente las infracciones previstas expre-
samente en normas con rango de ley
mediante su tipificación como tales, sin
admitir interpretación extensiva o analo-
gía. Las disposiciones reglamentarias de
desarrollo pueden especificar o graduar
aquellas dirigidas a identificar las con-
ductas o determinar sanciones, sin cons-
tituir nuevas conductas sancionables a
las previstas legalmente, salvo los casos
en que la ley o Decreto Legislativo per-
mita tipificar infracciones por norma
reglamentaria.
A través de la tipificación de infracciones
no se puede imponer a los administrados el
cumplimiento de obligaciones que no estén
previstas previamente en una norma legal o
reglamentaria, según corresponda.
 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA

En la configuración de los regímenes sancio-
nadores se evita la tipificación de infraccio-
nes con idéntico supuesto de hecho e idén-
tico fundamento respecto de aquellos delitos
o faltas ya establecidos en las leyes pena-
les o respecto de aquellas infracciones ya
tipificadas en otras normas administrativas
sancionadoras.
Como se puede apreciar en el primer
párrafo, el principio citado gira en torno al
desarrollo de la tipificación de infraccio-
nes administrativas. Este tema ya ha estado
regulado en la LPAG desde su versión ori-
ginal. Sin embargo, ello no quita la relevan-
cia de su análisis en el presente trabajo más
aún a partir de las conclusiones relevan-
tes a las que se llegaron sobre la presente
materia en el último encuentro jurisdiccio-
nal de jueces especializados en lo conten-
cioso administrativo y constitucional lle-
vado a cabo en la ciudad de Tumbes en el
año 2019.
También, es importante mencionar que el
principio de tipicidad, a partir de lo descrito
en el Decreto Legislativo Nº 1272, ha esta-
blecido, adicionalmente, lo siguiente: i) A
través de la tipificación no se puede impo-
ner a los administrados el cumplimiento de
obligaciones que no estén previstas previa-
mente en una norma legal o reglamentaria; y,
ii) se debe evitar la tipificación de infraccio-
nes con idéntico supuesto de hecho e idén-
tico fundamento respecto de aquellos delitos
o infracciones ya tipificadas en otras normas
administrativas sancionadora.
Con las ideas preliminares antes descritas,
consideramos conveniente proceder a expli-
car y desarrollar el alcance del nuevo conte-
nido del principio de tipicidad recogido en
el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la
LPAG.
1. Tipificación de infracciones: reserva
legal y colaboración reglamentaria
1.1. Reserva de ley de las infracciones
administrativas
Al respecto, debemos mencionar que el pri-
mer párrafo del numeral 4 del artículo 248
del TUO de la LPAG establece que: “Solo
constituyen conductas sancionables admi-
nistrativamente las infracciones previs-
tas expresamente en normas con rango de
ley6 mediante su tipificación como tales, sin
admitir interpretación extensiva o analogía.
En otras palabras, el principio de tipicidad
consistente en la exigencia de que las con-
ductas punibles se encuentren descriptas
o delimitadas por una norma legal” (Cas-
sagne, 2010, p. 570).
Por su parte, Morón (2005) sostiene que
el dispositivo legal comentado abarca los
siguientes aspectos concurrentes:
(i) La reserva de ley para la descrip-
ción de aquellas conductas pasibles de
sanción por la administración, (ii) la
exigencia de la certeza o exhaustividad
suficiente en la descripción de conduc-
tas sancionables constitutivas de las
infracciones administrativa; y (iii) la

6 No queremos dejar de mencionar que el Tribunal Constitucional ha sostenido que las infracciones deben estar
tipificadas por ley en aplicación del principio de legalidad del derecho administrativo sancionador (Expedientes
N° 05262-2006-PA, N° 01873-2009-PA/TC, N° 00197-2010-PA/TC, entre otros). Sin embargo, es importante acla-
rar que dicha premisa se encuentra desarrollada dentro del principio de tipicidad del TUO de la LPAG y no den-
tro del propio principio de legalidad establecido en la misma norma. En ese sentido, consideramos que una técnica
legislativa más coherente sería la siguiente: i) El principio de legalidad del TUO de la LPAG debería estable-
cer que las infracciones se deben encontrar desarrolladas en una la ley de manera expresa (hoy, únicamente
se establece ello para las sanciones) y, por su parte, ii) El principio de tipicidad debería señalar únicamente que
las infracciones deben ser tipificadas de manera clara, previa y expresa (haciendo alusión estrictamente al sub-
principio de taxatividad).

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Comentario relevante
del autor
Los principios en el Derecho Ad-
ministrativo sancionador deben ser
observados de manera imperativa
por las entidades de la administra-
ción cuando se plantee regular al-
gún régimen sancionador especial,
cuando deba interpretarse el con-
tenido de una disposición normati-
va o, inclusive, cuando se pretenda
cubrir un vacío legal.
interdicción de la analogía y la inter-
pretación extensiva en la aplicación
de los supuestos descritos como ilíci-
tos (desde el punto de vista concreto,
la tipificación es de interpretación res-
trictiva y correcta). (p. 231) (el resal-
tado es nuestro)
En primer lugar, con relación a la reserva
legal, cabe mencionar que la misma es una
garantía de carácter formal, por medio de
la cual se exige que las infracciones estén
previamente contempladas en una norma
jurídica que cuente con el rango (formal)
de ley. El fundamento de la reserva de ley
es asegurar que el establecimiento de las
infracciones se realice mediante el pro-
cedimiento legislativo, es decir, a través de
una discusión pública con participación de la
oposición política y de conocimiento accesi-
ble a los ciudadanos, con lo cual se obtiene
mayor legitimidad democrática (Gómez y
Granados, 2014, p. 75).
Por su parte, Rojas (2014) sostiene que:
En un Estado Constitucional de Derecho
la Ley es el instrumento por excelencia
7 Fundamento 12 de la STC Exp. N° 01873-2009-PA/TC.
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y el que tiene en exclusiva la idoneidad
jerárquica suficiente para establecer pro-
hibiciones de comportamiento a la liber-
tad de los ciudadanos. Esta exigencia,
sustancial, es la base conceptual para la
conformación del Estado Constitucional,
pues el poder constituido es el único con
legitimidad constitucional para definir
las conductas que pueden resultar prohi-
bidas para los ciudadanos y, es la Ley, la
que contiene el mandato, expresión de
la soberanía popular, que constitucio-
nalmente las autoridades administra-
tivas están obligadas a cumplir y hacer
cumplir. (p. 99) (el resaltado es nuestro)
Como se puede apreciar, existe una exigen-
cia de calificar vía norma con rango de ley
las conductas típicas o infracciones adminis-
trativas dentro del ordenamiento jurídico sin
admitirse excepción alguna.
Por otro lado, en relación con la exhausti-
vidad de la conducta infractora e interdic-
ción de la analogía, Huapaya y Alejos (2019,
p. 63) sostienen que el principio de tipici-
dad, en su vertiente de taxatividad, con-
siste en que las conductas que constituyen
infracción estén previstas de forma clara
e inequívoca, razón por la cual no se per-
miten interpretaciones extensivas o analó-
gicas. La regla en este caso es que ningún
método de interpretación puede conducir-
nos a una norma suprainclusiva, en donde
se incorporen conductas sancionables que
no puedan advertirse de una simple lec-
tura del tipo infractor.
En esa misma línea, sobre la taxatividad de
las infracciones, el Tribunal Constitucional
ha señalado expresamente lo siguiente7:
Principio de tipicidad, en mérito al
cual, la descripción legal de una con-
ducta específica aparece conectada a una
 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA

sanción administrativa. Esta exigencia esto último será desarrollado en el siguiente

deriva de dos principios jurídicos espe-
cíficos; el de libertad y el de seguridad
jurídica. Conforme al primero, las con-
ductas deben estar exactamente deli-
mitadas, sin indeterminaciones, mien-
tras que en relación al segundo, los
ciudadanos deben estar en condicio-
nes de poder predecir, de manera sufi-
ciente y adecuada, las consecuencias
de sus actos, por lo que no caben cláu-
sulas generales o indeterminadas de
infracción que permitan una actuación
librada al “arbitrio” de la administra-
ción, sino que ésta sea prudente y razo-
nada (el resaltado es nuestro).
Dicho lo anterior, conviene afirmar que, en
el ordenamiento jurídico peruano, se pueden
observar diversos regímenes sectoriales en
donde las infracciones se encuentran descritas
de manera previa, clara e inequívoca en nor-
mas con rango de ley. Así, tenemos a la nor-
mativa de libre competencia8, competencia
desleal9, barreras burocráticas10, entre otras.
Hasta aquí, debemos afirmar que el princi-
pio de tipicidad implica un desarrollo de
infracciones de manera previa, expresa y
clara a través de una norma con rango de
ley. Sin embargo, es importante sostener que
si bien el TUO de la LPAG ha establecido
una reserva de ley para las infracciones, ello
no impide que se recurra a la técnica de la
colaboración reglamentaria. El alcance de
apartado.
1.2. Colaboración reglamentaria de las
infracciones administrativas
La técnica de colaboración reglamentaria se
encuentra reconocida dentro del contenido
del principio de tipicidad establecido en la
segunda parte del primer párrafo del numeral
4 del artículo 248 del TUO de la LPAG. Así,
dicho texto legal establece expresamente
que: “(…) Las disposiciones reglamentarias
de desarrollo pueden especificar o graduar
aquellas dirigidas a identificar las conductas
o determinar sanciones, sin constituir nuevas
conductas sancionables a las previstas legal-
mente, salvo los casos en que la ley o decreto
legislativo permita tipificar infracciones por
norma reglamentaria”.
Al respecto, como cuestión previa, debemos
manifestar que este tema no ha sido pacífico
en la doctrina. Así, por un lado, el Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos (Minjus)11
y Santy (2019)12 han sostenido que el pre-
sente dispositivo legal habilita a crear infrac-
ciones vía reglamento siempre que la ley
lo haya permitido. Por otro lado, existe la
posición de que el presente enunciado úni-
camente permite la colaboración reglamen-
taria, entendiendo por esta última a aque-
lla técnica que complementa únicamente
las infracciones establecidas por ley. Noso-
tros nos mantenemos alineados con esta

8 Artículo 8 al 12 del Decreto Supremo N° 030-2019-PCM, Texto Único Ordenado de la Ley de Represión de Con-
ductas Anticompetitivas.
9 Articulo 8 al 18 del Decreto Legislativo N° 1044, Ley de Represión de la Competencia Desleal.
10 Artículo 33 del Decreto Legislativo Nº 1256, Decreto legislativo que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación
de Barreras Burocráticas.
11 El Minjus (2017) sostiene lo siguiente: “(…) considerando que existen casos en los que resulta imposible que en
instrumentos legales se recojan las conductas sancionables para el ejercicio de la potestad sancionadora, la norma
establece que la ley o decreto legislativo pueden habilitar la tipificación de infracciones por norma reglamentaria”
(p.27).
12 Por su parte, Santy (2019) afirma que: “(…) nuestro ordenamiento jurídico peruano admite la reserva de ley pero
no de forma absoluta, sino relativa con relación a la tipificación de infracciones vía reglamentaria, cuando así lo
establezca una ley o decreto legislativo” (p. 219).

ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 317 • ABRIL 2020 • ISSN 1812-9552 • pp. 235-248 241
última posición en atención a los siguientes
argumentos.
En primer lugar, debemos afirmar que la pro-
pia ley debe permitir la posibilidad de que sea
viable la colaboración reglamentaria. Así, en
esa línea, Maraví (2014) sostiene lo siguiente:
Tipificación de infracciones debe cum-
plir necesariamente con dos requisitos: i)
que sea establecida de manera expresa
por una norma con rango de ley, y ii)
que el reglamento no desnaturalice la
finalidad y la razón de ser de la ley que
pretenden regular, en estricta observancia
de los principios de razonabilidad y pro-
porcionalidad, que también forman parte
del derecho al debido proceso (p. 25) (el
resaltado es nuestro).
De manera complementaria, el profesor
Nieto (2008) afirma, también, que para la
colaboración reglamentaria es necesaria la
habilitación previa por parte de la ley, así:
(…) la llamada legal a la colabora-
ción reglamentaria en materia de Dere-
cho Administrativo Sancionador exige el
cumplimiento de dos requisitos deriva-
dos de la reserva legal: la habilitación
previa que abre paso a la intervención
reglamentaria en general y, además,
la remisión, que incluye el estableci-
miento de unas condiciones o directri-
ces esenciales que sirvan de pauta al
reglamento posterior remitido. (p. 286)
(el resaltado es nuestro)
Por otro lado, con relación al alcance de la
colaboración reglamentaria, cabe señalar
que el Tribunal Constitucional ha sostenido
que la misma está referida únicamente a pre-
cisar el contenido de las infracciones reco-
gidas en la ley, así13:
13 Fundamento 9 de la STC Exp. N° 02050-2002-AA/TC.
14 Fundamentos 43 y 44 de la STC Exp. N° 00020-2015-PI/TC.
242 pp. 235-248 • ISSN 1812-9552 • ABRIL 2020 • Nº 317 | ACTUALIDAD JURÍDICA
(…) ha realizado una importante preci-
sión en torno a lo que debe de entenderse
por principio de legalidad y tipicidad: el
primero se satisface cuando se cumple la
previsión de las infracciones y sanciones
en la ley; el segundo, en cambio, consti-
tuye la definición de la conducta que la
ley considera como falta. Esta precisión
de lo que se considera como antijurí-
dico, desde el punto de vista adminis-
trativo, no está sujeta a una reserva de
ley absoluta, sino que puede ser com-
plementada a través de los reglamen-
tos respectivos (…). (el resaltado es
nuestro)
De manera complementaria, en un reciente
pronunciamiento, el mismo órgano cole-
giado afirma que la colaboración reglamen-
taria no puede interpretarse de manera tal
que permita la creación de nuevas conduc-
tas administrativas14:
Dicha norma establece que, en el caso
del derecho administrativo sancionador,
los reglamentos pueden especificar o gra-
duar las infracciones debidamente tipi-
ficadas en la ley; además señala que,
en casos de remisión legal expresa, es
posible tipificar infracciones a través
de normas reglamentarias.
Nada de ello puede interpretarse de
manera tal que se permita la desna-
turalización de los principios de lega-
lidad y tipicidad o taxatividad. Es
admisible que, en ocasiones, los regla-
mentos especifiquen o gradúen infrac-
ciones previstas de manera expresa en
la ley. Sin embargo, nada justifica que
establezcan conductas prohibidas sin
adecuada base legal o que, al desarro-
llar disposiciones legales generales o
 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA

imprecisas, los reglamentos terminen

creando infracciones nuevas subrepti- Comentario relevante
ciamente (el resaltado es nuestro). del autor

Dicho lo anterior, conviene afirmar que la La reserva legal, es una garan-

colaboración reglamentaria solo puede limi-
tía de carácter formal, por medio
tarse a constituir un complemento necesa-
rio e indispensable de lo establecido por
de la cual se exige que las infrac-
la norma con rango de ley, cuya compe- ciones estén previamente con-
tencia solo puede entenderse extendida templadas en una norma jurídica
al desarrollo de las disposiciones previs- que cuente con el rango (formal)
tas en esta, sin excepción alguna (Ocampo, de ley. El fundamento de la reser-
2011, p. 296). va de ley es asegurar que el esta-
blecimiento de las infracciones se
De manera complementaria, Gallardo (2008)
realice mediante el procedimiento
manifiesta lo siguiente en relación con la
colaboración reglamentaria:
legislativo.

La colaboración reglamentaria no debe

pasar de ser eso, de mera colaboración,
de un completo auxiliar de la Ley, abs-
teniéndose, en consecuencia, de estable-
cer lo que le está materialmente vedado
y limitarse a introducir las especificacio-
nes que faciliten la identificación de la
conducta que se califica en la Ley como
infracción administrativa, así como la
determinación de la sanción que a
ella corresponda, pero sin crear nue-
vas infracciones, alterar su natura-
leza ni extender el perímetro del ilícito
administrativo. (p. 45) (el resaltado es
nuestro)
Finalmente, debemos resaltar que lo descrito
hasta aquí tiene mayor sustento a partir de
lo desarrollado en el último pleno jurisdic-
cional. Así, Huapaya y Alejos (2019), en su
reconocido Portal “Espacio Público”, han
sostenido que el acuerdo jurisdiccional15 ter-
mina por aclarar que lo dispuesto en el pri-
mer párrafo del numeral 4 del artículo
248 del TUO de la LPAG no permite la
creación de tipos infractores a través de
reglamento, así:
(…) el Pleno ha establecido que la
potestad de tipificar debe ser limitada,
de manera que solo proceda por ley,
nunca por vía reglamentaria. El Pleno
se manifiesta así –indirectamente, al
menos– en contra de la habilitación del
artículo 248 del Texto único Ordenado
de la Ley del Procedimiento Adminis-
trativo General (“TUO de la LPAG”),
norma que permite delegar la potestad
de tipificar por vía reglamentaria.
(…)
De ahí que resulte loable, en la medida
que resalta y precisa oportunamente
que solo mediante ley debería tipifi-
carse conductas infractoras. Corres-
ponde ahora a los jueces seguir este
acuerdo hasta donde corresponda, esto
es, a la inaplicación del artículo 248 del
TUO de la LPAG, en el extremo que

15 El Encuentro Jurisdiccional acordó por MAYORÍA que: “Es ineludible y una exigencia constitucional que la con-
ducta típica se encuentre prevista legalmente en forma previa, cierta, expresa y con precisión de los elementos del
tipo infractor”.

ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 317 • ABRIL 2020 • ISSN 1812-9552 • pp. 235-248 243
 permite tipificar por vía reglamentaria
(el resaltado es nuestro).
En atención a lo mencionado, resulta per-
tinente afirmar que, para la colaboración
reglamentaria, es necesario lo siguiente: i)
La Ley prevea expresamente esta posibilidad
y ii) el reglamento está destinado a comple-
mentar –mas no desnaturalizar, ni sustituir,
ni crear– las infracciones previstas en la ley.
Consideremos que esta es la interpretación
más acorde al orden constitucional, legal y a
nivel de doctrina.
2. Infracción y obligación sustantiva en
el ordenamiento jurídico
Por su parte, uno de los aspectos novedosos
del principio de tipicidad es el establecido en
el segundo párrafo del numeral 4 del artículo
248 del TUO de la LPAG. Precisamente, esta
norma establece expresamente que a través
de la tipificación de infracciones no se puede
imponer a los administrados o particulares el
cumplimiento de obligaciones que no estén
previstas previamente en una norma legal o
reglamentaria, según corresponda.
Al respecto, Danós (2019, p. 505) ha estable-
cido que el presente dispositivo legal esta-
blece la prohibición de tipificar en calidad
de infracciones el incumplimiento de obliga-
ciones que no hayan sido previamente esta-
blecidas o creadas en una norma de rango
legal o reglamentaria. Es decir, para el refe-
rido autor, la tipificación de infracciones
o ilícitos administrativos no puede servir
como un medio indirecto para el estable-
cimiento de obligaciones o restricciones a
los privados que deben regularse previa-
mente a través de las disposiciones jurídi-
cas pertinentes.
En esa misma línea, Huapaya y Alejos
(2019) sostienen lo siguiente:
Lo que se busca con esta precisión es
que no se permita a las autoridades
imponer obligaciones al momento de
244 pp. 235-248 • ISSN 1812-9552 • ABRIL 2020 • Nº 317 | ACTUALIDAD JURÍDICA
tipificar infracciones. Ello nos lleva nece-
sariamente al fenómeno que se aprecia en
muchas de las regulaciones nacionales,
en donde es necesario atender a dos nor-
mas distintas: (i) una que impone un
deber, mandato o establece una prohi-
bición (norma sustantiva); y, (ii) otra
que tipifica como infracción el incum-
plimiento de la primera norma (norma
tipificante).
Precisamente lo que busca la regla intro-
ducida es que ambas normas existan,
dado que ninguna es suficiente. Ambas
normas completan el tipo infractor, de
manera que la norma tipificante por sí
sola no es suficiente. La norma tipifi-
cante no puede imponer una obliga-
ción que previamente no exista en una
norma sustantiva legal o reglamentaria,
según corresponda (p. 56) (el resaltado es
nuestro).
Como se puede apreciar, todo régimen de
infracciones administrativas debe tener su
correlato en obligaciones o restricciones pre-
viamente definidas en el ordenamiento jurí-
dico, ya sea a través de una ley o un regla-
mento. En ese sentido, conviene afirmar
que esta precisión legal resulta adecuada
en tanto que exige a las entidades de la
administración a contar con un régimen
sancionador claro y predecible en aras de
proteger las garantías y los derechos de
los administrados.
3. Deber jurídico de evitar tipificar infrac-
ciones
Finalmente, el principio de tipicidad, bajo
el alcance del tercer párrafo del numeral 4
del artículo 248 del TUO de la LPAG, esta-
blece que, en la configuración de los regíme-
nes sancionadores, se evita la tipificación de
infracciones con idéntico supuesto de hecho
e idéntico fundamento respecto de aquellos
delitos o faltas ya establecidas en las leyes
penales o respecto de aquellas infracciones
 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA
ya tipificadas en otras normas administrati-
vas sancionadoras.
En relación con este extremo, Morón (2019)
sostiene lo siguiente:
Una de las reformas más importantes en
materia de tipificación administrativa es
el mandato al legislador y al funciona-
rio que opera en la colaboración regla-
mentaria, para no calificar o tipificar
como infracción administrativa idénti-
cos supuestos de hecho e idéntico fun-
damento de aquellos delitos o faltas ya
establecidos en las leyes penales o res-
peto de aquellas infracciones ya tipifi-
cadas en otras normas administrativas
sancionadoras. Obviamente esta regla
aspira a prevenir supuestos de non bis
in idem. (p. 428) (el resaltado es nuestro)
En esa misma línea, el profesor Danos (2019,
p. 506) establece que el principio de tipicidad
busca evitar la tipificación de infracciones
con idéntico supuesto de hecho e idéntico
fundamento respecto de aquellos delitos
o faltas ya establecidos en leyes penales o
respecto de aquellas infracciones ya tipi-
ficadas en otras normas administrativis-
tas, para de esa manera prevenir desde el
plano normativo que se incurra el prin-
cipio de non bis in idem previsto en el
numeral 11 del artículo 248 del TUO de
la LPAG.
Ambos autores coinciden en que el objetivo
del principio de tipicidad, en este extremo,
es evitar tipificar infracciones o delitos con
idéntico supuesto de hecho y fundamento
que ya se encuentran establecidos en el orde-
namiento jurídico (administrativo o penal) a
fin de no incurrir en una posible vulneración
del principio de non bis in idem establecido
en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de
la LPAG. Precisamente, este último princi-
pio tiene como objetivo que no se imponga
sucesiva o simultáneamente una pena y una
sanción administrativa por el mismo hecho
ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 317 • ABRIL 2020 • ISSN 1812-9552 • pp. 235-248
en los casos en donde además se comparte
la identidad del sujeto y el fundamento.
Al respecto, para la aplicación del princi-
pio de tipicidad, resulta relevante conocer
el alcance de lo que se entiende por hecho
y fundamento. Así, Boyer (2012) sostiene
lo siguiente:
Desde el criterio finalista, la identidad
de hecho ocurre cuando los hechos
derivan de una misma declaración de
voluntad. Desde el criterio normativo,
cuando los hechos pueden ser subsumi-
dos en un mismo tipo. Si con estos cri-
terios resulta que hay más de un hecho,
entonces habrá más de un castigo. (…)
La identidad de fundamento comporta
dos identidades: identidad de bien jurí-
dico o bien público protegido, e identi-
dad de lesión o ataque. Si nos encontra-
mos ante dos o más ataques por parte del
mismo sujeto, este será susceptible a dos
o más castigos. (pp. 323-324) (el resal-
tado es nuestro)
En atención a lo descrito, el principio de tipi-
cidad establece que, antes de crear conduc-
tas típicas en un cuerpo normativo, es deber
del legislador observar previamente si en el
ordenamiento jurídico existe alguna infrac-
ción administrativa o delito penal vigente
que pueda compartir el mismo hecho y bien
jurídico tutelado. Si esto último fuera así, es
obligación del legislador evitar la tipifica-
ción de infracciones.
Por último, no podemos terminar el presente
apartado sin antes sostener que el principio
de tipicidad se caracteriza por exigir que las
infracciones administrativas deban ser cla-
ras, precisas y de fácil entendimiento para el
ciudadano, con lo cual encontrarnos frente
a un escenario en donde existan infraccio-
nes administrativas similares bajo el mismo
hecho y fundamento en el ordenamiento jurí-
dico vigente puede generar un ambiente de
confusión y de inseguridad jurídica para el
245

Comentario relevante
del autor
En el ordenamiento jurídico perua-
no se pueden observar diversos re-
gímenes sectoriales en donde las
infracciones se encuentran descri-
tas de manera previa, clara e ine-
quívoca en normas con rango de
ley. Así, tenemos a la normativa
de libre competencia, competen-
cia desleal, barreras burocráticas,
entre otras.
propio administrado o particular. En ese sen-
tido, es acertado que el principio de tipici-
dad haya establecido la restricción de evitar
tipificar de manera redundante infracciones
administrativas y delitos que ya se encuen-
tran vigentes en el ordenamiento jurídico.
Sin duda, esto último es un gran avance en
materia sancionadora.
III. LAS MEDIDAS CORRECTIVAS Y SU
VINCULACIÓN CON EL PRINCIPIO
DE TIPICIDAD
Las medidas correctivas son aquellas deci-
siones que el ordenamiento faculta a la
administración sancionadora para adoptar
acompañado a una sanción para disponer la
restitución de la legalidad quebrantada por
las infracciones cometidas. No tienen natu-
raleza sancionadora porque no constituyen
castigos o sanciones que se aplican a los
infractores (Danós, 2019, p. 46).
En la línea de lo descrito, conviene afirmar
que a las medidas correctivas no les resultan
aplicables los principios de la potestad san-
cionadora (ej. causalidad, culpabilidad o pre-
sunción de licitud), tampoco su existencia y
ejecución están sujetas al plazo prescripto-
rio de las sanciones, y pueden aplicarse y
ejecutarse aunque la sanción se extinga por
246 pp. 235-248 • ISSN 1812-9552 • ABRIL 2020 • Nº 317 | ACTUALIDAD JURÍDICA
cualquier causal. Además, por su naturaleza
de no-sanción, la medida correctiva no es
limitada por el principio de non bis in idem
(Morón, 2010, p. 152).
En conclusión, debemos partir de la premisa
que las medidas correctivas no son una mani-
festación del ejercicio de la potestad sancio-
nadora. Sin embargo, el TUO de la LPAG, a
fin de establecer un marco de seguridad
y predictibilidad a los administrados, ha
establecido como exigencia que las medi-
das correctivas deben estar previamente
tipificadas, así:
Artículo 251. -Determinación de la
responsabilidad
251.1 Las sanciones administrativas que
se impongan al administrado son compa-
tibles con el dictado de medidas correcti-
vas conducentes a ordenar la reposición
o la reparación de la situación alterada
por la infracción a su estado anterior,
incluyendo la de los bienes afectados,
así como con la indemnización por los
daños y perjuicios ocasionados, las que
son determinadas en el proceso judicial
correspondiente. Las medidas correcti-
vas deben estar previamente tipifica-
das, ser razonables y ajustarse a la inten-
sidad, proporcionalidad y necesidades
de los bienes jurídicos tutelados que se
pretenden garantizar en cada supuesto
concreto.
(…) (el resaltado es nuestro).
Este dispositivo legal quiere decir que las
medidas correctivas deben sujetarse al prin-
cipio de tipicidad. Esto implica, en palabras
de Morón (2010, p. 150), que estos manda-
tos estén previamente previstos por una
norma expresa, caracterizándose cada
uno de tales modelos por la realización
de un interés público específico. De este
modo, es una garantía del administrado por
cuanto impide que esos poderes extensos a
los que está facultada la administración para
 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA

ejercer sobre su esfera jurídica, queden libra-
dos a su propio poder de decisión. Esta pre-
cisión, también, evita que la administración
no pueda crear nuevas formas de medidas
correctivas, pues solo puede hacerlo utili-
zando las modalidades, las categorías y los
esquemas previstos en una norma expresa16.
En ese sentido, podemos afirmar que existe
una plena justificación para aplicar el conte-
nido del principio de tipicidad al momento
de regular las medidas correctivas. Esta jus-
tificación se funda en la necesidad de garan-
tizar el derecho de los administrados y evitar
una posible arbitrariedad y abuso de la admi-
nistración al momento de imponer este tipo
de actos de gravamen.
conductas que ya se encuentren recogidas en
otras infracciones y delitos bajo los mismos
hechos y fundamentos. Estas disposiciones
fortalecen el ejercicio de la potestad sancio-
nadora de la administración.
Finalmente, pero no menos importante, con-
viene afirmar que se establece la obliga-
ción de tipificar las medidas correctivas en
el ordenamiento jurídico con el fin de otor-
gar mayor seguridad a los administrados y
restarle un posible ejercicio arbitrario a la
actuación de la Administración Pública al
momento de imponer este tipo de mandatos
en la práctica.
Referencias

CONCLUSIONES Baca Oneto, V. (2018). El principio de culpabi-

Conforme lo expuesto, el principio de tipici-
dad, recogido en el TUO de la LPAG, esta-
blece que las conductas infractoras deben
ser fijadas de manera expresa, clara y pre-
via a través de una norma con rango de
ley. Sin embargo, ello no restringe que la
misma ley habilite la posibilidad de utilizar
el reglamento para completar o especificar
las infracciones (colaboración reglamenta-
ria). En ningún sentido, este último enun-
ciado implica la creación de infracciones vía
reglamento.
En esa misma línea, además, es importante
afirmar que el principio de tipicidad esta-
blece una doble exigencia. Por un lado, dis-
pone la garantía de que tanto las infraccio-
nes como las obligaciones sustantivas deben
estar desarrolladas en el ordenamiento jurí-
dico para asegurar su plena eficacia y lega-
lidad. Por otro lado, se establece la obli-
gación del legislador de evitar tipificar
lidad en el Derecho Administrativo Sancio-
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16 Por su parte, en relación con la tipificación de medidas correctiva, Danós (2019) sostiene lo siguiente: “Las moda-
lidades de medidas correctivas que se decidan requieren haber sido previamente tipificadas, lo cual sucede en nor-
mas de procedimiento administrativo sancionador especiales” (p. 46).

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